Medio Ambiente y Urbanización

Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo IIED-América Latina

año 2015 nro. 83, págs. 49 - 70 [Link]

Alfredo Steina
y Caroline Moserb

La planificación de activos para

la adaptación al cambio climático:
lecciones de Cartagena, Colombia*

Abstract

En estudios de vulnerabilidad ante el Cambio Climático, una de las restric-

ciones más importantes se relaciona con la incertidumbre de las proyecciones
o predicciones que el gobierno local necesita estimar con precisión como son
los riesgos e impactos que los eventos climáticos producen en diferentes par-
tes de la ciudad. Además la falta de información a escala local (downscale)
hace muy difícil comparar como comunidades específicas y hogares pueden
adaptarse a los eventos extremos de clima y aún más importante que accio-
nes puede llevar a cabo el gobierno local para aumentar la resiliencia en las
áreas urbanas. Basados en un marco conceptual y operacional desarrollado
recientemente por los autores en colaboración con socios del Sur Global, este
trabajo ilustra como el plan de evaluación de activos realizado con la comu-

a. Alfredo Stein Especialista en Desarrollo Urbano. Es director de MSc in Global Urban Development and Planning en la Universi-
dad de Manchester

b. Caroline Moser, es Profesor Emeritus de la Universidad de Manchester, fue Directora del Global Urban Research Centre, su
trabajo reciente se focaliza en evaluación de activos y reducción de la pobreza, conflictos urbanos y violencia .

*. Artículo publicado en inglés en Environment and Urbanization Vol. 26(1) abril 2014 y previamente presentado en la International
Conference on Living in Loww-income Urban Settlements in an Era of Climate Chanche : Processes, Practices, Policies and
Politics, organized by the Brooks World Poverty Institute (BWPI) September 2013, University of Manchester.
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nidad (bottom-up) para la adaptación al cambio climático pueden ayudar a

acortar la brecha, introduciéndose en las estrategias y planes operacionales
para la ciudad elaborados desde arriba hacia abajo (top down).

Este articulo describe el proceso por el cual los miembros de la comunidad

y representantes del gobierno local, el sector privado y ONGs trabajando en
la ciudad de Cartagena establecieron un espacio de diálogo que les permite
identificar, negociar y acordar soluciones de adaptación al cambio climático
que son legal, financiera social y técnicamente posibles

Palabras clave: activos / cambio climático / resiliencia / planificación de desarrollo

urbano / vulnerabilidad

Introducción un diagnostico de las áreas vulnerables,

grupos o tipos de amenazas que im-
En la última década, las proyecciones de pactan a la ciudad. Mientras algunos
modelos de cambio climático han sido identifican los puntos más álgidos de
incorporadas en las agendas de planifi- la vulnerabilidad usando datos de esce-
cación urbana para determinar las vulne- narios de cambio climático y métodos
rabilidades a escala regional y local de de “downscaling”a nivel de la ciudad2
los futuros impactos.1 Con el objeto de otros combinan el mapeo científico de
influir en las políticas y en la planifica- la vulnerabilidad con políticas locales y
ción local, la mayoría de las metodolo- mapeo institucional para evaluar la ca-
gías de evaluación de la vulnerabilidad pacidad de las autoridades locales para
urbana y la planificación de la adapta- enfrentar las amenazas proyectadas3. Sin
ción al cambio climático , consisten en embargo la mayoría de las evaluaciones

1. Blanco, H y M Alberti (2009), “Chapter 2: Building capacity to adapt to climate change through planning”, Progress in Planning
Vol 71, N. 4, pags 158–169; tambien IPCC (2012), “Summary for policy makers”, en C B Field, V Barros, T F Stocker, D Qin, D J
Dokken, K L Ebi, M D Mastrandrea, K J Mach, G-K Plattner, S K Allen, M Tignor y P M Midgley (editores), Managing the Risks
of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation, Special Report of Working Groups I and II of the Inter-
governmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, cambridge, UK and New York, USA, 582 pags, disponible
en [Link] [Link]/SREX/images/uploads/SREX-All_FINAL.pdf.

2. World Bank (2011), Guide to Climate Change Adaptation in Cities, World Bank, Washington DC, 100 pags; tambien ICLEI
(2007),Preparing for Climate Change: A Guidebook for Local, Regional and State Governments, acceso 24 Marzo 2010 en http://
[Link]. edu/db/pdf/[Link].

3. Cavan, G y R Kingston (2012), “Development of a climate change risk and vulnerability assessment tool for urban areas”,
International Journal of Disaster Resilience in the Built Environment Vol 3, N.3, pags 253-269.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 51

de vulnerabilidad están basadas en desas- Este trabajo ilustra como la planifica-

tres debido a posibles cambios climáticos ción de activos comunitarios de “abajo
asociados con clima severo y extremo o hacia arriba” puede ayudar a cerrar esta
en más lentos cambios incrementales con brecha mediante el diseño de soluciones
menos impacto inmediato, sin embargo locales factibles que pueden ser introdu-
hoy en día pocas evaluaciones se compro- cidas dentro de un plan estratégico de
meten directamente con las comunidades “arriba hacia abajo” para toda la ciudad.
pobres urbanas , a pesar que esos grupos Este trabajo se basa en la experiencia de
generalmente viven en las zonas más peli- implementar diagnósticos participativos
grosas de la ciudad y son más vulnerables y herramientas de planificación en asen-
a las inclemencias del tiempo.4 tamientos informales localizados en la
ciudad de Cartagena, Colombia y está
Esto significa que los planificadores per- dividido en tres secciones, La primera
manecen desinformados mayormente describe la razón conceptual y opera-
sobre las perspectivas de la gente local cional del marco de la Planificación de
concernientes a los efectos de la variabili- Activos para la Adaptación al Cambio
dad del clima en sus hogares y sus comu- Climático (PAAC); la segunda sección
nidades. Además, es más factible que las describe los principales temas de cam-
metodologías de evaluación habituales bio climático en la ciudad de Cartagena
se concentren en la vulnerabilidad física así como las herramientas usadas en el
e institucional a nivel del gobierno local proceso de PAAC; y la tercera analiza
antes que considerar otras vulnerabilida- los resultados de los activos en el proce-
des locales, o fuentes de resiliencia, a ni- so de adaptación e identifica los desafíos
vel de los hogares y la comunidad. Dado que enfrenta este marco de planificación.
el aumento creciente de la población po-
bre de la ciudad que será más afectada La justificación de la
por los cambios atmosféricos severos, es racionalidad conceptual
particularmente importante “capturar” su y operativa
percepción de los impactos producidos
por el cambio climático tanto como iden- El marco PAAC se elabora apoyándose
tificar las formas en que sus estrategias de en estudios aplicados previos sobre acu-
adaptación pueden ser integradas colecti- mulación de activos para la reducción
vamente en procedimientos de planifica- de la pobreza5, en estudios de erosión
ción con socios locales. de activos resultante de la violencia e

4. Bicknell, J, D Dodman y D Satterthwaite (editores) (2009), Adapting Cities to Climate Change: Understanding and Addressing
the Development Challenges, Earthscan, Londres, y Sterling VA, 397 pags.

5. Moser, C. (2009), Ordinary Families, Extraordinary Lives: Assets and Poverty Reduction in Guayaquil 1978-2004, Brookings
Institution, Washington DC, 360 pags.
52 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

inseguridad, en estudios sobre el des- proceso de planificación de activos de

gaste de activos resultante de la pobre- Cartagena.
za urbana en Jamaica6 y en diferentes
Ciudades en Colombia y Guatemala.7 El objetivo del proyecto del Banco Mun-
También se basa en los abordajes de dial era entender mejor como los hogares
planificación participativa usada por la pobres, pequeños negocios y comunida-
Fundación para la Promoción del De- des en la ciudad de Mombasa Kenia y Es-
sarrollo Local (PRODEL) en Nicara- telí en Nicaragua, enfrentaban el impacto
gua para el mejoramiento habitacional del cambio climático, e identificar como
y la provisión de servicios básicos e las políticas y los sistemas institucionales
infraestructura en las Ciudades inter- podían trabajar mejor sobre las realida-
medias durante el periodo 1994-20088 des locales para desarrollar acciones pro-
como así también en una larga tradi- pobres de adaptación al cambio climático
ción de acción comunitaria en diferen- para construir resiliencia10. El proyecto
tes ciudades del mundo9. financiado por la Fundación Ford llevo la
metodología a un segundo nivel desarro-
Finalmente, el marco conceptual es el llando un marco operativo donde evaluar
resultado de dos proyectos de inves- como la adaptación al cambio climático
tigaciones aplicadas implementados podía ser incorporada en la planificación
por el Centro de Investigación Global de la ciudad. El proyecto se llevó adelan-
Urbana (CIGU), el primero apoyado te en Cartagena, Colombia durante 2011
por el Departamento de Desarrollo y luego en Pondicherry, India en 2012 -en
Social del Banco Mundial y el se- este caso, con énfasis en el impacto del
gundo por la Fundación Ford, ambos cambio climático en la salud y las amena-
proveyeron de importantes aportes al zas ambientales en los asentamientos11.

6. Moser, C y J Holland (1997), “Urban poverty and violence in Jamaica”, Viewpoints, World Bank Latin American and Caribbean
Studies, Washington DC, 60 pags.

7. Moser, C y C McIlwaine (1999), “Participatory urban appraisal and its application for research on violence”, Environment and
Urbanization Vol 11, No 2, pags 203-226.

8. Stein, A (2010), “Urban poverty, social exclusion and social housing finance. The case of PRODEL in Nicaragua”, Housing
Development and Management PhD Thesis No 7, Lund University, Sweden, 264 pags.

9. Hamdi, N (2004), Small Change: About the Art of Practice and the Limits of Planning in Cities, Earthscan, Londres, 180 pags;
también Hamdi, N y R Goethert (1997), Action Planning for Cities: A Guide to Community Practice, Chichester, 264 pags.

10. Moser, C, A Norton, A Stein y S Georgieva (2010), Pro-poor Adaptation to Climate Change in Urban Centres: Case Studies of Vulne-
rability and Resilience in Kenya and Nicaragua, Report No 54947, World Bank, Washington DC, 84 pags. El estudio de Mombasa fue
dirigido por Caroline Moser en colaboración con Eco Build Africa Trust, cuatro organizaciones comunitarias (Licodep, Alishe Trust,
CODETI and CRF)y un equipo de investigadores locales. En Estelí, Alfredo Stein colaboró con NITLAPAN, Central American University
y un equipo de investigación de FAREM, Universidad Autonoma de Nicaragua, junto con la Municipalidad de Estelí y PRODEL.

11. En Cartagena, Moser y Stein colabora con Alberto Abello y su equipo de la Universidad Ecológica de Bolivar, con apoyo en
capacitación de Angélica Acosta. En Pondicherry la contraparte en colaboración fue el Instituto Frances de Pondicherry. En
ambos estudios, Elizabeth McKeon de la Fundación Ford fue una importante guía.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 53

Figura 1. Conexiones entre los distintos elementos del planeamiento de activos

para la adaptacion al cambio climatico PAAC

Fase de factibilidad Fase de diagnóstico Fase de planificación

Evaluación participativa
de Activos para la
Adaptación al Cambio Taller de planificación de
Climático (PAAC) activos

Visita de factibilidad a
la ciudad, acuerdos Análisis del PAAC y
con la contraparte visita a las instituciones Plan de Adaptación de
local e identificación relevantes Activos
de la comunidad

Evaluación Institucional Integración de la

Rápida Planificación de Activos
en la planificación
estratégica

Fuente: elaboración propia

El enfoque conceptual y operacional que hacer. El PAAC también busca integrar

subyace en el PAAC busca contribuir a la evaluación de vulnerabilidad y la pla-
identificar el impacto que el cambio cli- nificación en el proceso de adaptación al
mático tiene en las ciudades y específi- cambio climático, primero a escala de la
camente en localizaciones urbanas don- comunidad pobre y luego relacionar la
de viven los pobres. El PAAC asume que evaluación con una estrategia de plani-
la gente en comunidades locales, a pesar ficación operacional más amplia a nivel
de su condición urbana, sabe sobre el de la ciudad. Finalmente, por medio del
clima y las amenazas ambientales, perci- desarrollo de una serie de métodos y he-
be las variaciones en los patrones climá- rramientas participativos busca contri-
ticos y tienen un conocimiento razona- buir a los debates sobre las mejores ma-
ble de como esto afecta sus activos y su neras de involucrar a diferentes actores
bienestar en el hogar, en la comunidad en prácticas de planificación, teniendo
o en los negocios, y que ellos mismos en cuenta las incertidumbres asociadas
pueden identificar qué es lo que se debe al cambio climático12.

12. Ver referencia 1, Blanco y Alberti (2009).

54 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

La implementación del PAAC pobres urbanos, pequeños emprendi-

mientos y comunidades, como también
El PAAC tiene distintas etapas de im- su capacidad de adaptación y fuentes de
plementación, cada una con un juego de resiliencia antes, durante y después de
herramientas participativas (figura 1). un episodio climático extremo y severo.
Los métodos resumidos en esta sección Utilizando varias herramientas partici-
fueron usados por CIGU y la Universi- pativas, el PAAC comienza directamente
dad Tecnológica de Bolívar (UTB) en el con temas de clima para medir como las
PAAC en Cartagena. comunidades priorizan eventos climáti-
cos severos. También identifica cuales
Fase de factibilidad y preparación: Esta son los tipos de eventos climáticos que
etapa consiste en visitas de exploración afectan específicamente a los activos y
a una ciudad para comprender sus ca- como estos a su vez son afectados por
racterísticas y temas relacionados con el fenómenos climáticos específicos. Para
clima. Estas visitas permiten identificar cada una de estas fases, se identifican es-
potenciales instituciones socias como trategias de adaptación juntamente con
también sitios potenciales (comunida- instituciones asociadas que apoyan o de-
des de pobres urbanos) en los cuales se bilitan las acciones a nivel de los hoga-
puede llevar a cabo un proceso de pla- res, comunidades y pequeños emprendi-
nificación. Se hacen también encuentros mientos. La metodología PAAC está ba-
con actores de agencias nacionales y del sada en el muestreo intencional de una
gobierno local para explicar el marco serie de grupos focales representativos
operativo y conceptual. El resultado de de los miembros de la comunidad por la
esta fase es acordado entre los distintos edad, el género, la etnia, las actividades
actores atentos a los componentes, acti- económicas y otras variables sociales y
vidades y responsabilidades requeridos culturales específicas13.
para la implementación del PAAC.
La EIR identifica las políticas naciona-
Fase de diagnóstico: consiste en dos les relevantes, programas y proyectos
componentes: una Evaluación Partici- que están teniendo lugar en el país y en
pativa de Activos para la Adaptación al la ciudad relacionados con la adaptación
Cambio Climático (PAAC) y una Eva- al cambio climático o indirectamente
luación Institucional Rápida (EIR). con temas relacionados con el medioam-
biente, infraestructura básica, vivienda y
El PAAC identifica la vulnerabilidad economía. Incluye documentación de
al cambio climático, de los hogares de marcos legales e instituciones públicas

13. Moser, C y A Stein (2011), “Implementing urban participatory climate change adaptation appraisals: a methodological guideli-
ne”, Environment and Urbanization Vol 23, No 2, pags 463-486.
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y privadas que trabajan a nivel nacional, bros de la comunidad y representantes

sub-nacional y local en la adaptación al del gobierno local, ONGs, el sector pri-
cambio climático y el manejo de riesgo, vado y otras agencias involucradas en la
así como también resume los principales ciudad. Para asegurar que los resultados
proyectos de la ciudad y recursos presu- del taller sean factibles, tiene lugar un
puestarios relacionados. También busca proceso cuidadoso de diálogo y nego-
obtener datos históricos sobre variables ciaciones antes del taller con miembros
climáticas (velocidad del viento, hume- de las instituciones públicas y privadas
dad, precipitaciones, temperaturas, entre que tienen recursos y poder de decisión.
otros), información sobre variables hi- El mismo proceso de diálogo también
drodinámicas (incluyendo el crecimien- tiene lugar con los líderes comunitarios
to de los ríos y el nivel del mar) para el para asegurar una amplia participación
mismo periodo, así como problemas de de los diferentes sectores de la comuni-
la cuenca que afectan los alrededores de dad. Durante el taller, los participantes
las comunidades donde se está imple- son divididos según los temas que han
mentando el proceso de planificación de sido priorizados por los distintos grupos
activos14. focales durante el PAAC. El resultado es
un plan de adaptación de activos, que es
Finalmente, se generan los perfiles de negociado y acordado entre los partici-
las comunidades locales pobres donde el pantes. Las estrategias priorizadas más
PAAC se llevara a cabo, basados princi- tarde pueden ser transformadas en perfi-
palmente en información secundaria re- les resumidos de proyectos.
lacionada con sus características socioe-
conómicas, pre identificación de actores El proceso de integración requiere un
claves trabajando en las comunidades y seguimiento y monitoreo de los acuer-
otras condiciones ambientales. dos alcanzados durante el taller de plani-
ficación. Una diferenciación de los roles
Fase de planificación: Consiste de dos que la comunidad y las autoridades lo-
componentes principales: un Taller de cales y otras agencias juegan es crucial
Planificación de Adaptación de Activos y la contraparte local que ayuda a imple-
(TPA) y un proceso de introducción de mentar el PAAC y el RIA pueden ayu-
la adaptación de activos en la planifica- dar a lograrlo. El proceso de integración
ción estratégica. requiere proveer de asistencia técnica a
los distintos socios para que logren con-
El taller trabaja sobre los resultados del tar con la capacidad de transformar las
PAAC y la EIR y en general se realiza en ideas y perfiles de anteproyectos gene-
el barrio con la participación de miem- rados y acordados durante los talleres

14. Ver referencia 10.

56 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

de planificación en proyectos viables el uso de herramientas participativas

que son socialmente, financieramente (Anexo 1); también la implementación
y técnicamente factibles. Esto necesita de 22 grupos focales en el barrio, y la
también ser aprobado e incorporado en sistematización de los hallazgos. Los in-
los planes operacionales y estratégicos formes de los grupos focales, junto con
de las distintas instituciones y organiza- los de la EIR, sirvieron como eje y soporte
ciones, especialmente de los gobiernos para el análisis que se presentó al Taller de
locales. PAAC que se llevó a cabo el 9 de julio del
2011 en la escuela elemental localizada en
La implementación el barrio. Bajo la guía de CIGU, el equipo
del PAAC en Cartagena de contraparte local facilitó las discusio-
nes del taller y los plenarios en los que 51
El proceso del PAAC en Cartagena fue representantes (23 de la comunidad y 28
implementado entre enero y setiembre de diferentes agencias públicas y privadas)
de 2011. En enero, una misión del CIGU priorizó y evaluó diferentes soluciones si-
de factibilidad visitó la ciudad y se acor- guiendo el siguiente criterio: urgencia;
dó con la contraparte local una hoja de costos; factibilidad técnica y factibilidad
ruta para implementar el PAAC. La EIR legal y administrativa (Anexo 2). El pro-
se hizo entre febrero y junio de 2011, ducto fue un plan de adaptación que luego
con los tres documentos como producto: fue incorporado por la institución local de
una observación general de las condicio- contraparte y los líderes del barrio en dis-
nes socioeconómicas de la ciudad y una tintos departamentos de la municipalidad
evaluación de las políticas dirigidas a la de Cartagena y otras instituciones priva-
adaptación al cambio climático y temas das. Las siguientes subsecciones presentan
ambientales en Colombia; un resumen los principales hallazgos de los diferentes
de las marcas históricas del clima e in- diagnósticos y herramientas de planifica-
formación hidrodinámica de Cartagena ción de activos usados durante el PAAC
durante los últimos 50 años; y un perfil en Cartagena.
del barrio Policarpa, donde el PAAC se
llevó a cabo. Cartagena15

El PAAC se llevó a cabo entre el 28 de Cartagena de Indias es el Puerto más

junio y 9 de julio, incluyó la capacita- importante de Colombia en el Caribe. El
ción de los facilitadores de la Universi- turismo, las actividades portuarias y las
dad Tecnológica de Bolívar (UTB) en relacionadas con las industrias plásticas,

15. Esta sección se apoya en el trabajo del Centro de Investigación Global Urbana (CIGU) y la Universidad Tecnológica de Bolívar
(UTB) (2011), “Perfil de la comunidad y planificación de activos;proyecto piloto en el Barrio Policarpa”, documento interno, CIGU
y AUPO-UTB, Cartagena de Indias.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 57

químicas y petroleras constituyen las proveyendo datos importantes para el

principales actividades económicas. En PAAC (figura 2).Debido a su ubicación
2006, el distrito de Cartagena tenía una geográfica, Cartagena ha experimentado
población de un millón de habitantes, inundaciones frecuentes y significativos
de los cuales el 95% vivía en la ciudad. causados por eventos extremos de llu-
La pobreza y la inequidad de ingresos vias y elevación del nivel del mar. Un
han aumentado significativamente y se análisis histórico del promedio anual
destacan en la ciudad patrones espacia- mensual de lluvias en Cartagena mues-
les y étnicos de segregación; los pobres tra una tendencia constante entre los
urbanos viven su mayoría en el norte y años 1942 y 1999, con aumentos de 78
sudeste, donde se registran los niveles milímetros cada 10 años, el doble del
más bajos de ingresos y de educación y observado en otras ciudades de la re-
niveles altos de trabajadores informales, gión caribeña. El promedio mensual de
y los registros más altos de desempleo y lluvias registrados para los años 1945,
crimen. Durante los últimos 40 años, un 1962, 1979 y 1986 fueron significati-
aumento gradual y sostenido de las tem- vamente altos (Figura 3A). Más aun, en
peraturas medias ha sido documentado, 2004 y 2010 hubieron niveles de preci-
Figura 2. Variaciones de temperatura en Cartagena, 1970-2006

40
Alto = 33.9 + 0.046 (año)

35
Temperatura (ºC)

Máximo
30 Medio = 27.4 + 0.014 (año)
Medio
Mínimo
25 Líneal (máximo)
Bajo = 20.6 + 0.0508 (año)
Líneal (medio)
20 Líneal (mínimo)

15
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Fuente: Adaptado del Centro de Investigación Global Urbana (CIGU) y Universidad Tecnológica de Bolívar (UTB) (2011), “Pérfil
de la comunidad y planificación de activos; proyecto piloto en el Barrio Policarpa”, documento interno, CIGU y AUPO-UTB, Car-
tagena de Indias, basado en CIOH.
58 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

Figura 3A. Aumento de lluvias Figura 3B. Aumento del nivel del mar
en Cartagena (histórico) en Cartagena (histórico)

1000 300

200
800
100
Caída de lluvia (mm)

Nivel del mar (mm)

600 0

-100
400

-200
200
-300

0 -400
1940 1950 1960 1970 1980 1990 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Año Año

Fuente: Adaptado del Centro de Investigación Global Urbana (CIGU) y Universidad Tecnológica de Bolívar (UTB) (2011), “Pérfil
de la comunidad y planificación de activos; proyecto piloto en el Barrio Policarpa”, documento interno, CIGU y AUPO-UTB,
Cartagena de Indias.

pitación sin precedentes que generaron este a oeste. Dos canales de drenaje a cielo
inundaciones en diferentes partes de la abierto corren en la misma dirección. La
ciudad16. Finalmente en los últimos 50 topografía en el sur del barrio ha sido mo-
años ha habido un aumento del nivel del dificada por rellenos de tierra en la zona
mar en la costa de Cartagena de aproxi- industrial adyacente que ha desviado el
madamente 22 centímetros (Figura 3B), curso de las aguas y creado un dique.
como resultado de eventos climáticos
recurrentes y combinados causados por El asentamiento se estableció en 1975,
vientos, olas y ondas de tormenta. con la llegada constante de familias pro-
cedentes de áreas rurales de las regiones
Barrio Policarpa caribeñas y andinas y de otras áreas de
Cartagena. Antes de cumplirse el ano de
El barrio Policarpa Salavarrieta, conoci- la primera ocupación, había 100 fami-
do como Barrio Policarpa, está ubicado lias viviendo en parcelas de tierra pan-
en el suroeste de Cartagena en un terreno tanosas. Según los líderes de la comu-
de pantanos (debido a la proximidad de nidad, a medida que más gente llegaba
la Bahía de Cartagena), es parte del área el propietario llevaba a la policía para
industrial Mamonal (Figura 4A). La topo- erradicarlos. Sin embargo, gracias a la
grafía de Policarpa es relativamente cha- tenacidad de los líderes, esto no sucedió
ta, con una pequeña pendiente que va de -“Policarpa” era el nombre de una líder

16. Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Caribe (CIOH) (2011), “Boletín meteomarino mensual del Caribe
Colombiano”, accedido Julio 2011 en [Link]
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 59

importante y los vecinos nombraron el vecina de Turbaco que escurren y atra-

barrio en su honor17. Desde entonces, viesan el barrio. Esto significa que el ba-
han tratado de legalizar el barrio pero rrio puede verse afectado por lluvias que
el problema no pudo ser resuelto. Más caen en el vecino Turbaco aun cuando no
de 35 años después, 7200 personas vi- está lloviendo en la bahía de Cartagena.
ven en el barrio en 972 viviendas (un Los canales de drenaje a cielo abierto que
promedio de 7,8 personas por vivienda) atraviesan el barrio desagotan en la bahía,
pero solamente una familia tiene título donde la elevación del nivel del mar actúa
de propiedad; el resto no cuenta con el como una barrera impidiendo que el agua
reconocimiento legal de su derecho a la desagüe en el estuario y de esta manera
tierra. Según la secuencia de ocupación aumentando la intensidad y severidad
de la tierra, el barrio todavía está dividi- de la inundación. El PAAC identifica los
do en cuatro sectores: Las Flores, Cen- eventos climáticos más importantes que
tral, El 13 y El Chino (Figure 4B). afectan al barrio basado en la experiencia
y memoria histórica de los ciudadanos
A pesar de su proximidad al área indus- (Tabla 1). La lluvia y las inundaciones
trial más importante de Cartagena, más eran recordadas como los eventos más
del 70% de la fuerza de trabajo del ba- importantes que afectaron sus bienes o
rrio trabaja en actividades informales. activos ( cerca del 41%) pero también el
En años recientes, han sido introducidos calor (29,4%) y una variedad de proble-
gradualmente servicios de agua, reco- mas ambientales asociados con el viento
lección de residuos, gas, electricidad (a (incluyendo por ejemplo, polvo y malos
pesar de que la mayoría tiene conexio- olores) que en conjunto sumaron un 24,4.
nes ilegales) teléfono e internet. Las malas condiciones de los caminos y
calles significó que las lluvias causaran
Vulnerabilidad de los Activos ante mayores problemas de transporte, mien-
condiciones severas de clima tras que la falta de drenajes adecuados
causó el anegamiento y calles cubiertas
El barrio está expuesto a eventos seve- de barro. Malos olores y vientos fueron
ros de clima tanto durante la estación también identificados como factores que
lluviosa (invierno) como durante la es- afectaban los negocios, como también el
tación seca (verano). El área Mamonal impacto que causaban, que incluía hu-
que incluye Policarpa, es afectada por medad y aumento de barro, aceite y gra-
las lluvias caídas en la municipalidad sa en las calles18.

17. Información obtenida de la línea del tiempo, herramienta utilizada por los grupos focales de miembros de la Fundación Planeta
y Vida, 4 Julio 2011, y la matriz de información general aplicada por los grupos focales de líderes comunitarios , 2 Julio 2011.

18. Grupos focales de dueños de restaurants en el sector Central. Disponible en [Link] at University of Manchester
Library, Agosto 19, 2014.
60 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

Un diagrama causal de inundaciones de activos. Escuchando y renqueando

realizado por los participantes del grupo las soluciones propuestas dentro de los
focal de mujeres de los sectores de Las grupos focales facilito la identificación
Flores y Central muestran los efectos de de soluciones más concretas que avanza-
la lluvia en los diferentes activos, inclu- ron más allá de las estrategias generales.
yendo cámaras sépticas, electricidad y Un grupo focal por ejemplo, identifico
salud como también viviendas y calles estrategias específicas para proteger los
(Figura 5). A pesar de que la dirección hogares comunitarios usados para el cui-
de algunas de las flechas puede parecer dado de los niños en el barrio (Tabla 2).
ilógicas, estas representan la percepción
de los miembros de los grupos focales Finalmente la PAAC hizo un listado de
que hicieron al diagrama de flujo causal. estas instituciones con presencia en el
barrio, identificando aquellas que apo-
Estrategias de Adaptación de Activos yaba a la comunidad para construir resi-
liencia o responder a eventos climáticos
El PAAC uso matrices para identificar severos. Mapa y matrices institucionales
estrategias de adaptación implementa- se usaron con este fin. Es interesante ver
das para proteger y reconstruir sus acti- que un número significativo de organi-
vos en los hogares, pequeños negocios y zaciones, un total de 27 identificadas tra-
comunidad antes, durante y después de bajaban en la comunidad. Más del 50%
episodios severos de clima. Los diagra- resaltó que la compañía Syngenta Agro
mas de flujo causal destacan las conexio- S.A. (que limita con el barrio), las dos
nes entre impacto de episodios climáti- escuelas de Policarpas, la municipalidad
cos severos y estrategias de adaptación de Cartagena y la Fundación Mamonal

Figura 4A y 4B. Mapa del barrio Policarpa (4ª) y sus sectores interno 4B

Fuente: Centro de Investigación Global Urbana (CIGU) y Universidad Tecnológica de Bolívar (UTB) (UTB) (2011), “Pérfil de la
comunidad y planificación de activos; proyecto piloto en el Barrio Policarpa”, documento interno CIGU y AUPO-UTB, Cartagena
de Indias, basado en Google Earth.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 61

(una fundación social fundada por una Taller de Planificación de Adaptación

compañía privada como las más relevan- de Activos en Policarpa
tes. Alrededor del 30% reconoció otras 20
organizaciones, tales como la policía y las Durante la preparación del taller de
fuerzas armadas, varias entidades priva- planificación, miembros de contraparte
das, la Cruz Roja, varios oficiales de dis- del equipo local y CIGU visitaron dife-
trito y entidades nacionales y compañías rentes instituciones públicas y privadas
privadas que además de ayudar durante la previamente identificadas como impor-
ocurrencia de eventos climáticos serios, tantes durante la EIR y la PAAC19. Al-
llevan adelante programas que ayudan a la gunas estaban trabajando en adaptación
población a capacitarse para iniciar peque- al cambio climático, otras en temas am-
ños emprendimientos. El tercer grupo de bientales, mientras aun otras apoyaban
instituciones son aquellas con base en el diferentes iniciativas de alivio de la po-
asentamiento, que incluyen al Comité de breza en el área industrial de Mamonal,
Lideres, Fundación Planeta y Vida y Junta incluyendo el barrio Policarpa. En estos
de Acción Comunal (JAC). Esta última no encuentros, los investigadores describie-
fue considerada particularmente impor- ron el proceso participativo del PAAC
tante por los líderes de la comunidad. en la comunidad tanto desde el punto de

Tabla 1. Fenómeno climático que afecta al Barrio Policarpa

Tipo de clima Número de votos Porcentaje

Lluvia e inundación 322 40.9

Calor 231 29.4
Polvo (verano) 107 13.6
Malos olores 44 5.6
Viento 41 5.2
Contaminación 19 2.4
Barro 16 2.0
Tormentas atmosféricas 4 0.5
Otros 3 0.4

TOTAL 787 100.0

Fuente: Centro de Investigación Global Urbana (CIGU) y Universidad Tecnológica de Bolívar (UTB) (UTB) (2011), “Pérfil de la
comunidad y planificación de activos; proyecto piloto en el Barrio Policarpa”, documento interno CIGU y AUPO-UTB, Cartagena
de Indias, basado en Google Earth.

19. En la Municipalidad de Cartagena se hicieron reuniones con representantes de las Secretarias de Planeamiento, Medio Ambien-
te, Vivienda, Infraestructura, Inversiones Sociales, Participación Comunitaria y Desarrollo y miembros del Sector 3 Cartagena.
Las instituciones privadas visitadas fueron Fundación Mamonal, Reficar (refinería), Argos (cementera), Syngenta y Electricaribe
(electricidad). Las ONGs incluyeron Comprende (promoción de pequeños negocios) yd Actuar por Bolívar (micro financiamiento).
62 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

Figura 5. Diagrama de flujo causal de vulnerabilidades producido por lluvias,

Barrio Policarpa, Cartagena.

Pudre Húmedo Obstrucción

por basura
Cámaras
sépticas
Cama Colchones Bordes de canales
desbordan
colapsan
Canales
Se moja Ropa

Llenas, inundadas
Electricidad
Aparatos y llenas de basura
eléctricos Calles
Quema Lluvia

Mascotas
Estructura de la vivienda Agujeros
Gente Ahogarse,
sarna
Ladrillos de la vivienda
se pudren Colector de agua
/ humedad
Se enferma
Se abre la tierra, se debilita / (gripe, etc.)
vivienda inestable
Elevación
Se inunda de pisos

Fuente: Grupo focal de 98 mujeres de las Flores y Sectores Centrales.

Tabla 2. Enumeración y priorización de soluciones al impacto poor las lluvias en

guarderías comunitarias.

Soluciones Votos de los participantes de los grupos focales

Haciendo los cimientos de la vivienda 12

Estudian condiciones de la tierra -
Mejoramiento de cables de alto voltaje 5
Aumentar la superficie para vivir 1
Mejorar baños, pisos y paredes 19
Construir espacio para actividades múltiples 1
Mejorar cámaras sépticas 2

Fuente: Grupos focales de 8 comunidades de madres entre 30 y 48 años de edad de distintos sectores, 4 Julio 2011.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 63

vista conceptual como la racionalidad de selección incluyó: un balance entre

operativa que guiaría el taller. Durante hombres y mujeres y entre grupos eta-
las reuniones, se les preguntó a los re- rios; participantes de los 4 sectores del
presentantes si sus organizaciones esta- barrio y de los pequeños negocios y fi-
rían interesadas en apoyar el proceso de nalmente representantes de distintas or-
planificación de adaptación de activos ganizaciones comunitarias. El taller de
en el barrio Policarpa y si era así, que Planificación de Adaptación de Activos
políticas específicas, programas, pro- se llevó a cabo el 9 de Julio de 2011.
yectos y recursos podían destinarse al Asistieron 51 personas (no incluidos en
proceso (ver Anexo 3 para una síntesis el CIGU y facilitadores locales) de los
de estas consultas). También se les pi- cuales 23 representaban al barrio y 28
dió que identificaran cualquier barrera provenían de diferentes organizaciones
legal, técnica, financiera y administrati- públicas y privadas.
va que pudieran impedir o interferir la
posibilidad de apoyar este proceso de Los participantes fueron divididos en gru-
adaptación al cambio climático. Estos pos, con igual cantidad de actores repre-
encuentros mostraron que la falta de re- sentando a distintos sectores en cada gru-
gularización de la tierra y el riesgo de po. Cada grupo tomo uno de los 5 temas
recurrentes inundaciones en el barrio identificados como críticos por los grupos
eran los principales factores que podían focales durante el análisis del PAAC:
impedir que pudieran contribuir en el
proceso. Dada la sensibilidad en el tema • Mejoramiento de viviendas de fami-
de regularización de la tierra, se dieron lias viviendo cerca del drenaje a cielo
garantías de que el taller no intentaría abierto, canales y otros lugares;
poner a los funcionarios públicos o re- • pequeños negocios ubicados en el
presentantes del sector privado “contra barrio y mototaxis;
la pared” en términos de escrutinio de • salud (especialmente enfermedades
la opinión pública. Las consultas ter- respiratorias, diarrea y peste como
minaron con representantes invitados a mosquitos y ratas);
participar en el taller de planificación y • infraestructura (incluye drenajes a
la solicitación de que dijeran cuantos re- cielo abierto, calles, cunetas y bordi-
presentantes de su organización podían llos /alcantarillas y
mandar al taller. La contraparte local de • servicios y facilidades comunitarios
los facilitadores de los grupos focales (incluye facilidades deportivas, cen-
también tuvieron discusiones con los tros comunitarios y conexiones ile-
líderes de la comunidad para identificar gales de electricidad).
representantes del barrio más allá de los
que participaban de los 22 grupos foca- En cada grupo los facilitadores intro-
les que podían asistir al taller. El criterio dujeron los resultados del análisis del
64 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

PAAC relevantes al tema que trataba el importantes. Luego los participantes re-
grupo. Con este dato cada grupo discu- tornaron a sus grupos y comenzaron a
tió posibles soluciones a los principales construir el plan de adaptación de acti-
problemas identificados. Para hacerlo vos, que especialmente identificara que
usaron una matriz, y los participantes era necesario hacer para comenzar a im-
cada uno ranquearon y priorizaron so- plementar la solución priorizada, cuando
luciones. Las soluciones priorizadas cada actividad debía tener lugar y quien
fueron después analizadas y evaluadas debería ser el responsable (con énfasis
de acuerdo a cuatro criterios: urgencia en las acciones que la comunidad y la
(cuál era la solución más urgente); cos- Municipalidad del Distrito de Cartage-
to (que solución era la más económica); na debían hacer). Nuevamente, el plan
factibilidad técnica ( que solución era la de adaptación de viviendas desarrollado
más factible de implementar); y legal y por el Housing Group nos da un ejem-
administrativa (que solución no requería plo interesante (Tabla 5). Un plan similar
cambios legales importantes y decisio- fue elaborado por cada uno de los otros
nes administrativas20. Por ejemplo, el cuatro grupos que fueron presentados por
Housing Group listó, ranqueó y priorizó turno en el plenario. Las primeras dos
diferentes soluciones (Tabla 3). Luego prioridades del plan de activos de cada
ellos decidieron evaluar y priorizar las grupo fueron luego integradas en un plan
cuatro soluciones con la mayor cantidad para todo el barrio, y este plan de activos
de votos según el criterio pre definido. se transformó en el punto de partida para
Como muestra la Tabla 4, el estudio to- las negociaciones con la Municipalidad
pográfico y pluviométrico esta primero del Distrito de Cartagena como también
a pesar de no ser la prioridad uno; draga con otras instituciones privadas y ONGs.
y ensanche de los drenajes fue segundo;
mejoramientos en la guardería de la co- Durante la EIR, las autoridades loca-
munidad fue tercero; y el mejoramiento les habían aclarado públicamente que a
de viviendas fue cuarto. ellas no se les permitía invertir recursos
públicos en el barrio porque el barrio es-
Plan de Adaptación de Activos taba localizado en una zona de alto ries-
go sujeta a inundaciones recurrentes. Por
Una vez que cada grupo hubo identifi- lo tanto, el barrio no podía ser incluído
cado y priorizado soluciones, estas fue- en el plan operativo y de inversión del
ron presentadas en una sesión plenaria Distrito de Cartagena a pesar del hecho
de forma tal que todos los participantes de que la mayoría de la gente había vi-
pudieran compartir sus soluciones más vido allí por más de 30 años, durante los

20. Los criterios de priorización y peso usados en el taller fueron adaptados de metodologías similares usadas en procesos de
micro planeamiento en Asia y América Latina, ver referencia 9, Hamdi y Goethert (1997); también referencia 8.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 65

cuales habían mejorado sus viviendas e ditos para actividades económicas. En

infraestructura. A pesar de las restric- un grupo del taller de planificación, la
ciones, el taller de Plan de Adaptación compañía privada de electricidad insis-
de Activos mostró que había un numero tió que todo lo que requería era que la
potencial de proyectos de soluciones que municipalidad categorizará a Policarpa
podían ser llevadas a cabo sin la aproba- como subnormal (un concepto de plani-
ción del proceso de regularización de la ficación colombiano que define el esta-
tierra y titularidad. Esto incluía campa- tus informal en términos de tenencia de
ñas de salud ambiental; mejoramiento la tierra, permitiendo el reconocimiento
de infraestructura y servicios básicos, de derechos de ocupación, y no nece-
mejoramiento de viviendas y microcré- sariamente de título de propiedad de la

Tabla 3. Enumerando y ranqueando soluciones para resolver la vulnerabilidad de

las viviendas, Barrio Policarpa.

Listado de soluciones Ranqueo de soluciones

según el número de votos

Mejoramiento cerca de los Dragado y la ampliación de los canales de 1ero. (20 votos)
canales de drenaje. drenaje.
Censo de las viviendas localizadas en los
bordes de los canales de drenaje para su
relocalización.
Sensibilizar y capacitar a los vecinos
especialmente los jóvenes.
Medidas para controlar que no se tire
basura en los canales de drenaje
Cursos para los hogares para definir
mejoras mínimas.

Mejoramiento en otros Mejoramiento del puente a Mamonal.

lugares Relevamiento topográfico y 2do. (17 votos)
pluviométrico del Barrio.
Elevación de las casas usando relleno de 5to. (5 votos)
grava.
Programa de mejoramiento mínimo de 3ro. (13 votos)
casas saludables. (*)
Sistema de desagües cloacales 6to. (5 votos)
Construcción y mejoramientos de
tanques sépticos.
Mejoramiento de hogares comunitarios 4to. (7 votos)
(paredes pisos, techos) y elevación de los
cimientos.

Nota: (*) Este programa, manejado por el Departamento de Vivienda del Distrito de Cartagena, otorga materiales de construcción
para el mejoramiento de pisos, techos, pero no paredes.

Fuente: Housing Group, Taller de planificación de activos, Barrio Policarpa, 9 de Julio 2011.
66 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

tierra) para poder iniciar la inversión de ginales y vulnerables de pobres urbanos

recursos para asegurar la conexión de la en Ciudades del sur global. Identifican-
viviendas a la líneas de abastecimiento do el impacto del cambio climático en
eléctrico. La Universidad Tecnológica la ciudad en general y en localizaciones
de Bolívar y los líderes de la comunidad donde viven los pobres , el proceso de
continuaron con estos acuerdos en sep- PAAC busca identificar si la intensidad
tiembre y octubre de 2011. en aumento de eventos atmosféricos se-
veros y extremos exacerban los proble-
Lecciones de la planificación de mas de viviendas existentes, infraestruc-
Activos para la adaptación al tura y otros problemas o crea problemas
cambio climático en Cartagena específicos nuevos y condiciones que
no existían antes. Esto demuestra a los
El PAAC en Cartagena nos da una lec- tomadores de decisión y planificadores
ción importante y destaca los futuros de- que la adaptación al cambio climático
safíos que el proceso enfrenta. Primero, no debería ser vista como una carga adi-
muestra que el cambio climático puede cional sino como parte del proceso de
ser usado como punto de partida para el transformación que apunta a algunas de
mejoramiento de los asentamientos mar- las causas de la vulnerabilidad21 y tra-
Tabla 4. Evaluando y ranqueando algunas de las soluciones de vivienda propues-
tas (*) Barrio Policarpa.

Criterio Dragado y ensanche Relevamiento topo- Programa de mejo- Mejoramiento de

de canales de gráfico y pluviométri- ramiento mínimo los hogares
drenaje co del vecindario de casas saludables comunitarios

Urgencia 3 3 2 2
Costo 2 3 1 2
Factibilidad 3 3 3 3
técnica
Factibilidad 3 3 3 3
legal y
administrativa

TOTAL 11 12 9 10

Rango 2 1 4 3

Nota (*) ponderación de calificaciones – urgencia: 3= más urgente/1 =menos urgente; costo: 3 =menos caro/1=más caro; factibi-
lidad técnica: 3= más factible/1= menos factible; factibilidad legal y administrativa: 3:=más factible/1 = menos factible.

Fuente: Taller de planificación (AWP) Housing Group, representantes del barrio y de las instituciones públicas y privadas, 9 de
Julio.

21. Pelling, M (2010), Adaptation to Climate Change: From Resilience to Transformation, Routledge, Londres, 224 pags.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 67

Tabla 5. Matriz de plan de acción sobre la vulnerabilidad de las viviendas ante el

clima, Barrio Policarpa, 9 de julio 2011.

Prioridades ¿Qué debe hacerse? ¿Cuándo? ¿Quién lo debe hacer?

Comunidad Distrito Otros

Relevamiento * Organizaciones comunitarias Agosto JAC; otras Convivienda;

topográfico y (Junta de Acción Comunal (JAC) u otras Septiembre 2011 organizaciones; Departamento
pluviometrico organizaciones) pedir apoyo a Convivien- Vecinos de cada de Planifica-
del barrio do (Departamento de vivienda) cuadra, ción, Departa-
* Coordinación entre Convivienda y Vecinos mento de
* Estudio socioeconómico Infraestructura.
* Relevamiento
* Coordinar con los departamentos de
planificación, infraestructura y desarrollo
comunitario para compartir los resultados
del Taller de Planificación de Activos.

Dragando y * La comunidad pidió al Departamento de Aplicación en JAC; otras Departamento

ampliando los Valuación los costos de drenaje y amplia- Julio de 2011 organizaciones de Planificacion
canales de ción de los canales Municipalidad
drenaje * Censo de las viviendas situadas en los Local 3
márgenes del canal para clasificarlas y Departamento
reubicarlas si fuera necesario de Tasación de
* Departamento de tasación de tierras Tierras;
comienza los trabajos con apoyo del Departamento
Departamento de Infraestructura de Desarrollo
* El Departamento de Desarrollo Comunita- Comunitario
rio se prepara para la participación
ciudadana sobre la mejor gestión se
prepara para una mejor gestión con
participación ciudadana
* Campanas de sensibilización y controles
sobre basura con la municipalidad local 3
* Desobstrucción y limpieza de canales.

Programa de * Solicitud de las organizaciones comunita- Agosto- Octubre 7 JAC; otras Corvivienda; Argos;
mejoramientos rias (JAC y otras) a Convivienda 2011 organizaciones Departamento Syngenta;
mínimos, * Relevamiento de viviendas Diciembre 2011 comunitarias de planifica- Reficar;
viviendas * Identificación de las viviendas que deben ción; Ecopetrol;
saludables ser incluidas en el programa. Municipalidad Cemex
* Estudio socioeconómico de las viviendas local 3
* Implementación del programa según el
presupuesto (plan piloto)

Mejoramiento * Incluye hogares comunitarios en el Agosto 2011- JAC; hogares Departamento Argos;
de los hogares Programa de mejoramientos mínimos de Diciembre 2011 comunitarios; de planificación Syngenta;
comunitarios viviendas saludables, apoyo en la gestión Fundación Corvivienda; Fundación
de las empresas privadas Planeta y Vida; Departamento Mamonal;
Otras organiza- de participa- Reficar S.A.;
ciones ción; PES; Ecopetrol;
municipalidad Cemex;
local 3. Hermana
Asociación de Efrida;
hogares Iesfa
comunitarios

Fuente: Basado en Moser, C, A Stein y A Acosta (2011), “Urban asset planning in cities of the South. Sourcebook: conceptual,
methodological and operative framework for participatory asset appraisal and asset planning workshop. Examples from Cartage-
na”, Borrador de documento de trabajo, Global Urban Research Centre, University of Manchester, pags.33-34.
68 Medio Ambiente y Urbanización Año 2015 Nro. 83

baja con temas de desarrollo y déficits herramientas de planificación usadas en

que los pobres urbanos y las comuni- Policarpa demuestran la escala y tamaño
dades enfrentan22. Segundo el PAAC de los recursos que los hogares, pequeños
tiene éxito en desafiar concepciones de negocios y comunidad están invirtien-
pobreza urbana que reproducen imáge- do para enfrentar el impacto del cambio
nes de pobres destituidos, con falta de climático y, más importante aún, que las
conocimiento, recursos y capacidades y soluciones requeridas para fortalecer es-
por lo tanto imposibilitados de enfrentar trategias de adaptación de activos no re-
los desafíos que presenta el clima severo quieren inversiones de recursos enormes.
y extremo23. En contraste muestra cla-
ramente que los pobres urbanos saben Cuarto, dado que PAAC no está basado
sobre clima y tienen un conocimiento en los múltiples, ilimitados problemas y
razonable de como eventos de clima ex- necesidades manifestadas por las comu-
tremo y severo afectan sus bienes y su nidades urbanas, sino que está anclado
bienestar en el hogar, la comunidad y los en estrategias específicas que ya están
pequeños negocios. implementando para adaptar sus acti-
vos, hay posibilidades muy realistas de
Tercero, el proceso de PAAC identifica encontrar puntos de acuerdo entre los
vulnerabilidad no solo como una fun- pobres urbanos y el gobierno local -a pe-
ción de exposición, sensibilidad y capa- sar de las dificultades legales y técnicas
cidad de adaptación sino también y, más que pueden impedir que las autoridades
importante, identifica las personas que públicas inviertan en este tipo de asenta-
ya están actuando para manejar y adap- mientos. Esto es especialmente cierto en
tar sus activos en respuesta a los even- el contexto de un asentamiento informal
tos extremos que están ocurriendo. En como Policarpa. Por un lado falta la se-
este sentido el PAAC reconoce que los guridad de la tenencia de la tierra y por el
pobres urbanos no son víctimas pasivas otro está localizada en una zona de riesgo
de la adversidad del cambio climático; de inundaciones cosa que ha impedido
ellos mismos están activamente involu- durante las últimas décadas la inversión
crados en medidas de “adaptación autó- fiscal de la Municipalidad de Cartage-
noma” que si son fortalecidas por inver- na. Por otra parte, ocupa tierras valiosas
siones y asistencia técnica del gobierno codiciadas por la industria local y trans-
nacional e instituciones locales, pueden nacional. Las estrategias de adaptación
ayudarles a construir resiliencia a largo que los pobres urbanos han desarrollado
plazo. El diagnóstico participativo y las les permite, como sugiere Sen, negociar

22. Ver referencia 2, World Bank (2011).

23. Moser, C y D Satterthwaite (2008), “Towards pro-poor adaptation to climate change in the urban centres of low- and middle-
income countries”, Climate Change and Cities, Discussion Paper 3, IIED, Londres, 45 pags.
 STEIN - MOSER - La planificación de activos para la adaptación al cambio... 69

y aun confrontar a las instituciones que grandes cantidades de recursos financieros

controlan el uso de sus activos24. y técnicos en diagnósticos complejos de
cambio climático a nivel de la ciudad que
Quinto, el PAAC busca construir capaci- requieren más tiempo para desarrollarlos.
dades en las instituciones locales para que Finalmente el PAAC representa una opor-
puedan incluir la planificación de adap- tunidad de aprendizaje para los diferentes
tación de activos dentro de su proceso de actores. El desafío principal es asegurar que
planificación estratégico general, y de esta sea incorporado en la rutina regular de pla-
forma aumentar la escala de sus programas. nificación de las autoridades locales. Para
Identifica que otras iniciativas necesitan ser lograrlo, el plan de adaptación de activos
desarrolladas por las autoridades locales, debe ser traducido a resultados tangibles.
el sector privado y ONGs para apoyar las Esto requiere el diseño y la implementa-
estrategias de adaptación que los pobres ción de un fondo de adaptación que pueda
urbanos ya están implementando; también mostrar muy rápidamente que los resulta-
quien debería hacerlo y que asociaciones dos del PAAC pueden ser transformados
son necesarias. En consecuencia, los méto- en proyectos concretos aprobados por las
dos utilizados son “rápidos, sucios y bara- autoridades locales y luego implementados
tos”, para lograr alcanzar acuerdos en co- por diferentes actores, incluyendo a la co-
munidades concretas sin tener que invertir munidad.

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