Gendarmería Nacional Argentina
Dirección Antidrogas
UNIDAD II
INTRODUCCIÓN
La producción y el uso de sustancias estupefacientes con fines rituales,
medicinales y hasta recreativos poseen un origen milenario, que fue sufriendo
muchos cambios a lo largo de la historia, principalmente a raíz de avances
tecnológicos, eventos sociopolíticos e intereses económicos.
No obstante, el mayor avance en el entendimiento de los estupefacientes y sus
efectos se produjo en los últimos dos siglos gracias al avance de la química y la
medicina, ciencias que permitieron revelar las consecuencias del uso de estas
sustancias para las personas y las sociedades.
En esta Unidad conoceremos los orígenes de la fiscalización de estupefacientes
y precursores químicos en Argentina y el mundo, enfatizando en la normativa
vigente en nuestro país.
1. CONVENCIONES INTERNACIONALES SOBRE SUSTANCIAS
ESTUPEFACIENTES Y PRECURSORES QUÍMICOS.
Antecedentes históricos.
El opio es una de las drogas más difundidas a nivel mundial y la primera en ser
producida y consumida en forma masiva. El uso de esta sustancia con fines
médicos y recreativos fue bien documentado a lo largo de los siglos en Oriente
Cercano y Medio, datando los primeros registros del año 3.000 a.C.
A lo largo del tiempo, el consumo de opio se fue difundiendo lentamente en Asia
y Europa, lo que permitió que ya en el siglo XVI la producción de opio fuera un
comercio muy lucrativo dominado principalmente por los imperios europeos que
colonizaron el sur de Asia (Gran Bretaña, Francia, Holanda, Portugal).
La historia sufrió un punto de inflexión a fines del siglo XVII, cuando el hábito de
fumar tabaco introdujo una nueva forma de consumir opio. Antiguamente el opio
era ingestado, pero a partir de este periodo empezó a fumarse, profundizando
así la problemática debido a que esta nueva forma de consumo generaba más
adicción que la anterior.
Esta problemática comenzó a evidenciarse principalmente en el Imperio Chino,
lugar en donde el consumo de opio aumentó significativamente desde el siglo
XVII hasta fines del siglo XIX, llegando a estimarse en este último que entre el
3% y el 10% de la población de la época era adicta al opio.
Durante este tiempo las autoridades Imperiales de China trataron a través de
medidas prohibitivas y restrictivas de frenar la adicción al opio, lo cual
desencadenó dos enfrentamientos bélicos contra el Imperio Británico conocidas
como “guerras del opio”.
Las pérdidas sufridas en las guerras y los costos de la importación de opio
llevaron a China a desarrollar su propia producción, ingresando como un
competidor más a ese lucrativo mercado.
Las graves consecuencias sociales de la adicción al opio comenzaron a
evidenciarse en varias regiones del mundo durante el siglo XIX, lo que llevó a
diferentes grupos de personas a impulsar un movimiento reformista “anti opio”.
Organización internacional
Las labores reformistas fueron dando frutos en los últimos años del siglo XIX y
los primeros del siglo XX a partir de medidas restrictivas y acuerdos bilaterales
tomados por algunas naciones.
Sin embargo no fue hasta 1906 que comenzaron a verse cambios significativos,
esto responde a que en dicho año comenzaron los preparativos para la primera
conferencia internacional en la que se discutió el problema de los
estupefacientes, conocida como la “Comisión del Opio” que se llevó a cabo en
Shanghái, en febrero de 1909.
En esa Comisión, en la que participaron delegaciones de los principales países
productores, comerciantes y consumidores de opio, se intercambió valiosa
información y se acordaron una serie de recomendaciones no vinculantes,
tendientes a disminuir el comercio y consumo de opio, así como también se instó
a tomar medidas fiscalizadoras y restrictivas en cuanto a las drogas en general.
Si bien la Comisión del opio fue el primer paso hacia la fiscalización internacional,
el carácter no vinculante de la misma dejaba intranquilos a los principales
promotores del movimiento antiopio, quienes impulsaron una segunda
conferencia en la cual las delegaciones tuvieran la facultad de adquirir
compromisos en nombre de sus gobiernos. De esta manera se logró que se
celebre una segunda conferencia conocida como la “Convención de la Haya” o
“Convención del Opio”, celebrada en esa ciudad entre diciembre de 1911 y enero
de 1912.
Durante esta nueva conferencia, se acordó el primer tratado de fiscalización
internacional de drogas cuyo objetivo principal fue la reducción del comercio y
consumo, ya no sólo del opio sino también de la cocaína y heroína.
A pesar del compromiso asumido tras la firma de la Convención de 1912,
distintas circunstancias tanto nacionales como internacionales, dificultaron a
muchos Estados el llevar a cabo las medidas acordadas y ratificar dicha
Convención.
El principal obstáculo que presentó la fiscalización internacional en esa época
fue el inicio de la Primera Guerra Mundial, gracias a la cual el consumo
problemático sustancias en varios países se intensificó.
Como respuesta a esta situación, ya hacia el final de la guerra, muchos Estados
comenzaron a endurecer las medidas contra los estupefacientes a través de
legislaciones y convenios, como por ejemplo el estricto control de importación y
exportación de éstas sustancias y la prohibición de las mismas fuera de
preparados farmacéuticos.
Finalmente, la adhesión y ratificación a la Convención del opio se afianzó gracias
a la inclusión de la misma en los tratados de paz posteriores a la Primera Guerra
Mundial.
En 1920, tras la creación de la Sociedad de las Naciones, la supervisión de los
compromisos asumidos en la Convención del Opio fue trasladada al Comité
Consultivo sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas Nocivas.
A pesar de que el Comité perteneciente a la Sociedad de las Naciones se esforzó
por dimensionar la problemática de las drogas a nivel mundial, su principal
desventaja fue la importante cantidad de Estados no miembros, entre ellos Los
Estados Unidos de Norte América, uno de los principales Impulsores y
colaboradores de la Primera Convención del Opio.
Entre 1924 y 1925 se celebraron dos Convenciones más y se ampliaron los
acuerdos internacionales dentro de la Sociedad de las Naciones.
Asimismo en 1931 se realizó la Convención para limitar la fabricación y
reglamentar la distribución de estupefacientes en la que también participaron
Estados no miembros y luego, en 1936, la Convención para la supresión del
tráfico ilícito de drogas nocivas. Gracias a los nombrados esfuerzos
internacionales y el compromiso asumido, aún por los Estados no miembros de
la Sociedad de las Naciones, se logró reducir el comercio de estupefacientes
casi al nivel de la demanda legítima, lo que dio lugar a la organización
internacional de grupos delictivos.
Los logros obtenidos durante las primeras décadas del siglo XX se vieron
opacados por los conflictos políticos surgidos durante la década de 1930 que
llevaron a varios Estados a renunciar a la Sociedad de las Naciones y
posteriormente influenciaron en el inicio de la Segunda Guerra Mundial.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, el lugar de la Sociedad de las Naciones
fue ocupado por las Naciones Unidas y dentro de ellas, la Comisión de
Estupefacientes y la División de Estupefacientes continuaron trabajando sobre
la fiscalización internacional de estupefacientes.
Durante los años siguientes se realizaron varios protocolos más relativos a la
fiscalización con el objeto de reducir la expansión en el uso de diversas drogas
producida como consecuencia de la Segunda Guerra, los cuales no pudieron ser
implementados con mucho éxito, hasta que, en 1961, luego de 13 años de
trabajo, se aprobó la Convención Única que sustituyó todos los convenios,
tratados y protocolos sobre estupefacientes anteriores.
La Convención Única representó un gran avance en los objetivos planteados
principalmente por la cantidad de países que adhirieron a la misma, manteniendo
los objetivos de reducción de producción, comercio y uso de estupefacientes,
presentando una lista significativa de sustancias objeto de fiscalización
internacional.
Sin embargo, a partir de la década de 1960, se observó un aumento global en la
circulación y uso de dogas sintéticas, por lo cual, y luego de difíciles
negociaciones, se aprobó el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971,
mediante el cual se incorporaron a la lista de sustancias fiscalizadas un gran
número de estimulantes, alucinógenos, sedantes-hipnóticos, analgésicos y
antidepresivos.
A medida que la fiscalización internacional se afianzaba, también lo hacían las
organizaciones delictivas relacionadas a los estupefacientes, logrando extender
la problemática de las drogas durante el decenio de 1980. Como reacción a este
incremento, en diciembre de 1988 se aprobó una nueva Convención contra el
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas.
Esta última Convención se centró principalmente en la lucha contra el
narcotráfico, aprobando medidas más duras contra la producción y el tráfico de
estupefacientes e introduciendo medidas para prevenir el tráfico de armas y el
blanqueo de capitales entre otros.
También se aprobó en esta Convención, específicamente en su artículo 12,
medidas para la fiscalización de precursores químicos y sustancias
frecuentemente utilizadas en la producción de estupefacientes y psicotrópicos,
con el objeto de prevenir su desvío al mercado ilícito, incorporando también dos
listas de éstas sustancias, sobre las cuales se aplicaría la fiscalización.
2. ANTECEDENTES NORMATIVOS EN ARGENTINA.
En Argentina, la normativa relacionada a los estupefacientes dio su primer paso
en 1921, a través de la sanción de la ley 11.179 (Código Penal de la Nación) en
su Título VII “Delitos contra la Seguridad Pública”, Capítulo IV “Delitos contra la
Salud Pública”, artículo 204 el cual establece multas para quienes, estando
autorizados a suministrar substancias medicinales, las suministraren en especie,
calidad o cantidad no correspondiente.
Posteriormente, en 1924 y conforme la tendencia mundial de principios de siglo,
se modificaron los artículos 204 y 205 del Código Penal vigente, a través de la
sanción de la ley 11.309, se incorporaron penas para los delitos de entrega o
venta ilegítima y el tráfico de narcóticos o alcaloides.
En 1926, la ley 11.309 fue modificada por la ley 11.331 estableciendo penas para
quienes no estando autorizados a suministrar narcóticos o alcaloides, tengan en
su poder estas sustancias sin justificación legítima.
El siguiente cambio significativo en la legislación sobre estupefacientes sucedió
en 1974, con la sanción de la ley 20.771, a través de la cual se modifica el Código
Penal de la Nación, se define lo que se entiende por estupefacientes y tipifica los
delitos de producción, venta, tenencia y financiación de la producción de
estupefacientes.
La ley 20.771 fue la antesala para la ley 23.737 aprobada en 1989. Ésta última
reemplazó a la primera casi en su totalidad, volviéndose la principal
reglamentación sobre estupefacientes de nuestro país.
Sin lugar a dudas, uno de los antecedentes más importantes que influyó en
nuestra legislación, fue la participación de representantes de Argentina en la
Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas
de 1988 y la ratificación de la misma el 10 de junio de 1993.
Con el tiempo la ley 23.737 sufrió varias modificaciones, la más importante la
creación de la ley 26.045 del año 2005 mediante la cual se crea el Registro
Nacional de Precursores Químicos y se reglamenta el control de estas
sustancias.
Otra de las modificaciones fue la creación de la ley 27.302 de 2016, mediante la
cual se incorporan los precursores químicos a los artículos 5, 6, 24 y 44, los que
estudiaremos a continuación.
En el año 2005 fue aprobada la Ley 26.045, mediante la cual se crea el Registro
Nacional de Precursores Químicos y se reglamenta el control de éstas
sustancias.
3. LEY 23.737.
Como sabemos, la ley 23.737 tipifica los delitos relacionados con los
estupefacientes, pero también comprende en algunos de sus artículos delitos
relacionados a los precursores químicos, entendiendo que éstos últimos son
fundamentales para la obtención de los primeros.
A continuación veremos en detalle extractos de esos artículos:
Art. 5° - Será reprimido con prisión de cuatro (4) a quince (15) años y multa de
cuarenta y cinco (45) a novecientas (900) unidades fijas el que sin autorización
o con destino ilegítimo:
a) Siembre o cultive plantas o guarde semillas, precursores químicos o
cualquier otra materia prima para producir o fabricar estupefacientes, o
elementos destinados a tales fines;
c) Comercie con estupefacientes, precursores químicos o cualquier otra
materia prima para su producción o fabricación o los tenga con fines de
comercialización, o los distribuya, o dé en pago, o almacene o transporte;
Art. 6° - Será reprimido con prisión de cuatro (4) a quince (15) años y multa de
cuarenta y cinco (45) a novecientas (900) unidades fijas el que introdujera al país
estupefacientes fabricados o en cualquier etapa de su fabricación, precursores
químicos o cualquier otra materia prima destinada a su fabricación o producción,
habiendo efectuado una presentación correcta ante la Aduana y posteriormente
alterara ilegítimamente su destino de uso.
Art. 24° - El que, sin autorización o con destino ilegítimo, ingrese precursores
químicos en la zona de seguridad de frontera, será reprimido con prisión de un
(1) año a seis (6) años, multa de quince (15) a trescientas (300) unidades fijas e
inhabilitación especial de uno (1) a cuatro (4) años. Se dispondrá además
el comiso de la mercadería en infracción, sin perjuicio de las demás sanciones
que pudieran corresponder.
Art. 44° - El Poder Ejecutivo nacional elaborará y actualizará periódicamente,
por decreto, listados de precursores, sustancias o productos químicos que,
por sus características o componentes, puedan servir de base o ser utilizados en
la elaboración de estupefacientes. La reglamentación establecerá qué tipo de
mezclas que contengan en su formulación dichas sustancias químicas estarán
sujetas a fiscalización. Las personas físicas o jurídicas que produzcan, fabriquen,
preparen, elaboren, reenvasen, distribuyan, comercialicen por mayor o menor,
almacenen, importen, exporten, transporten, transborden o realicen cualquier
otro tipo de transacción, tanto nacional como internacional, con sustancias o
productos químicos incluidos en el listado al que se refiere el párrafo anterior,
deberán inscribirse en el Registro Nacional de
Precursores Químicos.
Art. 44° bis – El que falseare los datos suministrados al Registro Nacional de
Precursores Químicos u omitiere su presentación, será reprimido con prisión de
uno (1) a seis (6) años, e inhabilitación especial de dos (2) a seis (6) años.
4. LEY 26.045.
Ésta ley, conocida como “Ley de Precursores Químicos”, establece la creación
del Registro Nacional de Precursores Químicos sus funciones y ámbito de
aplicación. También define al mencionado Registro como autoridad de aplicación
en el control de todas las operaciones de personas físicas o cualquier tipo
asociativo o societario, con o sin personería jurídica que operen con precursores
químicos con fines legales, sus funciones y alcances, así como las obligaciones
de los operadores.
La importancia de ésta ley y su objetivo podría resumirse en su artículo 3°, el
cual establece que: “La autoridad de aplicación tendrá por objeto ejercer el
control de la tenencia, utilización, producción, fabricación, extracción,
preparación, transporte, almacenamiento, comercialización, exportación,
importación, distribución o cualquier tipo de transacción con sustancias o
productos químicos autorizados y que por sus características o componentes
puedan servir de base o ser utilizados en la elaboración de estupefacientes…”.
5. DECRETO REGLAMENTARIO 593/19 Y SU MODIFICATORIA 606/23.
El decreto 593/19, que entró en vigencia el 26 de noviembre de 2019, es el
principal decreto que reglamenta la ley 26.045, ya que el mismo deroga el
decreto 1095/96 y sus modificatorios.
El Decreto N° 606/23, que entró en vigencia el 24 de noviembre de 2023
mediante el cual se actualizó la Lista I de las sustancias químicas controladas
por el Decreto N° 593/19, reglamentario de la Ley de Precursores Químicos N°
26.045.
En este decreto, que veremos más en profundidad en la Unidad IV, se encuentra
la última actualización del listado de precursores químicos (Anexo I), la
reglamentación y descripción del sistema de control y fiscalización (Anexo II) y
el concepto de mezcla (Anexo III).