Captura y Almacenamiento de CO2: Avances y Retos
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Luis Francisco Ruiz OrtinCaptura y Almacenamiento de CO2: Avances y Retos
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Luis Francisco Ruiz OrtinTrabajo Final de la Asignatura
CAPTURA Y
ALMACENAMIENTO DE CO2.
ESTADO DEL ARTE Y
POSIBLES DESARROLLOS
FUTUROS
LUIS FRANCISCO RUIZ ORTIN
48544854L
Ingeniería Ambiental Avanzada
Máster Universitario en Investigación en Tecnologías
Industriales
Curso 2016/2017
Universidad Nacional de Educación a Distancia
INDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 3
IMPORTANCIA, DESARROLLO HISTÓRICO Y SITUACIÓN ACTUAL ............................... 9
DESARROLLO DEL TEMA ............................................................................................................ 15
TECNOLOGÍAS DE CAPTURA DE CO2 ...................................................................................... 17
TECNOLOGÍAS DE TRANSPORTE DE CO2 ............................................................................... 20
TECNOLOGÍAS DE ALMACENAMIENTO DE CO2................................................................... 21
BIO-ENERGÍA CON CAPTURA Y ALMACENAMIENTO DE CARBONO.............................. 26
QUEJAS DESDE EL ÁMBITO ECOLOGISTA ............................................................................. 27
CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 29
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................ 30
ANEXO: LAS PROPUESTAS PARA UN IMPUESTO EUROPEO SOBRE EL CO2
Y SUS POTENCIALES IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS ENTRE PAÍSES ................. 31
REFLEXIÓN PERSONAL .............................................................................................................. 55
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INTRODUCCIÓN
El dióxido de carbono (CO2) es un gas incoloro, inodoro e incombustible que se encuentra de
forma natural en la atmósfera terrestre como traza en una concentración del 0,03% al 0,04%.
Está compuesto de un átomo de carbono unido con sendos enlaces covalentes dobles a dos
átomos de oxígeno. Se produce de forma natural y está involucrado en un gran número de
procesos vitales. Durante el ciclo del carbono, el CO2 es captado de la atmósfera por las
plantas a través de la fotosíntesis, ingerido después por los animales y finalmente liberado de
nuevo a la atmósfera o el agua mediante la respiración de estos animales y la descomposición
de los materiales orgánicos. Además de esto se libera de manera natural desde el interior de la
Tierra a través de fenómenos tectónicos, vulcanismo y los incendios forestales naturales.
Aparte de esta producción natural, hay fuentes antropogénicas de este gas, puesto que se
obtiene como subporducto de la combustión de combustibles fósiles (petróleo, gas natural,
carbón) y biomasa, del cambio de uso de tierras (deforestación) y de otros procesos
industriales. Estas fuentes antropogénicas son las más importantes ya que son las que han
variado desde la progresiva industrialización de nuestra sociedad.
Las mediciones efectuadas en el observatorio de Mauna Loa (es el registro continuo más
antiguo que se tiene de la concentración de CO2 en la atmósfera) por el equipo de C. D.
Keeling muestran un incremento mantenido en la concentración media del CO2 desde 315
partes por millón en volumen (ppmv) en 1958 hasta 400 ppmv en mayo de 2013 y 404 ppmv
en abril de 2015 (Figura 1). El 25 de diciembre de 2016 se registró, teniendo en cuenta que se
encuentra en la parte más baja de ciclo anual, 404.66 ppmv. Esto muestra que el ritmo de
aumento de la concentración de CO2 es cada vez más elevado, se ha acelerado desde que se
iniciaron las mediciones desde 0,7 ppm por año hacia 1958 a 2,1 ppm por año desde 2004.
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Antes de la revolución industrial del siglo XIX la concentración media global de CO2 era de
unos 280 ppm. Durante los últimos 800 000 años el CO2 fluctuó entre 180 ppm durante las
eras glaciales y los 280 ppm en los períodos interglaciales (Figura 2). La tasa de crecimiento
actual es más de 100 veces más rápida que el incremento que ocurrió cuando terminó la
última era glacial.
Figura 1. Media anual de la concentración de CO2 en Mauna Loa (1958-2015). Incluye además el último valor recogido en
diciembre de 2016.
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Figura 2. Media anual de la concentración de CO2 atmosférico desde hace 800.000 años. Los datos anteriores a 1958 se
han tomado de núcleos de hielo y desde 1958 del observatorio de Mauna Loa.
Una de las propiedades que tiene el dióxido de carbono es que es – junto con el vapor de
agua (H2O), los óxidos de nitrógeno (NOx), el metano (CH4), el ozono (O3) y los
clorofluorocarbonos (CFC) – uno de los principales gases de efecto invernadero. El efecto
invernadero consiste en la absorción y posterior emisión de gran parte de la radiación
infrarroja emitida por la superficie terrestre tras ser recibida del Sol. La Tierra recibe la luz
solar y tras absorberla se calienta y emite radiación infrarroja. Esta radiación infrarroja es
atrapada en su mayoría por estos gases de efecto invernadero, los cuales la absorben y la
vuelven a emitir en todas direcciones y entre ellas de nuevo a la superficie terrestre, lo cual
produce un calentamiento adicional. Este es un proceso natural y es el que permite la vida en
la Tierra, ya que sin él la temperatura en la superficie terrestre sería 33ºC inferior a lo que es
actualmente de media (+15ºC).
Aunque el efecto invernadero es un proceso natural e indispensable, un aumento de su nivel
es preocupante puesto que puede provocar un aumento inusual de la temperatura en la
superficie terrestre y como consecuencia unos cambios en el clima planetario de efectos
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impredecibles y peligrosos. Dada la importancia de este hecho, se creó hace unos años un
grupo internacional de expertos para el estudio de este tema.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en
inglés) es un organismo intergubernamental establecido en 1988 conjuntamente por la
Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA). En el informe “Cambio Climático 2013. Bases físicas” se
presentan conclusiones claras y sólidas de una evaluación global de la ciencia del cambio
climático, entre las cuales destaca que ahora la ciencia demuestra con una seguridad del 95
por ciento que la actividad humana es la causa dominante del calentamiento observado desde
mediados del siglo XX. En el informe se confirma que el calentamiento en el sistema
climático es inequívoco y que muchos de los cambios observados no han tenido precedentes
en los últimos decenios a milenios: la atmósfera y el océano se han calentado, los volúmenes
de nieve y hielo han disminuido, el nivel del mar se ha elevado y las concentraciones de
gases de efecto invernadero han aumentado (Figura 3).
Cada uno de los tres últimos decenios ha sido sucesivamente más cálido en la superficie de la
Tierra que cualquier decenio anterior desde 1850.
Todos estos datos remarcan la importancia de disminuir entre todos los habitantes del planeta
la concentración de CO2 atmosférico. Además, esto ya no es sólo una obligación moral vaga
sino que, gracias a las diferentes cumbres del clima celebradas – donde asisten la gran
mayoría de los países del mundo – y especialmente la última de París, se han establecido
medidas cuantificables y objetivos definidos para poder lograrlo.
Entre los días 30 de noviembre y 12 de diciembre de 2015, tuvo lugar en París la vigésimo
primera sesión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (COP21), así como la undécima sesión de la Conferencia de las
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Partes en calidad de reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (COP-MOP11).
Figura 3. Evolución de diferentes indicadores ambientales.
La COP21 terminó con la adopción del Acuerdo de París que establece el marco global de
lucha contra el cambio climático a partir de 2020. Se trata de un acuerdo histórico de lucha
contra el cambio climático, que promueve una transición hacia una economía baja en
emisiones y resiliente al cambio climático. Además fija como objetivo prioritario mantener el
aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles
preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5ºC
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con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente
los riesgos y los efectos del cambio climático.
Es un texto que refleja y tiene en cuenta las diferentes realidades de los países, es justo,
ambicioso, duradero, equilibrado y jurídicamente vinculante.
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IMPORTANCIA, DESARROLLO HISTÓRICO Y SITUACIÓN
ACTUAL
Una vez que ha quedado clara la importancia de la reducción de los niveles de CO2
atmosféricos el siguiente paso es empezar a preguntarnos cómo se puede lograr esta
reducción. La respuesta no es simple ni única y ninguna opción tecnológica podrá, por si
sola, permitir toda la reducción de las emisiones necesaria para estabilizar la concentración
atmosférica de gases de efecto invernadero a un nivel suficiente para prevenir interferencias
peligrosas con el sistema climático.
Una serie de posibles opciones tecnológicas para lograr este objetivo podrían ser:
- Reducir la demanda energética en todos los sectores y aplicaciones mediante el
aumento de la eficiencia energética.
- Pasar a utilizar combustibles que emitan menos cantidades de CO2 (pasar de carbón a
gas natural por ejemplo).
- Aumentar el uso de las fuentes de energía renovable y/o de la energía nuclear
- Aumentar la superficie forestal en el planeta, ya que las plantas son sumideros
naturales de carbono
- Utilizar las técnicas de captura y almacenamiento de CO2 para reducir la cantidad de
dióxido de carbono emitido.
La que en este informe nos ocupa es la última de ellas.
La captura y almacenamiento de CO2 (CCS –Carbon Capture and Storage– por sus siglas en
inglés) es una tecnología que, en teoría, puede capturar hasta el 90% de las emisiones de
dióxido de carbono producidas por el uso de combustibles fósiles en la generación de energía
y procesos industriales, evitando su entrada en la atmósfera.
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Además, el uso combinado del CCS con la biomasa orgánica es uno de las pocas tecnologías
para la reducción de CO2 que puede llegar a tener emisiones “negativas”, absorbiendo más
dióxido de carbono del que se genera (hablaremos de esta tecnología con detenimiento más
adelanta).
El proceso de captura y almacenamiento de CO2 consiste en tres etapas principales:
1- Capturar el CO2 en su fuente, separándolo de los otros gases que se generan en los
procesos industriales.
2- Transportar el CO2 capturado a un lugar de almacenamiento apropiado, ya sea
mediante tuberías o en barco.
3- Almacenar el CO2 fuera de la atmósfera durante un largo periodo de tiempo en una
serie de posibles localizaciones.
La tecnología de CCS se presenta como fundamental para la reducción de emisiones, ya que
en el futuro próximo la generación de energía seguirá siendo predominantemente impulsada
por combustibles fósiles. Los países en desarrollo continuarán confiando en los combustibles
fósiles para la generación de energía en el corto-medio plazo debido a su flexibilidad y mayor
desarrollo frente a la intermitencia de las fuentes de energía renovables y la inflexibilidad y
alto coste de inversión de la energía nuclear. A esto se le añade que, pese a que ciertas
emisiones pueden reducirse aumentando la eficiencia energética de los procesos y tendiendo
a la utilización de fuentes de energía con menor producción de carbono o renovables, la
captura y almacenamiento de CO2 es una de las pocas soluciones disponibles para la
reducción del grueso de las emisiones generadas por las reacciones químicas inherentes a los
procesos de producción del acero, hierro y cemento. Además es la única opción disponible
para reducir las emisiones procedentes del procesamiento del gas natural, del que el CO2 es
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eliminado para adecuarse a las especificaciones técnicas de los mercados y el CCS ofrece una
alternativa para impedir que estas emisiones salgan a la atmósfera.
Desde la década de 1930 se ha estado separando el dióxido de carbono del gas natural en su
procesado para que este cumpliera las características técnicas necesarias. Sin embargo antes
este CO2 que se separaba del gas natural era arrojado a la atmósfera. No fue hasta la década
de los 70 del siglo XX que un grupo de compañías petrolíferas comenzaron a inyectar este
CO2 separado en formaciones subterráneas. El objetivo inicial de esto no era la reducción de
las emisiones atmosféricas de dióxido de carbono sino algo bien distinto. Se aprovechaba este
CO2 que era residual y sin valor para mejorar la producción de petróleo y aumentar aún más
la productividad de cada una de los yacimientos petrolíferos. El proyecto de Val Verde en
Texas, EEUU, en 1972 fue el primero en utilizar dióxido de carbono que se obtenía como
desecho del procesamiento de gas natural en unos yacimientos cercanos. Este CO2 era
comprimido y transportado cientos de kilómetros a través de tuberías en lo que vendría a ser
el primer gaseoducto de larga distancia para CO2 en el mundo. El CO2 era inyectado en el
campo petrolífero Kelly Snyder para producir una recuperación adicional de petróleo en el
yacimiento. Esta técnica pasó a conocerse como Recuperación Mejorada de Petróleo
mediante CO2 (CO2-EOR, por sus siglas en inglés). Normalmente, una tonelada de CO2
utilizada en EOR permitirá obtener 2 o 3 barriles de petróleo adicionales de un yacimiento.
Esta primera experiencia con fines puramente comerciales permitió adquirir grandes
conocimientos técnicos que han resultado muy valiosos para la tecnología CCS como
técnicas de inyección, comportamiento de las formaciones subterráneas, proporciones de
almacenamiento disponibles, etc. Este proyecto fue el punto de partida para gran cantidad de
investigaciones llevadas a cabo por compañías petrolíferas e instituciones académicas.
Además, este uso del CO2 capturado para EOR brindó una importante oportunidad para
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demostrar todos los componentes de la tecnología CCS: captura, transporte y
almacenamiento.
Durante las dos décadas siguientes, tras el éxito cosechado por el proyecto Val Varde, otras
compañías petrolíferas han seguido sus pasos y han realizado proyectos de EOR. Es obvio
que una parte del CO2 inyectado para la recuperación de petróleo vuelve a salir a la atmósfera
con la producción extra de crudo, pero es una porción pequeña comparada con la que
permanece subterránea en el yacimiento. Además, esta pequeña parte que sale es re-inyectada
por lo que la cantidad de CO2 que se mantiene bajo tierra aumenta.
El cambio más importante para la tecnología CCS llegó en la década de los 90 con la
creación del primer proyecto específico para el almacenamiento de CO2. En 1991 el gobierno
noruego impuso una tasa a todo el CO2 de ultramar, es decir, el producido en plataformas
petrolíferas y gasíferas. Esta tasa tenía como objetivo reducir las emisiones de dióxido de
carbono de las industrias petrolíferas y gasíferas noruegas y se aplicaba a cualquier emisión
de CO2 a la atmósfera que se produjera tras la separación del mismo en el procesamiento del
gas natural. Esto llevó a la compañía explotadora del yacimiento de Sleipner a separar el CO2
producido e inyectarlo en una capa geológica profunda bajo la plataforma, en lugar de
liberarlo a la atmósfera. Esta capa contiene arenisca porosa rellena con agua de mar. El CO2
inyectado en esta capa queda atrapado bajo una capa de roca impermeable de 700 metros de
grosor. El proyecto de Sleipner West se puso en marcha en 1996 y desde entonces alrededor
de 1 Mtpa (millones de toneladas por año) de CO2 han sido separadas y almacenadas.
Además desde el inicio del proyecto Statoil (empresa que explota el yacimiento) ha
compartido toda la información y experiencia del proyecto para ayudar a la difusión de la
tecnología de CCS.
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Este proyecto ha marcado el camino a otras instalaciones destinadas a CCS. Además, en los
últimos años se ha dado un paso más en este aspecto. Todos los proyectos a gran escala hasta
ahora usaban CO2 obtenido como consecuencia de un proceso industrial (producción de
acero, procesamiento de gas natural…), en 2014 se inauguró el primer proyecto que obtiene
el CO2 de los gases de escape de una central de producción de energía. La central de
Boundary Dam en Canadá ha sido la primera instalación a escala comercial que ha integrado
la tecnología CCS con una central térmica de carbón, la cual es capaz de capturar y evitar la
emisión de 1 Mtpa de CO2 al año. Esto llega tras varios proyectos piloto como el realizado en
la central Schwarze Pumpe en Alemania o la central de ELCOGAS en Puertollano, España.
Esto ha ocasionado que múltiples plantas de generación de energía con CCS se encuentren en
proyecto en este momento. Unido al resurgimiento de las instalaciones de EOR en los últimos
años (debido al aumento de precios en el sector petrolífero) provoca que el CCS goce de
buena salud y se esté desarrollando cada vez más en todo el planeta. En la Figura 4 se
muestra un mapa con todos los proyectos de CCS en operación o en desarrollo en el mundo.
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Figura 4. Mapa con todos los proyectos actuales y planeados de CCS.
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DESARROLLO DEL TEMA
El primer aspecto que deberíamos tratar a la hora de estudiar la tecnología de Captura y
Almacenamiento de CO2, cuya respuesta ya se ha vislumbrado un poco en apartados
anteriores, es qué fuentes son aptas para aplicar esta tecnología.
Varios factores determinan si la captura de dióxido de carbono es una opción viable para una
determinada fuente de emisión:
- su talla
- si es fija o móvil
- su proximidad con potenciales lugares de almacenamiento, y
- el grado de concentración de sus emisiones de CO2.
El CO2 podría capturarse de fuentes de emisión fijas de gran envergadura, como las centrales
eléctricas o las plantas industriales. De encontrarse cerca de lugares de almacenamiento
potenciales, por ejemplo de formaciones geológicas adaptadas, estas infraestructuras podrían
ser elegidas para la temprana implementación de la captura y almacenamiento de CO2.
A estas alturas, todavía no se consideran las fuentes de emisión pequeñas o móviles, ya sea
en hogares, comercios o medios de transporte, porque todavía no son adecuadas para la
captura y almacenamiento.
En el año 2000, cerca del 60% de las emisiones de CO2 derivadas del uso de los
combustibles fósiles fueron producidas por fuentes de emisión fijas y de gran envergadura,
como centrales eléctricas, plantas de extracción de petróleo y gas o industrias de tratamiento.
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Los cuatro grandes núcleos de emisiones procedentes de tales fuentes fijas son: la región
central y el Este de los E.E.U.U., la región noroeste de Europa, la costa este de China y el
subcontinente indio.
Las instalaciones de transformación de biomasa a gran escala, por ejemplo para la producción
de bio-etanol, también generan emisiones con un alto contenido de CO2. Pese a que estas
instalaciones son mucho más pequeñas y escasas, también podrían adecuarse a la captura y
almacenamiento de CO2.
Muchas fuentes fijas de emisión se encuentran justo encima, o a una distancia razonable
(menos de 300 km), de potenciales áreas de almacenamiento geológico.
Respecto al potencial de captura de carbono que posee esta tecnología, si consideramos los
diferentes escenarios de emisión modelados por el IPCC en sus informes sobre emisiones de
CO2 y cambio climático, se prevé una captura potencial del 9-12% de las emisiones globales
de CO2 para 2020, y del 21-45% para 2050.
Si se fomentan además vectores energéticos como el hidrógeno y la electricidad, los mismos
podrían producirse a partir de combustibles fósiles y/o de biomasa en grandes plantas
centralizadas que generarían amplias fuentes de CO2 adaptadas a la captura de dióxido de
carbono. Tales aplicaciones podrían reducir las emisiones diseminadas de CO2 provenientes
del transporte y de los sistemas de suministro de energía no centralizados, aumentado el
potencial de captura y almacenamiento de dióxido de carbono.
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TECNOLOGÍAS DE CAPTURA DE CO2
El propósito de la captura de CO2 es producir una corriente concentrada de CO2 a alta
presión que puede ser transportada hasta el lugar de almacenamiento definitivo del mismo.
Aunque se podría, en un principio, utilizar todos los gases de escape resultantes del proceso
industrial o la generación energética donde el dióxido de carbono se encuentra en baja
concentración, los costes energéticos y otros costes asociados serían demasiado elevados, por
lo que es necesario producir una corriente casi pura de CO2 para su transporte y
almacenamiento.
Hay tres tipos principales de técnicas para esta captura: la pre-combustión, la post-
combustión y la oxicombustión. Estas técnicas se aplican tanto a la captura que se puede
realizar en las centrales de producción de energía como en la separación del CO2 ya se viene
realizando desde hace unos 80 años en diversos procesos industriales:
Figura 5. Las 3 principales tecnologías de captura de CO2. Aunque aquí aparecen los procesos industriales como una
tecnología separada, en estos procesos su utilizan variantes de alguna de las tres anteriores.
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Post-combustión: En este tipo de técnica el dióxido de carbono se extrae de los gases de
combustión resultantes de la quema de combustibles fósiles o biomasa. La mayoría de veces
esta separación se consigue haciendo pasar estos gases de escape por un líquido o sólido
sorbente químico o físico que atrapa específicamente el gas que necesitamos. Este sorbente
cargado de CO2 es transportado a un tanque diferente donde se calienta, se baja su presión o
se realiza algún cambio en su estado. Esto provoca que el sorbente libere el CO2, el cual es
almacenado y el sorbente regenerado es enviado de nuevo al proceso (Figura 6). Este es el
proceso que se utiliza para eliminar el CO2 del gas natural.
Figura 6. Proceso de separación con sorbentes.
Pre-combustión: En estos sistemas el combustible primario se transforma primero en gas
mediante su calentamiento con vapor y aire u oxígeno. Esta gas sintético (syngas) está
compuesto principalmente de monóxido de carbono e hidrógeno. El monóxido de carbono
reacciona con vapor de agua en un reactor catalítico para obtener CO2 y más hidrógeno. El
CO2 se separa entonces, normalmente con un proceso de absorción química, y queda un
combustible rico en hidrógeno que puede ser utilizado en multitud de aplicaciones como
combustible en calderas, turbinas de gas, motores o células.
Oxicombustión: En este tipo de procesos se utiliza oxígeno puro en lugar de aire para quemar
el combustible. Tras la combustión se produce un gas mixto compuesto esencialmente de
vapor de agua y de CO2. El vapor de agua puede separarse fácilmente del CO2 mediante el
enfriamiento y la comprensión del flujo de gas. Sin embargo, al requerir una separación
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previa del oxígeno y del aire, este proceso resulta bastante complicado. La combustión que se
realiza en este proceso, al ser realizada con oxígeno puro provoca una temperatura en la
llama demasiado alta, por tanto hay que recircular parte de los gases de la combustión
(CO2+H2O) para moderar esta temperatura (Figura 7).
Figura 7. Planta de generación de energía con oxicombustión
Para obtener el oxígeno necesario para la combustión a partir del aire, se separa de este el
nitrógeno mediante destilación criogénica. Se comprime el aire de entrada hasta conseguir
una licuefacción del mismo. Una vez en estado líquido se separan sus componentes en una
columna de destilación (Figura 8).
Figura 8. Proceso de separación de oxígeno por destilación criogénica
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Este sistema de captura de CO2, pese a ser técnicamente el más complejo y costoso de los tres
presenta una serie de ventajas:
- La masa y volumen de los gases de combustión se reduce en un 75%
aproximadamente, lo que implica, aparte de reducción en el tamaño de las
instalaciones, una menor pérdida energética en los gases.
- Este gas es principalmente CO2, por lo que es fácilmente separable.
- Debido a que se retira el nitrógeno del aire, se producen muchísimos menos óxidos de
nitrógeno en la combustión, los cuales son muy contaminantes.
TECNOLOGÍAS DE TRANSPORTE DE CO2
Excepto cuando las plantas de producción se sitúan justo encima de la localización geológica
que va a servir como almacenamiento definitivo, es necesario un sistema de transporte para
este CO2 producido. Hay varias posibilidades para este transporte:
- Tuberías: Son una tecnología muy madura y son hoy en día el medio más usado para
transportar CO2. El CO2 gaseoso se comprime a una presión aproximada de 8 MPa
para evitar estados bifásicos y hacer el transporte más sencillo y económico.
- Barcos: Cuando hay que hacer grandes travesías a través del mar es más económico a
veces utilizar barcos gasíferos. Actualmente este método se utiliza muy poco debido a
la baja demanda, pero se podría aumentar su uso si fuera necesario.
- Carretera o tren: Pese a ser técnicamente posible el transporte con estos medios, sólo
en trayectos muy cortos son económicamente rentables, por lo que no se prestan a ser
usados en proyectos CCS de gran escala.
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TECNOLOGÍAS DE ALMACENAMIENTO DE CO2
Hay dos tipos de posibles destinos principales para el almacenamiento de CO2:
almacenamiento geológico u oceánico. Dentro de cada uno de ellos hay diferentes opciones.
Almacenamiento geológico: Son candidatas para el almacenamiento de CO2 las formaciones
rocosas porosas que contienen o han contenido fluidos. Estas formaciones se pueden
encontrar en tierra firme o en los fondos marinos. Esta tecnología comparte muchas cosas con
la industria de exploración y extracción de petróleo y gas, por lo que las técnicas de
perforación, inyección, simulación de la dinámica de los yacimientos y la monitorización de
los mismos están bastante desarrolladas y la industria del CCS se puede aprovechar de estos
conocimientos. Las tres tipos de formaciones geológicas más consideradas para el
almacenamiento de CO2 son:
Figura 9. Métodos de almacenamiento geológico
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- Reservas petrolíferas y gasíferas: Ya sean reservas agotadas donde se podría inyectar
directamente el CO2 o reservas activas donde este CO2 se utilice para el proceso de
recuperación mejorada de petróleo.
- Lechos de carbón inexplotables: La porosidad del carbón puede absorber el CO2 sin
problemas y ya que de estos lechos no se puede obtener provecho económico, son una
buena opción para el almacenamiento estable y a plargo plazo.
- Acuíferos salinos profundos: Tanto en estos casos como en los de las reservas de
hidrocarburos, la inyección de CO2 tiene lugar a profundidades superiores a los 800
metros donde las presiones y temperaturas predominantes mantienen el CO2 en un
estado tanto líquido como supercrítico. Bajo estas condiciones, el CO2 tiene una
densidad inferior a la del agua y debe ser bloqueado desde arriba para evitar su
resurgimiento en la superficie.
La Tabla 1 muestra los límites superior e inferior de la capacidad estimada que tiene el
conjunto de estos posibles almacenemientos a lo largo del mundo.
Tipo de almacenamiento Estimación mínima de Estimación máxima de
capacidad (GtCO2) capacidad (GtCO2)
Reservas petrolíferas y
675 900
gasíferas
Lechos de carbón inexplotables 3-15 200
Acuíferos salinos profundos 1000 Incierta, pero posiblemente 104
Tabla 1. Capacidad de almacenamiento para las diferentes opciones de almacenamiento geológico.
Es importante realizar una monitorización de estos depósito de CO2 a lo largo del tiempo
puesto que, aunque pequeñas, existen riesgos de fuga de gas hacia la superficie. Los métodos
de monitorización están bastante desarrollados, pero se necesita un mayor desarrollo en el
establecimiento de los niveles de detección y los protocolos de actuación y resolución en el
caso de fugas.
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Almacenamiento marino: Al ser el CO2 soluble en agua, se producen intercambios naturales
entre la atmósfera y la superficie de los océanos hasta que alcanzan un equilibrio. Si aumenta
la concentración atmosférica de CO2, se prevé que los océanos tarden varios siglos en
absorber el CO2 adicional hasta alcanzar un nuevo equilibrio. En un primer momento, el CO2
debería disolverse en las capas oceánicas superiores, y más tarde mezclarse con las aguas de
las profundidades oceánicas. De esta forma, los océanos han absorbido unas 500 del las 1300
Gt de CO2 liberadas en la atmósfera por las actividades humanas a lo largo de los últimos 200
años. Actualmente, los océanos absorben 7 Gt de CO2 por año. Este dióxido de carbono se
encuentra, en su mayor parte, en la capa superior del océano que, consecuentemente, se ha
vuelto un poco más ácido (con una disminución del pH de 0.1). Sin embargo, hasta la fecha
no se ha producido prácticamente ningún cambio en relación a la acidez de las profundidades
oceánicas.
Una opción potencial de almacenamiento de CO2 es inyectar directamente el CO2 capturado
en las profundidades del océano (profundidades mayores a 1000 metros), donde la mayoría
del mismo quedará aislado de la atmósfera durante siglos. Esto se puede lograr transportando
el gas mediante tuberías o barcos hasta el lugar de almacenamiento y, una vez allí, inyectarlo
en la columna de agua o depositarlo en el lecho marino. El CO2 se disolverá y dispersará y
pasará a formar parte del ciclo del carbono. La Figura 10 muestra los principales métodos en
los que se podría realizar esta técnica. No existe ninguna demostración a nivel de piloto de
esta técnica, aunque se han desarrollado multitud de experimentos a pequeña escala y hay 25
años de estudios teóricos, de laboratorio y de modelos que la avalan.
No existe límite práctico para la cantidad de CO2 antropogénico que es capaz de almacenar el
océano. Sin embargo, en una escala de tiempo de milenios, la cantidad almacenada dependerá
del equilibrio del océano con la atmósfera. Si las concentraciones de Co2 atmosférico se
estabilizan entre 350 y 1000 ppm esto implica que el océano albergará entre 2000 y 12000
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GtCO2 si no se inyecta nada de CO2. Este es por tanto el límite máximo de capacidad del
océano para almacenar el CO2 inyectado. Cuanta mayor sea la profundidad de inyección
mayor será el porcentaje de CO2 retenido durante un período más largo de tiempo (Tabla 2).
Si se inyecta a suficiente profundidad se pueden formar incluso carbonatos sólidos y/o lagos
líquidos de CO2 en el lecho marino, lo que aumentaría la estabilidad del almacenamiento
considerablemente.
Figura 10. Métodos de almacenamiento oceánico
Sin embargo, irremediablemente, el paso del tiempo provocará que el carbono se vaya
disolviendo y mezclando, por lo que se perderá lel aislamiento del mismo en regiones
confinadas. Esto puede aumentar el pH de las aguas en niveles peligrosos.
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Profundidad de inyección
Año 800 m 1500 m 3000 m
2100 0.78 ±0.06 0.91±0.05 0.99±0.01
2200 0.50±0.06 0.74±0.07 0.94±0.06
2300 0.36±0.06 0.60±0.08 0.87±0.10
2400 0.28±0.07 0.49±0.09 0.79±0.12
2500 0.23±0.07 0.42±0.09 0.71±0.14
Tabla 2. Fracción de CO2 retenido tras su inyección durante 1000 años a diferentes profuncidades del océano, comenzando
en el año 2000.
Se concluye por tanto que esta tecnología de almacenamiento es aun inmadura y necesitaría
un mayor estudio, sobre todo a nivel práctico, para que los riesgos que tiene quedan ser
compensados por los beneficios obtenidos.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 25
BIO-ENERGÍA CON CAPTURA Y ALMACENAMIENTO DE CARBONO
La Bio-Energía con Captura y Almacenamiento de Carbono (BECCS –Bio-Energy Carbon
Capture and Storage– por sus siglas en inglés) es una de las tecnologías más prometedoras
en el ámbito de la reducción de las emisiones de CO2. Es la única que permite, no sólo
conseguir unas emisiones casi nulas, sino conseguir unas emisiones negativas. Es decir,
captura más CO2 del que emite. Esto se puede lograr combinando el cultivo intensivo de
biomasa con la tecnología CCS. Durante el período de crecimiento de esta biomasa, las
plantas estarían absorbiendo CO2 atmosférico, con lo que se iría reduciendo su
concentración. Pero es que después, si se utiliza esta biomasa cultivada como combustible
para centrales energéticas o procesos industriales, la mayor parte de este CO2 que se ha
absorbido se capturaría y almacenaría, por lo que no volvería a liberarse a la atmósfera. La
Figura 11 muestra un esquema de funcionamiento de esta tecnología.
Figura 11. Esquema de funcionamiento de la BECCS.
Esta es una tecnología aun inmadura y en la actualidad no existe ningún proyecto donde se
esté llevando a cabo pero es sin lugar a dudas prometedora.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 26
QUEJAS DESDE EL ÁMBITO ECOLOGISTA
Pese a las bondades que presenta esta tecnología como herramienta para la reducción de la
emisión de dióxido de carbono a la atmósfera, sectores como el ecologista ponen en duda – y
no sin razón – las ventajas de este método frente a los numerosos problemas que presenta:
- Se considera que esta tecnología no es más que un parche y se utiliza como excusa
para seguir quemando combustibles fósiles. Sólo puede ser un paso intermedio hacia
el objetivo final de la utilización generalizada de fuentes de energía renovables que no
emitan CO2.
- Es una tecnología aún inmadura. Tardará aún bastantes años en ser de uso
generalizado y, cuando esto ocurra, puede ser ya tarde para el planeta.
- Puede provocar graves problemas ambientales al tratar de solucionar otros, por lo que
todas las ventajas potenciales quedarían eliminadas:
o Si se utiliza como destino de almacenamiento la inyección del CO2 en las
vetas de carbón, se desplaza el metano y en teoría esto permite capturarlo,
pero si una mínima parte del metano liberado no es capturado, se liberaría a la
atmósfera y el potencial de efecto invernadero de este gas es 20 veces superior
al del CO2.
o Si se utiliza como almacenamiento la inyección del dióxido de carbono a
grandes profundidades marinas, puede provocar una disminución del pH de
grandes zonas. El aumento de la acidificación sería muy grave para los
organismos e incluso para ecosistemas enteros.
o Los escapes de gran cantidad de CO2 a través de grietas geológicas de sus
lugares de almacenamiento pude ser muy peligrosos. Existe un precedente de
los devastadores efectos que puede tener una fuga masiva de dióxido de
carbono. En 1986 en el lago Nyos (Camerún) una erupción súbita liberó el
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 27
dióxido de carbono contenido en las profundidades de este lago volcánico
(este fenómeno se conoce como erupción límnica) causó la muerte por asfixia
de 1800 personas y 6000 cabezas de ganado.
- La tecnología de captura y almacenamiento de CO2 utiliza entre el 10% y el 40% de
la energía producida por una central térmica, por lo que la eficiencia energética de la
misma disminuye y provoca que aumente el consumo de recursos.
- Es una tecnología cara. Aparte de la alta inversión inicial, el mayor consumo de
energía primaria encarece de forma desproporcionada el precio de la electricidad en
las centrales que pudieran utilizar esta tecnología.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 28
CONCLUSIONES
Durante todo el trabajo se han expuesto las características más importantes de la tecnología
de Captura y Almacenamiento de Carbono a nivel técnico, económico y medioambiental. Se
ha realizado también un repaso por su evolución histórica y una presentación preliminar
sobre el CO2 y su importancia.
Las conclusiones que podemos obtener tras analizar todo esto no son claras. Pese a ser una
tecnología bastante estudiada y con cierta experiencia práctica, es necesaria aún mucha
implantación para que pueda ser realmente significativa en la reducción del índice global de
emisiones. Presenta sin embargo no pocas dudas desde el punto de vista medioambiental y no
puede ser considerada una solución definitiva sino un paso intermedio hacia la definitiva
desaparición del consumo de combustibles fósiles. Sí que se presenta como solución para el
caso de los procesos industriales donde el CO2 aparece como consecuencia de reacciones
químicas imposibles de evitar e intrínsecas a la composición del producto.
La tecnología CCS es por tanto un agente más, necesario pero no definitivo, en el mix
energético de la sociedad del futuro.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 29
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TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 30
ANEXO: LAS PROPUESTAS PARA UN IMPUESTO
EUROPEO SOBRE EL CO2 Y SUS POTENCIALES
IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS ENTRE PAÍSES
Emilio Padilla Rosa* y Jordi Roca Jusmet**
*
Departamento de Economía Aplicada, Universitat Autònoma de Barcelona
[Link]@[Link]
**
Departamento de Teoría Económica, Universitat de Barcelona
jroca@[Link]
Resumen
En el presente artículo se revisan las propuestas sobre fiscalidad energética y, en concreto,
sobre un impuesto europeo que grave las emisiones de dióxido de carbono y las dificultades
con que se han encontrado.
Se estudian las posibles implicaciones que tendría un impuesto, no ya armonizado, sino
recaudado a nivel del conjunto de la Unión Europea. Este tipo de impuesto tendría
importantes efectos distributivos no solo a nivel de un país (como un impuesto
armonizado) sino también entre diferentes países. El trabajo estudia dichos efectos
potenciales según diferentes modelos concretos de implantación (un modelo puro sobre el
CO2; un modelo 50%/50% energía-CO2; un modelo puro sobre el CO2 pero gravando
también la energía nuclear) y de destino de los fondos recaudados.
Palabras clave: distribución entre países, efectos distributivos, impuesto sobre el carbono,
Unión Europea
Clasificación JEL: D30, H30, Q25, Q48
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 31
1. El debate sobre la fiscalidad de las emisiones de CO2 en la Unión Europea
A principios de los noventa, y en el contexto de la preparación de la Cumbre de la Tierra de
Río, en la Unión Europea se planteó con fuerza la posibilidad de implantar un impuesto
armonizado sobre los combustibles fósiles que gravase a todos ellos diferencialmente según
las emisiones de carbono asociadas a su uso. La lógica del impuesto sobre el carbono es la
de aumentar los precios de los productos energéticos, lo que reduce su consumo ya que
estimula el ahorro energético y las inversiones en mejoras de eficiencia causando la
sustitución de combustibles y productos, cambiando por tanto las estructuras de consumo y
producción haciéndolas menos intensivas en energía.
El debate en la Unión Europea pasó por muchas vicisitudes. En junio de 1992 se presentó
por parte de la Comisión una propuesta de directiva (COM (92) 226 final; Comisión Europea,
1992). Según dicha propuesta se establecería un impuesto de ámbito nacional de tipo mixto
mediante el cual se gravarían las diferentes formas de energías en función de su contenido
energético y de las emisiones de dióxido de carbono emitidas en su uso. Las energías
renovables quedarían en general exentas, si bien la energía hidroeléctrica generada en
centrales de potencia superior a los 10 megavatios sí se veía afectada, aunque a un tipo
reducido. En concreto, el impuesto estaba diseñado de forma que en el caso del petróleo la
mitad de la carga fiscal provendría de su contenido energético y la otra mitad de su
contenido en carbono. Los tipos impositivos estaban fijados de forma que en el momento
de su aplicación, 1993, el petróleo soportaría un impuesto equivalente a 3$ por barril, que
iría aumentando hasta alcanzar un valor de 10$ por barril en el año 2000, lo que se alcanzaría
con un impuesto de unos 22$ por tonelada de CO2 (O’Connor, 1997). Se preveían, además,
importantes exenciones para los sectores industriales más intensivos en energía; la aplicación
de este tipo de exenciones ha sido una característica bastante general en la introducción de
ecotasas en Europa y ello ha sido justamente denunciado como un factor que reduce mucho
la efectividad ambiental de dichos impuestos (Ekins y Speck, 1999). Uno de los puntos
más significativos era que la aplicación práctica de la directiva se condicionaba a que sus
principales competidores de la OCDE pusiesen en marcha medidas impositivas similares.
A pesar de lo moderado y cauteloso de la propuesta, la oposición decidida de algunos
gobiernos abortaron la iniciativa. Cabe señalar que cuando las decisiones en política ambiental
afectan a la fiscalidad, la normativa actual de la UE requiere que sean aceptadas por
unanimidad, por lo que cualquier decisión sobre fiscalidad ecológica -o sobre planificación-
puede ser bloqueada incluso por solo un único país de la UE.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 32
En mayo de 1995 se planteó una nueva propuesta de Directiva (COM (95) 172 final;
Comisión Europea, 1995). Aunque el contenido de la propuesta era muy similar, se introdujo
una importante modificación. La directiva fijaba la estructura armonizada del impuesto,
pero los estados miembros podrían, durante un período transitorio, fijar libremente los
tipos impositivos. Los tipos previstos para el año 2000 –equivalentes en el caso del petróleo
a un impuesto de 10$ por barril- adquirían no un carácter obligatorio sino un carácter de
“tipos-objetivo” hacia los cuales los estados miembros tratarían de hacer converger sus
tipos. A pesar de estos cambios, que pretendían lograr el consenso, la directiva fracasó de
nuevo ante la oposición de algunos gobiernos. Incluso propuestas mucho más tímidas y
parciales como la de marzo de 1997 (COM (97) final; Comisión Europea, 1997), de
aumentar en varias fases los tipos armonizados mínimos sobre algunos productos energéticos,
está aún bloqueada fundamentalmente por la oposición del gobierno español.
Cabe destacar que la propuesta, tanto en 1992 como en 1995, era de harmonización de los
niveles mínimos de fiscalidad, pero no de un impuesto recaudado a nivel del conjunto de la
Unión Europea como ingreso propio. Esta última posibilidad ha estado prácticamente
fuera del debate; la única referencia que hemos encontrado en publicaciones oficiales es en
un informe encargado por la Comisión Europea, publicado en 1993, sobre fuentes de
financiación de la UE. En éste se dedica un apartado a posibles nuevos recursos propios donde
aparece la posibilidad de un impuesto sobre el dióxido de carbono que, además, se
considera entre otras alternativas como la que cumple más criterios favorables (tabla 31, p.
85); según dicho informe “también existe un claro argumento económico para asignar los
ingresos obtenidos al nivel de gobierno supranacional” (p. 91)
Hasta el momento, y mientras no su aplicación a nivel europeo está bloqueada, sólo algunos
países (Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia y más recientemente Irlanda e Italia) han
decidido aplicar impuestos sobre el carbono, mientras que otros (Austria y Alemania)
han optado por aumentar los impuestos energéticos. Pero a parte de estas tasas hay otros
impuestos que afectan a los productos energéticos y el impuesto implícito sobre el carbono
varía mucho entre los diferentes productos energéticos y los distintos países de la UE, lo cual
resulta un grave problema adicional a la hora de implementar tasas coordinadas
internacionalmente (Baranzini, et al., 2000).
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 33
2. ¿Impuestos nacionales armonizados o impuesto internacional?
El argumento teórico económico para un impuesto único sobre un problema global como es
el cambio climático es que con éste se hace frente al problema de forma más eficiente.
Con un impuesto único se tienden a igualar los “costes” marginales de reducción de las
emisiones, consiguiéndose por tanto una reducción de emisiones conjunta a un menor “coste”
total.1 Diversos estudios empíricos parecen mostrar que, en efecto, un instrumento económico
único para distintos países lleva a una reducción a menor coste que aplicar el instrumento por
separado. Entre ellos, Conrad y Schmidt (1998) y Barker (1999) estiman que la tasa impositiva
necesaria para reducir las emisiones comunitarias a un determinado nivel es inferior en el caso
de una tasa coordinada que en el caso la aplicación de tasas no coordinadas.
Estos argumentos, sin embargo, no permiten decantarse entre las dos alternativas de
implantación de tipos impositivos únicos: los nacionales armonizados o el impuesto
internacional. Un impuesto único a nivel mundial es bastante impensable de momento y la
propuesta no está en el orden del día ni siquiera prácticamente a nivel de debate. Pero sí
que es perfectamente concebible que una entidad como la UE, que tiene un presupuesto
comunitario con ingresos y gastos, decida implantar un impuesto supranacional de este tipo
como un ingreso propio. No obstante, como hemos visto en el apartado anterior, las propuestas
concretas que se han planteado consisten en impuestos armonizados que pasarían a formar
parte de los ingresos de cada país.
Pueden apuntarse algunas ventajas que podría tener un impuesto recaudado a nivel de toda
la Unión Europea:
a) Mayores incentivos para las políticas ambientales. Las estrategias para reducir las
emisiones de efecto invernadero se definen, en gran parte, a nivel nacional. Como
el problema es global, aparecen los típicos problemas de free-rider, no ya a nivel de
agentes económicos individuales sino de gobiernos. Con un impuesto internacional
cada unidad de reducción supondría un ahorro en la contribución neta que cada país
realiza a los presupuestos de la Unión Europea. Esto llevaría a reducir los citados
problemas. Con una tasa armonizada a un país puede no interesarle hacer el
esfuerzo de disminuir emisiones y puede disminuir otros impuestos o gravar bienes
sustitutos (energías renovables) y así mantener su estructura productiva y de
consumo inalterada (Hoel, 1992). En consecuencia, es previsible que para alcanzar
1
Denotando con “coste” el sacrificio medido en unidades monetarias que se asume implica la disminución de
emisiones.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 34
el mismo nivel de reducción global se debería poner una tasa más alta de la que
sería necesaria con el impuesto internacional y se generarían más ineficiencias.2
b) Un impuesto internacional evita el posible efecto perverso que podría comportar
convertir la imposición ambiental en una parte sustancial de los ingresos públicos
de un país. Dado que el éxito de las políticas de reducción de los impactos
ambientales reduciría la base imponible y con ello los ingresos fiscales, podría
suceder que los gobiernos no tuviesen interés en dicho éxito para así evitar la
“erosión fiscal”. Con un impuesto de ámbito supranacional desaparece dicho
problema (aunque podría trasladarse al ámbito supranacional por lo que atañe a las
políticas ambientales decididas en dicho nivel de gobierno).
c) Un impuesto de ámbito internacional genera una fuente propia de ingresos fiscales,
lo que puede considerarse positivo si se piensa que la unión económica debería ir
acompañada de un mayor gasto presupuestario.3 El objetivo de los impuestos que
aquí analizamos no es el de la recaudación. Sin embargo, un impuesto gravado
sobre el carbono es un ejemplo claro de un impuesto ecológico que generaría
importantísimos ingresos para el sector público, aunque es de señalar que, a
igualdad de circunstancias, cuanto más efectivo sea el impuesto desde el punto de
vista ambiental menor será la recaudación. En las simulaciones que haremos
posteriormente veremos cómo, en el caso específico de la UE, un impuesto elevado
sobre el CO2 podría llevar –al menos a corto plazo- a unos ingresos
significativamente superiores al nivel de gasto actual de los presupuestos de la UE.
d) Una cuestión más controvertida –que es la que más nos interesa en este artículo- es
la de las ventajas o desventajas de un impuesto armonizado o supranacional desde
el punto de vista distributivo entre países. Es posible –de hecho éste es uno de los
resultados de este artículo- que un impuesto internacional tuviese efectos algo
regresivos. Sin embargo, los propios ingresos volverían de una forma u otra a los
2
Sin embargo, en el caso del impuesto internacional sí existiría un incentivo importante para “esconder” las
emisiones (Hoel, 1992). Aunque en el caso concreto de las emisiones de CO2, cuyo valor va directamente
relacionado a los consumos energéticos, seguramente estas posibilidades son bastante limitadas para los
países desarrollados y, en cualquier caso, es una dificultad que ha de vencer cualquier política internacional
que imponga obligaciones –y potenciales penalizaciones- a los diferentes países.
3
Pero si el impuesto se introduce, como se proponía en 1992 y 1995, en un contexto de “neutralidad fiscal”,
es decir, sin aumentar la presión fiscal global, entonces no habría más ingresos adicionales.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 35
ciudadanos de la UE, de manera que lo que es una posible desventaja desde el
punto de vista distributivo podría convertirse en una ventaja ya que, por la vía del
gasto público (ver el apartado c) o por la vía de las transferencias directas, los
efectos podrían ser netamente positivos, mientras que un impuesto armonizado no
tendría efectos redistributivos entre países.4 En seguida analizaremos con más
detalle este tema después de recordar (en el punto 3) algunas cuestiones y estudios
que han discutido los efectos distributivos de los impuestos ecológicos –y en particular
de los impuestos sobre el CO2- generalmente dentro de un país. Recordemos, sin
embargo, que los efectos redistributivos “progresivos” pueden ser una característica
deseable de las ecotasas (y por tanto puede guiarnos en su diseño), pero la
redistribución no es su objetivo principal: de hecho queremos que no haya “equidad
horizontal”, en el sentido de que sería deseable que dos países con el mismo nivel
de renta per cápita pagaran más o menos en función de su nivel de esfuerzo en reducir
emisiones.
3. Impuestos ecológicos y sus impactos distributivos: una visión general
La cuestión de los efectos distributivos de los impuestos ecológicos tiene tres aspectos: cómo
se distribuye la carga fiscal, qué efectos distributivos tiene el uso de los ingresos (mayor
gasto y/o reducción de otros ingresos) y quién se ve más o menos beneficiado por los efectos
ambientales positivos.
El aspecto más complejo de estudiar es generalmente el último, el de la repartición de los
beneficios (o costes evitados) de tipo ambiental.5 Además, en problemas globales, como el
del cambio climático, existe una gran incertidumbre acerca de los costes evitados y éstos no
sólo afectan a los habitantes de un país determinado sino también –y sobre todo- a las
generaciones futuras y los habitantes de otros lugares del mundo.6
Los trabajos empíricos se han centrado generalmente en la primera cuestión, la del reparto
de la carga fiscal, y se ha discutido normalmente respecto a los efectos que un impuesto
“nacional” (aunque quizás armonizado para diferentes países) tendría dentro de
4
Aunque, desde luego, nos puede preocupar si afectará macroeconómicamente más negativamente a los
países más ricos o a los menos ricos (ver Comisión Europea, 1993). Jansen y Klaasen (2000) analizan los
efectos de aplicar la última propuesta de directiva de 1997 de impuestos mínimos armonizados, concluyendo
que podría conllevar un pequeño aumento del PIB y una disminución de la emisiones para la mayoría de
países, siempre que los ingresos se usen para reducir las cotizaciones sociales.
5
En el impuesto sobre la energía o el CO2, el efecto positivo se deriva de la disminución de emisiones de
efecto invernadero y de la contaminación asociada.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 36
un país para los diferentes grupos sociales, diferenciados según niveles de renta o de gasto.
La mayoría de estudios se refieren precisamente a impuestos sobre las energías no renovables
y/o sobre las emisiones de carbono.
Los estudios iniciales referidos sólo tenían en cuenta los efectos directos basados en las
compras de energía por las diferentes familias (un dato que normalmente se obtiene a partir
de encuestas de presupuestos familiares) pero no los efectos directos e indirectos de un
encarecimiento de la energía que afectaría a todos los sectores económicos. En general se
mostró que, así como el porcentaje del gasto total destinado a consumo de energía para uso
doméstico tendía a disminuir con el nivel de renta o gasto, en cambio, el gasto en
carburante para transporte se comportaba en sentido contrario. Según Poterba (1991), un
impuesto sobre el carbono sería regresivo para Estados Unidos, aunque la regresividad era
mucho menor si la variable de referencia era el gasto familiar que si era la renta familiar.
En el caso del Reino Unido se concluía que los efectos de un impuesto sobre las energías
no renovables serían regresivos porque el aumento de precios que soportarían los grupos
de menor renta sería muy superior al de los grupos de mayor renta (Smith, 1992). Sin
embargo, el resultado no podía generalizarse para todos los países europeos y según el
estudio comparativo de Smith los efectos regresivos serían apreciables en Irlanda y el
Reino Unido mientras que en otros países, como Italia o España, un impuesto de este tipo
tendría probablemente efectos más o menos proporcionales para los diferentes niveles de
renta, resultado confirmado en otros estudios posteriores (e.g. Pearson, 1995)
Sin embargo, los efectos distributivos de un impuesto sobre las emisiones de CO2 (y en
general de cualquier impuesto energético) han de tener en cuenta también cómo los diferentes
bienes y servicios se ven afectados en sus precios. Para ello deben utilizarse informaciones
derivadas de las relaciones input-output de los diferentes sectores, que han de tener un nivel
de desagregación suficientemente elevado y compatible con la clasificación del gasto de
las encuestas de presupuestos familiares. Estos trabajos son más complejos y menos
abundantes, entre ellos puede citarse el de Biesiot y Noorman (1999) para Holanda, en que
se concluía que la elasticidad media del uso total de energía respecto al nivel de renta era
del 0,8, aunque familias con similar nivel de renta pero diferentes estilos de vida tenían
niveles de requerimientos energéticos muy distintos. Una elasticidad inferior a la unidad
llevaría a prever que, en principio, los efectos de un impuesto energético serían más bien
6
A pesar de la extrema incertidumbre respecto a los costes evitados (o “beneficios”) algunos análisis como el de
Boyd et al. (1995) intentan cuantificarlos y concluyen que la energía tiene un precio demasiado bajo, dado los
daños ambientales que causa, y que la imposición al carbono conllevaría “beneficios netos”
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 37
regresivos.
Otros estudios introducen también supuestos sobre los cambios que un impuesto podría
generar en las funciones de demanda de los diferentes bienes (alterando la estructura de
consumo) para los diferentes grupos de familias según niveles de renta o de gasto. Estos
trabajos son muy interesantes, pero en general se ven limitados por sus niveles de agregación
muy elevados; entre ellos pueden citarse el de Symons, Proops y Gay (1994) para Gran
Bretaña, el de Cornwell y Creedy (1996) para Australia y el de Labandeira y Labeaga
(1999) para España. En los dos primeros casos parece confirmarse el carácter regresivo
del impuesto sobre el carbono en el país estudiado, mientras que el reciente trabajo sobre
el caso español concluye que el impacto total directo e indirecto del impuesto afectaría más o
menos proporcionalmente al consumo de los diferentes grupos de gasto.
Tanto las revisiones de Bruce et al. (1996) para la OCDE, la de Barker y Köhler (1998)
para el caso de la UE, las de la OCDE (1995 y 1997), así como la de Speck (1999) muestran
que las implicaciones distributivas de los impuestos sobre la energía y el carbono serían en
general levemente regresivas. Pero, como la mayoría de los trabajos citados plantean, el
efecto final sobre la distribución de la renta no es en absoluto independiente de qué se haga
con los ingresos generados. Una primera posibilidad es financiar proyectos ambientales para
mejorar la efectividad de las políticas. Otra posibilidad es reducir otros ingresos públicos,
alternativa que se suele asociar con el término “reforma fiscal ecológica”;7 en dicho caso
los efectos dependerán del grado de progresividad/regresividad de los ingresos disminuidos
en comparación con el del nuevo impuesto. Finalmente, la otra alternativa es distribuir
dichos ingresos, o parte de ellos, mediante gasto público adicional o transferencias. Un
caso considerado frecuentemente en la literatura es el de la redistribución “lump-sum”, es
decir, la de hacer una transferencia monetaria igual para todos, en cuyo caso los efectos
tienden a ser netamente progresivos. Vale la pena advertir que dicha redistribución
equivaldría en sus efectos sobre la distribución de la renta a un aumento del gasto público
que beneficiase por igual a las familias con independencia de su nivel de renta. Si el beneficio
per cápita del gasto público se correlacionase negativamente con el nivel de renta, entonces
los efectos aún serían más progresivos desde el punto de vista redistributivo.
7
Se suele hablar del “doble dividendo” que se supone provocan estas reformas: por un lado un beneficio
ambiental y por el otro un aumento del empleo si se disminuye la imposición distorsionante sobre este factor
(ver Pearce, 1991; Barker, 1995; Ekins, 1997 o Pezzey y Park, 1998).
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 38
Existen varios ejemplos en los que efectivamente se devuelve –de forma más o menos
directa- a los ciudadanos lo recaudado con los impuestos ambientales. En Suiza la
recaudación de distintos impuestos ambientales (combustible doméstico, azufre y COV) se
devuelve mediante una reducción per cápita en el seguro médico, mientras que en Holanda el
tipo de diseño del impuesto a los pequeños usuarios de energía, que se aplican con un
mínimo de consumo exento, y la forma de reducción del impuesto sobre la renta y
contribuciones sociales también compensan cualquier efecto regresivo (EC, 1999; citado
en Ekins y Barker, 2001).
La perspectiva adoptada en los trabajos sobre imposición ecológica y distribución de la
renta se ha centrado en los efectos dentro de un país sobre los diferentes grupos sociales.
Una excepción, particularmente interesante para nuestra discusión, es el trabajo Whalley y
Wigle (1991) donde se elabora un modelo de equilibrio general para discutir los efectos de
una tasa internacional sobre las emisiones de carbono en 6 diferentes regiones del mundo
(Unión Europea, Norte América, Japón, Resto de la OCDE, Exportadores de Petróleo,
Resto del mundo). Se valoran los costes del impuesto bajo tres posibles diseños: tasas
armonizadas que gravan la producción nacional, tasas armonizadas que gravan el consumo
nacional y tasas internacionales recaudadas a nivel mundial por algún organismo internacional
y cuyos ingresos son distribuidos igualitariamente sobre una base per cápita. Como era de
esperar los efectos son muy diferentes en los tres diseños. En los dos primeros casos los
países menos desarrollados se ven afectados de forma muy negativa por el impuesto, aunque
la distribución de los costes entre países depende de la naturaleza del impuesto: un impuesto
nacional sobre la producción beneficiaría a los exportadores de petróleo, mientras que
estos países se verían muy perjudicados en el caso de un impuesto sobre el consumo. En el
último caso –impuesto internacional con redistribución- los países pobres se ven netamente
favorecidos gracias a las enormes transferencias, básicamente desde el Norte hacia el Sur
(Whalley y Wigle, 1991, tabla 7.6, p. 250 y tabla 7.7., p. 255).
En conclusión, un impuesto sobre el carbono no necesariamente debe tener impactos
regresivos entre países o dentro de los países -lo que sería una característica no deseable-
sino que esto dependerá en todo caso de cuál sea su diseño y el uso que se haga de los
ingresos que genera.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 39
4. Los efectos distributivos: el caso de la UE
a) Objetivo y supuestos
El objetivo del presente apartado es indagar sobre los posibles efectos en la distribución de
la renta entre los diversos países de la Unión Europea de la implantación de un impuesto sobre
las emisiones de carbono recaudado a nivel comunitario.
La única referencia bibliográfica que conocemos en este sentido procede de un informe
(Comisión Europea, 1993) ya citado sobre posibles nuevas fuentes de ingresos propios de
la UE. En dicho informe se simulan los ingresos fiscales que un impuesto de este tipo
recaudaría en cada país miembro, expresados como porcentaje de su PIB y suponiendo que el
impuesto equivaliese a unos 10$ por barril de petróleo, es decir, el nivel que la propuesta de
directiva de 1992 planteaba para el año 2000. El informe no detalla la metodología de cálculo
(por ejemplo, si la estructura del impuesto se supone exactamente igual o no a la propuesta
de directiva, o si se contemplan o no exenciones para sectores industriales) y utiliza datos
de emisiones y PIB de 1989. La recaudación potencial se estima –en el supuesto “estático”
de que las emisiones no variasen- en un 1,14% del PIB de la UE, con unos valores que
oscilarían entre el 2,45% para Grecia y el 0,79% para Francia. La conclusión general es
que “la tasa sobre el dióxido de carbono parece ligeramente regresiva, aunque la cuestión
no es nada sencilla, ya que la intensidad de CO2 de una economía es el resultado de una
multitud de factores” (p. 91).
Nuestro trabajo pretende analizar la misma cuestión de forma mucho más detallada, con datos
actualizados y simulando diferentes modelos alternativos de impuesto sobre el carbono. En
concreto se han considerado un modelo puro de imposición sobre el CO2; un modelo mixto
50%/50% energía-CO2 y un modelo puro sobre el CO2 pero gravando también de forma
importante la energía nuclear.
La primera medida, un modelo puro de impuesto sobre el CO2, consiste simplemente en gravar
con un mismo tipo impositivo por tonelada de CO2 emitida por cada fuente energética. Supone,
por tanto, gravar únicamente las energías fósiles y gravarlas con tipos diferentes por unidad de
energía. En concreto hemos considerado un tipo impositivo de 50 euros (equivalente a casi 45$
al cambio actual) por tonelada de CO28 lo que supondría para las energías fósiles una fiscalidad
mucho más elevada que la contemplada en las propuestas de directivas europeas que hemos
analizado en el punto primero.
8
Recuérdese que se pueden expresar en toneladas de CO2 o toneladas de carbono. La emisión de 1 tonelada de
C equivale a 3,67 toneladas de CO2, por lo que el impuesto considerado equivale a 183,5 euros por tonelada
de C (o cerca de 165 $)
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 40
En cualquier caso, lo que fundamentalmente nos interesa discutir es el carácter regresivo o
progresivo de cada modalidad de aplicación del impuesto y ello no dependerá de cuál sea el tipo
impositivo, aunque obviamente la capacidad redistributiva del impuesto sí dependerá
crucialmente de dicho tipo impositivo.
El tipo de impuesto mixto considerado está diseñado para que su recaudación (suponiendo que
no varían los consumos de los diferentes tipos de energía) sea exactamente igual a la del
impuesto puro sobre el CO2 de 50 euros por tonelada de dióxido de carbono. Es pues un
impuesto muy similar al de las propuestas de directivas europeas de 1992 y 1995. La diferencia
no sólo está en los tipos impositivos y en que nosotros no consideramos exenciones para
determinados sectores industriales. En dichas propuestas se introducía un impuesto mixto que,
en el caso del petróleo, llevaba a una carga fiscal del 50% por su contenido energético y del
50% por sus emisiones de CO2. En este artículo, en cambio, hemos hecho los cálculos
suponiendo que, teniendo en cuenta la estructura energética de la UE en 1999, el 50% de la
recaudación fiscal provendría de las emisiones de CO2 y el otro 50% del contenido energético
(no renovable). En comparación con el modelo anterior, esto supone no sólo pasar a gravar la
energía nuclear, sino también cambiar la estructura del impuesto reduciendo la diferencia entre
la carga fiscal que grava el carbón, el petróleo y el gas natural. Dada la restricción de unos
ingresos fiscales equivalentes a los del impuesto puro sobre el CO2, esto equivale a un impuesto
de 25 euros por tonelada de CO2 más 58,44 euros por tonelada de equivalente petróleo (para
las energías fósiles y la energía nuclear; consideramos exentas todas las energías renovables,
incluyendo toda la procedente de centrales hidroeléctricas).
En el tercer modelo de impuesto, la carga fiscal sobre la electricidad nuclear se ha aumentado,
estableciéndola de forma que, como mínimo, soporte una carga equivalente a la que
correspondería a la producción de la misma electricidad por medio de la fuente energética más
gravada, es decir, el carbón. En concreto hemos partido de las estimaciones de la Agencia
Internacional de la Energía (2000, tabla II.93); las estimaciones disponibles de las emisiones
para obtener electricidad del carbón son para el año 1998. Las estimaciones son muy diferentes
para los distintos países y en el caso de la Unión Europea oscilan entre 541 gr. de CO2/kw-h
para Dinamarca y 1.045 para Francia e Italia. Hemos considerado este último valor (que
traducido a las unidades en que se presenta la información equivale a 4,31 Toneladas de
CO2/TEP de energía nuclear), de forma que la sustitución de energía nuclear por electricidad
procedente de centrales térmicas no supondría un ahorro fiscal en ningún caso.
En ninguno de los supuestos se consideran las emisiones procedentes de la navegación y
aviación internacionales. No porque creamos que no deban estar gravadas. Coincidimos con
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 41
Scher (2000) en que la situación actual de exención fiscal a dichos carburantes que reina en la
Unión Europea y en muchos otros países es escandalosa y representa de hecho un subsidio
inaceptable a los desplazamientos a larga distancia (de turistas, mercancías,...). Sin embargo,
los efectos del gravamen sobre dichas emisiones en los diferentes países sería particularmente
difícil de distribuir.
b) La distribución de la carga fiscal entre diferentes países
En primer lugar analizaremos el efecto distributivo de las distintas alternativas de impuesto
energético considerando su efecto desde el punto de vista de los distintos países. El supuesto
“estático” es que las emisiones de CO2 y las estructuras energéticas de cada país no se ven
alteradas; no obstante, los resultados cualitativos serían también representativos de una
situación en que las emisiones y consumos de todos los países variasen más o menos en la
misma proporción. Implícitamente estamos considerando que el “coste” recae sobre los
ciudadanos del país en que se recaudan los ingresos, lo que puede considerarse una primera
aproximación, aunque obviamente la realidad es que los impuestos que se trasladan a los precios
afectan también a los consumidores de los diferentes bienes y servicios que pueden situarse en
otros países, lo cual es particularmente relevante en economías muy interrelacionadas pero
tomar este factor en consideración requeriría utilizar modelos mucho más complejos. Cada país
es tratado como un dato, ya que no nos importa lo que pasa internamente sino la distribución
entre los países.
Tanto en la tabla 1 como en la figura 1 podemos observar el esfuerzo en términos de presión
fiscal añadida que representaría cada uno de los impuestos considerados para los distintos países
miembros que hemos ordenado según su PIB per cápita. Aunque después analizaremos
indicadores cuantitativos sobre el tema, ya podemos comentar que la relación entre PIB per
cápita y presión fiscal no es muy importante, si bien la forma del gráfico apunta a efectos
ligeramente regresivos pero menores en el tercer diseño de impuesto.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 42
Tabla 1. Presión fiscal añadida que representaría las diferentes opciones de impuesto
según los supuestos detallados en el texto
% respecto al PIB
Renta per cápita CO2 CO2-Energía CO2-Nuclear
Portugal 10579 2,89 2,62 2,20
Grecia 11149 3,47 2,95 2,64
España 14190 2,43 2,35 2,30
Italia 19072 1,91 1,77 1,46
Francia 22307 1,34 1,70 2,28
Reino Unido 22735 1,98 1,94 1,81
Bélgica 22814 2,55 2,68 2,84
Holanda 23373 2,25 2,20 1,76
Irlanda 23381 2,28 2,02 1,73
Finlandia 23540 2,38 2,37 2,62
Alemania 24149 2,07 1,99 1,94
Austria 24153 1,55 1,41 1,18
Suecia 25272 1,08 1,48 2,22
Dinamarca 30736 1,63 1,44 1,24
Luxemburgo 41230 2,06 1,88 1,57
UE 21147 1,95 1,95 1,95
Figura 1. Presión fiscal añadida de las diferentes opciones de impuesto
3.5
2.5
1.5
0.5
CO2 CO2-ENER CO2-NUC Media UE
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 43
Empezando por el primer caso, el del impuesto puro sobre el CO2, vemos que la proporción
que la carga del impuesto representa respecto al PIB varía significativamente entre países. Esto
es lógico puesto que la carga fiscal depende de la “intensidad de emisión de dióxido de
carbono”, que es diferente en los distintos países y depende de dos factores, el que podemos
llamar “índice de carbonización” y la “intensidad energética”:
CO2/GDP = (CO2/E)*(E/GDP) CO2/PIB = (CO2/E)*(E/PIB)
Donde E representa el uso de energía primaria
Existe una cierta polémica sobre el papel relativo de ambos factores en las diferencias de la
intensidad de emisión entre países (ver, p. ej. Ang, 1999; y Roca y Alcántara, 2000). En nuestro
caso, vemos que la dispersión de ambos factores respecto a la media es muy similar, de forma
que tendrían un peso parecido en la explicación de las diferencias (ver tabla 2). Las diferencias
en el primer factor son las más fáciles de explicar ya que dependen únicamente de la estructura
de las fuentes de energía primaria. Podemos destacar los valores muy pequeños de Suecia y
Francia, que se explican fundamentalmente por el elevado papel de la energía nuclear dentro de
la oferta energética; en el extremo opuesto, Grecia e Irlanda tienen unos valores elevados (en el
caso de Grecia por un importante papel del carbón y del crudo, mientras que en Irlanda destaca
el peso de los productos del petróleo). Las diferencias en la intensidad energética son más
difíciles de explicar porque dependen de multitud de factores (estructura productiva, modelos
de transporte y eficiencia energética, entre otros).
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 44
Tabla 2. Intensidad en la emisión de dióxido de carbono
Números índice Int. carbono Carbonización Inten. Energ.
Portugal 148,6 120,2 123,7
Grecia 178,2 142,7 124,9
España 124,8 106,6 117,2
Italia 98,2 115,2 85,3
Francia 69,0 65,7 105,1
Reino Unido 101,6 108,5 93,7
Bélgica 130,7 94,3 138,6
Holanda 115,7 107,0 108,1
Irlanda 116,9 134,6 86,8
Finlandia 122,0 79,5 153,4
Alemania 106,4 112,9 94,2
Austria 79,5 98,4 80,8
Suecia 55,3 43,3 127,8
Dinamarca 83,7 125,4 66,7
Luxemburgo 106,0 107,9 98,2
UE 100,0 100,0 100,0
Desv. Est. 30,05 24,88 22,94
En definitiva, la presión fiscal relativa del impuesto sobre el CO2 depende directamente de
la intensidad de carbono relativa, que provoca que el efecto del impuesto sea ligeramente
regresivo, lo que se explicaría fundamentalmente por implicar un mayor aumento de la
presión fiscal por parte de los tres países con menor renta per cápita de la Unión. Dos países
especialmente bien tratados por esta primera opción son Francia y Suecia. En los dos otros
diseños del impuesto, los tres países con menor PIB per cápita tienen también un aumento de
la presión fiscal mayor que la media de la UE pero la diferencia es menos acusada.
En general, si comparamos el diseño CO2-energía con el primer modelo comentado, un
cambio importante es que ahora sí se grava la energía nuclear, pero también se da un cambio
adicional: los países con mayor uso del carbón se verían algo beneficiados, mientras que el
uso del gas natural no sería tan favorecido en comparación a las otras energías fósiles. 9 Por
último, el impuesto CO2-nuclear tal como lo hemos definido se diferencia respecto a la
estructura del impuesto sobre el CO2 únicamente en que ahora sí se grava –y de forma muy
9
Un argumento para justificar este peor trato sería que en la extracción de gas natural se emiten importantes
cantidades de metano, otro de los principales gases de efecto invernadero
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 45
importante- a la energía generada por las centrales nucleares. El resultado es que Francia y
Suecia, los países más favorecidos por el primer impuesto, pasan a tener un aumento de la
presión fiscal superior al de la media de la UE.
Para analizar de forma cuantitativa el carácter progresivo o regresivo de los diferentes
modelos de impuesto propuestos estimaremos, en primer lugar, el índice de Kakwani para
cada caso. Nos interesa medir únicamente los efectos sobre la distribución de la renta per
cápita entre los distintos países, de forma que trataremos la población de cada país como si la
distribución interna fuese completamente igualitaria (como suele hacerse en los análisis sobre
desigualdad a nivel regional). Éste índice indica si la distribución de lo que se paga por
impuesto (reflejada mediante la curva de concentración del impuesto ordenando los países,
no según la variable impuesto per cápita sino según la variable ingreso per cápita) es más o
menos desigual que la distribución del ingreso (reflejada mediante la curva de Lorenz). Si la
distribución del impuesto se concentra más en los tramos de renta más ricos, el impuesto es
progresivo. El índice se computa como la diferencia entre el “pseudo-Gini” o índice de
concentración del impuesto menos el índice de Gini antes de impuestos. Los valores extremos
entre los que teóricamente puede oscilar son -2 y 1. Los valores positivos indican
progresividad y los negativos regresividad. Dado el supuesto mencionado de igualdad de la
renta dentro de cada país es de esperar valores pequeños del índice, pero lo que nos interesa
es su signo y la comparación de valores entre diferentes diseños del impuesto. A diferencia
del análisis anterior en el que cada país era una observación que quedaba igualmente
representada en la tabla y el gráfico de presión fiscal añadida, ahora el indicador de
desigualdad se verá más afectado por lo que pase en un país de mayor población que por lo
que pase en un país de menor población (para poner un caso extremo, la presión fiscal sobre
Luxemburgo tendrá poquísima incidencia sobre el indicador global) lo que puede considerarse
una característica deseable. La tabla 3 muestra los resultados obtenidos.
Tabla 3. El índice de Kakwani para los distintos diseños del impuesto
Índice de Kakwani
Impuesto CO2 -0,01933
Impuesto CO2-Energía -0,01913
Impuesto CO2-Nuclear -0,01462
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 46
Los signos negativos de los resultados confirman que los impuestos considerados pueden
resultar regresivos. Se puede observar como el último de los diseños, que es el que
corresponde a una mayor penalización de la energía nuclear y en nuestra opinión mucho
más apropiada desde el punto de vista ambiental, es también con diferencia el que tendría
una incidencia menos regresiva.
El índice de Kakwani se obtiene a partir del comportamiento de las curvas de
concentración del impuesto en comparación a la curva de Lorenz de la distribución de la
renta. El análisis gráfico (figura 2) nos permite observar que, sobre todo en el primer caso,
la regresividad del impuesto se explica en su mayor parte por el gravamen que resulta para la
proporción de población que se sitúa en los países menos ricos de la UE. Esto sería
considerablemente atenuado en el tercer impuesto, que tendería a una distribución de la
carga fiscal más similar a la distribución de la renta comunitaria.
Figura 2. Curva de Lorenz y curvas de concentración fiscal de los distintos impuestos
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
Lorenz Conc. Imp. CO2
Conc. Imp. CO2-En Conc. Imp. CO2-Nuc.
Otra forma muy clarificadora de ver la incidencia distributiva de un impuesto es mediante la
comparación entre el índice de desigualdad de Gini antes y después de la aplicación del impuesto.
La diferencia entre estos dos índices es lo que se llama índice de Reynolds-Smolensky
(reformulado), 10 que mide la capacidad redistributiva del impuesto y cuyos valores están
10
La formulación original del índice de Reynolds-Smolensky (1977) consistía en la diferencia entre el índice
de desigualdad de Gini antes del impuesto y el índice de concentración de la renta después del impuesto. No
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 47
acotados entre 1 y –1. Los valores positivos indican una disminución de la desigualdad
(progresividad) mientras que los negativos indican un aumento de la desigualdad
(regresividad). Cabe señalar que el valor del índice depende no sólo de la estructura del
impuesto sino también de la presión fiscal media. Por ejemplo, un impuesto sobre el CO2 de
50 euros tendrá más capacidad redistributiva que otro diseñado de forma idéntica pero que
establezca un tipo de 30 euros, pero –que es lo que aquí nos interesa- el carácter de la
redistribución, regresiva o progresiva, será el mismo. Los resultados obtenidos son:
Tabla 4. Capacidad redistributiva de los distintos diseños de impuesto
Índice de Gini Índice de Reynolds-
Smolensky
Situación Inicial 0,09751
Después de impuesto
CO2 0,09792 -0,00041
Después de impuesto
CO2-Energía 0,09793 -0,00042
Después de impuesto
CO2-Nuclear 0,09787 -0,00036
Los signos muestran que los tres impuestos tienen una capacidad redistributiva negativa,
siendo ésta menor en el modelo que más penaliza a la energía nuclear, mientras que en los
otros dos casos es prácticamente idéntica.
c) Los efectos con distribución de los ingresos mediante transferencias lump-sum
A continuación analizamos los efectos distributivos de las distintas alternativas de impuesto
suponiendo que los ingresos obtenidos con el impuesto se transfieren a los países vía
transferencias lump-sum en función de la población de cada país miembro. Este supuesto
implica que, de hecho, más que un impuesto, se trata de lo que se conoce como sistema de
bonificación-penalización: no se generan ingresos fiscales, aunque unos países pagan dinero
mientras otros lo reciben dependiendo el signo de la transferencia de que las emisiones
obstante, éste no medía apropiadamente el efecto redistributivo en caso de reordenación de las unidades de
ingreso (Lambert, 1993).
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 48
sean superiores o inferiores a la media de la UE. Aunque no hay ingresos fiscales, contaminar
tiene un precio igual al tipo impositivo fijado, puesto que por cada unidad de contaminación
se paga dinero, o se deja de recibir (coste de oportunidad).
También cabe advertir, como ya señalábamos en un punto anterior, que la redistribución
lump-sum podría considerarse como equivalente en sus efectos redistributivos entre países
a un hipotético gasto público adicional que beneficiase exactamente por igual a los
ciudadanos de toda la Unión Europea.
En la siguiente tabla podemos observar el esfuerzo en términos de presión fiscal añadida
(positiva o negativa) que representarían los impuestos considerados.
Tabla 5. Presión fiscal que representa cada impuesto después de transferencias lump-
sum
% respecto al PIB
Renta per cápita CO2 CO2-ENER CO2-NUC
Portugal 10579 -1,00 -1,27 -1,69
Grecia 11149 -0,22 -0,74 -1,05
España 14190 -0,47 -0,55 -0,60
Italia 19072 -0,25 -0,39 -0,70
Francia 22307 -0,50 -0,14 0,43
Reino Unido 22735 0,17 0,13 0,00
Bélgica 22814 0,74 0,86 1,03
Holanda 23373 0,49 0,44 0,00
Irlanda 23381 0,51 0,26 -0,03
Finlandia 23540 0,63 0,62 0,87
Alemania 24149 0,37 0,29 0,24
Austria 24153 -0,16 -0,29 -0,53
Suecia 25272 -0,55 -0,15 0,59
Dinamarca 30736 0,29 0,10 -0,10
Luxemburgo 41230 1,07 0,88 0,57
UE 21147 0 0 0
El efecto de las distintas alternativas de impuestos considerados es ahora claramente diferente.
En cualquiera de las alternativas, los cuatro países con una renta per cápita inferior a la media
europea reciben una transferencia neta positiva, siendo ésta bastante más elevada en el caso del
último modelo de impuesto, el que más penaliza a la energía generada en centrales nucleares.
Por tanto, desde el punto de vista de la distribución entre los países, las transferencias lump-
sum corregirían sobradamente el moderado impacto regresivo que pudiera tener el impuesto
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 49
(aunque, por supuesto el impuesto podría tener efectos redistributivos entre distintos sectores de
población dentro de cada país, lo que dependería crucialmente del uso que hiciese con el
dinero transferido). Esto lo vemos reflejado en la siguiente figura, donde se observa que la
carga que supone el impuesto neto de transferencias tendría una correlación positiva con la
renta per cápita de los distintos países.
Figura 3. Presión fiscal añadida del impuesto neto de transferencias lump-sum
CO2-LS CO2-ENER-LS CO2-NUC-LS
1.5
1
0.5
0
-0.5
-1
-1.5
-2
En cuanto a los indicador de la capacidad redistributiva de la combinación impuesto
energético-transferencias lump-sum, se han obtenido los siguientes resultados:
Tabla 6. Capacidad redistributiva del impuesto
Índice de Gini Índice de
Reynolds- Smolensky
Situación Inicial 0,09751
Impuesto CO2 0,09601 0,00150
Impuesto CO2-Energía 0,09602 0,00149
Impuesto CO2-Nuclear 0,09597 0,00155
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 50
En cualquiera de los tres casos la capacidad redistributiva (muy débil) del impuesto neto de
transferencias sería positiva, es decir, cualquiera de las medidas estudiadas llevaría a una
distribución de la renta algo más igualitaria. Como cabría esperar del análisis previo, la
medida con mayor capacidad redistributiva sería la que más penaliza a la energía nuclear.
5. Conclusiones
En el presente artículo hemos analizado cuáles serían los efectos redistributivos entre los
distintos países de la Unión Europea de implantar un impuesto sobre las emisiones de carbono
recaudado a nivel comunitario. En primer lugar se han examinado las propuestas hechas por
la Comisión Europea, que consistían básicamente en un impuesto mixto CO2/energía. El
trabajo ha destacado algunas de las ventajas de un tipo único de impuesto recaudado
centralizadamente respecto a un tipo armonizado recaudado por los distintos países. Se ha
visto, además, como en la literatura, tanto teórica como empírica, en general se destaca que
la imposición energética puede resultar ligeramente regresiva, si bien, esto depende tanto del
diseño del impuesto como del uso que se haga con los ingresos, el cual puede paliar la
regresividad del impuesto.
En el trabajo se han analizado los efectos del impuesto en los distintos países de la UE bajo
tres diseños de imposición energética: impuesto puro sobre CO2, impuesto mixto
CO2/energía e impuesto sobre CO2 gravando fuertemente la energía nuclear. En base a los
datos de 1999 se concluye que la aplicación de los tres impuestos resultaría ligeramente
regresiva, aunque en menor grado en el último diseño. La carga a soportar por los distintos
países depende en cada caso tanto de su intensidad de carbono como del peso que tengan las
energías renovables y la nuclear. Finalmente, se ha mostrado que el efecto regresivo del
impuesto se vería sobradamente compensado si los ingresos obtenidos se devolvieran a los
países en proporción a su población. Se puede concluir, por tanto, que no se puede rechazar
la imposición energética comunitaria en base a criterios de equidad, e incluso podría ser
defendida por los potenciales efectos progresivos que podría tener alguna forma particular de
utilizar los ingresos. Además, podemos concluir que la alternativa en la que se penaliza más
a la energía nuclear es también la más interesante en términos de equidad.
TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 51
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TFA Ingeniería Ambiental Avanzada – Luis Francisco Ruiz Ortin – 48544854L 54
REFLEXIÓN PERSONAL
Parece lógico pensar, bajo mi punto de vista, que un gravamiento mediante impuestos de las
emisiones de CO2, aunque impopular, puede ser el camino más rápido hacia la consecución
de una reducción real en las emisiones del mismo. Recordemos por ejemplo que el comienzo
de los proyectos de CCS reales fue propiciado precisamente por la implantación de un
impuesto de este tipo. Si no se hubiera implantado en Dinamarca una tasa al CO2, el proyecto
de Sleipner seguramente ni se habría planteado. Por tanto, si la Unión Europea en su conjunto
aplicara medidas fiscales de este tipo se aceleraría la transición hacia una sociedad menos
contaminante.
Creo que las posibles desventajas que pudieran tener las tecnologías contaminantes actuales
frente a las renovables provocarían, por medio de la regulación del sistema de libre mercado,
una mejora en la competitividad de las mismas precisamente tendiendo hacia energías no
fósiles o con tecnologías de reducción de emisiones al menos (véase CCS).
A partir de ahí, no considero que sea tan importante buscar, tal como hace el artículo, una
distribución equitativa de la presión fiscal que provocaría este impuesto entre todos los países
de la Unión. En el artículo se busca la fórmula más ventajosa para este propósito, paro lo que
propone un impuesto mixto en el que se penalice la emisión de CO2 y la energía nuclear.
Creo que no es un criterio acertado a la hora de estudiar la aplicación de un impuesto sobre
emisiones, y que lo que debería primar sería el criterio medioambiental y la consideración
solamente de las emisiones de CO2. Los países más perjudicados por este impuesto podrían
de esta manera verse más dispuestos a una transformación energética. Más aún si, tal como
propone el artículo, el dinero recaudado con el mismo se reinvierte y sirve como impulso
para primar a los países que mayor cambio energético realicen.
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