Derecho Administrativo I - Curso 2024/2025
Grupo 2
TEMA 9. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
Como ocurre con el Estado, las Comunidades Autónomas no son sólo
Administración pública, sino que cuentan también con poder legislativo (les falta
sólo el poder judicial). El estudio, por tanto, del Estado autonómico es materia
propia del Derecho constitucional. Cabe, pues, remitirse esencialmente a lo
aprendido en esa asignatura a propósito del proceso autonómico, Estatutos de
Autonomía, instituciones autonómicas, reparto de competencias, etc. De todas
estas cuestiones sólo vamos a insistir aquí en la distribución de competencias
entre Estado y Comunidades Autónomas, por su importancia en las materias
propias del Derecho administrativo, que son el tipo de asuntos en los que las
Comunidades Autónomas disponen de más competencias, y cuyo estudio hay
que encabezar siempre con una descripción del marco normativo, lo que implica
el análisis previo del reparto competencial en la materia en cuestión.
El segundo apartado de este tema se refiere al examen, al modo como
hemos hecho en relación con la Administración General del Estado (AGE), de la
estructura de las Administraciones autonómicas, que limitaremos, no obstante, al
caso de la Administración valenciana.
1. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1.1. Marco normativo
Entre los Estados federales típicos ([Link]., Alemania, etc.) y el Estado
autonómico español hay algunas diferencias que resultan relevantes para
entender los respectivos sistemas de reparto de competencias.
En efecto, en los Estados federales las entidades políticas originarias (de
modo real o al menos como ficción) son los Estados federados, que deciden
unirse y formar una Federación, mientras que en nuestro Estado autonómico la
entidad política originaria es el Estado, que decide descentralizarse políticamente
en Comunidades Autónomas. Dicho de otra forma, los Estados federales se
construyen de abajo arriba, mientras que el Estado autonómico español se ha
formado a la inversa, de arriba abajo.
Esta circunstancia explica algunas de las características de los respectivos
sistemas de distribución competencial (igualdad frente a potencial diversidad de
competencias, y diferente juego de la cláusula residual de atribución de
competencias).
En efecto, en los Estados federales todos los Estados federados cuentan
por definición con las mismas competencias. La Constitución federal se limita a
establecer cuáles son las competencias que se atribuyen a la Federación, y el
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resto corresponden (como entidades políticas originarias) a los Estados federados
y a todos por igual. La cláusula residual juega, pues, a favor de los Estados
federados, y la igualdad de los Estados federados en cuanto al nivel de
competencias es una característica esencial de los Estados federales.
En cambio, el Estado autonómico español se caracteriza por el llamado
principio dispositivo, conforme al cual cada Comunidad Autónoma cuenta con las
competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía respetando
en todo caso las competencias reservadas al Estado por la Constitución (art.
149.1 CE), lo que permite que haya (o al menos pueda haber) una cierta
diversidad competencial entre Comunidades Autónomas. A diferencia también de
los Estados federales, la cláusula residual de atribución de competencias juega en
nuestro sistema autonómico a favor del Estado (art. 149.3 CE), es decir, las
competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, o por alguna de
ellas, en sus respectivos Estatutos corresponden al Estado.
Por estas razones, el marco normativo de distribución de competencias
entre Estado y Comunidades Autónomas viene integrado conjuntamente por la
Constitución y los Estatutos de Autonomía, que a estos efectos constituyen el
llamado “bloque de constitucionalidad”, que es el parámetro para juzgar la
constitucionalidad de las normas y actos de una u otra parte desde la perspectiva
competencial.
Por eje., para saber de qué competencias dispone la Comunitat Valenciana no
basta con la lectura de la Constitución (esto es, de las competencias reservadas al
Estado en el art. 149.1 CE), sino que es necesario tener en cuenta el Estatuto de
Autonomía (el nuevo data de 20061), puesto que aquellas competencias que, aun
no estando reservadas al Estado en el art. 149.1 CE, no hayan sido asumidas por
la Comunitat Valenciana en su Estatuto de Autonomía, corresponderán al Estado,
al menos en relación con nuestra Comunidad, en virtud de la cláusula residual
(art. 149.3 CE).
1.2. Criterios de distribución de competencias
Los criterios principales que utilizan la Constitución y los Estatutos de
Autonomía para repartir competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas son dos: las materias y las funciones.
Materias, en este contexto, son los distintos ámbitos o sectores de
intervención en la vida social y económica por parte de los poderes públicos
(educación, sanidad, cultura, seguridad pública, agricultura, industria, comercio,
urbanismo, protección del medio ambiente, etc.), pero también en ocasiones
ramas del Derecho (legislación civil, penal, laboral, etc.).
Las dificultades de deslinde entre unos y otros sectores de intervención que
existen en ocasiones (por eje., entre urbanismo y protección del medio ambiente),
así como la combinación de criterios materiales de distinta naturaleza para
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Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de
Autonomía de la Comunitat Valenciana.
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efectuar el reparto (por un lado, sectores de intervención, y por otro, ramas del
Derecho) son factores que añaden complejidad al sistema de reparto
competencial (a lo que se conoce como selección del título competencial aplicable
en cada caso), pero no se trata de algo en lo que debamos detenernos ahora.
Y por funciones se entienden los clásicos poderes públicos dentro de la
división de poderes, a excepción del judicial, que no es objeto de reparto porque
el Poder Judicial es único y estatal dentro del sistema constitucional español.
Funciones son, pues, a estos efectos, la legislativa (entendida en sentido amplio,
como aprobación de la normativa correspondiente a una materia, sea a través de
leyes o de reglamentos) y la ejecutiva (o de aplicación administrativa de la
legislación en una determinada materia).
1.3. Tipología competencial
Con estos criterios, las competencias del Estado y de las Comunidades
Autónomas pueden ser de tres tipos.
A) Exclusivas
Una competencia es exclusiva del Estado o de las Comunidades
Autónomas (o de alguna de ellas) cuando sobre una determinada materia, bien el
Estado o bien las Comunidades Autónomas (o alguna de ellas) cuentan con todas
las funciones, tanto la legislativa como la ejecutiva.
Ejemplos de competencias exclusivas del Estado son: las relaciones
internacionales (art. 149.1.3), defensa y fuerzas armadas (art. 149.1.4 CE),
Administración de Justicia (art. 149.1.5), comercio exterior (art. 149.1.10), etc.
Ejemplo característico de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas
es la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 49.1.9 Estatuto de Autonomía de
la Comunitat Valenciana).
B) Compartidas
Una competencia es compartida cuando sobre una determinada materia se
reparten las funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Lo que se
comparte es, pues, la materia, repartiéndose las funciones. En el sistema
constitucional español hay dos tipos principales de competencias compartidas.
En el primero, la Constitución reserva al Estado la legislación sobre una
determinada materia, y en consecuencia las Comunidades Autónomas asumen
sobre esa materia sólo funciones de ejecución. La legislación (toda la legislación)
es estatal y la ejecución, autonómica.
Ejemplo: en materia laboral (art. 149.1.7 CE y concordantes de los Estatutos de
Autonomía).
En el segundo, la Constitución reserva al Estado sólo una parte de la
legislación en una materia determinada, lo que se llama la “legislación básica”, y
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en consecuencia las Comunidades Autónomas asumen sobre esa materia la
función de completar la legislación (lo que se conoce como desarrollo legislativo),
así como la ejecución del entero bloque normativo (esto es, tanto de la legislación
básica como del desarrollo legislativo autonómico). En estos casos, pues, la
legislación es una tarea compartida entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, y la ejecución es competencia exclusivamente autonómica.
Ejemplos: protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), régimen minero y
energético (art. 149.1.25 CE), régimen local (art. 149.1.18 CE), etc.
C) Concurrentes
Una competencia es concurrente cuando sobre una materia determinada
tanto el Estado como las Comunidades Autónomas disponen de todas las
funciones (legislativa y ejecutiva). Es decir, tanto el uno como las otras pueden
legislar en esa materia y ejecutar su propia legislación.
Esta modalidad es excepcional en el sistema constitucional español, y apenas
existen ejemplos de la misma. Se suele citar la materia de cultura (art. 149.2 CE),
pero sólo algunas de sus facetas (por eje., promoción de actividades de interés
cultural) son parcialmente objeto de competencias concurrentes.
1.4. Relación entre legislación básica estatal y desarrollo legislativo
autonómico
Por ser muy frecuente en el sistema español esta modalidad de
competencia compartida (legislación básica, por un lado, y desarrollo legislativo y
ejecución autonómica, por otro) conviene profundizar un poco más en la relación
entre legislación básica y desarrollo legislativo, que ha sido esclarecida por el
Tribunal Constitucional en jurisprudencia reiterada.
La “legislación básica” es un concepto esencialmente material y no formal.
Esto es, la legislación básica es un mínimo común denominador normativo, que
regula los aspectos más importantes de una materia a juicio del legislador estatal,
y que va a ser de común aplicación en todo el territorio español, pero que no
agota la regulación de esa materia, sino que debe dejar un espacio para el
desarrollo legislativo autonómico, es decir, para que sobre esa materia las
Comunidades Autónomas puedan ejercer también sus propias opciones de
política legislativa.
Por el contrario, la relación entre legislación básica estatal y desarrollo
legislativo autonómico no es una relación “formal”, lo que significa lo siguiente:
(1) Que no es una cuestión de rango de las normas. No se trata de que la
legislación básica sean las leyes en una materia y el desarrollo legislativo, los
reglamentos. Muy al contrario, tanto la legislación básica como el desarrollo
legislativo suelen venir encabezados por leyes, desarrollados en su caso por
reglamentos.
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(2) Que tampoco es una cuestión de nombre. Las leyes estatales que
contienen la legislación básica en una materia no tienen por qué llamarse leyes
básicas, y además es infrecuente que se llamen así (para evitar confusiones con
las Leyes de bases propias de la delegación legislativa, que constituyen una figura
distinta).
Y (3) Tampoco es una relación temporal. Es decir, la legislación básica no
tiene por qué preceder necesariamente al desarrollo legislativo autonómico (o al
de alguna Comunidad Autónoma). Cuando las Comunidades Autónomas tienen
competencia de desarrollo legislativo en una determinada materia, cualquiera de
ellas puede perfectamente adelantarse al legislador estatal en la regulación de
esa materia o de aspectos novedosos de la misma. Lo único que tendrá que hacer
luego, cuando se apruebe la legislación básica, es adaptarse a la misma si
hubiera alguna contradicción.
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA
2.1. Introducción y marco normativo
Las Comunidades Autónomas pueden organizar su propia Administración
con libertad de criterio, dentro del marco establecido por la Constitución y sus
respectivos Estatutos de Autonomía, al amparo de la “potestad de
autoorganización” reconocida en dichos Estatutos.
Lo cierto, sin embargo, es que la organización interna de las
Administraciones autonómicas se asemeja bastante a la de la Administración
General del Estado, aunque generalmente con una estructura algo más sencilla.
La regulación de la estructura de la Administración valenciana se encuentra
el Estatuto de Autonomía y en la Ley del Gobierno valenciano o Consell (Ley
5/1983, de 30 de diciembre) que, desde su aprobación, ha sufrido varias
modificaciones parciales. Su Título IV regula los principios y la organización y
estructura de la Administración Pública de la Generalitat.
Como en el caso de la AGE, en la Administración valenciana cabe
comenzar distinguiendo entre órganos centrales y periféricos. Órganos centrales
son los que ejercen sus competencias en todo el territorio de la Comunitat
Valenciana, teniendo su sede (aunque no es imprescindible que así sea) en la
capital (Valencia). Y los segundos, los que ejercen sus competencias en sólo una
parte de dicho territorio, que como luego veremos es también en el caso de la
Administración valenciana la provincia.
2.2. Órganos centrales
Órganos centrales de la Administración valenciana son el Gobierno
valenciano o Consell y las Consellerias.
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A) El Gobierno valenciano o Consell2
El Gobierno valenciano se compone del Presidente de la Generalitat (que
lo es también del Gobierno valenciano), el o los Vicepresidentes, en su caso, y los
Consellers.
Órganos unipersonales del Gobierno valenciano son el Presidente de la
Generalitat y el o los Vicepresidentes. Y órganos colegiados son el Gobierno en
pleno o Consell y las Comisiones Delegadas del Consell.
El perfil de cada uno de estos órganos y el reparto de tareas entre ellos son
sustancialmente equivalentes a los que vimos en el tema anterior en relación con
el Gobierno de la nación española, por lo que valen las consideraciones
expuestas entonces.
B) Las Consellerias
Por debajo del Gobierno, y bajo su superior dirección, la Administración
valenciana se estructura, al igual que ocurre con la estatal, en Consellerias, que
son el equivalente autonómico a los Ministerios. Como en el caso de éstos, entre
ellas se produce un reparto de competencias por materias y tienen internamente
una estructura jerárquica.
La determinación del número y denominación de las Consellerias también
es aquí competencia del President de la Comunitat Valenciana. La limitación del
número de Consejerías que establecía el Estatuto en su redacción originaria
(diez), ya no está presente en el nuevo.
Dentro de cada Conselleria, se distingue entre órganos superiores, nivel
directivo y nivel administrativo.
Órganos superiores son el Conseller y las Secretarías autonómicas.
Órganos directivos son la Subsecretaría y las Direcciones Generales.
En el nivel administrativo nos encontramos con las Subdirecciones
Generales, servicios, secciones, unidades y negociados.
Como puede verse, el planteamiento es muy similar al de los Ministerios en
la AGE, sólo que algo más simplificado. No existe el equivalente a las Secretarías
Generales, y las Subdirecciones Generales no tienen el carácter de órganos
directivos.
2.3. Órganos periféricos
Por ser la Comunitat Valenciana de notable extensión y población, y dada
la amplitud de las tareas que, como toda Administración autonómica, ha de
desempeñar la Administración valenciana, es lógico que, junto a los órganos
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La denominación oficial del Gobierno Valenciano, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía de 2006.
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centrales, la Administración valenciana cuente también con órganos periféricos,
esto es, con órganos de las distintas Consellerias con una competencia territorial
limitada.
Para el despliegue de los órganos periféricos, en el caso de la
Administración valenciana se ha utilizado también la tradicional división provincial
española que ya conocemos.
El Estatuto de Autonomía (art. 65) también prevé la posible utilización a estos
efectos de la división comarcal, que todavía no se ha llevado a cabo.
De esta forma, en el nivel territorial de la provincia, dependiendo de la
Presidencia del Consell, nos encontramos con las Delegaciones del Consell. De
igual manera, territorialmente, la organización de las Consellerias cuenta con
servicios periféricos, denominados Direcciones territoriales, que, de acuerdo con
el artículo 74 de la Ley Gobierno Valenciano, son la expresión organizativa del
principio de desconcentración que ha de regir en la actividad de la Administración
de la Generalitat.
Así pues, órganos periféricos de la Administración valenciana son las
Delegaciones del Consell y las Direcciones Territoriales de cada de una de las
consellerias en cada una de las tres provincias (Valencia, Alicante y Castellón).
3. ÓRGANOS CONSULTIVOS Y DE CONTROL
Al igual que en el Estado, en las Comunidades Autónomas se crearon, a
través de sus Estatutos, instituciones consultivas y de control de las
administraciones públicas autonómicas.
De esta forma, en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana se
determina que son también instituciones de la Generalitat, entre otras, el Consell
Jurídic Consultiu y la Sindicatura de Comptes.
El Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana se configura como
el órgano consultivo supremo del Consell, de la Administración Autonómica y, en
su caso, de las administraciones locales de la Comunitat Valenciana en materia
jurídica, realizándose una reserva de ley para regular sus miembros, funciones,
facultades, estatuto y duración del mandato (actualmente, la Ley 10/1994, de 19
de diciembre, modificada en varias ocasiones).
Por su parte, la Sindicatura de Comptes, institución que depende de poder
legislativo, es el órgano al que corresponde el control externo económico y
presupuestario de la actividad financiera de la Generalitat, de los entes locales
comprendidos en su territorio y del resto del sector público valenciano, así como
de las cuentas que lo justifiquen. También se establece una reserva de ley para
su desarrollo (actualmente, la Ley 6/1985, de 11 de mayo, también modificada en
varias ocasiones).