EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

MARGARITA PÉREZ SÁNCHEZ. UNIVERSIDAD DE GRANADA

Capítulo 3. En análisis de Políticas Públicas. Universidad de Granada. España.

INTRODUCCIÓN

Desde los años sesenta se ha desarrollado un creciente interés por el estudio de

las políticas en el marco de las ciencias sociales y especialmente de la Ciencia
Política. En la década de los años sesenta surgen los trabajos sobre los modelos
de elaboración de políticas, y en la siguiente aparecen ya los planteamientos
sobre el conjunto del proceso de las políticas públicas, tratando de analizar qué
hacen los gobiernos, cómo, por qué y qué efectos produce.

Todos estos estudios tienen un eje central y común, nos referimos al conjunto de
actividades del Estado que conocemos genéricamente como «políticas públicas».

CUESTIONES CLAVE

• ¿Qué es una política pública?

• ¿Qué tipos de estudios de políticas existen?
• ¿Cuáles son los métodos analíticos de las políticas?
• ¿Qué características tiene el análisis de políticas?

1. DEFINICIÓN Y SIGNIFICADO DE CONCEPTOS BÁSICOS

1.1. El concepto de política pública

Términos como política educativa o política sanitaria son etiquetas que identifican
un campo de actividad de los poderes públicos y forman parte ya del lenguaje
cotidiano. Pero también se utilizan normalmente conceptos como política
antiinflacionista o política proteccionista, que expresan un propósito determinado.

La variedad de acepciones y usos del término política pública se complementa con

la gran cantidad de definiciones académicas. Se han llegado a categorizar hasta
diez acepciones diferentes del término policy, algunas de las cuales son:

- Política Pública como la expresión de un propósito general o un estado de cosas

deseado.
- Política Pública como decisión del Gobierno.
- Política Pública como una autorización formal.
- Política Pública como programa.
- Política pública como producto o modelo.
- Política Pública como proceso.

Ante esta variedad de acepciones no existe una definición de política pública con
pretensiones de gran precisión que recoja un consenso general.
Algunas de las definiciones más famosas y citadas nos las proporcionan:
 H. Heclo, cuando escribe que la policy no es un término autoevidente, y
sugiere que «una política puede ser considerada como un curso de acción
o inacción más que unas decisiones o acciones específicas»1;
 Jenkins ve la política como «un conjunto de decisiones interrelacionadas...
concernientes a la selección de metas y medios para alcanzarlas dentro de
una situación específica»;
 Anderson nos da un concepto más útil, «un curso de acción seguido por un
actor o conjunto de actores para tratar un problema o un hecho
preocupante»2
 Sin embargo, la concepción considerada más genérica es la expresada por
Peters, que define las políticas públicas como «el conjunto de actividades
de las instituciones de Gobierno, actuando directamente o a través de
agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la
vida de los ciudadanos».

Esta definición, al igual que las anteriores, debe completarse necesariamente con
algunas consideraciones:

1) Las políticas públicas deben considerarse como un proceso decisional, es decir,

configuradas por un conjunto de decisiones a tomar en el transcurso de un
proceso temporal, más allá del inicial período de elaboración de las políticas.

2) Debe tenerse en cuenta que «una política puede consistir también en lo que no
se está haciendo», como nos sugiere Heclo, o en palabras de T. Dye «una política
es todo aquello que el Gobierno decide hacer o no hacer». Ello puede ser
consecuencia de errores involuntarios, de decisiones deliberadas de no actuar
sobre una determinada cuestión, de bloqueos políticos en las instancias de
decisión o incluso, consecuencia de no plantearse siquiera la posibilidad de tomar
una decisión.

Las tres primeras hipótesis son casos de «inacción», como concepto ampliamente
reconocido. En cambio, la cuarta, la no consideración de la posibilidad de decidir,
se refiere al concepto de «no-decisión», concepto que por su importancia y por los
problemas que plantea ha sido objeto de un creciente interés.

3) Por otra parte, para que una política la podamos definir como «pública» debe
haber sido generada, al menos hasta cierto punto, en el marco de los procedi-
mientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Es decir, que se trate de
estrategias de actuación en las cuales las organizaciones públicas desempeñan
un papel clave en su configuración, aunque su participación no sea exclusiva. Esta
consideración no carece de importancia si consideramos que muchos servicios
públicos no son implementados por funcionarios públicos, sino a través de

1
Hugh Heclo. «Policy Analysis», en British Journal of political Science N°2, 1972, págs. 84-85.
2
James E. Anderson. Public Policy-Making. Praeger Publishers, Nueva York, 1975, pág. 3.
organizaciones privadas.

Pero aun en el caso de desarrollarse íntegramente en el marco del sector público,

raramente las políticas son decididas y desarrolladas por una sola organización,
sino que implican normalmente la interrelación de varias organizaciones, niveles
administrativos y actores.

Pero la acción de gobierno no se expresa directamente a través de las políticas,

sino a través de los productos primarios de esta acción (outputs), los cuales, a
través de su impacto sobre la sociedad, dan lugar a unos resultados (outcomes).
Es decir, el producto de una política pública es aquello que una institución de
gobierno está haciendo en un momento y en un ámbito determinado, se trata,
pues, de aspectos intermedios en el proceso de las políticas. En cambio, los
resultados explicitan el impacto o resultado que una política está teniendo en la
sociedad. De hecho, Wildavsky nos recuerda que «policy es tanto un proceso
como un producto, que se usa para referimos al proceso de toma de decisión y al
producto de ese proceso»3

Esta distinción no carece de importancia, pues son los resultados, previstos e

imprevistos, los que nos permiten evaluar el rendimiento (performance) de una po
lítica al relacionarla con sus fines. En cambio, el control de la obtención o no del
nivel deseado de productos, realizaciones más a corto plazo que los resultados,
permite detectar los problemas durante la implementación y guía su desarrollo.
Por otra parte, las instituciones de gobierno disponen de un conjunto de
instrumentos mediante los cuales obtener estos productos y resultados, es decir
para producir determinados cambios en la vida de los ciudadanos. La particular
combinación de ellos y su respectivo nivel de intensidad en una política variará en
función de la efectividad esperada de su utilización en cada momento del proceso
y en cada ámbito de actividad.

Siguiendo el planteamiento de Peters, que en realidad es una adaptación de la

tipología de productos del sistema político establecida por Almond y Powell 4, los
instrumentos de acción de las políticas públicas son:

1) Las normas jurídicas.

Constituyen el único recurso propio y exclusivo del Estado. Su establecimiento no
está al alcance de los actores privados. Desde un punto de vista instrumental, es a
través de las normas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las
actividades que constituyen las políticas, al mismo tiempo que limitan la
discrecionalidad en la actuación del personal político y funcionarial.

2) Servicios de personal.
La elaboración y aplicación de las políticas necesita unos servicios de personal,

3
Aaron Wi1davsky. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Little, Brown, Boston.
1980, pág. 387.
4
Vid. G. Almond y G. Powell. Comparative Politics. System, Process and Policy. Little Brown, Boston, 1978.
así como una infraestructura humana, organizativa y material, sobre la que
apoyarse, y sobre las cuales descansa la realización práctica de las políticas,
mediante la realización de funciones específicas.

3) Recursos materiales, fundamentalmente los financieros.

La implementación de las políticas definidas en las normas y la disposición de
unos servicios para llevarlas a cabo necesita unos medios de financiación.

4) La persuasión.
Es un instrumento efectivo en tanto en cuanto los ciudadanos consideran al
Gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses
generales de la sociedad.

En este sentido, si bien todas las políticas incorporan elementos de persuasión a

través de su justificación por el Gobierno, algunas la incorporan como recurso
fundamental.

En general podríamos decir que lo visto hasta ahora sobre la definición de política,
pertenece a un acercamiento descriptivo, donde el debate se centra en la cuestión
de si la política sea sólo o primordialmente la decisión (de Gobierno) o implica algo
más.

Todas las definiciones en este sentido descriptivo nos llevan a determinar una
serie de componentes comunes:

a) Institucional. La política es elaborada o decidida por una autoridad formal

legalmente constituida.
b) Decisorio. La política es un conjunto secuencia de decisiones, relativa a la
elección de fines y/o medios en una situación específica y en respuesta a
problemas y necesidades.
c) Comportamental. Implica la acción o inacción, hacer o no hacer nada; pero
una política es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión
singular.
d) Causal. Son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema
político y social.

Sin embargo, existe también otro acercamiento a la definición de policy, nos

referimos a la construcción teórica, aquí las posiciones varían según la teoría
política a la que nos adherimos, o según las conjeturas básicas con las que se
explica el hecho de las políticas.

El acercamiento teórico a lo que realmente es una política pública es tan decisivo

como variado. Aquí las teorías políticas, a partir de sus conceptos de poder,
consenso y conflicto, son determinantes.

El que las políticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias o

administrativas sean producto de la dominación de clase, de los ajustes mutuos
entre los grupos de interés o de la hegemonía de una élite, dependerá del cuerpo
teórico desde el cual el analista construya sus conceptos, hipótesis y
procedimientos. La definición de política es, entonces, deducible de las
proposiciones básicas de la teoría política.

En la literatura norteamericana, la posición básica sobre la noción naturaleza de la

política ha sido ofrecida por Theodore J. Lowi.

El punto de partida es una proposición estándar de la sociología americana: las

relaciones sociales se constituyen por expectativas recíprocas. En consecuencia,
las relaciones estrictamente políticas están determinadas por las expectativas de
los participantes respecto de «los productos gubernamentales o políticas». Las
actividades de la política se orientan según las políticas, en función de los
beneficios o ventajas que se espera obtener de las acciones que el Gobierno
emprende en respuesta a demandas y cuestiones sociales. La política, en
definitiva, se juzga entorno a las políticas.

En consecuencia, el diseño y desarrollo de las políticas no es un espacio jurídico o

administrativo neutral y tranquilo, sino una arena política en la que convergen y
luchan las fuerzas políticas. Lowi escribirá así que «las arenas de las políticas o de
actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder».

En esta perspectiva, no hay una política en general, porque no hay en la sociedad

una estructura de poder única permanente y determinante. Lo que el estudio de
las políticas muestra, a partir de los intereses de grupo, es que se aminoran o se
agravan diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos sociales suman o
restan sus intereses, se enfrentan o negocian. La política real, en suma, en tanto
lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa en el
proceso de elaboración de las políticas.

Al no haber una política en general, el énfasis recae en la clasificación de las

políticas en plural. Lowi las clasifica conforme a los impactos de costes y
beneficios que los grupos de interés esperan de una política determinada.

A él debemos la clasificación canónica de las políticas: regulatorias o

reglamentarias, distributivas y redistributivas. Cada una desarrolla una estructura
política característica. En un artículo posterior, Lowi reelaboró su clasificación,
prestando mayor atención al hecho de que las políticas tienen la característica de
ser colectivamente obligatorias y, por tanto, comportan actual o virtualmente
coacción. El enunciado básico sigue siendo que «las políticas determinan la
política», en el sentido de que las correlaciones de poder, los liderazgos y las
autoridades formales decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones
en disputa y, en consecuencia, por el tipo de respuestas previsibles por parte del
Gobierno. Lo que ahora se añade de manera clara es que el tipo de política está a
su vez determinado por el tipo de coacción que el Gobierno podría
razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones.
Con el nuevo criterio de la coacción, la clasificación incorpora un nuevo tipo de
política: las políticas constitutivas.

Resumiendo, cada una de ellas podríamos decir que, en primer lugar, las políticas
«regulatorias o reglamentarias» establecen las reglas de comportamiento a través
principalmente de la legislación, se basan en aspectos disuasorios tales como
multas o incluso privación de libertad, para poner en vigor el acatamiento a los
patrones prevalecientes de conducta. En segundo término, las políticas
«redistributivas» clasifican a las personas según criterios que les dan o no acceso
a ventajas, se pueden llevar a cabo mediante instrumentos fiscales y
posteriormente los impuestos son canalizados en programas de asistencia pública.
En tercer lugar, las políticas «distributivas» se centran en el interés gubernamental
de garantizar igual acceso a los recursos. En último lugar, las políticas
«constitutivas» que definen reglas sobre reglas (el Código Penal, por ejemplo)
sirven a la nación como un todo, al atender las necesidades opera ti vas del propio
Gobierno y de la Administración y al proteger la seguridad nacional.

Comparando los cuatro tipos de políticas podemos aclarar que:

A) las políticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones con-

ciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de
sanciones es remota en las primeras e inmediata en las segundas;

B) en contraste, las políticas constituyentes y las redistributivas coinciden en

que sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos de con-
ducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones que son respectivamente
remotas e inmediatas;

C) las políticas regulatorias y redistributivas coinciden en que ambas implican

sanciones directas e inmediatas, pero difieren en el aspecto de que las primeras
sólo afectan los comportamientos individuales y las segundas involucran el
contexto en que se desenvuelve la acción individual, al modificar el contexto
económico y social;

D) por último, las políticas distributivas y las constituyentes, aunque difieren

en su alcance, coinciden en su remota y débil amenaza de sanción.

La tipología de políticas de Lowi, termina por recordar que la política en un sistema

y tiempo dado no es una actividad uniforme y homologadora, con un formato que
se repite y aplica de la misma manera en todos los ámbitos donde hay
necesidades, intereses en juego y problemas a resolver.

Paralelamente, como es lógico, existen otras tipologías establecidas según crite-

rios diversos. Seguramente la más influyente e importante de todas ellas sea la de
Richardson5, que con sus estudios sobre «estilos de políticas» propuso una
5 J. Richardson (ed). Policy Styles in Western Europe. Allen and Unwin. Londres, 1982.
sencilla tipología básica de los referidos estilos, que servía para confeccionar una
clasificación de los sistemas políticos según su forma de operar.

Dicha tipología se fundamentaba en dos factores: el primero, la forma en que el

Gobierno se aproximaba al problema a resolver, según su actitud fuese
«anticipatoria-activa» o «reactiva»; el segundo factor, se refería a la relación del
Gobierno con otros actores en el proceso de trabajo gubernamental, de manera
que se desprendían dos características en esta actuación: una que privilegiaba el
«consenso» y otra que se basaba en al «imposición» de soluciones.

Sin embargo, sabemos que la óptica politológica en la construcción de políticas no

es la única ni tiene que ser necesariamente la óptima. Hay otros enfoques que ven
la política desde otros ángulos que nos conducen a otras definiciones de la política
y a otras formas de diseño, decisión y puesta en práctica.

Se puede analizar la política desde «el modelo de política racional», que ve el

curso de la política como el resultado y desarrollo de una «elección racional»
(Rational Choice). En contraste, hay otros dos modelos alternativos: «el modelo
del proceso organizativo», que ve el curso de la política como un «producto
organizativo» (Organizational Output), y «el modelo de política burocrática», que la
considera sin más un «resultado político» (Political Outcome).

Estos esquemas de interpretación y explicación han sido utilizados tanto en la

tarea positiva como en la normativa del análisis de políticas. Han ayudado a saber
cómo y porqué se formulan y realizan las políticas.

3.1.2. El concepto de Policy Analysis

Uno de los problemas con los que nos encontramos a la hora de definir policy
analysis, es la variedad de términos usados en la literatura especializada en esta
disciplina. Ciencias de las políticas (Policy Sciences), estudios de las políticas
(Policy Studies) y análisis de políticas (Policy Analysis) son tres de los términos
usa dos de manera común para describir este campo científico. A veces estos
términos son usados para enfatizar algún aspecto determinado, pero en la
mayoría de las ocasiones se hace referencia a ellos de manera intercambiable. De
hecho, si analizamos la definición de estos términos, encontramos poca
consistencia en su empeño diferenciador. Lo que cobra realmente importancia en
estos términos es la posibilidad de dividir el campo de estudio en análisis de las
políticas y análisis para las políticas. Esta distinción presente desde los primeros
escritos de Lasswell, nos lleva a prestar atención al significado de estos estudios;
primero, como una actividad académica relativa al avance de la comprensión; y
segundo, como una actividad aplicada principalmente a la contribución de
soluciones para los problemas sociales.

Policy analysis «es determinar lo que hacen los gobiernos, porqué lo hacen y qué
resultados obtienen»
-Desde esta visión, todas las definiciones de este tipo de estudios y análisis dicen
lo mismo, en definitiva: «la descripción y explicación de las causas y
consecuencias de la acción del Gobierno». En una primera lectura esta definición
parece coincidir con el objeto de estudio de la Ciencia Política en general, después
de todo, los politólogos están interesados en las causas y consecuencias de la
acción gubernamental, y sus esfuerzos se encaminan a describir y explicar esta
acción. Sin embargo, lo que distingue el policy analysis de la Ciencia Política como
un todo, es la preocupación de los analistas políticos por qué hace el Gobierno,
así como el uso de conceptos tomados de diferentes disciplinas.

A la vez que la definición de política pública enfatiza el rol del análisis para
incrementar el conocimiento de la acción, también se hace notar que el análisis
puede ayudar a los decisores a «mejorar la calidad de las políticas públicas» 6. Se
conecta aquí con otros muchos autores que proponen la visión de un policy analy-
sis como una actividad tan descriptiva como prescriptiva. Harold Lasswell, como
uno de los fundadores de estos estudios, explicó claramente con su término
«policy orientation» el compromiso con dos elementos: el desarrollo del
conocimiento sobre el propio proceso de las políticas; y la mejora de información
disponible para los políticos-decisores. Lasswell también describe la «orientación
de políticas» como una ciencia de las políticas (policy science), término tomado de
Dror, para referirse a «la contribución de conocimiento sistemático, estructurado
racionalmente y organizado para mejorar la elaboración de políticas»7. Al igual que
Lasswell, Dror enfatiza la contribución de los analistas políticos para mejorar la
formulación de políticas y el alivio de los problemas sociales8

La orientación prescriptiva del policy analysis está también presente en los escri-
tos de A. Wildavsky. Con una visión más modesta en las pretensiones del análisis,
pone una atención particular en el policy analysis como una actividad centrada en
los problemas. El objeto del análisis, así visto, son los problemas a los que se
enfrentan los decisores y su objetivo aminorar estos problemas a través de un
proceso de creatividad, imaginación, y prácticamente «artesanal». Dada la
dificultad de muchos de los problemas sociales, el rol del análisis consiste en
localizar problemas donde se puedan intentar poner en práctica soluciones. Dicho
de otra manera, para Wildavsky todo lo que podemos esperar es que el analista
redefina problemas de manera que se puedan aliviar. Pensar en problemas y
buscar soluciones, en términos de este autor «meditación o actividad intelectual»,
debe unirse a la «interacción social» si queremos que el análisis tenga algún
impacto

Parece claro, en definitiva, que un repaso a las definiciones de policy analysis nos
lleva a considerar diferentes formas de practicar ese análisis, dependiendo del
interés principal que nos guíe: para algunos, la comprensión de la política, para
otros, la mejora de la calidad de las políticas, y para casi todos, el interés en

6 Thomas Dye. Policy Analysis. The University of Alabama Press, Alabama. 1976.
7 Harold Lasswell. A pre-view of Policy Sciences. American Elsevier, Nueva York, 1971, pág. IX.
8 Yehezkek Dror. Design for Policy Sciences. Elsevier, Nueva York, 1971
ambas actividades.

En resumen, podemos hacer una distinción más precisa de las clases de policy
analysis, basándonos en los dos elementos que componen el análisis y que antes
mencionábamos: análisis «de» y análisis «para» (en), las políticas. La clasificación
más extendida y aceptada es la tipología propuesta por Hogwood y Gunn, que
diferencia siete variedades de policy analysis:

1. Estudios sobre el contenido de las políticas; en los cuales el analista busca

describir y explicar la génesis y desarrollo de políticas particulares. Se estu-
dian uno o más casos con el fin de determinar cómo nació una política,
cómo se implementó y qué resultados produjo.
2. Estudios sobre el proceso de las políticas; en los cuales se pone mayor
atención a las etapas a través de las cuales un tema pasa a ser una política
y a desarrollarse como tal. Se investiga la influencia de distintos factores en
ese desarrollo. Naturalmente esta clase de estudios están relacionados con
el contenido de la política, pero el interés principal aquí son los factores
influyentes en la formulación de las políticas. Como ejemplo clásico
podemos citar el libro de Graham Allison9 sobre la crisis de los misiles
cubanos, donde este hecho se usa para mostrar la fortaleza o debilidad de
distintos modelos de procesos de políticas. Esta clase de análisis puede
centrarse en un sólo tema o en un área política, pero también en las
influencias sobre una política dentro de una comunidad o sociedad
concreta.
3. Estudios sobre los productos de las políticas (outputs); estos estudios
buscan explicar por qué los niveles de gasto o provisión de servicios varían
entre diferentes áreas. En la terminología de Dye son estudios de
«determinación de políticas». Son análisis que toman las políticas como
variables dependientes e intentan comprenderlas en términos de factores
económicos, sociales, tecnológicos...
4. Estudios de evaluación; esta cuarta categoría marca la frontera entre
análisis «de» y «para» políticas. Son llamados a veces estudios de impacto,
ya que se refieren al análisis del impacto de las políticas sobre la población.
Estos estudios de evaluación pueden ser tanto descriptivos como
prescriptivos.
5. Información para los decisores; en estos estudios se buscan datos útiles
para la toma de decisión. El conocimiento adquirido a través de estos
estudios se aplica siempre a problemas prácticos.
6. Mejora del proceso de políticas; en estos estudios el analista busca mejorar
la naturaleza del sistema de formulación de políticas. Se intenta mejorar el
aparato gubernamental a través de la redistribución de funciones, y la
propia base de elección de políticas a través del desarrollo de la
planificación de sistemas y nuevas aproximaciones para la valoración de
opciones.

9 Graham T. Allison. Essence of Decision. Little, Brown. Boston, 1971.

 7. Mejora y defensa de políticas; con estos estudios el analista pretende
promover opciones específicas y argumentos en favor de una política
particular. Debemos distinguir en estos controvertidos estudios, al analista
como actor político, de un lado, y al actor político como analista. La calidad,
resultados, objetividad y motivaciones, son casi siempre cuestionados en
este tipo de policy analysis10.

2. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS

Metodológicamente, y a partir de esta amplia tipología, podemos derivar que el

analista político produce información y argumentos razonados sobre tres clases de
cuestiones: a) valores, b) hechos, y c) acciones.

Para producir información sobre estas tres cuestiones el analista emplea una o
más de estas tres aproximaciones al análisis:
a) Empírica, La aproximación empírica se relaciona principalmente con la
descripción de causas y efectos de las políticas públicas, tiene que ver con
los hechos (¿qué existe?).
b) Evaluativa, Por el contrario, la aproximación evaluativa está unida a la
determinación del valor de las políticas, se refiere a los valores (¿qué valor
tiene?).
c) Normativa. Finalmente, la aproximación normativa se refiere a las
recomendaciones de futuros cursos de acción que pueden resolver los
problemas, en este caso se trata de acciones (¿qué se debería hacer?).

La producción de información relevante para las políticas se lleva a cabo a través

de diferentes procedimientos analíticos. Como proceso de investigación, el análisis
de políticas hace uso de los procedimientos analíticos generales que son comunes
a todos los esfuerzos por resolver problemas humanos. Nos referimos a la
descripción, predicción, evaluación y prescripción o recomendación. Cada uno de
ellos difiere de acuerdo a la clase de cuestiones que se intentan resolver (hechos,
valores o acciones) y para las cuales son apropiados, y también en términos de su
relación temporal con la acción. Así, la predicción y recomendación se utilizan
antes de que la acción haya sido adoptada (ex-ante), mientras la descripción y
evaluación normalmente se emplean después de que la acción haya ocurrido (ex-
post).

En el análisis de políticas estos procedimientos generales se convierten en cuatro

métodos analíticos de políticas con un nombre propio, pero con igual significado:
«Monitoring» (descripción), «Forecasting» (predicción), «Evaluation» (evaluación)
y «Recommendation» (recomendación).

Pero además de estos cuatro métodos analíticos, existen otros dos métodos que

10Una crítica argumentada sobre el rol político del analista puede verse en Thomas Dye. Understanding Public Policy. Prentice-Hall,
Englewood cliffs, 1972. Y Edward S. Quade. Analysis for PubJic Decisions. American Elsevier, Nueva York, 1975. (Trad. esp. Análisis de
Formación de Decisiones Políticas. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. 1989).
no pueden ser directamente trasladados desde los procedimientos generales
antes citados. Estos nuevos métodos analíticos de políticas son: «la estructuración
de problemas» y «la inferencia práctica».

La estructuración de problemas es aquella fase en el proceso de investigación

donde el analista utiliza procedimientos de clasificación que le permita especular
sobre soluciones potenciales sobre el problema. Para analizar una política es
necesario primero dar un sentido al problema, conocer sus causas y sus posibles
soluciones.

Finalmente, la inferencia práctica nos permite concluir hasta dónde se han resuelto
los problemas (que dieron lugar a esa política determinada). La razón por la cual
clasificamos esta conclusión como «práctica» es la de enfatizar su estrecha
relación con los valores sociales y las normas. Además, existen por supuesto otras
formas de inferencia (inferencia causal o estadística) que no requieren que el
analista haga juicios de valor como parte de sus esfuerzos para determinar el
alcance de un problema.

Una de las más importantes características de estos seis métodos del policy
analysis es su relación jerárquica, no es posible usar ciertos métodos sin antes
haber usado otros. Así, es posible describir políticas sin conocer de antemano sus
posibles consecuencias, pero no al contrario; o es posible describirlas sin
evaluarlas, pero no a la inversa; por último, no es posible hacer recomendaciones
acerca de una política sin antes hacer uso del método descriptivo, de predicción y
evaluación. Esta es otra manera de decir que la aproximación normativa al análisis
de políticas públicas envuelve necesariamente premisas de hecho y de valor, y
que sólo la aproximación empírica está en principio exenta de tener, en cuenta
esos valores. Esta creencia en la deseabilidad de separar hechos y valores en la
ciencia en general, pero sobre todo en el policy analysis en particular, ha
contribuido al desacuerdo y confusión sobre la metodología y propósitos del
análisis. De hecho, se ha convertido en el tema más polémico y discutido
actualmente.

En definitiva, el policy analysis es mucho más que el uso de múltiples métodos de

investigación para producir información relevante para las políticas, incluyendo los
problemas, las alternativas, las acciones, los resultados y el rendimiento de las
políticas. El analista no sólo busca producir diferentes clases de información, sino
también transformar esta información como parte de argumentos razonados sobre
políticas públicas.
El proceso de transformación sería el siguiente:

TIPO DE INFORMACIÓN METODO ANALITICO TIPO DE INFORMACIÓN

Descripción y causas de los Predicción Políticas alternativas
problemas
Políticas Alternativas Recomendación Acciones políticas
Acciones de políticas Descripción Resultado de políticas
Resultados de políticas Estructuración de problemas Descripción y causas
Políticas alternativas y Evaluación Rendimiento de políticas
resultados de políticas
Rendimiento de políticas Inferencia práctica Descripción-causas de
problemas

Esta dinámica de transformación nos lleva a otro proceso no menos importante.

El análisis de las políticas a menudo se ha interpretado como el estudio del

proceso de las políticas, siendo este esquema o modelo el más extendido y
utilizado; es decir, el análisis de políticas públicas contemplado en términos de un
«proceso». Este modelo se divide en diferentes etapas o estadios por los cuales
pasa una política; desde la definición del problema o la entrada en la agenda
política, hasta la terminación de políticas o la retroalimentación, según los autores
que lo proponen11.

Aunque más adelante, en este libro se analizará con detenimiento cada etapa que
compone este proceso, mencionaremos aquí las ventajas y limitaciones derivadas
del uso de este esquema de análisis.

Como ventajas podemos citar:

 En primer lugar, su dinamismo. Haciendo una simple analogía, se trataría

de una película y no de una serie de fotografías. El continuo movimiento
nos da la oportunidad de retroalimentar la política en cualquier punto del
proceso. Así, la experiencia obtenida en el estudio de la implementación
nos podría llevar a redefinir el problema, o la descripción de los programas
en funcionamiento, a la modificación de objetivos previamente establecidos.
 En segundo lugar, el uso de este esquema en forma de proceso nos
conduce a la identificación y estudio de las interacciones, no sólo entre las
diferentes etapas del proceso, sino también entre las organizaciones
participantes en la política y entre estas organizaciones y el contexto
económico y social.

11 El número de etapas y su denominación varía según el autor, pero no así la lógica que preside este proceso. Los primeros inte ntos por
determinar este proceso los encontramos en: -Harold Lasswell. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. Uni-
versity of Maryland Press, 1956.
- Lewis A. Gunn. The Role of Government in the allocation of Resources to Science. OECD, París, 1966.
- Richard Rose. «Comparing Public Policy: An overview», European Journal of Political Researhcch, N°1, 1973.
  Finalmente, la tercera ventaja es su flexibilidad, en el sentido de que este
esquema nos hace capaces de sistematizar el conocimiento existente sin
impedir la integración y adopción posterior de futuros conocimientos (sobre
etapas, influencias, interacciones) en el propio esquema.

Pero este análisis en términos de proceso también tiene sus limitaciones y

peligros.

 En primer lugar, y como cualquier modelo de análisis, el peligro que supone

su estatus de modelo de tipo-ideal;
 En segundo lugar, existe también el peligro de degenerar este esquema en
una supuesta «camisa de fuerza», es decir, una particular
conceptualización del proceso de las políticas derivado de investigaciones
del pasado, que puede conducimos a la imposición de hechos futuros a
través de una explicación equivocada o inapropiada para el presente.
 Por último, existe un peligro asociado al uso de un modelo con una
secuencia claramente definida de etapas, ya que puede conducir a la
«racionalización».

En este contexto el concepto de racionalización significa dar una justificación o

explicación racional a unos hechos pasados, incluso cuando los hechos en
cuestión no conducen a tal tratamiento. La visión del proceso de las políticas en
términos de etapas puede sugerir que cualquier política comprende un ciclo de
eventos iniciales, intermedios y finales, aunque por supuesto, en la práctica, una
política supone a menudo un conjunto de interacciones y ramificaciones no
lineales, sin un principio y fin determinados y claros. A pesar de tener en cuenta
estos posibles peligros, la experiencia ha demostrado que el uso de este esquema
de proceso ha sido una de las formas más eficaces de aproximarse al análisis de
políticas, tal vez por la facilidad de relacionar la elaboración de políticas con su
análisis, permitiéndonos utilizar distintos métodos y clases de información en cada
etapa.

Desde otra perspectiva, el campo del «policy analysis research» puede ser
definido como «métodos asociados con la determinación de la naturaleza, causas
y efectos de las decisiones gubernamentales o las políticas diseñadas para
solucionar problemas sociales específicos»

En este sentido los métodos de investigación se centran en:

-partiendo de las políticas, determinar qué las causa;

-partiendo de los actores sociales, determinar de qué políticas son responsables;
-partiendo de las políticas, determinar qué efectos producen.

Los dos primeros tipos de análisis están asociados especialmente a la perspectiva

política o de Ciencia Política, mientras que el tercero se asocia generalmente con
la «evaluación».
-Partiendo de las metas, determinar qué políticas las maximizan.

Los métodos en el análisis de políticas pueden ser clasificados de varias formas.

Una de ellas, sin duda la más clásica, es aquella que las clasifica en términos de
métodos cuantitativos o cualitativos. La investigación no cuantitativa incluye: des-
cripción periodística de incidentes en la formación o implementación de las
políticas; análisis filosófico o normativo de valores; descripción histórica de hechos
relacionados con el tratamiento de un problema; estudios antropológicos o
etnográficos relacionados con el intento de solución de problemas en diferentes
culturas; y análisis jurídico de leyes e interpretaciones judiciales a cerca de
determinados problemas. Estos métodos cualitativos en la investigación son
esenciales, o al menos útiles, a la hora de formular hipótesis cuantitativas y
reinterpretar resultados. A menudo esta investigación cualitativa es usada por los
analistas para desarrollar teorías sobre políticas y como información básica en la
fase de formación de las mismas.

La investigación con métodos cuantitativos es generalmente de dos tipos, o

incluso una combinación de ambos.'

A) El primer tipo se relaciona con el análisis estadístico inductivo. Se trabaja

con datos de varias personas, lugares o casos. A partir de estos datos se
pueden inducir relaciones entre inputs y outputs en términos de porcentajes
(cruces de variables, «crosstabs tables»), análisis de varianza o ecuaciones
empíricas en análisis de regresión. Un tipo especialmente popular y
utilizado de análisis estadístico es aquel que utiliza el grupo experimental y
el grupo de control, con el fin de determinar los efectos de una política.
B) El segundo tipo de investigación cuantitativa se relaciona con el
razonamiento deductivo a partir de premisas construidas desde el análisis
estadístico empírico, relaciones intuitivamente aceptadas, declaraciones de
expertos o autoridades en el tema, u otros medios.

Los modelos deductivos causales tienden a tener esta forma: X precede a Y, X

covaría con Y, por tanto, X causa Y. Los modelos deductivos prescriptivos tienden
por su parte a la forma: X causa Y, Y es deseable, por tanto se adopta X. Ambas
formas pueden llegar a ser más realistas y sofisticadas si añadimos más
categorías a las variables, más variables, relaciones no lineales, e incluso si
controlamos la incertidumbre.

Sin embargo, debemos reconocer, que potencialmente los métodos en el análisis

de políticas envuelven mucho más que procedimientos de recogida y manipulación
estadística de datos. Estos métodos se extienden también a procedimientos de
crítica lógica que pueden ser dirigidos a teorías o a sistemas de valoración.
Incluyen por tanto el componente sistemático de los aspectos llamados «blandos»
del policy analysis, como podría ser la valoración de la factibilidad política.

Desde esta perspectiva podemos realizar una clasificación general de métodos en

relación a los elementos que constituyen el policy analysis. Si definimos el análisis
de políticas como «la elección de la mejor política entre un conjunto de alternativas
con la ayuda de la razón y la evidencia»12, sus métodos pueden ser organizados,
como vamos a ver, a partir del conjunto de elementos o partes del análisis.

1) Definición del problema. Necesitamos aprender cómo las diferentes

definiciones existentes ya del problema pueden transformarse para ser
introducidas en el análisis y relacionadas a un sistema de valores que nos
dé un criterio de elección.
2) Criterio de elección. Si usamos «funciones objetivas» de investigación
(como la investigación operativa), o criterios éticos tales como equidad o
análisis coste-beneficio, debemos formular y usar criterios valorativos claros
de comparación de resultados de políticas.
3) Alternativas, modelos y decisiones. El análisis de políticas compara entre
posibles políticas alternativas. Las consecuencias esperadas de esas
políticas se comparan después de que hayan sido puestas de relieve a
través de los modelos de causalidad, y se expresan en términos de criterios
valorativos previamente especificados. Sobre la base del valor de las
alternativas, hacemos la elección. Por supuesto estos modelos variarán
según su forma, el procedimiento de verificación y, por último, según su
relación con las funciones del Gobierno.
4) Factibilidad política. El análisis de las expectativas de viabilidad e
implementación de la política elegida es un elemento esencial en todo el
proceso analítico.

Como ya hemos dicho, podemos clasificar los métodos del policy analysis alrede-
dor de cada uno de estos elementos:

Definición del problema.

La elección del problema ejemplifica un aspecto del análisis en el que la destreza

o el «arte» predomina sobre la metodología formal. Incluso en la investigación
científica el arte de elegir los problemas que son teóricamente significativos es una
cuestión de experiencia y talento más que de procedimiento formal. Sobre este
aspecto el policy analysis deja un gran margen de maniobra al juicio individual. La
definición y redefinición de un problema depende del aprendizaje del analista a
partir de las diferentes definiciones de la situación-problema que mantienen los
afectados o participantes más significativos de esa situación.

El analista debe juzgar qué elementos de esa situación son inalterables y cuáles
están posiblemente sujetos a negociación y compromiso. Su elección no es sólo la
de trabajar en un problema, sino cómo ajustar su definición de manera consistente
con su capacidad de análisis y con las expectativas de respuesta de los actores
conforme a sus propósitos.

12Duncan McRae. «Policy Analysis Methods and Governmental Functions», en S Nagel(ed). Improving Policy Analysis. Sage publicati ons.
Beverly Hills, 1980, pág. 131.
La definición del problema, por tanto, coincide en parte con la valoración de la
factibilidad política que ya hemos mencionado.

Formulación y medición de criterios valorativos

El primer elemento del análisis de políticas para el cual podemos considerar una
metodología es el desarrollo de criterios de elección.

Aunque desde una perspectiva positivista los valores básicos vienen dados, y no
son susceptibles de debate o discusión razonada, algunos autores proponen
seguir un método sistemático para exponer Y comparar los valores sobre los que
se basa el policy analysis, Este método consiste primero en interpretar los
sistemas de valores claros, consistentes Y generales propuestos, Y luego
comparar dos o más de tales sistemas en términos de convicciones morales
particulares compartidas por los participantes en la discusión,

La metodología del discurso valorativo puede extenderse desde la definición

conceptual y lógica de los valores usados, hasta su medición.

En economía el principal método de medición ha sido introducido por el análisis

coste-beneficio. La medición no puede, sin embargo, separamos de la cuestión
más básica: si lo que medimos es realmente el valor/es que deseamos alcanzar.

Una metodología alternativa para medir, por ejemplo, el bienestar, se está

desarrollando en el campo de «los indicadores sociales subjetivos», Aquí la
satisfacción o bienestar de los individuos se mide directamente preguntándoles.

Los métodos estadísticos son usados cuando podemos asignar valores numéricos
a los resultados particulares de las decisiones y además podemos esperar que
aparezcan u ocurran con una probabilidad conocida. En caso contrario los
métodos de elección pueden expresarse en forma de árboles de decisión 13.

La maximización de un valor como el beneficio neto monetario o la felicidad, es

una de las formas que puede tomar un sistema ético. Sin embargo, a menudo, esa
maximización está limitada por prohibiciones morales, leyes, reglas, o acuerdos
contractuales. Existe un conjunto de métodos para elegir la mejor alternativa bajo
estas condiciones restrictivas14

Estos métodos, que incluyen la programación lineal, nos ofrecen una combinación
de la variable que queremos maximizar Y las restricciones impuestas.

Por último, la combinación de dos o más criterios valorativos es usada para com-

13 Este procedimiento incluye el cálculo de valores numéricos, pero también la forma del árbol expresa el modelo causal asumido. Para
un mayor desarrollo de esta técnica ver:
-H. Raiffa. Decision Analysis. Addison-Wesley, Reading, Mass., 1968.
-P. Delp. et al. Systems Tools for project Planning. PASITM. 1977.
14 E. Stokey y R. Zeckhauser. A Primer for Policy Analysis. Norton, Nueva York, 1978.
parar un conjunto de alternativas. Es el caso del análisis coste-eficacia, un método
que procura una parcial reconciliación entre dos criterios muy diferentes15

Alternativas modelos y decisiones.

Los métodos más conocidos y extendidos en el análisis de políticas son aquellos

relacionados con los modelos causales, que relacionan las políticas con sus
consecuencias esperadas.

La clasificación de estos modelos puede hacerse sobre dos criterios: su forma y el

procedimiento de verificación; y su relación con las funciones llevadas a cabo por
el Gobierno.

a) La clasificación basada en la forma distingue entre modelos:

— simples o complejos. La complejidad del modelo depende del número de
variables que contiene, o si representa global o parcialmente un sistema;
— representados explícitamente o por simulación. Es decir, modelos que pue-
den ser formulados en términos matemáticos o que por su complejidad
requieren de la simulación;
— modelos basados en el adversario o no. Nos referimos a modelos en los
que nos enfrentamos a un oponente y requieren por tanto tener en cuenta
su posible anticipación a nuestras elecciones. Esta anticipación conduce a
los «juegos»;
— modelos homeostáticos o no. Es decir, modelos cuya misión es devolver el
equilibrio perdido de un sistema.

La clasificación según los procedimientos de verificación o prueba del modelo

distingue entre:

— modelos experimentales. Con la utilización del grupo experimental y el

grupo de control;
— modelos cuasiexperimentales, donde podemos destacar el modelos del
«Path Analysis» (modelos de ecuación estructural) y el «análisis de Series
Temporales»;
— modelos no experimentales.

b) En la segunda clasificación, se dividen las funciones del Gobierno en relación a

los modelos necesarios para analizarlas.

Ya que el análisis de políticas se relaciona con las funciones que el Gobierno lleva
a cabo y las condiciones bajo las cuales deberían efectuarse (condiciones para su
eficiencia, las condiciones para su implementación y el posible establecimiento de
estructuras que faciliten la adecuada elección de políticas), se considera aquí la

15 Edward S. Quade. Análisis de Formación de Decisiones políticas. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989.
relación de los métodos del policy analysis con las funciones gubernamentales.

Se pueden concebir siete tipos de funciones que corresponden a diferentes tipos

de modelos:

a) Transacciones monetarias directas, incluyendo impuestos y subsidios.

b) Producción de bienes y servicios.
c) Distribución de bienes y servicios.
d) Regulación.
e) Vigilancia e imposición.
f) Persuasión y socialización.
g) Meta-política.

Esta tipología de funciones corresponde en algunos aspectos a la tipología reali-

zada por Lowi. Así, las categorías b y c, correspondientes a la producción y distri-
bución de bienes y servicios, se vincularían a las políticas «distributivas»; las
categorías d y e, corresponderían a aspectos de las políticas «regulatorias»; y las
categorías f y g, a las políticas «constituyentes». Finalmente, el tipo de política
«redistributiva» en la clasificación de Lowi, se vincularía de alguna manera a las
categorías a, b y c.

Factibilidad política.

Nos interesan aquí los métodos para estimar si las políticas serán promulgadas e
implementadas. Esta factibilidad en la implementación está parcialmente vinculada
a la ya citada función de vigilancia e imposición. La propia clasificación del
proceso de las políticas puede llevar al análisis y crítica de casos concretos. Pero
la mayoría de los métodos sobre factibilidad consisten en la utilización de teorías
predictivas16. Ninguno de estos métodos nos conduce a un discurso científico
consistente en verificar proposiciones generales. En este sentido, encontrar
generalizaciones sobre la factibilidad es un verdadero desafío para la Ciencia
Política y el Análisis de Políticas; porque de hecho tales generalizaciones, una vez
encontradas, serían conocidas tanto por los que proponen la política como por los
que se oponen a ella, pudiendo conducirles a un cambio de estrategias y quizá al
cambio de carácter de las propias generalizaciones.

Como podemos observar, la metodología más desarrollada en el análisis de políti-

cas ha correspondido a los modelos de producción y distribución, modelos estos
derivados de disciplinas como la economía, la investigación operativa y la
estadística aplicada, sin embargo existen otros numerosos elementos
metodológicos esenciales para el policy analysis, que incluyen, como hemos visto,
reformulación de problemas, desarrollo de criterios de elección, valoración de la
factibilidad, o elección entre instituciones políticas y organizaciones. Al igual que
en la investigación social, por tanto, los métodos cuantitativos y los cualitativos
deben ser combinados en la metodología del policy analysis.

16 Vid. A.J. Meltsner. "Political Feasibility and Policy Analysis". Public Administration Review. N°32. 1972.
En definitiva, y a modo de conclusión, podemos decir que desde la premisa
lanzada por Lasswell sobre el «conocimiento para la acción», se han mantenido
en la discusión metodológica una serie de temas centrales, como son: la
naturaleza metodológica «aplicada», el estudio de la utilización del conocimiento,
el lugar de los valores sociales en la ciencia empírica, o el rol del experto en el
proceso de las políticas.

Tal y como afirman algunos autores17, el policy analysis ha estado y está domina-
do por tres perspectivas metodológicas diferentes: el conductismo, la economía y
las aproximaciones interpretativas.

El conductismo, como sabemos, aplica el modelo de ciencia natural a la investiga-

ción social y política. Representa la búsqueda de leyes causales válidas y
universales o generalizaciones.

La aproximación económica, por su parte, se basa en el utilitarismo y la economía

del bienestar. Se centra básicamente en el actor racional que busca maximizar sus
preferencias y satisfacción. Emplea principalmente en su metodología el modelo
de elección racional y el análisis coste-beneficio.

La tercera aproximación, la interpretación, es la menos utilizada en el análisis de

políticas públicas, al menos en su aspecto formal. Pretende ofrecer una aproxima-
ción alternativa a las dos anteriores, centrándose fundamentalmente en el carácter
normativo de la acción política y social. A menudo esta aproximación metodológica
ha tomado la forma de crítica a la conocida dicotomía hecho-valor ya los principios
de neutralidad normativa.

Estas aproximaciones interpretativas mantienen que las acciones no pueden ser

analizadas adecuadamente en referencia a leyes generales, generalizaciones
empíricas o postulados basados en el comportamiento económico racional, por el
contrario, las investigaciones deben tener en cuenta especialmente «el significado
social» que las acciones tienen para sus propios actores18.

A pesar de estas tres perspectivas diferentes, el diálogo (racional) entre puntos de

vista empírico y normativo nos lleva a abogar, como lo hacen algunos autores 19
por una metodología compuesta por una amalgama especial de los tres tipos,
llamada por estos autores «aproximación multimetodológica integrada».

Esta metodología se basa en el énfasis dado al concepto «argumento» o «argu-

mento de políticas», que incluye tanto juicios normativos como empíricos. Es decir,

17 [Link] y [Link]. The Logic of Policy Inquiry. Longman, Nueva York, 1983.
18 A este respecto ver:
-Frank Fischer. Politics, Values, and Public Policy: The Problem of Methodology. Westview Press, Boulder, 1980.
-John Forester. «A Critical Empirical Framework for the Analysis of Public Policy», en
New Political Science, N°9/10, 1982.
19 Vid. Paris y Reynolds. Op. cit. y William N. Dunn. Public Policy Analysis: An Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1981.
la estructura lógica del argumento es tanto empírica como normativa. El objetivo
de esta metodología no está sólo relacionado con procedimientos para llegar a dar
«respuestas correctas», sino también con métodos que nos lleven a plantear las
«preguntas correctas».

A pesar de todo, parece evidente que la búsqueda de la metodología adecuad

sobre todo de la síntesis metodológica, permanece como tema central en la «agen
da» del análisis de políticas públicas. Tal y como Lasswell escribió «en todas
partes, más tarde o más temprano, se busca descubrir el mapa del TODO»20.

3. CARACTERÍSTICAS DEL ANÁLISIS

El análisis de las políticas públicas está orientado a los problemas y es contextual

por naturaleza, multidisciplinar en su aproximación y explícitamente descriptivo y
prescriptivo en su perspectiva. En definitiva, representa una variedad de formas
para comprender y resolver temas de importancia pública.

Como ya hemos mencionado, existen una variedad de etiquetas para denomina, el

análisis de políticas, derivadas de las diferentes motivaciones que llevan a utilizar
este tipo de análisis. A pesar de estas diferencias, existe un denominador común
en todas las formas de análisis de políticas que envuelve: «la aplicación de
técnicas de resolución de problemas a cuestiones relativas a las intenciones
expresadas por los gobiernos y aquellas acciones que se llevan a cabo o se evitan
para alcanzar los objetivos»21.

Esta definición está basada en varias cualidades comunes a la mayoría de las

formas de policy analysis, y son las siguientes:

A) El análisis de políticas públicas es aplicado.

La tarea principal del analista de políticas va más allá del mero conocimiento de
los hechos sobre las declaraciones o acciones del Gobierno, ya que se puede
tener gran conocimiento de una política pero no así comprenderla.

No se trata, pues, de un simple conocimiento de los hechos, como de desarrollar

la aplicación de técnicas y conceptualizaciones apropiadas para tales hechos. La
comprensión en definitiva significa «el procesamiento de hechos conocidos». En
este sentido todo policy analysis es «aplicado».

La distinción entre conocimiento y comprensión es especialmente importante en el

estudio de las políticas, en el que la palabra «análisis» transforma el conocimiento
en comprensión. Los analistas por tanto aplican técnicas de procesamiento de

20Harold Lasswell. The Future of Political Science. Alberton, Nueva York, 1963.
21B. Bardes y M. Dubnick. "Motives and Methods in Policy Analysis», en S. Nagel (ed). Improving Policy Analysis. Sage, Beverly Hills,
1980.
información para comprender las políticas: comprender sus consecuencias o
explicar su existencia.

B) El análisis de políticas públicas usa técnicas de resolución de problemas.

La resolución de problemas puede ser visto como una elección (o incluso crea-
ción) de métodos y técnicas apropiadas que se aplican para contestar cuestiones
sobre situaciones problemáticas.

Esta perspectiva tiene implicaciones a la hora de considerar lo que hace un buen

analista de políticas. Lo que hace a un buen analista no es la correcta aplicación
de una técnica a un problema, sino más bien la eficacia y utilidad que se deriva de
su aplicación.

C) El análisis de políticas públicas trata diferentes cuestiones.

Las actividades y tareas que hace el analista dependen de la clase de problemas

que busca resolver. El análisis empieza siempre con un problema, y la naturaleza
de éste determina todos los esfuerzos posteriores.

El policy analysis se enfrenta con problemas que conllevan cuestiones de diverso

rango: descriptivas, explicativas, evaluativas y prescriptivas. Esta variedad es
básica para la riqueza y diversidad en el campo de estudio de las políticas.

D) Los analistas políticos se ocupan de las intenciones expresadas por el

Gobierno y las acciones tomadas o evitadas para alcanzar los objetivos
propuestos.

A pesar del debate sobre la sustancia exacta de las políticas públicas, hay cierto
tipo de hechos que el analista siempre estudia. Primero, tiende a ocuparse de las
intenciones expresadas por el Gobierno; y segundo, se concentra en lo que hace
(o deja de hacer) el propio Gobierno.

Las expresiones de intención de un gobierno toman diversas formas: formales o

informales, oficiales o extra oficiales, pero sin considerar la forma específica de
estas declaraciones, lo que el Gobierno declara es analíticamente importante por
dos razones: primero, porque estas declaraciones pueden ser indicativas de lo que
el Gobierno intenta hacer; y segundo, porque estas declaraciones pueden ser
significativas por ellas mismas, es decir como expresión simbólica. Esta retórica,
aun no reflejando las acciones que contempla el Gobierno, se pueden examinar en
su contenido y en la razón de su uso.

Sea como reflejo de sus acciones, sea meramente como expresión simbólica, las
declaraciones son siempre un elemento central y crítico para el análisis.

Por otra parte, la misma descripción de las acciones gubernamentales efectiva-

mente realizadas, ha recibido también una gran atención por parte de los
analistas. De hecho, algunos autores consideran que una política pública se
representa por «las acciones llevadas a cabo por el Gobierno»

La elección del centro de atención sobre las declaraciones (intenciones) y/o las
acciones efectivas, conducirán en una u otra dirección la investigación del analista.
Finalmente, y además de las características, debemos mencionar las tendencias
que los estudios de políticas desarrollan a partir de mediados de la década de los
años ochenta.

Resaltaremos aquí sólo las tres tendencias que nos parecen más de terminantes
para el futuro de esta disciplina.

 En primer lugar, los analistas tradicionalmente no han cuestionado las

políticas, que venían dadas, y su análisis se centraba en determinar sus
efectos, especialmente sobre la consecución de metas. Sin embargo,
actualmente, existe la tendencia a considerar fijas y dadas las metas, e
intentar determinar qué políticas las maximizarán y optimizarán.
 En segundo lugar, los analistas han llegado a ser en el presente más
sensibles a los valores sociales y cuestionan más frecuentemente las metas
cuando intentan evaluar políticas alternativas. De hecho, cada vez más
programas universitarios dedicados a la enseñanza del policy analysis
enfatizan el análisis de las propias metas más que, o como mínimo además
de, su alcance.
 En tercer y último lugar, el policy analysis está demostrando una mayor
sofisticación en su consideración al tema de la viabilidad política y
administrativa, áreas que en el pasado recibían frecuentemente una
consideración menor o inadecuada.