Universidad Autónoma de Nuevo León

Facultad de Ciencias Políticas y

Relaciones Internacionales

GUIA DE ESTUDIO:
GRUPOS DE PRESIÓN Y
ACTORES POLÍTICOS

Docente Responsable
Dr. Paulo César Lugo Rincón

Academia: Ciencias Administrativas Públicas

Coordinador: Dr. Diego Rodriguez

24/08/2021
LOS GRUPOS DE PRESIÓN
Esther del Campo

1. Concepto y funciones

Podemos definir a los grupos de presión como aquellos grupos de intereses organizados
que no desean de forma directa el control del poder político sino sólo influir o presionar
a los centros de toma de decisiones, ya sea en el ámbito del Legislativo o del Ejecutivo y
de las diferentes organizaciones y administraciones públicas. Por tanto, se diferencian
claramente de los partidos políticos, porque éstos buscan directamente el poder político.

En cuanto a sus diversas estrategias y sus relaciones con el resto de actores e instituciones
al interior de un sistema político determinado, éstas varían de forma importante en función
de las estructuras políticas y las coyunturas históricas de cada uno de ellos.

Históricamente, ya Tocqueville -en La democracia en América-, o el mismo Madison en

El Federalista-, así como Lorenz Von Stein -en Los movimientos sociales en Francia- y
Ostrogorski -en sus estudios sobre Los partidos políticos- habían señalado la influencia
de estos grupos de intereses en la sociedad. Pero es especialmente la incipiente disciplina
de la Ciencia Política norteamericana la que estableció a principios del siglo XX la
categoría conceptual de estos grupos como sujetos importantes en la actividad política.

El origen de la teoría de grupos se encuentra en las obras de Arthur Bentley -The Process
of Government. A Study of Social Pressure (1908)- y un poco más tarde, en la de David
Truman -The Governmental Process (1951). En ambos casos, pero especialmente en el
caso de Truman, se trata de una explicación sistémica del proceso gubernamental como
un medio a través del cual los valores sociales se asignan de modo imperativo a través de
las decisiones públicas. Éstas son producidas por actividades, que no son independientes,
sino que se articulan y conjugan en torno a las decisiones. Los grupos responderían a esta
suma de actividades, cuya lucha (entre grupos e intereses) determina qué decisiones se
han de tomar. De este modo, y en especial para estos autores, toda actividad política se
reduce a una lucha entre grupos.

En su aplicación práctica, los grupos de presión aparecen en la política norteamericana en

la década de los años veinte. Jacqueline B. De Celis (1963) afirma que el término se usó
por vez primera en una campaña de prensa con el fin de remarcar la influencia oculta de
ciertos poderes -o grupos económicos- en el proceso gubernamental (De Celis los
denominaba “fuerzas invisibles”).

Conviene aclarar también que en el análisis de estos grupos de intereses nos podemos
encontrar con un problema terminológico inicial y que es que muchos autores usan y
equiparan al grupo de interés con el grupo de presión. Truman, en su obra ya indicada,
distingue por ejemplo entre los grupos de presión y los grupos potenciales, donde éstos
últimos responderían a actitudes compartidas, intereses ampliamente difundidos en la
sociedad que inciden en el proceso político aunque no se encuentren organizados
formalmente. Considera, por tanto, este autor que son la formalización organizativa y la
existencia de un “mínimo de interacción” que dan carácter en origen a los grupos de
presión.

1
A favor de la expresión de grupos de presión, nos encontramos con textos como los de
Eckstein y Key -La política de los grupos de presión-, Stewart -Los grupos de presión
británicos-, Turner -La política en Estados Unidos-, Blaisdell -La democracia americana
bajo presión-, Mackenzie -Los grupos de presión-, Meynard -Los grupos de presión en
Francia-, Von Beyme -Los grupos de presión en las democracias- y un largo etcétera.

Por su parte, Finer -El Imperio Anónimo- utiliza por primera vez en 1955 el término lobby
para referirse a estos grupos. La expresión, tomada del corredor de los edificios
parlamentarios, indicaba que algunos grupos o individuos desarrollaban una actividad de
intermediarios, poniendo en conocimiento de los legisladores, o de los que participaban
o adoptaban las decisiones, los intereses y deseos de los grupos de presión. Por lo tanto,
en este contexto, la tarea específica de ejercer el lobby (el lobbying) es una transmisión
de mensajes de los grupos de presión al centro de decisiones por medio de representantes
especializados (que en el marco legislativo norteamericano, se encuentran además
legalmente autorizados para ejercer estas actividades1). En el caso de los Estados Unidos,
existen además una serie de figuras afines, próximas a los grupos de presión, como los
grass root, los GOP, los Caucus (grupos informales de congresistas y senadores en
defensa de unos intereses concretos), los consultores políticos, los think tank o los
Political Action comité (encargados de recaudar dinero para apoyar la nominación o la
elección de una o varias personas a una función pública federal o de un estado) (Rubio
Núñez, 2003).

A nuestros efectos, tomaremos la distinción de Truman (1951) que define a los grupos de
interés como cualquier grupo que, basándose en una o varias actitudes compartidas, lleva
adelante ciertas reivindicaciones ante los demás grupos de la sociedad, para el
establecimiento, el mantenimiento o la ampliación de las formas de conducta que son
inherentes a las actitudes compartidas. Los grupos de interés se constituyen en grupos de
presión cuando en cumplimiento de su propia y específica finalidad, influyen sobre el
gobierno, el Congreso, los partidos políticos, la administración pública o la opinión
pública. Hablaremos de grupos de intereses de manera omnicomprensiva para abarcar a
ambos grupos.

¿Cuáles son las características de los grupos de presión?:

1. Tienen, por lo común, una organización permanente, con órganos propios que
los dirigen y representan.
2. El factor que une y reúne a sus integrantes es la defensa de un interés común
entre ellos y que es particular con referencia a la sociedad global.
3. Sus integrantes, en principio, no ocupan cargos de gobiernos.
4. Devienen en fuerzas políticas (se politizan) al desplegar una acción encauzada
a ejercer influencia en la adopción de decisiones políticas, pero no

1
En el caso español, el análisis de los grupos de presión ha sido ampliamente omitido. Las razones de este
desinterés pueden ser varias: en primer lugar, la dificultad objetiva de investigar una materia no regulada;
y en consecuencia, la inexistencia de datos fiables con los que sustentar cualquier análisis empírico
documentado, que vaya más allá de la defensa o crítica a ultranza de estos grupos, fundamentándose, o bien
en razones pragmáticas (si están ahí hay que contar con ellos), o en bien en el marco de la crisis de la
democracia representativa (estos grupos pervierten el funcionamiento de ésta).

2
 se proponen obtener cargos de gobierno para sus componentes, ni participan
por tanto directamente en los procesos electorales.

Siguiendo a Truman podemos también sugerir que “la formación de asociaciones en la

historia se ha producido en sucesivas olas”. En este proceso, podemos distinguir cuatro
etapas importantes (en el caso norteamericano aunque se puede extrapolar a otros
contextos):

1. La primera se situaría entre 1830 y 1860 cuando aparecen las primeras

asociaciones nacionales de la historia norteamericana.
2. En la década de 1880 la industrialización provocará el nacimiento de un gran
número de asociaciones, especialmente económicas, en defensa de los
intereses de trabajadores y empresarios.
3. Entre 1900 y 1920 surgen grandes organizaciones como la Cámara de
Comercio o las asociaciones de granjeros.
4. La década de los años sesenta será el cuarto momento asociativo, destacando
el incremento del activismo social, entre los grupos que se originaron en este
período.

En estas cuatro etapas, podemos encontrar cambios significativos como podrían ser la
revolución de las comunicaciones, el ferrocarril, el teléfono, que favorecieron la creación
de asociaciones en el ámbito nacional; y a finales del siglo XIX, el comienzo de la
regulación del mundo empresarial, a cargo de los poderes públicos, o la división del
trabajo y la necesidad de especialización, empresarial y gubernamental. Finalmente, el
aumento de la inmigración que en el caso norteamericano contribuyó a aumentar y
diferenciar los intereses de los diversos sectores.

Quizás nosotros deberíamos añadir que en el caso europeo, y específicamente en el caso

español, la pluralidad de intereses y la expansión del asociacionismo también tienen que
ver a partir de la década de los años setenta del siglo XX con el proceso de transición
política a la democracia y lo que supone de desbordamiento de los canales partidistas
institucionalizados, especialmente en un contexto de fuerte crítica a los partidos políticos
tradicionales y a la “vieja” democracia representativa.

1.2 Tipos de grupos de presión y estrategias

Existen numerosas clasificaciones de los diferentes grupos de presión. La más extensa es

la de Gurvitch que establecía más de 63 divisiones distintas de los grupos de presión. En
una clasificación más útil, Von Beyme (1986) partía de la contraposición entre grupos de
“interés económico especializado” y “grupos de interés público”, entendiendo que
quienes se incorporan a un grupo de interés económico buscan ante todo su propio
beneficio, mientras que quienes entran en los otros grupos están motivados
primordialmente por defender los intereses de los demás. A partir de esta contraposición
el mismo Von Beyme (1986: 82) diferencia cinco grupos principales: a) organizaciones
de empresarios o inversores (business associations); b) sindicatos; c) grupos
profesionales y corporativos de clase media (professional associations); d) grupos de
promoción y asociaciones cívicas, de iniciativa privada (promotional groups, public
interest groups); y finalmente, e) asociaciones políticas.

3
Otros autores de forma más exhaustiva clasifican a los grupos de interés conforme a sus
distintos aspectos organizativos (grupos institucionales con una organización consolidada
frente a grupos puntuales o temáticos; grupos federados o uniones de otras organizaciones
frente a grupos unitarios; en función de su naturaleza jurídica: empresas, lobbies, grupos
profesionales o sectoriales); a sus fines, objetivos e intereses (grupos que promueven
asuntos de interés general frente a los que promueven intereses específicos de sus
miembros); a sus modos de actuación (grupos con una estrategia directa de presión ante
los poderes públicos frente a grupos que actúan indirectamente, frecuentemente creando
un estado de opinión sobre la materia, favorable a los intereses que defienden); y a sus
sujetos (ya sean sujetos que llevan a cabo las actividades de presión frente a los sujetos
interesados en la presión) (Rubio Núñez, 2003). Cualquiera de estas clasificaciones cabe
entenderla en la lógica de la ambigüedad conceptual en torno a los grupos de presión,
dado que según cómo hayamos procedido a su definición, las tipologías pueden
desbordarse.

Lo mismo sucede cuando procedemos a tipificar las estrategias de presión. La concepción

del grupo de presión condiciona de forma importante la percepción de la actividad de los
grupos y de sus modos de actuación. No debe sorprendernos por tanto que el mismo Von
Beyme (1986: 268-78) comience su análisis de las diferentes estrategias de los grupos de
presión con la corrupción y el soborno; otros métodos, serian la persuasión y la utilización
de contactos amistosos; o bien, en situaciones más límites, la amenaza, la coacción y la
violencia. Sin embargo, como no existe un medio que sirva para satisfacer a todos los
intereses de la misma manera, cada grupo de presión dispone de una serie de estrategias
alternativas, que aplicará según su posición social, su grado de organización, la
importancia de sus adversarios y los destinatarios preferidos dentro del Estado y de la
sociedad. Actuar de un modo u otro depende pues esencialmente de los intereses
defendidos, del ámbito de actuación del grupo (la estrategia variará en función de los
destinatarios de la influencia: Parlamentos, gobierno y administración pública, Poder
Judicial, partidos, opinión pública y organizaciones internacionales) y de sus recursos
organizativos, materiales y humanos. Muchas de estas estrategias serán compartidas por
movimientos sociales y partidos políticos.

2. Debates y perspectivas teóricas

Como ya se ha mencionado, el interés científico por analizar el papel desempeñado por

los grupos de presión en el sistema político y en las diferentes instituciones del Estado
nace a comienzos del siglo XX en Estados Unidos, y no es casualidad por tanto que el
modelo desarrollado parta de la importancia que una sociedad civil fuerte, cohesionada
en torno a múltiples organizaciones y asociaciones civiles, tiene para la consolidación de
la democracia representativa. Por el contrario, en el caso europeo, y especialmente en el
período de la segunda posguerra, el análisis corporatista viene a destacar la importancia
de las instancias estatales para distribuir y redistribuir el crecimiento y el bienestar; en
este nuevo marco político-institucional, los grupos de presión se ven reforzados por el
reconocimiento estatal que les dota de una representatividad y legitimidad, que podría
resultar más frágil a nivel social.

4
Por ello, el reconocimiento de la importancia de los grupos de presión en la actividad
política de los distintos sistemas políticos varía también de forma importante, en función
del enfoque teórico que seleccionemos para estudiar su actividad. Es decir, mientras que
para los elitistas, la concentración de poder en manos de una élite hace que los grupos
estén subordinados y, a veces, puedan incluso resultar irrelevantes; para los pluralistas, la
fragmentación del poder hace que las decisiones sean el resultado de un complejo proceso
de interacciones e intercambios de grupo/grupos, donde éstos desempeñan un papel
trascendental.

La teoría del elitismo democrático parte de la imposibilidad de funcionamiento de la

democracia participativa en las sociedades complejas. El gobierno de las elites (en
especial, de los expertos) resulta inevitable, por imposición de las necesidades del
sistema.

Desde un enfoque marxista, existen unos intereses centrales que responden a aquéllos de
la clase dirigente que tiene el control del poder económico, mientras que los otros grupos
sólo tienen éxito marginalmente cuando sus demandas pueden acomodarse sin dañar los
intereses fundamentales de los anteriores.

Pero es sin duda la escuela del pluralismo político la que más relevancia ha tenido para el
estudio de los grupos de presión. Su principal exponente es Robert Dahl -Who Governs?
(1961)-, que partiendo del análisis de una comunidad típica de los Estados Unidos, New
Haven, concluye que las desigualdades en los recursos políticos son un hecho, pero éstas
presentan una tendencia no acumulativa, es decir, que la forma en que los recursos
políticos están distribuidos fortalece el pluralismo, la poliarquía. El poder está disperso
entre varios grupos de la sociedad, con fuerza diferente, representando intereses diversos,
y el proceso de intercambio de esos intereses se realiza a través de los organismos
gubernamentales. Las políticas públicas en una democracia están condicionadas por los
procesos de negociación de estos grupos, que representan intereses diversos. La
resolución de los conflictos, a través de la negociación y el intercambio en mercados libres
gobernados por un contrato social que hace vinculantes las promesas, sería el ideal del
modelo pluralista. En esta sociedad, los intereses opuestos se encuentran en equilibrio, y
la fortaleza de la propia sociedad hace que ningún interés importante se encuentre fuera
de estos mecanismos de intercambio.

Los principales argumentos a favor del pluralismo serían el mantenimiento de un

equilibrio entre los diferentes intereses, tanto aquéllos que cuentan con recursos
económicos como aquéllos otros que cuentan sobre todo con recursos participativos; la
flexibilidad que favorece la negociación en cualquier momento y en todas partes; y la
selección de entre una multiplicidad de demandas durante el proceso de representación,
lo que supone su generalización. En contra, las críticas que ha sufrido esta escuela son
sumamente importantes: la exclusión de los no participantes, la dificultad de establecer
un equilibrio de intereses, en una sociedad en la que especialmente los grupos económicos
poderosos han contado con una gran capacidad de influencia y presión.

Presuponer que existe una racionalidad en la participación de estos grupos constituye sin
duda una de las aportaciones básicas de Olson -La lógica de la acción colectiva (1992).
Las asociaciones de intereses se entienden como procesos de acción colectiva cuyos

5
objetivos son la consecución de bienes públicos. Olson supone que los individuos sólo
están interesados en participar de asociaciones de intereses cuando los beneficios de
participar en el grupo superan a los costes. El mantenimiento de la participación, incluso
en grandes organizaciones, que puede ser muy costoso, es posible gracias a los incentivos
selectivos o beneficios que sólo perciben los individuos que son miembros de la
organización. En suma, el análisis de Olson toca tres aspectos fundamentales en la
problemática de la participación política: las motivaciones de los individuos, la relación
entre la acción individual y la acción de los grupos y la naturaleza y la importancia de los
beneficios y de los incentivos, ya sean éstos individuales o colectivos. Sin embargo, este
análisis desenfoca un aspecto clave de la participación, reiteradamente olvidado y
pospuesto en las diferentes teorías de los grupos de presión, que es la función “expresiva”
e “identitaria” que pueden desarrollar estos grupos.

Por su parte, el análisis corporatista 2 centra su interés en la incorporación de ciertos

intereses claves al proceso de decisiones del gobierno. Los grupos de interés, junto a los
partidos políticos, se van a convertir en los verdaderos articuladores del sistema político.
El Estado reconoce la representación de intereses y busca una relación bilateral con los
que considera representantes de éstos, sin perder un lugar central. Los grupos de presión
se semi-institucionalizan al establecerse entre ellos una relación jerarquizada y de
dependencia que viene dada por la posición que cada uno ocupa en sus relaciones con el
Estado. El modelo corporatista entra en crisis a mediados de la década de los setenta
cuando el propio Estado de Bienestar inicia un proceso de descomposición y se produce
una nueva formulación de costos y beneficios, de ganadores y perdedores; esto supone de
hecho que no todos los grupos participantes en la etapa anterior de establecimiento del
Estado benefactor van a ser tomados en consideración en la nueva coyuntura de crisis
económica, social y, en consecuencia, también política. Serán especialmente los grupos
de representación de los intereses de los trabajadores los que más dificultades tendrán
para engancharse a la nueva situación. La importancia de la formulación corporatista ha
hecho que algunos autores hayan llegado a hablar de gobiernos tripartitos, o en otros
casos, y especialmente en contextos de transición a la democracia, para expresar la
necesidad de incorporación de estos intereses, se haya extendido el uso de términos como
“concertación económico-social” o el “diálogo social”.

En los últimos años, y vinculado con el interés por el estudio de la elaboración, ejecución
y evaluación de las políticas públicas, se ha producido también una evolución en los
estudios sobre los grupos de presión. Así, del énfasis tradicional en las características de
las organizaciones de intereses se ha pasado a un análisis de las redes de políticas públicas,
donde las políticas emergen de la interacción de actores públicos y privados, que actúan
bajo unas determinadas estructuras, a medio camino entre las estructuras de mercado y
las estructuras jerárquicas, en ámbitos sectoriales o plurisectoriales y en niveles locales,
regionales, nacionales o internacionales. Se trataría, por tanto, de perfilar cómo es la

2
Conviene explicar expresamente el uso del término corporatista y no corporativista. Mientras que las
relaciones corporativistas se dieron con relativa frecuencia durante el período de entreguerras,
especialmente en aquellos países que contaron con regímenes autoritarios, ya fueran éstos más o menos
populistas; el corporatismo se desarrolla en Europa en los años sesenta (o el neocorporatismo en su variante
mediterránea en los setenta) y se corresponde con un modelo político bien distinto, democrático, donde los
intereses estratégicos son elevados por el Estado y tomados en consideración en la definición especialmente
de la política de rentas de esos Estados.

6
estructura/red de intermediación/juego de intereses en una sociedad con respecto a la
puesta en marcha de determinadas políticas.

3. Referencias clásicas

BARBER, B. Democracia fuerte: un marco conceptual, política de participación. En

AGUILA, R. del; VALLESPÍN, F.; et al. La democracia en sus textos. Madrid:
Alianza Editorial, 1998.
“La democracia pluralista es deficiente porque descansa sobre las ficciones del libre
mercado y de la presunta libertad e igualdad de los agentes negociadores; porque no puede
generar un pensamiento público o unos fines públicos de ningún tipo; por su ingenuidad
respecto del mundo real de poder y porque utiliza el principio representativo y reintroduce
en la política una base independiente encubierta, según la cual la búsqueda milagrosa de
los intereses privados conduce milagrosamente al bien público” (pág. 285).

BENTLEY, A. F. The process of government. Chicago: The University of Chicago Press,

1908.

DAHL, R. Who governs?. New Haven: Yale University Press, 1961.

DE CELIS, J. B. Los grupos de presión en las democracias contemporáneas. Madrid:

Tecnos, 1963.

FINER, S. E. El Imperio anónimo. Madrid: Tecnos, 1966.

LEHMBRUCH, G. y SCHMITTER, P. (eds.). Patterns of corporatist policy-making.

Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982.

OLSON, M. La lógica de la acción colectiva. Bienes públicos y la teoría de grupos.

México D.F.: Limusa, 1992.

TOCQUEVILLE, Alexis de. La democracia en América. Madrid: Guadarrama, 1969.

“Los americanos de todas las edades, de todas las condiciones, de todos los espíritus, se
unen sin cesar. No sólo poseen asociaciones comerciales e industriales de las que forman
parte, sino que las tienen de otras mil especies: religiosas, morales, graves, fútiles, muy
generales y muy particulares, inmensas y muy pequeñas; los americanos se asocian para
dar fiestas, fundar seminarios, construir albergues, levantar iglesias, repartir libros, enviar
misioneros a las antípodas; crean de esta manera hospitales, cárceles, escuelas. En fin, si
se trata de sacar a la luz una verdad, o de desarrollar un sentimiento con el apoyo de un
gran ejemplo, se asocian. Por todas partes donde, a la cabeza de una empresa nueva, se
ve en Francia al gobierno y en Inglaterra a un gran señor, puede contarse que se verá, en
los Estados Unidos, a una asociación” (pp. 270271).
“Si los hombres que viven en los países democráticos no tuviesen ni derecho ni afición a
unirse con fines políticos, su independencia correría grandes avatares, pero podrían
conservar mucho tiempo sus riquezas y sus luces; mientras que si no adquirieran, en
absoluto, el uso de asociarse en la vida ordinaria, la misma civilización estaría en peligro.
Un pueblo en el que los particulares perdieran el poder de hacer aisladamente grandes

7
cosas, sin adquirir la facultad de producirlas en común, pronto volvería a la barbarie”
(pág. 272).

TRUMAN, D. B. The governmental process. Political interests and public opinion.

Nueva York: Knopf, 1951.

VON BEYME, K. Los grupos de presión en la democracia. Buenos Aires: Editorial de

Belgrano, 1986.

4. Fuentes en internet

A continuación se relacionan las páginas web de los grupos de presión más importantes
en el sistema político español:

- Sindicatos

CCOO [Link]
UGT [Link]
CGT [Link]
SUP [Link]
CSI/CSIF [Link]

- Empresarios

CEOE [Link]

- Grupos de intereses difusos

CEACCU (Consumidores y Usuarios) [Link]

Greenpeace España [Link]
ONGs [Link]

- Iglesia

Conferencia Episcopal Española [Link]

5. Ejercicios de autoevaluación

1. Explica las principales diferencias entre grupos de interés, grupos de presión y

partidos políticos.

2. Explica la contraposición que utiliza Von Beyme (1986) para establecer su

tipología de los grupos de presión y relaciona cuáles son los tipos que él diferencia.

3. Identifica los principales grupos de presión en el sistema político español.

¿Podríamos considerar a la Iglesia Católica o a las Fuerzas Armadas como grupo de
presión?. Explica qué estrategias utilizan estos grupos y cuáles son los principales

8
destinatarios de estas estrategias (Parlamento, gobierno, administración pública, medios
de comunicación…).
Este ejercicio puede también realizarse en el ámbito autonómico o en el ámbito local,
dado que los grupos de presión en estos niveles de gobierno o administración pueden
identificarse con mayor facilidad, o en el ámbito de otro país de tu elección.

4. En los últimos veinte años, España ha llevado a cabo una profunda

descentralización política y administrativa, especialmente a nivel autonómico, que ha
significado que las [Link]. hayan desarrollado políticas públicas en diferentes ámbitos.
Por otro lado, y desde 1986, el proceso de integración europea ha supuesto también un
reto importante a la hora de adecuar nuestras políticas a los nuevos condicionantes
regulatorios de la UE. ¿Hasta qué punto consideras que este doble proceso de
descentralización autonómica y de integración europea ha condicionado la forma de
actuar de los grupos de presión españoles? ¿Qué grupos se han podido fortalecer más en
este proceso?
Al igual que en el ejercicio anterior, el contexto puede ser el ámbito autonómico o local.

5. ¿Consideras que los intereses defendidos por los grupos de presión podrían
incluirse en los programas de los partidos políticos, o bien por el contrario, que sus
intereses son más específicos y que por lo tanto deben mantenerse como mecanismo de
garantía y defensa de estos intereses? Argumenta a favor o en contra de la legalización
de los grupos de presión en el ámbito parlamentario. Es decir, ¿sería adecuado establecer
mecanismos de formalización del lobbying en los Parlamentos?

6- ¿El origen de la teoría de grupos se encuentra en las obras de qué autores? a)

Dahl y Olson
b) De Celis y Finer
c) Von Beyme y Barber
d) Lehmbruch y Schmitter
e) Bentley y Truman

7- ¿De qué depende, esencialmente, el modo de actuar de un grupo de presión? a)

de su composición y capacidad de influencia
b) de sus objetivos y conexiones políticas
c) de su representatividad y poderío económico
d) de los intereses defendidos, del ámbito de actuación y de sus recursos
e) ninguna de las alternativas

8- ¿Quién es el principal exponente de la escuela del pluralismo político en el estudio de

los grupos de presión? a) Mancur Olson
b) Robert Dahl
c) David Truman
d) Arthur Bentley
e) Jacqueline De Celis

9- La aportación básica de Olson en el estudio de los grupos de presión es: a)

afirmar que el poder está disperso en la sociedad
b) establecer la diferenciación entre grupos de presión y de interese

9
c) presuponer que hay una racionalidad en la participación de los grupos
d) considerar que los grupos están subordinados a la élite
e) evaluar que los grupos predominantes están vinculados a la clase dirigente

10- ¿Qué evolución ha incorporado en los últimos años el estudio de los grupos de
presión?
a) el análisis de las redes de políticas públicas
b) la constatación de que el proceso se semi-institucionaliza
c) la evaluación de que el poder se dispersa en la sociedad
d) la diferenciación entre grupos de presión y de interese
e) ninguna de las alternativas

6. Bibliografía

BENTLEY, A. F. The process of government. Chicago: The University of Chicago Press,

1908.
BERGER, S. (comp.). La organización de los intereses en Europa Occidental. Madrid:
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988.
CAMPO, E. del. Los grupos de presión. En ROMÁN MARUGÁN, P. (coord.). Sistema
político español. Madrid: McGraw-Hill, 2002.
DE CELIS, J. B. Los grupos de presión en las democracias contemporáneas. Madrid:
Tecnos, 1963.
FINER, S. E. El Imperio anónimo. Madrid: Tecnos, 1966.
JÉREZ, M. Los grupos de presión. En DEL ÁGUILA, R. (ed.). Manual de Ciencia
Política. Madrid: Trotta, 1997.
JORDANA, J. La acción colectiva y la asociación de intereses. En CAMINAL, M.
(coord.). Manual de Ciencia Política. Madrid: Tecnos, 1999.
LECHNER, N. Tres formas de coordinación social. Revista de la CEPAL, 1997, número
61.
LEHMBRUCH, G. y SCHMITTER, P. (eds.). Patterns of corporatist policy-making.
Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982.
OLSON, M. La lógica de la acción colectiva. Bienes públicos y la teoría de grupos.
México D.F.: Limusa, 1992.
PARDO AVELLANEDA, R. y FERNÁNDEZ CASTRO, J. Grupos de interés. En DEL
CAMPO, S. (dir.). Tendencias sociales en España (1960-1990). Vol. II. Madrid:
Fundación BBV, 1993.
PASQUINO, G. Participación política, grupos y movimientos. En PASQUINO, G.
(comp.). Manual de Ciencia Política. Madrid: Alianza Editorial, 1996.
PÉREZ DÍAZ, V. La primacía de la sociedad civil. Madrid: Alianza Editorial, 1993.
PÉREZ YRUELA, M. y GINER, S. (eds.). El corporatismo en España. Barcelona: Ariel,
1988.
RUBIO NÚÑEZ, R. Los grupos de presión. Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2003.
TRUMAN, D. B. The governmental process. Political interests and public opinion.
Nueva York: Knopf, 1951.
VON BEYME, K. Los grupos de presión en la democracia. Buenos Aires: Editorial de
Belgrano, 1986.

10
Citar: Apellidos, N. (2014) "Título", en: García Sansano J.; González García, E.;
Lago Morales, I. y Rubio Sánchez, R.(Coords.) Tiempos oscuros, décadas sin
nombres.
Toledo: ACMS, pp. ....

GRUPOS DE PRESIÓN POLÍTICA.

Eduardo Vega.
Universidad Rey Juan Carlos
Eserp Business School

Resumen
Cuando los partidos políticos tratan de conquistar el poder y ejercerlo, dependen de la decisión
de los electores que acuden a las urnas para elegir democráticamente su gobierno. Los
votantes no deciden su voto únicamente por las promesas electorales de los diferentes partidos
y en respuesta a las actividades desarrolladas por el gobierno anterior. En cambio, los grupos
de presión no ejercen las mismas funciones que los partidos políticos, cuyos objetivos
principales son alcanzar el gobierno y mantenerlo, pero sí ejercen una importante influencia
sobre el poder, los votantes y las decisiones políticas importantes. Es aquí donde juegan un
papel fundamental estos grupos de interés. Aquí incluyo tanto al magnate de Eurovegas que
exigía cambiar la legislación en su favor, como los sindicatos que mantienen industrias
caducas y deficitarias como el carbón, las S.A.D. que cuentan con exención fiscal e inversión
pública, la SGAE y las compañías eléctricas que cuentan con managers de presión (Aznar y
González)…

Los grupos de presión ejercen una de sus mayores influencias sobre el poder, los votantes y
las decisiones políticas importantes, debido a su gran poder de manipulación sobre la opinión
pública del electorado y por consiguiente sobre los gobernantes

Palabras Clave
Grupos, Presión, Política, Sindicatos, CEOE, Iglesia

Introducción
Cuando los partidos políticos tratan de conquistar el poder y ejercerlo, dependen de la decisión
de los electores que acuden a las urnas para elegir democráticamente su gobierno. Los votantes
no deciden su voto únicamente por las promesas electorales de los diferentes partidos y en
respuesta a las actividades desarrolladas por el gobierno anterior. En cambio, los grupos de

676
presión no ejercen las mismas funciones que los partidos políticos, cuyos objetivos principales
son alcanzar el gobierno municipal, regional o nacional y mantenerlo, pero sí ejercen una
importante influencia sobre el poder, los votantes y las decisiones políticas importantes. Es aquí
donde juegan un papel fundamental estos grupos de interés, tal y como se definirá a
continuación.

La Iglesia Católica fue un claro ejemplo de grupo de presión durante la Edad Media,
controlando los gobiernos monárquicos europeos para incitarlos a desarrollar las Cruzadas
contra infieles y herejes, lo que fue lícito también por parte de la ética civil medieval. Pero la
Iglesia no finalizó su influencia al terminar la Edad Media, sino que continuó ejerciendo una
gran presión para que los gobiernos europeos de la Edad Moderna mantuvieran una gran
variedad de tabús, prohibiciones y obligaciones religiosas sobre la población. Al comenzar la
Edad Contemporánea la Iglesia fue perdiendo fuerza sobre la legislación y las decisiones de
gobierno, pero la mantuvo en gran variedad de ámbitos como la educación, la confesionalidad
religiosa de los estados europeos, adoctrinamientos del poder civil y otros factores. Durante la
primera mitad del siglo XX la Iglesia Católica continuó siendo una gran embajada a nivel
internacional, por lo que los dictadores europeos tuvieron un gran interés por generar y
mantener una buena relación con el Arzobispado y el Papado. Grandes ejemplos de ello fueron
el Pacto de Letrán -1927- que firmó el estado fascista italiano con el Papado para darle la
independencia a la Ciudad del Vaticano o los tabús y las prohibiciones del régimen franquista:
sexo, divorcio, anticonceptivos, etc.

Es en la segunda mitad del s. XX cuando comienza a coger fuerza de presión un grupo que ya
existía antes con menos fuerza y posibilidades dentro de las legislaciones española y europea:
los sindicatos. Un claro ejemplo de esto lo estamos viviendo hoy en día con la famosa “Marcha
Negra” de la minería hacia Madrid. Por qué se ha seguido manteniendo la producción del carbón
hasta la actualidad siendo únicamente el 3% de la energía utilizada en España, de un coste
mayor y de menor poder calórico/energético que el carbón polaco, así como siendo un gran
contaminante que contradice los acuerdos del Protocolo de Kioto y que está siendo sustituido
su uso en la industria térmica por el gas, del mismo modo que se reemplazan las centrales
térmicas por las nucleares y las energías renovables paulatinamente. También es fácil
preguntarse por qué los fondos mineros de la UE que se firmaron con el objetivo de adaptar las
cuencas carboníferas europeas hacia una economía sostenible del predominante sector

677
servicios, abandonando el caduco sector industrial europeo, siguen manteniendo la producción
del carbón.

La respuesta a este conflicto es sencilla a nivel español, pero principalmente en Asturias.

Nuestra región está conformada por un grupo poblacional y electoral que tiene una preferencia
mayoritaria por una ideología y una política de izquierdas. Esto conlleva a que los asturianos
apoyen la permanencia de la industria y no la lenta recolocación de sus trabajadores en un sector
servicios dominante, a pesar de que el mantenimiento de la industria nos convierta en la
Comunidad Autónoma con la menor renta per cápita de España -Instituto Nacional de
Estadística- y en una de las que genera la mayor emigración de trabajadores y del segmento
regional post-universitario. Una situación como la definida en este párrafo demuestra que los
sindicatos son un gran grupo de presión en Asturias, al igual que lo es la Confederación
Española de Organizaciones Empresariales y demás organizaciones de autónomos en Madrid
debido al gran número de empresas nacionales y transnacionales que se concentran y tienen su
sede principal en la capital española.

Quién puede olvidar a la polémica SGAE, correctamente definible como la única entidad
privada española que tiene derecho a cobrar un impuesto sobre la población civil. El famoso y
polémico canon digital fue aprobado por el ejecutivo de Zapatero con el apoyo de diferentes
partidos en el Parlamento en junio de 2006, aunque Bruselas lo declarase ilegal. A pesar de que
Mariano Rajoy afirmase en diciembre de 2007 que “el canon es el pasado… y que no tiene
ningún futuro” y que reiterase en enero de 2008 que “si los españoles me dan su confianza…
eliminaré el canon digital”, no se ha visto ninguna modificación de la controvertida “ley Sinde”.
Así es fácil de comprobar que la SGAE es un grupo de presión muy influyente en la política
nacional, debido a que sus componentes son muy populares ante una población española entre
los que arrastra numerosos fans y seguidores; lo que dificulta a los partidos políticos el hecho
de revelarse en su contra, porque sería respondido por los artistas con numerosas
manifestaciones contra estos partidos hacia los electores.

Todo lo descrito hasta ahora nos ayuda a concluir que los partidos políticos son como las
empresas, por su sinonimia en la aplicación de Beneficios = Ingresos – Gastos, traduciendo los
ingresos por votos, los gastos por la propaganda electoral y los beneficios por ganar unas
elecciones. Es aquí donde los grupos de presión ejercen una de sus mayores influencias sobre

678
el poder, los votantes y las decisiones políticas importantes, debido a su gran poder de
manipulación sobre la opinión pública del electorado y por consiguiente sobre los gobernantes.3

No hace falta un gobierno perfecto; se necesita uno que sea práctico (Aristóteles,
384322).

La presión de las agencias de calificación

Cualquier partido político desea conquistar el poder, ejercerlo y mantenerlo, por lo que
depende de la decisión de los electores que acuden a las urnas. Los votantes no deciden su voto
únicamente por las promesas electorales de los diferentes partidos y en respuesta a las
actividades desarrolladas por el gobierno anterior. En cambio, los grupos de presión ejercen
diferentes funciones que los partidos políticos pero sí ejercen una importante influencia sobre
el poder, los votantes y las decisiones políticas importantes. Es aquí donde juegan un papel
fundamental estos grupos de interés político, tal y como se detallará a continuación.

A partir de la transición española han cogido fuerza de presión sobre los gobiernos
autonómicos y el nacional dos grupos de interés que no tenían prácticamente valor legal alguno
debido a un régimen dictatorial de autarquía económica: los sindicatos en las regiones
industriales (Asturias, País Vasco, etc.) y la Confederación Española de Organizaciones
Empresariales y demás organizaciones de autónomos en Madrid y Barcelona debido al gran
número de empresas nacionales y transnacionales que se concentran y tienen su sede principal
en la capital española o en la ciudad condal. Tampoco puede ser dejada al margen como nuevo
grupo de presión del s. XXI la polémica SGAE, correctamente definible como la única entidad
privada española que tiene derecho a cobrar un impuesto sobre la población civil, un polémico
canon digital que fue declarado ilegal por Bruselas pero que sigue vigente debido a su poder de
influencia sobre sus seguidores que también son votantes.

Es aquí donde los grupos de presión ejercen una de sus mayores influencias sobre el
poder, los votantes y las decisiones políticas importantes, debido a su gran poder de
manipulación sobre la opinión pública del electorado y por consiguiente sobre los gobernantes.
No obstante, fuera del terreno de la política y los gobiernos hay otra serie de grupos de presión
bastante fuertes sobre otros temas de gran importancia internacional, principalmente si

3
VEGA, Eduardo. “Los grupos de presión”. El Comercio, p. 41, nº 11.848. 29 de julio de 2012.

679
discutimos si es veraz o no que las transnacionales marcan las reglas del juego mundial y que
tienen más poder que los gobiernos parlamentarios.

Si nos centramos en el mundo de la globalización económica, existen diversos

organismos o grupos de calificación sobre los que hemos oído hablar hasta la saciedad
principalmente desde que nos hemos quedado inmersos en la presente e irresoluble crisis o
recesión económica actual: Moody’s, Standard & Poors y Fitch. Dichas agencias son empresas
privadas orientadas al estudio y la evaluación de países con el objetivo de emitir un dictamen
que pueda serle útil a los grandes capitales a la hora de tomar decisiones con respecto a la
solvencia de sus inversiones en la deuda pública o soberana, así como a la hora de dictaminar
la solvencia de otros prestatarios: administraciones públicas y empresas.

La utilidad pública de estas agencias se matiza en que sus calificaciones incrementan la

eficiencia del mercado debido a que reducen los costes entre el prestamista y el que toma
prestado, lo que también abre los mercados de capitales para los buscadores de préstamos que
no podrían acceder a estos mercados de diversa forma. No obstante, uno de los debates más
abiertos respecto a estas agencias de calificación es si están acertadas cuando determinan si los
Gobiernos tienen o no capacidad suficiente como para poder afrontar la devolución de la deuda
que tiene contraída. Lo que más incita a la discusión sobre la veracidad de las conclusiones
determinadas por estas agencias es que su veredicto influye y genera una presión a grandísima
escala sobre el desarrollo del riesgo soberano que delimita el riesgo de invertir en cualesquiera
de los fondos de inversión de un determinado país, sobre la evolución de los diferentes mercados
de valores –Ibex 35, Eurostoxx, Dow Jones, etc.- al alza o a la baja, así como sobre otra larga
serie de factores.

Fitch, S&P y Moody’s han recibido numerosas críticas de varios miembros del BCE por
ser grandes grupos de presión corporativa sobre la crisis de deuda soberana. Los reproches hacia
estas agencias han llegado incluso hasta el Parlamento Europeo, donde el eurodiputado
socialista alemán -Schulz- ha cargado sin tapujos contra la dictadura de estas empresas de
notación de la deuda y la idea generalizada de que son más poderosas que “los gobiernos
democráticos”, debido a su interés de rodear el gobierno de Europa para que los parlamentarios
legislen a favor de intereses privados. De mayor calado han sido las críticas a nivel nacional por
haberse convertido en uno de los principales azotes de las empresas e instituciones españolas,

680
por haber impulsado nuestra prima de riesgo a su record histórico 612 puntos- una cota propia
de rescate como en los casos de Grecia, Irlanda y Portugal, y un largo etcétera.

En resumidas cuentas, tras haber llegado a la conclusión de la existencia de una serie de grupos
de presión que influyen tanto en las promesas y acciones de gobierno de cualquier partido
político en un estado democrático y el grandísimo poder de influencia de las agencias de
calificación que determinan la evolución del riesgo soberano, con una gran influencia sobre los
mercados de valores y las inversiones en cada país, es más que fácil concluir que los
irrefrenables grupos de presión corporativa -Moody’s, S&P y Fitch- ejercen una presión sin
límites sobre la economía de cada país occidental, lo que repercutirá indiscutiblemente sobre
las acciones políticas de cada uno de estos países, los impuestos a aplicar, las posibilidades de
abrir un negocio, la renta per cápita, los porcentajes de desempleo de su población activa, así
como la necesidad de trabajadores, profesionales y autónomos de partir al exilio a probar suerte
en lugares con mayores oportunidades.4

Autoritarismo electoral en la democracia española.

Por suerte para muchos ya han pasado muchos años desde que terminase el régimen franquista,
ya sea mediante la muerte del Caudillo en 1975 o mediante la convocatoria de las primeras
elecciones democráticas modernas en 1977. Por ello, si analizamos el autoritarismo dictatorial
es necesario analizar también que es una modalidad de ejercicio de la autoridad sobre las
relaciones sociales, conduciéndolas a la irracionalidad sin consensos ni fundamentos racionales
cuando tiene que explicar el gobierno el porqué de algunas decisiones en la mayoría de los
casos, lo que provocará una alteración del orden social y su comportamiento, primando la
opresión, la censura y la ausencia de libertades generales y menos aún de pensamiento e
ideología, evidenciándose el poder absoluto de mando de arriba a abajo y la obediencia absoluta
de abajo a arriba.5

Si les he mencionado que desde 1977 gozamos de un sistema democrático, con la posterior
aprobación de la Constitución española en 1978, que nos ofrece unas elecciones libres de cara
a la población civil española, quizá se estén pensando qué tiene de autoritaria esta democracia

4
VEGA, Eduardo. “La presión de las agencias de calificación”. El Comercio, p. 28, nº 11.938. 27 de
octubre de 2012.
5
ARENDT, HANNAH Los orígenes del totalitarismo. Madrid: Taurus, 1998, p. 297.

681
española que nos permite elegir quién será el líder de un partido que dirija junto a su equipo de
gobierno las decisiones políticas y administrativas del Estado, pero si tiene un cierto toque de
autoritarismo en lo que se refiere al poder absoluto de mando desde un partido político hacia
los electores y su respectiva obediencia posteriormente desde el pueblo hacia el gobierno.

El sistema electoral español está regido por un sistema de listas cerradas aplicables tanto
en los comicios generales, autonómicos, municipales y del Parlamento Europeo. De esta forma,
los electores podemos elegir las listas de candidatos que han sido elaboradas por las distintas
formaciones políticas, lo que restringe las prioridades de los electores de votar por el candidato
de su preferencia, estando así bloqueadas por el partido al que votemos. En relación con todo
lo anterior es necesario que destaque que el artículo 6 de la Constitución Española dice
literalmente que “los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación
y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución
y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. Si nos ceñimos a
la propia realidad o a la praxis desarrollada fuera de la legislación escrita en la Carta Magna
podremos comprobar que ningún partido político español desarrolla un funcionamiento
democrático de cara a las elecciones; ni en lo que se refiere a la selección de los candidatos que
se presentarán a los comicios ni en la preferencia de los mismos por parte de los electores,
debido al sistema de listas cerradas ofertado por cada partido, en obediencia a la legislación
política española. En la propuesta de candidatos de un partido y en el orden de los mismos no
se tienen en cuenta las propuestas de los afiliados, sino más bien de lo que se decide las bases
del partido internamente.

El diputado no tiene mandato imperativo, ya que representa a la soberanía según su

conciencia. Y los partidos se comportan como dueños de las instituciones que invaden, y no
como representantes de éstas, tanto del poder ejecutivo, legislativo y judicial. Un ejemplo de
esto sería la invasión del Ejecutivo socialista dirigido por Zapatero sobre las instituciones
educativas cuando establecía durante el año 2006, según el Real Decreto 1513/2006 y el
1631/2006, que todos los estudiantes de Educación Primaria y Secundaria deberían tener como
materia obligatoria la asignatura “Educación para la ciudadanía”, que quizá pudiera ser
considerada más bien como “educación para ser socialista”. No obstante, el Partido Popular
tampoco se quedaría exento de esto si tenemos en cuenta que tras la formación de un nuevo
gobierno popular en 2011, el Ejecutivo dirigido por Rajoy también dictaría que se eliminaba

682
“Educación para la ciudadanía” como asignatura dentro de la Enseñanza Obligatoria, la cual
sería sustituida por “Religión”, o más bien para otros “educación para ser conservador”. Se
evidenciaría en ambos casos algo más que una invasión de las instituciones por parte del partido
que gobierna, sino más bien como un claro ejemplo de una estrategia de marketing político
conocida como “propaganda didáctica”.

Dentro de la variopinta mezcolanza de países dentro de la Unión Europea sería bueno

destacar que cada nación cuenta con un sistema electoral completamente diferente. Así sería
que por ejemplo en Alemania, Noruega o Portugal se emplean unas listas cerradas como en
España, Y en Austria, Bélgica, Finlandia, Italia y otros países de la UE se utilizan listas de
carácter abierto con el peligro general de que sean manipulables por diversos grupos de presión
(sindicatos que anuncian a sus sindicados que candidatos deben votar y mass media que hablan
solo bien de los candidatos que desean que sean elegidos por los electores), añadiéndole que en
Italia este sistema da permeabilidad a la corrupción política y en las regiones del sur como
Sicilia, Reggio di Calabria o Nápoles estos candidatos sean escogidos disimuladamente por la
mafia.

Si volvemos al asunto anterior sería importante señalar que España cuenta con un
sistema electoral no solo de listas cerradas, sino también bloqueadas mediante las cuales el
partido determina quienes serán los candidatos de las elecciones del Congreso de los diputados,
dicta el orden numérico de los mismos, ofreciendo una lista con el orden de candidatos
preestablecido y sin posibilidades de alteración. Sin embargo, un extraño caso de la legislación
electoral española es que las listas electorales de los comicios del Senado si son abiertas,6 pero
con el defecto de que salgan por orden alfabético los candidatos de cada partido y de esta forma
la mitad de ellos salgan por la parte de atrás de la papeleta y así muchos votantes ni se fijan en
la parte de atrás como si fuera una Quiniela. Ante este problema el PP llegó a ofrecer en una
ocasión candidatos con apellidos cuya letra capital fuera lo más tardía en el alfabeto cuando
Ruiz-Gallardón se presentaba como candidato a senador, para que así tuviera más visibilidad.
El defecto de esto para quienes consideran que las listas abiertas son en la mayoría de los casos
más democráticas y correctas que las cerradas es que el Senado tiene poca aceptación pública
entre la población civil, ya sea porque se ve inútil que haya una cámara de segunda lectura para
reaprobar las leyes que se aprueban en el Congreso, por lo que si hubiera suficientes enmiendas

6
FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, J (2011). “El mito de las listas abiertas”

683
contra estas volverían a debate del Congreso y si fueran aprobadas de nuevo serían irrevocables,
o porque los electores aprueben por cerrarlo.
Si fuera así, deberían ofrecerse también listas abiertas en los comicios del Congreso.

El gran problema de tener unas listas cerradas y bloqueadas es que los electores no se
fijen en los candidatos de cada partido que ya han sido preseleccionados, prestando atención
únicamente al cabeza de lista que se presenta, como si los presidentes tomaran decisiones por
sí solos sin tener en cuenta las decisiones de sus ministros al igual que en la época de las tiranías
totalitaristas del s. XX en las que el dictador se mostraba como una especie de superhombre que
tomaba las decisiones por sí solo (Hitler, Mussolini, Stalin, etc.). Ante todo lo anterior considero
buena la proposición del profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo -
Miguel Presno- en lo que se refiere a que las listas al Congreso deberían seguir siendo cerradas
pero desbloqueadas para dar mayor libertad al elector de quienes son sus candidatos de
preferencia, dotando así de mayor autonomía a los diputados respecto de la opción política que
los propone para que haya una mayor conexión entre representantes y representados.7

En España hemos organizado un sistema político en el que lo menos importante es

precisamente la conexión entre el político y sus electores. Es decir, el político no se debe
específicamente a sus electores, a través del sistema de elección de listas cerradas, sino que se
debe fundamentalmente al pequeño sanedrín que a nivel de los partidos dice quién va en las
listas, en que puesto va cada uno… y esos es a los que hay que contentar porque si no están
contigo, evidentemente estás fuera (Marqués, 2010).8

CiU, PNV y demás nacionalismos que presionan gravemente en el Congreso

Más de 15 años han pasado desde aquel Ejecutivo de Gobierno socialista que, presidido por
Felipe González, no tuviera más remedio que adelantar las generales debido a que sus socios de
CiU le hicieran imposible llegar a un pacto estable de gobierno tras haber roto su pacto de
legislatura que imposibilitase a los socialistas aprobar los presupuestos generales del Estado.
Este sería el principal motivo por el que González adelantase las generales a 1996, momento en
el que entra primeriza en escena una antigua Alianza Popular rebautizada como Partido Popular.

7
Europa Press (2013). “Miguel Presno propone listas cerradas pero desbloqueadas para dar mayor
libertad al elector”.
8
Primera plana. Presentador: Víctor Castillo (2010). TeleAsturias. 17 de diciembre de 2010.

684
José María Aznar saldría en la portada de todos los periódicos del 4 de marzo de 1996 por ser
la primera de la VI legislaturas con el PP en el gobierno, tras 14 años de felipismo. Sí, un nuevo
gobierno del PP con una imagen más españolista que la de sus predecesores pero que se había
alzado en las Cortes Generales del Estado gracias a los refuerzos aportados por CiU (16), PNV
(5) y CC (4), a cambio de un tratamiento favorable y más generoso a Cataluña, Euskadi y
Canarias. Sí, les estoy hablando de aquella Convergencia y Uniò dirigida por Jordi Pujol que
apoyaba al Partido Popular en la envestidura -Pacto del Majestic- convirtiendo así en Presidente
del Gobierno a José Mª Aznar, quien contaba con una imagen mucho más arrogante y
españolista que Mariano Rajoy a día de hoy. Seguro que este asunto les está pareciendo una
aserción completamente absurda e inverosímil si se contempla la idea de que CiU fuera el
partido que reforzaba la entrada en el Gobierno del PSOE de Felipe y la que entablaba grandes
relaciones con Aznar para que el partido fundado por Fraga gobernase en España, cuando a día
de hoy su dirigente -Artur Mas- no para de hacer manifestaciones de tipo catalanista y amenaza
continuamente con que convocarán un referéndum sobre el llamado “derecho de
autodeterminación” y la posible independencia de Cataluña.

Artur Mas, una figura política completamente polémica si tenemos en cuenta su sicofanta
metodología política cuando acusa a España de ser la causa de la crisis de la economía catalana
por los casos de corrupción de Blesa y Bárcenas. Sería importante recordarle al sr. Mas que
revise los casos Palau y Pretoria (2009) perpetrados por miembros de CiU, sin olvidar tampoco
al primogénito de Jordi Pujol que almacenaba millones de euros en Suiza, Andorra y Panamá,
tal y como se descubriría el pasado 15 de septiembre. Otro rasgo sicofanta de Artur Mas es que
su objetivo político no sea la independencia de Cataluña, sino más bien sea llevarse los votantes
de ERC a su bolsillo y hacer un chantaje emocional al resto de España con el objetivo que las
Cortes Generales del Estado aprueben una hacienda propia para Cataluña que sea independiente
de la Hacienda Pública Española.

Sin embargo, sería importante no centrar el problema únicamente en Cataluña, puesto que
cualquier partido político que se encuentre en el gobierno, le interesa y le preocupa el hecho
renovarse en el próximo Ejecutivo que se forme tras los próximos comicios. En este momento
me estoy refiriendo al Gobierno Nacional del Partido Popular, que como bien se sabe dentro de
su órgano administrativo su imagen pública se ha venido deteriorando ya sea con el caso
Bárcenas, la subida del IVA, los famosos recortes, las reformas sanitarias y educativas, etc.
Habiéndose dado perfectamente cuenta de que la contabilidad en B desarrollada por el ex

685
tesorero del PP ya no se podría ocultar para que el mercado electoral español volviera a
consumir en mayoría su producto político, no les quedaba más remedio que aplicar el “si no
puedes negar las malas noticias, inventa otras que las distraigan” de Goebbels, ante lo que
optaron por ordenar a la Guardia Civil que efectuara una serie de controles en la verja de
Gibraltar, a un año de retraso de que la Royal Navy interceptara las patrulleras de la Guardia
Civil en las aguas españolas que rodean al Peñón, con el objetivo de que la ciudadanía discutiera
sobre Gibraltar y olvidase a Bárcenas.
Conozco perfectamente la existencia del llamado Partit Popular de Catalunya, pero a pesar de
esto CiU no deja de ser una versión catalana del PP y un socio interesante para el segundo, tanto
así como a la inversa.9 Por ello puedo asegurar con firmeza que el plan soberanista de Artur
Mas y la famosa consulta que asegura que convocará para el próximo 9 de noviembre no es más
que una estrategia de ambos partidos con grandes aspectos de alimentación para CiU con el
objetivo de ganarse facciones electorales catalanistas dentro de la cartera de ERC como de otros
partidos catalanes y de retroalimentación sobre el PP, dando así la imagen al mercado electoral
español de ser un partido que gobierna con firmeza y frena la independencia de Cataluña. El
objetivo de ambos partidos es explotar los sentimientos de las masas populares catalanas y
españolas general.10

“La propaganda opera siempre a partir de un sustrato preexistente, ya sea una mitología
nacional o un complejo de odios y prejuicios tradicionales. Se trata de difundir
argumentos que puedan arraigar en actitudes primitivas”.
Joseph Goebbels

El Mundial marca la propaganda política española.

La vox populi española ha venido marcando, desde la Transición, la interpretación de que la
bandera rojigualda española hubiera sido creada por el General Franco tras la sumisión de la II
República y el retorno a un absolutismo, llamado autoritarismo, bajo las garras de un militar.
Ante este hecho, se amplía la falsa interpretación de la rojigualda como sinónimo de facha. En
lo que se refiere a esto, me parece importante aclarar que el origen de la actual bandera española
es de hace 230 años, cuando se veía más que necesario hacer una renovación de la enseña

9
VEGA, Eduardo. “No habrá consulta alguna en Cataluña”. La Nueva España, p. 15, nº 25.527. 18 de
diciembre de 2013.
10
VEGA, Eduardo. “La Propaganda política”. La Tribuna de Ciudad Real, p. 4, , nº 8.379, 29 de
diciembre de 2013.

686
nacional, puesto que la que se utilizaba por aquellas fechas era de tono blanco y una cruz roja
encima con forma de “X” (el aspa de Borgoña) que facilitaba la confusión de la Marina
Española en cuanto a la identificación de buques de guerra extranjeros que portaban una enseña
similar. Es de esta forma como el actual diseño de Bandera Nacional surgió con el Real Decreto
de 28 de mayo de 1785, a través del cual Carlos III resuelve la realización de un concurso
convocado para adoptar un nuevo pabellón de la Marina. A pesar de todo esto, sigue siendo
indiscutible la magnanimidad interpretativa popular de la rojigualda como la bandera de Franco
y que solo se ve en las calles cuando juega la selección española de fútbol en competiciones
internacionales de gran relevancia: Eurocopa y Mundial.

Es bien conocido por todos a fecha de hoy que el Monarca había confesado y negociado con el
presidente del Gobierno, Mariano Rajoy y el jefe de la oposición, Alfredo Pérez Rubalcaba el
momento y la forma de abdicar, durante los 5 meses que precedieron al 1 de junio, momento en
el que lo anunciaba públicamente ante todos los segmentos de la sociedad española. Con esto
quiero decirles que no es casualidad, ni hay falta de motivos para que el rey Juan Carlos
anunciara su abdicación en ese mismo momento, pero por qué.

A lo largo del último mes se han visto concentraciones pacíficas, parapetadas bajo la
tricolor, como reclamo de un referéndum popular que posibilite a los ciudadanos elegir por
sufragio si desean una monarquía parlamentaria o una república. Juan Carlos I ya preveía estos
acontecimientos cuando se planteó la idea de abdicar, por lo que no podía escoger mejor
momento para la sucesión en el trono que aquellas fechas en las que la rojigualda ondeara en
las fachadas de las viviendas de cualquier ciudadano, apoyando a la Selección, y que cualquier
individuo portase una camiseta de “la roja” en representación de España. Tampoco se podría
dejar de lado que toda España se plantaría ante el televisor para ver los partidos de la Selección,
durante el mismo momento que banderas rojigualdas ondearan al viento dentro de los estadios
en los que compita la Selección. Este ha sido indiscutiblemente el mejor momento a escoger
por el Rey para que todos los ciudadanos españoles, y no súbditos, veamos rojigualdas en
cualquier sitio y la tricolor únicamente en pequeñas concentraciones de protesta que no
marcarán ningún giro en la política nacional, ni siquiera en el PSOE con su disfraz llamado
Juventudes Socialistas, quienes supuestamente piden un referéndum, que pretende disimular el
apoyo de los socialistas a la sucesión borbónica firmada por Rubalcaba y demás miembros del
PSOE en el Congreso.

687
Aunque pueda parecerles mentira, el juego de la Selección Española sobre la propaganda
política española no se queda únicamente en la sucesión borbónica, ya que llega incluso a uno
de sus grandes opositores: Pablo Iglesias. Sí, me estoy refiriendo al líder y fundador de
Podemos. Puede parecerles bastante incoherente que se pueda cotejar la posibilidad del empleo
propagandístico de la misma estrategia o punto base por parte de dos segmentos políticos
ampliamente disímiles: monárquicos y 15-M o indignados. Es evidente que Podemos no se
aprovecha del Mundial como un elemento propagandístico a través de la rojigualda, pero es
fácil de analizar que se ha escogido ponerle el nombre de Podemos a su partido político
utilizando como recurso la Selección Española de fútbol. Quizá quieran preguntarme en qué
han aprovechado esta referencia propagandística, pero es sencillo. Todos recordarán que allá
por el año 2008, previamente a que España ganara la Eurocopa tras derrotar a Alemania en la
final, se creó una canción en homenaje a la Selección que rezaba “Podemos, podemos, podemos
sí”. Esta canción se volvía a utilizar para el Mundial de Sudáfrica 2010 y la Eurocopa de 2012,
competiciones en las que la Selección volvía a ser la campeona indiscutible. La estrategia del
partido político Podemos es reunir a todos los integrantes del 15-M, a los indignados y
principalmente a votantes jóvenes que forman parte de nichos del mercado electoral
prácticamente invisibles por dirigir su voto a partidos políticos modernos y pequeños, como
muestra de descontento con el bipartidismo y la corrupción, que no logran representación
política alguna: Equo, PCPE, PACMA,
Anticapitalistas y [Link], por ejemplo. La estrategia de Iglesias es reagrupar a todos estos
electores bajo un mismo signo político -Podemos- un mes antes del Mundial de fútbol 2014,
durante las Elecciones Europeas, aprovechando la canción “Podemos, sí” que he mencionado
antes. Es evidenciable que esta canción no puede ser utilizada como himno oficial del partido,
puesto que tiene derechos de autor, pero sí se puede aprovechar que el principal nicho de su
mercado electoral es el de los jóvenes, quienes son el segmento poblacional que más utiliza
Internet como herramienta de ocio y que pueden escuchar “Podemos, sí” cuantas veces deseen,
gracias a youtube u otras plataformas.73

Bibliografía
ARENDT, Hannah (1998). Los orígenes del totalitarismo. Madrid: Taurus.

TOURAINE, Alain. (1997) ¿Podremos vivir juntos? Madrid: PPC.

688
 VEGA, Eduardo. “Los grupos de presión”. El Comercio, p. 41, nº 11.848. 29 de julio de
2012.

VEGA, Eduardo. “La presión de las agencias de calificación”. El Comercio, p. 28, nº

11.938. 27 de octubre de 2012.

VEGA, Eduardo. “No habrá consulta alguna en Cataluña”. La Nueva España, p. 15, nº
25.527. 18 de diciembre de 2013.

73
VEGA, Eduardo. “El mundial marca la propaganda política española”. La Nueva España, p. 15, nº
25.710. 19 de junio de 2014.

VEGA, Eduardo. “La Propaganda política”. La Tribuna de Ciudad Real, nº 8.379, p.

4, 29 de diciembre de 2013.

VEGA, Eduardo. “El mundial marca la propaganda política española”. La Nueva

España, p. 15, nº 25.710. 19 de junio de 2014.

FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, Jesús (2011). “El mito de las listas abiertas”.

Disponible en:
[Link]

Europa Press (2013). “Miguel Presno propone listas cerradas pero desbloqueadas para
dar mayor libertad al elector”. Disponible en:
[Link]
[Link]

Televisión:
Primera plana. Presentador: Víctor Castillo (2010). TeleAsturias. 17 de diciembre de
2010.

689
 Estudios Políticos
ISSN: 0185-1616
revistaestudiospoliticos@[Link]
Universidad Nacional Autónoma de
México
México

Alejandre Ramírez, Gloria Luz

Arthur Bentley, grupos de presión y élites políticas. Una visión pragmática del ejercicio del
poder
Estudios Políticos, vol. 9, núm. 31, enero-abril, 2014, pp. 147-163
Universidad Nacional Autónoma de México
Distrito Federal, México

Disponible en: [Link] 7

Cómo citar el artículo

Número completo
Sistema de Información Científica
Más información del artículo Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Página de la revista en [Link] Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 147

Arthur Bentley, grupos de presión y

élites políticas. Una visión pragmática
del ejercicio del poder
Gloria Luz Alejandre Ramírez*

Resumen
En el presente artículo la autora nos propone que la importancia de la aportación teórica de Arthur
Bentley se centra propiamente en el pluralismo pragmático que incorpora en su libro The process
of goverment, escrito en 1904, y vigente en su reflexión. El hecho trascendental en los estudios
en torno a los grupos de presión será el entramado político-económico que devela en las
relaciones establecidas entre el gobierno y el cuerpo que ocupan las corporaciones como
instancias decisivas y decisorias en la ejecución gubernamental. Palabras clave: Grupos de
presión, élites, pluralismo, pragmatismo, gobierno

Abstract
In the present article the author proposes that is important to consider the theoretical contribution
of Arthur Bentley focused strictly on pragmatic pluralism in his book The process of goverment,
written in 1904, and current in our reflection. The momentous event in studies around lobbyists
will be political-economic framework that reveals in the relations between the government and the
corporate body as instances take decisive and decisionmakers in government execution.

Key words: Pressure groups, elites, pluralism, pragmatism, government

1. Aproximaciones al planteamiento pluralista-pragmático de

Bentley

l análisis de Bentley si bien se interconecta con elementos psicológicos,

E su punto de vista tendrá de manera fundamental incidencia en la vida

social y de ahí la lleva a la vida política. Por ello, parte de la acción,
motivación o deseo que impulsa a los individuos a ejecutar una u otra
actividad, o bien, a tomar una u otra actitud, o decisión, centrando su
pensamiento en el principio básico del interés. Asume que los individuos

* Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM. Profesora de Tiempo Completo en

la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), Plantel Casa Libertad, Iztapalapa.
Academia de Ciencia Política y Administración Urbana.

D.R. © 2011. Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Centro de
Estudios Políticos. Estudios Políticos núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163. México, D.F. ISSN: 0185-1616

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

148 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

se comportan de acuerdo a ello y al elemento esencial de la ganancia u

utilidad inmediata que le reporte uno u otro comportamiento en un ámbito
determinado (Bentley, 1967: 4).
Bentley ubica un método de clasificación de los poderes de gobierno y se
centra en la diferenciación de funciones y su impacto dentro de los procesos
que ello implica. No deja de lado la actuación individual y la lleva a la actuación
con otros individuos. De este modo se centrará en la explicación que conlleva
los procesos de presión entre grupos de interés (Bentley, 1967: 212) político
y para ello toma el término de gobierno en tres niveles: en un sentido amplio,
en el sentido estrecho y en un aspecto que llama punto intermedio. En su
sentido amplio, el proceso de gobierno se ajusta a una serie de grupos de
interés y a un grupo particular que acumula el mismo. En su sentido estrecho,
el gobierno se centra en un grupo diferenciado y representativo que dirige sus
actividades a cierta población. Por lo que concierne al aspecto intermedio,
cae en ciertos límites de diferenciación de las actividades gubernamentales,
como puede ser la actuación de los partidos políticos.
El gobierno como tal se concentra en una red de actividades, la actividad
de grupo, como lo menciona Bentley, tendrá su connotación amplia como un
“número de individuos con un interés común”, la interacción con diversos
grupos habla de la existencia de intereses distintos en un mercado
competitivo.
Como se ha referido, el pensamiento de Arthur Bentley se circunscribe en
el pluralismo político:

...que propone como modelo una sociedad compuesta por muchos grupos o
centros de poder, aún en conflicto entre ellos, los cuales se les ha asignado
la función de limitar, controlar, contrastar, e incluso eliminar el centro de poder
dominante históricamente indentificado con el Estado. Como tal, el pluralismo
es una de las corrientes de pensamiento político que se han opuesto y
continúan oponiéndose a la tendencia hacia la concentración y la unificación
del poder que es propia de la formación del Estado moderno (Dávila y Orozco,
1997: 364-374).

Desde el punto de vista del pluralismo, la importancia de Arthur Bentley

radica en las aportaciones que incorpora en su libro The process of
goverment, donde destaca su capacidad de análisis en torno al
comportamiento humano, pero principalmente en torno al comportamiento
grupal. Refiere el propio Bentley: “...Tengo mis dudas acerca de esta red de
crecimiento de generosidad humana. Quiero saber por qué las masas se
mezclan en sus amores y en sus odios y en sus búsquedas y necesidades, y

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 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 149

que es lo que hace al hombre tomar sus nuevas formas de acción...” (Bentley,
1967: 8).11
Al centrarse en los aspectos que engloban a la Ciencia Política, lo lleva a
una apreciación clara, objetiva, incluso cruda de la realidad que envuelve a
las relaciones de poder, aunque Bentley prefiere no nombrarlo de este modo
por asociarlo con elementos de carácter místico. Bentley denominará a las
relaciones e interacciones entre individuos concentrados en torno a un fin
común como agencias, y las ubicada en torno a la separación gubernamental
de los tres factores que caracterizan al gobierno, que tiene su conformación
legal y división específica dentro del cuerpo normativo que integra a la
Constitución, divididos en el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, con una
influencia explícita por parte de grupos de interés.
Para Bentley, los procesos gubernamentales no se concentran en una
actividad, son en sí mismos un grupo de actividades. Esto significa en sentido
amplio, que el gobierno como tal se compone de un cuerpo y éste, por
consiguiente, se integra de una serie de partes de acuerdo con las posiciones
o ubicaciones que tengan las diferentes personas que participan de este
cuerpo. De tal suerte que la distinción de funciones estará centrada en la
acción o actuación de diversos grupos de hombres con puestos claves dentro
del todo. Menciona así Bentley:

En otra esfera están los hombres que llamamos los plutocráticos, algunos de
ellos están francamente comprometidos en la persecución de lo que
llamamos fines profundamente egoístas; entre ellos, sin embargo, hay otros
que de la manera más desapegada imaginable ayudan, argumentan a favor
de los no plutocráticos y les votan también aquellos hombres cuya influencia
no podrían asegurar el dinero de ningún precio. Pero llamamos a este grupo
de individuos plutocráticos, y hablamos del incremento y decremento del
espíritu plutocrático, como si fuera una calidad, una cualidad del alma
humana. Nos condenamos como parte de la mayoría, aunque en los
momentos más calmos estamos más dispuestos a admitir, aunque a
regañadientes, que algunos cuantos de estos individuos de la plutocracia
también son honestos, pero seguramente todos estos plutócratas son
hombres igual que el resto de nosotros, que tienen los mismos motivos
mezclados, las mismas variaciones de carácter, no hay una marca del alma
que se les estampe, que gobierne sus acciones (Bentley, 1967: 9-10).12

Indiscutiblemente la asociación de estos grupos tendrá sus variantes en

los diversos procesos de gobierno que encontramos en un nivel diferencial o
clasificado. De este modo, Bentley señala que podemos encontrar gobiernos

11
La traducción es mía.
12
La traducción es mía

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

150 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

de acuerdo con la variedad de naciones o sociedades, donde se pueden

distinguir la acción de las tres agencias, con sus correspondientes funciones
y características, ya sea que tengamos gobiernos donde el Ejecutivo
subordina al resto de las agencias, o bien un Legislativo y un Ejecutivo
consolidado. En torno a la presencia de las agencias también actuarán los
partidos políticos como otro elemento que entra en la articulación del cuerpo
de gobierno e interactúa dentro del propio proceso.
Con ello, podemos referir que el elemento cultural y económico clave y
definitorio del corporatismo13 norteamericano serán las asociaciones, que se
distinguen como:

Puentes civiles entre el Estado y el mercado, las corporaciones pierden en el

mundo angloamericano las connotaciones familistas, profesionales y
gremiales y pasan a la ciencia política de Arthur Bentley como los mejores y
más organizados grupos de presión para la representación pluralista,
civilizada y competitiva de los intereses (Orozco, 1997a: 38).

La acción individual se lleva a la corporación, al grupo, dinamizándola en

una política de presión. Arthur Bentley desintegrará a principios del siglo XX
la dureza de la concepción europea y su connotación de soberanía popular y

...la sujeta ahora al juego de los accesos pecuniarios del lobbying o las public
relations o a las rules of the game de una democracia que se canaliza a sí
misma en dos partidos y excluye represivamente desde 1919 a todo tercer
partido procedente de la izquierda. A partir de allí, es más, el centro vital se
des-ideologiza o, mejor, se post-ideologiza, y con ello amplia el ámbito de la
libertad individual (Orozco, 1997b: 49).

Este aspecto será central en la conformación del Estado pragmático 14 y

propiamente de la acción gubernamental; dentro de la construcción de esta

13
“Categoría asociada a una ‘concepción empresarial del mundo’ y vinculada a los modos
políticos de operación nacional y mundial de las diversas unidades de poder empresarial.
Presuntamente en medio del Estado y el mercado, de la sociedad y el individuo, el corporatismo
funciona bajo criterios pragmáticos que obvian el desfasamiento esencial que se da entre su
ubicación mesopolítica y su actuación macroeconómica como un todo. En castellano, la distinción
entre la corporación como instancia pública, política y la sociedad anónima (corporation) como
instancia privada, empresarial, dificulta enormemente captar sus combinaciones históricas y
empíricas y casi prohíbe que la teoría política ‘invada’ la ‘esfera propia’ de los negocios. En su
aceptación anglosajona, la corporación trasciende las formas asociativas empresariales y las
proyecta como modelos de asociación humana propicios a la productividad y adversos al
autoritarismo y el involuntarismo de las formas asociativas tradicionales, los estamentos, los
gremios, las órdenes, las dinastías, las castas o las clases... (Orozco,1997a: 37-47).
14
Entenderé por Estado pragmático la estructura flexible (en el sentido de acción) del poder
político en el ámbito del gobierno formal y las instancias formales de dominación, donde

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 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 151

forma de pensamiento crudo y realista, surgido de la pragma griega, la acción,

el contenido práctico e inmediato de la ejecución de los hechos, será el factor
fundamental en la interacción individual y grupal, finalmente representada en
la consolidación de intereses y el ejercicio del poder, que finalmente el propio
Bentley lo llamará, para su abordaje, análisis cualitativo de los intereses.
De este amplio planteamiento es importante señalar que para Bentley, la
materia sustancial de la política será el gobierno, como actor en el sentido
amplio de la condición de actividad, que le es propio y característico de una
construcción y deconstrucción de líneas y elementos cambiantes en su
entorno:

…como actividad transversal (cross-sectional activity), ésta abraza cualquier

actividad dada a través de un grupo de hombres, pero no en términos de
cualquiera o todos esos hombres en su calidad de individuos... Como
consecuencia, los hombres únicamente podrán ser conocidos en cuanto
participantes en esa actividad... (Orozco, 1972: 105).

En este sentido, los ideales poseen valor en términos de los grupos

humanos y en ello radica que la actividad política se hará efectiva a partir de
la actividad de hombres reunidos en grupos.
Como se puede apreciar, el proceso político se articula y representa por
grupos y en ello las expectativas y las demandas del individuo se ven
proyectadas en el interés del grupo, concebida como una entidad compacta.
Para Bentley:

…el grupo y la actividad de grupo resultan términos equivalentes con una

diferencia de énfasis útil, meramente a la claridad de expresiones... la
definición de los grupos sólo es posible por medio de su actividad; su
individuación no resulta otra cosa que la definición de su actividad... (Orozco,
1972: 106).

De manera directa Bentley nos dirá: no hay grupo sin interés, y el interés
será equivalente al grupo y efectivo a la actividad que realiza. Esta relación
totalmente imprescindible, da valor explícito a la razón del proceso político
interno que comprende al grupo.

El hecho de que en un momento dado el interés pueda abstraerse no significa

que no sea un simple concepto analítico; es un dato empírico que solamente

concurren grupos de interés cuyo objetivo es maximizar sus beneficios y minimizar sus pérdidas.
La acción de estos grupos se ejerce bajo la dirección de grandes corporaciones, grupos de
interés y élites políticas que se sujetan a reglas del juego establecidas entre ellas mismas y su
relación con la nación. Con ello se crea un consenso basado en el liberalismo de mercado que
dice incorporar a toda la sociedad en la mecánica el poder.

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152 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

entendido como actividad en relación con otro conjunto de grupos es

susceptible de llevarnos a la cuantificación dentro y fuera de la estructura
formal del gobierno y los partidos... (Orozco, 1972: 106).

Con Bentley encontramos la plena diferenciación entre grupos; así desde

una apreciación metodológica, aparece una distinción entre actividades
ideativas y actividades de gobierno, lo que permite normar la división entre
grupos de discusión y grupos de gobierno. Unos de carácter ideativo y otros
de orden organizativo, pero ambos muestran características similares como
la articulación de su juego, de su liderazgo y fases de acción.

Aparece así una variación inicial en la que los grupos opuestos buscan ajuste
a través de un agente singular, sea un déspota o un jefe del Ejecutivo al estilo
americano. La segunda se caracteriza porque los diversos grupos tienen
agentes diferentes que mediatizan la lucha directa con una más estrecha por
su cuenta, como en el caso de las asambleas legislativas en Francia o en
Suiza...

Definidos los grupos en términos de su actividad-interés, Bentley trata de

precisar al margen de las agrupaciones subyacentes, los factores que
intervienen en la capacidad de unos para dominar a otros, llevando sus
tendencias a la acción en un prolongado curso despejado relativamente de
impedimentos. En principio aduciendo casos electorales, Bentley encuentra
que “el sólo número puede asegurar dominio”. Sin embargo, notoriamente los
números no deciden por sí solos un proceso electivo... en este punto indicará:
hay concentración de interés en líneas políticas que frecuentemente habilitan
a la minoría para dirigir a la mayoría... existe un segundo “factor la intensidad
que denota una convergencia de intereses acentuados que concede una
efectividad inusual a un grupo en su actividad opositora a otros grupos...
(Orozco, 1972: 107).

Como parte sustancial del planteamiento de Bentley, resaltan las técnicas

de actividades de grupo, entre los factores de poder, como actividades
opositoras especializadas, en contraposición a las de otros grupos incidiendo
constantemente en una alteración de sus métodos, cada grupo aplica sus
propios métodos asociado a la intensidad de sus intereses y al número de sus
participantes.
En el sentido expreso del ámbito del poder:

Bentley enfatiza que la dominación no es unidirigida sino encaminada en un

doble sentido (two directioned). Lo que para él significa que “no es meramente
el gobierno el que domina las actividades subyacentes sino las actividades
subyacentes las que dominan al gobierno”, que ni los valores ni las ideas, ni

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 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 153

el propio poder del gobierno, pueden ser tratados al margen de los poderes
efectivos que en ellos cobran expresión (Bentley, 1968: 179; Orozco, 1972:
108).

Este aspecto llevará a Bentley a las actividades representativas

especializadas, con ello nos explica que toda actividad cuenta con energías
capaces de determinación. Así,

...en todos los campos sociales es posible encontrar los aspectos

representativos de la actividad existente a través de procedimientos del
poder, y que lo que conocemos como fuerza y poder, es sólo una
especialización de la energía...

Al parecer, renunciando a la actividad como criterio de definición, el afán por

dar concisión a lo político recae en Bentley sobre un factor cautamente
cultural, el del marco habitual en el que el grupo opera. Sin ser producto de
una fijación arbitraria, ese cuadro informador impone un cierto sentido de
orden al movimiento agolpado de las masas, conforme al cual varía en
frecuencia e intensidad las acciones de los grupos, desarrollándose,
moderándose, declinando, disolviéndose y recombinándose sin alejarse de
sus bordes... éste es una especie de diseño institucional configurado detrás,
ciertas formas habituales de la conducta del pasado estableciendo las reglas
del juego político. (Orozco, 1972: 108).

Las formas del pasado sólo tienen efecto en el juego político propio de un
presente instaurado, las reglas del juego son efecto de la persistencia de
determinados patrones de conducta colectiva que permitan el carácter
manipulable propio de los grupos y que de manera tácita, dan balance a las
actividades de un grupo contra otro, dando cuenta de su capacidad de
tensión, cohesión y líneas de desenvolvimiento, tal y como lo plantea Bentley.
Se entiende así al grupo de presión como el conjunto de individuos que
de manera unísona se acompañan y aglutinan intereses particulares, los
cuales colectivamente implantan como interés general. Con el propósito de
dar cuenta de su cometido, se agrupan en un orden institucional, político, que
les permita generar campos de influencia y de poder que, dada su fuerza,
impacte en la toma de decisiones con el consecutivo beneficio y satisfacción
del interés. Pero que a la vez tiene la capacidad y flexibilidad para reagruparse
de acuerdo a la opción de intereses vertidos en uno u otro grupo.

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154 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

2. Bentley, cercano a la tradición elitista

La continuidad teórica que ocupa a Bentley asociada a los grupos de presión,

la encontraremos en la teoría de la clase política, teoría de las élites y que
Bobbio define, apoyado en la formulación clásica de Gaetano Mosca, como
la: “...teoría que afirma que en toda sociedad una minoría es siempre la única
que detenta el poder en sus diversas formas frente a una mayoría que carece
de él...” (Bobbio, Matteucci, Pasquino, 1997: 519).
La línea que en su momento permite concretar el estudio sobre las élites,
presidida por Mosca, tendrá su secuencia en los planteamientos que
posteriormente realizarán Vilfredo Pareto y Robert Michels, inmersos en un
contexto histórico caracterizado en la sociedad italiana pero que sienta las
cimientos de una doctrina propicia para la comprensión tácita del ejercicio del
poder. Como lo menciona Ettore Albertoni, la línea que trazan los estudios
sobre élites marcan “...la reconocida compatibilidad entre la doctrina de las
élites, claramente definida y delineada como doctrina concerniente a los
grupos en competencia entre sí, y el sistema político democrático y
pluralista...” (Pérez y Albertoni, 1987: 21).
Este aspecto será determinante en el hilo conductor a seguir para
entender la apertura en la lucha partidista en el marco de la democracia
representativa y los procesos electorales, sin dejar de lado el andamiaje
construido sobre el descubrimiento fundamental de Mosca, cualquier
gobierno está regido por una minoría organizada, la clase política dirigente
plenamente: “...entendiendo por ‘organización’ tanto el conjunto de relaciones
interesadas que inducen a los miembros de la clase política a unirse entre sí
y a constituirse en un grupo homogéneo y solidario contra la clase dirigida,
más numerosa pero dividida, desarticulada...” (Bobbio, Matteucci, Pasquino,
1997: 520).
En este sentido, Mosca menciona:

Entre las tendencias y los hechos constantes que se encuentran en todos los
organismos políticos, aparece uno cuya evidencia se le impone fácilmente a
todo observador: en todas las sociedades, empezando por las medianamente
desarrolladas que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización,
hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los
gobernantes y la de los gobernados. La primera que es siempre la menos
numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y
disfruta de las ventajas que van unidas a él. En tanto la segunda, más
numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos
legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y a ella le
suministra, cuando menos aparentemente, los medios materiales de
subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político
(Mosca 2002: 106).

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 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 155

La condición de clase política marca, para Mosca, el status de élite. Como

clase dominante: “…la calidad más característica... más que el valor militar,
pasa a ser la riqueza; los gobernantes son los ricos más que los fuertes...”
(Mosca, 2002: 114). Situación que en épocas históricas pasadas, centradas
en sociedades feudales, radicaba en la fuerza de la milicia. En esta
transformación, Mosca manifiesta:

... es preciso que la organización social se perfeccione de manera que el

respaldo de la fuerza pública resulte más eficaz que el de la fuerza privada.
En otras palabras, se necesita que la propiedad privada sea tutelada
suficientemente por la fuerza práctica y real de las leyes de modo de hacer
inútil la tutela del propietario mismo... y que tiene como resultado transformar
el tipo de organización política que llamaremos “Estado feudal” en otro tipo
esencialmente diferente, que denominaremos “Estado burocrático”...

Una vez consumada dicha transformación, ocurrirá que, así como el poder
político produjo la riqueza, ahora la riqueza producirá el poder... (Mosca,
2002: 115).

El principio darwinista será un elemento presente en los planteamientos

de Mosca, como lo han sido en su momento para Bentley, ya que de acuerdo
con este planteamiento, las clases superiores representan un grado más
elevado de la escala social y son mejores que los inferiores por constitución
orgánica. Aunque se hace patente que la clase política puede ser vencida y
sustituida o derribada por los nuevos estratos sociales que se expresan en
nuevas fuerzas políticas. A decir de Mosca:

...los que forman parte de la clase política van adquiriendo el espíritu de

cuerpo y de exclusivismo, y aprenden el arte de monopolizar en su beneficio
las calidades y las actitudes necesarias para llegar al poder y conservarlo. En
fin, con el tiempo se forma la fuerza conservadora por excelencia, la de la
costumbre, por la cual muchos se resignan a estar abajo, y los miembros de
ciertas familias o clases privilegiadas adquieren la convicción de que para
ellos es casi un derecho absoluto estar arriba y comandar (Mosca, 2002: 129-
130).

Acompañada del concepto de clase política, aparece el de fórmula

política, que es fundamental en la conformación de la teoría de las élites de
Mosca. En este sentido, menciona que: “...la clase política no justifica
exclusivamente su poder con sólo poseerlo de hecho, sino que procura darle
una base moral y hasta legal haciéndolo surgir como consecuencia necesaria
de doctrinas y creencias generalmente reconocidas y aceptadas en la
sociedad regidas por esa clase...” (Mosca, 2002: 131). La fórmula política en

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

156 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

su amplia manifestación, incluye una serie de procedimientos encaminados a

generar sentido de coherencia al poder de la clase política. Procedimientos
que constituyen una técnica consensual que legitima, remitiéndolo a los
valores considerados supremos y compartidos por una sociedad en particular.
La construcción de esta fórmula política se proscribe sobre una base jurídica
y moral en la cual se apoya y asienta el poder de la clase política.
Propiamente, la doctrina de la clase política en Mosca da por sentado
que la organización del poder en torno al gobierno no está puesta en el
pueblo; sin embargo, la distribución de manera amplia entre diversas fuerzas
políticas organizadas a participar en el juego, será la constante.
De los elementos que acompañan a la fórmula política y que definen
propiamente a la doctrina política, será el concepto de “defensa jurídica”. Nos
dirá Albertoni:

En efecto, si la “clase política” es para Mosca un dato que requiere de otro

constituido por la “fórmula política”, el elemento doctrinario (es decir, el
ideológico, pragmático, que propicia la acción) reside exactamente en la
compleja elaboración que el concepto de “defensa jurídica” reúne en sí, hasta
constituir casi una doctrina autónoma que desemboca en la más general
“doctrina de la clase política” (Pérez y Albertoni, 1987: 26).

En su momento, Robert Michels recuperará elementos sustanciales de la

teoría de las élites para conformar y explicar la organización política, puesta
propiamente en los partidos políticos, para establecerla como único medio
que garantiza la conservación y transmisión del poder de las élites.
Conformadas éstas en una aristocracia, oligarquía restringida exclusivamente
a la elección de los mejores en el gobierno, en esta misma idea darwiniana
de la supervivencia del más fuerte. La falsedad de los principios democráticos
que establecen los procesos de elección, no son más que manejos ad hoc de
tendencias oligárquicas que asumen la dominación de los dirigentes sobre el
resto de la organización. Así,

…en la vida partidaria moderna la aristocracia se complace en presentarse

con apariencia democrática se impregna de elementos aristocráticos. Por una
parte tenemos a una aristocracia con forma democrática, y por la otra a la
democracia con contenido aristocrático… (Michels, 2003: 55).

Sin duda, los elementos vertidos por Michels lo obligan a revisar los
aspectos sustanciales del liberalismo clásico, con ello asume que:

Tampoco la teoría del liberalismo basa en principio sus aspiraciones sobre las
masas: reclama apoyo de ciertas clases definidas, que en otros campos de
actividad ya han madurado para la conducción, pero que aún no poseen

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 157

privilegios políticos; es decir, apela a las clases cultas y pudientes. También

para los liberales la masa pura y simple es nada más que un mal necesario,
cuya única utilidad es ayudar a los otros a alcanzar objetivos que le son
extraños (Michels, 2003: 52).

Con ello, Michels establece las limitaciones sustanciales a la democracia,

esto desde el crudo análisis del autor que nos lleva a comprender que:

El ideal práctico de la democracia consiste en el gobierno propio de las

masas, de acuerdo con las decisiones de asambleas populares; pero aunque
este sistema limita el principio de delegación, no logra brindar garantía alguna
contra la constitución de una camarilla oligárquica. Indudablemente, quita a
los líderes naturales su condición de funcionarios, pues el propio pueblo
adquiere este carácter. Sin embargo, la plebe está siempre expuesta a la
sugestión, y es fácilmente influida por la elocuencia de los grandes oradores
populares. Además, el gobierno directo por parte del pueblo, al no admitir
análisis serios ni deliberaciones meditadas, facilita mucho los coups de main
de todas clases, por hombres excepcionalmente audaces, enérgicos y
astutos (Michels, 2003: 70).

La construcción de un orden democrático se ve postergado al interior de

la organización, en el entendido que se requiere de los líderes al frente de la
misma, a ello se suma:

[e]l principio de división del trabajo [que] interviene cada vez más,
experimenta divisiones y subdivisiones. Así se constituye una burocracia
jerárquica y rigurosamente definida. En el catecismo de las obligaciones
partidarias, la observancia de las reglas jerárquicas llega a ser el artículo
primero… (Michels, 2003: 80).

Y para dar contundencia afirma: “Por razones técnicas y administrativas,

no menos que por razones tácticas, una organización fuerte necesita un
liderazgo igualmente fuerte” (Michels, 2003: 80).
En este sentido, los planteamientos de Michels nos llevan a los propios
de James Burnham (Burnham, 1973; Orozco, 2004) y a su vez nos recuerda
a Maquiavelo:

Ahora, el Maquiavelo científico y su séquito prometen la objetividad y el

sentido de cambio posible en el estudio de la materia prima de la ciencia
social, la lucha por el poder… Gaetano Mosca, George Sorel, Robert Michels
y Vilfredo Pareto escoltan a Dante Alighieri y Nicolás Maquiavelo en el
descenso burnhamniano a los círculos del ejercicio, las luchas, las aperturas,
las concesiones y los acomodos de los intereses reales de las élites,
condensables todos en uno solo, el de “mantener su propio poder y privilegio”.

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

158 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

“Desde el punto de vista maquiavélico”, afina aquí Burnham su redefinición,

“una revolución social significa una alteración comparativamente rápida en la
composición y la estructura de la élite, y en el modo de su relación con la
noélite” (Burnham, 1973: 223-235; Orozco, 2004: 140).

Sin duda, la teoría elitista pone puntos de realismo al ejercicio del poder,
a la conformación de estructuras con un alto grado de unidad interna, la élite
se convierte en inevitable y necesaria, de acuerdo con los propios
planteamientos de Mosca y Michels aquí referidos y que se establece como
Ley de Hierro de la Oligarquía. Nos dirá Michels: “La organización es la que
da origen al dominio de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios
sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegadores. Quien dice
organización, dice oligarquía” (Michels, 2003: 189). Con lo que se da pauta
para explicar la conducción representativa de la democracia, donde
finalmente la expresión del elector, propiamente la masa, en voz de los
elitistas: “…no gobernará nunca, salvo in abstracto…” (Michels, 2003: 190).
Con ello deja a debate la condición idealista de la democracia directa,
propuesta en su momento por J.J. Rousseau, y perfila los elementos de
consolidación y permanencia de la democracia representativa.
No existe duda de que las aportaciones que recoge Michels de Víctor
Considérant serán determinantes en su postura elitista de la democracia. Y al
respecto menciona que Considérant

…se oponía con furia a la teoría de que la soberanía popular estuviera

garantizada por el sistema representativo. Aún así aceptamos en teoría que
el gobierno parlamentario in abstracto constituyera realmente un gobierno de
las masas; en la vida práctica esto es más que un fraude continuo por parte
de la clase dominante. Con un gobierno representativo, la diferencia entre la
democracia y la monarquía, ambas enraizadas en el sistema representativo,
es enteramente insignificante: diferencia no sustancial, sino formal… El único
derecho que el pueblo se reserva es el “privilegio ridículo” de elegir
periódicamente un nuevo grupo de amos… (Considérant, 1850: 11-12;
Michels, 2003: 83).

La contundencia de tal afirmación nos llevará propiamente al desglose de

la democracia representativa y su connotación más realista como parte de un
análisis más profundo que se atenderá en su oportunidad.

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 159

3. Determinación de intereses de grupo y

acción de gobierno

La caracterización del sentido de poder, de articulación de los grupos y la

capacidad negociadora asociada al interés, será clave en lo que Arthur
Bentley llama el proceso gubernamental y cuyo estudio nos lleva al análisis
de las presiones ejercidas por los grupos sobre sus agencias formales e
informales; será en ese enfoque activacional y funcionalista dentro del mapa
institucional, donde surgen las “reglas del juego” y al cual se ciñen las
agencias y actores gubernamentales (Cf. Orozco, 1978: 101-102). Es de este
modo que los actores de peso sustancial en las relaciones de poder se
encuentran sujetos de manera transversal y vertical a la interacción
permanente de grupos “semipolíticos” que sobrepasan la tarea cotidiana de
la acción por el ejercicio del poder y se superponen a una constante dinámica
de intercambio y mediación.

Así entendido,

La teoría de los grupos de presión conduce igualmente a reparar en que la

estructura gubernamental sólo es definible por “la forma en que los intereses
trabajan a través de ella”, por las técnicas de que se valen para su ajuste. De
aquí la irrelevancia de los dos modelos extremos de la democracia y el
despotismo “marcados abstracta e hipotéticamente” ...Los “hechos reales”
provienen solamente de los grupos: son ellos y su actividad lo que determina
la representatividad, a su manera, de cualquier agencia gubernamental. Por
que lo que cuenta de las instituciones es su idoneidad como vehículos
representativos y resolutivos de intereses, “a pesar de que ‘el pueblo’ no
obtenga con suficiente frecuencia los resultados que desea” (Orozco, 1978:
103).

El hecho trascendental que resume la aportación de los estudios de

Bentley en torno a los grupos de presión, será el entramado político-
económico que devela en las relaciones establecidas entre el gobierno y el
cuerpo que ocupan las corporaciones como instancias decisivas y decisorias
en la ejecución gubernamental, con lo que queda al descubierto una
imprevista “perversión” que esclarece de manera tácita que el interés por lo
público o lo meramente democrático queda soterrado en lo más profundo del
bien corporativo.

Bentley... Advierte entonces a firmas gigantescas ocupando posiciones

estratégicas entre el productor y el consumidor, obteniendo “ganancias
exorbitantes” de las restricciones en la producción, de la fijación al antojo de
precios o del desperdicio innecesario de recursos... (Orozco, 1978: 104).

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

160 GLORIA LUZ ALEJANDRE RAMÍREZ

Así, la puesta en marcha del trabajo de Bentley y su análisis sistemático

del actuar del gobierno norteamericano, se verá reflejado en su quehacer por
organizar a los pequeños granjeros, comerciantes y trabajadores industriales
de la época en grupos de presión, para contrarrestar y competir frente a la
arrolladora ventaja y dominación de los grandes negocios.
Es pues que,

En términos generales, la obra de Bentley es nítidamente pragmática. Rasga

toda la trama formalista del Estado o de la soberanía, se rebela contra las
“tiranías verbales” y contra el peso de supuestas cargas y direcciones
históricas... No muy aparte de la mecánica reflexológica, la psicología
muestra a Bentley que si, por un lado, la mente individual carece de realidad
y de contextos propios, por el otro, la mente colectiva no es sino un postulado
animista y precientífico. Selecciona pues una unidad intermedia, la de grupo,
la complementa con otra funcionalmente determinable, la de proceso y las
anima y brinda coherencia a través del interés (Orozco, 1978: 101).

Será en este sentido que

…la concepción pluralista de los grupos de interés, que Arthur Bentley

desarrolla en 1908, para fundar la Ciencia Política norteamericana y
separarla de las… categorías humanistas y radicales europeas, tiene como
incuestionable novedad la inserción, en su centro, de la actividad de la
corporación como la actividad social por excelencia del entretejido plural y
organizativo de la política de presión… La corporación es en sí misma un
equilibrio de intereses… (y) ofrece un gobierno diferenciado y plástico (en
su más puro sentido pragmático) “que evoluciona a partir del ajuste”
(Orozco, 2007: 12).

Evidentemente la caracterización del sentido de poder, así como de

articulación de los grupos y la capacidad negociadora asociada al interés,
será clave en lo que Arthur Bentley llama el proceso gubernamental y cuyo
estudio nos lleva al análisis de las presiones ejercidas por los grupos sobre
sus agencias formales e informales; será en ese enfoque activacional y
funcionalista dentro del mapa institucional, donde surgen las “reglas del
juego” y al cual se ciñen las agencias y actores gubernamentales. Es de este
modo que los actores de peso sustancial en las relaciones de poder se
encuentran sujetos de manera transversal y vertical a la interacción
permanente de grupos “semipolíticos” que sobrepasan la tarea cotidiana de
la acción por el ejercicio del poder y se superponen a una constante dinámica
de intercambio y mediación (Cf. Orozco, 2007).

Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

 ARTHUR BENTLEY, GRUPOS DE PRESIÓN Y ELITES POLÍTICAS 161

4. Breve Reflexión

Asistir al proceso de gobierno y a las reglas del juego desde Bentley, nos lleva
a transcender el actuar individual y colectivizarlo, hacerlo expansivo y a la vez
relativizarlo, lo que permite la permeabilidad entre los grupos. Con ello la
acción corporativa cobra vida en el hacer y actuar mediatizado por el interés
de grupo, per se, controlado y custodiado por el valor de verdad que en ese
momento lo anime, prácticamente de manera ritualizada, de la mano del factor
económico y su inseparable valor de competencia, que indiscutiblemente se
verterá en ganancia y poder.
Este hecho impacta al individuo y al Estado e indiscutiblemente la
aportación que Arthur Bentley le dará a la Ciencia Política norteamericana y
al resto del orbe, son elementos de construcción y consolidación teórica de
tal magnitud que, a nuestros días, se concibe como factor vigente a recuperar
y atender para esclarecer las relaciones de poder y de acción en las
sociedades complejas dirigidas por el interés, en esta conjunción económica
y política (Cf. Harmon y Wayne, 1972: 2). A decir de Arthur Bentley, no
pretende atender una situación psicológica del por qué una persona o grupo
de personas actúan de cierto modo ante ciertas circunstancias y se conduce
de otro en situaciones diferentes.
La postura no queda limitada a un hecho personal o aislado, sino al
proceso de gobierno, a la toma de decisiones y a la conducción
gubernamental que de manera casi natural, se guía por patrones asociados
al ejercicio del poder estrechamente vinculados a intereses de grupo.

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Estudios Políticos, novena época, núm. 31 (enero-abril, 2014): 147-163

Hacia una definición del concepto grupo de
interés
Diego Solís Delgadillo*

Perfiles Latinoamericanos, 25(50)

2017 | pp. 83-
101 doi: 10.18504/pl2550-005-
2017

Resumen
El concepto grupo de interés se utiliza para referirse a actores muy diversos, lo que evita la
comparación de resultados entre investigaciones. Así pues, se enfrenta un problema de
acumulación que proviene de complicaciones en la definición de conceptos básicos. En este
trabajo se comparan los usos del concepto grupo de interés analizando las ventajas, limitaciones
e implicaciones empíricas de cada caso. Al final se propone identificar los elementos centrales
de dicho concepto, lo que ayuda a solucionar el problema de acumulación.

Abstract
The concept interest group is used to make reference to a wide set of actors, which inhibits the
comparison of results among studies. Therefore, these studies face a problem of accumulation
which derives from definitional problems of its core concepts. This text compares the
different uses of the concept interest group, it analyses the advantages, limitations and empirical
implications of each use of the term. Finally, it intends to identify the core elements of the
concept interest group that could help to confront the problem of accumulation.

Palabras clave: conceptos, ciencia política, grupos de interés, participantes de presión, poder
político de facto, stakeholders.
Keywords: Concepts, political science, interest groups, pressure participant, de facto political
power, stakeholders.
 * Candidato a Doctor de Investigación en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política por la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México (Flacso México). Maestro en Asuntos
Políticos y Políticas Públicas por El Colegio de San Luis A. C. | [Link]@[Link]

[ 83 ]
15
Introducción

D urante los primeros años de la ciencia política, el estudio de los grupos

de interés ocupó un lugar central en esa disciplina. Trabajos clásicos como
los de Truman (1951), Key (1964 [1956]) y Dahl (1961) se enmarcaron en la
corriente pluralista, cuyo centro de atención eran los grupos de interés y
cómo estos actuaban en el sistema de presión. Sin embargo, esta línea de
análisis fue desplazada por investigaciones de temas como los sistemas
electorales, los tipos de gobierno y los regímenes políticos. De ese modo,
mientras la ciencia política ha hecho importantes avances en numerosos
tópicos, el estudio de los grupos de interés parece modesto.
En este sentido, Baumgartner & Leech (1998) identifican obstáculos
como la orientación parroquial de muchas investigaciones, la falta de
información sobre las actividades en que estas se involucran y el problema
con la definición de sus conceptos básicos. Así, la falta de una comprensión
compartida de lo que es un grupo de interés dificulta la acumulación del
conocimiento. Es decir, que conceptos fundamentales de este campo de
estudio, como grupo de interés e influencia, contienen confusiones que tienen
consecuencias sobre la información recolectada y los hallazgos empíricos.
Ello ha provocado que cada autor haga referencia a objetos de estudio
distintos, lo que evita la comparación de resultados y la acumulación de
conocimiento (Baumgartner & Leech, 1998).
Este trabajo ofrece una definición mínima de grupo de interés. Para ello se
revisa la literatura identificando los elementos comunes y buscando
diferenciar dicho concepto de sus vecinos semánticos. El artículo se ha

15
El autor agradece las sugerencias de los dictaminadores, así como los comentarios de Andrea Pozas
Loyo, que contribuyeron sustancialmente en la elaboración de este trabajo.

84 •D. Perfiles Latinoamericanos,Solís Delgadillo | Hacia una definición del concepto 25(50) | Flacso México | pp.
83-101 | grupo de interésdoi : 10.18504/pl2550-005-2017
estructurado de la siguiente forma: en el primer apartado se expone por qué
los conceptos importan en la investigación social; en el segundo se detallan
algunas consecuencias empíricas de distintas conceptualizaciones; en el
tercero se revisa la literatura evaluando las ventajas y limitaciones de los
diferentes usos del concepto tema de este análisis, y se identifican los
elementos conceptuales comunes presentando que distingue al término
grupos de interés en relación con otros cercanos. Finalmente, se presentan las
conclusiones.

Los conceptos como contenedores de datos

Como apunta Schedler (2010), los conceptos en ciencias sociales son con
frecuencia complejos y disputados. Por eso la investigación científica no
puede dar por sentado que los demás miembros de la comunidad los
comprenden de la misma manera. Por lo tanto, es necesario explicitar los
compromisos conceptuales de los que se parten, es decir, que se requiere de
transparencia para determinar con exactitud a qué fenómenos se hace
referencia.
La claridad conceptual es un punto importante pues permite o inhibe la
comparación de resultados. De tal forma que si un concepto se define con
incongruencia se puede obstaculizar la acumulación de conocimiento, ya que,
en lugar de estudiar un mismo fenómeno, se puede estar investigando a
varios con el mismo nombre (Schedler, 2010). Un ejemplo es el concepto
Estado fallido, que puede ser comprendido desde el colapso del gobierno hasta
la debilidad del Estado para hacer cumplir la ley. Estas definiciones inciden
sobre lo que se puede clasificar como Estado fallido y dependiendo de la
conceptualización de este se puede llegar a conclusiones distintas sobre su
origen y consecuencias. En suma, el concepto puede estar refiriéndose a
fenómenos distintos.
De lo anterior se desprende una regla fundamental: la conceptualización
consiste en que una palabra se debe referir a un solo significado (Sartori,
2012). La confusión surge cuando varias palabras se usan para un solo
concepto (sinonimia) o una palabra conduce a múltiples significados
(homonimia). En el estudio de los grupos de interés aparecen ambos
problemas: existen significados distintos de lo que es un grupo de interés y
también una amplia gama de términos para designar al mismo fenómeno,
esto es, hay ambigüedad (Sartori, 2012; Schedler, 2010).

D. Solís Delgadillo | Hacia una definición del concepto grupo de interés • 85

Perfiles Latinoamericanos, 25(50) | Flacso México | pp. 83-101 | doi: 10.18504/pl2550-005-2017
 La multiplicidad de usos del término grupo de interés va desde autores que
reservan dicho concepto para organizaciones voluntarias que presentan
demandas frente al Estado, pasando por definiciones que incluyen a
organizaciones privadas como empresas o think tanks, hasta quienes
consideran a los gobiernos locales como grupos de interés. Tal diversidad
también se refleja en los neologismos que se utilizan para referirse a los
grupos de interés, entre ellos grupos de presión, intereses creados, intereses
organizados, intereses específicos o asociaciones de interés.

Respuestas en la literatura al problema conceptual de grupo de

interés

Las dificultades de la multiplicidad de significados del concepto grupo de interés

han sido identificadas previamente por autores como Jordan et al. (2004) y
Beyers et al. (2008). Los primeros abogan por una restricción de ese concepto
a “asociaciones voluntarias”. La solución en este caso radica en excluir las
organizaciones que no enfrentan dilemas de acción colectiva. En
consecuencia, la solución sería aumentar la intención y limitar la extensión
del concepto. Por su parte, Beyers et al. (2008) coinciden en reservar dicho
concepto a grupos conformados por membresías voluntarias y proponen la
noción organizaciones de interés para los demás actores que buscan incidir sobre
el sistema político, pero sosteniendo que unos y otros pueden ser
comparables en su función de cabildeo.
Ahora bien, resulta importante señalar que la restricción del concepto
grupo de interés a asociaciones voluntarias es muy costosa para el área de
estudio ya que acota el número de observaciones y reduce la capacidad de
generalización de los resultados para todo el sistema de presión. Esto último
es en especial importante dado que una de las motivaciones centrales del
estudio del sistema de presión es conocer cómo actores externos a las
instituciones democráticas inciden sobre las decisiones colectivas. Al excluir
a actores como empresas, universidades o think tanks, se pierde gran parte de
las dinámicas del sistema de presión e incluso se llega a resultados sesgados.
Más aún cuando se observa que los hallazgos empíricos han mostrado que
los grupos empresariales son los que más inciden en la toma de decisiones
(Dür et al., 2013).
El principal argumento para una definición restringida es que esta permite
contar con grupos que son muy similares y por eso más fácilmente
comparables en sus indicadores. Sin embargo, estudios recientes han

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83-101 | grupo de interésdoi : 10.18504/pl2550-005-2017
utilizado definiciones funcionales de grupo de interés y han sido capaces de
comparar el éxito de distintos tipos de grupos; por ejemplo, Dür et al. (2014)
encuentran que las asociaciones voluntarias han sido más exitosas en el
cabildeo en la Unión Europea que los grupos empresariales, mientras que
Grossman & Pyle (2013) demuestran que entre mayor es el número de
grupos de interés —independientemente de si son asociaciones voluntarias
o no— que presionan sobre una comisión legislativa con respecto a un
proyecto de ley, habrá más posibilidades de su aprobación.
En este texto se sostiene que para que un grupo de interés sea
considerado como tal es necesario que ejerza presión sobre las decisiones
públicas, lo que contrasta con Jordan et al. (2004) y Beyers et al. (2008), para
quienes la asociación voluntaria es la condición necesaria de ese concepto.
Por otra parte, si bien la presión política es una condición esta no es
suficiente para clasificar a un actor como grupo de interés, para ello tres
elementos adicionales lo distinguen de sus vecinos semánticos: 1) que los
grupos cuenten con una estructura estable en el tiempo, 2) que las presiones
ejercidas se den por medios no violentos, y 3) que no busquen
responsabilidades gubernamentales. La introducción de estos elementos
permite distinguir los grupos de interés de conceptos como movimiento
social, partido político o grupos terroristas o antisistema.
Consecuencias empíricas del concepto grupo de interés

La conceptualización que sirve de base a una investigación tiene

consecuencias empíricas pues, como sostiene Sartori (2012), los conceptos
son contenedores de datos, de manera que diferentes conceptualizaciones
conducen a capturar distinta información. A continuación se ejemplifican
varios problemas generados por una conceptualización muy limitada que
incrementa los atributos que debe tener una organización para ser
considerada grupo de interés y, por otro lado, una definición laxa, que
permite que una amplia gama de casos puedan ser considerados como grupo
de interés.
En su estudio del acceso de los grupos de interés a distintas arenas,
Binderkratz et al. (2014) parten de definir a los grupos de interés como
“organizaciones con membresías que trabajan para obtener influencia
política”. Con una explicación así se excluye a buena cantidad de actores que
son parte del sistema de presión y que no cuentan con membresías
voluntarias, como corporaciones, agencias de cabildeo, universidades,
hospitales y think tanks.

D. Solís Delgadillo | Hacia una definición del concepto grupo de interés • 87

Perfiles Latinoamericanos, 25(50) | Flacso México | pp. 83-101 | doi: 10.18504/pl2550-005-2017
 El objetivo de dichos autores es determinar en qué medida el tipo de
grupo incide sobre el acceso a determinadas arenas políticas (parlamento,
burocracia, medios de comunicación), y llegan a la conclusión de que los
resultados son mixtos. No obstante, no es posible conocer si estos últimos
son producto de la selección de casos, específicamente de la omisión de
organizaciones que no enfrentan dilemas de acción colectiva, pero que
acceden a dichas instancias.
Para muestra de todo lo que excluye una definición basada en membresías
voluntarias basta con revisar los hallazgos de Schlozman (2010) sobre la
conformación del sistema de presión en Estados Unidos. Dicho trabajo
clasifica las 27 000 organizaciones presentes entre 1981 y 2006 en el
Directorio de Washington, un registro de todas las organizaciones
involucradas en actividades de lobby. Schlozman encontró que solo una
pequeña parte de esas organizaciones son grupos con membresías y que la
mayoría de los actores activos en Washington son corporaciones. De tal
forma que si el interés de la investigación es saber cómo grupos específicos
afectan la representación política, asumir una definición restrictiva provoca
que se pierda gran parte de la información acerca de lo que pasa en el sistema
de presión.
Por el contrario, una definición laxa, como las utilizadas en estudios de
economía política —por ejemplo, Grossman & Helpman (2001), para
quienes un grupo de interés es cualquiera que comparta características y
preocupaciones en un conjunto de temas—, lleva a un referente empírico
diferente del de Scholzman (2010), pues no solo incluye a los participantes
en el sistema de presión sino que asume como grupo de interés a segmentos
del electorado como los obreros, hispanos, mujeres, etc. En consecuencia,
incluye a grupos que pueden no estar movilizados en el sistema de presión,
en gran parte porque el interés de investigación se encuentra en el ámbito
electoral.
Por tanto, asumir distintas conceptualizaciones puede conducir a
diferentes resultados acerca de qué tan influyente es el grupo de interés. Más
aún, si el propósito del investigador es conocer en qué medida aquel afecta
la toma de decisiones difícilmente podrá comparar los resultados empíricos
de una definición restringida con otra para la que el término es sinónimo de
segmento social. Dada esta diversidad de conceptualizaciones es pertinente
llevar a cabo una revisión que identifique los elementos esenciales del
concepto grupo de interés.

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¿Cómo arribar a una conceptualización de grupo de interés?

Con la finalidad de arribar a un concepto de grupo de interés en esta sección

se procede a una revisión de la literatura, o lo que Sartori llama
“reconstrucción” semántica. Con este ejercicio se espera identificar los
elementos esenciales del concepto que sean suficientes para diferenciarlo de
otros términos, procurando que no excluya fenómenos en general vistos
como su extensión (Gerring, 2012). En otras palabras, en esta parte se
explora cuál es el centro semántico del concepto, y para ello se identificarán
los elementos compartidos por todas o la mayoría de las definiciones de
grupo de interés (Schedler, 2010).
Asimismo, se analizan las ventajas y limitaciones de cada uno de los
conceptos ofrecidos por la literatura, así como sus implicaciones empíricas.
Finalmente se ubica al concepto dentro de su campo semántico para
establecer sus fronteras respecto de nociones vecinas, ya que para conocer
una especificidad es necesario averiguar qué comparte un concepto con otros
y qué lo separa de ellos (Schedler, 2010). En este análisis se distingue tres
formas en que ha sido entendido un grupo de interés: 1) como asociación
que comparte actitudes, 2) como organización voluntaria, y 3) como lobby. A
continuación se revisa cada caso.

Grupo de interés como asociaciones con actitudes compartidas

Entre las conceptualizaciones centradas en el rasgo de actitudes compartidas

se halla la de Truman (1951: p. 37), autor que define a grupo de interés como
“cualquier grupo, que con base en una o más actitudes compartidas, realiza
ciertos reclamos sobre otros grupos en la sociedad para el establecimiento,
mantenimiento o acrecentamiento de formas de comportamiento que están
implícitos en las actitudes compartidas”.
Hay dos aspectos en tal definición: a) que la asociación mantenga
actitudes compartidas, y b) que realice reclamos sobre otros grupos. Así, esta
explicación permite la inclusión tanto de grupos organizados como de los
latentes. Esto desde el supuesto de que cuando las decisiones públicas
afectan los intereses de los grupos latentes estos se movilizan en la arena
pública. En específico, Truman incluye de este modo a distintos grupos en
general excluidos del estudio de la toma de decisiones, por ejemplo, las
asociaciones de campesinos o profesionales. No obstante, la definición de
Truman presenta un importante problema: sus fronteras son borrosas
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 respecto a otros términos como el de movimiento social, en el que se pueden
identificar tanto actitudes compartidas como reclamos sobre el gobierno.
Desde el enfoque de Truman esto calificaría como grupo de interés, sin
embargo, se puede argumentar que estas movilizaciones no lo son porque
carecen de una estructura que les dé estabilidad en el tiempo; en otras
palabras, un grupo de interés se caracteriza por cierto grado de
institucionalización.
En este sentido, mientras el movimiento social se singulariza por su
espontaneidad, el grupo de interés lo hace por una estructura que le da
estabilidad e identidad en el tiempo. Por ejemplo, no es lo mismo la lucha
por los derechos civiles en Estados Unidos que la National Association for
the Advancement of Colored People (naacp); la primera consistió en
movilizaciones espontáneas en favor de los derechos de los afroamericanos,
la segunda es una organización formalmente establecida que brega por los
derechos de dicha minoría. Los movimientos sociales pueden dar pie a la
formación de grupos de interés, pero no son sinónimos. En particular
porque el objetivo de los estudios de los grupos de interés es explicar la
incidencia de agrupaciones estructuradas en la representación política; en
tanto que los estudios de los movimientos sociales se concentran en la
participación política espontánea y en el involucramiento directo de los
ciudadanos en el espacio público.
Un segundo problema en la definición de Truman es que ella sostiene
que las demandas pueden ser hechas sobre otros grupos y no exclusivamente
sobre el Estado. Por tanto, se puede asumir que todos los reclamos entre
grupos particulares podrían constituir un grupo de interés. Al respecto, es
pertinente acotar el término a los grupos que mantienen relaciones con el
Estado, debido a que el interés de la ciencia política se orienta a la incidencia
de estos actores sobre las decisiones que son vinculantes para todos los
miembros de la sociedad.
La necesidad de centrarse en los grupos que mantienen relaciones con el
Estado ha sido reconocida por autores que utilizan el concepto de Truman
como, por ejemplo, Hrebenar & Morgan (2009), quienes añaden que una
condición del grupo de interés es que esté involucrado en el sistema político
y busque afectar la política pública. Una definición que incluye elementos
funcionales que se abordarán más adelante. En suma, el concepto de Truman
es impreciso porque sus fronteras son borrosas, debido a que sus
características son insuficientes para identificar sus referentes empíricos y, en
consecuencia, carece de poder discriminatorio y se traslapa con otros
conceptos.

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83-101 | grupo de interésdoi : 10.18504/pl2550-005-2017
 Ahora bien, la vaguedad de los conceptos de grupo de interés no es
exclusiva de la corriente pluralista. Tal hecho es también común en los
estudios de economía política, en especial en aquellos sobre comportamiento
electoral inclinados a atribuir actitudes a segmentos o estratos de la sociedad.
Esto lo muestra el trabajo de Grossman & Helpman (2001: p. 105), autores
para los que un grupo de interés “especial” se refiere a “cualquier grupo de
ciudadanos que comparte características identificables y preocupaciones
similares en un conjunto de temas”. La idea que subyace en esta definición
es que estos grupos enarbolan intereses distintos a los del votante mediano.
Partiendo de lo anterior, Grossman & Helpman (2001) consideran como
grupos de interés a segmentos sociales como los miembros de una misma
profesión o de una industria, o de una minoría racial o los adherentes a un
mismo credo. Al dotar teóricamente a estos grupos de actitudes e intereses
compartidos, dichos autores los introducen en el teorema del votante
mediano. De tal manera que esta conceptualización sirve para modelar a
estos grupos y tratar de ponderar cómo ellos pueden alejar a los candidatos
o tomadores de decisiones de las preferencias del votante mediano. Esta
conceptualización se encuentra también en otros estudios sobre
comportamiento electoral como los de Morton (1991) y Gilens & Page
(2014); ambos tienen como base modelos en los que los individuos pueden
ser clasificados en grupos mutuamente excluyentes y en los que los
miembros de cada grupo comparten preferencias idénticas sobre política
pública.
Esta definición de grupo de interés es aún más vaga, dado que el único
elemento que sirve de fundamento a dichos autores sería que comparte
características o preocupaciones sobre determinado tema. Siguiendo esta
definición, todo grupo social podría clasificarse como de interés, aun cuando
no se involucre en actividades políticas, es decir, que incluso los grupos
latentes teorizados por Truman podrían ser grupos de interés. Un problema
en esta definición es que los elementos considerados son insuficientes para
diferenciar el grupo de interés de actores no movilizados en el sistema de
presión. Más aún, cuando no se considera que los grupos realicen demandas
o que estos se encuentren organizados. En realidad estos autores se refieren
a segmentos del electorado y a cómo las decisiones políticas responden más
a uno que a otro. Asumirlos como grupos de interés induce a un problema
de ambigüedad ya que multiplica los significados del concepto.

D. Solís Delgadillo | Hacia una definición del concepto grupo de interés • 91

Perfiles Latinoamericanos, 25(50) | Flacso México | pp. 83-101 | doi: 10.18504/pl2550-005-2017
 Grupos de interés como asociaciones voluntarias

Un segundo conjunto de definiciones retoma la idea de las actitudes

compartidas, pero añade nuevos elementos que hacen más complejo el
concepto. En este caso se ha puesto atención en el carácter voluntario, de tal
forma que la característica fundamental de los grupos de interés es que
cuentan con membresías voluntarias organizadas formalmente en torno a un
tema específico (Jordan et al., 2004). En esta conceptualización se identifican
dos subtipos: los que reservan el término a las asociaciones con membresías
individuales, y los que además incluyen a las asociaciones de organizaciones.
En el primer subtipo se encuentra la propuesta de LaPalombara (1964: p.
18), quien considera que los grupos de interés son “cualquier agregación de
individuos interactuantes que manifiestan deseos consistentes con respecto
a la colocación autoritativa de valores”. O la de Walker (1991), para quien un
grupo de interés se identifica con las asociaciones abiertas a membresías y
preocupadas por aspectos específicos de la política pública.
Para ambos autores existen tres elementos fundamentales en el concepto
de grupos de interés: 1) se trata de asociaciones de membresías individuales
y voluntarias, 2) se encuentran organizados alrededor de objetivos o valores,
y 3) estas asociaciones presentan sus intereses en el espacio público. Estas
definiciones se han utilizado sobre todo para el estudio de asociaciones
civiles preocupadas por temas específicos de la agenda pública, e incluirían
organizaciones de la sociedad civil como la National Rifle Association (nfa)
o Greenpeace. Se trata sobre todo de organizaciones formalmente
constituidas y fincadas en un conjunto de individuos que superan dilemas de
acción colectiva y presentan sus demandas ante el Estado.
Sin embargo, Salisbury (1984) identificó que, además de los grupos con
membresías individuales, hay otros a los que llamó “grupos de instituciones”
de los que son ejemplo las cámaras empresariales, y los grupos de
universidades o gobiernos locales. Todos comparten las características de
aglutinarse en torno a un tema de preocupación para sus miembros y por su
intención de presentar demandas ante el Estado. No obstante, a diferencia
de las membresías individuales son sus dirigentes —dueños de las empresas,
rectores, gobernadores—, los que deciden unirse a estos grupos y no todos
los individuos que conforman la organización. Más aún, estas organizaciones
en lo individual no cuentan con miembros, en el sentido de afiliaciones
voluntarias, sino que se trata de trabajadores, estudiantes o burócratas, cuya
motivación para unirse a dichas organizaciones no gira alrededor de una
agenda política.

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83-101 | grupo de interésdoi : 10.18504/pl2550-005-2017
 En resumen, estas definiciones introducen el elemento de una estructura
basada en membresías voluntarias, ponen en el centro de la organización las
preocupaciones políticas y el hecho de que estos intereses sean presentados
en el espacio público. Sin duda, las organizaciones que a estos autores les
interesa estudiar cumplen con esas características; tanto las membresías
individuales como las de grupos de organizaciones.
Sin embargo, aun así el concepto se puede traslapar con otros. Por
ejemplo, organizaciones terroristas como Al Qaeda o el Estado Islámico son
organizaciones con fines políticos en las que sus miembros ingresan
voluntariamente y se les encuentra en el espacio público mediante actos
violentos que buscan incidir en la toma de decisiones. Con los elementos de
las definiciones de arriba se podría considerar a ambos como grupos de
interés, y lo mismo podría suceder con agrupaciones antisistema, como las
guerrillas o las separatistas, que recurren a la violencia con fines políticos. En
consecuencia, los elementos de tales definiciones son insuficientes para
distinguir entre grupos de interés y dichas organizaciones. No obstante un
rasgo que podría contribuir a delimitar un grupo de interés respecto de
grupos ilegales o antisistémicos son los medios no violentos.
Por otro lado, esta conceptualización también puede confundirse con la
definición de partido político, ya que todas las características se cumplen: son
organizaciones con membresías voluntarias en forma de afiliados, con
intereses compartidos como ideologías o programas partidistas, y expresan
sus demandas dentro del sistema político. Sin embargo, hay algo que
distingue a los partidos políticos y que no se encuentra en los grupos de
interés, estos no pretenden asumir responsabilidades gubernamentales. Esto
último genera una discusión sobre la idea de Salisbury (1984), autor que
asume como grupo de interés a las asociaciones de gobiernos locales y a
funcionarios electos.

Grupos de interés como lobby

Un tercer bloque de estudios se ha centrado en las funciones de los grupos.

En este caso, la característica central que distingue a los grupos de interés es
que se vean involucrados en actividades de cabildeo.
Una de las primeras definiciones de este tipo es la de Key (1964 [1956]:
18), quien entiende a los grupos de interés como “asociaciones que tienen
una función representativa que comunica los deseos de sus miembros a las
autoridades”. Por su parte, Knoke (1986: 2) parte de la noción de asociación,
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 a la que define como “un grupo formalmente organizado, cuyos miembros,
ya sean personas u organizaciones, no son financieramente recompensadas”,
y señala que estas son grupos de interés cuando “intentan influir en las
decisiones gubernamentales”.
A primera vista tal definición se podría confundir con la de partido
político, por lo que Key añade que, a diferencia de aquel, los grupos de
interés son asociaciones que promueven sus agendas sin hacerse
responsables del manejo del gobierno. Al respecto, cabe destacar que los
primeros estudios de este tipo distinguen claramente entre los actores
estatales y los grupos de interés. Sin embargo, los estudios de política pública,
preocupados por la influencia de la burocracia y los gobiernos locales, fueron
estirando el concepto para incluir a dichos actores como grupos de interés.
Por ejemplo, el trabajo de Lindblom (1991 [1980]) incluye a los funcionarios
de gobierno y a los departamentos o agencias gubernamentales, bajo la lógica
de que si están involucrados en actividades de lobby, también se trata de
grupos de interés. Esta confusión se origina en que equipara el término
stakeholder, ampliamente utilizado en política pública, como sinónimo de
grupo de interés. De ahí que consideren a todos los actores con intereses en
juego en la toma de decisiones como grupos de interés.
El trabajo de Salisbury (1984) sigue la misma lógica; su argumento es que
tras revisar las actividades de cabildeo en Estados Unidos se puede observar
que los actores más exitosos en actividades de lobby no son grupos de
membresías voluntarias sino “instituciones”. Con ese punto de partida
elabora una clasificación que divide entre grupos de interés con miembros y
sin miembros. Esto le permite introducir en el análisis a actores excluidos en
corporaciones, universidades, hospitales y gobiernos locales. De aquí se
desprende que estudios como el de Heinz et al. (1993), Gray & Lowery (1996)
y Schlozman (2010) tomen como referentes empíricos las bases de datos
sobre cabilderos registrados; el razonamiento es que si están registrados así,
entonces son organizaciones que se pueden considerar como grupos de
interés.
Con frecuencia el objetivo de estos estudios ha sido demostrar el sesgo
de representación en el sistema de presión. En otras palabras, evidenciar que
son los grupos empresariales, y especialmente las grandes empresas, las que
ejercen mayor influencia en la toma de decisiones.
Esta clasificación ha recibido críticas, por ejemplo, Jordan et al. (2004)
rechazan la idea de “grupos sin miembros”, ya que consideran que las
membresías voluntarias son un aspecto esencial del concepto grupo.
Sostienen que si bien tanto un grupo de interés como una corporación están

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constituidos por individuos, el tipo de relaciones de estos con sus
organizaciones son profundamente distintas. Consideran así que un
elemento crucial para calificar a una organización como “grupo” es si este
enfrenta dilemas de acción colectiva.
Entre los grupos considerados dentro de la definición funcional se
presenta un particular problema con los gobiernos locales, esto debido a que
uno de los elementos que distingue a los grupos de interés es que no buscan
asumir responsabilidades de gobierno. Para Salisbury (1984) y Lindblom
(1991 [1980]), aquellos pueden ser considerados como grupos de interés
cuando en realidad son dos tipos diferentes de actores que pertenecen al
proceso de toma de decisiones. Ahora bien, si las actividades de cabildeo son
un rasgo definitorio se puede llegar a excesos como el considerar que los
cuerpos diplomáticos son grupos de interés. Por eso el carácter no
gubernamental que introduce Key (1964 [1956]) es una característica del
grupo de interés que permite diferenciarlo de otros términos.
A pesar de las críticas a la idea de “grupos sin miembros” de Salisbury,
esta clasificación ha sido ampliamente utilizada. Ello quizá pueda entenderse
porque en los estudios sobre lobby se encuentra que las grandes empresas
como Google, General Electric o Exxon Mobil son las que invierten más
recursos en el sistema de presión. Por lo tanto, puede considerarse que
excluirlas de las investigaciones dejaría un hueco en las organizaciones que
inciden en la toma de decisiones.

Propuestas restrictivas del concepto grupo de interés

Dos trabajos han tratado de resolver la confusión conceptual de grupo de

interés. El primero es de Jordan et al. (2004), quienes critican las definiciones
funcionales y proponen reservar ese término para asociaciones con
membresías, es decir, para las que enfrentan dilemas de acción colectiva. Por
eso proponen clasificar a todas las organizaciones que presionan al gobierno
como “participantes de presión”, las que a su vez subdividen en “grupos de
interés-presión” y “participantes de política”. La diferencia entre estos radica
en que los primeros enfrentan dilemas de acción colectiva, y los segundos
son asociaciones sin miembros como corporaciones u universidades.
Caben dos observaciones a la propuesta de Jordan et al. (2004). En primer
lugar, las subdivisiones están fundadas en diferencias organizacionales, pero
la idea de “participantes de presión” implícitamente reconoce que parte de

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 la definición es funcional, ya que lo que caracteriza a los “participantes de
presión” son sus intentos de incidir en la toma de decisiones; en segundo
lugar, no queda claro qué se gana creando conceptos distintos para los
“participantes de presión”. En términos sustantivos lo que estos autores
realizan es una clasificación entre grupos con membresías voluntarias y
organizaciones cuyos objetivos rebasan la arena política.
Un segundo intento por clarificar el concepto grupo de interés es el de
Beyers et al. (2008), autores que proponen un concepto con tres elementos:
1) organización, que implica la agregación de preocupaciones de individuos
u organizaciones; 2) intereses políticos, que se refiere a los intentos de estas
organizaciones para influir en los resultados políticos, y 3) informalidad, esto
es, que estas asociaciones no buscan ocupar cargos públicos o competir en
elecciones, sino que persiguen sus objetivos por medio de interacciones
informales con políticos o burócratas.
Respecto de organizaciones como corporaciones, gobiernos locales o
universidades, que estrictamente no agregan preferencias, Beyers et al. (2008)
las refieren como “organizaciones de interés”. En otras palabras, reconocen
que, si bien cuentan con intereses públicos y no buscan responsabilidades
institucionales de gobierno,16 carecen del central elemento de la agregación
de preferencias, aunque al mismo tiempo señalan que son “equivalentes” a
los grupos de interés vistos desde su función de influenciar al gobierno. En
consecuencia, a pesar de diferenciar entre grupo de interés y organizaciones
de interés, aceptan la idea de Salisbury de grupos sin miembros.
En la propuesta de Beyers et al. (2008) se observan elementos
organizacionales y funcionales, es decir, tanto el requisito de organización
como la función de abogacía de los grupos. Asimismo, rescata la idea de Key
(1964 [1956]) respecto a que estos grupos no buscan responsabilidades
gubernamentales. Esta definición dota de mayores elementos para distinguir
en relación con otro tipo de actores en el sistema político como los partidos
políticos, las organizaciones de interés y los movimientos sociales, pero al
mismo tiempo no incluye los canales por los que se lleva a cabo la abogacía.
Así pues, si se acepta la propuesta de Beyers et al. (2008) descartando que las
demandas sean transmitidas por medios no violentos, entonces diversos

16
Esta característica no estaría presente en el caso de los gobiernos locales, pero aun así los autores
incluyen en ella el lobby intragubernamental.

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grupos ilegales como los extremistas podrían incluirse como grupos de
interés. En eso consiste la importancia de incluir este elemento.

Elementos compartidos y vecinos conceptuales

La revisión de la literatura nos permite identificar los elementos compartidos

por todas las definiciones expuestas hasta aquí. A pesar de que cada una
enfatiza en diferentes aspectos, como los intereses compartidos, las
membresías voluntarias o las funciones de representación de intereses de los
grupos, existen elementos comunes entre las definiciones. En el cuadro 1 se
comparan los elementos presentes en diez definiciones de grupo de interés,
incluyendo las de Jordan et al. (2004) y Beyers et al. (2008).
Cuadro 1. Elementos compartidos por las definiciones de grupo de interés
Elementos del concepto

Autor
Intereses/valores Membresías Representación de Carácter no
compartidos voluntarias intereses gubernamental

Truman (1951) X X

Hrebenar & Morgan

(2009) X X

Grossman & Helpman

(2001) X

LaPalombara (1964) X X X

Walker (1991) X X

Key (1956) X X

Knoke (1986) X X

Salisbury (1984) X

Jordan et al. (2004) X X

Beyers et al. (2008) X X X

Fuente: Elaboración propia.

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 Del cuadro 1 se concluye que el elemento más frecuente es la
representación de intereses. Todas las definiciones, excepto las de Grossman
& Helpman (2001) y Walker (1991), incluyen los intentos de estos grupos
por incidir en las decisiones públicas, por medio de reclamos (Truman,
1951), buscando afectar la política pública (Hrebenar & Morgan (2009),
manifestando deseos sobre la colocación autoritativa de valores
(LaPalombara, 1964), como organización que comunica los deseos de sus
miembros a las autoridades (Key, 1956) o como organizaciones que intentan
incidir en las decisiones gubernamentales (Salisbury, 1984; Knoke, 1991). El
común denominador son las funciones que desempeña el grupo de interés,
por ello se puede decir que tal es el centro semántico del concepto.
Por lo tanto, la revisión apunta a que un elemento esencial en el concepto
grupo de interés es la representación de intereses frente al Estado. En principio
esto apoyaría el uso de una definición funcional del concepto. No obstante,
como se ha mostrado, este aspecto no es suficiente porque no permite
distinguir de otros grupos que intentan incidir sobre la toma de decisiones.
Para poder delimitar la idea se requiere conocer su campo semántico, lo que
implica ubicar otros conceptos vecinos a grupo de interés y delimitar las
fronteras de este respecto de aquellos. Esto significa identificar otros
conceptos que se refieran a actores que busquen incidir en las decisiones
estatales, entre estos, movimiento social, grupos antisistema, grupos
terroristas, partidos políticos, lobby, poderes fácticos y stakeholders.
En primer lugar, los movimientos sociales comparten con los grupos de
interés su propósito de afectar las decisiones públicas. No obstante, son
fenómenos distintos en su organización, pues mientras el primero es
espontáneo y carece de estabilidad en el tiempo, el segundo cuenta con una
estructura institucional que le otorga este último rasgo. En consecuencia,
algo que distingue a uno de otro es la institucionalización de la organización.
En segundo lugar, una serie de grupos intentan afectar las decisiones
políticas mediante la violencia, como el caso de las agrupaciones antisistema
o terroristas. Aquí la distinción fundamental son los medios con los cuales
se presiona al Estado: el grupo de interés no presenta sus demandas con
violencia. En tercero, los partidos políticos también buscan afectar las
decisiones gubernamentales; al respecto es importante retomar la propuesta
de Key (1956), quien sostiene que el grupo de interés no aspira a adquirir
responsabilidades gubernamentales, no intentan conquistar cargos públicos.
De este ejercicio de contraste surgen tres elementos más que permiten
caracterizar al grupo de interés: son organizaciones con estructuras
institucionalizadas, actúan por medios no violentos y no buscan

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responsabilidades gubernamentales. Partiendo del centro semántico y de
dichos elementos, podemos definir al grupo de interés como una
organización formalmente estructurada que busca incidir a través de medios
no violentos sobre la toma decisiones públicas sin asumir responsabilidades
gubernamentales.
Esta definición permite incluir tanto a grupos de miembros voluntarios
como a los de instituciones. Es una definición útil sobre todo para estudiar
la representación política, esto es, para investigar en qué medida diversos
actores inciden o no sobre la toma de decisiones. Asumir una definición
restringida de grupo de interés, como proponen Jordan et al. (2004), tiene
como consecuencia perder gran parte de la información de lo que sucede en
el sistema de presión. Más aún, con esta definición se pueden realizar
clasificaciones que permitirían comparar diferencias entre estrategias,
recursos o efectividad de distintos tipos de grupos de interés, pero sin excluir
a determinados grupos del campo de estudio.
Finalmente, otros conceptos son utilizados con frecuencia como
sinónimos de grupo de interés, entre estos, lobby, poderes fácticos y
stakeholders. Es decir, el concepto de grupo de interés se ha confundido tanto
con actividades, como con recursos y otro tipo de actores del sistema
político. En primer lugar se suele utilizar de modo indistinto lobby y grupo de
interés, lo que es un error porque el primero se refiere a una actividad con la
que determinados actores intentan persuadir a los tomadores de decisiones
sobre un tema determinado.17 Si bien los grupos de interés se pueden ver
involucrados en actividades de lobby, la actividad y la organización no son lo
mismo; además, estos no son los únicos actores en el sistema de presión
inmersos en actividades de cabildeo, como lo demuestra el lobby
intragubernamental.
Una segunda confusión es denominar al grupo de interés como poder
fáctico. Aquí se confunden características de la organización con la misma
organización, ya que mientras poderes fácticos remite a las fuentes
informales de poder, 18 grupo de interés designa a una organización con

17
Por ejemplo el concepto de lobby de Milbrath (1963) que lo define como “la estimulación y transmisión
de una comunicación […] dirigida a un decisor gubernamental con la esperanza de influenciar su
decisión”.
18
Esto es, que el poder que ejercen no proviene de un puesto de dentro de las instituciones públicas. 5
Dentro de esta literatura aparece un problema conceptual similar al aquí analizado: Eden & Ackerman
(1998) consideran que solo los actores con poder para afectar el futuro de la organización son stakeholders,

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 características específicas. Acemoglu & Robinson (2006) abordan el tema del
poder político de facto e identifican tres de sus fuentes: recursos, capacidad de
acción colectiva y violencia. Por ende, el poder político de facto puede ser
ejercido por muy diversos actores: corporaciones, líderes sociales, guerrillas,
terroristas o grupos de interés. De tal manera que grupos de interés y poderes
fácticos no son sinónimos.
Finalmente, los términos stakeholder y grupo de interés suelen ser
utilizados como sinónimos. El primero fue utilizado en su origen en el
lenguaje corporativo y después adoptado en los estudios de política pública.
Es un concepto que se refiere a “personas, grupos u organizaciones que
deben ser tomadas en cuenta por los líderes, gerentes o personal de primera
línea” (Bryson, 2004) o como “todas las partes que son afectadas o que
afectan la estrategia de una organización” (Nutt & Backoff, 1992). En este
sentido, el concepto no se limita al espacio público, es decir, puede ser
utilizado tanto al interior de organizaciones privadas como en los asuntos
públicos; en contraste, el término grupo de interés se limita a considerar a
actores activos en el espacio público. Al mismo tiempo, la palabra stakeholder
no especifica las funciones de estos actores, de manera que indica que son
afectados por las decisiones (en este caso públicas), pero no señala como
algo inherente al concepto que presenten sus demandas frente al Estado, en
otras palabras, no estipula que los stakeholder desempeñen una función
representativa.5

Conclusiones

La diversidad de definiciones de grupo de interés puede dificultar la

comparación de resultados de investigación debido a que conduce a
diferentes referentes empíricos. Estos varían desde conceptualizaciones
centradas en los intereses compartidos, pasando por las concentradas en las
membresías voluntarias, hasta las que se enfocan en las funciones de los
grupos.
Estudios previos como los de Jordan et al. (2004) y Beyers et al. (2008)
han propuesto definiciones restringidas que limitan el uso del concepto a
grupos que resuelven dilemas de acción colectiva y cuentan con membresías
voluntarias, ya que de acuerdo con estos autores una definición así permite
una mejor comparación de resultados. No obstante, asumir una definición

mientras que Nutt & Backoff (1992) y Bryson (2004) abogan por una definición que incluye a los actores
“sin poder”.

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de este tipo resulta costoso debido a que excluye a gran parte de los actores
presentes en el sistema de presión.
En contraste, partiendo de la revisión de la literatura, este trabajo ha
identificado los elementos comunes entre las diferentes explicaciones sobre
lo que son los grupos de interés, para ello ha analizado sus
conceptualizaciones en distintas tradiciones buscando su centro semántico,
esto es, los elementos básicos del concepto. Tras analizar diversas tradiciones
conceptuales al respecto, se encuentra que el elemento en común es que el
grupo de interés represente demandas en el espacio público, es decir, que el
aspecto funcional es central en el concepto, el cual se encuentra incluso en
definiciones restringidas como las de Jordan et al. (2004) y Beyers et al. (2008).
Ahora bien, tras una análisis de los conceptos vecinos se establecieron
algunas fronteras que permiten diferenciar respecto de otros como
movimiento social, grupos antisistema o terroristas y partidos políticos,
fenómenos que pudieran ser considerados como grupos de interés según
algunas de las definiciones aquí presentadas. Al respecto vale reiterar que el
grupo de interés tiene como rasgos la organización, los canales no violentos
y el carácter no gubernamental. Surge así su definición: una organización
formalmente estructurada que busca incidir a través de medios no violentos
en la toma de decisiones públicas sin asumir responsabilidades
gubernamentales.
Esta delimitación de las fronteras con conceptos vecinos permite la
comparación entre grupos partiendo de sus funciones, es decir, que a pesar
de sus diferencias organizacionales pueden ser comparadas respecto a su
efectividad en la representación de intereses; esta explicación permite
preguntarse ¿qué tipos de grupos de interés son más eficaces en las
actividades de cabildeo? o ¿qué tipo de estrategias son más exitosas en el
sistema de presión? Esta clase de preguntas no pueden ser contestadas desde
una definición restringida que excluya a grupos empresariales o instituciones
que no enfrentan dilemas de acción colectiva. En suma, una definición como
la de este trabajo es más propicia para estudiar la representación política, ello
debido a que no excluye participantes del sistema de presión y, más
importante aún, incluye el centro semántico que atraviesa a la mayoría de las
conceptualizaciones de grupo de interés.

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Recibido el 12 de junio de 2015.

Aceptado el 10 de enero de 2017.

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LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN
ANTE
EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA
JURÍDICA
MÁS ALLÁ DEL REGISTRO1
RAFAEL RUBIO NÚÑEZ
Profesor Titular Derecho Constitucional Universidad Complutense

Sumario
I. Los grupos de presión: Denominación, sujetos y definición. II.
Informalidad y respuestas normativas. III. La regulación actual del lobby en
España. IV. Otras respuestas normativas a la influencia. V. La
democratización del lobby

I. LOS GRUPOS DE PRESIÓN: DENOMINACIÓN, SUJETOS Y

DEFINICIÓN

El lobby es una forma de participación política no institucionalizada. La

falta de institucionalización históricamente ha generado problemas que van más
allá del alcance a la reputación del lobby, pues han llegado a cuestionar su
inserción y su funcionamiento dentro del sistema democrático, así como sus
actividades y su acción sobre las instituciones2. En los últimos años se ha
impulsado tanto la reflexión3 como la regulación en países como Polonia
(2005/2011), Hungría

1 Trabajo realizado dentro de los proyectos de investigación MINECO «Democracia multinivel:

la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos de decisión pública» (MEC,
DER2012-37567) y «Régimen jurídico constitucional del Gobierno 2.0-Open Government. Participación y
transparencia electrónicas y uso de las redes sociales por los poderes públicos» (DER2012-37844).
2 La producción científica sobre este tema es escasa en nuestro país hasta la década actual.
Podemos destacar entre otros: Ramirez, M. Los grupos de presión en la segunda República Española,
Tecnos, 1969. García Pelayo, M. Constitución y grupos de presión en América Latina, UNAM. 1977.
Pelegrin, E., El lobby en la Unión Europea, Madrid, ESIC, 1997. XIFRA, Jordi, Lobbying. Como influir
eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas, Barcelona, Gestión 2000, 1998. FISAS, V., El
lobby feroz, Icaria, 1998. RUBIO, R. Los grupos de presión, CEPC, 2003.
3 Sólo en España, tras más de diez años sin publicaciones destacables, en los últimos cinco años
han escrito sobre el tema con distintas perspectivas: Fernández Sánchez «La influencia de los grupos de
interés en

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 400 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

(2006/2011), Israel (2008), Francia (2009), México (2010), Eslovenia (2010),

Holanda (2012), Austria (2012), Chile (2014), y se encuentra en tramitación en
países como Argentina o Colombia. Tanto a través de normas específicas como
de normas vinculadas a la transparencia y los mecanismos de participación, la
regulación del lobby se ha introducido con fuerza en la agenda normativa
mundial 4.
La transparencia de la actividad de los grupos de presión se ha convertido
en una prioridad para políticos y «lobistas», que buscan romper con las
asociaciones del término «lobby» con conceptos como la corrupción, el tráfico
de interés y la defensa de intereses opuestos al interés general.
El uso de la terminología en referencia a los grupos de presión no es
inocente, y, aunque la doctrina suele distinguir matices en el uso de uno u otro
término5, a la hora de la verdad, los distintos conceptos suelen acabar
confundidos, afectando al debate. Así, de manera general, el lobby es aquel
enemigo del interés general que busca imponer sus pretensiones económicas o
sociales, como por ejemplo «el lobby católico vs el lobby LGTB». Jugando con
algunos títulos de libros publicados sobre este sector, podemos ver que «los
gigantes asesinos»6 que han puesto «el Congreso en Venta»7 por «un billón de
dólares»8 conducirán a la «Destrucción de la Democracia»9 como consecuencia
de una enfermedad poderosa y múltiple, la «demosclerosis»10. Mientras, aquellos
que comparten ciertos puntos de vista de forma mayoritaria son siempre «la
gente», «la sociedad civil en acción», e incluso «los sin poder que reclaman su
momento» que, según este mismo modo, lo harían «uniendo a la gente con el
gobierno»11, y

el proceso legislativo socioeconómico: el caso del sector asegurador» PPU, 2012. VVAA «El Lobby en
España ¿Asignatura Pendiente? Algón, 2014. Villoria, M. «Una evaluación del lobby en España: Análisis y
propuestas», Transparencia Internacional, 2014. Ponce, J. «Negociación de normas y Lobbies», Thomson
Reuters Aranzadi, 2015. Molins, J; Muñoz, L. y Medina, I. «Los grupos de interés en España. La influencia
de los Lobbies en la política española»,Tecnos , 2016. Y un par de capítulos en «La corrupción en España.
Ámbitos, causas y remedios jurídicos» Villoria, M. Gimeno, J. M. y Tejedor, J. Atelier Libros, 2016. Además
se han defendido distintas tesis doctorales, por ejemplo: Cordova, D. «La regulación de los Lobbies en
Latinoamérica», UCM, 2016. Hernández Aguado, I. «El buen gobierno de la sanidad: Las influencias debidas
e indebidas en la formulación de políticas de salud«, UCM, 2017. Elguero, J.M. Lobby y grupos de presión:
análisis regulatorio y estudio en el sector asegurador, UCM, 2017.
4 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. Disponible en:
[Link] ethics/[Link]
5 Para las diferencias entre ambas denominaciones, y otras habituales para designar a los sujetos
de la influencia política, nos remitimos a Rubio, R. Los grupos de presión, Madrid, CEPC, 2003. Pág. 178
y ss. 6 Pertschuk, M., Giant Killers, New York, Norton, 1986.
7 Lewis, Ch., The Buying of the Congress: how Special Interests Have Stolen your Right to Life,
Liberty, and the Pursuit of Happiness, New York, Avon Books, 1998.
8 Godwin, K., One Billion Dollars of Influence: the Direct Marketing of Politics, Chatham, NJ,
Chatham House Publishers, 1988.

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 401

9 Bennett, J. y Dilorenzo, Th., Destroying Democracy: How Government Funds Partisan Politics,
Washington, DC, Cato Institute, 1985.
10 Rauch, J., Demosclerosis: the Silent Killer of American Government, New York, Times Books,
1994.
11 Rothenberg, L. S., Linking Citizens to Government, New York, Cambridge UP, 1992.
anunciando que están «presionando para el cambio social»12 y «el bien común»13:
«lobbying for people»14.
Aunque, según parte de la doctrina que distingue entre lobbies y grupos de
presión, los lobbies son aquellas organizaciones que desarrollan su actividad de
influencia en representación de otros a cambio de una contraprestación
económica por sus servicios, lo cierto es que, al referirnos a los lobbies, nos
enfrentamos a una diversidad de empresas y organizaciones que actúan por
cuenta propia o en representación de terceros, sin recibir, en muchos casos,
remuneración de ningún tipo.
A la confusión terminológica se une la creciente pluralidad de los actores
que desarrollan acciones de influencia, cada vez más numerosos y diversos, y
que van mucho más allá del mundo empresarial, alcanzando a los think tanks,
la academia, o los grupos de la sociedad civil que no dudan en adoptar estas
técnicas en defensa de los intereses defendidos15.
El problema surge a la hora de encontrar una denominación común para
todos aquellos que realizan actividades de presión e influencia. Empresas y
organizaciones parecen no ponerse de acuerdo y una mirada rápida a los
departamentos que ejercen la participación política no institucionalizada deja
una lista casi infinita de nomenclaturas: Lobby; cabildeo; Legal & Corporate
Affairs; relaciones institucionales; relaciones públicas; Public Affairs; Government
Affairs; Legislative Affairs; relaciones institucionales; asuntos públicos; diplomacia
corporativa, etc. Lo mismo ocurre con la forma jurídica que adoptan estos
grupos: ONG, PAC, think tanks, asociaciones, fundaciones, empresas, uniones
o confederaciones sectoriales-regionales, empresas, grupos empresariales,
agrupaciones ciudadanas, e incluso, hasta movimientos sociales, lo que dificulta
mucho su identificación, especialmente de cara a su regulación.
De este modo, afrontar el debate conceptual en este caso adquiere una
importancia mayor de lo habitual. Ante la diversidad de denominaciones y de
actores para ajustar nuestro objeto de estudio, se propone una definición de
grupos de presión como «toda unión de individuos, autónoma y organizada, que
lleva a cabo acciones para influir en el poder (…) en defensa de unos intereses
comunes»16. Esta definición resulta suficientemente amplia para cubrir el objeto
de nuestro estudio, y abarcaría las funciones que desarrolla la actividad de
presión e influencia, tales como la representación de sus miembros frente al
Gobierno; el ofrecimiento de un canal de participación política al margen de las
elecciones; la aportación de conocimiento a sus miembros sobre la situación del
proceso

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 402 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

12 Richan, W., Lobbying for Social Change, New York, Haworth Press, 1996.
13 Mc Farland, A. S., Common Cause: Lobbying in the Public Interest, Chatham, NJ,
Chatham House Publishers, 1984.
14 Berry, J., Lobbying for the People. The Political Behavior of Public Interest Groups
Princenton, NJ, Princenton University Press, 1977.
15 Alemanno, A. Lobbying for Change, Iconbooks, Londres, 2017.
16 Rubio Núñez, R., Los grupos de presión, Madrid, CEPC, 2003.
político; el diseño de la agenda pública y el seguimiento de la actividad del
gobierno para comprobar el estado de sus intereses17.
A efectos de este trabajo utilizaremos de manera indistinta los términos
grupos de presión, grupos de interés y lobby.

II. INFORMALIDAD Y RESPUESTAS NORMATIVAS

El ejercicio de la influencia se produce siempre en un doble plano. Por un

lado el ejercicio de la influencia a través de la participación no estructurada,
fuera o dentro de los momentos establecidos para ella en los distintos
procedimientos administrativos, y por otro a través de modelos
institucionalizados que generan espacios para la interacción entre grupos y
poderes públicos, a través de órganos de participación institucional.
En ambos casos la acción de los grupos de presión no se canaliza
necesariamente a través de los mecanismos formales previstos por el
ordenamiento jurídico. Esta actividad informal de los grupos de presión «se
produce al margen de los mecanismos formalizados de actuación administrativa
y emplean instrumentos de dirección que actúan sobre todo influenciando o
motivando, sin tener un carácter formalizado»18.
Es cierto que estas actuaciones se llevan a cabo de manera informal, pero
eso no significa que sea indiferente para el Derecho19. Las actividades informales
están también sujetas a los principios jurídicos constitucionales aplicables a
cualquier actividad administrativa, aunque, como advierte Cerrillo, las
instituciones tradicionales de garantía propias del Estado de Derecho no se han
diseñado para ser útiles contra la actividad informal20. De este modo la actividad
de negociación de regulaciones en el ámbito del poder ejecutivo se produce de
modo informal, «a la sombra del derecho», pero no necesariamente contra el
Derecho, pues informal e ilegal son dos conceptos distintos. Como recuerda
Ponce21 aunque informalidad no es equivalente a ilegalidad, «el proceso
decisorio informal lleva consigo también el peligro de desatender –y, por ende,
recortar– las posiciones jurídicas de terceros», lo que hace que tal proceso lleve
«el peligro de una posible tendencia hacia una actuación administrativa ilegal»22.

17 Berry, J. M. Lobbying for the People. The Political Behavior of Public Interest Groups
Princenton, NJ, Princenton University Press, 1977.

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 403

18 Cerrillo, A. «La participación en los órganos colegiados en la administración en red» en Revista

Vasca de Administración Pública, núm. 90. Mayo-Agosto 2011. Pág. 84 19
Gordillo, A., «La Administración paralela», Civitas, 1982.
20 Cerrillo, A. «La participación en los órganos colegiados en la administración en red» en Revista
Vasca de Administración Pública, núm. 90. Mayo-Agosto 2011. Pág. 87
21 Ponce, J. «Negociación de Normas y Lobbies», Thomson Reuters Aranzadi, 2015. Pág. 39
22 Schulze-Fielitz, H., «¿Informalidad o ilegalidad de la actuación administrativa?», Documentación
Administrativa, núm. 235-236 (julio-diciembre 1993), pp. 98 y 99.
Así lo denuncia el informe de Transparencia Internacional sobre el estado
del lobby en España que señala:

«(...) el principal riesgo que se identifica es la opacidad en la toma de

decisiones y, tal vez, la falta de consideración igualitaria de todos los intereses de
todas las partes interesadas en el proceso de desarrollo normativo 23. En este
sentido, se observa que la ausencia de regulación de la práctica del lobby ha podido
provocar que se regule escuchando más a unos que a otros»24.

De ahí la necesidad de adoptar los mecanismos necesarios para evitar las

amenazas que este tipo de actividades pueden suponer a la seguridad jurídica, la
reserva de ley o la igualdad. Establecer normas que regulen la actuación de los
grupos de presión, y hacerlo, como destaca Schmidt-Assmann, saliendo de un
modelo regulatorio meramente limitativo o prohibitivo, incorporando a la
regulación procedimientos que permitan salvar la flexibilidad de la informalidad
y compatibilizarla con la buena administración y la garantía de los derechos de
los participantes en la negociación y de los terceros25. Como señala Cassese, «la
libertad crece en los intersticios del procedimiento»26 y sólo podrá ser así
tratando que estas prácticas y procedimientos informales puedan llegar a
alcanzar soluciones que tengan en cuenta todos los intereses afectados27. En
resumen, garantizar la transparencia y la participación de todos los actores
representantes de intereses.

a) Regulación general, regulación específica y autorregulación.

Ante esta compleja realidad, la respuesta normativa ha adoptado distintas

posturas. Desde finales del siglo XVIII se ha planteado el papel de estos grupos
en el sistema democrático. Ya en 1780, Madison alertaba de que «existen dos
formas de paliar las consecuencias de una facción: la primera, eliminando sus
causas; la segunda, controlando sus efectos». Desde entonces, la necesidad de
regular los grupos de presión se ha ido imponiendo como consecuencia de su
protagonismo y su visibilidad en la vida política. Siguiendo con la lógica
kelseniana de la «democracia real», la existencia e importancia transcendental de
los grupos de

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 404 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

23 En este sentido el Tribunal Supremo (16.9.2003, RJ 2003, 6836) no considera que exista nada
ilegal en que la Administración se reúna con unos y no con otros.
24 Villoria, M. (dir) y Revuelta, A. (coordinadora) (2015), Una evaluación del lobby en España:
Análisis y propuestas. Transparencia Internacional España. Pág. 30
25 Agudo, J., «Actuación material e informalidad. El ejemplo de la concertación con la
Administración», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 41-42, 2013, pp. 123 y ss.
26 Cassese, S., «New Paths for administrative law: A manifesto», International Journal of
Constitutional Law (2012), 10 (3), pág. 4.
27 Schdmidt-Assmann, E., La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema , INAP-
Marcial Pons, 2003, Madrid.
presión, algo que para García Pelayo «no solo es un hecho, sino que es parte de
un mecanismo necesario para el funcionamiento de la sociedad y del Estado de
nuestro tiempo»28, haría necesaria su inserción dentro del sistema29. De esta
manera, se trata de compaginar su actividad legítima con las garantías de
independencia y salvaguarda del interés general de los poderes públicos.
En este asunto nos encontraríamos ante la paradoja que aquellos que más
reacios son a la actuación de los grupos de presión son los menos partidarios de
regularlo, en una actitud que combina la «estrategia del avestruz» con el
cervantino «peor es meneallo»30. Mientras, son aquellos que observan con mayor
interés la participación de estos grupos en la vida política, incluidos los sujetos
de la misma, los que tratan de impulsar su regulación31.
De esta manera al abordar la regulación del lobby podemos observar hasta
cuatro modelos centrados en el sujeto activo de la presión:
El primer modelo comprende la no regulación, lo que conlleva que los
actores que desarrollan actividades de influencia y su actuación quede sometida
a la normativa general que puede afectar a este tipo de actividades como el
tráfico de influencias32, las incompatibilidades, las puertas giratorias, el conflicto
de intereses, etc. Los argumentos que sostienen la defensa de este modelo son
variados, pero fundamentalmente se apoyan en dos ideas principales: por un
lado, se piensa que la respuesta frente a la toma de decisiones fraudulenta por
parte de los funcionarios públicos es suficiente para abarcar esta realidad y hace
innecesario regulaciones específicas; por otro lado, se considera que regular los
grupos de presión implicaría otorgarles carta de naturaleza dentro del sistema
democrático.
El problema de este modelo podría resumirse con las conocidas palabras
hipotéticamente pronunciadas por Galileo Galilei, «eppur si muove». Es decir, la
actuación de los grupos es generalizada, y reconocida como tal, tanto por los
poderes públicos, como por las empresas33, y sus modos de actuar presentan
unas

28 García Pelayo, M. Constitución y grupos de presión en América Latina, UNAM. 1977. Pág. 22 29
Kelsen, H. Esencia y valor de la democracia. Labor. Barcelona. 1977. Pág. 43
30 Cervantes, Miguel de. Don Quijote de la Mancha. Primera parte. Capítulo XX.
31 Una muestra de este fenómeno puede observarse en los debates constituyentes españoles. Tras
el voto particular introducido por D. Manuel Fraga (Boletín Oficial de las Cortes, num. 44, de 5 de enero

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 405

de 1978, págs. 698-699) se plantea un debate que se celebra en la sesión número 15 de la Comisión de
Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas,, 2 de junio de 1978 y está recogida en el Diario Sesiones.
[Link] (págs. 2910-2914)
32 En el caso español, como recuerda PONCE «la tipificación del tráfico de influencias se realiza
en los artículos 428-430 del Código penal», artículos que, como ya advertíamos en 2003 hacen de difícil
aplicación este tipo penal. La último reforma de 2015, que afecta también al ámbito de la negociación de
normas jurídicas, ha pretendido dar respuesta a este problema aún no sabemos con qué éxito.
33 Según una encuesta de Burson-Marsteller y Cariotipo en España el 56% de los políticos
entrevistados afirma hablar con lobistas y lo hace porque es su obligación atender a quien se lo requiere.
Además el 86% considera que el lobby contribuye al desarrollo político. Por el lado de los grupos de presión,
según un estudio encargado por la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI) y
realizado por la Escuela Internacional de Comunicación (2017), todas las grandes empresas (100%), la
práctica totalidad de asociaciones profesionales (98%), el 90% de ONGs o el 80% de los Sindicatos realizan
estas actividades para
peculiaridades, que, de no afrontarse de manera específica, pueden generar
situaciones de abuso.
Unido habitualmente a este modelo de regulación, que hace referencia a la
regulación no específica, se encuentra el segundo modelo, que opta por la
autorregulación. Según el modelo de autorregulación, correspondería a las
asociaciones profesionales de lobistas establecer los requisitos necesarios para
ejercer la profesión. El modelo de autorregulación ha tenido peso, de manera
autónoma, en regulaciones de tradición anglosajona, y durante los últimos años
se ha convertido en un modo de actuación complementario al de registro.
Este modelo el del registro, cuyo origen se encuentra en Estados Unidos,
es el más extendido entre los países que optan por una regulación específica y
sería el tercer modelo. Sus elementos centrales habitualmente combinan el
establecimiento de un registro con un código de conducta para los grupos de
influencia y sus miembros. Es el modelo regulatorio habitual desde 1946
(Estados Unidos) y es el que ha adoptado, tanto la Unión Europea34, como la
OCDE en sus recomendaciones a los países miembros35. A día de hoy, lo han
asumido con ligeras modificaciones países como Australia (1983), Canadá
(1989), Polonia (2005), Hungría (2006), Israel (2008), Francia (2009), Eslovenia
y México (2010), Austria y Holanda (2012), Chile y Reino Unido (2014).
Este tipo de regulaciones tiene su principal problema en la definición del
sujeto activo y el establecimiento de la obligatoriedad de registro, que podría
colisionar con los derechos de participación política, o el establecimiento de
incentivos suficientes para el registro, en caso de que este sea voluntario.
El último modelo regulatorio implica el ejercicio de control sobre los
poderes públicos. La base de este modelo serían las agendas públicas. De esta
manera, serían los poderes públicos los obligados a informar sobre las personas
de las que han recibido acciones de influencia, así como del contenido de las
mismas. La peculiaridad de este modelo, también de regulación específica, sería
su concentración en la actividad y la atención al sujeto pasivo, el poder público.
Este modelo es novedoso y ha empezado a ser aplicado recientemente por Chile
(2014)36, que establece un sistema de registro en el que cualquier autoridad
pública debe dar cuenta, tanto de las audiencias de lobby, como de los viajes

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 406 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

realizados y los donativos recibidos. La suma de toda esta información,

disponible en [Link] [Link]/ en formato reutilizable, va
construyendo una base de datos en la que

influir en la regulación de las actividades sectoriales (98%) y mejorar el entorno de negocio de las compañías
(94%).
34 El Parlamento Europeo estableció su registro en 1995 (tal y como establecía el artículo 9.2 de su
reglamento), la Comisión hizo lo propio en 2008. Años después, 2011, se unificó el registro en el Registro
de Transparencia Europea, en el que el Consejo es un mero observador. Actualmente se encuentra en
marcha una reforma que, entre otras cosas, plantea la adhesión del Consejo a este Registro.
35 [Link]
36 Ley Núm. 20.730 regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las
autoridades y funcionarios. ([Link]
es posible controlar las influencias que se han ejercido sobre cualquier ley o
decisión pública.
Tras sus primeros años, las críticas a esta ley, que de momento es única en
su modelo, tienen que ver con la existencia de una falla legal que permite a las
autoridades no registrar aquellas reuniones celebradas a petición propia, aunque
es un aspecto que no sería difícil de solucionar. Otra crítica, más de fondo,
señala el exceso de carga administrativa que esta ley genera en las autoridades
públicas, al trasladar el peso de los procesos burocráticos de las organizaciones
de influencia a las autoridades.
En resumen, podemos decir que, aunque el modelo de la regulación no
específica es mayoritario en el mundo, por la mera ausencia de legislación
específica, en los últimos diez años se está produciendo una incorporación
progresiva de distintos países al modelo regulatorio específico.
Esta regulación creciente se centra en la transparencia a través del registro
de los grupos de presión. La gran mayoría se centra en la transparencia del sujeto
activo y los recursos que emplean en estas actividades, a través de los informes
periódicos en los que deben dar cuenta, al menos, de las políticas públicas en
las que han tratado de influir, y de aquellos actores políticos con los que han
contactado con este fin.
Esta ha sido, en nuestra opinión, la causa de gran parte de los problemas
regulatorios del lobby desde la primera ley estatal norteamericana37, la Federal
Regulation of Lobbying Act of 194638, hasta los distintos intentos de regulación en
la Unión Europea39. De este modo, se produce una paradoja por la que, como
consecuencia de la dificultad de definir el lobby como sujeto de la regulación, la
apuesta por la transparencia de los lobbies puede no ser la manera más eficaz
de lograr la transparencia del ejercicio del lobby.
De ahi que sea necesario buscar otras respuestas. Estas pueden centrarse
tanto en las actividades desarrolladas, como en el sujeto pasivo de la presión, o
en ambas.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 407

b) Las acciones de influencia.

Para intentar dar respuesta a una cuestión tan compleja es necesario tratar
de adoptar perspectivas diferentes. En este trabajo, se propone centrar la
atención

37 [Link]
38 United States v. Harriss, 347 U.S. 612 (1954) salvó la constitucionalidad de la ley pero restringió
su aplicación de una manera sustancial.
39 La regulación del registro ha sufrido cambios continuos en los últimos años. En 1995 se
estableció el Registro del Parlamento Europeo, en 2008 la Comisión estableció su propio registro y ambos
se unificaron en 2011. Actualmente se encuentra sometida, de nuevo, a revisión, con una propuesta que
plantea hacer el registro unificado obligatorio e incorporar al Consejo al sistema de transparencia.
sobre las acciones de influencia que los grupos de presión desarrollan sobre los
distintos actores que participan en el proceso de toma de decisiones públicas,
siguiendo con la definición de Transparencia Internacional, y no en el perfil de
los que las llevan a cabo, (o al menos no exclusivamente).
Vamos a detenernos brevemente en la naturaleza de estas actividades. El
primer punto sería considerar el objetivo común de este tipo de acción: la
influencia en los poderes públicos. De este modo, encontramos, por ejemplo,
que esta intención forma parte habitual de la definición del lobby. Por ejemplo,
la ley 19/2014 de Transparencia de Cataluña habla de «actuaciones con finalidad
de influir en la orientación de las políticas públicas o en procesos de toma de
decisiones»40. Así lo señala también la definición utilizada por Transparencia
Internacional que define el lobby por su «finalidad de influencia en la toma de
decisión pública». El objetivo de influencia definiría entonces de manera clara
el campo en el que se debería mover la regulación. Esta influencia no solo suele
ser una forma eficaz, normalmente la más eficaz, de alcanzar sus objetivos por
parte de las organizaciones, sino que suele resultar imprescindible. Esto conlleva
que todas las organizaciones que pretenden cumplir con su función traten de
lograr ejercer la influencia, de manera directa o a través de terceros, y que este
elemento no nos permita establecer distinciones entre ellas, de cara a una
propuesta normativa.
El segundo punto es la naturaleza de los intereses defendidos, otro de los
elementos fundamentales que están detrás del debate sobre la regulación del
lobby. Existe una tendencia natural a distinguir entre los intereses privados y el
interés general, como recoge, por ejemplo, la definición de la Asociación
Profesional de las Relaciones Institucionales (APRI) que se refiere al «traslado
de intereses privados a las instituciones públicas». De esta manera, se trataría de
diferenciar entre la defensa de intereses privados, que sería el objeto del lobby, y
la defensa del interés público, propio de la participación política. Desde nuestro
punto de vista, se trata de una distinción tan habitual como inadecuada para
afrontar la regulación de este fenómeno. En primer lugar, porque cualquier

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 408 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

decisión, especialmente las legislativas, afectan a la sociedad. No en vano, el

carácter general de las mismas es uno de sus elementos distintivos y, en el día a
día, ningún grupo, sea de la naturaleza que sea, defiende su interés como algo
que provoca beneficios exclusivos para el propio grupo, sino que al desarrollar
las actividades de lobby siempre se tratará de buscar el enfoque de interés
público de la posición defendida, lo que haría difícil establecer un filtro en
primer término. Si a esto se le une que, en la propuesta, diseño e implementación
de políticas públicas los distintos actores suelen defender intereses
contrapuestos, resulta discutible que en una sociedad pluralista se puedan
establecer discriminaciones a la participación

40 Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen

gobierno disponible (GdC) en: [Link]
[Link]
política a priori, en función de una identificación previa de sus intereses como
generales (algo habitual, por ejemplo, en las ONG) o particulares (como podrían
ser las empresas). Esto nos conduce a una segunda fase de la reflexión, que
tendería a identificar el interés general con la ausencia de ánimo de lucro,
atribuyendo un extra de legitimidad a aquellos que defienden causas en las que
no hay un interés lucrativo directo, algo que, resulta aventurado al identificar el
ánimo de lucro con el interés personal y, lo que es más significativo, la ausencia
del mismo con el interés general.
Nosotros pensamos que cualquier grupo, asociación, empresa o ciudadano
que pretende influir ante los poderes públicos deberá obtener una misma
acogida por parte de la regulación. De este modo, serán los objetivos
defendidos, una vez escuchados, y las actividades realizadas las que
determinarán hasta qué punto la intervención de esos grupos sirve para mejorar
el resultado del proceso de toma de decisiones, adecuándolo a la realidad del
asunto y al punto de vista de afectados e interesados o, por el contrario, lo
perjudica introduciendo un elemento de desigualdad en un sistema democrático
que se basa en la representación.
De esta manera, desechado el criterio de la finalidad, por ser común, y el de
la naturaleza del interés defendido, por resultar insuficiente como elemento
determinante de la regulación, consideramos interesante explorar la vía del tipo
de acción. En línea con la definición de Transparencia Internacional,
identificamos el lobby con «la acción sobre los distintos actores que participan
en el proceso legislativo», y nos centraremos en la actividad, incluyendo a todo
aquel que realiza estas actividades, incluidos los particulares, cuyos grupos,
como en el caso de la regulación irlandesa, estarían sujetos también a los
requisitos de transparencia.
Estas actividades están basadas fundamentalmente en la «comunicación
directa o indirecta». La acción del lobby es fundamentalmente una labor que
tiene en la información, personal o a través de la opinión pública, su materia

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 409

prima fundamental. De ahí que todas sus acciones, realizadas de manera

continua, velando por promover un entorno político favorable para los intereses
defendidos; o con objetivos concretos, a través de campañas con inicio y fin,
tengan como eje la información, su consecución y su transmisión a los distintos
actores que participan, directa o indirectamente, en las decisiones públicas.
Durante mucho tiempo, el lobby se ha caracterizado exclusivamente por
facilitar el acceso a los decisores públicos, contando entre sus filas con antiguos
políticos o antiguos funcionarios que garantizaban ese acceso, como parte
fundamental de sus servicios, pero hace tiempo que eso empezó a cambiar. Hoy
las actividades de los grupos de influencia podrían dividirse fundamentalmente
en cinco tipos: aquellas vinculadas a la creación de una posición favorable, las
de consecución de información, las que se refieren a la relación con los
decisores, aquellas que tratan de crear un clima de opinión pública favorable y
las que buscan la movilización social.
La lista de actividades de influencia a día de hoy es prácticamente infinita y
abarca desde las actividades de transmisión de información directa, como la
elaboración de análisis regulatorios, estudios e informes, la negociación, la
participación en comisiones parlamentarias o grupos de trabajo, las
intervenciones públicas, etc., hasta otras actividades como el seguimiento
legislativo, el acceso a los parlamentarios, la creación de una red de contactos,
el mantenimiento de relaciones profesionales con decisores (que cuenta con
mecanismos propios de las relaciones humanas básicas como un mensaje de
interés, una llamada telefónica de preocupación, un cruce casual, una
comida….), la relación con medios de comunicación y la opinión pública41, la
financiación de congresos y reuniones e incluso de informes técnicos, la gestión
de la reputación, el establecimiento de alianzas, la sensibilización42, la
movilización ciudadana, etc. Además, encontramos otras que, aunque no
coincidan en el tiempo, pueden influir en los procedimientos normativos
predisponiendo la voluntad de los actores que participan en la toma de la
decisión, como la financiación de campañas electorales, las incompatibilidades
y las puertas giratorias. Se trata de actividades que, como señalan Revuelta y
Villoria, «pueden ser legales, pero son empleadas para crear políticas o leyes que
favorecen intereses económicos privados y dañan al interés general» y pueden
provocar la «captura de políticas», definida como «el control por grandes grupos
de interés de áreas de políticas dentro de un Estado»43.
Todas estas actividades pueden desarrollarse en momentos distintos del
proceso que siguen las políticas públicas y pueden entrañar riesgos de
corrupción o malas prácticas relacionados con el lobby, desde la formulación, a
la toma de decisión y la implantación de la política. Como señalamos en Villoria
(2015) algunos ejemplos de prácticas y actividades que pueden suponer riesgos
de corrupción o prácticas no éticas son44:

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 410 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

41 Aunque tradicionalmente las acciones de lobby preferían permanecer al margen de la opinión

pública, hoy en la sociedad de la información la sociedad reclama a la política y a los políticos más
transparencia, más legitimidad (Gutiérrez-Rubi, A., La política vigilada, Barcelona, Editorial UOC, 2011), y
estas nuevas dinámicas de la política exigen que las actividades que buscan incidir en la vida política se
desarrollen de cara a la opinión pública y cuenten con apoyo social. Los lobbies han entendido que la
opinión pública puede convertirse además en la forma de llegada más directa a los decisores. De esta manera,
puede servir para introducir una cuestión en la agenda política, lograr una reunión que no termina de
producirse, fortalecer la legitimidad de sus propuestas, o cambiar los términos de una negociación.
42 En esta línea el lobby también entiende la necesidad de trabajar la sensibilización, el camino más
largo pero también el más seguro para lograr incidencia pública promoviendo «un cambio en diferentes
planos: en el de los conocimientos, en el de los valores y en el de las actitudes (en el pensar, en el sentir y
en el actuar)» (Ingeniería sin Frontera, 2010: 75). Así lo han entendido organizaciones como Médicos del
Mundo, que en su página web señala cómo para lograr sus objetivos: «necesitamos sensibilizar a la sociedad».
Para este fin, elementos como congresos, seminarios, exposiciones, libros, documentales y campañas de
sensibilización, aunque no tengan un objetivo de lobby específico, suponen una tremenda ayuda al fomentar
y crear, si tienen éxito, una cultura y unos comportamientos que favorecerán para la defensa de los objetivos
perseguidos.
43 Revuelta, A. Villoria, M. «La regulación de los grupos de interés como instrumento de prevención
de la corrupción» en «La corrupción en España. Ámbitos, causas y remedios jurídicos» Villoria, M. Gimeno,
J. M. Y Tejedor, J. Atelier Libros, 2016. Pág. 410
44 Villoria, M. (dir) y Revuelta, A. (coordinadora) (2015), Una evaluación del lobby en España:
Análisis y propuestas. Transparencia Internacional España.
1. Financiación de partidos políticos para obtener regulaciones
beneficiosas una vez que los partidos financiados accedan al gobierno;
2. Puertas giratorias;
3. Captura regulatoria y técnica (por ejemplo mediante el control de los
grupos de expertos, la financiación de investigación sesgada, o la
financiación de congresos y reuniones profesionales a cambio de apoyo
difuso a los intereses de los financiadores);
4. A dopción de normas que generan voluntariamente lagunas o loopholes
para evitar los verdaderos controles (diluting regulation);
5. A dopción de normas que debilitan las restricciones hasta convertir
ciertas leyes en un verdadero ejemplo de fachada o window dressing
(debilitating restrictions);
6. D ebilitamiento de los controles y la aplicación de las leyes en la fase
regulatoria (weakened enforcement).
7. Entorpecimiento de la aplicación de sanciones a través de presiones a
los decisores (weakened penalties);
8. R edacción fraudulenta de términos de referencia en un contrato
público para asegurar que lo obtenga un sujeto privilegiado, etc.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 411

c) El sujeto pasivo del lobby

Al hablar de modelos regulatorios nos encontramos con otro elemento

relevante, el de los sujetos pasivos de la presión, aquellos que reciben son objeto
de la influencia en su toma de decisiones. En este sentido es habitual hablar del
lobby ante el poder legislativo y el lobby ante el poder ejecutivo, aunque en
algunos países se habla también con frecuencia del lobby judicial. Mientras
algunos países optan por regular solamente la actuación de los lobbies en un
campo, normalmente el legislativo, hay otros que, aunque regulen ambos, lo
hacen de forma separada, como ha venido haciendo hasta hace muy poco la
Unión Europea y sigue haciendo en Estados Unidos, sólo algunos optan por
regularlo de manera conjunta.
En este trabajo, centrado principalmente en España, vamos a analizar las
respuestas normativas ante la acción de los grupos de presión que tratan de
influir en el poder ejecutivo.
La razón es clara. A estas alturas resulta a todas luces innecesario explicar
cómo el núcleo del poder normativo, en nuestro sistema constitucional, está en
el Gobierno, canalizado a través de la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria. Así lo vienen corroborando distintos estudios empíricos que
coinciden en señalar como más del 90% de las normas que son finalmente
aprobadas por el Parlamento tienen su origen en el poder ejecutivo45.
Si el constitucionalismo es básicamente control al poder, los controles
deberán ponerse en los centros de decisión, y actualmente éstos se encuentran
principalmente en el Gobierno y en las relaciones que los lobbies tienen con los
distintos responsables de la administración. De ahí la conveniencia de buscar
una respuesta jurídica a la actuación que estos grupos desarrollan para influir en
el poder ejecutivo, específicamente en la elaboración de leyes o normas con
rango de ley (antes de llegar al Parlamento) así como en la elaboración de
disposiciones generales y la elaboración y aplicación de las políticas públicas.
Pero no podemos olvidar que para realizar esta labor de influencia directa son
muchas las actividades más informales, como invitaciones, regalos, o
expectativas laborales generadas en cargos públicos, que sin una intención de
influencia directa buscan crear posibilidades de acceso, crear un clima de
confianza, permanecer en la agenda de los decisores, con expectativas a medio
y largo plazo.

III. LA REGULACIÓN ACTUAL DEL LOBBY EN ESPAÑA

Aunque estas actividades en nuestro país no están reguladas de manera

específica eso no quiere decir que el tema haya estado ausente de nuestro debate
normativo.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 412 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

Ya en el debate constituyente se propuso, dentro de la regulación del

derecho de petición ante las Cámaras, la regulación de esta materia, aunque
siempre vinculada al ámbito parlamentario46. Desde entonces las propuestas de
regulación, en ámbito parlamentario o en el del poder ejecutivo, se han ido
sucediendo47.

45 Jiménez Aparicio, E., «El procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley: la fase
gubernamental», en Menéndez, A. (Dir.) y Pau, A. (Dir. adjunto), La proliferación legislativa: un desafío
para el Estado de Derecho, Civitas-Colegio libre de eméritos, Madrid, 2004. Pp. 315 y ss
46 La propuesta planteaba añadir dos apartados más a este punto: se añadían dos párrafos1: «3. Las
Comisiones podrán recibir delegaciones de grupos legítimos de intereses, en sesiones que siempre tendrán
carácter público. 4. Una ley orgánica establecerá un sistema de control y registro para los grupos de intereses
que actúen de modo permanente». BOCG, núm. 44, de 5 de enero de 1978, pp. 698 y 699.
47 Las primeras se remontan a la IV Legislatura donde podemos localizar la Proposición de Ley
relativa al establecimiento por el Congreso de los Diputados de un Registro público de grupos de interés y
un Código Deontológico de los mismos (122/000151), Proposición no de Ley relativa al establecimiento
por el Congreso de los Diputados de un Registro público de grupos de interés y un Código Deontológico
de los mismos. (162/000238), Proposición no de Ley sobre la regulación de los grupos de interés
(162/000244). E incluso la Solicitud de creación de una Ponencia en el seno de la Comisión de Reglamento
para debatir el establecimiento de un Registro público de grupos de interés y sus normas de funcionamiento
(154/000046).
Pasarán los años, hasta la IX Legislatura, para volver a encontrar iniciativas parlamentarias en este
sentido, como Proposición no de Ley sobre creación de un registro de lobbies o grupos de intereses
(162/000007) de ERC-ICV (2008) y la Proposición no de Ley sobre creación de un registro de lobbies o
grupos de intereses. (161/000001).
El debate adquirió más fuerza fue durante la discusión de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, especialmente después de que el presidente del Gobierno Mariano
Rajoy, en el Debate del Estado de la Nación de febrero de 2013 señalara la
necesidad de una «regulación parlamentaria de las organizaciones de intereses
(los llamados lobbies), con medidas que clarifiquen cuáles pueden ser sus
actividades y cuáles deben ser sus límites»48. En la fase de enmiendas a dicha ley
todas las fuerzas políticas salvo el Grupo Parlamentario Popular, plantearon
enmiendas en el sentido de regular la actividad de estos grupos49.
En los últimos tiempos algunas Comunidades Autónomas han afrontado la
regulación del lobby y lo han hecho desde la perspectiva del poder ejecutivo así
Aragón se refiere a «cualesquiera de los cargos o autoridades del sector público
de Aragón, de las Instituciones y órganos estatutarios, así como de sus
empleados»50, Castilla y La Mancha a aquellos que pretenden «influir directa o
indirectamente en los procesos de elaboración de las políticas o disposiciones
normativas, en la aplicación de las mismas o en las tomas de decisiones de la
Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus
organismos y entidades

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 413

La siguiente legislatura, la X, sería la más prolífica en propuestas de ese tipo y así encontramos una
Proposición no de Ley relativa a la creación de un registro general de intereses o «lobbies» (162/001103),
Proposición no de Ley para la creación de un registro de lobbies o grupos de intereses (162/000148) (2012)
del Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural, Proposición no de Ley para la
creación de un registro de lobbies o grupos de intereses (161/000168), Proposición de reforma del
Reglamento del Congreso de los Diputados sobre regulación de la actividad de los grupos de interés o
lobbies (410/000011) y la Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados sobre
regulación de la actividad de los grupos de interés o lobbies (410/000010).
También en la XI Legislatura se presentó una Proposición de reforma del Reglamento del Congreso
así como una Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para la creación del
Registro de los Grupos de Interés o Lobbies (410/000001).
48 Debate del Estado de la Nación, Mariano Rajoy, 20.2.2013. Disponible en:
[Link]
es/docs/default-source/default-document-library/[Link]?sfvrsn=0 (consultado: 3 de
noviembre de 2017)
49 El Grupo Mixto solicitaba «Un registro de representantes de grupos de interés….y que estos
elaboraran informes periódicos de sus actividades y financiación asi como de sus interlocutores públicos y
sus contribuciones de campaña no dinerarias y pagos en eventos a entidades (30).
La propuesta de ERC consistía en solicitar al Gobierno español la presentación ante el Congreso de
los Diputados, un Proyecto de Ley de Regulación de los grupos de interés o lobbies. … En esta regulación
se establecerá la creación de un registro de lobbies, la regulación de un código de conducta con fuerza legal,
las medidas de transparencia, publicidad y control que deben regirlos, así como las oportunas sanciones en
caso de incumplimiento (77 y 178).
Izquierda Plural solicitaba un Proyecto de Ley de Regulación de los grupos de interés o lobbies, que
entre otras cuestiones regule la creación de un registro de lobbies, la regulación de mecanismos de control
y transparencia de su actividad, así como la descripción de infracciones y su correspondiente régimen
sancionador (259).
UPYD hablaba Registros en cada administración y Código de Conducta (362).
CiU planteaba un Registro General de Intereses, siguiendo la normativa europea al respecto. El
Registro de Grupos de Interés dependerá de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de Políticas
Públicas y la Calidad de los Servicios. Y Código de Conducta (438).
50 Ley 5/2017, de Integridad y Ética Públicas de Aragón, art. 35
públicas vinculados o dependientes»51, Cataluña incluye «todas las actividades
realizadas con la finalidad de influir directa o indirectamente en los procesos de
elaboración o aplicación de las políticas y la toma de decisiones, con
independencia del canal o medio utilizado, incluyendo los contactos con
autoridades y cargos públicos, diputados, funcionarios y personal al servicio de
las instituciones…»52 o en la Comunidad Autónoma Valenciana, cuyo
Anteproyecto de ley habla de «Los cargos públicos y el personal empleado
público de la Administración de la Generalitat y de su sector público
instrumental, cualquiera que sea su régimen jurídico»53.
Más allá de la normativa específica, o la ausencia de ésta, en el ámbito
nacional habría que acudir a aquellas las restricciones que afectan a la conducta
de los empleados públicos y que se encuentran en el CP, en las normas de
función pública, con sus respectivas normas de régimen disciplinario, en las
reglas sobre abstención de las leyes reguladoras del procedimiento
administrativo y las normas de incompatibilidades.
Las primeras se refieren a los delitos cometidos por la adopción fraudulenta
de decisiones públicas, e incluiría los delitos de prevaricación, abuso de

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 414 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

funciones, cohecho, o tráfico de influencias, que podrían llevarse a cabo cuando

al favorecer determinadas posturas, tras recibir dadivas o regalos de la
organización favorecida en un procedimiento administrativo.
Las normas relativas al conflicto de interés, que se centran en un régimen
de incompatibilidades que se extiende hasta dos años después del cese, la
transparencia sobre causas de posible incompatibilidades y sobre cualquier
actividad que les pudiera proporcionar ingresos, así como de sus declaraciones
de bienes patrimoniales y la obligación de abstención e inhibición en casos que
afecten a sus intereses personales, cubren sólo una parte de las acciones de
lobby, aquellas que se realizaran afectaran a los intereses personales,
económicos o profesionales, del funcionario público, entendiendo como tal sus
intereses propios, los familiares, incluyendo los de su cónyuge o persona con
quien conviva en análoga relación de afectividad y parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo grado de afinidad, los de las personas con
quien tengan amistad íntima, los de aquellas de personas jurídicas o entidades
privadas a las que haya estado vinculado por una relación laboral o profesional
de cualquier tipo en los dos años anteriores al nombramiento y los de personas
jurídicas o entidades privadas a las que los familiares previstos en la letra b) estén
vinculados por una relación laboral o profesional de cualquier tipo, en el
ejercicio de funciones de dirección, asesoramiento o administración. Estas
medidas, que en ocasiones son criticadas por

51 Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha. art.

43
52 Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno de Cataluña, Art. 47.2
53 Anteproyecto de Ley, de la Generalitat, reguladora de la actividad de lobby en el ámbito de la
Generalitat y de su sector público instrumental, Art. 2
excesivas, se desenvuelven en el marco de prevenir situaciones de riesgo que
puedan derivar en situaciones concretas de corrupción.
En este sentido el ordenamiento establece una regulación preventiva que
busca evitar el conflicto de intereses, evitando que la relación profesional previa
de una organización con el empleado público, por haber trabajado previamente
en la empresa privada, pueda contaminar sus decisiones.
Las incompatibilidades se recogen actualmente en la Ley 3/2015, de 30 de
marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del
Estado establece un marco amplio de limitaciones en esta materia, y cuya
exigibilidad se inicia incluso desde una etapa anterior al nombramiento del alto
cargo (pues se le exige que acredite su idoneidad para el puesto) y que se
extienden hasta los dos años siguientes al cese.
Además, todas las autoridades y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas, deberán, según el artículo 23.2.e) de la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, abstenerse en caso de:

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 415

«Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. Este deber
de abstención se agrava para los miembros del Gobierno y altos cargos de la
Administración General del Estado, a los que el artículo 12 de la LAACC,
impone un deber de abstención más riguroso en cuanto que exige obligaciones
formales adicionales para su constancia y publicidad.
También es importante considerar en este punto la Ley 7/2007, de 12 de
Abril, del Estatuto básico del empleado público en cuyo capítulo VI se establece
el Código de Conducta de los empleados públicos que incluye en sus artículos
53 y 54.

IV. OTRAS RESPUESTAS NORMATIVAS A LA INFLUENCIA:

TRANSPARENCIA, CÓDIGOS DE CONDUCTA Y FORMAS
DE PARTICIPACIÓN.

Como hemos señalado anteriormente nosotros proponemos abordar la

transparencia de los grupos de presión desde la transparencia de sus
actuaciones, aunque esta solución tampoco esté exenta de problemas, pues nos
enfrentamos, como hemos visto, a un abanico enorme de actividades entre las
que un buen número de ellas serían actividades informales sin un objeto de
influencia específico, sino con objetivos de influencia indirectos, como los que
están detrás de la mayoría de las señaladas anteriormente.
Además consideramos que una regulación de las actuaciones de los grupos
de presión tiene que ir mucho más allá del establecimiento de medidas de
transparencia como las vistas, de ahí que propongamos otra serie de medidas
destinadas a facilitar la participación de estos grupos en política. Este tipo de
medidas contribuirán a, como estamos proponiendo, ir más allá del control y
buscar una auténtica democratización de las actuaciones de los grupos.
Coincidimos con Transparencia Internacional cuando señala que «(L)a
regulación del proceso de elaboración de leyes y de reglamentos debería
revisarse, para asegurar un campo de juego equilibrado entre los intereses en
juego… se precisa mayor garantía de participación para todos los afectados, más
información acerca de los mecanismo de consulta y participación y canales
claros de comunicación entre ciudadanos y gobiernos/parlamentos«54.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 416 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

a) Transparencia

1. El registro y los informes periódicos

Como ya hemos visto, desde la Federal Regulation of lobbying Act de 1946

(USA) el modelo de control de los grupos de presión ha girado en torno a la
creación de un registro que permita identificar a todas aquellas personas físicas
o jurídicas que pueden establecer relaciones con las instituciones públicas, así
como conocer sus intereses, sus clientes, las actividades realizadas con este fin
y los recursos empleados en ellas. Se trata de un modelo tradicional de
transparencia centrada en el sujeto.
Al establecer este tipo de registros para las organizaciones se plantean varios
interrogantes, tales como la voluntariedad u obligatoriedad, y los incentivos y
penalizaciones de los que opten por no registrarse, que pueden ser, entre otros,
el acceso a los poderes públicos por parte de los inscritos; información sobre
iniciativas y proyectos relacionada con sus ámbitos declarados de interés o
acceso a reuniones o conferencias informativas que puedan organizarse por
parte del gobierno.
El segundo interrogante trata sobre el establecimiento de un registro común
para todas las administraciones y organismos públicos o la creación de uno para
cada administración y el tercero sobre la extensión de los datos que los registros
deben ofrecer.
Este modelo de registro suele venir acompañado habitualmente de la
obligación de presentar informes periódicos centrados fundamentalmente en la
actividad. En este sentido, hay que detallar los procedimientos en los que se ha
participado, quién ha participado en los mismos, los responsables públicos con
los que se ha tenido relación durante el periodo, el presupuesto dedicado a esta
actividad o el dinero facturado en compensación de los servicios prestados, si
se ha trabajado para terceros. Otros van más allá al incluir en estos informes la
publicidad de «las actuaciones de los grupos de interés, especialmente de las

54 «Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas», Transparencia Internacional, 2014.
Pág. 103
reuniones y audiencias celebradas con autoridades, cargos públicos, miembros
electos o diputados, y de las comunicaciones, los informes y otras
contribuciones con relación a las materias tratadas»55
Lo que resulta interesante desde nuestra perspectiva, es que es necesario
ofrecer el detalle de las actuaciones de influencia de cualquier tipo, sobre las que
han pretendido ejercer acciones de influencia. El modelo del registro que
nosotros planteamos sería muy similar al contemplado anteriormente con la
única diferencia de que, según nuestra propuesta, el registro se basaría no en la
naturaleza de los grupos, sino en las actividades desarrolladas, de las que ya es

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 417

necesario dar cuenta en los informes periódicos. De esta manera, se resolverían

los interrogantes planteados no existiendo la necesidad de plantear la
obligatoriedad del registro, ya que todas las actividades se incorporarían
automáticamente al mismo. Tampoco existiría la necesidad de optar entre uno
o más registros, al construirse en la página web un único registro, fruto de la
acumulación organizada de las actividades realizadas. Por último, la extensión
de los datos se ampliaría al recoger la actividad desarrollada y no tanto por los
detalles de la organización, aunque de manera natural incorporaría la mayoría
de la información que hoy se requiere en un registro de lobbies. Además, como
se puede ver, el código de conducta se centra en la actividad individual, por lo
que, según nuestra propuesta, conservaría su eficacia.
En nuestro país actualmente sólo existe un registro de lobby nacional56, el
de la CNMC. Se trata de un registro voluntario, que adopta una definición
amplia de grupos de interés, que incluye a aquellos que actúan en defensa de
intereses propios, de terceros o incluso de otros intereses generales. De esta
manera su ámbito objetivo agrupa empresas y grupos de empresas,
organizaciones no gubernamentales o corporaciones de derecho público, entre
otros. Este Registro es de carácter público y gratuito, y, su gestión y tramitación
plenamente electrónica y el alta en el mismo conlleva un compromiso, recogido
en unos Principios de Actuación de obligado cumplimiento (que veremos con
más detalle al hablar de los códigos de conducta).

2. La agenda de los cargos públicos

Para tener acceso a estas actividades de influencia sobre las que

pretendemos centrar el registro, no hay forma más segura que hacerlo a través
de la agenda pública de los cargos públicos. Esto, además de para conocer más
a fondo su trabajo nos puede permitir conocer a los actores que están
participando activamente

55 Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen

gobierno, Art. 49.
56 Hoy están operativos también los registros establecidos por la Ley 19/2014, de 29 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
en las decisiones públicas haciendo llegar sus puntos de vista y propuestas a la
administración fuera de los trámites formales establecidos.
En este sentido, los partidarios de la publicidad de las agendas públicas,
plantean la necesidad de hacer públicos los informes periódicos de entrevistas
de miembros del Gobierno con diferentes grupos de presión, así como del
contenido de las mismas, incorporando tanto el resumen de lo tratado como los
dictámenes que se hayan realizado como consecuencia de las mismas.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 418 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

De este modo, podemos decir que la publicidad de las agendas está

relacionada, aunque no exclusivamente, con la regulación de la actividad de los
grupos de interés. La agenda dará publicidad a las actividades de naturaleza
pública que lleven a cabo y se incluirá en la página de Internet de sus respectivas
instituciones. Para garantizar la eficacia de la misma, sería conveniente definir
un estándar de publicación con formato abierto y reutilizable que, además de
permitir su actualización de forma consistente y ágil, establezca plazos para la
publicación y permita procesar de manera conjunta la información.
Según este modelo, la agenda se convertiría, de manera indirecta, en
complemento o base del registro de grupos de interés, al visibilizar a todas
aquellas personas o entidades que realizan actividades dirigidas a influir de
manera directa sobre los diputados. La agenda se convierte así en un
pseudoregistro concentrado en aquellos que hacen lobby y no solamente en los
que se identifican como tales, resolviendo, como hemos visto, el problema de
la voluntariedad.
En España no existe obligación de hacer públicas estas agendas de manera
activa, y así lo ha dejado claro el Consejo de Transparencia, pero se ha planteado
con frecuencia la obligación de proporcionar esa información a través del
derecho de acceso a la información pública. Estas reiteradas solicitudes han
dado lugar a un criterio interpretativo conjunto del Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, CI 002/20016,
en el que se determina que solo es posible solicitar información relativa a
reuniones celebradas en el ejercicio de funciones públicas y en condición de
responsable público. Que la información deberá ser proporcional a la
importancia del interés público existente en la divulgación de la información y
que, cuando se solicite información identificativa de los participantes se
protegerán aquellos datos personales especialmente protegidos, y se facilitarán
aquellos que afecten a miembros del Gobierno, Altos Cargos, directivos
públicos profesionales, empleados públicos o personal de sujetos obligados por
le ley de transparencia. Que en el caso de participantes de entidades de derecho
privado, la información identificativa se limitará a administradores o miembros
de sus órganos de gobierno o dirección, o altos directivos y que cuando en la
reunión hubieran participado asesores o consultores, lugar que habitualmente
ocupan los grupos de presión, la información se limitaría a señalar esta
circunstancia sin incluir otra información identificativa de los mismos. Mientras
que el resto de participantes no deben ser identificados, basta con mencionar el
órgano, o la entidad privada a la que pertenecen. En todos los casos anteriores
los asistentes podrían prestar su consentimiento, según las exigencias de la
LOPD.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 419

3. La huella normativa

La ley 19/2013 señala en su preámbulo que «solo cuando la acción de los

responsables públicos se someta a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden
conocer cómo se toman las decisiones que les afectan,… o bajo qué criterios
actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en que
los poderes públicos comienzan a responder…»
Así lo muestra, con ejemplos concretos, Transparencia Internacional que,
en su informe sobre el estado del lobby en España, denuncia como
habitualmente en estas negociaciones, que tienen lugar de forma informal,
suelen participar todos los actores implicados o interesados en esta política,
señalando también como «de todas estas reuniones no hay información pública:
el proceso de generación de las modificaciones no ha sido público, ni se ha
seguido un proceso de consultas y participación democrático»57.
De ahí la relevancia de poder conocer las modificaciones que se han ido
introduciendo en un texto normativo durante su trámite parlamentario, algo que
hoy es posible, y la necesidad de ir más allá de los debates parlamentarios, para
entender las causas, motivaciones y actores que han influido en todo el proceso,
especialmente en la fase inicial del mismo.
La tecnología existente permitiría que aquellos que estén interesados
pudieran conocer el iter de cualquier decisión pública desde el principio de su
elaboración, así como los distintos cambios que a propuesta de afectados,
interesados y expertos se han ido introduciendo, con el fin de dotar de mayor
transparencia a todo el proceso y permitir a los ciudadanos saber cómo ha
evolucionado una norma y en qué sentido.
De este modo, se podría dotar a todos los actos normativos tramitados por
el poder Ejecutivo y el Legislativo de una memoria de análisis de trazabilidad o
huella digital. Esta huella incorporaría no sólo una relación de los actores que
han intervenido, sino el momento en el que lo han hecho y la información
proporcionada por cualquier vía durante el proceso. Información pública, según
el artículo 13 de la ley, abarca «los contenidos o documentos, cualquiera que sea
su formato o soporte, que obren en poder de algunos de los sujetos incluidos
en el ámbito de aplicación de a Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones». Algo que como el Consejo deja claro, busca
que se proporcione toda aquella «información que tenga relevancia en la
tramitación del expediente o en

57 «Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas», Transparencia Internacional, 2014.
Pág. 75
la conformación de la voluntad pública del órgano,… relevante para la rendición
de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación»58.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 420 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

De esta manera, aunque cabe la posibilidad de solicitar esta información

pública de manera proactiva, el hecho de que ésta esté disponible en las páginas
web junto al resto de información relativa a cada iniciativa legislativa y en
formatos reutilizables, supondría una garantía de transparencia de la actuación
de estos grupos de presión.
El conocimiento público de las propuestas presentadas por los grupos de
interés favorecerá la transparencia del procedimiento sin que haya sospechas de
la existencia de zonas oscuras o que escapan al normal funcionamiento de los
mecanismos de representación. Además, si la actualización se realizara a tiempo,
esta información proporcionada estaría también a disposición del resto de
decisores mejorando las posibilidades de deliberación, negociación y, en último
término, la calidad democrática del proceso59.

4. La transparencia en la relación con los medios de comunicación y la movilización social

Como consecuencia del papel que juega la opinión pública en la toma de

decisiones pública, del que hemos hablado antes, existe otra vía de transparencia
utilizada en ocasiones al buscar respuesta a las actuaciones del lobby. Se trata de
la obligación de dar cuenta del nombre de aquellas publicaciones en las que la
campaña hubiera publicado artículos o editoriales con intención de presionar
(FRLA, 1946).
También algunos países como Canadá establecen la obligación de
registrarse en el Registro de lobby para aquellos que realizan actividades de
«grass-roots lobbying», aquellas que utilizan técnicas de movilización social para
influir en los poderes públicos, tanto en el diseño estratégico como en la
organización de este tipo de actividades.

58 CI/006/2015, de 12 de noviembre
59 La normativa española plantea una dificultad en este sentido al establecer en el artículo
18.1.b) de la ley 19/2013, que la «información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida
en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas» podrá no ser entregada en caso de solicitud de acceso a la información pública.
Desde entonces esta excepción ha sido utilizada con frecuencia por la administración lo que ha requerido
una intervención del Consejo de la Transparencia que en su criterio interpretativo CI/006/2015, de 12
de noviembre, ha señalado que la obligada justificación de la inadmisión de la solicitud de esta
información debe motivar la «condición principal de auxiliar o apoyo» de la información denegada, y no
basta para ello alegar su condición de nota, borrador, opinión, resumen o informe interno… Esto dejaría
fuera a aquellos documentos que a) contienen opiniones o valoraciones del autor y no manifiesten la
posición de un órgano o entidad, B8 cuando se trate de un texto preliminar o borrador, c) o información
preparatoria de la actividad, d) se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites de
procedimiento y, por último, e) los informes no preceptivos que no hayan sido incorporados como
motivación de la decisión final.
El diseño estratégico incluiría actividades como la aprobación de
elementos, el asesoramiento a estas campañas, la contribución con estudios y

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 421

análisis, el diseño de mensajes o la preparación de contenidos y material para

este tipo de campañas de alto componente social. Mientras que las actividades
de organización incluirían la distribución de estos contenidos (tanto en papel
como en la red), la interacción con la sociedad en nombre de la campaña
(respondiendo llamadas o cartas, realizando presentaciones, o asumiendo
funciones de portavocía) así como en la gestión del día a día de estas campañas.

b) Códigos de conducta

1. Los Códigos de conducta de los que desarrollan actividades de influencia

Además de fomentar la participación una regulación que pretenda abordar

el problema del lobby debería también controlar con otros mecanismos
distintos a la transparencia el comportamiento de aquellos que quieren ejercer
presión y los decisores. En esta línea algunos ordenamientos establecen códigos
de conducta, que se convierte en condición para la inscripción y la permanencia
en el registro y que incluye una serie de normas que todos deberían respetar en
sus relaciones de influencia con los distintos poderes públicos. Estos consisten
básicamente en Identificarse, de manera personal o de la organización en
nombre de la que se presenta, así como los intereses que defiende. No falsear la
información y los datos aportados al registro. Velar por aportar información
neutra, completa, actualizada y no engañosa. Respetar la legislación aplicable a
las incompatibilidades de los cargos públicos, evitar los conflictos de intereses
y evitando siempre proponer una contraprestación al responsable público a
cambio de sus servicios.60
Como señalábamos anteriormente en España ha sido la CNMC61 el primer
organismo público en establecer un Código de Conducta de obligado
cumplimiento para aquellos que forman parte de su registro. Este decálogo
añade a los principios genéricos ya reseñados, el respeto a las instituciones y
personas con quienes se relacionan, la transparencia de informar explícitamente
de que actúan como grupo de interés y están inscritos en el Registro, el no
difundir información de carácter confidencial que hubieran conocido en el
ejercicio de su actividad y aceptar que parte de la información que ellos han
proporcionado se haga pública.
Actuar con integridad y honestidad en el desarrollo de su actividad y no
influir ni intentar influir en la toma de decisiones de manera deshonesta ni
obtener o intentar obtener información de manera, no realizar ningún obsequio
de

60 Por todos el Code of Conduct in Annex 3 of the 2014 Interinstitutional Agreement on the
Transparency Register, de la Unión Europea.

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 422 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

61 En el caso de la CNMC se denomina Decálogo ético. Disponible en:

[Link] (consultado el 3 de noviembre de 2017).
valor ni ofrecer ningún favor o servicio que pueda comprometer la ejecución
íntegra de las funciones públicas.
A esto se añaden dos elementos novedosos, vinculados al propio registro
al obligarse a informar a las personas u organizaciones a quienes representen de
la existencia de los presentes Principios de Actuación y al mismo tiempo a no
hacer uso abusivo del alta para darse publicidad, ni dar a entender que les
confiere una situación o privilegio especial ante los poderes públicos.
En otras ocasiones son las propias asociaciones del sector las que establecen
estos Códigos de Conducta como condición previa para poder formar parte de
la asociación. En España este es el modelo adoptado por APRI62.

2. Los Códigos de conducta para cargos públicos

Por el otro lado existen también códigos éticos y de conducta que

establecen el comportamiento más apropiado del cargo público63. Estos
documentos definen los principios y reglas de comportamiento éticos que una
organización entiende y asume que deben aplicarse a las actividades que
desarrolla, tanto en sus relaciones internas como en sus relaciones externas, así
como a sus actuaciones y a sus pautas de gobernanza. Estos Códigos, que tratan
de dar respuesta a eventuales conflictos de intereses, establecen la obligación de
presentar una declaración de bienes y/o de intereses, suelen incluir las
obligaciones que puede contraer el Alto Cargo frente a entidades a las que presta
servicios, estableciendo un elenco de incompatibilidades y prohibiciones e
incluyen también materias como el uso de información confidencial o el uso
indebido de las instalaciones y el personal.
En España, junto a la existencia de códigos de conducta en las
Comunidades Autónomas64, estos códigos forman parte de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público que, en lo que podría afectar al lobby, establece
entre sus principios éticos el respeto a la Constitución y a las normas (1), la
satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en
consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común,
al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares,
corporativas, clientelares

62 Disponible en: [Link]

relaciones-institucionales/codigo-de-conducta/ (consultado el 3 de noviembre de 2017).
63 El ejemplo más paradigmático de estos Códigos de Conducta es el Código de Conducta del
personal de la UE. Disponible en: [Link]
administrative-behaviour_ [Link] (consultado el 3 de noviembre de 2017).

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 423

64 Por todos: País Vasco: Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los
Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos; Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones
y derechos del personal cargo público. Cataluña: Acuerdo GOV/82/2016, de 21 de junio. LCAT 2016\325.
Aprueba el Código de conducta de los altos cargos y personal directivo de la Administración de la
Generalidad y de las entidades de su sector público, y otras medidas en materia de transparencia, grupos de
interés y ética pública.
o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio (2), absteniéndose
en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda
actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos
de intereses con su puesto público, (5) vigilarán la consecución del interés
general y el cumplimiento de los objetivos de la organización(8), no influirán en
la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa
causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los
titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando
suponga un menoscabo de los intereses de terceros, (9) ejercerán sus
atribuciones absteniéndose de conductas que comprometan la neutralidad en el
ejercicio de los servicios públicos, (11) y guardarán secreto de las materias
clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la
debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo,
sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o
de terceros, o en perjuicio del interés público(12).65
Se establecen también una serie de principios de conducta, que en lo que
afecta a la actuación de los lobbies supondría administrar los recursos y bienes
públicos con austeridad, y no utilizar los mismos en provecho propio o de
personas allegadas (5)66.

3. Regalos y expectativas

Dentro de estos códigos de conducta, hemos querido analizar a parte una

serie de normas que afectan especialmente a las actuaciones de los grupos de
presión. Se trata de aquellas que procuran evitar que los grupos de presión
logren provocar en el funcionario público una decisión contraria al interés
general, a través del ofrecimiento de beneficios personales o familiares, de
naturaleza económica o empresarial, o expectativas de los mismos, a través de
dádivas, beneficios, privilegios, invitaciones, etc. o la expectativa de estos,
especialmente en forma de empleo.
Este puede ser material (tangible) o inmaterial (por ejemplo, invitación a
actos culturales, atenciones especiales, etc.) y la normativa adopta una posición
según la cual hay que suponer que su objetivo será siempre lograr un contacto,
o una acogida favorable para futuras decisiones. Para dar respuesta jurídica a
este comportamiento el Código Penal establece el delito de cohecho67.

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 424 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

En esta línea la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, a la que ya
nos hemos referido, señala que los funcionarios públicos «(N)o aceptarán
ningún

65 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Art. 53
66 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Art. 54
67 Título XIX del Código Penal, Delitos contra la Administración Pública (419-424).
trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por
parte de personas físicas o entidades privadas»68, y más adelante «se rechazará
cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá
de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en
el Código Penal»69.
También lo hace la Ley de transparencia, cuando en su Título II, referido
al buen gobierno impone como principio de actuación el que los miembros del
Gobierno y altos cargos de la Administración General del Estado: «No
aceptarán para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía,
ni favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el
desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor relevancia
institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración
Pública correspondiente, (6) ni se valdrán de su posición en la Administración
para obtener ventajas personales o materiales. (9)70»
Así aunque del tenor literal de estos artículos se podría deducir la
prohibición absoluta de recibir regalos, la realidad es que, aunque hay una
censura clara ante los regalos cuando implican alguna actuación activa por parte
del funcionario, en cambio, en algunos sectores se considera normal la
aceptación de pequeños obsequios, invitaciones a comidas, etc., cuando,
aparentemente, no se está directamente implicado en la toma de decisiones. Esta
práctica habitual de aceptar determinados presentes de escaso valor o
invitaciones, por ejemplo a comer, hace que la regulación vaya más allá,
admitiendo que los empleados públicos aceptan determinados regalos, y
estableciendo cautelas adicionales y mecanismos de control.

c) Participación

1. Consejos Consultivos

Existen otras vías, más indirectas, que pueden también contribuir a mejorar
la transparencia de las actuaciones de los grupos de interés. Se tratar de las
normas que regulan la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones.
Desde los años noventa, se ha asentado en España un modelo asimétrico de

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 425

institucionalización de la actividad de muchos grupos de interés que varía

enormemente en función de las actividades a las que se dedican, pero que ha
hecho proliferar formas institucionales de interacción e influencia cotidiana con
los decisores públicos. Todas estas normas procuran a los grupos un acceso
especial a

68 Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público. Art. 53.7.
69 Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público. Art. 54.6.
70 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno, Título II, artículo 26.2.b).
ciertos comités, consejos, grupos de expertos o foros que influyen en las
regulaciones sectoriales, foros a los que también tienen acceso por distintas vías
los grupos de interés.
Este modelo de participación institucional, inspirado en las teorías de
democracia deliberativa Habermasiana, se apoya en este tipo de órganos
colegiados como mecanismo para canalizar los distintos intereses y facilitar la
interacción de distintos actores.
Como recoge Cerrillo, la figura del órgano colegiado, puede constituir un
buen mecanismo a través del cual hacer frente a la institucionalización a la que
se refiere Habermas al afirmar que «el desarrollo y la consolidación de una
política deliberativa, la teoría del discurso los hace depender, no de una
ciudadanía colectivamente capaz de acción, sino de la institucionalización de los
correspondientes procedimientos y presupuestos comunicativos, así como de la
interacción de deliberaciones institucionalizadas con opiniones públicas
desarrolladas informalmente»71.
En España estos consejos consultivos se regulan dentro de los órganos
colegiados definidos como aquellos creados formalmente e integrados por tres
o más personas, «a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión,
propuesta, asesoramiento o control, y que actúen integrados en la
Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos»72. El
problema reside en que a pesar de la normativa básica aplicable73, el artículo 15.2
matiza que «(L) os órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas
en que participen organizaciones representativas de intereses sociales… podrán
establecer o completar sus propias normas de funcionamiento»74.
De esta forma hoy en día existen en España más de 90 consejos de este
tipo, permanentes o ad hoc, vinculados a la AGE que cuentan con estructura,
composición, funcionamiento y funciones diversas y poco claras que en la
práctica se muestran incapaces de responder al objetivo de hacer llegar los
intereses sociales a las administraciones públicas y evitar los riesgos que podría
causar una posición privilegiada de los grupos de presión.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 426 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

2. Procedimientos de consulta pública previa y de audiencia e información pública

Otro de los mecanismos de institucionalización de la participación

ciudadana serían las consultas públicas previas y de audiencia e información
pública. Como señala el informe Mandelkern sobre mejora de la regulación,
asumido por

71 Cerrillo, A. «La participación en los órganos colegiados en la administración en red»

en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 90. Mayo-Agosto 2011. Pág. 87.
72 Art. 20 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
73 Título I, Sección 3 (art. 15-22) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público.
74 Art. 15.2 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
las instituciones de la Unión Europea, la participación y la consulta con los
ciudadanos es el primer requisito del principio de transparencia75. De esta
manera los procesos de consulta no deberían ser considerados únicamente
como formas de protesta sino como un instrumento para dar forma a la
regulación o las políticas públicas76.
Pero, como ya hemos advertido, este papel necesario de la participación en
los procesos de políticas públicas tiene también el peligro de que los mismos
queden en manos de los «profesionales de la participación» y que sólo aquellos
con recursos de tiempo, personal o dinero suficientes, puedan tener acceso a
estos procesos de negociación, ejerciendo una influencia debida e incluso
supuestos de corrupción. De ahí nuestra insistencia en regular los canales de
participación política con esta mentalidad de acabar con la opacidad de las
negociaciones informales y equilibrar el terreno de juego de la participación. De
hecho algunas normas, como la ley catalana, consideran ya como acción de
lobby la participación en estos procesos y así definen acción de lobby como «las
contribuciones y la participación voluntarias en consultas oficiales sobre
propuestas legislativas, normativas, actos jurídicos u otras consultas»77.
Dentro de este objetivo de introducir procedimientos que permitan al
público comunicar sus preocupaciones a sus representantes sobre
procedimientos abiertos, para que puedan influir realmente en la toma de
decisiones sobre los mismos, el ordenamiento español establece los trámites de
consulta pública previa y de audiencia e información pública en el proceso de
elaboración de los anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y
proyectos de normas reglamentarias78.
Los trámites de consulta pública previa tienen como objetivo mejorar la
participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas,
con carácter previo a la elaboración del texto normativo, por lo que busca
recabar la opinión de los sujetos y las organizaciones más representativos
potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) los problemas que

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 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 427

se pretenden solucionar con la iniciativa, b) la necesidad y oportunidad de su

aprobación, c) los objetivos de la norma y d) las posibles soluciones alternativas
regulatorias y no regulatorias.
Por el contrario los trámites de audiencia e información pública tienen por
objeto recabar la opinión de los ciudadanos titulares de derechos e intereses

75 Informe del grupo Mandelkern sobre mejora de la regulación (2011). Disponible en:
[Link] (consultado
el 3 de noviembre de 2017). Pág. 10
76 Informe del grupo Mandelkern sobre mejora de la regulación (2011). Disponible en:
[Link] (consultado
el 3 de noviembre de 2017). Pág. 27
77 Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, art. 47.2
78 Art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, y art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
legítimos afectados por un proyecto normativo ya redactado, directamente o a
través de las organizaciones o asociaciones que los representen, así como
obtener cuantas aportaciones adicionales puedan realizar otras personas o
entidades79. En el caso del trámite de información pública resulta potestativo,
por lo que el órgano resolutorio puede acordar o no su apertura, en función de
la naturaleza del procedimiento80.
No es la única posibilidad de participación de los ciudadanos puesto que
las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces
de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones
y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los
actos administrativos81.
En este sentido la web se presenta como la plataforma preferente para
facilitar estos instrumentos que son participativos, en cuanto que son condición
sine qua non para el ejercicio de la participación. Esto implica que el Portal de
Transparencia ofrezca información actualizada de todas las iniciativas
normativa, el estado de tramitación y los procesos de participación abiertos, así
como la forma y condiciones para ejercer la participación en los mismos.
El citado informe Mandelkern, señala como es mejor consultar a
demasiados que a pocos: «Es de suma importancia que la consulta, dejando
aparte casos excepcionables y específicos (por ejemplo, cuestiones de seguridad
nacional), no se limite a un grupo específico. Depende del sector consultor el
decidir qué personas deberían ser consultadas, aunque, por lo general, es
necesario dirigirse a una gama amplia de actores (no solamente los «sospechosos
habituales»). La consulta basada en Internet es un medio de garantizar la
difusión de información al mayor número posible de interesados».82
Para convertir este mecanismo en otra vía de participación abierta
verdaderamente a todo tipo de intereses se deberían modificar una serie de

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 428 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

elementos estableciendo un procedimiento de audiencias a particulares y

entidades cívicas,

79 Tal y como establece la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el

Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para
habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los
departamentos ministeriales, cualquier persona, sea interesado o no, se requiere la publicación del anuncio
en el Diario Oficial correspondiente (Estado, Comunidad Autónoma o Provincia), dando la oportunidad
de examinar el procedimiento, o parte del mismo, que se acuerde por el órgano competente para resolverlo,
siendo preciso señalar el lugar de exhibición y el plazo para formular alegaciones ( art. 83.2 LPA 39/2015 ),
que suele realizarse a través de puntos de acceso en las webs de los departamentos ministeriales.
80 Art. 83.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
81 Art. 83.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas. En algunos procedimientos las normas específicas que los regulan establecen
que el trámite de audiencia puede tener el carácter de obligatorio por estar así previsto. En esos casos, como
es el de las normas urbanísticas, se convierte en un trámite esencial.
82 Informe del grupo Mandelkern sobre mejora de la regulación (2011). Disponible en:
[Link] (consultado
el 3 de noviembre de 2017). Epígrafe 4.2.1, séptimo párrafo.
abiertas y motivadas, a través de un canal público en el que todos puedan
conocer las solicitudes de comparecencias y su interés o relación con la materia
que se encuentra en estudio o tramitación. En este sentido planteamos que
puedan ser las organizaciones cívicas o empresariales las que puedan solicitar
ser parte de estos procesos, para favorecer el debate público, siendo la
aceptación la regla general, estableciendo la obligación de motivar la negativa.
En esta línea, de llegar a establecer un principio de igualdad de trato, se
manifiesta la ley chilena, ya mencionada. En virtud de este principio, aunque los
poderes públicos no tienen la obligación de conceder las audiencias solicitadas,
si existe un deber de igualdad de trato a los que soliciten audiencias sobre la
misma materia. Es decir, si a una persona u organización se le concede una
reunión sobre una determinada materia, cualquier podrá solicitar audiencia
sobre la misma materia y deberá ser atendido, salvo que la solicitud no cumpla
con los requisitos establecidos en la ley y reglamentos.

3. Las peticiones ciudadanas

Otra vía para ejercer la participación política sería el derecho de petición. A

pesar de su tradición histórica este derecho de petición se viene entendiendo
como una institución residual en el derecho actual ya que el avance del Estado
de Derecho confiere a los ciudadanos mecanismos jurisdiccionales para la
defensa de sus derechos sin que sea necesario acudir a la vía del derecho de
petición cuando existe un procedimiento bien en la vía administrativa, bien en
la vía jurisdiccional. Sin embargo hay dos elementos que en los últimos años

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 429

han impulsado el uso de este derecho para la influencia política, que puede ser
aprovechado por los grupos de presión.
Por un lado su tardía regulación83 y por otro la creación, en el contexto
tecnológico actual, de las plataformas de peticiones ciudadanas, desvinculadas
de momento de las formas de ejercicio de este derecho que a través de
plataformas como [Link] o [Link], entre otras, permiten al ciudadano
una herramienta de participación para reclamar cambios.
El ejercicio de este derecho, tanto para el inicio del procedimiento de
elaboración de un anteproyecto de ley, como para la aprobación de reglamentos
es susceptible de control judicial. Así lo ha señalado la jurisprudencia del TS
cuando señala que no es rechazable de entrada una pretensión de condena a la
elaboración y promulgación de un reglamento, que tendrá base cuando haya una
obligación legal de dictarlo y cuando la no existencia de la regulación provoque
«la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al
ordenamiento jurídico»84.

83 LO 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.

84 SSTS de 14 de diciembre de 1998, de 16 de enero de 1998, de 23 de enero de 1998 o
28 de junio de 2004.
Hoy en día, la tecnología ha permitido que determinados poderes ejecutivos
como el gobierno norteamericano o el británico hayan creado plataformas web
que, además de permitir realizar dichas peticiones y adherirse a las mismas, las
convierte en públicas. En los lugares en los que no existen este tipo de
herramientas ha sido la sociedad civil la que ha organizado campañas de correos
electrónicos e, incluso, plataformas que han buscado hacer más sencillo y eficaz
el uso del derecho de petición.
Para facilitar que el ejercicio de este derecho se transforme en una práctica
más común y eficaz mejorando los flujos, reduciendo los tiempos y facilitando
los procedimientos sería necesario también flexibilizar las formas de
presentación a través, por ejemplo, de una plataforma online para la
presentación y tramitación de las peticiones que permita tanto la publicidad,
previa autorización del peticionario, a las peticiones recibidas como la
posibilidad de asociarse a peticiones colectivas.
En este sentido se propone que se reformule el proceso para acortar los
plazos establecidos de tramitación de las peticiones; se disponga para su uso
herramientas tecnológicas para realizar la peticiones de forma telemática,
incluyendo la posibilidad de envío a través de una dirección de correo
electrónico pública, simplificando el procedimiento de registro; desarrollen la
posibilidad de «convocar en audiencia especial a los peticionarios», convocatoria
que podría ser considerada obligatoria, al obtener un número determinado de
apoyos a la petición.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 430 RAFAEL RUBIO NÚÑEZ

Desde el punto de vista de la transparencia, los distintos Ministerios

deberían proporcionar plataformas para dar publicidad acerca de las peticiones
para aquellos casos en los que los ciudadanos, en cumplimiento de la legislación
de protección de datos, así lo autoricen, ya sea uno a uno o de manera
centralizada. Asimismo, debe publicarse el trámite realizado incluyendo, en su
caso, la respuesta recibida con el consentimiento previo del peticionario.
Además se podría publicar un informe periódico de las peticiones que recoja no
sólo la información numérica de las peticiones tramitadas, sino una información
más detallada sobre el curso dado a las mismas, número de apoyos recibidos,
respuesta de la administración… Podría incluso plantearse la publicación
conjunta de las peticiones recibidas por la AGE, a través de una plataforma
única, lo que también podría contribuir a la transparencia de las acciones de
influencia.

V. LA DEMOCRATIZACIÓN DEL LOBBY

Las actividades de influencia forman parte de la democracia desde tiempo

inmemorial, sin embargo, el derecho ha optado durante mucho tiempo por
evitar su regulación. La crisis de confianza de los ciudadanos en las instituciones
ha incluido la regulación de estas actividades en la agenda política.
La regulación se ha planteado desde el inicio, y de una manera generalizada,
como una forma de evitar la influencia indebida y su capacidad de afectar a las
decisiones públicas. De este modo, se ha asumido la actividad del lobby como
una labor propia de determinadas elites socio económicas ante la que el Estado
de Derecho sólo puede actuar promoviendo su control. Esta postura ha
demostrado reiteradamente su ineficacia, víctima de un formalismo incapaz de
dar respuesta a la realidad del problema que trata de resolver.
La regulación del lobby no puede limitarse al control, por otro lado
imprescindible, de la actuación de unos pocos, sino que debe ofrecer una
respuesta general al papel de los actores no institucionales en la toma de
decisiones públicas. Desde esta perspectiva, el gran reto del lobby no es su
control sino su democratización.
La regulación no debe ceñirse únicamente a evitar la corrupción, sino que
debe ir mucho más allá, articulando vías de participación y acceso a los poderes
públicos, evitando la influencia indebida y el trato discriminatorio, garantizando
el principio de igualdad de participación, «una de las igualdades positivas más
importantes de la vida moderna»85. De este modo, las medidas para contribuir
a la transparencia son indispensables pero insuficientes, por lo que se hace
necesario complementarlas con elementos que sirvan para fortalecer la
integridad pública y rebajar las barreras de acceso al sistema político,
reconociendo el papel del lobby como una forma de participación política de la
sociedad.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430

 LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ANTE EL PODER EJECUTIVO: UNA RESPUESTA... 431

Por ello, en este trabajo se propone un sistema de regulación no especifico

centrado en la transparencia de las actividades de influencia, no dependiente de
los grupos que las desarrollan, y que se complemente con una promoción
decidida de los instrumentos institucionalizados de participación, facilitando la
labor de los distintos actores que pretenden influir sobre el ejercicio de los
poderes públicos.

***
Title: The activity of Lobbies and the Executive: a legal solution further than the registration
Abstract: The Regulation of lobbies has always found many difficulties for definition, application and
eficiency. This regulation has been focusing historically on identifying the key actors undertaking lobbying activities
and applying transparency to both their organization and their activities. In our opinion, this legislative model,
which comes from the American legislation on lobbying of 1946, is inefficient and insufficient as it typically leaves
out key actors that undertake lobbying activities. Our preferred option is to regulate this field by focusing on the
activities and not on the actors, and to search for means that far from adding more difficulties to the lobbying
activity, which converts it into something reserved only for the few with more resources, make it an easy activity for
all.
Resumen: La regulación de los grupos de presión a lo largo de la historia presenta dificultades de definición,
de aplicación y de eficacia. Esta regulación se ha centrado históricamente en identificar a aquellos que

85 Shapiro, M. «Equality and diversity», European Review of Public Law, vol. 11, núm. 2, 1999, p.
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realizan estas labores de influencia y aplicar la transparencia tanto a su organización como a sus actividades. En
nuestra opinión este modelo, hijo de la legislación norteamericana de 1946 es ineficaz e insuficiente, al dejar fuera
organizaciones y sujetos que realizan este tipo de actividades. Abogamos por centrar la regulación en las actividades
y no en los sujetos que las desarrollan y buscar otros caminos que lejos de dificultar la acción de lobby, que convierte
esto en algo reservado a aquellos que cuentan con más recursos, facilite las acciones de influencia a través de
instrumentos institucionalizados
Key Words: Transparency; Lobby; Participation; Information.
Palabras clave: Transparencia; Grupos de presión; Grupos de interés; Cabildeo; Participación;
Información.
Fecha de recepción: 15.05.2017 Fecha de aceptación: 26.07.2017

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 40, 2017, pp. 399-430