Departamento de Asunto Fiscales

Cómo diseñar un
Sistema de Información de
Administración Financiera
Un Enfoque Modular

Preparado por Gerardo Uña, Richard Allen y Nicolas Botton

Mayo 2019

F O N D O M O N E T A R I O I N T E R N A C I O N A L
 ©2019 International Monetary Fund
Diseño de Portada: FMI Servicios Multimedia /Diagramación: The Grauel Group
Composición: The Grauel Group

NOTA INFORMATIVA
Departamento de Asuntos Fiscales
Cómo Diseñar un Sistema de Información de Administración Financiera —Un Enfoque
Modular. Preparado por Gerardo Uña, Richard Allen y Nicolas Botton
ISBN: 978-1-49831-112-0

Resumen
Un sistema de información de administración financiera (SIAF) que funciona adecuadamente, es
capaz de proveer reportes exhaustivos, confiables y oportunos que apoyan la implementación de las
políticas fiscales y las reglas fiscales del gobierno, así como la formulación, el control, el monitoreo y la
ejecución del presupuesto.

La arquitectura de los SIAF ha pasado por una serie de transformaciones desde su primer desarrollo
en los años 1980s. En lugar de pretender cubrir toda o la mayoría de la gestión financiera pública
(GFP), los SIAF actualmente se enfocan en funciones más centrales, por ejemplo, contabilidad y
reportes fiscales, ejecución presupuestaria y manejo de la tesorería. A pesar de esto, una encuesta
realizada en 46 países reveló que varios países aún enfrentan muchos retos en lo relativo a convertir los
sistemas de información de administración financiera en herramientas para la gobernanza fiscal. Estos
retos tienen que ver con debilidades en las funciones centrales del sistema, cobertura institucional, la
plataforma tecnológica que utilizan y la capacidad de compartir datos con otros sistemas de TI. Esta
nota informativa discute maneras para enfrentar estos desafíos. Reemplazar el SIAF actual por un
sistema completamente nuevo puede no serla mejor la estrategia. Utilizándolas tecnologías de punta,
un mejor enfoque seria actualizar o reemplazar uno o más módulos núcleo del sistema: esto es lo que
se denomina un enfoque modular. Sin embargo, la implementación exitosa de un SIAF depende de
dos precondiciones clave: una fuerte motivación y compromiso político y la habilidad del sistema de
información en satisfacer y anticipar las continuas necesidades de la GFP.

DESCARGO DE RESPONSABILIDADES: El Departamento de Asuntos Fiscales (FAD) ofrece

por medio de sus Notas Informativas, recomendaciones prácticas desarrolladas por el personal del
FMI para uso de quienes implementan políticas públicas en asuntos importantes. Las opiniones
expresadas en las notas son exclusivas del autor y no representan necesariamente las opiniones del
FMI, su junta directiva, o la gerencia.

Agradecimientos
Los autores quisieran agradecer a Andrés Alarcón, Cem Dener, Suzanne Flynn, Manal Fouad, David
Gentry, Ali Hashim, Yasmin Hurcan, Christopher Iles, Sailendra Pattanayak, Moritz Piatti-Fünfkirch-
en, Carlos Pimenta, Jim Ramsey, Gerd Schwartz, Paul Seeds, Mark Silins, Ashni Singh, Michelle
Stone, Benoit Taiclet, and Benoit Wiest por su ayuda con comentarios en versiones anteriores del
documento.

Las órdenes de publicación se pueden poner en línea, por fax o por correo electrónico:
Fondo Monetario Internacional, Servicio de Publicaciones
PO Box 92780, Washington, DC 20090, U.S.A.
Tel.: (202) 623-7430 Fax: (202) 623-7201
Correo Electrónico: publications@[Link]
[Link] [Link]
1 CÓMO DISEÑAR UN SISTEMA DE INFORMACIÓN DE ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA: UN ENFOQUE MODULAR

Introducción Fritz, Verhoeven, y Avenia 2017; Hashim y Piatti-Fün-

Desde finales de la década de los 19801
muchos fkirchen 2018). Los gobiernos y donantes invariable-
países tanto economías avanzadas, emergentes, en vías mente han subestimado los desafíos institucionales para
de desarrollo y hasta estados frágiles (FMI, 2017), han implementar proyectos de SIAF, lo que ha llevado a
invertido sustancialmente, usualmente apoyados por la existencia de incentivos desalineados, retrasos, sub
donantes, en infraestructuras informática y softwares presupuestaciones y bajos niveles de eficiencia y de
de sistemas de información de administración financie- efectividad. (Fritz, Verhoeven, y Avenia 2017)
ra(SIAF). Los Sistemas de Información de Administra- Los proveedores tienden a promocionar soluciones
ción Financiera pueden definirse como “un conjunto que son exhaustivas en cobertura e incluyen contratos
de soluciones automáticas que permiten a los gobiernos de mantenimiento de largo plazo y costosos, pero no
planificar, ejecutar y monitorear el presupuesto, gracias son siempre adaptados a las necesidades específicas del
a su capacidad de apoyar en la priorización, ejecución, país beneficiario. En el sector privado se pueden presen-
e informes de gasto, así como con la custodia y los tar ineficiencias similares. Según un estudio de McKin-
informes de ingresos” (Dener, Watkins, y Dorotinsky sey (2012), el 45 por ciento de proyectos grandes de
2011). En sus funciones centrales, estos sistemas Tecnología de la Información (IT)—definidos como
proveen un registro completo de los eventos y las proyectos con un presupuesto de al menos US$15
transacciones del gobierno. El SIAF como herramienta millones—sobrepasan el presupuesto al ejecutarse y
clave de la gestión fiscal tiene un objetivo amplio y el 17 por ciento de estos proyectos fallan al punto de
es generar datos e informes oportunos, confiables y impedir las funciones clave de la organización.
relevantes que apoyen la toma de decisiones y mejoras Cuando aún no hay un SIAF implementado,
en la disciplina fiscal, el control de gastos y la transpa- típicamente cada ministerio sectorial y agencia utiliza
rencia Fiscal. su propio sistema de información, resultando en una
Los SIAF modernos juegan un rol crucial en asegu- pérdida de control y coordinación por parte del minis-
rar que los países cumplan con sus metas y objetivos terio de finanzas, además de una ausencia de informes
macroeconómicos y fiscales y reduzcan sus vulnerabi- confiables. En general, la literatura se ha enfocado en
lidades de gobernanza, incluyendo corrupción (IMF cómo diseñar e implementar un SIAF cuando no hay
2018c); a la vez que permiten a estos gobiernos mante- sistemas anteriores. (Hashim 2014; USAID 2008).
nerse al ritmo de los avances tecnológicos en la digitali- Existe mucha literatura en planificación, diseño e
implementación de SIAF. Sin embargo, actualmente
zación y manejo de datos y en seguridad cibernética.
muchos países en desarrollo y de mercados emergentes
Sin embargo, algunos estudios - así como informes
no están buscando una automatización inicial de las
de asistencia técnica preparados por el Departamento
funciones de sus sistemas de gestión financiera pública.
de Asuntos Fiscales del FMI – sugieren que el rendi-
Por el contrario, ya tienen implementada alguna forma
miento de estos sistemas no ha sido uniforme,especial-
de SIAF, el cual podría estar operando con diferentes
mente en países en desarrollo y en algunos mercados
niveles de eficiencia, efectividad y con diversos niveles
emergentes (Dener, Watkins, and Dorotinsky 2011;
de cobertura institucional. Muchos países están bus-
cando mejorar y modernizar el SIAF y buscan a la vez
1Por ejemplo, los préstamos desembolsados por el Banco Mundial
poder conectarlos a sus plataformas existentes a nivel
para financiar proyectos de SIAF ascendieron a unos US $2.200
subnacional y a las plataformas existentes de soporte a
millones por 25 años y hasta 2011 (Dener, Watkins y Dorotinsky
2011), el monto aumentó posteriormente a más de US $4.900 sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP), tales
millones ( C. Dener, página web del FMIS del Banco Mundial, como sistemas de planificación, contratación pública y
[Link] topic / gobernanza / brief / finan-
gestión de la deuda.
cial-management-information-systems -fmis, julio de 2018e efectivi-
dad (Fritz, Verhoeven, and Avenia 2017).

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DEPARTAMENTO DE ASUNTOS FISCALES

Luego de haber realizado inversiones sustanciales (Mitsch y otros2017). Sin embargo, tales sistemas
de recursos (financieros y humanos) en sus SIAF, los virtuales podrían enfrentar desafíos al sincronizar y
países cuentan a menudo con sistemas de información estandarizar datos de múltiples fuentes para generar
que no tienen un buen desempeño. Las razones de informes financieros consistentes y armonizados. Estos
este bajo desempeño son varias, e incluyen la ausencia desafíos incluyen el intercambio de información finan-
de diseños conceptuales bien preparados, la falta de ciera entre varios niveles de gobierno (central, local y
apropiación, una débil capacidad para la gestión de municipal), donde se podrían considerar las soluciones
proyectos, y/o el inadecuado aprovechamiento de nue- basadas en la nube. El propósito de esta nota es: (1)
vas funcionalidades y tecnologías disponibles. En países revisar las tendencias recientes en el diseño de SIAF
donde el desempeño del SIAF es inadecuado, una en una variedad de mercados emergentes y economías
pregunta clave a considerar es cómo mejorar el sistema en desarrollo; (2) resumir las características principales
mediante la modernización de sus funciones y la adop- de los diversos enfoques para el diseño de SIAF que
ción de tecnologías modernas, en la medida de lo posi- se han adoptado en los últimos años; (3) destacar los
ble, en lugar de reemplazar el sistema de información desafíos clave de los SIAF que enfrentan los países que
por uno completamente nuevo. Por ejemplo, en el caso han implementado uno; (4) considerar cómo abordar
de soluciones de software comerciales y de uso general estos desafíos y mejorar el desempeño de los SIAF; (5)
que se adquieren “listas para usar”, (denominadas discutir cómo y bajo qué condiciones se puede incor-
commercial-of-the-shelf COTS en inglés), a menudo se porar una mayor flexibilidad en el diseño de soluciones
pueden lograr mejores y más eficientes funcionalidades SIAF a través de un enfoque modular; y (6) propor-
mediante una mejor parametrización de los módulos cionar una hoja de ruta con pasos clave y puntos de
del SIAF existentes. decisión en el proceso de modernización de un SIAF.
La digitalización ya no es simplemente una herra- El cuadro 1 proporciona un glosario de términos y
mienta para reducir costos y mejorar los procesos de conceptos técnicos clave utilizados en la nota.
negocio de las organizaciones. Es también una herra-
mienta para automatizar controles, reducir la carga de
trabajo y lograr una mayor transparencia en el sector
Principales Características de los SIAF
público. Los gobiernos enfrentan la necesidad de actua- El alcance y las características de diseño de los SIAF
lizar sus SIAF en un contexto de rápida digitalización han sufrido una transformación en los últimos 30
de las funciones financieras en todo el gobierno, así años reflejo de los grandes desarrollos en los sistemas
como en el sector privado. Un objetivo principal de la de GFP y las TI. Las plataformas de SIAF modernas
digitalización es optimizar el uso de los datos digitales tienen la habilidad de incluir diferentes componentes
ya disponibles (World Bank 2016c; Gupta y otros para dar soporte alas funciones de GFP, ayudar a los
2017; McKinsey 2017; FMI 2018a). Las innovacio- gobiernos a cumplir con las regulaciones financieras y
nes tecnológicas en los últimos años han permitido cumplir con los estándares de los informes fiscales, ade-
recopilar, organizar, compartir e interpretar datos en más de permitir la ejecución del presupuesto en forma
una escala mucho mayor que antes, a menudo pro- descentralizada a través de soluciones de TI basadas en
porcionando disponibilidad de información en tiempo la web. (Dener and Min 2013).
real. Las agencias pueden acceder a “big data” desde La literatura hace una distinción importante entre
múltiples fuentes, tanto desde lo interno del gobierno, los componentes núcleo o centrales de un SIAF y las
como desde plataformas externas incluyendo las redes funciones auxiliares de GFP. En esta nota, se define
sociales (Chenok y otros 2017). un SIAF núcleo como un sistema de información que
Mirando 10 ó 20 años hacia el futuro, es probable da soporte a las funciones de ejecución presupuesta-
que la digitalización cambie radicalmente la naturaleza ria, contabilidad, tesorería, y además genera informes
de los SIAF transformándoles de ser un conjunto total- financieros de manera oportuna (Cuadro 2). Bajo
mente integrado de funciones y procesos a un sistema esta definición, la formulación del presupuesto, que
virtual donde una agencia central, como el ministerio generalmente es un módulo autónomo, no se considera
de finanzas o la tesorería nacional, recopile datos finan- parte del núcleo, aunque está estrechamente relacio-
cieros de una amplia variedad de fuentes y transforme nado con él. Un SIAF núcleo debería de abarcar todas
esta información en formatos e informes requeridos

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Cuadro 1. Definición de Términos Clave y Conceptos Relacionados con un SIAF

Interfaz de Programación de Aplicaciones (API): Funcionalidades: las rutinas de software que están
una interface de programación que permite conectar diseñadas para entregar las funciones requeridas de un
un sistema a otro para enviar y solicitar información. SIAF, tales como contabilidad, reportes, ejecución del
Diseño Conceptual (DC): Especificación de los obje- presupuesto y gestión de tesorería.
tivos, alcance y cobertura de un SIAF, incluyendo una Interoperabilidad: la capacidad de un sistema de
descripción general de los requisitos del usuario y los información para intercambiar información con otros
procesos de negocio s clave que el sistema debe soportar. sistemas sin ninguna restricción.
Commercial-of-the-shelf (COTS): un producto o Software desarrollado localmente (LDSW): un
paquete de TI diseñado para satisfacer las necesidades sistema de información personalizado y desarrollado
genéricas del mercado en lugar de las necesidades por proveedores de software locales o regionales que
particulares del SIAF de un país. generalmente suministran servicios al gobierno para
Almacén de datos: una base de datos diseñada para mantener el sistema operativo.
recopilar, integrar y almacenar información de varias Middleware: un software de computadora que
fuentes para ser utilizada por varios usuarios en el conecta varios componentes o aplicaciones; se usa
trabajo analítico y la toma de decisiones. con mayor frecuencia para dar soporte a aplicaciones
Sistema de planificación de recursos empresaria- complejas y distribuidas que conforman un sistema de
les (ERP): un tipo de software de gestión empresarial, información completo.
generalmente un conjunto de aplicaciones integradas, Parametrización: es el proceso de introducción de
que una organización puede utilizar para recopilar, datos y parámetros específicos (por ejemplo, el plan
almacenar y administrar datos de diversas fuentes y de cuentas contables, el número y la denominación
actividades comerciales. de ministerios y agencias) en un sistema de informa-
Bus de servicios empresariales (BSE): una herra- ción para satisfacer las necesidades de los procesos de
mienta de software que permite que varias aplicaciones de negocio y operativas del sistema.
TI se comuniquen e intercambien información entre sí. Lenguaje de marcado eXtensible (XML): meta
Procesos de extraer, transformar, cargar (ETL): lenguaje de software utilizado para intercambiar y
una herramienta de integración de datos que permite administrar datos, especialmente útil para sistemas
que los datos de un sistema sean utilizados por el basados en la web.
almacén de datos o la base de datos de otro sistema.

las entidades que conforman el gobierno central2 desde la gestión de todos los programas y proyectos financia-
un punto de vista presupuestario, así como incorporar dos de forma interna o externa y estar basado en una
sólida plataforma de TI. En muchos países, la cober-
2 Llámese a las entidades y unidades cuyos fondos son asignados a
tura de los SIAF se extiende más allá de estos elemen-
través del presupuesto nacional. Muchas entidades del sector público
están típicamente excluidas del presupuesto nacional; por ejemplo tos centrales, incluyendo funciones auxiliares de GFP
fondos de seguridad social y otros fondos y cuentas extra-presupues- como la gestión de la deuda, la gestión de la nómina
tarios, organismos estatutarios y corporaciones públicas, y gobiernos de los servidores públicos y la gestión de recursos
sub nacionales y sus entidades extra-presupuestarias, organismos
estatutarios y empresas comerciales relacionadas (IMF 2018b).
humanos, y los sistemas de contratación pública (Bartel

Cuadro 2. Diferentes Tipos de Sistemas de Información de Administración Financiera

Sistema de Información de Administración una cobertura más estrecha, enfocado en dar sopor-
Financiera (SIAF): Un sistema de información que tea la ejecución del presupuesto, la contabilidad y las
incluye componentes que dan soporte a varias funcio- funciones de tesorería y gestión de efectivo, y a su vez
nes de GFP (por ejemplo, contabilidad, preparación capaz de generar reportesoportunos.
y ejecución de presupuestos, operaciones de tesorería, Sistema de Información Integrado de Administra-
gestión de deudas, nóminas, adquisiciones, inversión ción Financiera (SIIAF): un sistema de información
pública) y que genera informes a través de soluciones que busca los mismos objetivos generales que un SIAF
informáticas basadas en la web. pero cuyos componentes comparten la misma base de
Sistema de Información de Administración datos y plataforma de TI.
Financiera núcleo: Un sistema de información con

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1996; Dener, Watkins, y Dorotinsky 2011; Dorotinsky Enfoque Integral Basado en una Visión de
y Watkins 2013; Hashim 2014). Planificación de Recursos Empresariales
Además, la literatura diferencia entre el concepto Desde mediados de la década de 1980 hasta fines
de un SIAF y el de un sistema integrado de informa- de la década de 1990, el enfoque que prevaleció en
ción de administración financiera (SIIAF), en el que América Latina fue el de implementar un sistema
una amplia gama de sistemas de GFP (por ejemplo, de TI monolítico que utilizara la misma plataforma
nómina, gestión de inversión pública o adquisiciones) tecnológica, a veces llamado SIAF integrado (SIIAF,
comparten la misma base de datos central que las fun- véase el recuadro 2), para dar soporte a las funciones
ciones núcleo o centrales (Dener and Min 2013). núcleo de la GFP, incluida la ejecución del presupuesto
(generalmente denominado módulo de presupuesto de
un SIAF), contabilidad (el libro mayor) y gestión de
La Evolución en la Cobertura y el Diseño de SIAF
tesorería y efectivo (el módulo de tesorería), así como
Históricamente, el desarrollo de los SIAF comenzó otras funciones financieras importantes del gobierno,
en la década de 1980 con sistemas internos desarrolla- como la planificación del desarrollo, formulación del
dos por los ministerios de finanzas o departamentos de presupuesto, gestión de la deuda, adquisiciones, nómi-
tesorería para apoyar sus actividades. En estos primeros nas y gestión de activos (Figura 1). Las funcionalidades
días, los sistemas separados generalmente se desarrolla- núcleo del SIAF, tal como se definen, se muestran en el
ban para dar soporte a funciones tales como contabi- área discontinua de la Figura 1. Este enfoque repro-
lidad, ejecución presupuestaria, informes financieros o dujo ampliamente la visión de los llamados sistemas
tesorería; y contaban con interfaces limitadas entre los de planificación de recursos empresariales (ERP por
sistemas. Poco a poco, se fueron desarrollando las inter- sus siglas en ingles de Enterprise Resource Planning)
faces con el objetivo de permitir un mejor intercam- que se utilizaron ampliamente en el sector privado para
bio de datos. Después de estos intentos iniciales, dos apoyar a las empresas en procesos de gestión de recur-
enfoques principales que buscan desarrollar un modelo sos empresariales. Tales sistemas requerían una fuerte
para el diseño de un SIAF que sea capaz de administrar capacidad técnica del gobierno, procesos complejos de
datos de manera más sistemática y transversal en todo gestión de cambios y largos períodos de implementa-
el gobierno fueron adoptados. ción. Como resultado, hubo diferentes niveles de éxito
en la implementación de estos sistemas de información
(Fritz, Verhoeven y Avenia 2017). Un buen ejemplo de
una solución de tipo ERP son los sistemas de informa-

Figura 1. Funciones Núcleo y Auxiliares de un SIAF

Contrataciones
Planificación Funciones Núcleo del SIAF Procuraduría

Ejecución Tesorería
Formulación Presupuestaria Pago de nomina
Presupuestaria planilla

Libro Contable Mayor

Gestión de Deuda Gestion de Activos

Fijos
Contabilidad

Inversión Pública
Banco Central (CUT)

Fuente: Autores, basado en Dener, Watkins, y Dorotinsky 2011.

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ción basados en el modelo francés CHORUS utilizados también están operando el SIAF a nivel de gobiernos
en el África subsahariana francófona, ahora implemen- regionales, municipales o locales.
tados en su totalidad en muchos de estos países. Podría decirse que el uso de SIAF ha brindado una
El nivel de riesgo y de éxito desigual de muchos pro- oportunidad para apoyar iniciativas más amplias de
yectos de SIAF que se iniciaron durante este período reforma de GFP cuando surgen oportunidades (Fritz,
explican en parte un cambio importante en el diseño Verhoven y Avenia 2018) y para empaquetar canti-
de los SIAF que tuvo lugar, especialmente en algunos dades sustanciales de financiamiento, equivalentes a
países de América Latina, Asia y África, a fines de la cientos de millones de dólares estadounidenses, en
década de 1990 y principios de la década de 2000. préstamos o donaciones.
Otro factor que suma al cambio fue el crecimiento Sin embargo, como se discutirá más adelante, se
explosivo de los servicios de internet. ha demostrado que las grandes aplicaciones de SIAF
y SIIAF son menos eficientes en muchos entornos
Enfoque sobre las funciones núcleo y auxiliares del
comparado a los sistemas que se centran en unos pocos
SIAF
módulos GFP centrales, que adoptan un enfoque
En este segundo enfoque, la idea de utilizar una secuenciado para la implementación e incorporan solu-
herramienta única para cubrir una amplia gama de ciones de software ágiles e iterativas. Sin embargo, los
procesos de GFP fue abandonada en gran medida. países y los donantes han seguido promoviendo aplica-
El alcance del diseño de SIAF se re orientó en los ciones integrales en países como Camboya, Ucrania y
procesos centrales de GFP (ejecución del presupuesto, Zambia (Hashim y Piatti-Fünfkirchen 2018).
tesorería y gestión de efectivo, y contabilidad) utili-
zando una única plataforma de TI. Otros procesos de
negocios clave de la GFP, como la gestión de la deuda, La Arquitectura Ti de un SIAF
la planificación del desarrollo nacional, la gestión de la La arquitectura TI de los SIAF ha evolucionado
inversión pública, la nómina de los servidores públicos, desde los sistemas en tecnología cliente-servidor, (a
la gestión de activos y las adquisiciones, principalmente menudo monolíticos) de los años ochenta y noventa,
mediante el uso de portales web de adquisiciones, hasta los sistemas de múltiples capas basados en la web
fueron respaldados por sistemas de TI separados, que de los años 2000 y 2010. En general, los SIAF que
en algunos casos intercambiaron información para operan en América Latina emplean una única base de
producir datos financieros oportunos, relevantes y datos central, administrada centralmente por el minis-
confiables. En el caso de iniciativas apoyadas por el terio de finanzas, pero con operaciones descentralizadas
Banco Mundial, tales proyectos generalmente logra- en los ministerios sectoriales y otras entidades respon-
ron un desempeño “satisfactorio” o “moderadamente sables de ejecutar el gasto. En el África subsahariana,
satisfactorio”.3 los sistemas de información tienen una arquitectura de
Ambos enfoques, tanto el enfoque integral basado software que utiliza bases de datos separadas para cada
en ERP como el enfoque de funciones núcleo y funcio- entidad o soluciones que mantienen una única base
nes auxiliares (que todavía se están implementando en de datos central. En América Latina, los SIAF gene-
muchos países), son SIAF que generalmente operan a ralmente se desarrollaron internamente, mientras que
nivel del gobierno central. Un mayor número de países en África subsahariana se utilizó más frecuentemente
software de tipo COTS. En el Caribe, Asia Central y
3Los informes sobre la finalización de implementación (Imple-
meridional, las islas del Pacífico y el sudeste de Europa,
mentation Completion Reports) del Banco Mundial para el período
comprendido hasta el 2011 indican que la mayoría de los 55 pro-
se encuentran soluciones de ambos tipos, en algunas
yectos SIAF completados alcanzaron una calificación “satisfactoria” o ocasiones una mezcla de COTS y software desarrollado
superior en la mayoría de las dimensiones de su desempeño (67 por localmente (Locally developed software (LDSW) en
ciento en resultados, 87 por ciento en sostenibilidad, 56 por ciento
inglés)4. (La Tabla 1 resume las ventajas y desventajas
sobre el impacto en el desarrollo 61 por ciento en rendimiento
desde la perspectiva del Banco, y59 por ciento en rendimiento desde de estos diversos enfoques).
la perspectiva del prestatario). Sin embargo, cuando el Grupo de
Evaluación Independiente del Banco revisó estos proyectos, la califi-
cación de casi dos tercios de estos proyectos se redujo de “satisfacto- 4En el caso de las soluciones informáticas internas, el desarrollo

ria” a “moderadamente satisfactoria” (Dener, Watkins y Dorotinsky suele ser responsabilidad directa del gobierno, con el apoyo de un
2011). equipo de expertos contratados directamente por el Ministerio de
Hacienda. Las soluciones LDSW, por otro lado, son desarrolladas

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Tabla 1. Ventajas y Desventajas de Soluciones de Alternativas de TI

# IT Solutions Principales Ventajas Principales Desventajas
1 Soluciones de TI • El gobierno conserva la propiedad del código fuente del • Por lo general, implica la contratación de
internas software. nuevo personal y la creación de grandes
• Posibilidad de introducir cambios en el sistema rápidamente. unidades TIC para desarrollar y mantener el
• Costo de mantenimiento es menor a corto plazo. sistema
• El desarrollo está bajo el control y responsabilidad total del • El gobierno asume todos los costos y riesgos
gobierno. del proyecto
2 Soluciones • El gobierno conserva la propiedad del código fuente del • A menudo requiere la contratación de
Desarrolladas software servicios de mantenimiento
Localmente • Los riesgos y costos se comparten entre el gobierno y el • Tiende a crear dependencia del proveedor
proveedor
• Es menos necesario aumentar el personal o crear grandes
unidades de TIC
3 Soluciones • Facilita la implementación de buenas prácticas en procesos • El gobierno no posee el código fuente del
comerciales de negocio software
genéricas • Los riesgos y costos se comparten entre el gobierno y el • Requiere una mayor disposición del gobierno
proveedor para adaptar los procesos de negocio a las
• Los tiempos de implementación podrían ser más cortos soluciones de TI
• Los costos relacionados con las licencias,
el apoyo y el mantenimiento recaen en el
gobierno
Fuente: Uña y Pimenta 2015.
Nota: TI 5 Tecnología de la Información; TIC 5 Tecnología de la Información y de la Comunicación.

Sin embargo, la nueva generación de SIAF, basada otros países, han surgido importantes desafíos y costos
en sistemas de múltiples capas basados en la web, imprevistos, lo que ha llevado a un rendimiento bajo
también ha sufrido muchos desafíos. Hashim y Piat- de los sistemas.
ti-Fünfkirchen (2018) analizan en una muestra de 22
países estos problemas, dentro de los resultados resaltan
la insuficiente cobertura institucional del SIAF (por Problemas que Reducen la Efectividad de los SIAF
ejemplo, Ghana, Liberia, Malawi, Filipinas y Sierra A pesar de haber hecho una importante inversión
Leona), la ausencia de un sistema integrado de cuentas financiera y humana en los SIAF, muchos países
bancarias gubernamentales (por ejemplo, en Liberia y en desarrollo aún enfrentan grandes desafíos en la
Zambia) y atención insuficiente a un diseño concep- implementación incluso con respecto a las funciones
tual5 consistente el cual es fundamental para un SIAF núcleo de estos sistemas. La experiencia ha demostrado
exitoso. Estos problemas y desafíos se discuten en la que la implementación exitosa de un SIAF requiere
siguiente sección. una combinación compleja entre compromiso y
Después de tres décadas de implementación del liderazgo sostenidos por parte del gobierno nacional,
SIAF en diferentes regiones, muchos países han ini- especialmente el ministerio de finanzas. También se
ciado un proceso de modernización para mejorar las requieren fuertes capacidades técnicas internas, un
funciones, la cobertura institucional y la integración de diseño conceptual consistente, capacidad de gestión de
sus sistemas. Sin embargo, los resultados no han sido proyectos y suficientes recursos (humanos y finan-
uniformemente exitosos. En algunos países, el SIAF ciero) para implementar los sistemas. Todas las fases
ha generado los resultados previstos (ejemplos inclu- de planificación, diseño, adquisición y ejecución de un
yen Brasil, Chile, India y Turquía), mientras que, en proyecto típico de SIAF demoran un promedio de 6 a
7 años en completarse (Dener, Watkins y Dorotinsky
por proveedores locales que generalmente suministran servicios para 2011), pero este período ha sido mucho más largo en
que el gobierno mantenga los sistemas. Finalmente las soluciones algunos países. Otras condiciones previas que prueban
COTS son productos o paquetes de TI que están diseñados para
ser relevantes son; una estrategia efectiva de gestión del
satisfacer las necesidades genéricas del mercado, en lugar de las
necesidades de un sistema de gestión financiera de un país específico cambio, así como arreglos institucionales para coor-
(Uña y Pimenta, 2015). dinar las actividades entre los numerosos interesados
5El diseño conceptual se define como “una especificación de
clave involucrados con la operación del sistema y el uso
los objetivos, el alcance y la cobertura de un SIAF junto con una
descripción general del marco de GFP, los requisitos del usuario y los de sus resultados.(Dorotinsky and Watkins 2013; Uña
procesos de negocio clave a los que el sistema brinda soporte”. Ver y Pimenta 2015; Joshi y van Nguyen 2016; Hashim y
Kahn y Pessoa (2010).

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Piatti-Fünfkirchen 2018). Los desafíos de la implemen- procesos que fueron diseñados originalmente para ope-
tación pueden ser complejos y graves, lo que lleva a rar un sistema manual, sin rediseñarlos de acuerdo con
sobre costos y resultados decepcionantes. buenas prácticas internacionales o haciendo cambios
De forma más crítico, la implementación de un básicos a las cuentas nacionales, regulaciones contables
SIAF no será efectiva si no se abordan las debilidades y sus manuales. (Khan and Pessoa 2010).
subyacentes de la GFP de un país, o si las condiciones Además, debido a restricciones presupuestarias, algu-
institucionales son adversas. Por ejemplo, si muchas nos países en desarrollo pueden optar por suscribirse
actividades gubernamentales se llevan a cabo a través a menos del número requerido de licencias de usuario
de entidades que utilizan cuentas extra-presupuestarias, final de sistemas COTSCG, lo que va en detrimento
los informes financieros generados por el SIAF presen- de la integridad y el control de los datos administrados
tarían una imagen muy incompleta de las operaciones por el sistema de información.
fiscales del gobierno. Liberia es un ejemplo de tal caso: En tales circunstancias, el SIAF a menudo se cons-
el 80 por ciento del gasto de capital se financia por tituye como “el chivo expiatorio” de cualquier defi-
donantes y su ejecución está fuera del presupuesto, ciencia posterior en la confiabilidad o la puntualidad
por lo tanto, no es capturado en el SIAF (FMI, 2016). de los informes financieros, pero las fallas verdaderas
Algunos ejemplos adicionales de debilidades que se encuentran en otra parte. Algunos ejemplos de esto
pueden socavar gravemente un SIAF son, la falta de son Papúa Nueva Guinea, Malawi, Zambia y el primer
mecanismos bien diseñados para el control interno proyecto SIAF desarrollado por Camboya (en Malawi y
y mecanismos de cumplimiento, procedimientos Zambia, ver Banco Mundial 2016a, 2016b).
eficientes de administración de efectivo o tener una
cuenta única de tesorería. Las reformas de GFP deben
llevarse a cabo antes o en paralelo con la introducción Encuesta entre países acerca de los desafíos del
de un SIAF. Otras condiciones previas esenciales son la SIAF
motivación correcta y el fuerte compromiso político. A La Tabla 2 resume los desafíos que enfrentan distin-
menos que exista un compromiso para mejorar la ges- tos países en la implementación de las funciones de un
tión fiscal y la transparencia fiscal, la implementación SIAF núcleo en una muestra de 46 países en desarrollo
del SIAF por sí sola, logrará pocos resultados. y mercados emergentes en África, Asia Central y meri-
Otros factores que también pueden tener impactos dional, América Latina y el Caribe, las Islas del Pacífico
adversos en el rendimiento de SIAF pueden ser, una y el sureste de Europa6. Estos datos surgen de las eva-
infraestructura de conectividad con bajo rendimiento, luaciones de SIAF incluidas en informes de asistencia
el hardware obsoleto y la falta de soporte de proveedo- técnica preparados por el Departamento de Asuntos
res y mantenimiento de los sistemas después de que las Fiscales del FMI, principalmente del período 2015-18,
licencias de software hayan expirado. Los problemas y de otros informes y fuentes de información.
de conectividad tienen implicaciones para el diseño de Los desafíos experimentados por los países en la
un SIAF. En países donde la conectividad a Internet es implementación de un SIAF eficaz, que se muestran
particularmente pobre, una solución basada en la red en la Tabla 2, se dividen en cuatro grandes categorías:
puede no ser una opción adecuada. (1) aspectos relacionados con las funciones núcleo del
Cuando un SIAF fracasa en ofrecer todas sus fun- SIAF; (2) la cobertura institucional del sistema; (3)
ciones a menudo es porque los gerentes de proyecto no problemas tecnológicos relacionados con el hard-
hacen un uso completo de la configuración existente. ware, el software y la conectividad; y (4) problemas
Por ejemplo, no modifican los parámetros para cumplir de inter-operabilidad, relacionados con la capacidad
con los nuevos requisitos funcionales del sistema, como
el plan de cuentas y las definiciones de los diferentes 6Los 46 países parte de la muestra son: Albania, Antigua y

roles de los usuarios o más bien, trabajan evadiendo los Barbuda, Azerbaijan, Bahamas, Bosnia y Herzegovina, Islas Vírgenes
Británicas, Burkina-Faso, Cambodia, Cabo Verde, Colombia, Repú-
parámetros. En muchos países, los gerentes de proyecto blica del Congo, República Dominicana, Guinea Ecuatorial, Ghana,
dan prioridad a garantizar que el SIAF esté en funcio- Granada, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Honduras, Jamaica,
namiento lo antes posible y pueden tomar atajos que Kosovo, Lesotho, Liberia, FYR Macedonia, Malawi, Malasia, Mal-
divas, Mali, Moldova, Mongolia, Montenegro, Mozambique, Níger,
pueden perjudicar la presentación de informes fiscales
Nigeria, Panamá, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, Perú, São Tomé
eficientes. Por ejemplo, los países pueden optar por y Príncipe, Senegal, Islas Solomon, Tanzania, Timor-Leste, Togo,
automatizar muchos procesos de negocio existentes, Uruguay, y Zambia

Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019 7

 Tabla 2. Principales Desafíos en la Implementación de un SIAF Núcleo en Países en Desarrollo y Economías Emergentes

8
Tema Principales Desafíos Ejemplos de Países
1. Problemas 1.1. Contabilidad Problemas en la generación de reportes fiscales confiables y oportunos: Bahamas, Cambodia, Colombia,
funcionales y reportes • Generación de estados financieros en base caja, incluyendo: un estado de recepción y pagos de efectivo, políticas Ghana, Honduras, Jamaica,
financieros contables y notas explicativas, y una comparación de los presupuestos originales y ejecutados. Malaysia, Mali, Moldova, Panamá,
• Emisión de los estados financieros anuales dentro de los seis meses posteriores al final del año fiscal. Perú, República Dominicana,
• Emisión de los informes presupuestarios durante el año (por ejemplo, mensuales, trimestrales, de mediados de año) y de
Senegal, Solomon Islands, Togo y
final de año a tiempo, de acuerdo con los criterios establecidos en los estandares internacionales.
• Apoyar la confiabilidad y automatización de los registros contables. Zambia
• Asegurar que todos los datos contables y presupuestarios tengan una clasificación adecuada y coherente por unidades
administrativas, categorías económicas, funcionales, etc., alineadas con los estándares internacionales.
Fallas en la integración del plan de cuentas contables y la clasificación presupuestaria: Burkina-Faso, Grenada, Honduras,
• Garantizar un registro contable y presupuestario de las transacciones financieras oportuno y consistente. Islas Vírgenes Británicas, Kosovo,
DEPARTAMENTO DE ASUNTOS FISCALES

Mali y Moldova
Ausencia de un almacén de datos o capacidad para acceder a información contable y presupuestaria detallada: Maldives, Nigeria y Uruguay
• Apoyar la producción de informes que se adapten a las necesidades específicas de los usuarios.
1.2. Seguimiento del Deficiencias relacionadas con los pagos electrónicos y conciliaciones bancarias: Azerbaijan, Bahamas, Guinea

Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019

flujo de caja y • Garantizar la integridad y coherencia de los datos sobre pagos e ingresos entre los registros del SIAF y las cuentas Ecuatorial, FYR Macedonia, Malawi,
la conciliación bancarias del gobierno. Moldova, Mozambique, Panamá,
bancaria Papua New Guinea y Timor-Leste
1.3. Ejecución Poco soporte a la gestión y control del presupuesto: Antigua y Barbuda, Cambodia,
presupuestaria y • Gestionar a través del SIAF todos los gastos, deuda, préstamos y donaciones . Guinea Ecuatorial, Guatemala, Islas
control interno • Recolectar todos los datos relevantes para garantizar el control de los gastos mediante el seguimiento de todos los Solomón, Liberia, Maldives, Mali,
pagos y sus respectivos compromisos, créditos presupuestarios y liberaciones presupuestarias. Mongolia, República del Congo y
• Realizar un seguimiento del gasto multianual en proyectos de inversión pública, identificando retrasos en la
Tanzanía
implementación y sobrecostos.
1.4 Tesorería y manejo Soporte insuficiente a las funciones bancarias del gobierno: Albania, Azerbaijan, Guatemala,
de efectivo • Apoyar el funcionamiento eficiente de la CUT, bajo una sola cuenta bancaria o una estructura unificada de cuentas Filipinas, FYR Macedonia, Lesotho,
bancarias. Montenegro, Mozambique y Niger
• Proporcionar un mecanismo de pago electrónico que evite los pagos manuales para el gobierno central, para las
entidades y cuentas extrapresupuestarias y para los fondos de la seguridad social.
Información poco confiable e inoportuna para el manejo de efectivo: Antigua y Barbuda, Bosnia y
• Registrar el flujo de efectivo en los días en que se realicen los pagos y los ingresos son recibidos. Herzegovina, Cambodia, Jamaica,
• Registrar información precisa y oportuna relacionada con la fecha de reconocimiento de las cuentas por pagar. Mongolia, República Dominicana y
• Supervisar que los pagos se realicen antes de la fecha de vencimiento. São Tomé y Príncipe
• Proporcionar información oportuna sobre el inventario de morosidad y los atrasos por venir.
2. Cobertura Institucional Cobertura incompleta de entidades del gobierno central: Cambodia, Guinea-Bissau, Jamaica,
• Asegurarse de que el SIAF cubra el gobierno central presupuestario, las entidades y cuentas extrapresupuestarias y los Filipinas y São Tomé y Príncipe
fondos de seguridad social.
[Link] y Plataformas de TI Software, hardware, y problemas de conectividad: Antigua y Barbuda, Bahamas,
• Asegurar que las licencias de software no estén expiradas, dejando al gobierno sin soporte del proveedor y con Filipinas, Guinea-Bissau, Honduras,
hardware obsoleto. Islas Solomon, Malawi, Nigeria,
• Establecer una buena conectividad para los usuarios del SIAF en ubicaciones regionales o remotas. Minimizar los República del Congo, República
problemas de rendimiento debido a las debilidades del diseño del software, la capacidad limitada del hardware y/o el
Dominicanay São Tomé y Príncipe
mantenimiento inadecuado de la base de datos.
• Preparar un plan de recuperación y continuidad del negocio.
4. Información y capacidad de compartir • Garantizar que la información sea compartida con otros sistemas de GFP, como la gestión de la deuda, la recaudación Cabo Verde, Mali y Perú
datos de ingresos, la contratación pública, la gestión de nóminas o la gestión de la inversión pública.
Fuente: Autores.
Nota: SIAF= Sistemas de Información de Administración Financiera; GFP= Gestión Financiera Pública; CUT = Cuenta Única del Tesoro.
 

de compartir datos entre el SIAF y otros sistemas de identificar cualquier transacción que crea una dis-
información. crepancia entre las cuentas públicas y los estados de
cuenta bancarios correspondientes. Sin embargo, en
algunos países, esta tarea requiere controles manuales
Desafíos Relacionados con las Funciones Núcleo por parte del personal de contabilidad. Por ejemplo,
Estos desafíos están relacionados principalmente con en Guinea Ecuatorial, Malawi, Moldavia, Mozambi-
cuatro áreas funcionales: que, Panamá, Papúa Nueva Guinea y Timor-Leste.
•• Contabilidad e informes fiscales. En varios de los •• Ejecución presupuestaria y controles internos. Varios de
países estudiados, el SIAF presenta problemas para los SIAF que han sido revisados, tienen dificultades
generar estados financieros7 confiables y oportunos para capturar todos los datos relevantes necesa-
en base caja, y/o para registrar todos los gastos, rios para controlar los pagos contra sus respecti-
ingresos, préstamos, donaciones y otras transacciones vos compromisos y asignaciones presupuestarias
financieras realizadas por entidades gubernamentales. (incluidas liberaciones de créditos presupuestarios o
Muchos SIAF no se basan en un plan de cuentas topes de un compromiso) para varias categorías de
contables consistente o una clasificación presupues- gastos. Además, varios SIAF registraron información
taria alineada con los estándares internacionales. para un solo año fiscal y no permiten rastrear los
Varios de los SIAF estudiados tampoco lograron compromisos y gastos de varios años, por ejemplo,
generar informes presupuestarios precisos y opor- en proyectos de inversión pública financiados por
tunos (mensuales, trimestrales, de mitad de año contratos plurianuales. Algunos casos incluyen Anti-
o anuales). Estos desafíos han sido evidentes, por gua y Barbuda, la República del Congo, Guatemala,
ejemplo, en Camboya, Colombia, Granada, Jamaica, Liberia, Mongolia y Tanzania.
Malí, Moldavia, Perú, Senegal y las Islas Salomón. •• Tesorería y gestión de caja. Un SIAF debe brindar
En varios países, el SIAF no tiene suficientes capa- información de apoyo para hacer pronósticos de
cidades de generación de reportes, disminuyendo su efectivo y para operar las cuentas bancarias del
utilidad como herramienta para apoyar los procesos gobierno a través de una cuenta única de tesorería y
de GFP y la difusión transparente de información realizar pagos electrónicos. Sin embargo, no es raro
fiscal. La ausencia de un almacén de datos o la capa- ver deficiencias en estas áreas. Estas incluyen debili-
cidad de generar información detallada, por ejemplo, dades en el seguimiento y el suministro de informa-
puede restringir la producción de informes que se ción en cuanto al flujo de efectivo, la ausencia de un
adaptan a las necesidades específicas de los usuarios. pago electrónico y de un mecanismo de recaudación
Países como Maldivas, Nigeria y Uruguay se han de ingresos, y la falta de generación de información
enfrentado estos problemas. sobre el inventario y la acumulación de atrasos
•• Seguimiento de flujos de efectivo, uso de pagos debido a fallas captando la información precisa y
electrónicos y conciliación bancaria. Algunos países oportuna sobre las cuentas por pagar. Algunos casos
enfrentan desafíos para garantizar que haya un flujo incluyen a Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Repú-
constante de información sobre los pagos entre los blica Dominicana, Lesotho, Montenegro, Mozambi-
registros contables del SIAF y las cuentas bancarias que, Níger y Filipinas.
del gobierno, y para la registración oportuna de las
transacciones financieras en el sistema contable.
La adopción de planes de caja confiables requiere
Cobertura Institucional adecuada
de sistemas para realizar un seguimiento de estas Muchos SIAF no cubren todas las entidades presu-
operaciones y poder conciliarlas. El SIAF debe poder puestarias del gobierno central. Las restricciones para
implementar el sistema en todo el gobierno pueden ser
7De acuerdo con las Normas Internacionales de Contabilidad del técnicas, operativas o son un reflejo de retrasos en el
Sector Público (IPSAS), los componentes obligatorios de un estado
proceso de implementación del SIAF. Algunos ejem-
financiero incluyen: un estado de ingresos de efectivo y pagos, notas
de políticas contables y notas explicativas, y un estado de compara- plos incluyen Camboya, Guinea-Bissau, Filipinas y
ción del presupuesto original y el actual. En el caso de las IPSAS en Santo Tomé y Príncipe.
base devengada, los cinco estados financieros principales incluyen:
posición financiera, desempeño financiero, cambios en los activos
netos / patrimonio, flujo de caja y un estado de comparación del
presupuesto aprobado y el gasto real.

Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019 9

DEPARTAMENTO DE ASUNTOS FISCALES

Conectividad y Problemas Relacionados con la Además, no todos los países se aseguran de que exista
Plataforma de TI el apoyo adecuado (tanto financiero como en perso-
Los problemas con las conexiones de Internet o la nal) para el mantenimiento rutinario del SIAF, ni han
infraestructura de red pueden impedir la utilización implementado un adecuado plan de recuperación y
de un SIAF por parte de usuarios ubicados fuera de continuidad del negocio. Países como Bahamas, Repú-
las principales ciudades o los centros de gobierno. blica del Congo, Guinea-Bissau, Honduras y Santo
Algunos países han experimentado problemas con el Tomé y Príncipe han enfrentado desafíos en estas áreas.
rendimiento de sus plataformas de TI que terminan
generando riesgos operativos. Por ejemplo, las licencias Capacidades para el Intercambio de Información
de software del SIAF pueden haber expirado (por lo (Interoperabilidad)
que el gobierno no puede obtener el soporte de los
proveedores) o el hardware puede estar desactualizado. Muchos SIAF carecen de capacidades para compar-
El mantenimiento inadecuado de la base de datos, tir e intercambiar datos con otros sistemas de GFP,
especialmente para garantizar el registro oportuno de como la gestión de la deuda, recaudación de ingresos,-
las transacciones durante los períodos de alta carga, contratación pública,inversión pública o los sistemas
también puede causar problemas de rendimiento. de gestión de la nómina, que pueden estar bajo la
responsabilidad de agencias gubernamentales separadas

Figura 2. Funciones núcleo y auxiliares del SIAF de África Sub-Sahariana

Planificación/ SIAF Núcleo Funciones Auxiliares

preparación
Presupuestaria
Sistema 1 Sistema 8
Ejecución de Contrataciones
Presupuesto Públicas
Sistema 6
Planificación
del Desarrollo

Sistema 9
Sistema 4 Pago de salarios
Tesorería

Sistema 2 Sistema 5
Contabilidad Gestión de
Deuda

Sistema 7 Sistemas de Ingresos

Preparación
de Presupuesto

Sistema 11
Administración
Sistema 3 Trtibitaria
Reportes
Sistema 10
Banco Central
(CUT) Sistema 12
Aduanas

Fuente: Autores.

10 Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019

 

y con diferentes plataformas de TI. Algunos ejemplos ten con éxito una plataforma SIAF (Grupo de Gestores
incluyen Cabo Verde, Mali y Perú. das Finanças Estaduais 2017).
Además de los desafíos mencionados, el diseño de
Intercambio de Información en Práctica un SIAF enfrenta problemas emergentes relacionados
La Figura 2 proporciona un ejemplo ilustrativo de con la digitalización y las oportunidades para mejorar
la relación entre el SIAF núcleo(sistemas 1 a 4) y otros la GFP. Estos desafíos y oportunidades se dividen en
sistemas GFP (sistemas 5 a 12) en los países de África cinco amplias áreas: inteligencia artificial y aprendizaje
subsahariana. El sistema 6 representa los procesos de automático, ciber seguridad, problemas de privaci-
planificación nacional y sectorial en los que los datos dad, inclusión digital y datos abiertos e iniciativas
deben volver a introducirse en el SIAF, además de los de gobierno electrónico, los cuales se resumen en el
vínculos con el proceso de preparación del presupuesto Cuadro 3. Sin embargo, una discusión detallada de
(sistema 7). Los sistemas 8 a 12 representan funciones los problemas de digitalización y SIAF está fuera del
relacionadas con la recaudación de ingresos, aduanas, alcance del presente estudio.
adquisiciones, gestión de la deuda y cuentas guberna-
mentales mantenidas en el banco central.
En principio, debería ser posible compartir datos Cómo Mejorar el Desempeño de un SIAF
entre estos sistemas auxiliares con el SIAF, pero en Para mejorar la cobertura y la funcionalidad de un
la práctica tales interfaces de datos rara vez se han SIAF se debe considerar un enfoque gradual y por
establecido o son ineficaces. Además, en los países del etapas en el que las funciones centrales (como la eje-
África subsahariana, generalmente no hay un depar- cución del presupuesto o la contabilidad) constituyan
tamento de TI único responsable de los sistemas de las funciones núcleo del sistema y otras funciones(por
SIAF, por lo que resulta aún más difícil armonizar estos ejemplo, preparación del presupuesto) se adopten sobre
sistemas y compartir datos relevantes. Esta situación se la base de estas funciones. Joshi y van Nguyen (2016)
agrava cuando cada sistema de información está bajo la proporcionan ejemplos de la aplicación de este enfoque
responsabilidad de una unidad para la cual compartir en Mongolia, Timor-Leste y Vietnam.
información con otras agencias gubernamentales no es La Figura 3 muestra la estructura típica de un SIAF
una prioridad. moderno que muchos países en desarrollo y economías
emergentes están actualmente tratando de implemen-
Aspectos Relevantes TI y Digitalización tar. Las funciones núcleo del SIAF definidas anterior-
En principio, coordinar las características de diseño mente forman un sistema integrado que conforman
de un SIAF entre países, especialmente en aquellos que el cuadro rojo. Cabe señalar que, bajo este modelo, a
forman parte de una unión económica y monetaria, e veces se incluye un módulo de formulación presupues-
incluso usar una plataforma tecnológica común, podría taria como parte del sistema núcleo, aunque a menudo
generar economías a escala y otros beneficios. Pero en funciona de forma independiente o auxiliar. Además,
la práctica, dicho intercambio de tecnología no ha sido la información generada por varios sistemas podrían
tan efectivo. Un estudio reciente sobre la posibilidad canalizarse de manera útil a través de un almacén de
de coordinar soluciones de SIAF en la zonas francas8 datos que sirve como repositorio de información finan-
de Francia en África concluyó que el compartir buenas ciera oportuna. Algunos países también han incluido
prácticas, comparar experiencias y probar escenarios información subnacional en sus almacenes de datos.
entre países y expertos pueden reducir significativa- Los sistemas descritos en la Figura 3 suelen centrarse
mente el riesgo de fracaso aún sin compartir la misma en la interoperatividad9 y automatización de intercam-
tecnología (Assistance au Développement des Échanges bio de datos, utilizando tecnología innovadora reciente
en Technologies Économiques et Financières 2014). La como interfaces de programación de aplicaciones (API)
situación podría ser diferente en países con gobiernos y/o incorporando niveles de inter-operatividad entre
federales, como Brasil, donde algunos estados compar- diferentes sistemas de información.

8Estos países conforman la Unión Económica Africana (UEA), 9Algunos países han desarrollado métodos de captura de gastos
la Comunidad Económica de Africa Central (CEAC), Comoros y que se relacionan con proyectos o programas usando técnicas de
Francia. procesamiento transaccional en línea apoyadas por el SIAF.

Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019 11

DEPARTAMENTO DE ASUNTOS FISCALES

Cuadro 3. Retos y Oportunidades en la Digitalización de los SIAF

•• Inteligencia artificial y aprendizaje automático. compartida con varios ministerios gubernamentales
Los SIAF generan enormes cantidades de datos y centralizar el almacenamiento de dicha informa-
financieros basados en miles de transacciones al mes. ción en un único centro de datos usando tecnología
El Tesoro brasileño está adoptando el aprendizaje en la nube (por ejemplo, Estonia e India). En los
automático para reducir la carga de tareas rutinarias últimos años, han habido muchos ejemplos de
realizando pruebas piloto del uso de la tecnología intrusiones de privacidad a través de la piratería,
blockchain para emitir Letras del Tesoro. También fugas y ataques de rescate en las principales insti-
son alentadora las iniciativas de algunos países para tuciones gubernamentales, revelando lo vulnerables
combatir la corrupción mediante la creación de que son los sistemas de gobierno a los ciberataques
registros mejores, más seguros y digitalizados en el (Gupta y otros 2017; FMI 2018a). Un SIAF está
sector público utilizando la tecnología blockchain. expuesto a riesgos similares relacionados con la
Esta tecnología podría utilizarse para supervisar privacidad de los datos contenidos en el sistema.
la construcción y financiamiento de proyectos de Aunque muchos de los informes generados por un
infraestructura garantizando la integridad de las SIAF son de interés principal para una audiencia
transacciones financieras entre el gobierno, los interna, hay algunos informes (por ejemplo, datos
donantes y los socios privados (Wiest 2019). de cuentas bancarias de proveedores o registros fis-
•• Ciberseguridad. Los sistemas digitales son muy vul- cales) que pueden plantear problemas de privacidad.
nerables a varios tipos de amenazas en la seguridad •• Inclusión digital y datos abiertos. Los gobiernos
de TI, incluidos los ciberataques. Para la credibi- deben garantizar que el público pueda acceder
lidad del gobierno es clave tener disponibilidad a la información pertinente del SIAF utilizando
de datos íntegros, y proteger su confidencialidad. tecnología digital. El tiempo y el costo que implican
Las autoridades nacionales deben ser proactivas en proporcionar un mayor acceso podrían reducirse
la preparación y prevención de ciberataques para a través de portales de transparencia presupues-
proteger sus operaciones financieras, evitar el fraude taria (Dener y Min 2013; Gupta y otros 2017;
y salvaguardar la información proporcionada a FMI 2018a). Los SIAF generan una gran cantidad
los ciudadanos (Dawson 2018). El sector privado de datos que pueden ser utilizados por muchos
ha elaborado directrices en ciberseguridad; por usuarios no gubernamentales. En la mayoría de los
ejemplo, ISO/IEC 27001:2013 cubre las técnicas países, hay mucho margen de mejora, no sólo para
de seguridad de los sistemas de TI y los problemas decidir qué información deben publicar los gobier-
de gestión de la seguridad de la información. Sin nos en virtud de la legislación sobre libertad de
embargo, estas prácticas de ciberseguridad, frecuen- información y sus políticas de transparencia fiscal,
temente se piensan después de implementar un sino también para facilitar el acceso a esos datos
SIAF. Al considerar la adopción de soluciones SIAF utilizando tecnología digital.
basadas en la computación en la nube, los proble- •• Iniciativas de gobierno electrónico. La digitaliza-
mas de ciberseguridad se han vuelto cada vez más ción de procesos auxiliares de los SIAF mejoran las
relevantes. operaciones y pueden cambiar la relación entre el
•• Preocupaciones sobre la Privacidad. El registro sector público y los ciudadanos, por ejemplo, en
en tiempo real de información sobre los ciudadanos relación a la gestión de la la nómina, las contra-
individuales, y el uso de estos datos por parte de taciones publicas a, la facturación electrónica,
organizaciones de todo el sector público y privado, la recaudación electrónica de impuestos, etc. Es
plantea preocupaciones sobre la gestión y el uso de probable que estas iniciativas tengan un impacto
la información personal. Algunos países se están en la operación de los SIAF debido al aumento de
moviendo ahora hacia la tendencia de una plata- la demanda de intercambio de información o la
forma única de información sobre los ciudadanos utilización de herramientas de big data.

Es común que, por razones como las señaladas en o, expertos internacionales y algunos proveedores –
el Cuadro 2, muchos de los actores que participan en recomienden implementar un sistema de información
el desarrollo de los sistemas - ilustrados en la Figura completamente nuevo del SIAF núcleo, rehaciéndolo
3incluyendo funcionarios gubernamentales, donantes desde cero, cada vez que un módulo no entrega los

12 Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019

 

Figura 3. Representación esquemática de un SIAF integral en los países en desarrollo

Planificación Contrataciones
Formulación
Presupuestaria
Nivel Central

Pago de Salarios
Inversión Pública Tesorería y Manejo
de Efectivo
Ejecución Libro
Presupuestaria Contable Gestión de Activos
Mayor Fijos
Gestión de Deuda

Contabilidad Banco Central (CUT)

Almacen de Datos
Nivel Sub
Nacional

SIAF SIAF SIAF SIAF

Fuente: Autores.

resultados clave que se esperan. El Banco Mundial10 obstante, como se muestra en el Cuadro 2, muchos
proporciona ejemplos relevantes al respecto por medio países en desarrollo y economías emergentes siguen
de una base de datos completa de todos sus proyectos enfrentando desafíos para impulsar las funcionalidades
de SIAF. De un total de 102 proyectos que fueron núcleo de sus SIAF, y por lo tanto debe considerarse
aprobados y ejecutados entre 1991 y 2011, 92 pro- un nuevo enfoque para el diseño y la implementación
yectos implementaron algún tipo de SIAF. De esos 92 de los módulos núcleo del SIAF.
proyectos, un 57 por ciento, eran sistemas SIAF com-
pletamente nuevos, los restantes eran una extensión de
sistemas existentes. Para los 28 proyectos aprobados Realizar un diagnóstico detallado
después del 2011 que aún se encuentran en ejecución, Al considerar las opciones para modernizar su SIAF,
75 por ciento son nuevos sistemas SIAF. En casos en primer lugar, el país debe realizar un diagnóstico en
en donde el SIAF experimenta problemas serios de profundidad sobre los desafíos funcionales y tecnológi-
estructura o mantenimiento, el reemplazo del sistema cos que deben resolverse. Dicha evaluación sería llevada
completo podría justificarse, pero en otros casos, hay a cabo por funcionarios gubernamentales responsables
otras soluciones disponibles que son más eficientes y de la gestión del SIAF existente y podría ser apoyada
de menor costo, que podrían asegurar el mejor uso de técnica y financieramente por los donantes11. Esta a
infraestructura en TI y del recurso humano ya disponi- evaluación debe analizarlas principales reglas y defini-
ble en los países. ciones de negocio incluidas en el diseño conceptual del
Una modernización exitosa del SIAF, del tipo que SIAF, actualizándolas según sea necesario en las apli-
se ilustra en la Figura 3, depende fundamentalmente caciones de software del sistema de información. En
del supuesto de que las actuales funciones núcleo que
el SIAF está ofreciendo, sean las esperadas, además
de que tenga una amplia cobertura institucional y 11Usualmente, la Dirección de Tesorería, la Dirección de Pre-

esté operando bajo una plataforma de TI sólida. No supuesto o el Ministerio de Finanzas SIAF. En algunos países (por
ejemplo, Cambodia y Chile) se han establecido Direcciones de
Tecnología de la Información dentro del Ministerio de Finanzas para
10Ver [Link] operar el SIAF.

Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019 13

DEPARTAMENTO DE ASUNTOS FISCALES

algunos casos, podría ser necesario actualizar el propio conciliación bancaria, ejecución de presupuesto y con-
diseño conceptual del SIAF. trol interno, tesorería y manejo del efectivo, cobertura
El diseño de los SIAF debe de ser lo suficientemente institucional, conectividad y plataformas de TI, además
flexible como para permitir que se adopten nuevas nor- la interoperabilidad). Por ejemplo, puede ser necesario
mas, principios y políticas de contabilidad y generación evaluar las capacidades del SIAF para producir estados
de informes según lo requieran las circunstancias. La financieros anuales oportunos y confiables, así como
aplicación de normas como las Normas Internacionales informes mensuales o cuatrimestrales de ejecución
de Cuentas del Sector Público (IPSAS) y el Manual de presupuestaria armonizados con las normas inter-
Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI (MEFP) nacionales. En el caso de las funciones de ejecución
por parte de países en desarrollo y economías emergen- presupuestaria, será importante evaluar qué tan bien el
tes, por ejemplo, han estado creciendo en los últimos SIAF da seguimiento a todos los pagos en relación con
años. En muchos casos, la adopción de las normas para sus respectivos compromisos, créditos presupuestarios y
la generación de reportes en base caja de acuerdo a los liberaciones presupuestarias. Otra cuestión clave es si el
estándares IPSAS es un paso adelante hacia la posible SIAF proporciona una información oportuna y precisa
aplicación futura de la contabilidad y la presentación de los datos de contabilidad financiera y los movi-
de informes financieros en base devengada. mientos diarios en las cuentas bancarias del gobierno.
Además, estas normas se han incorporado a las También debe evaluarse la cobertura institucional del
directivas que determinan los requisitos de información SIAF, usando como indicador, la medida en que cubre
financiera de los miembros de las uniones económi- e incluye a las entidades presupuestarias del gobierno
cas y monetarias regionales, cuyo número ha ido en central, las entidades extra-presupuestarias y los fondos
aumento12. El cumplimiento de las buenas prácticas de seguridad social. El SIAF también puede enfren-
de transparencia fiscal y GFP en general, por ejemplo, tarse a una serie de desafíos de hardware, software y
mediante una evaluación de la transparencia fiscal del conectividad, así como problemas de fragmentación e
FMI o una evaluación del gasto público y la rendición interoperabilidad que deben analizarse.
de cuentas financieras (PEFA) también crea incentivos
para que los países armonicen sus lineamientos sobre
Cuando Adoptar un Enfoque Modular
los informes fiscales en concordancia con las normas
internacionales. Sin embargo, el progreso en este Una vez que el diagnóstico detallado se llevó a cabo,
ámbito ha sido mixto (Dener y Min 2013). será necesario tomar decisiones sobre si se debe reem-
La capacidad del SIAF para abordar las reformas plazar todo el SIAF o adoptar un enfoque modular.
planificadas de GFP, también deberían de considerarse Con base en la evaluación exhaustiva del sistema de
en esta etapa, por ejemplo, a la hora de ampliar la información en funcionamiento, debería ser posible
cobertura y la exhaustividad de los informes fiscales. A clasificar los desafíos a los que se enfrenta un SIAF
su vez, también es importante incluir la elaboración de con respecto al rendimiento del sistema y a diversos
informes sobre temas transversales como por ejemplo requisitos o estándares funcionales y tecnológicos. La
presupuesto con enfoque de género, cambio climático Figura 4 ilustra las posibles opciones para modernizar
y la economía digital. Un riesgo clave que se debe el SIAF en función de la gravedad de los desafíos a los
evitar es que el gobierno simplemente replique los pro- que se enfrenta.
cesos de negocios existentes en el nuevo SIAF en lugar Cuando el diagnóstico detallado concluye que el
de tratar de hacerlos más eficientes y eficaces. SIAF presenta graves debilidades o fallas que cubren más
Los principales desafíos presentados en la Tabla del 75 por ciento de sus funciones núcleo y tecnológicas
2 pueden utilizarse como una guía para realizar este (el cuadrante superior derecho en la figura 4) puede que
diagnóstico. En cada una de las áreas analizadas se debe la mejor solución sea el de reemplazar el SIAF núcleo
llevar a cabo una evaluación exhaustiva (contabilidad por una solución COTS, LDSW o un desarrollo inter-
13
y reportes fiscales, seguimiento al flujo de efectivo y no. Cuando el análisis muestra relativamente menos

13Una práctica general en el desarrollo de software es aplicar

12Ejemplos
de países en desarrollo son la comunidad de África la regla 80/20, o el principio de Pareto, lo cual determina que en
del Este (ECA), la Unión Económica y Monetaria de África Central muchas situaciones el 80 por ciento de los problemas vienen del
(CEMAC), y la Unión Económica y Monetaria de África Occiden- 20 por ciento de las causas. Considerando que en promedio las
tal. (WAEMU). funciones núcleo del sistema representan un 20 por ciento de todas

14 Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019

 

Figura 4. Opciones de Modernización del SIAF

Problemas Funcionales Severos 100%

Reemplazar el SIAF completo

75%

IAF
50% ar el S
rniz
ode
araM
l ar p
modu
25% delo
mo
un
tar
Adop
0%
0% 25% 50% 75% 100%
Problemas Tecnológicos Severos

retos tecnológicos y funcionales se pueden usar otras sea bajo y el nivel de cohesión es alta, la aplicación de
soluciones representadas en los otros cuadrantes. un enfoque modular podría ser la opción preferida.
En tales circunstancias, una buena solución puede La Figura 5 esquemáticamente el enfoque modular,
ser adoptar un enfoque modular, en lugar de reem- que se centra en las funcionalidades núcleo(representa-
plazar todos los módulos del SIAF núcleo simultánea- das por el cuadro rojo en la Figura 3) en lugar conside-
mente (especialmente los resultados indicados por la rar de un conjunto más amplio de módulos de soporte
zona verde en la Figura 4).Por ejemplo, si el módulo de a la GFP. Bajo este enfoque modular, un módulo del
contabilidad no funciona adecuadamente, sería posible SIAF núcleo se actualizaría, rediseñaría o reemplazaría
actualizar o reemplazar este módulo conservando los a la vez haciendo uso de API y/o capas de inter-ope-
módulos relacionados con las funciones de ejecución rabilidad entre diferentes sistemas de información,
presupuestaria, tesorería y gestión de caja. La solución utilizando metodologías de desarrollo de software más
también debe incluir un almacén de datos que recopile, ágiles. Todos los demás módulos del SIAF permane-
integre y almacene información de distintos orígenes. cerían en funcionamiento, sin necesidad de sustituir
La factibilidad de un enfoque modular dependerá, el sistema de información completo. En el recuadro 4
entre otras cosas, de un análisis de los costos y bene- se proporcionan algunos ejemplos de países que han
ficios, de las soluciones alternativas y del nivel de implementado un enfoque modular.
acoplamiento y cohesión en el SIAF14. Por ejemplo, en Mediante la utilización de los últimos avances tecno-
los casos en que el nivel de acoplamiento del sistema lógicos, la implementación de un enfoque modular se
ha vuelto más factible. Al inicio de desarrollo de SIAF,
las aplicaciones de software y el hardware disponible
las funciones del sistema, al analizar las funciones núcleo debería de para apoyar el intercambio de información financiera
ser posible hacer un análisis de la severidad del problema tecnológico
y funcional relativo a más del 80 por ciento de todas las funcionali- (y la interoperabilidad entre diferentes sistemas de
dades del SIAF. información o diferentes módulos del mismo sistema)
14En ingeniería de software, el término acoplamiento representa
no eran ampliamente disponibles, tanto en el sector
el grado de interdependencia entre los módulos de software, una
medida de lo cerca que están conectados. Los módulos están alta-
privado como en el sector público. Sin embargo, desde
mente acoplados cuando un cambio al módulo A fuerza un cambio alrededor del año 2005, los sistemas de información
al módulo B, considerando que el sistema deba permanecer funcio- se han desarrollado en plataformas basadas en la web
nal. El término cohesión describe cuán estrechamente relacionadas
bajo un diseño orientado a servicios, lo que aumentó
están las funciones dentro de un solo módulo. La baja cohesión
implica que los diferentes módulos realizan tareas que no están la capacidad de interoperabilidad de un sistema y la
estrechamente relacionadas entre sí y, por lo tanto, pueden crearse facilidad de actualización o mantenimiento.
problemas funcionales o de rendimiento al modificarse uno de ellos.

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Figura 5. Representación Esquemática de un Enfoque Modular

Funciones nucleo del SIAF

Almacen de Datos
Nivel Central

Capa de Interoperabilidad

Libro Contable
Mayor
API API API

API API
Ejecución Presupuestaria Contabilidad Tesorería

Fuente: Autores.

Cuadro 4. Ejemplos de Países con Enfoques Modulares

En muchas economías avanzadas se pueden encon- presupuestos, previsiones, transacciones, aprobaciones,
trar ejemplos de uso de un enfoque modular. En el pagos, cuentas e informes financieros, se han delegado
caso de los Estados Unidos, por ejemplo, los procesos casi en su totalidad en los ministerios y organismos de
de ejecución presupuestaria y pago se descentralizan en gastos. En los tres países, los sistemas de información
los organismos gubernamentales, que son responsables financiera han establecido un conjunto común de
de establecer sus propios sistemas de gestión financiera, estándares para rellenar los campos de información,
sujetos a un conjunto común de normas y requisitos. una característica clave del enfoque modular.
Estos requisitos son validados por los motores de reglas También se ha adoptado un enfoque modular en
de negocio en el Departamento del Tesoro de los algunos mercados emergentes. En el caso del estado de
Estados Unidos y la Oficina de Gestión y Presupuesto Sao Paulo en Brasil, por ejemplo, se desarrolló una ver-
(OMB) respectivamente, que ejercen una función sión basada en la web del SIAF (llamada [Link])
central de supervisión de los SIAF a nivel federal. junto con una capa de middleware que conecta una
Los datos se intercambian entre otros departamentos serie de aplicaciones basadas en la web para mejorar la
y agencias gubernamentales, y el Departamento del capacidad de interoperabilidad del sistema en general y
Tesoro y los sistemas de la OMB a través de la entrada sus interfaces con la contratación pública y el sistema
directa en las API o a través de intercambios por lotes de costos del sector público.
utilizando un formato XML. En Malí, un SIAF previamente fragmentado se
En los casos del Reino Unido y los Países Bajos, actualizó para ajustarse al marco armonizado de
los sistemas de información para el control de gastos PFM que exige la unión económica y monetaria de
agregados son relativamente simples (Hadley, Miller y la región, de la cual Malí es miembro. La intero-
Welham 2019). En el Reino Unido, por ejemplo, en perabilidad del sistema se incrementó mediante la
el marco del sistema de seguimiento presupuestario utilización de una herramienta de extracción-transfor-
utilizado por el Ministerio de Hacienda, los datos sólo mación-carga. En el caso de Cabo Verde, Guyana y
se introducen en ciertos puntos fijos del año por las Malí, se implementaron herramientas de inteligencia
agencias de gastos. Los Países Bajos aplican un enfoque empresarial sobre una solución existente de SIAF para
similar con su sistema IBOS. Sistemas financieros mejorar las capacidades de presentación de informes
que ejecutan el día a día detallado de la gestión de del sistema.

16 Fondo Monetario Internacional | Mayo 2019

 

En un sistema basado en una plataforma web, todo el También hay algunas desventajas y costos poten-
software se encuentra en el servidor central, y los clientes ciales asociados con un enfoque modular. Dado que
se conectan al SIAF a través de una red dedicada a o una cada módulo del SIAF podría funcionar en diferentes
red privada virtual mediante la tecnología de Internet plataformas tecnológicas,el sistema modular requiere
(navegador web). Por lo tanto, cuando se actualizan los la definición de estándares comunes de información
servidores centrales, todos los clientes reciben acceso en las diferentes áreas (por ejemplo, el plan de cuentas
instantáneo a la nueva versión del sistema actualizado. contables y la clasificación presupuestaria,la estructura
Además, bajo un diseño orientado al servicio, la capa- organizacional del gobierno, así como, las unidades del
cidad del sistema de intercambiar y compartir informa- gobierno y sus subregiones). Estos estándares comu-
ción aumenta. Hoy en día, hay disponibles una gama nes de información deben de ser adoptados por cada
de soluciones de software adicionales que facilitan el módulo para asegurar que los datos sean registrados de
intercambio oportuno de datos entre diferentes sistemas forma consistente. En un sistema ERP o SIAF tradi-
de información. Estos desarrollos de software incluyen, cional completo, en cambio, tales estándares no son un
por ejemplo, la utilización de servicios web API o la problema porque todo el sistema estas basado en una
incorporación de una capa de software intermedio que sola plataforma funcional y tecnológica.
mejora la capacidad de un sistema de información para Para validar que cada módulo produce y maneja la
administrar datos de varias fuentes. El uso de soluciones información de acuerdo con estos estándares, se debe
flexibles de almacenamiento de datos también se ha ido establecer un motor central de reglas de negocio, prefe-
aumentando. La utilización de estas innovaciones tecno- riblemente en el módulo de contabilidad. Después, se
lógicas abre nuevas perspectivas para modernizar el SIAF. pueden desarrollar interfaces eficientes entre los distintos
En resumen, un enfoque modular ofrece los siguien- módulos del SIAF que adopten estos estándares de
tes beneficios potenciales que deberían: información. Los buses de servicio empresarial (BSE) y
•• Apoyar la implementación y el seguimiento de objetivos otras herramientas de integración (por ejemplo, herra-
fiscales, reglas fiscales y regulaciones financieras, dando mientas de extracción, transformación y carga) pueden
prioridad al fortalecimiento de las funciones contables, facilitar dicha la conciliación de datos de distintas fuen-
presupuestarias, de tesorería e informes del SIAF. tes. Sin embargo, los requisitos para definir y utilizar
•• Facilitar el intercambio de información entre los estándares uniformes de información entre distintos
módulos básicos/núcleo y no básicos/auxiliares del módulos siguen siendo no poco triviales y pueden
SIAF, y entre los sistemas de información operados aumentar las complejidades tecnológicas y los costos de
por ministerios y agencias. mantenimiento del sistema una vez que esté operando.
•• Permitir que los países hagan el mejor uso del sistema Otra limitación potencial de un enfoque que
que tienen, utilizándolas inversiones en capacidades requiere que solo se sustituya uno o dos módulos es
de TI y recursos humanos que ya están disponibles, y que las soluciones basadas en ERP o COTS son menos
evitando la necesidad de reemplazar totalmente, o la flexibles que soluciones internas o de tipo LDSW.
mayoría de las funciones de sus SIAF Sin embargo, las soluciones ERP/COTS están incor-
•• Aumentar la flexibilidad para incorporar tecnologías porando cada vez más flexibilidad en su diseño, por
dentro del SIAF, tanto para los sistemas de informa- ejemplo, a través de una mayor capacidad para inter-
ción en base como sistemas multi capas en diferentes cambiar información entre varios sistemas de informa-
entornos tecnológicos. ción a través de API, permitiendo así la aplicación de
•• Proporcionar soluciones de tipo SIAF más ágiles un enfoque modular en estas soluciones. Sin embargo,
bajo entornos que evolucionan rápidamente, por al intercambiar información de esta manera, el sistema
ejemplo, cuando se están llevando a cabo simultá- puede volverse más vulnerable a los riesgos de segu-
neamente varias reformas de la GFP. ridad. Como resultado, los gobiernos tendrán que
•• Permitir a los países implementar diferentes solu- fortalecer sus políticas de ciberseguridad.
ciones de TI, de diferentes proveedores en lugar de
estar vinculadas a un único proveedor.
•• Permitir que los problemas de mala conectividad Desarrollo e Implementación de una Hoja de
tengan menor impacto (por ejemplo, algunos módu- Ruta para la Modernización del SIAF
los pueden seguir funcionando mientras que otros Una vez que el gobierno haya decidido modernizar
están fuera de funcionamiento por su actualización). el SIAF, el siguiente paso debería ser definir e impul-

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sar una hoja de ruta detallada. Cuando sea factible un seguridad y la continuidad operativa del SIAF.16 Esta
enfoque modular de la reforma y haya respaldo del opción es preferible cuando el SIAF presenta proble-
gobierno, se pueden considerar las siguientes soluciones: mas funcionales que se pueden abordar fácilmente;
•• Reingeniería de un módulo núcleo específico para desafíos tecnológicos leves, medios o altos relaciona-
resolver sus debilidades funcionales y ofrecer un dos con licencias de software, problemas de bases de
mejor rendimiento e interoperabilidad. Este enfoque datos; o debilidades de hardware y conectividad.
podría incluir algunas modificaciones necesarias en la
estructura de la base de datos y/o desarrollos a nivel También será necesario tomar decisiones sobre si los
de middleware. Otra opción podría ser sustituir un cambios definidos sobre el SIAF deben aplicarse todos a la
módulo núcleo específico por un software alternativo vez o por etapas. Existe una amplia bibliografía sobre los
disponible del mismo proveedor o de otro provee- pasos que los gobiernos deben seguir en la implementación
dor, o desarrollar un módulo SIAF adaptado a los de un proyecto SIAF (Hashim y Allan 2001; Diamante y
requisitos específicos de un país. Las metodologías Khemani 2005; Dener, Watkins y Dorotinsky 2011; Has-
de desarrollo de software más ágiles impulsados por him 2014; Uña y Pimenta 2015; Fritz, Verhoeven y Avenia
la automatización están haciendo que esta estrate- 2017). Estos cambios afectan a un gran número de organis-
gia sea una solución más rápida de implementar y mos públicos y usuarios, y requiere tiempo y atención para
menos costosa que en el pasado. Esta opción es más comunicar y aumentar la sensibilización y preparación de
apropiada cuando el SIAF tiene un bajo nivel de aco- los usuarios, incluyendo poder ofrecer una capacitación. En
plamiento; leves problemas funcionales en las áreas resumen, los pasos necesarios incluyen lo siguiente:
básicas de contabilidad y presentación de informes •• Definir una estrategia y un plan de acción con metas e
17
fiscales, ejecución presupuestaria o tesorería y gestión hitos adecuadas considerando el ciclo presupuestario.
de caja; y no hay graves problemas tecnológicos. •• Asegurar los recursos humanos y financieros nece-
•• Desarrollar una capa de intercambio de datos entre sarios, a través de recursos internos o externos, para
los módulos núcleo del SIAF para producir un proce- llevar a cabo el proyecto.
samiento de transacciones más sencilla. Este enfoque •• Establecer una unidad de ejecución de proyectos y
mantendría las aplicaciones existentes y las interfa- un comité directivo presidido por un alto funciona-
ces API aplicadas, utilizando sistemas de software rio o ministro del gobierno.
llamados ESB. Podría ser más apropiado en un SIAF •• Desarrollar una estrategia de gestión del cambio, de
que se ha desarrollado internamente y con un nivel comunicación y de fortalecimiento de las capacidades
medio de acoplamiento; problemas leves en las áreas institucionales, así como un mecanismo para obtener
funcionales básicas; y sin problemas tecnológicos retroalimentación de forma regular por parte de los
severos. usuarios finales del sistema de información financiera.
•• Cambio de plataforma o migración del SIAF
núcleo a la nube, cambiando un hardware de alto Es posible que sea necesario revisar el diseño concep-
costo o plataformas obsoletas hacia plataformas pre- tual del SIAF y rediseñar los procesos de negocio(Khan
paradas para la nube que utilizan tecnología diseñada y Pessoa 2010). Por lo general, estos procesos de
de forma específica.15 Bajo este enfoque, los benefi- negocios están relacionados con las autorizaciones de
cios están relacionados principalmente con la simpli- compromiso, los procedimientos para modificaciones
ficación del entorno de la TI y con el desligar a las presupuestarias, el proceso de pago y la contabilidad.
organizaciones de gran parte de la responsabilidad de Bajo un enfoque modular, la revisión de los procesos
gestionar las aplicaciones, así como el aumento en la de negocios debería enfocarse en sus características
flexibilidad de operarlos sistemas de información en básicas que requieren modificación. La Figura 6 pre-
una plataforma de hardware y software confiable. Se senta un diagrama de flujo que resume los principales
debe de evaluar el nivel de desarrollo de los proveedo- pasos y puntos de decisión en el proceso de moderniza-
res de computación en la nube en cada país, especial- ción de un SIAF bajo un enfoque modular.
mente en los países en desarrollo, para garantizar la
16Adicionalmente, se debe de analizar si existe alguna regulación
legal sobre la utilización del uso de la nube.
17Los países podrían considerar introducir los SIAF a la mitad del

año, preparando inicialmente el presupuesto tanto para un sistema

15Esta
opción también se conoce como levantamiento y cambio de nuevo como para uno heredado y formulando planes y procedimien-
las aplicaciones del software. (McClure, 2018) tos de respaldo en caso de bajo rendimiento o falla del sistema.

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Figura 6. Pasos clave y puntos de decision para la Modernización de un SIAF

Análisis del SIAF

SI
Es el SIAF efectivo? No hay Cambio

NO

Diagnóstico Funcional
y de TI

Qué tan severos son Altos Reemplazar todo

los retos que enfrenta el SIAF
el SIAF?

Medio/bajo

Aplicar un Enfoque Modular

para modernizar el SIAF

Analizar el nivel de acoplamiento y

cohesión del SIAF

Re ingeniería de funciones de un Desarrollar un capa de Cambiar de plataforma o migrar

módulo núcleo del SIAF interoerabilidad entre los los módulos núcleo del SIAF
módulos núcleo del SIAF

Considerar aspectos de
Considerar Desarrollar un
gobernanza y de
Aspectos Institucionales Plan de Acción
manejo de proyectos

Ejecutar el Plan de Acción

Fuente: Autores.

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