TEMA 1 2 . CARACTERÍSTICAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA.
FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA. TRATADOS CONSTITUTIVOS. ACTOS
JURÍDICOS DE LA UNIÓN. LOS REGLAMENTOS. LAS DIRECTIVAS
1.- EL DERECHO COMUNITARIO. LAS FUENTES: DERECHO ORIGINARIO Y DERECHO
DERIVADO.
La Unión Europea (UE) es una organización internacional de integración, formada por
sus Estados miembros con el objetivo de crear “una unión cada vez más estrecha entre los
pueblos de Europa” (art. 1 TUE), y fundamentada en los valores de “respeto a la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos” (art. 2 TUE); y con la finalidad de la promoción de la paz, sus valores, y el
bienestar de sus pueblos, ofreciendo a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad, y
justicia sin fronteras interiores con garantía de la libre circulación de personas, y un mercado
interior (art. 3 TUE).
Para el cumplimiento de sus objetivos, la UE se vale de diferentes tipos de normas,
lo que conocemos como el Derecho de la Unión Europea (anteriormente conocido como
Derecho comunitario o de las Comunidades Europeas), que se puede definir como el
conjunto de normas y principios que determinan el funcionamiento, corporación y
competencias de la Unión Europea. Así, el Derecho de la UE tiene como principios
informadores: la autonomía, la unidad, la complejidad y diversidad.
1. Autonomía. Constituye un ordenamiento jurídico propio, autónomo del Derecho
internacional —del que se distingue— y de los ordenamientos internos de los Estados
miembros en cuyos sistemas jurídicos, sin embargo, se integra sin perder sus específicas
características.
2. Unidad. Unidad funcional que pretende alcanzar los fines de la integración eu-
ropea, para lo que es imprescindible la labor del TJUE al interpretar el Derecho de la UE y
delimitar sus principios generales.
3. Complejidad y diversidad. El Derecho de la UE está estructurado en un sistema
de fuentes que le dota de complejidad y diversidad integrando lo que se ha llamado
tradicionalmente el “acervo comunitario”.
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Las fuentes en sentido de categorías normativas en el Derecho de la Unión se
apoyan en una “summa divisio”, entre Derecho originario (o primario), constituido sus-
tancialmente por las normas constitutivas y sus modificaciones, y el Derecho derivado (o
secundario) que es el conjunto de normas que encuentran su fundamento en las originarias.
1.- Derecho originario o primario.
El Derecho originario está formado por los Tratados constitutivos o fundacionales,
los Tratados de reforma, los Tratados complementarios y los Tratados de adhesión,
constituyendo la normativa suprema en la jerarquía del Derecho de la UE.
Los Tratados fundacionales son: Tratado de París (18 de abril de 1951) que da
origen a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) extinguida en 2002, los Tra-
tados de Roma (Tratado Euratom y Tratado constitutivo de la Comunidad Económica
Europea, 25 de marzo de 1957), y el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 7
de febrero de 1992).
Los Tratados modificativos son: Acta Única Europea (17 y 28 de febrero de 1986);
Tratado de Ámsterdam (2 de octubre de 1997); Tratado de Niza (26 de febrero de 2001);
Tratado de Lisboa (13 de diciembre de 2007), que entró en vigor el 1.12.2009. Conforme al
Tratado de Lisboa, la Unión Europea asume a la Comunidad Europea y se rige por el Tratado
de la Unión Europea (TUE), y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
junto a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que aunque fuera, tiene
fuerza jurídica equivalente a Tratado (art. 6.1 TUE).
La característica fundamental del Derecho originario, junto a su superior jerarquía,
es su vinculatoriedad y directa aplicación. Es el Derecho supremo de la Unión Europea, es
decir, que prevalece sobre cualquier otra fuente de Derecho. El Tribunal de Justicia es el
encargado de hacer respetar ese carácter prevalerte mediante distintos instrumentos
jurídicos como el recurso de anulación (artículo 263 del TFUE) y el recurso prejudicial
(artículo 267 del TFUE).
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2.- Derecho secundario o derivado
El Derecho derivado está formado por las disposiciones de carácter normativo de las
instituciones de la Unión que gozan de competencia para dictarlos o aprobarlos de
conformidad con lo previsto en los propios Tratados, y que vincularán a los Estados
miembros, y las instituciones, conforme a su naturaleza.
2.1.- Derecho derivado de carácter vinculante.
Los Reglamentos son normas de carácter o alcance general que gozan de eficacia
plena, siendo obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado
miembro, sin necesidad de trasposición, y no pueden ser objeto de reservas o excepción; sin
perjuicio de eventuales desarrollos o medidas de ejecución.
- Los destinatarios, esto es, personas, Estados miembros e instituciones de la Unión,
deberán acatar los Reglamentos en su totalidad como “ley de la Comunidad”. Desde su
entrada en vigor, en la fecha que determine o, en su defecto, el vigésimo día posterior a su
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea se impone en todos los ordenamientos
jurídicos nacionales.
- El Reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos
los Estados miembros. A la vez, excluye la posibilidad de aplicación de disposiciones de los
Estados miembros que pudieran tener incompatibilidad de contenido con el objeto material
del Reglamento.
Las Directivas tienen un alcance que puede ser general o particular, pues se refiere a
sus destinatarios (que pueden ser todos, uno o varios Estados Miembro) y obliga únicamente
al alcance de un fin determinado en un plazo, quedando en manos de los Estados miembros
la elección y determinación de la forma y medidas adecuadas para alcanzar dicho resultado.
A diferencia de los Reglamentos, las directivas requieren de su transposición, que se
manifiesta precisamente en la concreción en la normativa nacional de un desarrollo
normativo tal que se permita obtener los resultados pretendidos en ellas.
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- Es el acto jurídico de transposición de la Directiva al Derecho nacional el que, en
esencia, confiere derechos e impone obligaciones al ciudadano.
- Los Estados miembros, a causa de la vinculación exclusiva con los objetivos de la
Directiva, tienen un margen de actuación en la transposición al Derecho nacional para poder
tener en cuenta las particularidades nacionales respectivas.
- En la transposición, los Estados miembros elegirán las modalidades internas más
adecuadas para garantizar la eficacia del Derecho comunitario.
- En principio, las Directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha decidido que, de forma excepcional, las
disposiciones de una Directiva también pueden tener efectos directos en un Estado
miembro, sin necesidad de un acto de transposición previo del Estado miembro, si se
cumplan las siguientes condiciones: a) El plazo de transposición ha vencido y la Directiva no
ha sido transpuesta o lo ha sido deficientemente; b) Las disposiciones de la directiva son lo
suficientemente claras y precisas; c) Las disposiciones de la Directiva confieren derechos al
ciudadano individual. Si se reúnen estas condiciones, el ciudadano puede remitirse a las
disposiciones de la Directiva frente a cualquier órgano del poder público.
Las Decisiones son normas obligatorias en todos sus elementos (como los
reglamentos), pero con un alcance que puede ser general, o bien determinado (uno o varios
Estados Miembro, o bien personas físicas o jurídicas), en cuyo caso será obligatoria sólo para
los mismos.
- La Decisión atiende a la regulación de hechos concretos en relación con
destinatarios determinados.
- Al igual que las Directivas, las Decisiones pueden entrañar para un Estado
miembro la obligación de conceder a un destinatario una situación jurídica más ventajosa.
En este caso, como en el de las Directivas, para fundamentar los derechos individuales es
necesario un acto de transposición por parte del Estado miembro afectado. Así, las
Decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas circunstancias que las
Directivas.
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2.2.- Actos no vinculantes.
Las recomendaciones, que poseen un peso político y moral, así como los dictámenes,
a través de la que la Unión Europea se posiciona sobre un tema. Las Recomendaciones y
Dictámenes no son vinculantes y no crean derechos ni obligaciones para los destinatarios,
pero ofrecen orientaciones en relación con la interpretación y el contenido del Derecho
Comunitario Europeo.
3. Derecho complementario.
Acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad: Son acuerdos con Estados
soberanos o con otras organizaciones internacionales, acuerdos que se convierten
automáticamente en vinculantes para todos los Estados Miembros.
Los principios generales del Derecho, que se desprenden de la propia naturaleza de
los Tratados o se trata de principios generales comunes a los Derechos de los Estados
Miembros.
Junto a estas fuentes escritas y no escritas, han de mencionarse las sentencias del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea o Tribunal de Luxemburgo (por la ciudad en la que
radica) que vinculan a las partes en conflicto y constituye un instrumento de importancia en
la imposición efectiva del Derecho Comunitario.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha delimitado la relación del Derecho de la UE
con los Derechos nacionales particularmente a través de la proclamación de los principios
de efecto directo y primacía. Tanto la eficacia directa como la primacía del Derecho
Comunitario sobre el Derecho de los Estados Miembros encuentra su razón de ser en el
propio texto constitucional, en concreto en el art. 96 CE’78, y sobre todo en el art. 93 CE’78
que, en opinión del TC, es el que dota de relevancia jurídica interna al Derecho Comunitario
(SSTC 28/91, 64/91)1.
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A) Efecto directo.
Las disposiciones normativas de la Unión pueden originar por sí mismas derechos y
obligaciones para los particulares (Van Gend en Loos, 1963), de tal forma que éstos pueden
solicitar la aplicación de la norma frente al Estado (eficacia vertical) o frente a otros
particulares (eficacia horizontal) invocándolas ante las autoridades públicas (tanto
administrativas como judiciales) que tendrán la obligación de salvaguardarlas.
Para que las disposiciones normativas de la UE gocen de efecto directo se exige que
la norma sea incondicional (que no deje un margen de apreciación discrecional),
suficientemente clara y precisa (una obligación concreta desprovista de ambigüedad), (Van
Gend en Loos, 1963).
- Tratados. Las normas contenidas en los Tratados constitutivos cumpliendo los
requisitos anteriores gozarán de efecto directo (eficacia vertical y horizontal) cuando
generen derechos y obligaciones; pero no cuando contengan meros objetivos,
establezcan obligaciones de trámite, u otorguen poderes amplios de apreciación.
- Reglamentos. Son obligatorios en todos sus elementos por su propia
naturaleza, y por tanto con efecto directo tanto en sentido vertical como horizontal.
- Directivas. Al requerir la trasposición por parte de los Estados Miembro, es la
norma nacional que transpone la Directiva la que genera los derechos y obligaciones,
por lo que en principio no tienen efecto directo. Sin embargo, sí tendrán eficacia
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Art. 93 CE’78: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a
una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos
tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la
cesión”.
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directa vertical (frente al Estado) cuando transcurrido el plazo de trasposición ésta no
se haya producido o se haya producido de forma incorrecta, siempre que la norma
sea lo suficientemente clara y precisa, aún cuando no genere derechos subjetivos en
sentido estricto. Carecen de eficacia horizontal, aunque pueden ser invocadas ante
autoridades públicas de forma que resulte un perjuicio para terceros. Además, tienen
eficacia interpretativa, es decir, el juez nacional debe dar una interpretación
conforme de la legislación nacional adoptada con la directiva que ejecuta,
interpretación conforme que el Tribunal de Justicia extiende más tarde al Derecho
nacional previo.
- Decisiones. Desde la sentencia Franz Grad (1970) el Tribunal de Justicia
aceptó su efecto directo, pues aunque los efectos pueden no ser idénticos a los de un
reglamento, ello no excluye que el resultado final sea el mismo, es decir, la
posibilidad de que los justiciables los invoquen ante los jueces.
- Tratados internacionales de la UE con terceros Estados u otras organizaciones
internacionales: tienen reconocido su efecto directo desde la sentencia International
Fruit Company (1971).
- Dictámenes y recomendaciones. Al no tener fuerza jurídica vinculante, no
tienen efecto directo.
B) Primacía.
Implica la preferencia o prevalencia, derivada del principio de competencia y del
efecto directo, del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional, de tal forma que el derecho
nacido del tratado no podría dejarse oponer judicialmente un texto interno de cualquier
clase que sea.
Se trata de un principio de aplicación de normas que no afecta a la supremacía de la
Constitución, puesto que opera respecto de competencias cedidas a la Unión por voluntad
soberana del Estado en virtud del art. 93 CE’78. Como ha señalado el TC en la Declaración
1/2004, de 13 de diciembre, la primacía no se afirma como superioridad jerárquica sino
como una exigencia existencial de ese Derecho, a fin de lograr en la práctica el efecto directo
y la aplicación uniforme en todos los Estados miembros; de tal forma que “Primacía y
Supremacía son categorías que se desenvuelven en órdenes diferenciados. Aquélla, en el de
la aplicación de normas válidas; ésta en el de los procedimientos de normación. La
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supremacía se sustenta en el carácter jerárquico superior (…) La primacía, en cambio, no se
sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de
diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen
capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a
diferentes razones”.
De la primacía del Derecho comunitario es exceptuada la Constitución. Se mantiene
pues, al menos formalmente, el principio de salvaguardia de la supremacía constitucional:
las cesiones de poderes se realizan por habilitación de la Constitución, mediante
procedimientos previstos en la Constitución y sin vulnerar los límites que resultan de la
misma Constitución. No es aceptable que, al amparo del art. 93 CE’78, se admita cualquier
transferencia de competencias o poderes a la Unión sin límite alguno, ya que ello supondría
de hecho la entrega a la Comunidad del mismo poder constituyente. El art. 93 CE’78 no es un
cheque en blanco o casi en blanco, ni tampoco un cauce para salvar la eventual contradicción
con la Constitución, autorizando una autoruptura de la rigidez constitucional. La cesión de
poderes que implica la integración europea no puede ser absolutamente incondicional. Si
ello fuera así la Constitución dejaría de ser la norma suprema, ya que sus disposiciones
quedarían a merced de los Tratados de ampliación de poderes de la Comunidad y de las
resoluciones que los órganos de la Comunidad tomaran.
C) Subsidiariedad.
En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva, la UE intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los
objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los
Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión
(art. 5.3 TUE)
D) La responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia ha reconocido en relación a los principios de efecto directo y
primacía la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la UE.
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En este sentido, también conviene explicar aquí la posible responsabilidad
patrimonial frente a los particulares. Así, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, establece lo siguiente:
“los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la
aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el
deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los
términos que en ellos se especifiquen. La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir
también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los
apartados anteriores: b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al
Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5” (artículo 32.3).
“Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada
contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular
haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la
actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción
del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse
todos los requisitos siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los
particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir
una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la
Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los
particulares” (artículo 32.5).
“La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o
declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos
desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la
Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa” (artículo 32.6).
Finalmente, hay que tener en cuenta dos aspectos más previstos en el actual régimen
jurídico en relación a esta responsabilidad patrimonial:
• el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 señala que en estos casos, el derecho a
reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario
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Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.
• El artículo 34.1 de la Ley 40/2015 establece que serán indemnizables los
daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la
sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de
norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
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