UNIDAD II

1. Derecho Administrativo. Conceptos generales.

2. Definición y objeto. Derecho Público, interno; común y local.
El derecho administrativo como parte del derecho público
El derecho público se distingue del derecho privado porque regula las relaciones entre el
Estado y los particulares, o entre los propios entes estatales. En el derecho argentino, las
normas que rigen las actividades del Estado están interconectadas con principios del derecho
público, otorgando al Estado una superioridad jurídica sobre los individuos. Esto genera un
régimen de subordinación en contraste con el derecho privado, donde prevalece la igualdad
entre las partes.
El derecho administrativo, una rama del derecho público, estudia la organización y actividad
de la administración pública. Abarca no solo la creación y gestión de los servicios públicos,
sino también la función administrativa en general, como el poder de policía, la
responsabilidad del Estado y los contratos administrativos. A diferencia de otras ramas del
derecho, el derecho administrativo no está completamente legislado, y depende en gran
medida de la jurisprudencia y los principios constitucionales.
El derecho administrativo también estudia la protección judicial de los actos administrativos,
especialmente aquellos que no violan directamente la ley, como los actos arbitrarios o
abusivos. Esta protección judicial es una característica única del derecho administrativo, ya
que permite impugnar actos que no causan un daño directo al recurrente, lo que no ocurre en
otras ramas del derecho.
En resumen, el derecho administrativo es la rama del derecho público que estudia el ejercicio
de la función administrativa y la protección judicial contra los actos administrativos,
enfocándose en el contenido de esta protección y no en el procedimiento judicial.
Relaciones con otras ramas del derecho
Las relaciones del derecho administrativo con el derecho privado en general y con el derecho
civil en particular se desarrollan alrededor de tres órdenes de ideas: 1°) Existen ciertos
principios generales de la ciencia del derecho, conceptos de lógica jurídica, etc., que están en
el derecho civil y también en el derecho administrativo; no se trata de que el derecho
administrativo los haya tomado del derecho civil, sino tan sólo de que el derecho civil fue
uno de los primeros en apropiárselos (así, los elementos esenciales de los hechos y actos
jurídicos, los contratos, la responsabilidad, etc.); 2°) hay disposiciones de derecho
administrativo que están contenidas en el Código Civil. (Éste determina cuáles son los bienes
del dominio. público, habla de expropiación, del arrendamiento de bienes públicos; dice que
ciertas cuestiones son ajenas a él y se regirán por el derecho administrativo: La
reglamentación del uso y goce de los bienes del dominio público, las limitaciones impuestas a
la propiedad en el interés público; etc.) Tales disposiciones no son, pues, del derecho civil, y
a lo sumo podría decirse que se encuentran desubicadas; 3°) en cuanto a las reglas
propiamente de derecho privado, su aplicación en el campo del derecho administrativo era
muy frecuente en los orígenes de éste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida que
adquiría más autonomía. Por regla general el derecho administrativo, cuando toma principios
del derecho común, no los mantiene con sus caracteres iniciales, y por ello aparecen sea
deformados (responsabilidad indirecta del Estado, derechos reales), sea “publicizados”
(obligaciones, extinción de las obligaciones, actos jurídicos de la administración, contratos
administrativos, etc.), de forma tal que ya no es posible identificarlos positivamente como
principios de derecho civil. Ya el Código Civil mismo establece con referencia a la regulación
de un problema determinado de derecho administrativo (el arrendamiento de bienes estatales,
art. 1502) que será juzgado “por las disposiciones del derecho administrativo o por las que le
sean peculiares. Sólo en subsidio lo serán por las disposiciones de este Código;” esto es un
principio extensivo a todo caso de aplicación analógica del derecho común: Sus normas se
aplican sólo en subsidio, y por lo tanto vienen a integrarse con las disposiciones de derecho
público preexistentes, debiendo así conformarse y adecuarse a: 1°) “Las disposiciones del
derecho administrativo,” y 2°) “las que le sean peculiares.” (Esto último se refiere a normas
que contemplen específicamente el caso de que se trate.)
De todas las ramas del derecho público, ninguna está más estrechamente ligada al derecho
administrativo que el derecho constitucional; cada capítulo de derecho administrativo, se ha
dicho, está encabezado por una introducción de derecho constitucional. “Ningún derecho está
más subordinado y conformado a las directivas políticas del Estado que el derecho
administrativo,” y por ello, “el derecho administrativo tiene el carácter o la fisonomía del
derecho constitucional de cada Estado.” En efecto, la Constitución crea la separación de
poderes (o no) y establece los límites del poder estatal en los derechos individuales: Dentro
de esos lineamientos habrá de desenvolverse el derecho administrativo. Constitución y
administración se influencian recíprocamente; pero mientras que la influencia de la primera
sobre la segunda es de sistema, la de la administración sobre ella es de eficacia. La
Constitución es una estructura, es el ordenamiento fundamental del Estado; la administración
es un órgano jurídico de ese Estado, y la función administrativa es una actividad que se
realiza dentro del marco y las directivas básicas fijadas por aquella estructura. En la
Constitución predomina lo estático, en la función administrativa lo dinámico; en la primera
hay estructuración y establecimiento de límites, en la segunda hay expresión de actividad
concreta y choque contra los límites prefijados.
Al igual que en el caso del derecho civil, hay que distinguir tres tipos de relaciones entre
ambas ciencias:
1°) Hay principios generales de derecho que, si bien se hallan más fuertemente protegidos por
encontrarse en la Constitución, no son exclusivos del derecho constitucional. (La igualdad
ante la ley, la libertad de trabajo y conciencia, el que nadie será obligado a hacer lo que la ley
no manda ni privado de lo que ella no prohíbe, etc.)
2°) Hay disposiciones de derecho administrativo que están contenidas en la Constitución.
(Las referentes a la expropiación, a la imposición, la prohibición de que la administración
ejerza funciones jurisdiccionales, al régimen carcelario, al servicio militar obligatorio, a la
libertad de navegación de los ríos interiores, etc.)
3°) En cuanto a las que se consideran de derecho constitucional (creación y organización de
los tres Poderes; facultades de los mismos; derechos individuales), su aplicación en derecho
administrativo es necesaria, ineludible, y éste aparece como una prolongación de aquél; no
puede prescindir de esas normas y se consustancia con ellas.
En este último aspecto, hay varias cuestiones de enorme trascendencia para la orientación que
ha de asumir el derecho administrativo; a) si la Constitución ha establecido un Estado de
Derecho, lo que se contesta averiguando si la Constitución constituye un orden jurídico pleno
y autónomo, al cual esté sometido el Estado en absolutamente todas sus manifestaciones, de
forma que no sea que el Estado “tenga” una Constitución, sino que “esté” en una
Constitución.
b) Si los derechos individuales concedidos por la Constitución a los habitantes son auténticos
derechos subjetivos frente al Estado como “poder.”
c) Si la violación del fin y la valoración o el espíritu de una norma constitucional da lugar a la
inconstitucionalidad del acto estatal respectivo.
3. Régimen jurídico. Principios jurídicos.
Principios Jurídicos: Competencia y Jerarquía
La organización administrativa es el conjunto de reglas jurídicas que determinan la
competencia de los entes y órganos que ejercen la función administrativa, sus relaciones
jerárquicas, su situación jurídica, como se debe controlar la acción y como deben coordinarse
en el interés de la unidad del Estado. Es el conjunto de normas que regulan el funcionamiento
de la administración pública para posibilitar su adecuada actuación. Los principios jurídicos
fundamentales de la organización administrativa son: 1) Competencia; 2) Jerarquía; 3)
Centralización, 4) Descentralización (Desconcentración)
Competencia: Es un principio fundamental de toda organización pública estatal o no estatal
consiste en el conjunto de facultades y obligaciones, determinadas por el ordenamiento
jurídico positivo, que órgano puede y debe ejercer legítimamente. Es “el grado de aptitud que
la norma confiere a un órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones”. La regla
general es la incompetencia y la excepción es la competencia, ya que los órganos
administrativos sólo tienen competencia para lo que la ley se los ha otorgado. Sus caracteres
son:
1) Expresa o razonablemente implícita: El artículo 3 de la ley 19.549 establece que “La
competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la
Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia…”. Sin
embargo, se admite que la competencia NO necesariamente debe ser legalmente expresa,
abarcándose también aquello que ésta implícito dentro de lo expreso; es decir, que la ley
otorga a un determinado órgano una competencia de manera explícita para llevar a cabo una
tarea, y de ella surgen facultades implícitas (cuestiones implícitas dentro de lo explicito).
2) Indelegable e improrrogable: Al ser establecida en interés público y surgir de una norma
estatal, la competencia NO puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo entre los
administrados, o entre ellos y la Administración, salvo los casos legítimos de sustitución,
delegación y avocación. Dispone la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo en su
artículo 3: “La competencia… es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución
estuvieran expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma
expresa disponga lo contrario”.
3) Irrenunciable: “Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente”
4) Corresponde al órgano institución: La competencia es una aptitud inherente al cargo y NO
al individuo (funcionario) que la ejerce. Éste NO puede disponer de ella, limitándose en su
ejercicio a los términos, que la respectiva norma establezca.
Clasificación de la competencia:
1) En razón de la Materia: Es un criterio objetivo de clasificación que se refiere a las “tareas”
o “actividades” que el órgano puede desempeñar en forma legítima. Tiene en cuenta la
naturaleza, los aspectos cualitativos de la cuestión. Por ejemplo: Es incompetente en razón de
la materia un órgano administrativo para sancionar la comisión de un delito tipificado por el
Código Penal. (Según el carácter de la actividad la materia puede ser: 1)Deliberativa; 2)
Ejecutiva; 3) Consultiva; 4) De control).
2) En razón del Territorio: Hace referencia al ámbito espacial o territorial en el que un órgano
puede ejercer legítimamente sus funciones. Se encuentra íntimamente vinculado a las
divisiones o circunscripciones administrativas del Estado. Por ejemplo: Un policía de
Córdoba es incompetente para labrar un acta de infracción en la Mendoza.
3) En razón del Tiempo: Alude al ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la
función. Por regla general la competencia es PERMANENTE, pero hay supuestos en que
sólo puede ser ejercida en un determinado lapso de tiempo (Por ejemplo: El lapso de 10 días
para que el Ejecutivo pueda vetar un proyecto de ley). Puede ser, a su vez, accidental o fugaz
(Por ejemplo: Una persona sorprende a otra infraganti en la comisión de un delito y, por
tanto, puede detenerla hasta que llegue la autoridad respectiva)
4) En razón del Grado: Se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la organización
jerárquica vertical en la que se estructura la administración. Como consecuencia, si la
competencia es legalmente atribuida a un órgano superior, el inferior no podría tomar la
decisión correspondiente a aquel, ni a la inversa, salvo los casos legítimos de delegación,
sustitución o avocación.
Conflictos de competencia: Contiendas positivas y negativas: Los conflictos de competencia
surgen cuando las normas que rigen la misma son interpretadas en forma distinta por los
encargados de aplicarla. Puede darse el caso de que se desconozca a un órgano
administrativo, sea por un particular o por otro órgano, la facultad de intervenir en un
procedimiento; o que 2 o más órganos declararan carecer de dicha facultad. Si 2 o más
órganos se consideran competentes respecto de una misma cuestión estamos ante un
“conflicto positivo”; si ningún órgano se considera competente, el conflicto es “negativo”. La
cuestión de competencia se provoca por 2 vías:
1) Declinatoria: El interesado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare
su incompetencia;
2) Inhibitoria: El particular se dirige al órgano que considera competente pidiendo que
declare su competencia y remita oficio inhibitorio al órgano que se encuentra conociendo la
cuestión para que se abstenga de seguir interviniendo.
La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (Arts. 4 y 5) y la Provincial (Arts. 5 y 6)
se refieren a estos conflictos estableciendo las siguientes pautas:
1) En caso de conflicto de competencia suscitado entre los ministros o entre órganos
centralizados y entidades descentralizadas, o entre estas últimas, la cuestión será resuelta por
el Poder Ejecutivo.
2) Si el conflicto se planteara entre órganos dependientes de un mismo Ministerio, será
resuelto por el ministro respectivo;
3) En los demás casos, el conflicto será resuelto por el órgano inmediatamente superior en el
conflicto.
4) En los casos de conflictos entre provincias o personas públicas estatales de distintas esferas
de gobierno resuelve la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En cuanto al procedimiento a seguir, la ley dispone que, recibidas las actuaciones por el
órgano dirimente, la cuestión debe resolverse dentro de los 5 días, estableciéndose cuál
órgano es el competente, sin más sustanciación que el dictamen jurídico (En Mendoza en
caso de conflicto entre municipalidades resuelve la Suprema Corte). En lo que hace a la
oportunidad en que debe plantearse el asunto, sólo puede promoverse antes haber consentido
la competencia que se reclama.
Jerarquía: Es el conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordinados. Implica
una relación de supremacía y subordinación vertical entre los órganos de una misma persona
jurídica, basada en la preexistencia de dichos órganos, caracterizada por 2 figuras típicas de
toda organización:
1) La línea jerárquica: Es el conjunto de órganos en sentido vertical.
2) El Grado: Es la posición o situación jurídica que cada uno de dichos órganos ocupa en esa
línea.
Según Dromi “Hay relación jerárquica entre superior e inferior cuando en la competencia del
primero está comprendida la del segundo en razón del territorio y la materia”. En otras
palabras, los órganos superiores tienen poder jerárquico sobre todas las actividades de los
órganos que de ellas depende, tanto en razón de legitimidad como de oportunidad, salvo que
por norma se haya otorgado al agente subordinado discrecionalidad o competencia técnica. El
poder jerárquico se manifiesta por las siguientes atribuciones:
1) Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior, dictando normas de carácter interno
(Órdenes generales, instrucciones, circulares).
2) Controlar o supervisar la actividad de órganos inferiores por medio de diversos actos
(Pedidos de informes, rendición de cuentas, inventarios), y del sistema de recursos
administrativos.
3) Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior.
4) Delegar la facultad de emitir determinados actos que corresponden a su competencia.
5) Ejercer la competencia disciplinaria.
6) Resolver los conflictos interorgánicos de competencia que se susciten entre órganos
inferiores.
7) Resolver impugnaciones administrativas dictadas por el subordinado.
8) Designar a los funcionarios titulares de los órganos inferiores
Todos los agentes públicos deben obediencia a sus superiores. Los órganos inferiores NO
pueden impugnar la actividad del superior, salvo, entre otros casos, que sea en defensa de su
derecho. Finalmente, los órganos consultivos y los de control, NO están sujetos a
subordinación en cuanto respecta a sus atribuciones técnicas como tales, pero sí en los demás
aspectos de su actividad.
Respecto a la Jerarquía, la ley 9003 (Ley de Procedimiento Administrativo de Mendoza)
establece las siguientes pautas: Artículo 14: Los órganos superiores con competencia en razón
de la materia tienen sobre los que de ellos dependen en la organización centralizada, en la
desconcentrada y en la delegación, poder jerárquico, el que:
a) Implica la potestad de mando, que se exterioriza mediante órdenes generales o particulares
para dirigir la actividad de los inferiores.
b) Importa la facultad de delegación y avocación.
c) Se presume siempre dentro de la organización centralizada, excluyéndose sólo ante norma
expresa en contrario.
d) Abarca toda la actividad de los órganos dependientes y se refiere tanto a la legitimidad
como a la oportunidad o conveniencia de la misma.
Artículo 15: Los superiores jerárquicos de los órganos desconcentrados tienen sobre éstos
todas las atribuciones inherentes al poder jerárquico salvo dar órdenes particulares acerca de
cómo resolver un asunto concreto de los que entran en las atribuciones desconcentradas. Es
admisible la avocación en la desconcentración, salvo sobre la competencia atribuida
expresamente por Ley al órgano desconcentrado.
Artículo 16: Las entidades descentralizadas no están sometidas a la jerarquía del Poder
Ejecutivo o del superior correspondiente a su ámbito de tutela o de vinculación
administrativas, salvo el caso en que aquéllos hubieran delegado el ejercicio de alguna
atribución específica a la entidad, existiendo entonces poder jerárquico con respecto a esa
delegación.
4. Función administrativa. La llamada jurisdicción administrativa.
Función Administrativa
Diferentes concepciones: Surge el interrogante ¿Qué es la función administrativa? Con
anterioridad vimos que son las funciones legislativa y judicial, pero, tales funciones no
agotan toda la actividad del Estado. La función administrativa comprende diversas especies
de actividad y su contenido es heterogéneo y su concepto muchas veces indefinido.
Administración, etimológicamente, proviene de los términos latinos “ad” (a) y “ministrare”
(servir). Por lo que significa “servir a”. Por ello, hay que detenerse en la noción de
administración. Debemos distinguir un doble aspecto de la idea de administración:
a) En sentido objetivo: Es una acción, un conjunto de actividades positivas dirigidas a un fin
determinado, con prescindencia del órgano o autor del acto. Desde este punto de vista hay
que concluir que existe administración en los órganos del Estado (Ejecutivo, legislativo y
judicial). En síntesis: Función administrativa.
b) En sentido subjetivo: La administración implica una estructura orgánica, es decir, un ente o
conjunto de entes. También equivale al concepto subjetivo a “aparato administrativo (Dromi).
En síntesis: Administración Pública.
Distintas teorías: Se ha discutido en doctrina si la actividad administrativa debe ser definida
de manera: 1) Positiva, y; 2) Negativa.
1) Punto de vista positivo (Escola, Manuel María Diez): Desde el punto de vista positivo, y
en sentido general, se ha definido a la función administrativa como el “conjunto de hechos,
actos y procedimientos realizados por la administración” (Escola). Si tomamos el concepto de
administración en el sentido “objetivo” que hemos señalado anteriormente, cualquiera de los
tres órganos del Estado podrá (además de sus específicas funciones) ejercer función
administrativa. En este sentido positivo, también se la ha definido como “actividad de
gobierno”; otros, la conceptualizan como “actividad total del Estado”; y asimismo como
“actividad del Poder Ejecutivo”.
2) Punto de vista negativo o residual (Farrando, Cátedra): Señala que la actividad
administrativa es la actividad del Estado que no es legislación ni jurisdicción ni gobierno.
Concepto de Función Administrativa: “Aquella actividad que realizan los órganos estatales
(ejecutivo, legislativo y judicial) excluidos los hechos y actos materialmente gubernativos,
legislativos y jurisdiccionales; como también la que realizan las demás personas jurídicas
públicas (órganos extrapoderes, entes descentralizados, autárquicos, municipios, empresas del
Estado), los entes públicos no estatales (colegios profesionales, universidades privadas,
consorcios públicos, cooperativas públicas) y los particulares que pueden ejercerla por
delegación o autorización”.
La importancia de definir los límites y extensión de la función administrativa ha sido tal que
Gordillo define al derecho administrativo como “aquella rama del derecho público que
estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ella”.
Notas de la función administrativa
1. No tiene un contenido único, lo que la diferencia de las demás funciones: consiste en dictar
normas jurídicas generales (por ej.: reglamentos); decidir controversias (por ej.: resolver un
recurso); en las actuaciones materiales en los casos concretos en que se presenten (ej.: la
demolición de un inmueble que amenace ruina).
2. No es realizada por órganos específicamente creados al efecto: la función administrativa
puede ser realizada por cualquier órgano, por ej.: por la Corte Suprema cuando dicta una
acordada, por un ministro cuando sanciona a un empleado público.
3. Función administrativa no estatal: la función administrativa, si bien referida normalmente a
la capacidad de dictar actos administrativos, en principio realizado por órganos estatales,
puede ser también ejercida por órganos no estatales. Existen actualmente en el Estado
numerosas entidades creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones
administrativas, a las cuales se les confiere legalmente determinadas potestades públicas para
actuar en nombre del Estado.
En tales casos, los actos emitidos por estos entes tienen carácter administrativo. De esta
forma se puede considerar administrativos, entonces, los actos de los concesionarios de
servicios públicos (que pueden ser incluso personas privadas) que certifican la deuda del
usuario por la utilización del servicio; que constatan una contravención; que regulan el
funcionamiento del servicio en la medida de su competencia, los de las corporaciones
profesionales – de abogados, contadores, ingenieros, etc. – que concretan mediante el
ejercicio de potestades públicas conferidas legalmente. En todos los casos se tipifica el
ejercicio de funciones administrativas confrontando la actividad realizada con la ley
específica: si ésta ha otorgado a la entidad el ejercicio de una potestad pública, traducida en
poderes de imperio o mando que los particulares no tienen habitualmente sobre otros
particulares, debemos concluir que estamos en presencia de función administrativa.
Función administrativa de los órganos ejecutiva, legislativa, judicial, extrapoderes y de
personas no estatales: La función administrativa puede ser ejercida por cualquiera de los
órganos del poder.
1) Órgano ejecutivo: Es el que habitualmente ejerce la función administrativa con su
actividad normal (no en ejercicio de la función gubernativa). En esta actividad normal y
diaria – podríamos decir – del ejecutivo, sobresalen los decretos, reglamentos, dictámenes,
actos, disposiciones, resoluciones, etc., de carácter administrativo. Ahora bien, no debemos
confundir la “designación” (resolución, decreto, ordenanza, disposición) con que
denominemos a determinada actividad administrativa, sino que habrá que descubrir, siempre,
la naturaleza de cada una de ellas. La naturaleza se descubre indagando respecto de cuál es la
“forma jurídica de la función administrativa” (acto administrativo, reglamento administrativo,
contrato administrativo, simples actos de administración).
2) Órgano legislativo: Se ha señalado que ejerce función administrativa en las siguientes
actividades:
1. Control interorgánico: Por ej.: en las investigaciones, pedidos de informes, autorizaciones.
2. Juicio político, por ser un procedimiento que pone fin a la relación de empleo público
3. Actos de organización, como compra de libros, otorgamiento de concesiones, alquiler de
locales, nombramiento de empleados.
4. Las leyes individuales, como por ej. El otorgamiento de una pensión a una persona
determinada.
5. Dictarse su propio Reglamento interno (A-66 CN).
3) Órgano judicial: Ejerce la función administrativa en:
1. Los actos de organización.
2. La denominada jurisdicción voluntaria, es decir, en los juicios no contenciosos (sucesiones,
rectificación de partidas, reconocimientos de personas jurídicas, informaciones sumarias).
3. Con el dictado de su propio Reglamento interno (A-113 CN).
4. Elección y designación de las “autoridades de sala”.
5. Potestad disciplinaria sobre sus empleados
6. Concesión de licencias; nombramiento de conjueces; determinación de las ferias judiciales
7. En el dictado de las “Acordadas” (que son verdaderos “reglamentos administrativos”).
4) Órganos extrapoderes: Estos órganos son llamados así porque están previstos en el texto
constitucional (generalmente en las CP) además de los tres órganos clásicos (PE, PL y PJ).
Podemos citar como ejemplos en la CP: fiscal de Estado, asesor de gobierno, Tribunal de
Cuentas, DGI, DGE, etc. En el orden nacional, luego de la reforma del 94: auditor general de
la Nación (A-85), Defensor del Pueblo (A-86), Ministerio Público (A-120), Consejo de la
Magistratura (A-114).
5) Personas públicas no estatales
El problema de la función administrativa jurisdiccional: Alguna doctrina ha pretendido
señalar que, en ciertos casos, cuando el órgano ejecutivo – u otro que ejerza la función
administrativa – está facultado para decidir alguna controversia, ejerce una función
“semejante a la jurisdiccional”. Algunos ejemplos de esta función son: dictar una resolución
en un sumario administrativo por la cual se pueda imponer una sanción a un empleado
público; la constitución de tribunales militares; las resoluciones de la AFIP; de la Aduana; o,
simplemente, la decisión de un recurso administrativo.
Para Farrando, no existiría la función administrativa jurisdiccional. Si bien se puede admitir
que ciertos actos de la Administración resuelven – en sede administrativa – algún tipo de
controversias, a dichos actos le faltan dos de los elementos esenciales que son constitutivos
de la función jurisdiccional: 1) Carácter definitivo de la resolución, y; 2) Pronunciamiento
por un órgano imparcial e independiente.
Además, se violaría el artículo 109 de la Constitución, que veda al Ejecutivo ejercer
funciones judiciales. Ahora bien, cuando la legislación prevé el caso de que el particular deba
someterse obligatoriamente a la jurisdicción y decisión de algún órgano administrativo, se
debe asegurar (siempre) el control judicial suficiente posterior, interpretando la Corte
Suprema en el conocido caso “Fernández Arias” , que dicho control importa el derecho de
recurrir ante los jueces ordinarios. (Ver fallo “Ángel Estrada y CIA SA c. Secretaría de
Energía y Puertos” (2005).
Decreto reglamentario de LNPA 1759/72. 99 (Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado
contralor por el superior): Artículo 99: Tratándose de actos producidos en ejercicio de una
actividad jurisdiccional, contra los cuales estén previstos recursos o acciones ante la justicia o
ante órganos administrativos especiales con facultades también jurisdiccionales, el deber del
superior de controlar la juridicidad de tales actos se limitará a los supuestos de mediar
manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violación de derecho. No obstante, deberá
abstenerse de intervenir y en su caso, de resolver, cuando el administrado hubiere consentido
el acto o promovido – por deducción de aquellos recursos o acciones– la intervención de la
justicia o de los órganos administrativos especiales, salvo que razones de notorio interés
público justificaren el rápido restablecimiento de la juridicidad. En caso de interponerse
recursos administrativos contra actos de este tipo, se entenderá que su presentación suspende
el curso de los plazos establecidos en el artículo 25 de la ley de procedimientos
administrativos.
5. Fuentes del derecho administrativo. Relaciones con otras disciplinas jurídicas.
Codificación.
Las fuentes del Derecho Administrativo
Se ha distinguido tradicionalmente entre:
1) Fuentes formales: aquellas que en forma directa se constituyen como “derecho aplicable”
2) Fuentes materiales: aquellas que promueven u originan en sentido social-político a las
primeras.
En derecho administrativo tienen prevalencia las fuentes formales, y, en ese sentido, bien ha
dicho Garrido Fala que las fuentes de él “son aquellas formas o actos a través de las cuales se
manifiesta su vigencia”.
Constitución: Es una fuente de extraordinaria importancia en el derecho administrativo. Esta
disciplina estudia la estructura de la administración, y también el ejercicio de la función
administrativa. Por ello es fácil advertir la importancia del derecho constitucional y
concretamente de la CN como fuente del derecho administrativo. La Constitución es la
llamada “ley de leyes”, en cuanto es la fuente normativa de superior jerarquía dentro del
ordenamiento jurídico argentino (A-31 CN). Las normas constitucionales que son esenciales
al derecho administrativo son:
En cuanto a la relación del Estado con los particulares: artículos 14 bis, 28, 16, 17, 19, 31, 36,
42, 43.
Respecto de la organización del Estado: Artículo 35 y toda la llamada “parte orgánica”.
Tratados: Tradicionalmente fueron reconocidos los tratados como fuente del derecho
administrativo, cuando obligan a los órganos o entidades administrativas a realizar
determinada actividad, o cuando contienen disposiciones de derecho administrativo
aplicables en el ámbito interno del país. A partir de la reforma de 1994 se incorporan 10
Tratados y un Protocolo de DDHH con jerarquía constitucional (A-75 I-22). Se ha reconocido
también como fuentes directas del derecho administrativo a los tratados interprovinciales, a
los provinciales con potencias exteriores y a los acuerdos de concertación federal.
La ley y los decretos-leyes: La ley también es una de las importantes fuentes del derecho
administrativo, y jerárquicamente está por debajo de la Constitución Nacional y de los
tratados. Debemos destacar aquí 3 importantes principios relacionados con la ley y el derecho
administrativo:
1) Principio de preferencia legal: Este principio, también llamado del “paralelismo de las
competencias”, implica que las leyes no pueden ser derogadas sino por otras leyes.
2) Principio de reserva legal: Para un sector de la doctrina (Díez, Bidart Campos, Gordillo),
existen ciertas materias cuya regulación debe hacerse solo por ley.
Es lo que constituye la denominada “zona de reserva legal”, que es una zona propia y
exclusiva del legislador que no puede invadir el órgano administrativo. El Congreso puede
legislar sobre todas y cualquiera de las actividades realizadas por el Poder Ejecutivo, sin otra
limitación que la “razonabilidad” de la regulación. Un decreto no puede impedir que una ley
posterior regle determinada materia.
Una minoría doctrinaria (Marienhoff) considera que, en cuestiones relacionadas con la
organización interna del aparato administrativo, existe una “zona de reserva de la
Administración”.
3) No retroactividad de la ley (A-7 CCCN): Una aplicación de este principio se encuentra en
el artículo 13 de la LNPA. Artículo 13: El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos
-siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro
revocado o cuando favoreciere al administrado. Igualmente, en materia de sanciones
administrativas rige el principio de reserva del artículo 18 CN (sin ley previa no hay delito).
Leyes locales: Hay que tener en cuenta que al ser el derecho administrativo un “derecho
local”, cada provincia dicta sus propias leyes administrativas; por ej.: leyes de procedimiento
administrativo, de contabilidad, empleo público.
Decretos-leyes: Normas dictadas por ejecutivos de facto que reglaron materia de índole
legislativa. La validez de estos decretos-leyes ha sido reconocida por la Corte Suprema en
virtud de la teoría de la continuidad jurídica del Estado, en la medida de que el gobierno de
iure posterior no los derogue, y han sido, en tales circunstancias, fuentes de derecho
administrativo. Por ejemplo: LNPA 19.549/72 fue sancionada mediante un decreto-ley.
El reglamento: Es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa. Serian la fuente
cuantitativamente más importante de la materia. Jerárquicamente por debajo de la
Constitución, tratados y ley. Dejan de tener vigencia cuando son derogados por otro
reglamento posterior, dejando a salvo derechos adquiridos y la indemnización si hay daños.
(Bolilla 6)
Otras fuentes
1) La jurisprudencia: Ha tenido fundamental importancia la de la CSJN, que ha dado lugar a
numerosos principios o instituciones del derecho administrativo; por ej., estabilidad del acto
administrativo (Carmán de Cantón, 1936); noción amplia de “poder de policía” (Ercolano c.
Lanteri de Renshaw, 1922); nulidades administrativas (Los Lagos, 1941); responsabilidad del
Estado (Devoto, 1933), etc.
2) La costumbre (A-1 CCCN): Según Gordillo solo cuando crea derechos a favor del
administrado.
Régimen Jurídico:
Ley Nacional: 19.459 de Procedimientos Administrativos (1972)
Decreto Nacional: 1759/72 Reglamento de Procedimiento Administrativo
Ley Provincial: 9.003 de Procedimiento Administrativo (2017 – modif.)
Ley Provincial: 3.918 Código Procesal Administrativo (1973)