Título I.
La administración del Estado como complejo organizacional 91
estatal. La LOCBGAE solo admite encomienda a las municipalidades o entidades
de derecho privado, pero leyes especiales han seguido criterios más amplios, per-
mitiendo la colaboración de otros organismos.
95. La suplencia de un servicio público, por su parte, procede cuando deter-
minado servicio público no cuente con oficina o sede en cierto lugar o región (la
ley se refiere a “lugares donde no exista” el servicio), y otro, con presencia en tal
lugar, acepte asumir sus funciones. Conforme a la regulación legal, la suplencia
del servicio debe plasmarse en un convenio entre los dos organismos interesados,
y aprobarse por decreto supremo salvo en caso de servicios regionales, en que se
prevé una modalidad de aprobación distinta (LOCBGAE, art. 38).
96. Aparte de esas figuras legales, la jurisprudencia administrativa ha enten-
dido que a la luz de los principios de la LOCBGAE se justifica la suscripción de
convenios de cooperación o colaboración entre organismos públicos. Estos con-
venios recaen sobre el desarrollo de actividades conjuntas para el cumplimiento
de objetivos comunes, comprometiéndose las partes a realizar labores específicas
y complementarias a fin de obtener resultados de interés de ambas entidades, sin
alterar las competencias de cada una.
Capítulo 4
Panorama de la Administración
del Estado en Chile
97. Antes de analizar los tipos más comunes de organismos administrativos
(párrafo 2) conviene revisar las grandes categorías organizacionales de la admi-
nistración chilena y las razones que explican su configuración (párrafo 1).
PÁRRAFO 1. DISTINCIONES CATEGORIALES
DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA CHILENA
98. La administración del Estado en Chile se presenta distribuida en bloques
orgánicos, que se comprenden mejor a la luz de distinciones categoriales que va-
rían en función de la noción que se tenga del centro de poder.
(a) La administración centralizada y la administración descentralizada
99. Los modelos básicos de organización administrativa vigentes en el derecho
positivo chileno actual son la centralización y la descentralización (cuyo crite-
92 José Miguel Valdivia
rio distintivo es la personalidad jurídica, sea específica o referida al cuerpo más
amplio del Estado). Históricamente, esa fue la principal clasificación de los or-
ganismos de la administración del Estado: se distinguía entre la administración
centralizada o fiscal, también llamada antiguamente “administración pública”, y
la administración descentralizada.
Para entender esta estructura organizativa es necesario tomar en cuenta tres
aspectos fundamentales del sistema institucional chileno: (i) “El Estado de Chile
es unitario” (Constitución, art. 3); (ii) el régimen de gobierno es un presidencia-
lismo fuerte (Constitución, art. 24: “El gobierno y la administración del Estado
corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado”); y (iii)
un objetivo de valor constitucional propende, por razones de buena gestión de los
asuntos públicos, a la descentralización del poder (Constitución, art. 3, inc. 2: “La
administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada… de
conformidad a la ley”). En consecuencia, en Chile existe un único centro de poder
que, en el plano administrativo, es el Presidente de la República; pero en aras de
la eficiencia en la gestión administrativa el sistema debería propender hacia la
descentralización.
Como se advierte, buenas razones explican por qué el derecho chileno se carac-
teriza por una centralización tan intensa. Sin embargo, como en otras coordena-
das, la centralización es fuente de ineficiencias y la buena gestión de los intereses
públicos requiere de matices, mediante la descentralización.
En el pasado la organización administrativa chilena tendió a disgregarse en
torno a un impreciso concepto de “autonomía”; sin embargo, la multiplicidad de
estructuras organizativas autónomas condujo a un desorden institucional. Hacia
fines de la década de 1960, la jurisprudencia de la Contraloría consiguió unifor-
mar los distintos modelos de autonomía en torno a la idea más técnica de descen-
tralización, noción que en la década de 1980 se plasmaría en las categorías fun-
damentales de la LOCBGAE. Junto a la administración centralizada, que cuenta
con la personalidad y patrimonio del Fisco, se reconocería un variado cúmulo de
cuerpos administrativos descentralizados, dotados de personalidad y patrimonio
propios (y, por tanto, independientes del Fisco).
Esa antigua idea de autonomía (que hoy corresponde inequívocamente a la des-
centralización) reflejaba la necesidad de configurar cuerpos administrativos que
estuvieran a alguna distancia del poder central, que contaran con algún grado de
independencia en su gestión, posiblemente con el propósito de mejorar estándares
de eficiencia. Entonces, en consideración al carácter unitario y presidencialista del
Estado chileno, detrás de un modelo de centralización subyace la conveniencia de
asentar el poder presidencial y, en cambio, detrás de la descentralización subyace
una expectativa de debilitamiento relativo del poder presidencial. Atendido el
Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 93
carácter democrático de las instituciones chilenas, puede pensarse que el asenta-
miento del poder presidencial se corresponde con la preponderancia política de
la gestión confiada a la administración centralizada y, correlativamente, con la
preponderancia más bien técnica o profesional de la gestión confiada a la admi-
nistración descentralizada.
Por cierto, dado que al Presidente de la República “le corresponde” la adminis-
tración del Estado, la administración descentralizada nunca es completamente in-
dependiente del poder presidencial. El vínculo de supervigilancia supone de todas
formas algún grado de incidencia del gobierno en la gestión de la administración
descentralizada (aunque sea mediante la designación o la remoción de las auto-
ridades).
Debe tenerse presente que la influencia presidencial en los organismos centra-
lizados o descentralizados puede depender de diversos matices. Históricamente,
muchos de los puestos directivos en organismos centralizados o descentralizados
eran de libre designación presidencial, de modo que la confianza política podía
introducir en la descentralización algún factor extralegal de dependencia. Actual-
mente, para varios nombramientos el Presidente requiere recabar el acuerdo del
Senado, con lo que su poder (político y no sólo jerárquico) se ha mitigado sen-
siblemente. Lo mismo cabe decir de los nombramientos de altos directivos con-
forme al Sistema de Alta Dirección Pública (Ley 19.882), en que la designación
tiene un fuerte carácter profesional y no tan político (el Presidente elige de una
terna o quina elaborada por el Consejo de Alta Dirección Pública, tras selección
de candidatos por parte de un head-hunter independiente); el resultado más o
menos logrado del sistema también consiste en mitigar la dependencia política y,
por tanto, la centralización.
(b) La administración general del Estado
y la administración territorial
100. El carácter unitario del Estado chileno explica la configuración de los
organismos públicos de base territorial. Este carácter unitario se refiere al núcleo
duro del poder y no a la gestión corriente de los intereses públicos. En otras pa-
labras, mientras en Chile hay un único gobierno, la administración, en cambio,
puede estar distribuida por el territorio.
Ahora bien, el fuerte centralismo chileno puede explicar también por qué los
servicios centrales del Estado estén todos situados en la capital del país (salvo
excepciones que aún se cuentan con los dedos de una mano). En cambio, la estruc-
tura de la administración en el plano territorial presenta una configuración muy
diferente, en gran medida dependiente de las políticas centrales.
94 José Miguel Valdivia
101. En el plano territorial, la administración se declina en tres ámbitos: la región,
la provincia y la comuna. Hasta ahora, las esferas regional y provincial no represen-
tan mucho más que un espacio geográfico que sirve de base para deslindar las com-
petencias de ciertas autoridades emisarias del gobierno o de sus oficinas (los antiguos
intendentes y gobernadores, ahora delegados presidenciales regionales y provinciales,
secretarios regionales ministeriales, direcciones regionales de servicios públicos). Ni la
región ni la provincia son en sí mismas personas jurídicas ni servicios públicos.
Por cierto, conviene tener en mente los cambios que se avecinan en el mundo re-
gional. Desde 1992 la regionalización viene fortaleciéndose, en orden a devenir una
técnica de descentralización. El primer paso ha sido la creación del gobierno regional
como organismo administrativo descentralizado, que en la práctica supone dotarlo
de una capacidad propia de gasto público (que se destina a proyectos de inversión
regional o local). En un segundo momento, al preverse la conformación electiva del
gobierno regional se profundizó ese modelo, acentuándose la identificación entre re-
gión y comunidad regional. En fin, actualmente se empieza a vivir un tercer momento
descentralizador, caracterizado por el “empoderamiento” de los gobiernos regionales,
destinados a asumir por sí mismos la gestión de determinados servicios públicos re-
gionales (que les serían traspasados por la administración central).
102. Por otra parte, la comuna es la base territorial de las competencias de una
municipalidad. Aquí hay una correspondencia perfecta, que justifica su asimilación
(aunque según la ley también cabría una municipalidad por agrupación de comunas).
La comuna es el espacio de expresión de la comunidad local, esto es, de los vecinos que
la pueblan, cuya manifestación institucional es la municipalidad. De esta vocación de
la comuna se siguen las singularidades orgánicas del municipio y fundamentalmente
la autonomía local (frente al predominio político del gobierno o la administración
central). La estructura organizativa de los municipios, que aparte de un jefe (alcalde)
cuenta con un cuerpo colegiado deliberante y fiscalizador (el concejo), se justifica pre-
cisamente por el peso de la comunidad viva en este cuerpo administrativo. La muni-
cipalidad tiene una vocación funcional inmensa (satisfacción de las necesidades de la
comunidad local y aseguramiento de su participación en el desarrollo). De aquí que las
municipalidades podrían configurar centros administrativos de enorme importancia
práctica; jurídicamente la tienen pero, de hecho, en razón de limitaciones pecuniarias,
sólo las más ricas se destacan por los servicios diversificados con que cuentan.
(c) La administración vinculada con el gobierno
y las “autonomías constitucionales”
103. La expresión “autonomía” es polisémica. Ya se ha visto que en el pasado
fue empleada intensamente como sinónimo de descentralización administrativa. In-
Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 95
cluso en la actualidad, algunos organismos descentralizados recurren a la idea de
autonomía para explicitar sus singularidades organizativas o funcionales, como es
el caso de la autonomía universitaria, rasgo distintivo de las universidades estatales.
Para lo que sigue, sólo interesan las denominadas “autonomías constitucionales”.
Bajo la denominación de autonomías constitucionales se engloba un número
reducido de instituciones administrativas totalmente independientes del Presi-
dente de la República. La idea de autonomía constitucional expresa únicamente
el atributo de un cuerpo administrativo consistente en su independencia de la
intervención gubernamental. Como en el régimen constitucional chileno la ad-
ministración del Estado “corresponde” al Presidente de la República (art. 24), se
ha entendido que para sustraer a algún servicio administrativo de su ámbito de
acción es necesaria una cláusula constitucional de excepción. De aquí deriva el
adjetivo “constitucional” de estos entes autónomos.
Dentro de las autonomías constitucionales se incluyen el Consejo Nacional de
Televisión (art. 19 N° 12, inc. 6), el Ministerio Público (art. 83), el Servicio Electo-
ral (art. 94 bis), la Contraloría General de la República (art. 98), el Banco Central
(art. 108), y las Municipalidades (art. 118). Las razones que justifican atribuirles
tal grado de autonomía son de lo más diverso. Por ejemplo, el control de la admi-
nistración pública no podría ser efectuado idóneamente por la Contraloría si ésta
dependiese del Presidente. La política monetaria es manejada autónomamente
por el Banco Central porque, sobre todo a la luz de experiencias históricas, se
espera que ella no dependa de la contingencia política. El control de la libertad
de expresión por medio de la televisión, igualmente, parece más consistente con
ideales democráticos que quede en manos de un cuerpo independiente y pluralis-
ta, antes que en una oficina manejada por el gobierno. Podrían explorarse razones
conceptuales o pragmáticas similares para todas estas autonomías.
En la medida que la autonomía constitucional marca un grado más fuerte de
separación respecto del centro del poder, cabría entenderlo como algo distinto
de la relación de supervigilancia típica de la administración descentralizada. Sin
embargo, al menos por razones prácticas no hay que excluir que algunos de los
mecanismos de supervigilancia aparezcan también en el ámbito de las autonomías
constitucionales (por ejemplo, la intervención del Presidente de la República en la
designación o incluso la remoción de sus directivos).
Algún autor ha graficado la idea de autonomía constitucional con el ilustrativo
término “acentralización”, expresivo de instituciones que no giran en torno al “cen-
tro” presidencial (Pantoja). Sin embargo, la imagen es engañosa, porque sugiere que
estas instituciones pertenecerían a una categoría organizativa específica, lo que no es
así. En realidad, la autonomía constitucional no envuelve un modelo específico de or-
ganización administrativa. Algunos de los entes autónomos son titulares de persona-
96 José Miguel Valdivia
lidad y patrimonio propios (como las Municipalidades, el Banco Central o el Consejo
Nacional de Televisión) y otros carecen de esos atributos y, por tanto, ocupan los del
Fisco (como la Contraloría General de la República o el Ministerio Público).
104. Cada vez se hace sentir con más fuerza la necesidad de configurar orga-
nismos administrativos fuera del alcance o de la influencia del poder central, sobre
todo a medida que se afianza el modelo de administraciones o “agencias” indepen-
dientes. Últimamente han surgido algunas instituciones anómalas, que provienen
de la misma filosofía o fundamento que inspira a las autonomías constitucionales,
pero no han sido configuradas por medio de reglas constitucionales: el Consejo
para la Transparencia, el Instituto Nacional de Derechos Humanos y la Defensoría
de los Derechos de la Niñez. No está claro que estas instituciones se apeguen rigu-
rosamente a la Constitución, pero dan cuenta de la necesidad de rebasar algunos
estándares orgánicos. Es posible que este tipo de instituciones anuncie el futuro de
las autonomías constitucionales, mostrando que la cláusula constitucional que atri-
buye al Presidente de la República la administración del Estado no es incompatible
con la intervención de organismos ajenos al gobierno en asuntos administrativos.
PÁRRAFO 2. TIPOLOGÍA DE ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS
(a) Presidencia de la República
105. En el régimen político chileno, el Presidente de la República es a la vez
el jefe del Estado y el jefe del gobierno, cuya misión superior es el gobierno y la
administración del Estado.
En términos orgánicos, la Presidencia es un conjunto simple de oficinas admi-
nistrativas. Aunque el Presidente cuenta con un cuerpo importante de asesores,
en el sistema chileno no está formalmente institucionalizado algo parecido a un
“centro de gobierno”. El Presidente manda de manera inmediata sobre los minis-
terios, y supervisa la gestión de las distintas oficinas públicas. Sus poderes están
definidos a nivel constitucional (art. 32).
El Presidente cuenta con una legitimidad política importante, que deriva de
la naturaleza electiva de su cargo. Esa legitimidad política aprovecha, en buena
medida, también al gobierno y la administración en general.
(b) Ministerios
106. Conforme a una definición legal, “los Ministerios son los órganos supe-
riores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobier-
Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 97
no y administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los
campos específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones. Para
tales efectos, deberán proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes,
estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el
cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades
del respectivo sector” (LOCBGAE, art. 22, incs. 1 y 2).
Como se advierte, la especificidad de los ministerios reside en su función polí-
tica: los ministerios son organismos administrativos que participan directamente
en la elaboración de la política. Al mismo tiempo, cuentan con funciones admi-
nistrativas superiores respecto de las distintas actividades a cargo de los servicios
públicos que intervienen en el sector de intereses concernido. Entre ministerios, la
distribución de tareas se efectúa siguiendo parámetros materiales, que designan
sectores específicos de intereses (como la educación, la agricultura o la minería,
etc.).
En la organización interna de cada ministerio sobresalen tres órganos: el mi-
nistro, el subsecretario y el secretario regional ministerial.
107. Según la Constitución, los ministros son “colaboradores directos e inme-
diatos del Presidente de la República” (art. 33), y su responsabilidad fundamen-
tal es “la conducción de sus respectivos Ministerios” (siguiendo las políticas e
instrucciones del Presidente), en calidad de superiores jerárquicos de los mismos
(LOCBGAE, art. 23). Los ministros son designados conforme al régimen de la
confianza exclusiva, por el Presidente de la República.
108. Los subsecretarios, por su parte, son “colaboradores inmediatos y direc-
tos del Ministro de la Cartera respectiva”, a quienes incumbe “responsabilidad es-
pecial de la administración y servicio interno del Ministerio” (DL 1028, del Min.
del Interior, de 1975, que precisa las atribuciones y deberes de los Subsecretarios
de Estado). “Les corresponderá coordinar la acción de los órganos y servicios pú-
blicos del sector, actuar como ministros de fe, ejercer la administración interna del
Ministerio y cumplir las demás funciones que les señale la ley” (LOCBGAE, art.
24). En buenas cuentas, mientras el ministro cumple un papel político de primer
nivel, el subsecretario tiene funciones de orden práctico, tanto en la gestión do-
méstica del ministerio como en la coordinación de los distintos servicios a cargo
de la administración en el campo sectorial respectivo. Los subsecretarios, aunque
colaboren con el ministro, son designados por el Presidente de la República con-
forme al régimen de la confianza exclusiva.
109. En fin, los secretarios regionales ministeriales (en el habla vulgar, “se-
remis”), son órganos territorialmente desconcentrados del ministerio respectivo,
cuyo ámbito territorial corresponde a una región (LOCBGAE, art. 26). Los secre-
tarios regionales ministeriales son nombrados por el Presidente de la República de
98 José Miguel Valdivia
entre las personas que figuren en una terna elaborada por el intendente respectivo
–probablemente, el delegado presidencial regional, bajo la nueva institucionali-
dad regional– y oyendo al efecto al ministro del ramo (LOCGAR, art. 62).
(c) Servicios públicos
110. Una definición legal de servicios públicos los considera como “órganos
administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regu-
lar y continua”. El contenido material de esa definición subraya el tipo de fun-
ciones de los servicios públicos: les corresponderá aplicar las políticas, planes y
programas de los ministerios respectivos (LOCBGAE, art. 28). En buenas cuentas,
mientras el ministerio es el organismo que formula la política, el servicio público
es el ejecutor de la misma; por cierto, el legislador puede introducir modificacio-
nes a este esquema y transferir directamente al ministerio la gestión de un progra-
ma o línea de acción política.
Aunque la idea de servicio público alude a la satisfacción de las necesidades
colectivas, su actividad no siempre está volcada al otorgamiento de prestaciones a
la ciudadanía. Algunos servicios participan en esta tarea (típicamente, hospitales
y colegios públicos), mientras otros cumplen funciones de orden general e indivi-
sible por cuenta de toda la ciudadanía (por ejemplo, los cuerpos policiales y mili-
tares) o por cuenta de otros servicios públicos (por ejemplo, los servicios de la ad-
ministración tributaria, a cargo de la determinación y recolección del impuesto).
La definición legal no supone un régimen organizativo específico, toda vez
que los servicios públicos pueden ser centralizados o descentralizados. En con-
secuencia, algunos de ellos se insertan dentro del aparato gubernamental (por
ejemplo, cada rama de las Fuerzas Armadas, dependientes del Ministro de Defen-
sa Nacional o Gendarmería de Chile, que es dependiente del Ministro de Justicia
y Derechos Humanos), mientras otros cuentan con personalidad propia, lo que
les da mayor autonomía de gestión (por ejemplo, la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena).
La designación de los directivos superiores de los servicios públicos histórica-
mente ha dependido de la confianza exclusiva del Presidente de la República; pero
actualmente el modelo de Alta Dirección Pública ha infiltrado en la mayor parte
de ellos, lo cual acentúa su carácter profesional o técnico.
(d) Organismos “reguladores”
111. Entre los servicios públicos cabe incluir una categoría singular de insti-
tuciones que participan en la regulación de ciertos mercados, con funciones de
Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 99
definición o interpretación de las regulaciones, inspección o fiscalización y, en el
extremo, de sanción de comportamientos irregulares.
Hasta la fecha, el modelo chileno sobre la materia es el de las superinten-
dencias. En la práctica, las superintendencias son organismos descentralizados,
cuya dirección descansa en una autoridad unipersonal designada por el gobierno
(actualmente, en su mayoría, conforme al régimen de Alta Dirección Pública).
Sin embargo, algunos organismos fiscalizadores de la misma naturaleza tienen
conformación distinta. Así, en el ámbito laboral, la Dirección del Trabajo es un
servicio público dependiente del Ministerio del Trabajo y en el sector de las teleco-
municaciones, las funciones regulatorias están radicadas directamente en la Sub-
secretaría de Telecomunicaciones. Recientemente, la Superintendencia de Valores
y Seguros ha sido reconfigurada como una Comisión para el Mercado Financiero,
cuyo órgano principal es un consejo, de carácter colegiado; esta institución está
destinada a absorber, en el mediano plazo, a la Superintendencia de Bancos e Ins-
tituciones Financieras (la más antigua del país).
Es posible que el modelo de las superintendencias esté llamado a evolucionar,
conforme a orientaciones del derecho comparado. Es frecuente que los organis-
mos reguladores de mercados estén dotados, en la experiencia comparada, de
márgenes importantes de autonomía frente al gobierno; la figura que se tiene en
mente es la de las administraciones independientes (o agencias independientes, o
autoridades administrativas independientes, etc.). Esa configuración obedece, se
dice, a la conveniencia de implementar políticas regulatorias de largo plazo, que
no obedezcan a coyunturas políticas pasajeras; además, ese modelo tornaría más
aceptable la concentración de funciones en manos de los reguladores (elaboración
de reglas, fiscalización y sanción). Por cierto, esa configuración aparentemente
neutra tiene en sí misma un cariz político, porque supone erradicar la política
contingente de la regulación de mercados, lo cual es consistente con la imagen de
una “mano invisible” de la economía. Por eso mismo, y también por considera-
ciones constitucionales relativas al carácter presidencialista de la administración
chilena, esa evolución posible no se ha materializado aun de manera decisiva.
(e) Empresas del Estado
112. En general, las empresas del Estado son instituciones administrativas o
pertenecientes a la administración, que ejercen como empresas en rubros indus-
triales o comerciales.
En cuanto el concepto de servicio público designa indiferenciadamente a la tota-
lidad de los organismos administrativos, las empresas del Estado también podrían
considerarse como tales (esto es, siguiendo algunos planteamientos comparados, co-
100 José Miguel Valdivia
mo instituciones administrativas o servicios públicos de naturaleza industrial o co-
mercial). Sin embargo, la especificidad del fenómeno justifica un análisis diferenciado.
113. Orgánicamente, las empresas estatales configuran un género al que per-
tenecen, al menos, dos grandes conjuntos de instituciones: las empresas públicas
creadas por ley (tal como las designa la práctica y el legislador) y las sociedades
del Estado. La diferencia entre unas y otras es importante, pues las empresas pú-
blicas son configuradas directamente por la ley, al igual que ocurre con cualquier
organismo administrativo descentralizado; en cambio, las sociedades del Estado
son creadas por medio de operaciones jurídicas subordinadas a la ley, comúnmen-
te actos jurídicos de derecho privado, al igual que ocurre en el sector privado. Por
eso, las primeras cuentan con personalidad jurídica de derecho público (que sólo
el legislador puede suprimir) y las segundas, en cambio, con personalidad jurídica
de derecho privado. Las primeras forman parte de la administración; las segun-
das, aunque son una especie de propiedad de la administración, no la integran en
términos orgánicos. Es comprensible que el derecho público rija en mayor medida
en las empresas públicas creadas por ley, antes que en las sociedades del Estado.
114. Sin embargo, en cuanto a su funcionamiento en el mundo de los negocios,
la Constitución ha querido someterlas a estándares uniformes (art. 19 N° 21). En
efecto, la Constitución aborda en su conjunto al Estado empresario, exigiendo
una autorización legal expresa, dada por medio de ley de quorum calificado. Ade-
más, en su desempeño están sujetas, tanto las empresas como las sociedades del
Estado, al “derecho común”, de modo que la tradicional concesión de privilegios
a estas empresas está supeditada a la aprobación también de una ley de quorum
calificado. En buenas cuentas, el marco constitucional quiere que las empresas
estatales, cualesquiera que sean, compitan en igualdad de condiciones con las em-
presas privadas, sujetas a un mismo estatuto jurídico. La regla constitucional tiene
sentido porque en la experiencia chilena y comparada es frecuente que el Estado
acuda en ayuda de sus empresas en caso de enfrentar dificultades, impidiendo
que fracasen en circunstancias en que otras empresas lo harían. Sin embargo, las
reglas típicas de derecho público de las empresas estatales no siempre configuran
privilegios, sino muchas veces cargas extraordinarias, que las empresas privadas
no tienen; tampoco así se da una competencia igualitaria.
La distinción categorial podría ser relevante en cuanto a la organización interna
de las empresas estatales. Las sociedades del Estado tienen una estructura jurídica
típica de las sociedades mercantiles y característicamente de las sociedades anóni-
mas. En cambio, respecto de las empresas públicas creadas por ley la configuración
es dispuesta siempre por ley, que podría desarrollar modelos particulares. En la
práctica, las leyes recientes sobre la materia también les han dado la forma de so-
ciedades anónimas, con la estructura de gobierno corporativo que eso supone. La
Título I. La administración del Estado como complejo organizacional 101
administración en base a un directorio (sujeta a reglas adecuadas de designación de
directores) permite una representación pluralista de distintos intereses en la conduc-
ción de la empresa, lo cual parece valioso como técnica de gestión.
(f) La “administración invisible”
115. Sujeta a habilitación legal previa, la administración puede crear conforme
a procedimientos típicos de derecho privado instituciones que no persigan fines
de lucro (es decir, que no persigan funciones empresariales), conforme a las reglas
generales: asociaciones o corporaciones y fundaciones (Código Civil, libro I, títu-
lo XXXIII); estas instituciones configuran personas jurídicas de derecho privado.
Como no se crean por ley, estas instituciones tampoco forman parte de la ad-
ministración, aunque inequívocamente sean ramificaciones de la administración,
reciban recursos públicos y coadyuven al cumplimiento de la función administra-
tiva; por eso alguna doctrina las ha designado con la expresiva noción de “admi-
nistración invisible”.
Sin embargo, suele entenderse que no se rigen por el derecho administrativo; a
lo más la Contraloría ha conseguido hacerles aplicables algunos “principios bási-
cos de gestión propios del derecho público” (dictamen 37.493 de 2010).
Conforme a una regla legal de alcance tendencialmente general, este tipo de
organismos no puede ser titular de potestades públicas (LOCBGAE, art. 6, inc.
2: “Las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrán, en caso alguno,
ejercer potestades públicas”). Esta disposición supone que las corporaciones y
fundaciones del Estado no deberían estar dotadas de poderes de acción unilateral
(típica, pero no exclusivamente, de imposición de gravámenes o cargas); pero el
derecho positivo podría consagrar regulaciones anómalas.
La más característica de estas instituciones es la Corporación Nacional Fo-
restal (“Conaf”), aunque pertenecen al mismo género varias otras, incluido un
sinnúmero de corporaciones municipales.
Al igual que las sociedades del Estado, estas instituciones configuran una ma-
nifestación característica del fenómeno (criticable, porque reduce la vigencia del
derecho público en un ámbito que debería estar regido por él) denominado “hui-
da del derecho administrativo”.
(g) Gobierno y administración interior del Estado
116. Hasta ahora, la administración regional ha contado con dos organismos:
la intendencia y el gobierno regional. El intendente era colaborador directo e
102 José Miguel Valdivia
inmediato del Presidente de la República, a quien representa en el territorio. El
gobierno regional, en cambio, es un organismo descentralizado, de conformación
electiva, dotado de funciones administrativas propias.
Una reciente reforma constitucional de descentralización regional (Ley 20.990)
vino a empoderar aún más a los gobiernos regionales, dándoles tuición sobre ser-
vicios públicos propios que deberían serle transferidos por los ministerios o servi-
cios públicos nacionales (Constitución, art. 114). En el plano orgánico, la figura
del intendente se desagrega en dos órganos nuevos: por una parte, el gobernador
regional, designado mediante elección popular, pasa a detentar la presidencia del
gobierno regional y, por otra, el delegado presidencial regional, autoridad de con-
fianza presidencial, será el “representante natural e inmediato” del Presidente en
la región.
En el ámbito provincial, el colaborador directo e inmediato del Presidente de
la República es el delegado presidencial provincial (antiguamente denominado
gobernador provincial). Éste aparece como órgano desconcentrado del antiguo
intendente o futuro delegado presidencial regional.
(h) Municipalidades
117. La administración en el ámbito comunal o local se ejerce por la muni-
cipalidad, institución dotada fundamentalmente de dos órganos electivos, repre-
sentativos de la comunidad: el alcalde, que es su jerarca máximo, y el concejo,
cuerpo colegiado dotado de funciones deliberantes y fiscalizadoras respecto de la
conducción comunal por el alcalde. Por cierto, la municipalidad es un organismo
de gran complejidad, compuesto de una serie de servicios públicos locales que
tienen proyección orgánica propia. La materia está regulada con amplios detalles
por la Ley orgánica constitucional respectiva, Ley 18.695, cuyo texto refundido
fue establecido por DFL 1, del Min. del Interior, de 2006.
A riesgo de insistir, conviene reafirmar que los municipios son autónomos del
gobierno.
BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAL
118. La estructura de este título es fundamentalmente tributaria del manual de
J. A. Santamaría. Pero el contenido depende de fuentes nacionales.
Una de las mejores exposiciones sobre la cuestión en el derecho chileno, a
pesar de su relativa desactualización, se debe a Manuel Daniel, La organización
administrativa en Chile. Bases fundamentales (Santiago, Jurídica, 2ª ed., 1982).