leandro sowter y camilo mason
3 | El avance de la sustitución
de importaciones (1930-1952)
Introducción
Las décadas de 1930 y 1940 significaron un profundo quiebre en la his-
toria mundial. Una bisagra, marcada por la Gran Depresión, el ascenso
de los movimientos fascistas, la Segunda Guerra Mundial, el declive
definitivo de la hegemonía de Gran Bretaña, su reemplazo por la de
Estados Unidos y la Guerra Fría. Estas transformaciones tuvieron fuer-
tes implicancias para la región y para la Argentina, y las respuestas que
se dieron marcaron el rumbo histórico seguido posteriormente. Por un
lado, la crisis económica de 1930 implicó el abandono del patrón oro y
del multilateralismo. Las potencias industriales buscaron trasladar el
costo de la crisis al resto de los países y devaluaron sus monedas en una
verdadera guerra monetaria. El comercio internacional se desarrolló
mediante tratados bilaterales basados en la reciprocidad comercial. En
consecuencia, los fundamentos que habían dado lugar a la Belle Époque
y al sistema de comercio mundial basado en las ventajas comparati-
vas, el patrón oro y la hegemonía británica quedaron definitivamente
quebrados. Los países centrales buscaron concentrarse en sus áreas de
influencia y todas las tentativas sustentadas en algún tipo de coopera-
ción internacional fracasaron.
Por otro lado, la Segunda Guerra Mundial convirtió a Estados
Unidos en la primera potencia industrial y en el único país capaz de
proveer bienes industriales, pues, a diferencia de los demás países
beligerantes, su estructura productiva había quedado prácticamente
intacta. En los primeros años de la posguerra se diseñó un nuevo marco
institucional acorde al nuevo orden mundial. Las Naciones Unidas y los
Acuerdos de Bretton Woods dieron lugar a una nueva arquitectura eco-
nómica y financiera mundial a partir de la creación del Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, los cuales institucionalizaron la
hegemonía estadounidense con el apoyo del resto del “mundo libre”.
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A su vez, se procuró retomar el multilateralismo y las negociaciones
para promover el libre comercio en el marco del Acuerdo General de
Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés).
La brutal reorganización del comercio internacional entre las décadas
de 1930 y 1940 afectó profundamente las economías de los países de
América Latina, obligando a iniciar en la mayoría de ellos un proceso
de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), de la mano
de una mayor intervención estatal en la economía y de un clima político
ideológico cada vez más signado por el nacionalismo. Si bien la indus-
tria argentina ya contaba con un desarrollo importante, el período que
se abre a partir de 1930 resulta un capítulo clave en la historia económica
nacional, porque se intensifica el proceso de industrialización, que se
convierte en el motor dinamizador de la economía, ampliando los sec-
tores involucrados más allá de las “ventajas comparativas”. Además, la
industria pasa a ser un eje específico de la intervención estatal al tiempo
que surgen nuevos actores, se modifican las relaciones sociales y polí-
ticas, y cambian el patrón de comercio exterior y el modo de inserción
internacional.
El origen y la dinámica de la primera etapa de la ISI –básicamente
signada por la industria liviana– quedaron configurados por ciertas
particularidades que se generaron a raíz de las restricciones presentadas
en la balanza de pagos en el marco de una economía cuyo principal pro-
ducto exportado era un bien-salario (carnes y cereales). De manera pro-
gresiva, el crecimiento de la economía pasó a depender de la capacidad
de la industria para sustituir importaciones, bajo una lógica en la que la
expansión se daba sobre la base de agregar nuevas ramas e incorporar
mano de obra. Luego de 1950, el crecimiento industrial quedó atado a
la capacidad para importar, es decir, a la disponibilidad de divisas que
permitiesen incorporar maquinaria y tecnología, lo que implicó una
lógica distinta marcada por la necesidad de aumentar la productividad
y el valor agregado.
El quiebre que significó el paso hacia un modo de desarrollo “hacia
adentro”, basado en la industria como nuevo eje de acumulación, se ori-
ginó en una crisis externa que obligó a producir localmente lo que antes
se importaba. A partir de entonces, la evolución de la industria y de la
economía quedó marcada al compás de las sucesivas crisis externas. La
primera crisis, la de 1930, forzó y reforzó el desarrollo de una industria
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orientada a sustituir los productos que no se podían obtener del exterior.
Este es el período en el que la industria crece, pero sin cerrarse comple-
tamente: hay inversión extranjera e incorporación de tecnología llave en
mano. La segunda crisis está marcada por la Segunda Guerra Mundial,
durante la cual el cierre total del aprovisionamiento externo de mate-
rias primas, insumos y bienes de capital obligó con mayor intensidad a
sustituir importaciones. Finalmente, la crisis en la balanza de pagos de
1949-1952 implicó un nuevo tipo de desequilibrio, signado por el propio
ritmo del proceso industrial sustitutivo, que demandaba ingentes can-
tidades de divisas en una dinámica que obligaba a llevar la industriali-
zación a un nuevo plano: el desarrollo de la industria pesada y básica.
Cada crisis recibió una determinada respuesta por parte del Estado,
que también se vio obligado a redefinir el sentido y la profundidad de
su intervención económica. En un contexto en donde se estructuraron
nuevos actores, en particular el movimiento obrero organizado y un
diverso empresariado industrial, surgieron nuevos clivajes políticos,
los cuales marcaron una dinámica de conflicto que repercutió sobre la
intervención estatal y sobre la estructura económica en el largo plazo.
Al ritmo de las crisis, de la intervención estatal y de los conflictos susci-
tados, se fue marcando el sendero histórico que asumió la ISI argentina
en cada etapa.
Evolución y estructura del sector industrial
La crisis económica de 1930 se destacó por su duración en el tiempo,
por la intensidad con la que afectó la producción y por el retroceso
del comercio internacional, dando lugar a una serie de consecuencias
desastrosas para el conjunto de la economía global. La Argentina, con
una economía abierta y extremadamente dependiente de los flujos de
capitales externos, sufrió particularmente las consecuencias del colapso
económico. Si bien el descenso del volumen de las exportaciones rondó
aproximadamente un 10%, el principal problema que enfrentó la econo-
mía local fue la brusca reducción en el valor de los bienes exportables.
En su conjunto, los precios de exportación se redujeron por encima del
60%; por ejemplo, a finales de 1931, el valor de los cereales y del lino
había descendido a casi la mitad de la cotización que tenía a mediados
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dos grandes objetivos: aumentar los ingresos de divisas sobre la base de
incrementar la producción exportable y disminuir las necesidades de
divisas reduciendo las importaciones, lo cual implicaba avanzar en el
desarrollo de la industria de base y en su integración productiva. A par-
tir del Segundo Plan Quinquenal se aplicó una política industrial más
definida y se priorizó el desarrollo de la industria de base y de bienes de
capital: siderurgia, metalurgia, maquinaria, equipos eléctricos, aluminio
y productos químicos. También se operó un cambio importante en el
modo de formulación de las políticas, aspecto en el que se procuró una
articulación más orgánica con los actores, en especial con los empresa-
rios, lo cual implicó una dinámica política más compleja.
Consideraciones finales
En los años que transcurrieron desde la crisis económica mundial y la
depresión económica a la Guerra de Corea, que puso en vilo el orden
bipolar derivado de la Segunda Guerra Mundial, la economía argentina
sufrió importantes transformaciones. En particular, el sector industrial,
que lejos de tener una evolución regular, se adaptó, no sin problemas,
a los cambiantes escenarios internacionales y a los condicionantes de la
propia economía interna.
El brusco impacto de la crisis económica y sus consecuentes restric-
ciones externas permitieron que la industria se convirtiera en el sector
más dinámico de la economía, creciendo a una tasa del 3,5% durante la
década de 1930. La Segunda Guerra Mundial reestructuró la producción
de los países involucrados y, a pesar de los problemas para importar
bienes de capital, insumos industriales y energéticos, la industria local
logró exportar bienes manufacturados a países cuya demanda se vio
afectada por el conflicto bélico. Como muestra de esta transformación
estructural, en 1945 el valor agregado por la industria superó el aporte
de la producción primaria. La posguerra mostró una importante expan-
sión de la industria, que a pesar de la profunda crisis de 1949 y 1951, en
los diez años posteriores a 1946 creció a una tasa promedio de entre el
4 y el 5% anual.
Sin embargo, si solo resaltáramos el comportamiento expansivo,
quedarían veladas importantes dificultades que se constituyeron en
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nudos gordianos del desarrollo industrial argentino, y también se
opacaría la evolución de las ideas, los debates y las políticas públi-
cas que intentaron posibles alternativas ante tamaños problemas. La
diversificación de la matriz productiva, algo que ya venía ocurriendo
desde la Primera Guerra Mundial y el impulso sustitutivo en ramas
livianas como alimentos, textiles y tabaco en la segunda mitad de los
años treinta, se mantuvo durante la siguiente Gran Guerra. A la par,
crecieron ramas más complejas, principalmente la metalmecánica y en
menor medida equipos automotores y equipos de transporte. Recién a
finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta, sectores más
dinámicos, como electrodomésticos, vehículos y maquinaria, metales,
química y derivados del petróleo, aumentaron tímidamente su parti-
cipación relativa.
Otro aspecto central para tener en cuenta es el doble proceso, de con-
centración de la producción industrial y de diversificación del número
de establecimientos, que se observó en la segunda mitad de la década
de 1940, y que profundizó un proceso que tendría amplias repercusiones
económicas y políticas: la dualidad de la estructura productiva. Junto
con la consolidación de un núcleo de grandes empresas, modernas, con
alta tecnología y niveles de productividad y fuertemente vinculadas
al capital extranjero, coexistió una miríada de pequeñas y medianas
empresas que producían para el mercado interno, dependían de la
protección estatal y tenían escaso acceso a la tecnología, baja producti-
vidad y una alta proporción de empleados en relación a su facturación.
Por otro lado, el patrón de concentración industrial en torno al núcleo
urbano porteño-bonaerense tendió a acentuarse, lo cual reafirma el rol
crucial de la demanda en el desarrollo industrial argentino y pone de
manifiesto el escaso impacto de los planes que se ejecutaron a partir de
1945 para promover el sector en el interior.
Aunque existen debates sobre este período de la historia económica
argentina, en especial sobre el grado de “transformación estructural”
que se dio durante el peronismo, lo cierto es que hacia fines de la déca-
da de 1940 la industria logró abastecer la totalidad de la demanda interna
de los bienes de uso final. Cuando se presentaron las primeras dificul-
tades que marcaron los límites en el desarrollo de ese tipo de industria,
el Estado quedó como el principal agente con voluntad y capacidad
para avanzar en la etapa más compleja de la industrialización.