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CONCLUSIONES
El Estado como creación humana y construcción social se halla en un proce-
so continuo de transformación. La realidad estatal está inmersa en la diná-
mica social, lo que complica la solución única de los fenómenos y problemas.
Ello implica que constantemente se analizan las problemáticas que surgen en
el seno de su realidad, así como las formas institucionales para resolverlas.
La creatividad e inventiva de los reformadores del Estado puede orientarse a
partir de la teoría de Jacob Burckhardt, quien lo concibe como una obra de
arte; es decir, como una creación materializada y calculada, una obra conce-
bida de modo fino, pulido y eficaz, para cumplir fines y políticas con orden y
capacidad administrativa.
El Estado requiere ser reformado, para que el orden constituido no
pierda eficacia y para lograr su propia conservación, de cara a los retos que
enfrenta en relación con nuevas estructuras de poder, las nuevas realida-
des que —en nuestro objeto de estudio— toman la forma de órganos con
funciones y responsabilidades que estas instituciones generan de cara a la
unidad y fortaleza estatal, como cualidades necesarias para hacer valer su
determinaciones, potestades y capacidad de mando en el ámbito de su pro-
pia conservación.
Estos elementos sólo pueden traducirse en instrumentos tangibles, ve-
rificables y confrontables, mediante las instituciones del Estado, las cuales
se reforman mediante la técnica del diseño institucional, cuya eficacia está
determinada en función de si el Estado cumple o no con las necesidades
colectivas, con qué pertinencia y solvencia lo hace, y bajo qué estándares lo
lleva a cabo. La eficacia del diseño institucional pasa por la capacidad de
detección y resolución de un determinado problema, lo que sólo es posible
si se reforma lo que no funciona y se adecua lo que ha perdido vigencia. En
este contexto es donde ubicamos a nuestro objeto de estudio: los OCA en el
Estado mexicano, como un sistema que requiere respuestas, y cuya noción
de estructura estatal está condicionada por la necesidad de superar sus defi-
ciencias para potenciar su desarrollo institucional.
El Estado constitucional se forma y consolida con el desarrollo de la
sociedad moderna, y mediante la naturaleza de sus atribuciones proclama,
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202 CONCLUSIONES
entre otros, los principios de igualdad, certeza, imparcialidad y legalidad
para configurar un orden institucional articulado en órganos, ámbitos de
competencia, responsabilidad, líneas de mando, separación de poderes,
coordinación y control.
En ese sentido, su carácter ontológico da cabida a un tipo de órganos
que, por su rango constitucional, se erigen en órganos de Estado, apoyados
en sistemas de competencias que autorizan el cumplimiento de sus come-
tidos, con base en la toma de las decisiones que dan vida a las políticas gu-
bernamentales. En efecto, los OCA son una categoría institucional que no
sólo alude a que son pieza vital en su razón funcional, sino que se definen
como un objeto de análisis, a partir de los cuales es factible analizar e in-
terpretar el modo en que cumplen las tareas que el Estado mexicano tiene
encomendadas.
En este caso, aludir a los OCA significa identificar que sus estructuras,
funciones, políticas, programas, estrategias y procesos de administración
con sentido público, se relacionan directamente con áreas neurálgicas de
la economía de mercado: la cual es la esfera donde se lleva a cabo la pro-
ducción de los bienes y servicios públicos, la democracia como forma de
vida, ya que se materializa mediante la garantía del goce de derechos, y la
autorregulación y corrección de las políticas y programas públicos, a partir
de la evaluación de su impacto y capacidad de modificar realidades que
tienen verificativo en la sociedad mediante problemas como la pobreza, la
desigualdad y la exclusión social.
La fenomenología del Estado encuentra en la administración la forma
más primigenia de relación entre Gobierno y ciudadano; entre autoridad
y sociedad; entre servidor público y pueblo. Ante estas relaciones, cobra
importancia determinar al Estado constitucional como categoría de aná-
lisis teórico y a los órganos de la administración estatal como categoría de
análisis empírico. Esta distinción es fundamental para identificar cómo las
problemáticas institucionales impactan en la vida colectiva, y cómo sólo a
partir de ellas es posible asegurar la prevalencia de los mecanismos demo-
cráticos que aseguren la vigencia del Estado moderno.
El fenómeno de descentralización administrativa no es nuevo en el
derecho comparado, pues data de las postrimerías de la Segunda Guerra
Mundial. Los casos analizados en el presente libro dan cuenta de que exis-
tió una tendencia por trasladar atribuciones, transferir funciones y tareas de
la rama ejecutiva hacia agencias, administraciones o autoridades de nueva
creación y de naturaleza distinta.
La exigencia por satisfacer exigencias y necesidades comunes, propias
de la evolución de la sociedad, los cambios tecnológicos, el crecimiento de la
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CONCLUSIONES 203
población, y la imposibilidad de cumplir las promesas constitucionales, por
parte de los poderes clásicos, generó un nuevo tipo de estructura estatal. Sal-
vo el caso colombiano, en donde existe una intención clara por equiparar a
estos órganos de control como ramas del poder público, los casos de Estados
Unidos, España, Italia y Francia son ejemplificativos de cómo la prioridad
se acentúa en dos voces: “administración” e “independencia”, categorías de
análisis que implican, en primer término, la naturaleza del órgano y de la
actividad que realizan, y en segundo, el requisito de que su labor se llevará
a cabo distante de la política.
Sea, en Colombia, con la dilucidación conceptual de abrir la separación
rígida a nuevas realidades, mediante la frase “ramas del poder público”; en
España, con la previsión constitucional de organismos autónomos que, por
cuestiones funcionales y a efecto de distinguirlas de las comunidades autó-
nomas, las desarrolló doctrinalmente como administraciones independien-
tes; en Estados Unidos, cuya naturaleza jurídica ha sido delimitada en dis-
tintos grados, a partir de sentencias dictadas por la Corte Suprema, y donde
los mecanismos de control son fundamentales en la lógica de justificar el
qué, cómo y para qué del ejercicio del presupuesto asignado; en Francia,
cuyo control hace hincapié en los conflictos de interés entre los prestado-
res de servicios que laboran en las administraciones, y que por la naturaleza
de sus funciones conviven con trabajos de la iniciativa privada; o en Italia,
con la construcción teórica de la paridad jurídica, para ubicar a todos los
órganos del Estado en un plano de igualdad y no subordinación, y con la
neutralidad política como fundamento del ejercicio de la administración. El
debate teórico y conceptual versaba, más que por la idea de evolucionar la
teoría de división del poder, para dar cabida a esta nueva realidad institu-
cional, por asegurar su independencia frente a la política.
No en vano, las estructuras estudiadas son agencias, administraciones o
autoridades y no órganos. Su madurez institucional ha significado décadas
de desarrollo y mecanismos para potenciar su control: control político en
términos de la férrea estructura de rendición de cuentas a la que se encuen-
tran sujetos; control presupuestal, porque deben concurrir a los parlamen-
tos para justificar el destino y la forma en que han ejercido el dinero que les
fue asignado; control administrativo, toda vez que están sectorizados a la
Hacienda Pública en materia de planes, programas, fines, objetivos y con-
trol burocrático, a partir de los servicios civiles de carrera.
A lo largo de la investigación se observa, estudia y analiza una parte de
la realidad constitucional, política y administrativa del Estado mexicano,
relativa a los órganos que desempeñan sus funciones y tareas, las relaciones
entre cada una de las formas en que se controlan unas a otras, y entre ellas
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204 CONCLUSIONES
mismas. Hemos podido, asimismo, ahondar sobre un tipo de estructura es-
tatal de relativa novedad en el sistema constitucional mexicano, denomina-
do órgano constitucional autónomo; cuya naturaleza jurídica plantea una
problemática, desde la perspectiva de la separación del poder, y hasta qué
punto pueden o no equipararse con las funciones clásicas del Estado: la
Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial, en términos de la importancia del rol
que juegan en la dinámica del poder, y de trascendencia de las funciones y
tareas que realizan.
Dada la particularidad del contexto mexicano, es determinante clasifi-
car a los nueve órganos como responsables de realizar funciones del Estado,
en sentido amplio; y acotar al Banco de México, la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, el Instituto Nacional Electoral y la Fiscalía General
de la República como encargados de llevar a cabo funciones del Estado, en
sentido estricto; por otra parte, al Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía, al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales, al Consejo Nacional para la Evaluación de
la Política de Desarrollo Social, al Instituto Federal de Telecomunicaciones
y a la Comisión Federal de Competencia Económica, los clasificamos como
responsables de materializar tareas en un segundo plano.
En una clasificación más técnica, se proponen cuatro categorías con-
ceptuales:
1) Órganos de dirección estratégica: se articulan en esta categoría
aquellos creados para cumplir cometidos institucionales, entendidos
como la acción material del Estado. En éstos encontramos al Banco
de México, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Ins-
tituto Nacional Electoral.
2) Órganos de dirección regulatoria: aquellos cuya actividad consiste
en regular áreas estratégicas de la economía, el mercado y la socie-
dad. Aquí podemos encontrar al Instituto Federal de Telecomunica-
ciones y a la Comisión Federal de Competencia Económica.
3) Órganos de dirección y evaluación: son los órganos cuya principal
actividad versa sobre el desempeño de las políticas del Gobierno en
materia de desarrollo social y educación. En este apartado entran el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y
el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación.
4) Órganos de protección de derechos, gestión de datos e información:
son aquellos responsables de realizar una función garante de los de-
rechos de acceso a la información, de protección de datos y la pro-
ducción de datos estadísticos necesarios para el diseño, evaluación y
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CONCLUSIONES 205
conducción de las políticas del Estado. Aquí englobamos al Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales y al Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
En este sentido, es pertinente destacar que los OCA son instituciones
del derecho que vertebran la administración del Estado mexicano, cuyas
características distintivas son, entre otras: 1) autonomía, 2) inmediatez cons-
titucional, 3) naturaleza administrativa de las funciones y tareas que llevan a
cabo, 4) órganos de Estado con estructura de gobierno, y 5) que se han erigi-
do como instrumentos de control a la función Ejecutiva en aras de consoli-
dar la democracia constitucional en México. Son instituciones relativamen-
te jóvenes, toda vez que su existencia no excede los treinta años, por lo que
uno de los debates del presente libro gira en torno a dos aspectos esenciales:
el primero, relativo a su madurez y desarrollo institucional; y el segundo,
consistente en la necesidad democrática de su existencia.
La madurez institucional es una categoría definitiva del camino que
deben seguir, y hacia dónde queremos llegar con ellos; toda vez que la mul-
tiplicidad de los diseños institucionales que convergen en su realidad, como
objeto de estudio, dificulta no sólo su comprensión, sino además, la rendi-
ción de cuentas a la que, como órganos del Estado, están sujetos; así como
los aspectos esenciales —tanto teóricos como empíricos— a los que se de-
ben someter, en aras de asegurar que prevalezcan en la complejidad de la
vida pública. La necesidad de su existencia, en relación con la democracia,
es un nexo causal prioritario y fundamental para el desarrollo del Estado
mexicano, ya que aunado a las funciones y tareas que llevan a cabo, la for-
ma en que nacen, y los aspectos comunes que rigen su evolución histórica,
los han erigido como un contrapeso al poder de la función ejecutiva.
Su naturaleza es multifacética, dado que producen racionalidades ad-
ministrativas, jurídicas, políticas y técnicas. Administrativas, porque la ma-
terialización de su actividad se fundamenta en atribuciones del derecho pú-
blico, inmersas en la administración del Estado, en el sentido de que prestan
un servicio, garantizan algún derecho o evalúan políticas del Gobierno. Ju-
rídicas, porque su conceptualización se fundamenta a partir de la teoría
del órgano administrativo; se problematiza teóricamente su ubicación en la
teoría de separación del poder a escala global, y en particular, en la teoría de
la administración pública mexicana, como nuevas estructuras que se identi-
fican como órganos del Estado que controlan al poder. Políticas, puesto que
el contexto en el que desarrollan su actividad, y el diálogo institucional en el
que están inmersos, se caracteriza por la alta politicidad, y los mecanismos
de selección de sus directivas surgen de procesos políticos. Y técnicas, por
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206 CONCLUSIONES
la alta especialización de las funciones y tareas que desempeñan, cualidad
por la que no es conveniente que en el seno de sus decisiones y la trascen-
dencia de sus determinaciones se privilegie la política en despropósito de la
administración.
En relación con la democracia mexicana, es importante señalar que se
encuentra en proceso de consolidación, por lo que las problemáticas que
resultan de ella son relativamente recientes (no más de treinta años). La
historia constitucional mexicana refiere a un partido dominante, durante el
siglo XX, que estableció una cultura de obediencia y sujeción a la voluntad
presidencial, por parte de la mayoría de los actores políticos, sociales y eco-
nómicos. Esa transición trajo consigo que se ampliaran los centros de ope-
ración y se universalizaran las potestades de decisión, tanto a nivel estatal
como en la propia estructura federal.
Los OCA son producto de la democracia, y el análisis que se ha llevado
a cabo, a lo largo del presente libro, lleva a concluir que son parte activa
de la misma. No se explica a la democracia mexicana sin los OCA; por el
contrario, se corre el riesgo de regresiones democráticas, si el discurso que
permea en el ambiente político y público sigue levantando la voz para cues-
tionar su pertinencia, necesidad y justificación, en lugar de potenciar —me-
diante mecanismos de reforma institucional— la eficacia de sus acciones, el
control de su actividad y la inclusión de los mejores perfiles para integrar sus
filas como servidores públicos.
La autonomía que define su naturaleza jurídica es reconocida y otor-
gada por el poder constituyente permanente, en un ejercicio de autocrítica
al régimen político y a partir de la premisa de otorgar certidumbre institu-
cional a los ámbitos económico y político, así como la protección de los de-
rechos humanos en una primera fase. El Estado asumió, en términos de las
leyes de atracción de Newton, una posición de autorrestricción a su poder y
autorregulación de su actividad. En este sentido, la construcción del Estado
como proceso inacabado y continuo requiere potenciar, mediante la técnica
del diseño institucional, las aristas que han quedado a deber en el desem-
peño de los OCA, así como las asignaturas pendientes que la democracia
mexicana guarda en relación con la satisfacción de necesidades públicas.
Los OCA, en la visión de órganos de Estado que llevan a cabo funcio-
nes y tareas, forman parte de la deuda que existe para México en materia de
inseguridad, desigualdad, pobreza, violencia y crisis del Estado de derecho.
No están exentos de este examen, y al ser las estructuras de más reciente
creación, son susceptibles de la crítica social, por lo que es labor conjunta
del Estado, como un todo, y de quienes lo estudian elaborar propuestas de
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CONCLUSIONES 207
mejora institucional que aseguren la certidumbre institucional en aras de
garantizar la democracia constitucional.
En este sentido, como formas de control político, se plantean propues-
tas de mejora regulatoria al definir estándares básicos que todos los OCA
deben cumplir, las características comunes que deben reunir para ser consi-
derados en esta noción, así como los mecanismos que aseguren su rendición
de cuentas, evitando con ello que escapen del control y escrutinio público.
Se plantea que salvo el fiscal y el ombudsperson, todos los miembros de las
directivas de órganos autónomos sean denominados consejeros; que para
ser candidatos deben cumplir los mismos requisitos que para ser presidente
de la República, además de que exista una acreditable capacidad técnica
y de especialidad del órgano; además, que se privilegie a quienes formen
parte o se hayan desempeñado en instituciones del Padrón de Excelencia
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y se prohíba la militancia y
participación activa en partidos políticos, al menos durante un año, antes
del proceso de designación. Asimismo, ante las recientes cooptaciones sobre
los mecanismos de selección, se propone que, en caso de que no se alcance
la mayoría calificada de dos terceras partes de los miembros presentes del
Senado en tres rondas de votaciones, el voto de calidad sea atribución de la
fracción parlamentaria que represente la minoría legislativa del Senado, a
efecto de asegurar que no se imponga bajo ningún esquema de mayoría
a quien deberá integrar al órgano en cuestión.
El diseño institucional de los OCA ha quedado a deber, en cuanto a
asegurar la garantía jurídica de su autonomía; hace falta protegerlos con
mecanismos más eficaces para disminuir las injerencias políticas en los pro-
cesos de designación. Los casos del Coneval y del INEGI son referencias
en este sentido, dado que el primero no cuenta con una Ley Orgánica que
complete su autonomía constitucional en un instrumento legal eficaz y en el
segundo, la facultad de designar a su presidente es exclusiva del presidente
de la República.
Esto da cuenta de que, al momento de crear estas instituciones, los res-
ponsables de moldear su arquitectura institucional no quisieron —sea por
voluntad política o acuerdos que recogieron intereses concurrentes— do-
tarlos de las suficientes herramientas para asegurar su autonomía. En su
momento, se prefirió la autonomía como proceso inacabado, sin dimensio-
nar que la potestad sobre el destino del órgano recae en la Presidencia de la
República, lo que dio pauta para que alguien, con una visión distinta sobre
el rol de estos órganos, ahora tenga en sus manos la posibilidad de designar
o remover libremente a estos centros estratégicos en función de su ideología,
interés político o posición personal sobre su pertinencia.
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208 CONCLUSIONES
En este sentido, es fundamental que en el ejercicio de la actividad de
legiferar, que dota de instrumentos normativos a los diseños institucionales,
no se deje de lado que la forma de diseñar una institución será indicativa de
su verdadero potencial y del grado de trascendencia que tendrá en el futuro.
Se deben crear instituciones sólidas, con mecanismos que aseguren una au-
tonomía para trascender a los trienios y sexenios de los periodos legislativos
para los cuales se elige a la Cámara de Diputados, al Senado y al presidente
de la República. Las herramientas que permitan a los OCA cumplir su fun-
ción, deben prevalecer ante las “prisas” y “pugnas” de la política; depende
de cómo las diseñe el constituyente permanente, al igual que las formas
bajo las cuales articule su necesaria despartidización, en favor de potenciar
la lógica de la administración imparcial, neutral y profesional: elementos
irrenunciables del quehacer público.
Bajo esta lógica conviene destacar al servicio civil como una institución
fundamental para comprender a la democracia moderna. Los mecanismos
de ingreso, selección, promoción y evaluación del servicio público deben
ser diseñados a partir de criterios de especialización e innovación profesio-
nal. En las filas de la burocracia, como base de la función administrativa
del Estado, deben incluirse los perfiles mejor formados y capacitados para
cumplir con las funciones y tareas que constituyen el instrumento de mayor
cercanía entre la sociedad y el Gobierno.
La satisfacción de las necesidades públicas requiere la profesionaliza-
ción de los servidores públicos. La garantía de las exigencias sociales está
determinada a partir de quiénes cubren los perfiles que sirven al ciudadano.
La oficina, la ventanilla y la administración a pie de calle son elementos sin
los cuales es inconcebible la realidad del Estado. En este sentido, la calidad
de la democracia requiere calidad en el servicio público que se presta y ca-
lidad en la formación de quien lo desempeña.
El mérito es el eje toral del servicio público, y a partir de la consolida-
ción de criterios que potencien esta arista es como se puede lograr el control
de la burocracia: elemento inherente del constructo denominado Estado.
No es viable concebir a un Estado con una sólida estructura burocrática,
sin los controles adecuados para encaminar los objetivos y fines perseguidos
por aquélla hacia los fines primigenios del Estado.
De la coincidencia entre los fines de la burocracia y los fines del Estado
dependen la eficacia de la administración y el cumplimiento de las nor-
mas constitucionales; para ello se constituye la carrera administrativa como
institución responsable de asegurar que, en las filas del servicio público, se
garantice la idoneidad de los perfiles que la conforman, y permeen, con los
valores del servicio público, las actividades que llevan a cabo. Estos valores
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CONCLUSIONES 209
son continuidad, eficacia, eficiencia, fiscalidad, honestidad, imparcialidad,
legalidad, rendición de cuentas, transparencia y veracidad. La mejor ma-
nera de incluir estos valores en la administración del Estado es a partir de
una cultura de servicio público, que encuentra su mejor materialización en
la profesionalización, a partir del diseño de un servicio civil innovador y de
vanguardia en México.
Un servicio civil ejemplar es el Instituto Federal de Telecomunicaciones,
dado que tiene un buen modelo de arranque para sumar a todos los OCA y
a toda la administración del Estado. Lo anterior es así, porque incluye en su
diseño institucional no sólo planes, programas, instrumentos de evaluación
del desempeño e incentivos relacionados con la carrera administrativa, sino
además, políticas y lineamientos que potencian el talento de los integrantes
de su estructura burocrática, materializan la inclusión de minorías, concre-
tan la equidad de género, y además, plantea puntos de coincidencia entre
las aspiraciones de vida de los servidores públicos, con la consecución de los
fines del órgano, la política regulatoria de telecomunicaciones a su cargo, y
la lógica en la cual se inserta como órgano del Estado mexicano. Lo ante-
rior es un referente de hacia dónde debemos encaminar el servicio civil que
se busca consolidar en el Estado mexicano, para instituir en la lógica de la
carrera administrativa el plan de vida de los servidores públicos.
Dada la complejidad de la vida estatal, la necesidad de asegurar una
buena administración pública, para cumplir la exigencia democrática de
tener los OCA, su creación ocasionó la fragmentación institucional del Es-
tado, debido a la proliferación de este tipo de estructuras estatales en el di-
seño constitucional mexicano. Esta fragmentación es producto del contexto
particular en que cada órgano fue creado, y de la decisión de quienes los
categorizaron como órganos fuera de la órbita clásica de la separación del
poder público. Ello dificultó, además de su concepción teórica, la concep-
tualización y definición de los controles necesarios para asegurar el cumpli-
miento de sus fines, y consolidar con ello una legitimidad democrática que
conectara su labor con la vida diaria de la sociedad; es decir, distantes del
apego o conciencia de una ideología política.
Actualmente, el debate sobre su idoneidad y pertinencia está en la agen-
da pública, dado que no han acabado por consolidar un efectivo desarrollo
institucional que los justifique ante el escrutinio público como institucio-
nes necesarias para salvaguardar la democracia constitucional. Para ello,
es necesario trascender del debate en torno a cómo se ubican en la lógica
de la teoría de separación del poder, para ubicar su necesidad como insti-
tuciones inmersas en una nueva realidad de la vida estatal, al desempeñar
funciones primigenias del Estado, como las tareas de gobierno, la ejecución
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210 CONCLUSIONES
de políticas regulatorias del mercado, la evaluación de políticas sociales y
demográficas, así como garantizar el acceso a derechos como la transparen-
cia. Estos elementos los ubican como estructuras necesarias, pertinentes e
idóneas en la consecución de los fines del Estado, en la construcción de la
democracia como forma de vida y en la armonización de las exigencias de
la vida comunitaria mediante el orden constitucional, contexto en el cual se
deben llevar a cabo las reformas pertinentes que reduzcan las brechas entre
norma y normalidad.
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