UNIT IV.- NATURALEZA ESPECIAL Y TIPOLOGÍA DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA.
EL PRINCIPIO
DE AUTOTUTELA.
Prof. Andrés Molina.
I.- EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA, NATURALEZA ESPECIAL.
Autotutela básicamente significa que las administraciones públicas pueden hacer cumplir
directamente sus decisiones sin mediación judicial; Los ciudadanos pueden impugnar los
reglamentos y actos administrativos, pero solo después de que hayan sido notificados y
resultan aplicables.
Como resultado, la revisión judicial administrativa se ha calificado tradicionalmente como una
“jurisdicción revisora”. Los tribunales siempre actúan después de que se haya ejecutado la
decisión, a menos que se otorguen medidas cautelares. Y esto último no es tan común como
debería ser.
Para comprender completamente esta característica, es esencial distinguir entre la legalidad y
la eficacia de las decisiones y reglamentos administrativos.
La siguiente lista muestra los privilegios clave que se derivan del principio de "autotutela":
• Ejecutividad. Las decisiones y reglamentos administrativos son inherentemente
exigibles. Este privilegio se establece en los artículos 38 y 39 y 98 Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPA). Son títulos que llevan aparejada su ejecución.
• Acción de oficio. El órgano administrativo dispone de una serie de medios de
ejecución forzosa que no precisan la intervención o apoyo judicial. Esta potestad solo
queda suspendida cuando los tribunales otorgan la tutela cautelar (Artículo 99 LPA).
• Los procedimientos posesorios están prohibidos frente a la actuación administrativa
(prohibición de interdictos). Los interdictos en España son procedimientos breves que
tienen la intención de otorgar o retener la posesión en disputa. La Ley 1/2000 de 7 de
enero de enjuiciamiento civil establece varios procedimientos posesorios
caracterizados por otorgar rápidamente una reparación en forma de protección de la
posesión o recuperación de la misma. Posteriormente, las partes ventilarán el asunto
de fondo, relativo a la titularidad del bien, en un procedimiento ordinario separado.
Las decisiones administrativas relacionadas con los bienes de dominio público y bienes
patrimoniales son inmunes a los interdictos, con ciertas excepciones que se estudiarán
más adelante.
• Recurrir las decisiones administrativas, tanto a través de la vía administrativa como
de la revisión judicial, no garantiza automáticamente la suspensión o el aplazamiento
de la ejecución del acto. Como ya se dijo, los recursos no cuestionan la eficacia de la
decisión administrativa. La decisión no se suspenderá, a menos que el órgano
administrativo superior o el Tribunal ordene medidas cautelares. Esto requiere un
análisis amplio del interés público y privado involucrado, así como otros aspectos
como evaluar los eventuales daños irreparables y permanentes, o una posible
ineficacia de la resolución judicial futura; el fumus boni iuris (apariencia de buen
derecho) es otro criterio a tener en cuenta.
La suspensión del procedimiento de ejecución forzosa se otorga de manera automática cuando
lo establece la normativa aplicable, o cuando la decisión precisa de la aprobación de un órgano
administrativo superior; también en procedimientos disciplinarios y fiscales, en la vía
administrativa.
II.- TIPOS DE "AUTOTUTELA"
1.- Autotutela declarativa.
Esta característica define la naturaleza de la propia decisión administrativa (ejecutividad del
acto). Cada decisión administrativa se beneficia de una presunción de veracidad y legalidad. En
resumen, la decisión administrativa es un título ejecutivo que no precisa la previa intervención
judicial habilitadora.
El término "Título ejecutivo" se refiere a un documento que, por ley, permite al titular exigir su
cumplimiento directamente. En Derecho Administrativo, el significado de "título ejecutivo" es
particularmente amplio, ya que el documento, en nuestro caso la decisión administrativa, se
ejecuta sin intervención judicial. En los títulos ejecutivos privados si hay intervención judicial,
aunque mediante juicios sumarios en los que no se pueden discutir los aspectos de fondo.
2.- Autotutela ejecutiva.
La llamada "autotutela" ejecutiva (acción de oficio) se refiere a diferentes procedimientos
instruidos por ley que los órganos administrativos pueden llevar a cabo para hacer cumplir
forzosamente los actos administrativos.
Una vez que la decisión administrativa se notifica correctamente, el ciudadano debe cumplirla;
Si no lo hace, el órgano administrativo debe llevar a cabo uno de los siguientes procedimientos
de ejecución forzosa:
a.- (vía de apremio).
Cuando, según la decisión, el ciudadano deba pagar una cantidad de dinero, cualquiera
sea el motivo, la administración pública iniciará un procedimiento llamado vía de
apremio, regulado en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba
el Reglamento General de Recaudación. Como resultado, mientras el ciudadano no
pague, sus propiedades y derechos serán embargados y potencialmente subastados.
En dicho procedimiento, el ciudadano no puede discutir la decisión que se está
aplicando. El recurrente solo puede usar una lista de causas tasadas para recurrir la
orden de ejecución.
b.- (compulsión sobre las personas).
Esta forma de hacer cumplir las decisiones administrativas se ocupa de obligaciones
personalísimas de hacer o no hacer que nadie más puede llevar a cabo. Normalmente
se refiere a situaciones relacionadas con la protección de la seguridad pública.
c.- (ejecución subsidiaria).
Cada vez que una decisión administrativa impone a un ciudadano un deber que puede
ser prestado por otra persona (obligaciones de hacer no personalísimas), el órgano
administrativo debe advertir que, si no cumple con su contenido, los empleados
públicos o un contratista le reemplazarán. Obviamente, en tal caso, el órgano
administrativo cobrará al ciudadano la cantidad de dinero gastado para hacer cumplir
la decisión. En el caso de que el ciudadano no pague la factura, el órgano
administrativo deberá hacer cumplir el pago a través del procedimiento de apremio.
La previa advertencia es una parte esencial del procedimiento, ya que la ejecución
subsidiaria no puede llevarse a cabo sin previo aviso. Para comenzar el procedimiento,
es necesario tener previamente una decisión totalmente ejecutoria (una decisión firme
por no haber sido recurrida o por haber sido ratificada en vía judicial).
Este proceso de ejecución subsidiaria suele ser una parte separada del procedimiento;
Esto es un dato importante, ya que tiene implicaciones con respecto a los plazos y el
tiempos de prescripción del hecho o acción y la caducidad del expediente.
d.- (multas coercitivas).
En ciertos casos, antes de iniciar el proceso de ejecución subsidiaria, podrían ser útiles
medidas alternativas que pretenden persuadir al ciudadano de cumplir
voluntariamente la decisión. El derecho administrativo permite imponer multas
consecutivas al ciudadano a tal efecto.
El LRJPAC establecía un límite: el 20% del coste total de implementar la decisión, como
la cantidad máxima de multas que podrían imponerse. Este límite se ha eliminado de la
LPA de 2015, que ahora se refiere a la Ley o reglamento particular que resulte aplicable
al caso para establecer los límites cuantitativos.
3.- Autotutela reduplicativa o autotutela en segunda potencia.
Bajo este concepto, consideramos privilegios administrativos adicionales que resultan
discutibles. Algunos de ellos, de hecho, ya no están en vigor. Otros aún permanecen.
Hay tres casos principales:
• Finalización del procedimiento administrativo, incluidos los recursos, como condición
previa para elevar el caso (el acto administrativo) a los tribunales: (agotamiento de la
vía administrativa). Plenamente vigente.
• Potestad sancionadora directa. En el common law es inusual otorgar a la
administración pública el poder de imponer directamente a los ciudadanos multas o
sanciones. Como regla general, el órgano administrativo debe llevar el caso a los
tribunales que serán quienes impongan la sanción. Por el contrario, en nuestro
sistema, la administración pública puede proceder directamente contra el infractor
imponiendo y aplicando sanciones de acuerdo con la ley. Luego, el ciudadano puede
impugnar la decisión, que en ciertos casos suspenderá la ejecución de acuerdo con la
ley, o de acuerdo con la decisión del órgano administrativo superior o Tribunal, si
aplica la tutela cautelar. Este privilegio es posiblemente excesivo.
• Regla "Solve et repete" (no vigente actualmente ex art. 24 CE). Esta regla clásica en el
derecho administrativo español, hoy obsoleta, atribuía al ciudadano la carga de pagar
antes de que se le permitiera solicitar la revisión judicial de la sanción. Antes de
presentar el recurso, el ciudadano tenía que justificar que había pagado o prestar
garantía por el importe de la multa o cualquier otra responsabilidad financiera
establecida en la decisión administrativa. De lo contrario, su recurso era inadmitido.
Los tribunales consideraron que este privilegio era contrario al artículo 24 CE y dejó de
aplicarse.
III.- LÍMITES A LA AUTOTUTELA.
El ejercicio de la autotutela no es absoluto. Admite ciertas limitaciones que pasamos a
considerar:
-El privilegio no siempre está disponible cuando se trata de recuperar activos públicos
que no sean de dominio público (bienes patrimoniales). Dichas propiedades públicas se
caracterizan por no estar vinculadas a ningún servicio público o uso público. En estos
casos, el interdictum propium solo está disponible cuando la ocupación indebida no ha
durado más de un año. De lo contrario, el órgano administrativo tendrá que reclamar
la recuperación del bien ante los tribunales civiles.
-Con respecto al dominio público, el interdictum propium nunca prescribe, aunque
exige a la Administración que justifique su titularidad (titularidad demanial). Cuando
no está claro o está en disputa, el órgano administrativo debe llevar el caso a los
tribunales civiles. Ahora bien, no se requiere probar la propiedad en relación con las
zonas costeras (dominio público marítimo terrestre), los cauces y lechos de lagos,
lagunas y emblases en cauce público (dominio público hidráulico), las vías pecuarias y
otras áreas "naturales" declaradas de propiedad pública por ley. La única condición es
que deben haber sido previamente deslindados.
-Por otro lado, la administración pública no puede beneficiarse del privilegio de
autotutela cuando contradice sus propias decisiones anteriores declarativas de
derechos (doctrina de los propios actos). Los órganos administrativos no pueden
cambiar sus decisiones sin antes revisarlas a través de los procedimientos
correspondientes (revisión de oficio), en los que se precisa la participación habilitante
del Consejo de Estado o de los Tribunales según el caso.
-La manera de paralizar decisiones administrativas exigibles es solicitar la tutela
cautelar. El ciudadano puede solicitar al órgano administrativo superior (recurso de
alzada), o al Tribunal Administrativo (recurso contencioso administrativo), que retenga
el procedimiento de ejecución (Artículo 117 LPA y 129 et ss LJCA).
Ahora bien, los órganos administrativos y los tribunales son normalmente reacios a
conceder medidas cautelares, a pesar de que se ha progresado hacia una posición más
abierta en este campo por parte de la jurisprudencia.
• De acuerdo con el artículo 130.1 LJCA, la tutela cautelar solo debe otorgarse
cuando hacer cumplir la decisión resultaría en una situación en la que el
recurso no tendría ningún efecto (pérdida de la finalidad legítima del recurso,
periculum in mora). En otras palabras, una posible sentencia favorable a los
intereses del recurrente no satisfaría total o parcialmente las pretensiones del
recurrente.
• Evaluación circunstanciada del interés público y privado involucrado. El
Tribunal debe sopesar los efectos de la ejecución de la decisión en ambas
áreas. El artículo 130.1 LJCA habla claramente de la necesidad de realizar una:
"previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto". El
artículo 130.2, en contrapartida, advierte contra decisiones de suspensión
incorrectas que eventualmente podrían conducir a daños graves, ya sea en
intereses públicos o privados. En tales casos, no se otorgaría la tutela cautelar:
"perturbación grave de los intereses generales o de terceros".
• De acuerdo con el artículo 728 LEC, el Tribunal debe tener en cuenta el:
fumus boni iuris. Este criterio no es suficiente por sí solo para otorgar la tutela
cautelar, aunque puede contribuir a la decisión. La mayoría de los casos se
refieren a actos administrativos cuyas características muestran claramente que
son absolutamente nulas e inválidas.
Este criterio es, sin embargo, un elemento de mayor importancia cuando se
trata de recursos contra la inacción administrativa. De acuerdo con el artículo
136.1 LJCA, este es, de hecho, el aspecto más relevante a tener en cuenta. La
medida cautelar se otorgará a menos que se demuestre claramente que las
condiciones del artículo 29 y 30 de LJCA no se cumplen en el caso.
• Otro criterio relevante es el llamado perjuicio irreparable. Los tribunales
siempre han considerado que cuando la decisión pueda conducir a grandes
pérdidas o situaciones imposibles de reparar, deben otorgarse medidas
cautelares.
La medida cautelar no solo está disponible bajo la supervisión del Tribunal; Los órganos
administrativos pueden emitir medidas cautelares o provisionales a petición del ciudadano en
los recursos de alzada dentro de la vía administrativa. El artículo 117 LPA establece las
condiciones, que no son significativamente diferentes de las mencionadas anteriormente. Sin
embargo, en los procedimientos disciplinarios, el aplazamiento siempre se otorga hasta que se
agote el canal administrativo.
Con respecto a la legislación fiscal, la tutela cautelar es más amplia. Se otorga
automáticamente en esta área, tanto en vía administrativa como judicial. No se requiere
tampoco caución (aval u otro tipo de aseguramiento de la obligación).
IV.- PROTECCIÓN CIUDADANA FRENTE AL EJERCICIO DE LA AUTOTUTELA.
1- Formalidades.
Los procedimientos administrativos son extraordinariamente formales. Esto es sin duda una
carga para los ciudadanos, que deben asistir a una secuencia de actos para obtener la
resolución correspondiente. Desde otro punto de vista, sin embargo, el procedimiento
también es una herramienta importante para salvaguardar sus derechos. Permite la audiencia
(ser oído), el acceso a la información del expediente, presentar evidencias y otros documentos,
recurrir la decisión final, etc. Todas estas acciones son esenciales para proteger los derechos
de los ciudadanos.
El procedimiento no es heterocompositivo; Una de las partes involucradas en el asunto, el
organismo público, es quien toma la decisión. Entre tanto, la secuencia de fases
procedimentales debe garantizar suficientemente los derechos de defensa y la transparencia.
Al igual que los ciudadanos, el órgano administrativo debe cumplir con todas las etapas del
procedimiento. Ahora bien, el incumplimiento de los requisitos formales no necesariamente
conduce a declarar la nulidad y a dejar sin efecto la decisión. Incluso cuando el recurrente
obtiene la anulación, en la mayoría de los casos el órgano administrativo podrá revisar,
enmendar y reparar el defecto formal y emitir una nueva resolución ajustada a derecho.
Los procedimientos administrativos son complejos y diversos; No existe una secuencia común
de actos de trámite. Ahora bien, siempre debe haber un procedimiento, y en éste, al meno, la
fase de audiencia. Aquellos que resulten ser las partes interesadas en el procedimiento (los
solicitantes o terceros a los que se les haya otorgado tal condición) tienen derecho a ser
escuchados y emitir sus alegatos o acusaciones durante todo el procedimiento, pero se les
invita a ello expresamente al menos en una fase separada, la audiencia.
Las cargas burocráticas pueden conducir a resultados no deseados en la actuación
administrativa. También puede afectar a los derechos de los ciudadanos,. Para superar estos
efectos indeseables, las siguientes soluciones son útiles, aunque a veces pueden conducir a
problemas adicionales.
• La Huida del derecho administrativo: es un conjunto de técnicas destinadas a
alcanzar una mayor eficiencia tratando de utilizar otros ámbitos del derecho en la
acción administrativa. El objetivo final es eludir las reglas del Derecho Administrativo al
considerar que sus reglas y procedimientos no son adecuados en muchas áreas de la
acción pública. Especialmente en aquellas estrechamente relacionadas con el mercado
o la economía. Se crean así empresas públicas, o se utiliza el derecho civil o laboral
para regular algunas relaciones jurídicas en las que está involucrada la Administración.
• Otra estrategia relevante es facilitar los procedimientos electrónicos. La
administración electrónica permite a los organismos públicos compartir información e
incluso desarrollar procedimientos completamente en línea. Además, permite a los
ciudadanos interactuar con organismos públicos en Internet, presentando sus
solicitudes, quejas, documentos, apelaciones, etc., 24-7. Los organismos públicos
deberían crear una plataforma efectiva para el procesamiento electrónico con ese fin.
• En cada procedimiento, simplificar y reducir el tiempo, los requisitos administrativos
y legales, el papeleo administrativo, o incluso eliminar ciertos pasos y fases del
procedimiento, puede conducir a mejores resultados. Acelerar los procedimientos
administrativos beneficiará tanto el interés público como los derechos de los
ciudadanos, y reducirá los costes.
2.- Las decisiones que declaran derechos no pueden modificarse.
Una vez que se toma una decisión que beneficia a alguien, el órgano administrativo no puede
imponer unilateralmente otros términos o condiciones. Cambiar la decisión requeriría utilizar
un procedimiento de revisión de oficio en el que otras entidades deben participar (Consejo de
Estado o Tribunales).
3.- Toda decisión administrativa debe ser motivada.
La decisión deberá indicar los motivos exactos en los que se basa. La decisión debe ser
comunicada, las razones dadas, todos los hechos relevantes reflejados, el fundamento legal y
la conclusión claramente especificados (ver el artículo 35 LPA).
El razonamiento es esencial en las decisiones administrativas, ya que es la única forma en que
los ciudadanos pueden conocer los motivos exactos de la decisión y, en consecuencia, recurrir
con pleno conocimiento y garantías. Además, permite que los órganos administrativos
superiores supervisen completamente las decisiones de los órganos inferiores y que los
Tribunales ejerzan su función.
PANEL DE PREGUNTAS.
I.- Cuando decimos que la jurisdicción administrativa es revisora, ¿qué estamos
tratando de expresar? ¿Hay alguna excepción?
II.- Los actos adminsitrativos son directamente exigibles (títulos ejecutivos). ¿Cómo
entiendes esto? Dejando de lado el derecho administrativo, ¿conoces otros
documentos ejecutivos en nuestro sistema legal?
III.-Explique las cuatro técnicas o modalidades de ejecución forzosa de los actos
administraivos.
IV.- Complete la siguiente tabla:
TECNICA TIPO DE OBLIGACIÓN
VIA DE OBLIGACIONES FINANCIERAS
APREMIO
COMPULSIÓ
N SOBRE LAS
PERSONAS
EJECUCIÓN
SUBSIDIARIA
MULTAS
COERCITIVAS
V.- ¿Qué regla significa que antes de presentar un recurso el ciudadano debe pagar el
montante establecido en la decisión administrativa? ¿Es este privilegio actualmente
válido?.
VI.- ¿Qué significa que la administración pública no puede ir en contra de sus propios
actos declarativos de derechos?
VII.- Cuál es la finalidad de la motivación de los actos administrativos?
VIII.- Cuál es la relación entre validez y eficacia en los actos administrativos y
reglamentos?
CASOS.
I.-La autoridad municipal rechaza sin ningún motivo una solicitud de licencia de
construcción, que es una decisión reglada. ¿Es válida la decisión? ¿Es eficaz?
II.- Un ciudadano recibió una ayuda financiera (subvención) del Ayuntamiento para la
apertura de un negocio. Han pasado dos meses desde que la cantidad era exigible,
pero el Ayuntamiento no ha abonado el importe. ¿Qué tipo de obligación no cumple el
Ayuntamiento en este caso? ¿Qué puede hacer el ciudadano para obtener el pago?
Crees aplicable el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa?
III.- El Ayuntamiento ordena la demolición del edificio dado que su estado está en
ruina. La declaración de ruina de un edificio en España es una condición legal. No
implica necesariamente que el edificio esté al borde del colapso. Simplemente sucede
cuando el edificio se está deteriorando y el coste de la rehabilitación excede el 50% del
coste total de construirlo con las mismas características. Además, una orden de
demolición solo tendrá lugar cuando, junto con la condición de ruina, existan hechos
adicionales como riesgos para los ciudadanos o edificios adyacentes. Suponiendo en
este caso que los riesgos se han vuelto claros y notables, la orden de demolición
establece que la actuación deberá llevarse a cabo dentro de los dos meses posteriores
a la fecha de notificación. El propietario no cumple con esta obligación dentro del
período otorgado. ¿Qué debe hacer el Ayuntamiento en este caso para hacer cumplir
la orden?
IV.- El Ayuntamiento emite una orden de demolición luego de declarar un edificio en
ruinas. Sin embargo, una ONG de protección del patrimonio cultural recurre
inmediatamente la decisión poniendo de manifiesto que existen bienes culturales en
riesgo de desaparición si se ejecuta la orden. La ONG lleva el caso a la vía judicial pero,
teniendo en cuenta que la orden es ejecutiva, ¿qué debería solicitar la ONG al Tribunal
para evitarlo?
V.- Solicitud de una persona para ser evaluada y declarada dependiente. Uno de los
documentos que se precisan es la evaluación de su situación social, la cuál realiza una
empresa pública: AVASP. S.A. El informe indica que el ciudadano no es elegible para
ser declarado dependiente. Los empleados de la empresa pública no son funcionarios.
Según estos hechos, ¿cree que el informe presenta la presunción de legalidad?
VI.- Una orden de desahucio administrativo definitiva y firme, y por tanto, no
recurrible, afecta a un ciudadano que ocupa un apartamento social de propiedad
pública sin ninguna condición habilitante (título). El órgano administrativo comienza el
procedimiento de ejecución del desahucio. ¿Qué herramientas debe utilizar en caso de
que el ciudadano no desaloje voluntariamente el apartamento?
VII- El Ayuntamiento ocupó temporalmente unas parcelas privadas para construir una
carretera. Aunque actuó de acuerdo con su competencia, no utilizó el procedimiento
de expropiación. En realidad, los funcionarios actuaron sin un procedimiento
administrativo previo habilitante (vía de hecho). El ciudadano solicitó una medida
cautelar ante los tribunales civiles, con la intención de recuperar la posesión. ¿Es esto
posible, teniendo en cuenta que el órgano administrativo es una institución pública
que, en teoría, se beneficia del privilegio de autotutela? En otras palabras, ¿debería el
Tribunal aceptar la objeción de la Administración demandada, impugnando la
jurisdicción del Tribunal (con el argumento de que los tribunales civiles no tienen
jurisdicción sobre las decisiones administrativas)? Recuerde las interacciones entre el
privilegio de autotutela y el interdicto de recobrar la posesión.
VIII- El Gobierno autonómico considera que se lograrían mejores resultados
promocionando suelo industrial si se creara una empresa de propiedad pública para
ese propósito. Esto es un ejemplo de lo que denominamos ………………..
IX.- La administración pública obtuvo un terreno al participar en los beneficios
derivados de la ejecución de un plan urbanístico. De acuerdo con la legislación
urbanística española y valenciana, los propietarios deben compartir parte de las
plusvalías derivadas del planeamiento con la Administración. En otras palabras, la
administración permite al propietario convertir suelos rústicos en urbanos creando con
ello un mayor valor; a cambio, la administración participa en los beneficios de forma
gratuita con la obtención de terrenos resultantes para uso público (suelos
dotacionales, viales, etc), así como con parcelas lucrativas para fines de construcción
inmobiliaria (no para uso público). Teniendo en cuenta estas consideraciones, imagine
que un ciudadano ocupa ilegalmente uno de los solares adjudicados a la
Administración con esta finalidad. El Ayuntamiento no ha reaccionado frente a esta
situación durante tres años. Un nuevo partido político gana las elecciones y asume el
gobierno municipal. La nueva administración decide recuperar la posesión de esos
suelos para subastarlos y obtener beneficios para el presupuesto público. ¿Cómo
debería recuperar el Ayuntamiento la posesión en este caso?
X.- La Administración rechaza la solicitud de una beca por un estudiante declarando
que no es elegible ya que tiene suficientes medios financieros. El estudiante recurre la
decisión manifestando que la Administración ha evaluado erróneamente los ingresos
familiares. Muestra documentos que conducen a esa conclusión. El órgano
administrativo superior dicta un acto en vía de recurso que viene a confirmar la
decisión de la autoridad inferior, sin aportar nuevas razones. ¿Qué debe hacer el
ciudadano en cuestión en este caso?