Autonomía Municipal.

Poder Judicial: Un desafío impostergable

Por Agustina D’Alessandro(*)

SUMARIO: 1. Introducción. 2. La autonomía municipal: antecedentes constitucionales. Doctrina y

jurisprudencia. 3. La Justicia Municipal de Faltas y el Poder Judicial Municipal. 4. Conclusiones.

1. Introducción

El presente trabajo versará sobre el análisis de los temas centrales y ejes de discusión planteados
en torno a la autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires, y sus implicancias, centrándome
particularmente en la implementación de un Poder Judicial local, enfatizando la mirada desde el
punto de vista del retraso constitucional y normativo que presenta nuestro régimen local, lo que
conlleva a reclamar inmediatamente una reforma al capítulo municipal de la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires, y así cumplir con el expreso mandato que nuestra Constitución Nacional
contiene, y el anhelo de los ciudadanos bonaerenses que quieren que el municipio se transforme en
un ámbito y espacio de identidad y pertenencia, con mayor satisfacción de las necesidades e
intereses locales, con plena participación en los asuntos locales.

Si bien la reforma constitucional nacional consagra definitivamente la Autonomía Municipal, para

todos los Municipios de la República Argentina, al analizarse la situación de los Municipios de la
Provincia de Bs. As., los mismos no gozan de ese estatus constitucional, conforme lo establecido en
la Carta Magna local. La realidad actual nos muestra que estamos ante un escenario en donde los
municipios bonaerenses no tienen reconocida dicha autonomía.

Para explicar dicha problemática es necesario remontarse a los antecedentes constitucionales

nacionales y provinciales, a la jurisprudencia y a los aportes doctrinarios a fin de analizar la situación
actual. Sin duda alguna, una de las grandes deudas del constituyente bonaerense es el pleno
reconocimiento de la autonomía municipal, entendiendo al municipio como una garantía institucional.

Es dable destacar que los municipios constituyen una institución de importancia histórica, política y
social, por lo que no puede ser considerada un mero ente autárquico, sino que, por el contrario, debe
proclamarse su carácter autónomo. El pleno reconocimiento de la autonomía municipal guarda
relación con el fortalecimiento del federalismo, el cual tendrá plena vigencia, a partir de dicho

(*)
Abogada egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de
La Plata (UNLP). Abogada de Apoyo en Consultorio Jurídico Gratuito de Savoia - Secretaría de
Extensión Universitaria - Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La
Plata (UNLP). Abogada Pasante en Consultorio Jurídico Gratuito de Berisso – Secretaria de
Extensión Universitaria – Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de
La Plata (UNLP). Cursando actualmente la Especialización en Derecho Administrativo en la Facultad
de Derecho y Cs. Políticas (UCALP). Presta funciones en la Dirección de Seguimiento y Gestión del
Empleo Público dependiente de la Dirección Provincial de Operaciones e Información del Empleo
Público, Subsecretaría de Gestión y Empleo Público, Ministerio de Jefatura de Gabinete de Ministros
de la Provincia de Buenos Aires.

1
reconocimiento. El municipio requiere de competencias propias, entendidas como ámbito de
realización de lo propio, y el ejercicio de estas competencias, requiere naturalmente de los recursos
necesarios, los cuales no se tienen que garantizar de una forma paternalista con relación a la
provincia, sino que debe garantizarse la recaudación por los propios municipios, a fin de lograr el
grado de poder, desde el punto de vista económico-financiero. Lo dicho no podrá lograrse si el
municipio no se rige por sus propias instituciones, siendo indispensable consagrar la facultad para
el dictado de su Carta Constitutiva.

La protección de la autonomía municipal tiene suma importancia ya que no sólo conlleva una
razonable descentralización institucional, sino que permite una relación más inmediata entre
gobernantes y gobernados, y una mayor satisfacción de las necesidades de la comunidad. 1

El análisis efectuado del constitucionalismo provincial en temas municipales muestra sin duda los
variados alcances y contenidos que las provincias hoy les reconocen a sus regímenes locales. Sin
perjuicio de ello, centraré el análisis del presente trabajo en la situación de los municipios en la
Provincia de Bs. As., y las falencias estructurales que presenta el municipio en nuestra provincia,
enfocándome principalmente en la constitución de un poder judicial municipal.

Se debe reconocer al gobierno local, como el último estadio competencial de nuestra organización
federal2. Las Provincias deberán revisar sus Constituciones para adaptarlas a las nuevas pautas
establecidas en la Constitución federal. Desde una visión jurídica constitucional, el mandato explícito
de la Constitución Nacional y la evolución del Derecho Público provincial sobre la materia, han
conformado una tesis sólida que nos ubica definitivamente en una dimensión trijurisdiccional y con
ello en una insinuante reparación socio-histórica de nuestra forma de Estado3, como fundamento
mismo del poder político.

1 Voto de Lorenzetti en la Causa “Ponce, Carlos A. c/ Provincia de San Luis” La autonomía municipal
debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralización y
fundado en un federalismo cooperativo. Esta orientación fue promovida por el art. 3°, de la ley 24.309,
que convocó a la reforma constitucional de 1994 con el fin de “fortalecer el federalismo” y se plasmó
en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional. La norma constitucional debe ser interpretada como
un compromiso que asumieron las provincias de asegurar su régimen municipal, lo que importa no
sólo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo sino el de las facultades mínimas y
necesarias para no desarticular su funcionamiento. (voto del Dr. Lorenzetti)
2 En última instancia, el mantenimiento del federalismo implica la “mentalidad federal”, es decir, la

orientación del pensamiento hacia los ideales y normas del republicanismo, el constitucionalismo y
la distribución del poder, que son elementos esenciales para la vía federal... No hay ningún sistema
federal que haya alcanzado el éxito -según los cánones del federalismo- y que no posea una
mentalidad y una cultura política federales, unidas a una firme voluntad de aplicar principios y
disposiciones federales”, Daniel J. Elazar, Exploración del Federalismo, Ed. Hacer, Barcelona, 1991,
pág. 241.
3Hace 150 años Juan Bautista Alberdi precisaba: “De un antiguo Cabildo español había salido a luz,

el 25 de mayo de 1810, el gobierno republicano de los argentinos; pero a los pocos años este
gobierno devoró al autor de su existencia. El parricidio fue castigado con la pena del talión, pues la
libertad republicana pereció a manos del despotismo político, restaurado sin el contrapeso que antes
le oponía la libertad municipal.
Entonces la República Argentina, inundada de gobernadores omnipotentes, presentó el cuadro de
los pueblos europeos del siglo XI, en que los grandes señores feudales eran los árbitros pesados de
las ciudades. Por muchos años ha durado ese estado de cosas, contra el cual están hoy por constituir
garantías los pueblos de la República Argentina, trabajados por la anarquía y el despotismo. La más
poderosa de que puedan echar mano es la organización municipal. Ella debe ser base de la
organización de la provincia y alma del nuevo orden general de cosas. Por ella han dado principio a
su emancipación todos los pueblos que se han visto en situación parecida a la que hoy tienen los
pueblos argentinos. Por él dio principio la formación del pueblo romano: por él, comenzó la
organización de los pueblos de Estados Unidos; y los pueblos de Europa, al salir de la Edad Media,
empezaron también su vida regular por la organización del sistema de los comunes o cuerpos

2
Asimismo, a lo largo de este trabajo se efectuará una crítica sobre la situación constitucional y
normativa que atraviesa nuestro régimen municipal bonaerense. Teniendo en cuenta que la
evolución de los municipios a la fecha es innegable, dicha situación sirve como fundamento para una
profunda reforma en el régimen municipal actual, teniendo en cuenta las condiciones de vida,
factores demográficos, políticos, económicos y culturales de cada municipio. Es evidente que el
régimen municipal bonaerense debe atravesar profundas modificaciones para adaptarse a lo previsto
en la Constitución Nacional, afirmándose la singularidad sociopolítica-territorial que expresa el
municipio.

La reforma de la Constitución bonaerense del año 1994, actualizó diversos institutos y principios,
pero no resolvió aspecto alguno referido al tema municipal. Dicho comportamiento no ha sido un acto
involuntario por parte de los Constituyentes bonaerenses, ha sido una injustificada actitud, que nos
impide contar con una organización política, institucional, financiera y administrativa, con el alcance
y sentido que las nuevas necesidades requieren y ajustado al claro mandato constitucional. Es así
que, “el instrumento básico de actuación territorial, el ámbito más inmediato de representación, la
forma corpórea de perfil político, presenta la anquilosada estructura de finales del siglo XIX” 4. La
Constitución Bonaerense de 1994 tenía sólo el precedente de la reforma del año 1934, y allí el
régimen municipal recogía en términos casi idénticos la anterior enmienda, que era de fines del siglo
pasado. Este antecedente nos expone la insuficiencia de nuestra organización local, porque un
municipio autárquico refleja una sociedad autárquica, una sociedad que en el aspecto cívico, político
y representativo está limitada en las perspectivas de su propia realización. La situación de los
municipios en la Provincia de Buenos Aires, es crítica, la grave omisión al explícito mandato
constitucional afecta sin dudas a las políticas sobre nuestro territorio local, al desenvolvimiento que
en la actualidad le correspondería al municipio, como sujeto federal y responsable primario de
nuestras necesidades comunitarias. “Un panorama complejo que también afecta la relación dialógica
entre ciudadano y autoridad estatal desatendiendo el inalienable derecho a la ciudad”5 .

El “Régimen Municipal” de la Provincia de Bs. As. se encuentra regulado en su Carta Fundamental,

en los Artículos 190º a 197º, en el Capítulo Único de la Sección VII, titulada "Del Régimen Municipal".
En el siglo XXI, y luego de la reforma constitucional de 1994 nos encontramos con una claudicación
del constituyente bonaerense, que omitió, constituyendo una irregularidad manifiesta, reformar el
capítulo sexto de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Por un lado, se desoyó lo
establecido en el art. 123 y lo taxativamente establecido por la ley 11.488 que declaraba, entre otros
puntos, la necesidad de la reforma del capítulo municipal. Esta doble omisión constituye un grave
antecedente constitucional, que hasta el día de hoy no tiene justificativo alguno. Constituye un
episodio de gravedad institucional, en donde el principal interrogante a plantearse es cómo podemos
sostener un capítulo municipal, que como expone claramente nuestra génesis constituyente, data de
fines del siglo XIX, y la situación se agrava con una Carta Orgánica que data del año 1958. Asimismo,
hay que destacar que todas las reformas sucesivas han estado vinculadas a aspectos instrumentales
del quehacer municipal. Por el contrario, no se han tratado aspectos sustanciales, pese a haberse
presentado proyectos en tal sentido.

En conclusión, tenemos una legislación que dista mucho de reflejar la versatilidad, naturaleza y
esencia de los municipios de la provincia de Buenos Aires, y las características de los gobiernos
locales, con su identidad e idiosincrasia. En palabras de Reca "Evidentemente, estamos ante a un
régimen absurdo y anquilosado, que insiste en asumir al municipio como un mero prestador de
servicios, y en tiempos de plena conciencia ambiental sólo atribuirle el cuidado del ornato y la
salubridad. Fortalecer y ampliar la autonomía municipal, y cumplir finalmente con la manda
constitucional. Hay que tomar consciencia del retraso institucional del municipio ¿Puede nuestro

municipales”, Derecho Público Provincial Argentino, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pág.
55.
4 Comentarios sobre la vida local.
5 La situación del municipio en la provincia de Buenos Aires —crónica de una involución— Reca,

Ricardo Pablo, Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. U.N.L.P. 2015

3
municipio, el más embrionario y decisivo sujeto federal, regirse en sus funciones y cometidos por un
capítulo constitucional del siglo XIX? el municipio es el inexcusable ámbito de una comunidad que
en su organización refleja su historia, idiosincrasia”. 6 En resumen, es posible sostener que la
Provincia de Buenos Aires no reconoce un municipio autónomo con aptitud institucional, económica,
administrativa; desoyendo su raigambre sociológica; y no lo reconoce como indica el artículo 123 y
garantiza el artículo 5 de nuestra Constitución Nacional. En suma, la Provincia de Buenos Aires dio
la espalda al explícito mandato constitucional, y a la histórica reivindicación que sustenta la idea de
autonomía municipal.

El análisis del presente trabajo tendrá obligatoriamente una mirada constitucional cimentada en la
Constitución Nacional, y en la legislación pertinente en la materia, conjuntamente con el desarrollo
efectuado por la jurisprudencia, el valioso aporte de la doctrina, y teniendo en cuenta los principios
rectores en materia de Derecho Público Provincial y Municipal. En primer lugar se hará una mención
a la autonomía municipal, sus implicancias, luego se analizarán las mismas desde el punto de vista
del Poder Judicial, centrando el análisis en la Justicia Municipal de Faltas. Asimismo, se harán
algunas consideraciones sobre la naturaleza del municipio, sus elementos propios tales como la
población, el territorio y el poder, analizando su recepción en la Constitución Nacional y Provincial,
sus antecedentes históricos y la situación actual, como así también la jurisprudencia imperante en la
materia.

2. La autonomía municipal: antecedentes constitucionales. Doctrina y jurisprudencia.

El origen de algunas de las más importantes atribuciones de los Municipios, tienen como antecedente
inmediato al Cabildo indiano, el cual tenía gran trascendencia en la vida y organización de las
comunidades locales. Juan Bautista Alberdi al definir a los Cabildos o Municipios sostenía que eran
“…unos pequeños poderes económicos y administrativos, elegidos directamente por el pueblo, para
ejercer la soberanía que delega constitucionalmente en ellos, en orden a dirigir y administrar, sin
injerencia del poder político o gobierno general de provincia, los intereses propios de cada localidad
o vecindario, en los citados ramos de policía, justicia, instrucción, beneficencia, caminos, población
y mejoras materiales e inteligentes de todo género”.7 Por su parte José Manuel Estrada nos decía
que “Municipio, provincia y nación son tres categorías o tres entidades autonómicas con gobierno
propio; de otro modo, el municipio no es un poder del gobierno provincial: es una concreción distinta
de la soberanía.”8 Korn Villafañe, creador de la denominada Escuela de la Plata, sostenía la
autonomía municipal a través de lo que él denominó como la "República Representativa Municipal",
donde los municipios, por ser organizaciones descentralizadas de segundo grado, deben reeditar en
su esfera local la imagen de la república representativa, con todas las notas típicas de este sistema
de gobierno. Hernández explica el municipio como institución, de base sociológica, de carácter
natural, basada en las relaciones de vecindad, que requiere de un poder y del derecho, para alcanzar
el bien común de esa sociedad local. Agrega que “la sustancia política y social resulta inesquivable,
porque están todos sus fundamentos: hombres ligados por necesidades comunes, que organizan
poder y derecho para alcanzar el bien común en la sociedad local”. Por su parte Zuccherino sostiene
que “... el municipio es una institución natural que nace en forma espontánea y en función de razones
de vecindad, generada esta última en el espíritu gregario del hombre”, por lo que, el derecho positivo
no crea el municipio sino que se limita a reconocerlo, dada su condición previa de existencia. En
síntesis, en palabras de Abalos, es posible concebir al municipio como una institución natural,
histórica, política, administrativa, económica, territorial, de base sociológica, que surge de la realidad
histórica y social de una comunidad determinada. El municipio posee los mismos elementos que el
Estado, es decir, territorio, población y poder. Zuccherino distingue como elementos fundamentales
del municipio el territorio, la población, la descentralización política, las competencias y facultades

6 La situación del municipio en la provincia de Buenos Aires —crónica de una involución— Reca,
Ricardo Pablo, Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. U.N.L.P. 2015
7 Alberdi, Juan Bautista; “Derecho Público Provincial Argentino”, Edit. Ciudad Argentina, Bs. AS., Arg.

1.998, pág. 79.

8 Estrada, José Manuel; “La Política Liberal Bajo la Tiranía De Rosas”, Edit. W. M. Jackson Inc., Bs.

As., Arg. 1.947, 2ª edic., pág. 254.

4
municipales, la organización gubernativa, el ordenamiento jurídico, las facultades de normación, la
autosuficiencia económico financiera, y la idoneidad técnica.

En relación a los municipios, puede realizarse un análisis teniendo en cuenta los diferentes
elementos que lo componen, esto es, territorio, población y poder. En el presente trabajo me centraré
en el elemento poder, esto es, “la capacidad, competencia o energía del que el Estado dispone para
cumplir su fin”9, que en caso del municipio es el bien común de la sociedad local. El elemento “poder”
surge en mayor medida de la naturaleza política del municipio, más allá de lo que dispongan los
ordenamientos legales y “... es indiscutible que en el municipio se presentan todos los problemas
políticos y sociales del Estado”10, pero indudablemente con otra magnitud.
El Municipio, es el nivel de gobierno más cercano a la población local. Circunscripto a un territorio
determinado, con una población determinada, bajo un esquema de gobierno, producto del ejercicio
democrático y la división de poderes; en un esquema institucional con potestades administrativas y
políticas establecidas según los alcances de los respectivos esquemas políticos provinciales.11

Es posible realizar un resumen del desarrollo de la cuestión municipal, en relación a su autonomía,

a partir de nuestra historia constitucional, considerándose en ese sentido tres grandes etapas a
saber: Primera etapa 1853/1983: La Constitución nacional de 1853 estableció la obligación para los
Estados miembros, como condición para el goce de la autonomía provincial, de “asegurar el régimen
municipal”. Esta manda constitucional originó distintas interpretaciones desde la doctrina y
jurisprudencia, y algunas diferencias en el campo del Derecho Público Provincial. En relación a la
opinión de los juristas, estos se aglutinaron entre quienes se manifestaron a favor de la consagración
de un gobierno autónomo (José Manuel Estrada, Joaquín V. González, Ángel Baulina, Lisandro de
La Torre, Salvador Dana Montaño, Germán Bidart Campos, Alcides Greca, Adolfo Korn Villafañe,
Tomás Diego Bernard, Carlos Mouchet, entre otros), y quienes siguiendo la escuela de Rafael Bielsa,
sostuvieron que el régimen municipal debía ser interpretado como de naturaleza autárquica,
(Marienhoff, Fiorini, Diez, Villegas Basavilbaso, etc.) 12. En relación al tema de la autonomía o
autarquía municipal se suscitaron una serie de interrogantes que dividieron a la doctrina nacional.
La mayoría teniendo en cuenta los antecedentes históricos de nuestro país y la importancia del
municipio como célula de la democracia, adhirieron a la tesis que considera que el art. 5 trae
aparejada la autonomía de esta institución. Bidart Campos, entre otros, sostenía que la Constitución
habla de "régimen" como equivalente a "régimen político" por lo que expresa que "tenemos base
más que suficiente para concebir al municipio como una entidad de derecho público políticamente
descentralizada y autónoma". Cita en apoyo de su tesis a Vélez Sársfield, quien en el art. 33 del
Código Civil incluyó a los municipios como personas jurídicas "de existencia necesaria" 13. En esta

9 Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución reformada, Buenos Aires, Ediar, 1996, t. I, p.
425.
10 Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob. cit.; pág. 269. Agrega este autor, citando a Dana

Montaño que “... por la naturaleza política del municipio, en principio, le corresponde un “poder
constituyente” (o de darse su propia ley fundamental), un “poder legislativo o de legislación” (para
dictar sus reglamentos y ordenanzas), un “poder institucional” (para darse sus propias autoridades y
regirse por ellas sin injerencia de los poderes o esferas superiores de gobierno), un “poder financiero”
(recursos y facultades impositivas) y un “poder jurisdiccional” (para juzgar las infracciones a sus
normas y disposiciones)” ([Link].; pág. 270).
11 Estatus Jurídico de los Municipios Bonaerenses Investigación realizada por Mirna Dallaverde,

Patricia Lavrut y Gabriela Vicente. Fundación Cijuso Colegio de Abogados de San Isidro
12 Reflexiones sobre algunos aspectos de la competencia municipal. Claudia Mc Cormack
13 Germán Bidart Campos; "Tratado Elemental de Derecho Constitucional"; tomo I; Ed. Ediar; Bs.

As.; 1989; pág.165. También Hernández se pronuncia en favor de la autonomía municipal a partir
del art. 5 por considerar que esta interpretación es "...acorde con el espíritu de nuestra Constitución
Nacional, con su sistema de valores y creencias que exaltan lo republicano, lo democrático y la forma
federal del Estado, que requiere lógicamente la existencia de municipios autónomos en provincias
autónomas, porque el mismo principio político y social es el que informa a ambos órdenes de
gobierno..." (Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; [Link].; pág.394). Adhieren a esta tesis,

5
misma línea interpretativa se encuentran Hernández, Frías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Dana
Montaño, Greca, Forn Villafañe, Zuccherino, Tomás D. Bernard, entre otros. La postura contraria
sustentada por Bielsa, Villegas Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros, considera al municipio
como una entidad autárquica territorial. En relación con la interpretación del art. 5 Bielsa expresa que
éste "...ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal, y las provincias al
dictar las leyes orgánicas de municipalidades, han establecido no la autonomía municipal, sino y más
bien un régimen de descentralización administrativa que constituye la autarquía territorial..." 14. Es
necesario mencionar que, en el primer caso estamos ante un concepto de carácter político, y en el
segundo ante uno de índole administrativa, por lo que adoptar una u otra postura, está íntimamente
vinculado a la naturaleza que reconozcamos al municipio.

Sus fines se circunscriben a la atención y satisfacción de las necesidades colectivas de carácter local
utilizando en forma indistinta técnicas de policía, fomento, como de servicio público, siendo su misión
y función resolver libremente los asuntos de la sociedad local. Su génesis histórica hay que ubicarla
en los cabildos coloniales. Por su parte, haciendo mención a la jurisprudencia, en este período la
CSJN manifestó en Ferrocarril del Sud C/Municipalidad de La Plata que “Los municipios no son más
que delegaciones de los poderes provinciales”, criterio reiterado varias veces luego, por lo cual
podemos señalar que en general, el Alto Tribunal se proclamó a favor de la autarquía.

La descripción del derecho púbico provincial vigente en esta etapa nos lleva a destacar los
tempranos antecedentes de la autonomía municipal consagradas por las Constituciones de Santa
Fe (bajo el influjo de Lisandro de La Torre, 1921), y Cordobesa de 1923, que, (aún antes de que los
Congresos Iberoamericanos de Municipios, iniciados en La Habana en 1938, dieran un progresivo
impulso a la autonomía municipal), ya la preveían. Más allá de estos valiosos precedentes, en esta
etapa el constitucionalismo provincial no se caracterizó por la consagración de la autonomía
municipal, aunque a partir de 1957, lentamente comienza a revertirse esa tendencia. 15

Una segunda etapa que va desde 1983/1994: El aspecto más notable de esta etapa, es el proceso
de reforma de las constituciones provinciales iniciadas como consecuencia del impulso a las
instituciones políticas conferida por la recuperación de la democracia en el año 1983. Con ello, las
Provincias Argentinas, mayoritariamente modificaron sus Cartas Estaduales, salvo Entre Ríos (lo
hizo en 2008), Mendoza y Santa Fe. De esas Constituciones reformadas, con la excepción de
Buenos Aires, fue reformada en 1994, consagraron la autonomía municipal, con diferente extensión.
Un hito fundamental en esta etapa está dado por el giro sustancial operado en la doctrina de nuestro
más Alto Tribunal de Justicia, a través de la sentencia recaída en los autos “Rivademar Ángela D.B.
Martínez de Galván C/ Municipalidad de Rosario”. En el fallo, la Corte señala que “Aún prescindiendo
de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que
mal se avienen al concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios” que el mismo fallo
enumera en ocho ítems. La doctrina mayoritaria aplaude la postura asumida por el Tribunal, luego
reiterada en otras causas, y además de algunos de los autores como Bianchi, Uslenghi, Castorina

entre otros, Frías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Dana Montaño, Greca, Forn Villafañe, Zuccherino,
Tomás D. Bernard, etc.
14 Rafael Bielsa; "Principios de régimen municipal"; ob. cit.; pág. 52., Miguel Marienhoff; “La supuesta

autonomía municipal” en LL.1990-B-1012. Por su parte, Uslenghi propone hablar de la "autonomía

municipal" como un género distinto de la "autonomía provincial" debido al carácter eminentemente
político del municipio "...que supera lo estrictamente administrativo, proyectándose en una esfera
más amplia, que es la del "gobierno" comunal". (Alejandro Uslenghi; “La naturaleza jurídica del
municipio según la Corte Suprema” en Revista de Derecho Administrativo; nro.3; Ed. Depalma;
[Link].; 1989; pág.133). Hernández, si bien, concibe a los municipios como autónomos, también
considera que esa autonomía es distinta a la provincial porque se encuentra inserta en una entidad
política superior: la provincia. Por eso, el autor citado habla de una "autonomía municipal"
distinguiendo, a su vez, entre la plena y la semiplena, donde la primera se caracteriza por contar con
las fases institucional, política, administrativa y financiera, mientras que en la segunda no se da el
primer aspecto. (Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; pág.402.).
15 Reflexiones sobre algunos aspectos de la competencia municipal. Claudia Mc Cormack

6
de Tarquini, entre los que se manifestaron en consonancia con la postura proclive a reconocer
categoría autonómica a las Comunas.16

La tercera etapa es la que va del año 1994 hasta la actualidad: En donde si alguna duda quedaba
respecto de la interpretación del artículo 5 de la Constitución Nacional, la Reforma constitucional de
1994 vino a disiparla, aportando claridad total en cuanto al concepto de autonomía municipal. Dicha
reforma consagró definitivamente, por medio del artículo 123, la autonomía municipal, lo cual,
también implica un posicionamiento respecto a la naturaleza y esencia del municipio, por la que
venían trabajando los municipalistas desde hace varios años. En virtud de ellos, correspondía a las
provincias reglar el alcance y contenido de esa autonomía municipal, de donde deriva la posibilidad
de reconocer una autonomía plena o semiplena y así lo ha entendido generalizadamente la doctrina
(Dana Montaño, Hernández, Quiroga Lavié, Bidart Campos, etc.). Si bien luego de la reforma de
1994, no debieran existir dudas respecto a la categoría autonómica de los municipios, es necesario
mencionar que aún hay provincias que no habilitan a sus comunas para el ejercicio del poder
constituyente local, autonomía institucional, por lo que gozarían de una autonomía restringida o
semiplena (Bs. As., Santa Fe y Mendoza). 17

Asimismo, sancionada la primigenia Constitución Bonaerense, se previó el régimen municipal en

términos que se mantienen a la fecha sin mayores modificaciones. Téngase presente, sólo como
ejemplo, que en las reformas constitucionales de 1934 y 1994, no mutó el contenido del capítulo en
cuestión. Es en esta última oportunidad cuando la provincia de Buenos Aires, perdió una gran
oportunidad de consagrar la plenitud de la Autonomía, teniendo como excelente precedente la
enmienda proyectada y no concretada en 1989-1990). La doctrina generalizada, continúa luchando
para arribar al reconocimiento definitivo de la autonomía plena, también en esas Provincias. La
Constitución reformada en 1994 nada dice sobre la autonomía de los municipios, como tampoco lo
hicieron las anteriores que ya perdieron vigencia, ni tampoco se habla en las normas de rango legal
que en la Provincia de Buenos Aires instrumentan el régimen municipal. Tal omisión, ha recibido
severas críticas, más aún teniendo en consideración su inclusión con el alcance acordado en la
cláusula del art. 123 de la Constitución Nacional; esto último fruto de la constante evolución teórica
respecto al estatus autonómico de los municipios, algo que alcanzó su máximo desarrollo con el
caso “Rivademar” en donde la Corte federal ha sentando una jurisprudencia que perdura hasta el
presente. Como consecuencia de ello, se han redactado varios proyectos parlamentarios propiciando
la necesidad de la reforma de la Sección VII de la Carta bonaerense o, en su defecto, la modificación
de la Ley Orgánica de las Municipalidades.

Para hablar del municipio en nuestra Provincia de Buenos Aires, tenemos que abordar entre otros
temas el alcance funcional de la autonomía; las características de nuestra base territorial para
analizar su operatividad y la naturaleza de los recursos económico-financieros que reconoce la
legislación para analizar si los mismos permiten garantizar la variada prestación de los servicios
locales.

Luis Ortega expresa: “La autonomía comprende la potestad de libre decisión en el ejercicio de sus
competencias o bien significa autodeterminación, determinación libre en cuanto a la actuación,
dentro del marco del ordenamiento jurídico”.

En relación a la autonomía municipal, cabe destacar que la Provincia de Buenos Aires ha

desconocido el explícito mandato constitucional 18, generándose una gran controversia, cuyo efecto

16Reflexiones sobre algunos aspectos de la competencia municipal. Claudia Mc Cormack

17Reflexiones sobre algunos aspectos de la competencia municipal. Claudia Mc Cormack
18Humberto Quiroga Lavié señala: “También queremos destacar que esta reforma de la Constitución

de la Provincia de Buenos Aires no fue la amplia y sistematizada como lo fuera la que,

desgraciadamente, quedara en el camino luego del plebiscito negativo de 1990. Muy especialmente
se debe deplorar la oportunidad perdida por la provincia para afirmar la autonomía de los municipios
existentes en ella, sobre todo frente a la clara norma que en tal sentido venía impulsando el art. 123
de la nueva Constitución Nacional... de modo tal que si Buenos Aires no ha escuchado la indicación

7
más relevante, es el haber cercenado la aptitud decisional local, comenzando, en primer lugar, por
su competencia constituyente, provocándose una involución en la materia. El tema de nuestro
régimen municipal, requiere analizar en el contexto político en el que se produjo la reforma y sobre
todo las características que hicieron de ella un episodio controvertido. En cuanto a las razones
políticas que llevaron a la omisión en la Convención Constituyente Bonaerense del año 1994 han
sido variadas y nunca suficientemente aclaradas. En aquella época, había una opinión generalizada
sobre la necesidad de reforma de lo municipal, que recogía los antecedentes del Congreso “Juan
Bautista Alberdi”, los distintos proyectos constitucionales que en su consecuencia se habían
concebido, y una tendencia definida que desde el año 1986 anticipaba nuestro constitucionalismo
estadual y en especial el “caso Rivademar”, que había establecido con claridad las diferencias entre
una entidad autárquica y un municipio con idéntico alcance 19.

La manda preconstituyente, estaba fundada en los muchos y valiosos precedentes; y naturalmente

en el explícito precepto del art. 123 de la Constitución Nacional. Así, el art. 123 de la Constitución
Nacional reconoce la autonomía a todos los municipios, en el alcance que cada Estado provincial
determine20. El primer interrogante que surge es, ¿Cómo se compatibiliza esta cláusula con nuestra
Constitución provincial que reformada ha mantenido incólume e intacto el régimen local originado a
principio de siglo?. El interrogante lleva a analizar esta tensión entre el reconocimiento explícito que
plasma la Carta Nacional sobre este tema con la discordante normativa que presenta la Provincia de
Buenos Aires. Si bien la redacción es muy atenuada, pues delega en las provincias definir los
alcances de esa autonomía, la situación del municipio bonaerense se complica por la reforma
provincial posterior del texto federal que dejó intacto el viejo sistema de municipios de delegación de
1934. Es decir, que los contornos han de ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el
ejercicio de los poderes que éstas conservan, aunque con el mayor grado posible de libertades en
los espacios de actuación a los que refiere dicho art. 123, el gobierno provincial deberá asegurar el
ejercicio de los poderes que se hayan conferido a los entes locales. Respecto al grado de autonomía,
la doctrina propone distinguirla entre plena y semiplena, dependiendo de las asignaciones con que
cada ordenamiento provincial dote a sus respectivos regímenes municipales. Sobre esta base, el
bonaerense responde a la segunda de las categorías, pues teniendo en cuenta los elementos que
deben hallarse reunidos a fin de establecer que una determinada entidad es autónoma, los
municipios de la Provincia de Buenos Aires solo cumplen con algunas de esas condiciones,
careciendo de la más relevante, ya que los municipios bonaerenses no poseen la competencia para
otorgarse su propia norma fundamental, rigiéndose en su defecto por una ley sancionada por la
Legislatura que viene a regular los aspectos más salientes de la actividad institucional de todos ellos,
sin distinciones, y sin respetar la heterogeneidad de los mismos. Los municipios de la provincia de
Buenos Aires son regulados por el Decreto Ley N° 6769/58, Ley Orgánica de Municipalidades. Es

nacional en tal sentido, la autonomía municipal ha quedado, obviamente, perjudicada”, Constitución

de la Provincia de Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 1995, pág. 10.
19Fallo, que debemos a la pluma de quien fuera Procuradora de la Corte, la Dra. Graciela Reiriz, que

definió un catálogo incontrastable sobre la naturaleza socio-política de nuestros municipios y su

finalidad.
Al respecto Hernández sostiene: “…En efecto, el más alto tribunal abandonó aquella tesis que servía
de fundamento a quienes abogaban por la “autarquía” y al contrario admitió la “autonomía municipal”,
en el caso “Rivademar, Ángela D.B. Martínez Galván de, c. Municipalidad de Rosario”, fallado el 21
de marzo de 1989, por el presidente de la Corte Dr. José Severo Caballero y los ministros Dres.
Augusto C. Belluscio, Carlos S. Fayt, Enrique Petracchi y Jorge A. Bacqué. Este fallo es un hito
fundamental en la lucha por la autonomía municipal, porque el más alto tribunal lo admitió en forma
explícita, además de hacer referencia a su distinción entre plena y semiplena, y de explicitar –con
argumentos que veníamos exponiendo- las agudas diferencias entre un municipio y una persona
autárquica. La resolución significó el reconocimiento incuestionable del rumbo autonomista adoptado
por el constitucionalismo provincial y la doctrina municipalista.” Hernández, Antonio María “Cumplir
el Programa Constitucional” 1ª ed.-Buenos Aires: IML Ediciones, 2012, ps. 135 y ss.
20Art. 123: Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5°

asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,

político, administrativo, económico y financiero.

8
decir, que no se autoconstituyen, ni normativa ni históricamente: es el gobierno provincial el que les
da origen, aun cuando la Constitución Nacional proclame su autonomía. 21 En este contexto, el Estado
Municipal es el producto de conceptos y visiones que sobre el rol municipal han tenido los gobiernos
provinciales, desnaturalizándose así, la idea de la verdadera autonomía municipal. 22

Es necesario recordar que, el fortalecimiento de la autonomía municipal hunde sus raíces en el

derecho público provincial, no solamente a través del movimiento reformador que se inició en 1986,
sino también a partir de los importantes precedentes constitucionales como fueron, por ejemplo, la
Constitución santafecina de 1921 y la cordobesa de 1923. Así, la importancia de la descentralización
municipal viene dada por su inescindible e íntima vinculación con el federalismo. Esta relación es
directamente proporcional, a mayor autonomía local se acrecienta la descentralización del poder. De
ahí que, la reforma de 1994 que tenía como uno de sus objetivos el de fortalecer el federalismo,
introduce el nuevo art.123 que viene a completar al art. 5, en relación con las condiciones que deben
cumplir las Constituciones provinciales para que el Gobierno Federal garantice a cada provincia el
goce y ejercicio de sus instituciones. De esta manera, las constituciones provinciales deberán
asegurar no solamente el régimen municipal, sino que además este deberá poseer autonomía en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, con la salvedad que le
corresponderá a cada constitución provincial reglar su alcance y contenido. Mucho se ha escrito y
discutido sobre el significado y alcance de los términos empleados en el art. 123; se advierte que la
Constitución Nacional solamente declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero
no la define, sino que deja librado a cada provincia la facultad de delinear y precisar su contenido
conforme con su propia realidad municipal. Sin perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de
cada uno de estos órdenes de la siguiente forma, el institucional: supone la facultad de dictarse su
propia carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político: elegir a sus
autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestión y organización de los intereses locales,
servicios, obras, etc.; y el económico-financiero: organizar su sistema rentístico, administrar su
presupuesto, recursos propios, e inversión de ellos sin contralor de otro poder.23 De lo dicho se
desprende, que el mandato constitucional exige reconocer al municipio como un verdadero gobierno
que se integra en el federalismo con el orden nacional, las Provincias y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, cada uno en su esfera de competencia y con sus autoridades propias. Es por ello que,
en palabras de Abalos al fijar el "alcance y contenido" de la autonomía municipal, ninguna provincia
podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a privar al municipio de un contenido mínimo en
cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se dificulte el ejercicio de potestades
nacionales o provinciales24. Por lo que, es de competencia provincial encuadrar a sus respectivos
municipios dentro de los ámbitos de autonomía indicados anteriormente, pero reconociendo un
mínimo en cada orden, es constitucional que en una misma provincia coexistan municipios con un
status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia
realidad. Sin embargo, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía institucional a todos
sus municipios, pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un orden en el
cual no se aseguraría un mínimo de autonomía.

La recepción de esta exigencia del art. 123 de la Constitución Nacional por el constitucionalismo
provincial fue mayormente positivo, aunque aún existen casos puntuales de reprochable e
injustificado retraso, como son los de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires que,
frente a las restantes provincias, persisten en la omisión de ajustarse al texto constitucional nacional
que manda a reconocer la autonomía municipal en forma plena. Además de algunos supuestos de
cumplimiento formal con una falta de concreción real de la autonomía local en lo institucional, como
ocurre en las provincias de Entre Ríos, Tucumán, La Rioja, La Pampa, Santa Cruz y Formosa.

En este sentido, hay que destacar que en ese proceso de fortalecimiento y consolidación de la
autonomía municipal han contribuido, sin duda, la perseverancia de la doctrina autonomista de

21 Concepciones en torno al Estado municipal. Claudia Bernazza

22 Subsecretaría
de Asuntos Municipales: Hacia un nuevo modelo de gestión municipal, 1995.
23 El Régimen Municipal Argentino, después de la Reforma Nacional de 1994, María Gabriela Abalos
24

9
nuestro país y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir de
pronunciamientos emblemáticos como "Rivademar" de 1989 y "Municipalidad de Rosario" de 1991,
y luego de la reforma de 1994, especialmente a través del caso "Ponce” de 2005 en torno a la
autonomía política, reafirmando el aspecto económico financiero en "Intendente de la Municipalidad
de La Rioja" , de noviembre del años 2014 y en agosto del año 2018, con "Municipalidad de La
Banda", incluso formulando exhortaciones firmes a las autoridades provinciales para que dicten las
normas necesarias para dar cumplimiento al mandato que emerge del art. 123 de la CN. 25 La
interpretación jurisprudencial pone el acento en el municipio como el orden de gobierno de mayor
proximidad con la ciudadanía26,descentralización local trascendente en el diseño Federal
argentino27. En este sentido se recuerda que la reforma de 1994 incorpora a los municipios como
actores necesarios del federalismo que buscó fortalecer y por ello "...acentuar la expresión
democrática de la ciudadanía, reconocer la tradición histórica y las instituciones más próximas a los
vecinos y potenciar la aptitud de los municipios para lograr—en razón de esa cercanía—una mayor
eficiencia en el ejercicio de la administración pública" 28. Se potencia ciertamente la participación de
los municipios en el orden federal argentino como sujetos políticos de existencia necesaria. Estas
consideraciones se ven reforzadas por la posición de la mayoría conformada por los votos de
Maqueda, Rosatti y Lorenzetti en el pronunciamiento en relación con la "Municipalidad de Arroyito" 29
que, desde la defensa del margen de apreciación local, junto a una interpretación que se focaliza en
la razonabilidad del ejercicio de la libertad de comercio, interpreta las particularidades de la
comunidad local, los acuerdos y consensos logrados en el marco del diseño federal. De este último
pronunciamiento se pueden extraer las siguientes proposiciones: 1) El municipio tiene un rol
trascendente en el diseño institucional argentino en tanto orden de gobierno de mayor proximidad
con la ciudadanía30; 2) Los municipios de provincia son sujetos necesarios del federalismo argentino
conforme al art. 5 de la CN, con el estatus de derecho público que ostenta su autonomía 31; 3)Los
contenidos de la autonomía municipal citados en el art. 123, son taxativos y comprenden los ámbitos
institucional, político, administrativo, económico y financiero; y los alcances conforman el variable
perímetro que corresponde a cada contenido, el constituyente los deriva a la regulación propia del
derecho público provincial.32; 4) La determinación de los "contenidos" evita que la autonomía quede
"reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente, pero, en la práctica, vacía de contenido,
porque no puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad
política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos
administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento
económico financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le
asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su "autonomía institucional".33; 5) El poder

25 CS, "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias c/Fed. Sind. Trab. Munic. Festram y otros s/acción de
amparo", 29/10/2020. ([Link] - AABFE5)
26 CS, "Intendente de la Municipalidad de La Rioja", 11/11/2014.
27 CS, "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la Ciudad de La Banda

contra Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/conflicto entre poderes públicos",
23/08/2018.
28 FAL FSA 11000507/2010 - “Telefónica Móviles Argentina S.A. - Telefónica Argentina S.A. c/

Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad” – CSJN -

02/07/2019, consid. 8 del voto en minoría de Maqueda y Rosatti. ([Link] - AAB45D)
29 CSJ 1751/2018/RH1 - “Shi, Jinchui c/ Municipalidad de la Ciudad de Arroyito s/ acción declarativa

de inconstitucionalidad” – CSJN – 20/05/2021 ([Link] - AAC421)

30 Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 7 Se cita la disidencia conjunta de los jueces Maqueda y

Rosatti, consid.8 ,en la causa fallada el 02/07/2019, “Telefónica Móviles Argentina S.A. - Telefónica
Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de
inconstitucionalidad” ([Link] - AAB45D)
31 Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 7. Citan el caso 4652/2015/CS1 - “Bazán, Fernando s/

amenazas” - CSJN – 04/04/2019 ([Link] - AAB228)

32 Del voto de Maqueda y Rosatti, consid. 7.
33Del voto de Maqueda y Rosatti, consid.7. Se menciona a la Convención Constituyente Nacional,

sesión del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional Merlo,y refiere a los precedentes FAL
CSJ 599/2016 – “Municipalidad de la Ciudad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago

10
de autodeterminación municipal se inscribe en el de las provincias, que conservan su soberanía
absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, sin más limitaciones que las
enumeradas en el art.126 de la CN, ellas deben coordinar el ejercicio de los poderes que conservan
de forma tal que se garantice "el mayor grado posible de atribuciones municipales "en los ámbitos
analizados con anterioridad34; 6) La necesaria existencia de un régimen municipal "determina que
las leyes provinciales no solo deben imperativamente establecer los municipios", sino que "no
pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. 35; 7)
Asegurar el régimen municipal importa no solo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo
sino el de las facultades mínimas y necesarias para no desarticular sus fines y su funcionamiento; 8)
La autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia
la descentralización y fundado en un federalismo cooperativo; 9) La descentralización institucional
es un poderoso instrumento para el desarrollo de las regiones, ciudades y diferentes tipos de
actividades; 10) El significado concreto del federalismo es fortalecer ámbitos locales de decisión
autónomos compatibles con una base de presupuestos mínimos nacionales 36. En este
pronunciamiento hay un expreso tratamiento del margen de apreciación local, concepto que este
Tribunal ha ido configurando en varios precedentes anteriores. Este margen se inscribe en el respeto
por las particularidades locales que los distintos órdenes de gobierno manifiestan en el ejercicio de
su poder constituyente y en el ámbito competencial propio. “Esas diversidades configuran el
denominado margen de apreciación que recepta las peculiares manifestaciones del ejercicio
particular y propio de la potestad constituyente de cada provincia, de cada municipio y de la Ciudad
de Buenos Aires”. Así, es posible extraer las siguientes máximas en relación con la autonomía
municipal en el margen de apreciación local: 1) Los "alcances" de cada contenido autonómico deben
reflejar la heterogeneidad ínsita en todo régimen federal y por tanto ser fijados por cada provincia,
atendiendo a las diferencias observables en la escala de vida vecinal a lo largo y ancho del territorio
nacional, con el debido respeto de lo dispuesto por los arts. 5 y 123 de la CN; 2)Resultaría ilógico e
irrazonable que desde la norma constitucional federal se impusiera a las provincias un determinado
y uniforme alcance del régimen municipal que iguale a municipios urbanos o rurales, densamente
poblados o con pocos vecinos, longevos o nuevos, con perfil sociocultural dominantemente
cosmopolita o tradicional, etc.; 3) El constituyente reformador ha diferido a cada provincia la
especifica delimitación de los alcances de cada contenido autonómico, para que en ejercicio del
respectivo "margen de apreciación local" sea cada jurisdicción la que defina el estándar jurídico
conforme su especifica e intransferible realidad; 4) La cercanía del municipio con su gente hace que
dicha jurisdicción cuente con los elementos necesarios para valorar la idiosincrasia social imperante.

Hasta hace algunos años tanto la doctrina nacional, como la Corte Suprema de Justicia de la Nación
había sostenido la doctrina de la "autarquía municipal", siendo unos de sus más férreos precursores
Miguel S. Marienhoff37, pese a las argumentaciones en contrario del derecho constitucional y el

del Estero s/ conflicto entre poderes públicos” – CSJN – 23/08/2018 ([Link] - AAAB1A) (Fallos:
341:939, consid. 6) y el caso "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias c/Fed. Sind. Trab. Munic. Festram y
otros s/acción de amparo" ([Link] - AABFE5), voto de los jueces Maqueda, Lorenzetti y Rosatti.
34 Del voto de Maqueda y Rosatti, Consid.8. Se cita el precedente C. 835. XXXVII - "Cadegua S.A.

c/ Municipalidad de Junín" - CSJN - 05/10/2004 ([Link] - AA2641) y del 02/07/2019, “Telefónica

Móviles Argentina S.A. - Telefónica Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción
meramente declarativa de inconstitucionalidad” ([Link] - AAB45D), disidencia conjunta de los
jueces Maqueda y Rosatti, consid.10.
35Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 8. Se apoya en los importantes precedentes "Rivademar"

(Fallos: 312:326), "Municipalidad de Rosario contra provincia de Santa Fe"(Fallos 314:495) y

"Municipalidad de La Banda"(Fallos 341:939, consid.5).
36 Del voto de Lorenzetti. Consid. 11. Se agregar que la riqueza cultural, económica de cada región,

provincia, o ciudad se potencia en la medida en que pueden funcionar de acuerdo con proyectos que
reflejen sus identidades. De este modo se generan múltiples decisiones diferentes, flexibles, que
dialogan entre sí y ascienden progresivamente hasta formar un modelo más general.
37 El autor citado ha expresado, "Técnicamente, las municipalidades no son autónomas, sino

simplemente autárquicas, pues ninguna de ellas tiene, como inexcusablemente lo requiere el

concepto de autonomía, poderes originarios y propios, inherentes a las mismas, nacidos simultanea

11
derecho público municipal. En concordancia con el criterio de Marienhoff, la Corte de la Nación
sostuvo que "Las municipalidades no son las entidades autonómicas base del gobierno
representativo republicano federal"38 por lo que "Las municipalidades no son más que delegaciones
de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha
previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación”39.

Es necesario mencionar que la Constitución Nacional, antes de la reforma de 1994, sólo hacía
referencia a los municipios en su artículo quinto, el cual expresaba: "Cada provincia dictará para sí
una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno federal garante
a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". Sostiene la doctrina que el alto tribunal de
la Nación al interpretar la frase del artículo quinto "asegure el régimen municipal", adhirió siempre al
amplio poder que tienen las provincias para establecer este "régimen municipal" mediante su
legislación provincial. Por lo que, tal posición, implica reconocer a los municipios provinciales el
carácter de entes autárquicos territoriales, que es la tesis sostenida por Miguel S. Marienhoff. Por su
parte, la doctrina española ha definido al municipio como un organismo esencial, que proporciona
expresión jurídica a una colectividad local asentada sobre un núcleo de población territorial
diferenciado, a la que representa y respecto de la que asume la gestión de sus intereses propios.40

Hacia finales de los años ochenta la Corte Suprema de Justicia de la Nación produjo un cambio de
importante resonancia en su jurisprudencia, al dictar sentencia en la causa: "Martínez Galvan de
Rivademar c/ Municipalidad de Rosario", en la cual se propuso revisar la doctrina mantenida durante
años casi invariablemente. Así, distinguió a los municipios de los entes autárquicos, afirmando "mal
se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios" en especial razonó
el Alto Tribunal" el origen constitucional..., la existencia de una base sociológica constituida por la
población de la Comuna... la imposibilidad de su supresión o desaparición..., el carácter de
legislación local de las ordenanzas municipales. ", en igual sentido se había expido con anterioridad
el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en la causa "Frigorífico Carnevall S.A. v. Municipalidad
de Córdoba". En dicho fallo la Corte avanza en la vieja discusión reconociendo la autonomía
municipal, implicando ello la imposición de un límite al poder de las provincias. 41

Al realizar una lectura y análisis de la Constitución de la provincia, puede advertirse que luego de la
reforma constitucional de 1994, no se incorporó ninguna norma referente a la autonomía municipal.
Por su parte, la Constitución Provincial, en su Sección Séptima, Capitulo Único, establece los
lineamientos "Del Régimen Municipal", esto es: Composición (art. 190), atribuciones,
responsabilidades de cada departamento (art. 191 y 192), y limitaciones (art. 193). No regulando
nada sobre la naturaleza jurídica del Municipio. Tampoco resulta positivo para la autonomía

y concomitantemente con ellas. Los poderes que poseen las municipalidades de nuestro país les
fueron otorgados o delegados por órganos superiores de las provincias...". Este criterio en mayor o
menor grado era el sostenido por la jurisprudencia.
38 C.S.N. causa Gilda Labella de Corso y otros v Municipalidad de la ciudad de Buenos Aíres. Sent.

del 23/10/42.
39 Corte Sup. causa "Ambros-Palmegianí S.A. y Gennaro y Fernandez S.A." del 1/04/86. J.A. 1987-

1- 669. En igual sentido: J.A. 65-583, Fallos 123-313, 308-403; Rev. L.L. 1984-A. pág.160.
40 Luis Morell Hogaño "El régimen Local español", pag.271, Ed. Civitas, [Link] ha

sostenido el Tribunal constitucional Español Las instituciones garantizadas - los municipios- son
elementos arquitectónicos indispensables del orden constitucional y las normaciones que lo protegen
son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones
supremas del estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la
configuración institucional se difiere al legislador ordinario, al que no se fija más limite que el del
reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza" Sent. TC 28-
07-1981, Fundamento Jurídico 3º.-
41 La autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires; una situación jurídica que necesita

consagración legal, Carlos Alberto Lamoglia

12
municipal la legislación que las regula, esto es "La Ley Orgánica de las Municipalidades", ya que la
misma lo acerca a la figura de la autarquía, al no poder dictar su propia carta orgánica y ser la
legislatura provincial la que deslinda las responsabilidades y atribuciones de cada órgano que
compone el gobierno, alejándose así de la idea autonomía municipal. En definitiva, el "régimen
municipal" resulta privativo del orden local, y es el constituyente provincial el que debe determinarlo.

Es por ello, “en la Provincia de Buenos aún no se ha optado por un régimen con aristas de autonomía,
el municipio se encuentra regulado por la legislación que dicte la legislatura provincial, los nuestros
-en el texto de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires- son los llamados municipios de
delegación (art. 191 Const. Prov). Por supuesto que deberá esta legislación respetar los lineamientos
que se encuentran consagrados por la Constitución de la Provincia a fin de "garantizar el régimen". 42
Es evidente, que en la provincia de Buenos Aires con la reforma de 1994 no se avanzó sobre el
concepto de autonomía municipal, la legislación de la provincia no ha cambiado lo suficiente para
reconocer un municipio autónomo, no ocurre lo mismo a nivel jurisprudencial. Por el contrario, el
Superior Tribunal de la Provincia produjo importantes decisorios que muestran un importante avance
en dicha dirección. A modo de ejemplo, es posible mencionar la sentencia recaída en los autos
"Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del Decreto Ley 9.111. Tercero [Link].", en
donde el tribunal bonaerense, citando a Alberto Bianchi, sostuvo que "Las destinatarias originales de
todos los poderes y competencias eran las provincias. Los Municipios en consecuencia son
fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien estas reconocen autonomía, pero esta
autonomía siempre debe admitir como primer limite el poder provincial. No es concebible un
municipio sino como referencia a una provincia". "Los poderes de los municipios se encuentran
sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado".

Es necesario ver al pleno reconocimiento de la autonomía municipal como una garantía federal. Sin
dudas, plantear el tema de la autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires constituye una
de las preocupaciones más inquietantes que nos ofrece nuestro esquema institucional. Al hablar de
autonomía municipal, es necesario tener en cuenta el expreso mandato contenido en el art. 123 de
nuestra Carta Nacional. Su lectura y análisis no puede dar lugar a equívocos ni a interpretaciones
ambiguas puesto que el precepto resulta ser lo suficientemente claro e irreductible en su definición
y alcance.” Así dice: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el
Artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”. “De lo que se trata, es de incorporar la
autonomía como un elemento inherente a la naturaleza del ente municipal, como una aptitud
constitutiva de su propia identidad. No es la autonomía una adjetivación de la institución, sino una
atribución que sustantiva al municipio y esta potestad que el constituyente ha querido expresamente
señalar, dirime décadas de divergencias teóricas y posiciones jurídico-políticas.”43 Debemos por lo
tanto considerar a la autonomía en función de su capacidad de gobierno y gestión atendiendo a dos
aspectos fundamentales: el interés público municipal, como objeto del quehacer local, y las
competencias, como la capacidad para resolver y atender lo precitado. No hay autonomía sin un
nivel de competencias claras, definidas y exclusivas que provean a la organización jurídico-
institucional, política y territorial que es el municipio, de una capacidad de acción indubitable. No
podemos hablar de un único concepto de autonomía, debemos hacerlo considerando una autonomía
social-participativa, política, económico-financiera-administrativa, jurisdiccional e institucional. 44

El art. 123 complementa y consolida la garantía federal prevista en el art. 5º, es decir, que una
correcta hermenéutica constitucional nos invita a analizar e interpretar ambos artículos en el marco

42 La autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires; una situación jurídica que necesita
consagración legal, Carlos Alberto Lamoglia.
43 En dicho sentido, se puede recordar los debates entre constitucionalistas, administrativistas y

municipalistas sobre las misiones del gobierno local. También las posiciones que tomando como
fuente las dos corrientes filosóficas –ius naturalismo y ius positivismo- polemizaron sobre el alcance
de la institución.
44 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2007.

13
de las declaraciones, derechos y garantías que explicita nuestra Carta Magna 45. Expresa el mismo:
“Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones
el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. En definitiva
es bajo estas condiciones, es decir, las de un régimen municipal autónomo, que el Gobierno Federal
garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Concepción que ubica la
naturaleza de este régimen como insustituible fuente de nuestro propio sistema federal. 46

Expresa Saraceno que antes de la Reforma Constitucional de 1994, la Garantía Federal requería
garantizar por parte de las provincias de la Federación sólo la existencia de un régimen municipal.
Eso mismo entendió la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sosteniendo que las municipalidades
eran simples entidades con descentralización administrativa, lo que les asignaba la cualidad de
autárquicas pero no de autónomas. Sin embargo, el 21 de marzo del año 1989, la Corte dio un vuelco
en su jurisprudencia, y destacó diversos caracteres de los municipios que no concuerdan con el
concepto de autarquía, sosteniendo que la imposición del artículo 5º de la Constitución obliga a las
provincias a otorgar a los municipios las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su
cometido. De este modo, la Corte comienza a esbozar un borrador de lo que más tarde plasmaría el
constituyente. Hoy, a la luz de la Constitución Reformada, teniendo en cuenta lo establecido en el
artículo 123, podemos afirmar que para que el Estado Nacional garantice a las provincias el goce de
su autonomía éstas deben, a su vez, garantizar la Autonomía Municipal dentro de su territorio. No
podemos, so pretexto de una falsamente pretendida seguridad jurídica dentro de nuestro Régimen
Federal, que no es otra cosa que petrificación jurídica en la realidad, dejar de lado disposiciones
claras de nuestra Constitución interpretando de una manera equívoca y carente de sustento legal
una norma que no necesita demasiada interpretación: donde la ley no distingue, no debemos
distinguir.47

Por lo dicho, resulta inadmisible que habiéndose producido la reforma constitucional en la Provincia
de Buenos Aires, casi con simultaneidad a la efectuada en el orden nacional, no se haya plasmando
esta garantía, generando una injustificada omisión constitucional de graves efectos, así el
constituyente provincial desaprovechó la oportunidad de consagrar en el texto de la Constitución
provincial la Autonomía Municipal48. La sección séptima de la Constitución de la provincia de Buenos
Aires ha quedado intacta después que concluyera su trabajo la convención constituyente en el año
1994, no produciéndose cambio alguno. Se podrán esgrimir razones políticas, desencuentros en las
posiciones predominantes y otras hipótesis sobre esta grave omisión. Pero lo concreto es que
terminadas las deliberaciones de una instancia tan excepcional, el decisivo régimen municipal
pervivió con la misma letra y espíritu que consagraron sus antecedentes constitucionales. Ello fue
así porque se desoyó lo definido en la propia ley declarativa de reforma que expresamente indicaba

45 La ley 24.309, aprobada en diciembre de 1993, declaró la necesidad de reforma de la Constitución

Nacional, estableciendo en su texto un sistema de numerus clausus, por el cual sólo podían
reformarse los artículos y capítulos de la Carta Fundamental que la ley establecía. Entre ellos, no
estaba incluido el artículo 5º de nuestra Carta Magna. Por esa razón el constituyente recaló en el
artículo 123, que remite expresamente al artículo 5º de la Constitución, y expresa las condiciones
que la Federación fija para asumir la llamada Garantía Federal. Allí se incorpora a estas condiciones,
por expresa remisión, la Autonomía Municipal.
46 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2007.

47Domingo Saraceno, Revista Jurídica de la Ciudad de Mar del Plata, Año 1 Nro. 1.
48 Señala nuevamente el autor: “De esta manera, podemos afirmar sin temor que la Constitución de

la Provincia de Buenos Aires no cumple con el mandato de la Carta Fundamental Nacional de

garantizar la Autonomía Municipal. Dicho de otro modo, la Constitución Estadual está violando
expresamente un mandato apremiante de los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional. Para ser
más explícitos, consideramos que la mencionada norma de la Constitución Provincial y el Decreto
Ley 6769/58 “Ley Orgánica de las Municipalidades”, son inconstitucionales a la luz del artículo 123
de la Constitución Nacional”.

14
abocarse a la modificación de la sección séptima del régimen municipal al señalar: Ley 11.488 art.
3: “La necesidad de la reforma se declara para los siguientes artículos y partes de la Constitución
Provincial” Inc. b: “Partes 1) Capítulo IV de la Sección Quinta; 2) Sección Sexta, Capítulo Único; 3)
Sección Séptima, Capítulos I y II”. Esta inaudita desconsideración supo adulterar la voluntad
preconstituyente.49 Es posible afirmar entonces que, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires
no cumple con el mandato de la Carta Fundamental Nacional de garantizar la Autonomía Municipal.
Dicho de otro modo, la Constitución Bonaerense está violando expresamente el mandato de los
artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional. En dicho sentido, hay autores que, consideran que la
mencionada norma de la Constitución Provincial y el Decreto Ley 6769/58 “Ley Orgánica de las
Municipalidades”, son inconstitucionales a la luz del artículo 123 de la Constitución Nacional”. El
constituyente provincial desaprovechó una oportunidad histórica: consagrar en el texto de la
Constitución provincial la Autonomía Municipal. La Honorable Convención Constituyente de la
Provincia de Buenos Aires sesionó simultáneamente con la Convención Reformadora de la
Constitución Nacional; sin embargo, la Convención Constituyente Provincial mantuvo vigente el
anacrónico Capítulo VII que deja en manos del legislador la regulación de las atribuciones de los
municipios.50 Estamos en presencia de una deuda fundamental, la del régimen municipal y su plena
autonomía ya que la propia evolución de la institución local exigía su consagración en el marco de
la garantía federal. Pero no fue así, y ello nos exige revisar sus antecedentes. Actualmente, nuestro
municipio es un ente prestador de servicios locales, que sólo cuenta con una parcial autonomía
política. Por el contrario, es necesario considerar a la autonomía en función de su capacidad de
gobierno y gestión atendiendo a dos aspectos fundamentales: el interés público municipal, como
objeto del quehacer local, y las competencias, como la capacidad para resolver y atender lo
precitado. No hay autonomía sin un nivel de atribuciones claras y definidas que provean a la
organización jurídico-institucional, política y territorial que es el municipio, de una capacidad de
acción indubitable.51 “La autonomía no es un concepto unívoco, por ende debemos considerar las
distintas formas de garantizarlas. No podemos hablar de un único concepto de autonomía, debemos
hacerlo considerando una autonomía social-participativa, política, económico-financiera,
administrativa, jurisdiccional e institucional. Así, la existencia de autonomía municipal requiere no
sólo que se establezcan los principios fundamentales que la informan, sino que además se
determinen las garantías indispensables que la protejan adecuadamente y eviten que esos principios
puedan ser desvirtuados en la práctica. Las garantías de la autonomía deben asegurar los aspectos
fundamentales de la misma y, por tal motivo, tener en cuenta la capacidad política, administrativa y
económica del municipio.”52 El reconocimiento de su amplia autonomía, abarcaría la facultad para
dictar su propia Carta Orgánica, las garantías que éstas deben contemplar, los recursos municipales,
en particular la facultad de crear impuestos y la determinación del porcentaje de la masa
coparticipable que les corresponde, y una delimitación clara de las competencias atribuidas al ente
local, teniendo en cuenta que la autonomía municipal plena, se reconoce a partir de la autonomía en
todos los ámbitos enumerados en el artículo 123 CN. El encuadramiento legal de los municipios
comienza con la CN, que menciona los municipios en su artículo 5°: “Cada provincia dictará para sí
una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal,
garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Claramente son las provincias las

49 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, [Link] Honorable
Convención Constituyente de la Provincia de Buenos Aires sesionó simultáneamente con la
Convención Reformadora de la Constitución Nacional; sin embargo, la Convención Constituyente
Provincial mantuvo vigente el anacrónico Capítulo VII que deja en manos del legislador la regulación
de las atribuciones de los municipios.
50 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2007.

51 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2007.

52 Acerca de la autonomía municipal, Hacia un Nuevo Municipio en la Provincia de Buenos Aires,

Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2007.

15
que deben establecer las características de su propio régimen municipal, cada una de ellas
atendiendo a sus particularidades y condicionamientos, según su historia político-institucional y la
voluntad de sus legisladores y constituyentes en cada uno de los casos, sin perder de vista la
heterogeneidad de la organización municipal. En la reforma de la CN de 1994 fue incorporado el
artículo 123, que tuvo por objeto incorporar en el texto constitucional la jurisprudencia sentada por
los fallos anteriormente mencionados y la evolución del proceso histórico-político-institucional de las
provincias. Este artículo 123 dice: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo
dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido
en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Este nuevo artículo
constitucional, además de asegurar la autonomía municipal, que era un viejo reclamo y anhelo de
todos municipios argentinos, incorporó en su redacción cuatro dimensiones que son parte del
concepto de municipio autónomo. En virtud de lo establecido en la Constitución Nacional cada
Constitución Provincial dedica un capítulo, sección, parte o conjunto de artículos a reglamentar su
régimen municipal. En esa reglamentación, las provincias establecen los lineamientos generales,
organizativos y estructurales de los municipios, válidos por igual para todos los municipios de la
provincia. Junto con los lineamientos generales que se encuentran en las constituciones provinciales,
todas las provincias dictan una o varias leyes para reglamentar con mayor detalle dichos
lineamientos generales. De forma genérica a esta ley o conjunto de leyes se las denomina “Ley
Orgánica Municipal”.53 En el caso de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires define: “… La
administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen
la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo
unipersonal y un departamento deliberativo…” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires, art.
190). En este caso, la provincia elude cualquier consideración respecto de la naturaleza de los
municipios o una definición de los mismos, fijándoles como función prioritaria la de ocuparse de los
intereses y servicios locales.54 La constitución de la provincia de Buenos Aires, pese a sancionarse
luego de la reforma de 1994, mantiene en cuanto al régimen municipal lo expresado por la
Constitución del año 1934 (arts.190 al 197) como si nada se hubiera legislado a nivel nacional. Losa
ha expresado que estas disposiciones aparecen como estancadas en el tiempo, como si los
convencionales provinciales no hubiesen leído el art.123 nuevo y sus consecuencias. Y agrega, que
esta falta de adecuación a la Ley Suprema tornaría inconstitucional la reforma bonaerense ya que,
como recuerda, el art.31 de nuestra Ley Fundamental sigue vigente y por ende la prelación normativa
que de él se desprende no puede ser desconocida. 55

No hay que perder de vista el análisis del municipio desde el punto de vista sociológico, esto es,
concebir al municipio como el ámbito asociativo más genuino, el núcleo social por excelencia, la
referencia de nuestras actividades sociales y el nivel donde la representatividad alcanza el pleno
sentido de su mandato, siendo el espacio político desde donde más plenamente se puede ejercitar,
reconstruir y proyectar los intereses locales de la comunidad, lográndose una plena participación de
la ciudadanía en los asuntos políticos. Es el momento de reivindicar y enaltecer lo local como un
espacio de imprescindible identidad, teniendo en cuenta el carácter sociológico de su comunidad y
la descentralización del poder como un mecanismo vital de distribución territorial y de federalismo.
No cabe duda de que el artículo 123 de nuestra Constitución Nacional consagra explícitamente la
identidad de un nuevo sujeto federal, esto es, el gobierno municipal, no surgiendo dudas acerca del
alcance autonómico y constituyente que el precepto le atribuye. Es por ello que, la mayoría de las
provincias han consagrado amplias potestades a los municipios, en muchos casos antecediendo a
la propia reforma de la Constitución Nacional, consolidando su naturaleza sociológica y su
personalidad política institucional. Es así que, resulta un dato inédito el anquilosamiento de nuestro
régimen municipal bonaerense, que no ha reformado su capítulo en la Convención del año 94,

53 Manual de Gestión Municipal, Eduardo Arraiza 2da edición ampliada. - Ciudad Autónoma de
Buenos Aires
54 Manual de Gestión Municipal, Eduardo Arraiza 2da edición ampliada. - Ciudad Autónoma de

Buenos Aires
55 Losa, Néstor Osvaldo, "Reformas constitucionales...", cit., nota 46; id., "Reforma constitucional y

municipio", en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Comentarios a la reforma

constitucional, Buenos Aires, Compañía Impresora Argentina, 1995,

16
desoyendo el mandato de la ley 11.488 y el precepto constitucional, agravándose esta injustificada
omisión con variados argumentos que pretenden desvirtuar las competencias propias e inherentes
del municipio. La significación y relevancia que significo para la vida local el artículo 123 de la
Constitución Nacional, en tanto establece en forma categórica la naturaleza autonómica del
municipio como una atribución inherente a su personalidad jurídico-política. Una voluntad
constituyente inequívoca que plasmó la definitiva identidad del gobierno local como garantía federal
y centro de imputación del poder. De esta forma, la dinámica del federalismo se enriqueció desde su
efectiva descentralización y sus actores (Nación, Provincia, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
Municipio). Muy lejos se encuentra la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que en su
capítulo municipal mantiene esta anacrónica formulación: “La administración de los intereses y
servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de
una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento
deliberativo…” (art. 190). “La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada
departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente
a todos los intereses y servicios locales...” (art. 191, inc. 1). Un municipio autárquico tiene de rehén
una comunidad que también lo es; los temas públicos locales le son ajenos y el nivel de participación
en cuestiones de inmediata repercusión sobre su calidad de vida, se ve reducido en la mayoría de
los casos a experiencias que se tornan aisladas reivindicaciones. 56

Según Horacio Rossatti, un municipio debe reunir las siguientes condiciones: autonormatividad
constituyente, autoacefalía, autarcía (posesión de recursos propios y la posibilidad de disponer de
ellos), materia propia, posesión de una materia o contenido específico, con facultades de legislación,
ejecución y jurisdicción (aunque no tenga exclusividad), autodeterminación, sin presiones (garantías
de la autonomía).

“Tenemos que tener siempre presente que “la dimensión local no es sólo una técnica de gestión
territorial; sino el insustituible ámbito de actuación de un sujeto federal que gobierna y administra una
comunidad signada por la dinámica y complejidad de este tiempo. En esta dirección, la
autonormatividad constituyente y sus garantías serán el decisivo punto de partida, que deberá
establecer nuestra Constitución y la LOM, para asentar el alcance y sentido de las propias
competencias y su jurisdicción”.57

En virtud de lo dicho, la autonomía municipal debe alcanzar el orden institucional, el político, el

administrativo, el económico y el financiero. Esto significa que los municipios bonaerenses puedan
ejercer el poder constituyente local con el objeto de dictar sus propias Cartas Orgánicas municipales
y consagrar en ellas entre otros tópicos su voluntad asociativa.

3. La Justicia Municipal de Faltas y el Poder Judicial Municipal.

Como fue mencionado en la introducción del presente trabajo, centraré mi análisis en la autonomía
desde el punto de vista jurisdiccional, y en razón de ello, la implementación de un poder judicial
municipal que atienda los conflictos locales que se susciten.

Salvador Dana Montaño sostiene que “la máxima garantía de las instituciones es la garantía
jurisdiccional, es decir, la atribución de la decisión a un órgano de tipo judicial o con atribuciones de
tales para la resolución de los conflictos o violaciones de la norma pertinente”. Sin dudas, uno de los
desafíos pendientes para desarrollar una verdadera autonomía municipal que permita un federalismo
real, es la implementación de un poder judicial municipal.

La Constitución provincial en su art. 190 y la LOM en su art. 1 fijan en términos similares un sistema
de gobierno bifronte a cargo de un Departamento Ejecutivo y un Departamento Deliberativo, cada
cual con competencias específicas. En tal sentido, el art. 191 del texto fundamental encomienda a la
Legislatura el deslinde de las atribuciones y responsabilidades de cada rama, debiéndoles conferir

56 El anacrónico Régimen Municipal Bonaerense, Ricardo Pablo Reca

57 Una lectura sobre la actualidad. Ricardo Pablo Reca.

17
las facultades necesarias para que puedan atender eficazmente los intereses y servicios locales. Es
de notar que allí se omite cualquier mención a un “poder judicial municipal”, siendo su eventual
emplazamiento a través de un fuero de faltas una creación de origen legal, donde los juzgados que
lo compongan pertenecerán a los cuadros de la administración desconcentrada, con ciertas notas
de independencia e imparcialidad.

Los gobiernos municipales en nuestro país están conformados por un Departamento Deliberativo o
Poder Legislativo y un Departamento Ejecutivo o Poder Ejecutivo. Algunas otras provincias indican
en su LOM que el Tribunal de Faltas municipal es parte del gobierno municipal (es el caso de la
provincia de Formosa o de la provincia de Corrientes), pudiéndose interpretar que da lugar a una
conformación de tres poderes municipales. Sin embargo, es posible afirmar que, la mayoría de las
provincias argentinas consagran en su legislación gobiernos municipales que poseen dos “poderes”
únicamente, que son el Poder Legislativo o Deliberativo y el Poder Ejecutivo. La mayoría de las
provincias hacen mención a dichos poderes como departamentos. Sin perjuicio de la excepción de
los municipios de Formosa y Corrientes, los municipios no poseen un Poder Judicial, ya que los
Tribunales de Faltas o Juzgados de Faltas municipales son los encargados de aplicar sanciones de
índole administrativa en los casos en que se produzcan contravenciones municipales. Dichas
sanciones podrán ser recurridas ante el Poder Judicial provincial o federal según corresponda en
cada caso, por lo que esos tribunales de faltas no pueden ser considerados un Poder Judicial
propiamente dicho y con todas las características que debiera tener el mismo.

La forma de gobierno que adopte cada municipio depende de lo que establezca la Constitución
provincial, la Ley Orgánica Municipal o la Carta Orgánica municipal. Los municipios argentinos no
poseen Poder Judicial. Todos los municipios están en condiciones de crear sus propios tribunales
de faltas para fijar sanciones de tipo administrativo, ellos tampoco representan un tercer poder
municipal.

Las constituciones provinciales en general reconocen como poderes municipales al intendente y al

concejo deliberante, sin acudir claramente a un sistema pleno de tripartición del poder en la que la
función ejecutiva la lleva a cabo el Intendente, la legisferante el concejo deliberante y la judicial la
justicia municipal de faltas.

Se debe tener en cuenta que, el régimen de la Constitución Nacional en relación al régimen del
municipio (arts. 5º y 123) recepta el principio de organización de gobierno local autónomo, sobre la
base del principio representativo y republicano, con división tripartita de las funciones (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial), en donde la Justicia Municipal de Faltas se constituye en la expresión del
poder jurisdiccional en el ámbito local. 58 Es necesario realizar un análisis acerca de la naturaleza,
alcance, organización, misiones y funcionamiento de la “Justicia Municipal de Faltas”.

La organización estadual del gobierno local, y su profundización a partir de las reformas de las
constituciones provinciales, y el reconocimiento de su carácter de gobierno autónomo, profundizaron
la trascendencia que tiene el municipio para el modelo federal argentino. 59 En virtud de los principios
emergentes en los arts. 1º y 5º de la Constitución Nacional, toda organización estadual infra Estado
Federal y Estado Provincial deben resguardar en su organización los principios de gobierno
representativo y forma republicana. En razón de ello, corresponde analizar e interpretar cómo se
hace efectivo el principio republicano en el ámbito municipal, caracterizado por la figura del
Intendente (poder ejecutivo), Concejo Deliberante (poder legislativo), y Poder Judicial (justicia
municipal de faltas).

58 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
59 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.

18
En la constitución nacional de 1853 la única referencia al régimen municipal estaba dada en el art.
5º (garantía federal) en cuando imponía a las provincias, la obligación de establecer el gobierno
municipal, garantizando una mayor descentralización política a lo largo del territorio.

Los Cabildos tuvieron gran trascendencia en la organización de las ciudades, teniendo una gran
significación, y amplias atribuciones. El Cabildo equivalía a la cabeza de la ciudad, teniendo
atribuciones en materia de ornato, servicios públicos, sanidad, y toda forma directa o indirecta
vinculada al progreso local, como asía también tenía funciones de justicia, entendiendo en
cuestiones justiciables de menor cuantía y regimiento que en su concepción amplia comprendía el
ejercicio del poder de policía.60 Esta forma de organización del Cabildo fue trascendente para lo que
hoy conocemos como municipio, tal fue así que las funciones del Cabildo eran múltiples hasta que
se llevó a su disolución en Buenos Aires por ley del 24 de diciembre de 1821, que inspirado en las
ideas de Bernardino Rivadavia promovía una mayor centralización y la idea de limitar sus
atribuciones. El antiguo régimen colonial del cabildo es el antecedente directo de la justicia municipal,
donde la administración de justicia, el cuidado y ejercicio del poder de policía eran atribuciones
propias de lo local. Desde el origen de Buenos Aires, la justicia y la policía fueron vecinales, y ello
se originaba en el acta legal del 11 de junio de 1580, que confería a los fundadores la facultad de
organizar la justicia y su elemento auxiliar que era la policía. Las actas jurisdiccionales establecen
atribuciones amplias y comprenden materias que en nuestros días corresponden a la justicia
ordinaria y otras que corresponden a la materia contravencional. 61

Con la sanción de la Constitución de 1853 la idea del poder judicial municipal quedó desplazada,
empezando a entender al municipio simplemente como una organización de “delegación”, sin
poderes propios, como mera concesión y revocables de los poderes provinciales. Así se comenzó a
delinear una línea de interpretación del municipio como un “ente autárquico” que se mantuvo durante
varios años en la doctrina, al menos hasta la aparición de las doctrinas municipalistas hacia la década
de 1920-1930 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con sus vaivenes,
hasta el fallo “Rivademar, Ángela c. Municipalidad de Rosario” (1989), cuestión que definitivamente
quedó superada con la reforma constitucional de 1994 al incorporarse el art. 123 62, sin perjuicio de
que la realidad de la Provincia de Buenos Aires no se condice con el texto constitucional.

En la organización del gobierno local debe ser respetado el principio de división de poderes, en dicho
sentido afirman Vicente S. Atela y Juan Manuel Caputo que “la constitución federal le impone la
carga político-institucional de receptar en sus cartas orgánicas o las Leyes orgánicas que sancionen
las legislaturas, una organización republicana para lo cual entre otros principios debe establecer los
tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)”. En dicho sentido, la Escuela Municipalista de La Plata
a través de su máximo expositor, Adolfo Korn Villafañe, en su doctrina de la “república representativa
municipal” sostiene que “los gobiernos locales deben ser reflejo y semejanza a lo que impone la
constitución nacional para las provincias, ya que el Municipio es la máxima descentralización política
en la organización federal, respetando el principio republicano de división de los poderes en un
órgano ejecutivo (Intendente), legislativo (Concejo Deliberante) y judicial (Justicia Municipal de
Faltas)”. En el mismo sentido, Lisandro de la Torre sostenía la necesidad de que el Estado Municipal
reprodujera en su Constitución, la división de poderes propia de la República sobre cuya base se
estructura el Estado Nacional y los distintos Estados Provinciales, por lo que se requería
necesariamente la implementación de una Justicia Local que completara a los poderes Ejecutivo y
Legislativo.

Hoy resulta indispensable descentralizar la justicia municipal, para proteger las incumbencias propias
que hacen a la autonomía municipal, a fin de concretar el mandato constitucional que surge de la

60 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
61 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.
62 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.

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letra clara del art. 123 CN. Que los municipios carezcan de un Poder Judicial Local importa un vacío
institucional que es subsanado por el Estado Provincial.

El encuadre jurídico de la justicia municipal de faltas, en cuanto importa materia de legislación local
acerca de su organización, competencias y funcionamiento, empieza a tomar relevancia en las
Constituciones Provinciales más modernas y en las cartas orgánicas municipales. En un primer
período se reconoció la existencia de la materia contravencional local pero se ponía en cabeza del
Intendente su ejercicio, quien a su vez lo delegaba en oficinas de sumarios o con competencia en
faltas, en las que respondían a organizaciones administrativas con alguna función jurisdiccional. Esto
respondía a la idea de órganos administrativos con funciones jurisdiccionales. Posteriormente, en la
necesidad de dotar mayor estabilidad e independencia de los órganos de administración (órgano
ejecutivo Intendente), se comenzó a crear estructuras denominadas Justicia Municipal que a cargo
de “jueces letrados” se los inviste de independencia del Ejecutivo, se establecen reglas para el
procedimiento y juzgamiento, marcando la incorporación al proceso municipal de faltas del resguardo
de las garantías constitucionales del debido proceso, consagradas en el art. 18 de la Constitución
Nacional.63

Pero como consecuencia de la clásica concepción del municipio como un ente autárquico, y no como
un verdadero orden de Estado autonómico, con descentralización del poder y con funciones propias,
se entendió que la justicia municipal respondía a la idea de tribunales administrativos. Así se
entendía que realizan funciones cuasi judiciales pero sin reconocerlo como poder judicial municipal.
Sus precursores entienden que todo organismo legalmente dependiente del poder ejecutivo en el
ámbito nacional, provincial o municipal aun cuando desempeñe funciones coercitivas similares a las
judiciales, no puede ser considerado poder judicial pues siempre es un ente subordinado al
Ejecutivo64. Recién a partir de 1957 se inicia un proceso constituyente provincial caracterizado por
el expreso reconocimiento del principio de la autonomía municipal en tus textos constitucionales,
estableciendo dentro de las atribuciones del gobierno local la de establecer los juzgados de faltas.
Pero, aún cuando no existía ese reconocimiento en el texto constitucional, dicha situación no ha sido
obstáculo para que haya sido creada y organizada la justicia municipal de faltas mediante normativa
infra constitucional, a modo de ejemplo puede mencionarse los casos de la provincia de Buenos
Aires, Misiones, Santa Cruz, Santa Fe y La Pampa. Fue recién a partir del año 1983 cuando resurge
un movimiento reformista de los textos de las constituciones provinciales con amplio reconocimiento
de la autonomía municipal y la generalizada incorporación en los textos constitucionales de la justicia
de faltas y el deber de dictar los códigos de la materia y los procedimientos de actuación ante dichos
órganos.65

En dichos textos constitucionales se observa que establecen como principio de organización

municipal la forma “representativa y republicana” pero cuando se establecen los órganos sólo
reconocen al Departamento Ejecutivo (Intendente) y Departamento Deliberativo (Concejo
Deliberante), haciéndolo en cuanto a la justicia municipal de faltas no como un tercer órgano de
poder sino como ente de naturaleza administrativa con función jurisdiccional, siendo un error por
cuanto desconoce el mandato constitucional de una república municipal.66

Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, aquellas provincias que receptan la autonomía plena de los
municipios, y que permiten el dictado de su propia carta orgánica, al momento de reglamentar sus
órganos, reconocen la existencia de una justicia municipal de faltas, estableciendo sus principios
organizacionales y competencias, derivando al dictado de una ordenanza su implementación. En la

63 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
64 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
65 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
66 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.

20
comparación de algunas cartas orgánicas se observa su expreso reconocimiento como “justicia
municipal de faltas” (carta orgánica de la ciudad de San Juan y la de Neuquén), en cambio otras
como “justicia administrativa de faltas” (carta orgánica ciudad de Viedma) o “tribunales
administrativos de faltas” (carta orgánica de la ciudad de Córdoba y de la ciudad de Salta). También
receptan la justicia municipal de faltas en su carta orgánica las ciudades de San Luis, Jujuy, San
Carlos de Bariloche, General Roca, entre otras.67

Ya sea en su recepción en la Constitución Provincial o en las Cartas Orgánicas todas al momento

de establecer los principios de organización establecen los siguientes: a) Justicia de faltas con plena
autonomía institucional y administrativa, b) Juez letrado, c) Procedimiento que asegure el derecho
de defensa en juicio y debido proceso, d) La mayoría recepta el carácter de cargo vitalicio, e)
Procedimiento basado en la celeridad, inmediatez, sencillez de procedimiento y su carácter oral y
público.68
En la actualidad, a partir de los principios organizacionales y autonómicos que emergen de los arts.
5º y 123 de la Constitución Nacional, serán las provincias en sus constituciones o los municipios al
dictar su carta orgánica, quienes en ejercicio de su poder constituyente plasmen el principio
republicano de división de poderes, debiendo establecer un auténtico poder judicial municipal con
competencia en el juzgamiento de materia local y eminentemente en materia derivada del ejercicio
del poder de policía o contravencional, ya que no se logrará una autonomía municipal plena si no se
reconoce la división tripartita de los poderes en la organización del Estado Municipal. 69

Sostienen Vicente S. Atela y Juan Manuel Caputo que la justicia municipal de faltas de cualquier
municipio de la Argentina deberá respetar los siguientes principios organizacionales: a) órgano
creado por Ley u ordenanza (organización y funcionamiento), b) a cargo de Juez letrado, c)
inamovilidad del funcionario Juez, d) independencia de los otros poderes locales, e) se asegure el
debido proceso y garantías constitucionales, f) intangibilidad de la remuneración del Juez de Faltas,
g) demás garantías constitucionales que aseguren la independencia del órgano judicial; bajo éstas
premisas corresponde dejar superada la idea de que se trata de organizaciones administrativas
jurisdiccionales por cuanto se constituye en “Poder Judicial Municipal” en el marco de las
competencias locales. Aun cuando el alcance funcional y las competencias municipales están
limitadas por la Constitución nacional y por el modelo municipal que recepte la constitución provincial,
en virtud de la determinación de las competencias municipales que le asigne a cada municipio, nada
impide que sean las propias leyes orgánicas o cartas orgánicas municipales que al momento de
reglamentar los poderes-órganos aseguren la división republicana de los poderes, reconociendo un
poder judicial local que tendrá como misión esencial juzgar las controversias que se susciten como
derivación de la competencia local. Y esta última es la única interpretación posible a partir del
principio de autonomía que impone el art. 123 de la Constitución Nacional, dado que no hay
autonomía posible, sin un poder judicial propio del municipio.

Luego de este análisis a nivel general en cuanto a la justicia de faltas, corresponde analizar en forma
particular, la situación de la Justicia Municipal de Faltas en la Provincia de Buenos Aires. El régimen
constitucional de los municipios en la provincia de Buenos Aires se encuentra en la Sección Séptima
de su Constitución, estableciendo en su art. 190 que: “La administración de los intereses y servicios
locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una
municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento
deliberativo…”. Aun cuando la propia constitución nacional impone en carácter de garantía política
constitucional la forma de organización republicana, tanto para las provincias como para los
municipios, no recepta explícitamente el principio de autonomía. Se observa que en la constitución
local, y luego en la Ley Orgánica de las Municipalidades (dec.-ley 6.769/1958), sólo reconoce como

67 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
68 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.
69 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.

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poderes en el municipio al Intendente (poder ejecutivo) y al Concejo Deliberante (poder legislativo),
nada dice acerca de la función jurisdiccional. La justicia municipal de faltas no contemplada en el
régimen constitucional bonaerense histórico, recién con la reforma del año 1994 se hace una
referencia indirecta cuando se reglamenta el poder judicial, al sostener en el art. 166 que “La
legislatura (...) asimismo podrá establecer una instancia de revisión judicial especializada en materia
de faltas municipales (...)”, por lo que pareciera negar la posibilidad de existencia de un poder judicial
municipal con funciones jurisdiccionales stricto sensu. Este artículo no debe ser interpretado de
manera aislada a lo que manda los arts. 5º y 123 de la constitución nacional, máxime cuando la
provincia de Buenos Aires no adaptó su régimen constitucional municipal hacia el principio de
autonomía, lo que lleva a algunos constitucionalistas a sostener que la carta bonaerense padece de
inconstitucionalidad por doble omisión. Partiendo de esa base, no puede privar y negar al Estado
municipal la existencia de un poder judicial propio, máxime cuando el citado art. 166 dice “asimismo
podrá establecer una instancia de revisión”, surgiendo el interrogante de qué ocurriría si la legislatura
no cumple con esa manda o decide no establecer una instancia de revisión judicial. En este último
caso, nos permite afirmar la autonomía municipal jurisdiccional ya que si la legislatura no establece
la revisión judicial, si podrá en cambio reglamentar en la propia Ley Orgánica de las municipalidades
la justicia municipal competente en materia local. En la actualidad nos encontramos lejos de esta
situación, ya que el régimen municipal bonaerense reconoce una autonomía muy devaluada, con
clara tendencia hacia la concentración y dependencia institucional, política y financiera de los
gobiernos locales hacia el poder provincial. 70

Pero en el caso concreto de la provincia de Buenos Aires, la justicia municipal de faltas no emerge
ni de la Constitución ni de la ley orgánica de los municipios, sino de una ley especial, esto es, dec.-
ley 8.751 que lo rige. El marco de competencias de esa Justicia Municipal de Faltas se aplica al
juzgamiento de las normas municipales dictadas en el ejercicio del poder de policía y a las normas
nacionales y provinciales cuya aplicación corresponda a las municipalidades (art. 1º), siendo
competente en nuestros días en materia de tránsito, salubridad, espectáculos, edilicia, derecho
consumidor, etc. Aun cuando el dec.-ley 8.751/1.977 reglamenta el funcionamiento del órgano
justicia municipal de faltas, dispone que la jurisdicción para el conocimiento y juzgamiento de los
casos puede darse mediante dos mecanismo: a) Por los Jueces de Faltas en aquellos municipios en
los que el Concejo Deliberante los hubiere creado por Ordenanza o b) El Intendente en los casos
que no hubiere sido creado el órgano justicia municipal de faltas, o en caso de excusación de los
Jueces de Faltas. De ello se observa que no resulta imperativo para todos los municipios de la
provincia de Buenos Aires el establecimiento de una justicia municipal, sino que responde a una
decisión política local y que debe ser expresada en una Ordenanza. 71

Actualmente, las grandes ciudades tienen creada y organizada la justicia municipal luego de su
creación por Ordenanza, a modo de ejemplo pueden citarse los casos de las ciudades de Bahía
Blanca, Junín, La Plata, Mar del Plata, en cambio otras ciudades, aun cuando la densidad poblacional
y niveles de conflicto lo requieren, persisten en mantener la función en cabeza de los Intendentes,
como el caso de Chascomús y Berazategui. Esta última posibilidad, sin perjuicio de estar prevista
normativamente, incurre en una grave inconstitucionalidad por cuanto el Intendente se convierte en
juez y parte, ya que la autoridad administrativa de comprobación de la infracción resulta un empleado
municipal dependiente del órgano ejecutivo y al mismo tiempo éste se constituye en juez del caso,
todo ello violenta gravemente la garantía constitucional de “juez imparcial o tercero imparcial”
prevista en el art. 18 Constitución Nacional. En los términos actuales del régimen constitucional
federal y la recepción del principio de autonomía, debería modificarse el dec.-ley 8.751/1977 y
establecer que todos los municipios hoy en día tengan organizada una justicia municipal
independiente del órgano ejecutivo.72

70 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
71 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.
72 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.

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Si bien como fuera puesto de manifiesto anteriormente, en relación a que los únicos órganos
reconocidos en el ámbito municipal bonaerense son el Intendente y el Concejo Deliberante, se
observa que la Justicia Municipal, en los casos que son creados por Ordenanza, se encuentran
revestidos de ciertas garantías que son propias de los magistrados strictu sensu como ser la
designación del Intendente con previo acuerdo del Concejo Deliberante 73, inamovilidad en el cargo74,
órgano ad hoc y específico para su remoción75, intangibilidad de las remuneraciones 76,
procedimiento verbal, sencillo y actuado77, resultando las mismas, notas características tendientes a
resguardar la independencia y ajenidad hacia los poderes políticos de la organización de la justicia
municipal. Estas notas características, sumado al deber constitucional de adoptar la forma
republicana de gobierno en el ámbito municipal, permiten sostener que la Justicia Municipal de Faltas
debe necesariamente constituirse en el Poder Judicial en el ámbito local. Lamentablemente ésta no
es la postura que asumió el legislador bonaerense y la interpretación de la Suprema Corte Provincial,
quienes entienden que se trata de un órgano administrativo de cuyas decisiones, aun cuando el art.
51 dice “sentencia” y art. 54 dice “de las sentencias definitivas”, deben ser revisables o controlables
en una instancia judicial. En un inicio se pensó que las resoluciones que dicten los juzgados de faltas
sean revisables por el fuero contencioso administrativo, no obstante la ley 12.008, exceptuó del
conocimiento del fuero aquellas decisiones del órgano judicial previsto en el art. 166 de la
constitución de la provincia de Buenos Aires, quedando vigente lo establecido en el dec.-ley
8.751/1977 que establecen como alzada la justicia correccional.78

Es necesario superar la visión legislativa que permite asumir al Intendente la función de la justicia
municipal de faltas en aquellos municipios que no hubieren sido creados por Ordenanza Municipal,
siendo que ello claramente quiebra la garantía constitucional de ser enjuiciado por un tercero

73 Art. 21, dec.-ley 8.751/1977 “Los jueces de faltas serán designados por el Intendente Municipal,
previo acuerdo del Concejo Deliberante, que será prestado por simple mayoría de votos de los
miembros que integran dicho cuerpo”.
74 Art. 22, dec.-ley 8.751/1977 “Los jueces de faltas gozarán de estabilidad en sus funciones desde

su designación y únicamente podrán ser removidos por algunas de las siguientes causas: a.- Retardo
de justicia; b.- Desorden de conducta; c.- Inasistencias reiteradas no justificadas; d.- Negligencia o
dolo en el cumplimiento de sus funciones; e.- Comisión de delitos que afecten su buen nombre y
honor; f.- Ineptitud; g.- Violación a las normas sobre incompatibilidad”.
75 Art. 23, dec.-ley 8.751/1977 “La remoción de los jueces de faltas, sólo procederá, previo juicio que

deberá sustanciarse ante un jurado de siete [7] miembros, que podrá funcionar con un número no
inferior a cuatro [4], integrado por un [1] Juez de la Cámara de Apelaciones en lo Penal con
jurisdicción en el partido al que el Municipio corresponda, quien será designado previo sorteo entre
los integrantes de la Cámara, que lo presidirá; tres [3] abogados inscriptos en la matrícula del Colegio
De- partamental al que corresponda el Municipio y residentes en él; que serán desinsaculados por
el Concejo Deliberante de una lista que deberá confeccionar anualmente el Colegio de Abogados a
los fines de ser remitida a cada Municipio que integre el Departamento Judicial, y tres [3] Concejales
de los cuales uno [1], de existir en el cuerpo, deberá poseer el título de abogado”.
76 Art. 26 dec.-ley 8.751/1977 “Los gastos que demande el sostenimiento de la justicia de faltas estará

a cargo del presupuesto municipal. Los sueldos de los jueces de faltas no podrá ser inferiores a los
de Directores del Departamento Ejecutivo. Estos sueldos no podrán ser disminuidos mientras
permanezcan en funciones”.
77 Art. 46 dec.-ley 8.751/1977 “Dentro de las cuarenta y ocho [48] horas de recibidas las actuaciones

o labradas las denuncias, se citará al imputado para que comparezca ante el Juez de Faltas en la
audiencia que se señalará, al efecto de que formule su defensa y ofrezca y produzca en la misma
audiencia la prueba de que intente valerse, bajo apercibimiento de hacerlo conducir por la fuerza
pública y que se considere su incomparecencia injustificada como circunstancia agra- vante. En la
notificación se transcribirá este artículo. La audiencia se fijará para una fecha comprendida entre los
cinco [5] y diez [10] días de la resolución que lo ordena y se notificará al imputado con una antelación
mínima de tres [3] días”.
78 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo. Art. 19 dec.-ley 8.751/1977 y modificatorias.

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imparcial al revestir el Intendente una doble condición, autoridad de constatación de la infracción, el
inspector o empleado municipal es un dependiente del Intendente, y órgano del juicio municipal de
faltas, claramente inconsistente a la luz garantía mencionada anteriormente. Así resulta necesario
que la legislatura modifique el dec.-ley 8.751/1977 y torne obligatorio para todos los municipios de la
provincia de Buenos Aires el establecimiento en el ámbito de su competencia el órgano Justicia
Municipal de Faltas. La Suprema Corte de Justicia bonaerense sostiene en numerosos precedentes,
y siguiendo el criterio de la Corte Federal en lo relativo a su naturaleza, definiéndolos como órganos
de la administración municipal con funciones jurisdiccionales, lo que excluye su inserción dentro del
poder judicial y priva a sus decisiones del carácter de sentencias. Entendiendo que ejercen función
administrativa es que la Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto la aplicación de su doctrina sobre
el “control judicial suficiente” a las decisiones que dictan éstos órganos. 79

Sin perjuicio de lo dicho, en el precedente “Sebey” Causa B 57.454 del año 2004, el voto mayoritario
del Juez Negri sostuvo: “(...) La actual organización de la justicia de faltas en la Provincia de Buenos
Aires ha sido instituida por el dec.-ley 8.751/1977 —enmendado posteriormente por ley 10.269—
norma que modificó sustancialmente la escasa reglamentación que sobre el punto traía el dec.-ley
6.769/1958 (arts. 162 a 164). El llamado Código de Faltas Municipales establece que el juzgamiento
de éstas estará a cargo de la justicia de faltas “(...) cuya organización, competencia, régimen de
sanciones y procedimiento se regirán por la presente Ley”. También dispone que la jurisdicción en
materia de faltas será ejercida por los jueces de faltas en aquellos partidos en los que el
Departamento Deliberativo hubiese dispuesto la creación de juzgados de faltas; por los Intendentes,
en los partidos en donde no hubieren juzgados de faltas o donde los hubiere en los casos de
excusación de éstos y, en grado de apelación, por los jueces de primera instancia en lo penal —
actualmente en lo criminal y correccional— (art. 19). El mismo ordenamiento, tras consagrar los
requisitos para ser juez de faltas, prevé que éstos serán designados por el Intendente municipal,
previo acuerdo del Concejo Deliberante (art. 21), determina expresamente su inamovilidad del cargo
y regla procedimiento especial de remoción (arts. 22 a 25), así como aspectos vinculados con la
remuneración que no podrá ser disminuida mientras permanezcan en las funciones (art. 26). Como
ha sostenido el Tribunal, por mayoría, en la causa B 57.912, sea cual fuere la naturaleza de la Justicia
de Faltas desde el punto de vista de la organización institucional de los municipios de la provincia de
Buenos Aires, el citado ordenamiento legal (Código de Faltas: dec.-ley 8.751 y ley 10.269) ha
instaurado un órgano dotado de alguna autonomía funcional y cierta independencia en relación a los
dos departamentos que componen la municipalidad. Y principalmente, en lo que respecta al tema de
debate en autos, a que, enmarcado en tal propósito, se ha previsto claramente que su creación sólo
puede ser dispuesta por el Concejo Deliberante (art. 19, inc. “a”) y que para la designación de los
jueces es necesario el concurso de ambos departamentos (art. 21). La misma finalidad,
evidentemente, persiguen las normas recordadas ut supra, que consagran su inamovilidad y la
intangibilidad de sus remuneraciones (...)”. Este precedente contemporáneo, reafirma y mantiene el
criterio sostenido en la causa B 57.912 “Concejo Deliberante de Coronel Suárez”, siendo que
posteriormente han llegado a conocimiento del Superior Tribunal Bonaerense numerosos casos
vinculados a la temática justicia municipal de faltas, utilizando diferentes tipos de procesos como han
sido la acción contencioso administrativa, acción de amparo y conflicto de poderes. 80

Por su parte, en la Causa B 57.912 “Concejo Deliberante de Coronel Suárez c. Municipio de Coronel
Suárez s/ conflicto de Poderes” del año 1997 sostuvo que la actual organización de la Justicia de
Faltas en la provincia de Buenos Aires ha sido instituida por el dec.-ley 8.751/1977, siendo que una
vez creados no pueden válidamente suprimirse, ello sólo podría hacerlo, en el marco normativo
actualmente vigente y en virtud del principio de paralelismo de las competencias, el Concejo
Deliberante. Sea cual fuere la naturaleza de la Justicia de Faltas desde el punto de vista de la
organización institucional de los municipios de la Provincia de Buenos Aires, del análisis de los arts.

79 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo. Corte Sup., in re “Derna” Fallos 301:1160; “Lococco” Fallos 310:674; ”Di Salvo” Fallos
311:334, entre otros.
80 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo.

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19, 21/26 del dec.-ley 8.751/1977 se permite inferir que el legislador bonaerense —ya en período de
iure— ha querido instaurar un órgano dotado de alguna autonomía funcional y cierta independencia
en relación a los dos departamentos que componen la municipalidad. La creación de la justicia de
faltas sólo puede ser dispuesta por el Concejo Deliberante y para la designación de los jueces es
necesario el concurso de ambos departamentos. Las atribuciones invocadas por el Departamento
Ejecutivo, que son las que excepcionalmente le ha otorgado la ley 11.685 (de reorganización de
estructuras administrativas en las municipalidades y sus entes descentralizados), no autorizan el
dictado de un acto que disponga el cese del Juzgado Municipal de Faltas, la extinción de la relación
de empleo público de su personal jerárquico y la reasunción por su parte, del juzgamiento de las
faltas municipales. La Suprema Corte Bonaerense dicta sentencia haciendo lugar al conflicto de
poderes, dejando sin efecto el Decreto del Intendente Municipal que disponía la disolución del
Juzgado Municipal de Faltas de Coronel Suárez y el cese de su titular. 81

En la Causa B 57.761 “Striebeck, Federico Augusto c. Municipalidad de Coronel Pringles s/ demanda

contencioso administrativa” del año 2001 sostuvo que la actual organización de la Justicia de Faltas
de la Provincia de Buenos Aires ha sido instituida por el dec.-ley 8.751/1977, norma que modificó
sustancialmente la escasa reglamentación que sobre el punto traía el dec.-ley 6.769/1958 (arts. 162-
164). El llamado Código de Faltas Municipales (art. 18) establece que el juzgamiento de aquellas
estará a cargo de la Justicia de Faltas, “(...) cuya organización, competencia, régimen de sanciones
y procedimiento se regirán por la presente Ley”. También dispone que la jurisdicción en materia de
faltas será ejercida por los Jueces de Faltas en aquellos partidos en que el Departamento
Deliberativo hubiere dispuesto la creación de los juzgados de faltas; por los Intendentes, en los
partidos donde no hubieren Juzgados de Faltas o donde los hubiere en los casos de excusación de
éstos y, en grado de apelación, por los jueces de primera instancia en lo penal (art. 19). El mismo
ordenamiento, tras consagrar los requisitos para ser Juez de Faltas, prevé que éstos serán
designados por el Intendente Municipal, previo acuerdo del Concejo Deliberante (art. 21), determina
expresa- mente su inamovilidad del cargo y regla un procedimiento especial de remoción (arts. 22 a
25), así como aspectos vinculados con la remuneración que no podrá ser disminuida mientras
permanezcan en funciones (art. 26). Sea cual fuere la naturaleza de la Justicia de Faltas desde el
punto de vista de la organización institucional de los municipios de la provincia de Buenos Aires, el
citado ordenamiento legal ha instaurado un órgano dotado de alguna autonomía funcional y de cierta
independencia en relación a los dos departamento que componen la municipalidad, consagrándose
su inamovilidad y la intangibilidad de sus remuneraciones. 82

A modo de conclusión, sostienen Vicente S. Atela y Juan Manuel Caputo que “el municipio en su
actual visión constitucional, y a partir de lo establecido por los arts. 5º y 123 de la constitución federal,
deben establecer en su organización los principios de un sistema de organización política
“representativo y republicano”, en donde exista una democracia de representación y una
estructuración a partir de la división de los poderes. Así reconocer la clásica tripartición: poder
ejecutivo (intendente), poder legislativo (Concejo Deliberante) y poder judicial (Justicia Municipal)”.

Por su parte, en relación a la justicia municipal de faltas la misma tiene materia y competencias
propias vinculadas a lo local, debiendo erigirse como un verdadero poder judicial independiente. La
cual debe estar resguardada de todos los principios constitucionales que aseguran su independencia
organizacional y funcional: inamovilidad y estabilidad en el cargo de Juez Municipal, designación por
acto político complejo, remoción por órgano especial, intangibilidad de remuneraciones, actuación
orientada en respeto a las garantías constitucionales del debido proceso (Juez tercero imparcial,
debido proceso, defensa en juicio, etc.).

Sin embargo, el régimen constitucional bonaerense omite reconocer a la justicia municipal de faltas
como un órgano —poder, haciendo sólo mención, introducido en la reforma de 1994 en el art. 166

81 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo.
82 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo

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en la sección destinada al Poder Judicial Provincial al establecer una manda a la legislatura en la
que indica que “podrá” establecer un procedimiento judicial de revisión en materia de faltas
municipales, siendo la única mención en todo el texto constitucional bonaerense. Ese término de
“podrá establecer”, no sólo implica delegar a lo que disponga la legislatura en una ley específica,
sino que la misma no puede ser aislada y ajena a los principios que impone la supremacía de la
constitución nacional (arts. 5º, 31 y 123), fortaleciendo la institución municipal y no subordinando sus
decisiones al control del poder judicial provincial, sino reconociendo una verdadera justicia municipal
con facultades jurisdiccionales en materia local propia. El control de las decisiones de la justicia
municipal de faltas por parte del poder judicial provincial genera una subordinación impropia a la luz
del principio de autonomía e independencia institucional-política que reconoce nuestra Constitución
Nacional.83

El legislador bonaerense debe tomar como referencia los lineamientos de otras provincias que
además de asegurar explícitamente en sus constituciones la autonomía de los municipios, también
aseguran la existencia republicana de un poder judicial local. El juzgamiento de las faltas, por la
especialización técnica que requiere y por la naturaleza materialmente jurisdiccional de la actividad,
demanda su separación de la función política, de gobierno y administración, que corresponde al
Intendente municipal, y, los derechos de los ciudadanos, a una instancia jurídica independiente,
afirman esta postura.84

El fortalecimiento de los municipios ha sido uno de los hechos auspiciosos de la doctrina y la

jurisprudencia en los últimos años. La consideración del municipio como una entidad política con
autonomía plena permite replantear y profundizar el análisis de las características de los mismos,
entre los cuáles la administración de justicia es un pilar fundamental, teniendo en cuenta los
principios republicanos de gobierno, la división de poderes y la descentralización de poder, los cuales
constituyen ejes fundamentales de un Estado de Derecho, y de un auténtico federalismo.

No debiendo perder de vista que la problemática municipal presenta notas peculiares, propias de la
institución, lo cual se refleja en nuestro país en donde es posible encontramos con múltiples formas
de organización municipal, y que el reconocimiento de un municipio autónomo implica el
mantenimiento de la heterogeneidad de la organización municipal.

En función de todo lo dicho y teniendo en cuenta la autonomía municipal es posible crear un

verdadero poder judicial municipal, ya que su creación entraría dentro del contenido de autonomía
política y guarda relación con los principios republicanos de gobierno, con la división de poderes y
con el efectivo goce de un federalismo en un Estado de Derecho, y a reunir en el municipio las tres
funciones básicas de todo Estado, esto es, administración, legislación y jurisdicción. Lo mencionado
constituye uno más de los aspectos a reformar en el régimen municipal bonaerense, siendo
sumamente urgente una actualización de la legislación.

Me parece oportuno mencionar los rasgos centrales del proyecto de Código de Justicia Municipal
preparado por una comisión mixta para el Partido de General Pueyrredón, provincia de Buenos Aires,
Argentina, que abarca las ciudades de Mar del Plata y Batán, con el objetivo de diseñar herramientas
que permitan mejorar la gestión de conflictos en el ámbito local.

El sentido del proyecto es el desarrollo de una política integral de justicia municipal, insertándose en
la política de seguridad del municipio buscando reconvertir la Justicia Municipal de Faltas,
actualmente se encuentra prisionera de un modelo burocrático, meramente recaudatorio y de nulo
impacto sobre las políticas públicas municipales, en juzgados de pequeñas causas. Se propone una
mirada renovada sobre la justicia municipal, que pasaría actuar como un servicio público de gestión
de la conflictividad, comenzando a intervenir desde un lugar distinto en los conflictos que hoy solo

83 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo
84 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel

Caputo

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se dimensionan como infracciones a reglamentos municipales, ignorándose el impacto que ellos
producen en los intereses y la calidad de vida de los vecinos. Al mismo tiempo, debe comenzar a
intervenir en conflictos que hoy no tienen respuesta formal del sistema de justicia ordinaria, que suele
considerarlos casos menores o insignificantes, y por lo general, carece de procedimientos
simplificados. Asimismo, la Justicia Municipal que concibe el proyecto tendría que absorber las
competencias y estructuras actuales de la Justicia Municipal de Faltas, hacia un modelo
descentralizado y orientado a brindar acceso a la justicia mediante la resolución de conflicto con o
sin intervención de tribunales competentes, independientes e imparciales de los que habla el artículo
8.1 de la CADH, y ya no dedicado al castigo pecuniario de faltas y contravenciones. El proyecto
propone crear en varios sectores de la ciudad Casas Municipales de Justicia, centros comunitarios
que procuren cercanía y pertenencia barrial, pensados como agencias de intervención territorial, en
tres niveles coordinados entre sí: uno de orientación y asesoramiento, otro de componedores
vecinales que pueden ser tanto funcionarios municipales como voluntarios, ambos especialmente
capacitados, y otro de tribunales municipales formados por los jueces municipales (los actuales
jueces de faltas) y jurados populares voluntarios.85

En el primer nivel, cada casa funcionará principalmente como un centro de orientación y derivación
de los conflictos o necesidades percibidas como tales, hacia áreas estatales o privadas que puedan
o deban intervenir. El proyecto busca que en cada Casa de Justicia haya referentes permanentes o
rotativos de las distintas áreas destinadas a desarrollo social, servicios públicos, servicios legales,
etc. Con el incremento de la presencia territorial del Estado se busca facilitar e incentivar que los
vecinos de todos los barrios accedan a un amplio abanico de servicios públicos. El proyecto sostiene
que al constituir las Casas de Justicia como una suerte de “ventanilla única” a la que el ciudadano
puede acudir para manifestar una necesidad y requerir el apoyo estatal para satisfacerla, se facilita
la captación temprana de situaciones de conflicto, y se permite su abordaje tempestivo y eficaz. Entre
los servicios que estarán presentes en cada Casa de Justicia, y que se vinculan principalmente a
servicios urbanos y servicios sociales además de acceso a salud, vivienda, empleo, educación y
justicia), se incluirá algún servicio jurídico gratuito para el público, que podrá funcionar bajo convenios
con el servicio de defensa pública del Poder Judicial, los Colegios de Abogados o las Universidades.
El segundo nivel está orientado a la composición de conflictos, en donde las casas funcionarán
también como un mecanismo de búsqueda del diálogo y la composición, procurando que la
contraparte del reclamante acepte discutir el conflicto dentro de este nuevo servicio municipal.
Cuando una persona se presente ante un componedor vecinal (que el proyecto denomina “vecino
pacificador” y puede ser o bien un funcionario público del municipio, o bien un voluntario, ambos con
capacitación, actualización y supervisión específicos), parte central de la función del componedor
será la de contactar a la contraparte del reclamante para persuadirlo de la conveniencia de aceptar
un proceso de diálogo y composición que podría evitar la escalada judicial del conflicto. Es esperable
que una llamada telefónica o una visita personal sean más amigables que un telegrama de intimación
o una citación judicial, y que una reunión en un centro barrial de referencia, resulten menos
intimidante que una audiencia en un edificio judicial. Y la posibilidad de ser oído en forma privada
por el componedor, sin necesidad de recurrir a los servicios de un abogado, es un estímulo para abrir
la puerta a conocer la posición del otro, desde un lugar no necesariamente percibido como
amenazante. Si el componedor logra interesar al destinatario del reclamo en el inicio de un proceso
composicional, procurará algún tipo de compromiso arbitral sencillo pero formal, en el que ambas
partes acepten dirimir su disputa en el ámbito del servicio de justicia municipal. Si se logra una
solución composicional, el componedor documentará sencillamente los compromisos recíprocos, de
forma que su cumplimiento pueda ser verificado y eventualmente reclamado ante los propios
tribunales municipales. Si el acuerdo no es alcanzado, las partes podrán acudir al nivel siguiente en
busca de otro tipo de solución del diferendo. Por último, el tercer nivel es de los tribunales municipales
de justicia, para aquellos conflictos que no puedan resolverse por los caminos de la composición, el

85 Guillermo Nicora, Transformación de juzgados de faltas en juzgados de pequeñas causas. Un

proyecto para la ciudad de Mar del Plata, Argentina, Este informe se realiza en el marco del proyecto
de investigación “Gestión de conflictividad y justicia de proximidad Mar del Plata – Batán 2015-2016”,
dirigido por el Mg Leonardo Palacios, y radicado en el Área de Investigación de la Universidad
Atlántida Argentina.

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proyecto diseña un sistema judicial, compuesto por un Tribunal Municipal (integrado por todos los
jueces municipales de Faltas creados por la legislación provincial vigente, pero organizados bajo el
modelo de colegio de jueces y no en los actuales juzgados unipersonales), una Oficina Judicial
diseñada conforme la separación de funciones jurisdiccionales y administrativas, y un Jurado
Vecinal, es quizás el punto más innovador y desafiante del proyecto. La opción por un jurado popular
guarda coherencia con que el proyecto hace eje en la reconversión de una estructura pseudojudicial
(jueces administrativos) orientada a la sanción de infracciones, transformándola en auténticos
tribunales de justicia, por lo cual era imprescindible dotar a esta Justicia Municipal de los órganos
competentes, independientes e imparciales que exige la Convención Americana de Derechos
Humanos para dirimir todo tipo de asuntos mediante la intervención estatal. Como no estaba en el
horizonte de factibilidad del proyecto presentado lograr una reforma legislativa de nivel provincial, la
cual imprescindible para modificar el régimen de designación y estabilidad así como la independencia
de los jueces municipales de Faltas respecto de los intendentes, y teniendo en cuenta que todo el
proyecto se orienta a fortalecer la capacidad de la comunidad para gestionar sus conflictos, era
completamente factible acudir a los jurados populares. Los miembros del jurado serán seleccionados
desde una lista de voluntarios renovable anualmente, que pueden ser las mismas personas inscriptas
como componedores vecinales, aunque no se permite la intervención en ambos roles en el mismo
caso, el sistema de selección, excusación y recusación de jurados es sencillo, todo el procedimiento
en materia de instrucciones y deliberación está regulado de manera elemental y flexible, con
procedimientos enteramente orales bajo los principios del sistema adversarial, y se permite al jurado,
además de emitir un veredicto en favor de una u otra de las partes bajo el estándar de
preponderancia de la prueba, sugerir una sentencia al juez, quien podrá homologarla o apartarse de
ella, pero en este último caso, con expresión de los fundamentos para ello, y sin modificar el sentido
del veredicto. Las decisiones del juez son recurribles en un procedimiento bien simplificado: la
impugnación oral motivada, en la misma audiencia en que la decisión es pronunciada ante las partes,
genera de manera inmediata la fijación una nueva audiencia ante otro juez del Tribunal, en un plazo
de uno a tres días del pronunciamiento originario, donde las partes son escuchadas sobre los
agravios, y se adopta la decisión definitiva. El jurado no es obligatorio, ya que será convocado si el
juez lo entiende necesario, o si cualquiera de las partes lo solicita. De este modo, el sistema permite
que buena parte de los casos sea resuelta directamente por el juez, cuya independencia respecto
del poder administrador deja de ser un problema, desde que ambas partes consienten que sea el
responsable de fijar los hechos y dirimir el caso. El jurado pronunciará veredicto y procurará aplicar
al caso una respuesta no punitiva, desde un menú de medidas sustitutivas de las penas de
amonestación, multa, arresto, inhabilitación, clausura, demolición, traslado y decomiso que tiene
prevista la normativa provincial sobre faltas municipales. En particular, el proyecto establece que la
pena de arresto, que está contemplada en la normativa como la sanción más grave del sistema,
siempre debe ser sustituida por otras medidas.86

El proyecto comienza por definir a la Justicia Municipal como “un servicio público para la gestión de
la conflictividad entre los vecinos, el municipio, otros entes estatales, empresas y otras
organizaciones de la sociedad”, lo que da una pauta de la amplitud de su competencia. Pero
establece algunos límites precisos, excluyendo: Los casos en los que ya haya intervenido un juez
penal; Los casos en los que ya haya intervenido un juez de familia; Los casos que importen
reclamaciones superiores a un monto que fija anualmente el colegio de jueces que integran el
Tribunal. Así como se establecen estas exclusiones, el proyecto también le impone a la
administración municipal el deber de someter al Tribunal de Justicia Municipal todos los casos en los
que pretenda la imposición de una respuesta punitiva en las materias especialmente previstas en la
Parte Especial del Código, que está organizado en dos grandes títulos: faltas contra la convivencia
ciudadana (que incluye faltas contra la integridad y contra la tranquilidad de terceros, las relativas al
uso de bienes y espacios públicos y las relativas a la seguridad de la propiedad) y faltas contra el

86 Guillermo Nicora, Transformación de juzgados de faltas en juzgados de pequeñas causas. Un

proyecto para la ciudad de Mar del Plata, Argentina. Este informe se realiza en el marco del proyecto
de investigación “Gestión de conflictividad y justicia de proximidad Mar del Plata – Batán 2015-2016”,
dirigido por el Mg. Leonardo Palacios, y radicado en el Área de Investigación de la Universidad
Atlántida Argentina.

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medio ambiente. También establece el proyecto la posibilidad de que un juez que esté interviniendo
en cualquier caso del sistema “tradicional” de faltas municipales, reconduzca el caso hacia el nivel
composicional de la Casa de Justicia pertinente, cuando considere que por debajo de la constatación
de una infracción, subyace un conflicto que podría ser mejor solucionado a partir de la búsqueda de
una solución consensuada entre los interesados. El proyecto propone grandes transformaciones en
las estructuras y procedimientos de la justicia municipal de faltas, que mutaría a un modelo moderno
de organización judicial, y a un procedimiento de profundas raíces acusatorias y adversariales. La
inclusión de servicios de orientación y composición de conflictos en un modelo de descentralización
territorial, eleva el compromiso de las estructuras administrativas del municipio con el acceso del
ciudadano a los servicios públicos vinculados al gobierno local. Finalmente el proyecto fue aprobado
entrando en vigencia el Código de Justicia Municipal, en donde la comuna a través de las diversas
dependencias que la componen, tiene la facultad de ejercer el poder de policía y actuar ante las
infracciones que se comprueban. Cometida la contravención es competencia de la Justicia Municipal
de Faltas aplicando el Código Municipal de Faltas, a través de sus Juzgados, aplicar la sanción
adecuada a la gravedad, reiteración y condiciones de la persona imputada, teniendo por fin la
reducción del número de contravenciones en función de una mayor conciencia colectiva en favor del
bien común.87

4. Conclusiones

El municipio es la base esencial de la organización política argentina, consagrándose en la

Constitución su autonomía, por ello hay una obligación por parte de la Nación y de las provincias de
respetar, asegurar y preservar al municipio, de forma tal que la Nación y las provincias no priven a
los entes locales de las capacidades o potestades necesarias para el cumplimiento de los fines que
tienen encomendados. En dicho sentido, la Corte ha realizado una interpretación del art. 123,
señalando que constituye el marco de la autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados
por las provincias, coordinando el ejercicio de los poderes, conforme lo establecido en los arts. 121,
122, 124 y 125 CN garantizándose el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos
de actuación mencionados en la cláusula constitucional. En el constitucionalismo provincial se
advierte una evolución en la conceptualización del municipio, como consecuencia de los cambios
operados en las ideas políticas imperantes en las distintas épocas de nuestra historia, los cambios
jurisprudenciales y la opinión de la importante doctrina, que influyeron decididamente en los procesos
constitucionales locales, con la mención especial que merece la reforma constitucional de 1994, a
partir de la incorporación del art. 123. A partir de la reforma de 1994, los municipios han dejado de
ser meros prestadores de servicios locales, y entes autárquicos. El municipio aparece así como un
verdadero gobierno autónomo que se integra con el orden Nacional y provincial, cada uno en su
esfera de competencia y con sus autoridades propias. Pero como quedo evidenciado a lo largo de
estas líneas, la Provincia de Buenos Aires, que si bien modificó su Constitución en el año 1994,
mantuvo la autarquía municipal tal como la había previsto en el anterior texto constitucional de 1934,
desconociendo y desoyendo el mandato impuesto por el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional,
lo que ha originado fundadas críticas e incluso tachas de inconstitucionalidad frente a tal omisión. La
provincia de Buenos Aires desconoce el concepto y naturaleza del municipio, así como también sus
antecedentes políticos, históricos y sociológicos, ignorando que la problemática municipal presenta
notas peculiares, propias de la institución, lo cual hace necesario el establecimiento de múltiples
formas de organización municipal, para dar respuesta a las realidades locales propias de cada
municipio, manteniendo así la heterogeneidad de la organización municipal.

El municipio es la primera organización política donde se asienta el hombre, el cual cumple un rol
fundamental en el Estado de Derecho, debiéndose asegurar un gobierno municipal autónomo y
representativo de base democrática, que constituye el núcleo social básico de la sociedad. La

87 Guillermo Nicora, Transformación de juzgados de faltas en juzgados de pequeñas causas. Un

proyecto para la ciudad de Mar del Plata, Argentina, Este informe se realiza en el marco del proyecto
de investigación “Gestión de conflictividad y justicia de proximidad Mar del Plata – Batán 2015-2016”,
dirigido por el Mg Leonardo Palacios, y radicado en el Área de Investigación de la Universidad
Atlántida Argentina.

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autonomía municipal permite la organización, el ejercicio de competencias exclusivas en las áreas
de interés de la ciudadanía y la disponibilidad de recursos propios para cumplir con dichos fines. La
autonomía implica la facultad de los municipios de dictar sus propias normas constitutivas, elegir a
sus autoridades, administrarse y financiarse a sí mismos, dentro del marco de competencia material
y territorial que a cada uno le corresponda. El gobierno municipal debe tener una esfera propia de
actuación, la cual no ha sido correctamente reconocida por el constituyente bonaerense. En los
niveles de gobierno local es donde mejor se pueden percibir las necesidades y problemas de sus
habitantes para poder resolverlos con mayor eficiencia y eficacia, utilizando los recursos económicos
del municipio de la mejor forma posible, asimismo, el control es más eficaz en los ámbitos locales,
lográndose una mayor cercanía entre gobernantes y gobernados, y permitiendo reforzar la
participación ciudadana en la gestión de intereses que le son propios, como así también es posible
generar mecanismos de consulta a los vecinos en cada barrio, para materializar el derecho de
acceso a la información pública y promover la participación ciudadana, en relación a la determinación
de las prioridades en lo referido a la asignación del gasto del presupuesto municipal, como así
también lograr la intervención de la ciudadanía en las políticas públicas, en la gestión pública a través
de procesos de deliberación, gestión y evaluación de las políticas públicas a implementarse para
atender a las necesidades y fines del municipio.

De esta manera se posibilita la consolidación de un municipio autónomo sujeto a las singularidades

e idiosincrasia de cada comunidad.

En la provincia de Buenos Aires, si el régimen municipal no fue reformado en el año 1994 deberemos
remitirnos entonces al antecedente más inmediato, es decir, a la reforma constitucional de 1934, por
lo que, nuestro régimen local pervive en su misma letra desde hace más de un siglo.

Es por ello que, al no ser los Municipios Bonaerenses Autónomos, la asignación de sus facultades,
atribuciones, poderes y competencias, se da a través de una Ley de carácter general, esto es, "Ley
Orgánica de las Municipalidades", la cual avanza sobre numerosas competencias que son inherentes
a las comunidades locales, que le son propias. Careciendo entonces de independencia, libertad y
poder de decisión, en áreas en las que sólo ellos tienen competencia y capacidad para decidir,
quedando entonces los municipios de la Provincia de Buenos Aires atados a un modelo autárquico
municipal.

Un análisis sobre el tema de nuestro gobierno municipal, debe iniciar su cometido con la Convención
Constituyente bonaerense del año 1994, cuando se desoyó lo ordenado por el artículo 123 y lo
taxativamente definido por la ley 11.488 que declaraba, la necesidad de la reforma del régimen
municipal. Esta doble omisión constituye un grave antecedente, que hasta el día de hoy no ha tenido
justificación alguna.

Deberíamos cuestionarnos cómo puede mantenerse el mismo régimen de la Constitución de 1889

(artículo 202: “La administración de los intereses y servicios locales, en la Capital y cada uno de los
partidos que formen la provincia estará a cargo de una Municipalidad…”) y cómo resulta posible
conciliar la situación de la provincia de Buenos Aires de hace varios años, con la situación actual que
la misma presenta, resultando así injustificado y absurdo que perdure dicho régimen municipal, sin
adaptarse a los cambios y a la realidad imperante. La situación es más grave aún, al considerar la
ley orgánica municipal que fue dictada en el año 1958. Es decir, que tenemos una legislación que no
refleja de ningún modo la versatilidad de la Provincia de Buenos Aires y menos aún las
características propias de sus gobiernos locales, estamos ante a un régimen absurdo y
desactualizado, que insiste en asumir al municipio como un mero prestador de servicios y nos priva
de una ciudadanía plena y activa.

Nuestra Constitucional Nacional en el artículo 123 establece la naturaleza autonómica del municipio
como una atribución inherente a su personalidad jurídico-política. Pero la provincia de Buenos Aires,
luego de la Reforma Constitucional de 1994, desoyó lo establecido por el art 123 y lo definido por la
ley 11.488 que declaraba, la necesidad de la reforma del régimen municipal.

30
Es imprescindible ver al municipio como gestor de la planificación y el desarrollo local y revalorizar
el rol que cumple dentro del federalismo. Es así que, una planificación de la gestión municipal, diseño
y ejecución de las políticas públicas de gobierno, le permitirá alcanzar un verdadero desarrollo local.
El derecho público provincial y municipal como así también la jurisprudencia de la Corte Suprema
muestran que en los últimos treinta años se ha avanzado decididamente en el fortalecimiento de la
autonomía municipal sobre todo en su aspecto institucional, con variados matices y particularidades
propias de las complejas realidades locales, dicho avance en la provincia de Buenos Aires no fue
acompañado por su regulación normativa, exigiéndose la inmediata reforma del régimen municipal
de nuestra Constitución provincial. Como así también es necesario que con carácter urgente se
consagre la potestad constituyente de nuestros municipios y reformule su normativa, es una deuda
impostergable.

Sin perjuicio de ser necesaria una reforma definitiva y sustancial como una impostergable
reivindicación de la autonomía municipal, es posible que el legislador adecue la normativa provincial
para de tal forma consagrar el instituto de la “Autonomía Provincial”, reformando la Ordenanza de
los Municipios y reconocer y plasmar en su texto, las ideas de la doctrina especializada en la materia,
como así también los precedentes jurisprudenciales que reconocen al municipio como una entidad
superior a simples organismos administrativos, es decir, como un verdadero poder autónomo. Así
cumpliremos con el claro mandato constitucional, posibilitándose a los municipios un mayor grado
de libertad y decisión en la regulación de sus intereses locales. Cumplido que sea esto, en el ámbito
constitucional se hará efectivo los principios del sistema federal.

Es necesario reparar esta inédita omisión y, así, restablecer una potestad autonómica que, en su
ejercicio, consolide el federalismo y nuestro elemental derecho a la ciudad. “Que esa vecindad es el
sustento vívido y material de su existencia y por ende debe intervenir en su gobierno, como expresión
del más hondo y sentido ejercicio de pertenencia. Que esa participación, entre otros cometidos, debe
manifestarse: En el ámbito representativo de su poder constituyente. En la consagración de sus
instituciones. En la plena jurisdicción de su territorio. En el cuidado y desarrollo urbano-ambiental.
En la preservación de su patrimonio cultural y edilicio. En sus reglas y procedimientos electorales.
En los organismos locales o regionales que fiscalizan sus cuentas. En su capacidad de asociarse
con otros municipios o contraer empréstitos. En definitiva, en el primigenio e insustituible “derecho a
la ciudad”88

La autonomía municipal plena implica en términos institucionales el dictado de su propia carta

orgánica, en términos políticos, la organización de la vida pública, en términos económico-
financieros, la potestad de obtener recursos propios siendo autosuficiente para la realización de las
erogaciones del gasto público y en términos administrativo-funcionales, la capacidad de tener una
estructura administrativa propia.

Es difícil sostener un municipio autónomo sin el debido respeto de su poder constituyente, esto es,
poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin el debido reconocimiento de un poder judicial municipal
dicha autonomía se ve cercenada, y con ello los derechos de sus ciudadanos.

El desafío principal implica armonizar la normativa actual mediante una reforma integradora de la
Constitución Provincial y de la Ley Orgánica de Municipalidades. Una nueva reforma constitucional
de la constitución de la provincia de Buenos Aires nos colocaría frente a una nueva oportunidad de
lograr la efectiva descentralización del poder, aportando una nueva dinámica a nuestro federalismo,
reconociéndose finalmente la autonomía municipal de los municipios bonaerenses. Para lograr la
institucionalización de la Autonomía Municipal en la Provincia de Buenos Aires se deberá reformar
la Constitución, sería el único modo, de que se les otorgue, a los Municipios Bonaerenses, la
posibilidad de redactarse sus propias Cartas Municipales, propiciando el diseño local institucional
más conveniente y adaptable a las necesidades de cada gobierno municipal. Asimismo, conforme lo
sostienen Vicente S. Atela y Juan Manuel Caputo “resulta necesario que la legislatura modifique el

88La situación del municipio en la provincia de Buenos Aires —crónica de una involución— Reca,
Ricardo Pablo, Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. U.N.L.P. 2015

31
dec.-ley 8.751/1977 y torne obligatorio para todos los municipios de la provincia de Buenos Aires el
establecimiento en el ámbito de su competencia el órgano Justicia Municipal de Faltas, el cual debe
constituirse como un verdadero poder judicial municipal.” 89 El cual resultaría más adecuado para dar
respuestas y soluciones a las cuestiones de incumbencia municipal. El municipio necesita de la
autogestión, autolegislación y autojurisdicción para ser plenamente autónomo. Si bien en la
actualidad existe la Justicia Municipal de Faltas, la misma debería adquirir verdadera independencia,
a fin de constituirse en el Poder Judicial Municipal, y no depender del Departamento Ejecutivo.

En la realidad, es posible identificar una dicotomía entre las funciones y capacidades reales con la
que cuentan los municipios, en el marco de lo establecido por la Constitución Provincial y la Ley
Orgánica de Municipalidades, y las gestiones que a diario deben cumplir para satisfacer las
demandas sociales, ya que la ciudadanía, identifica al gobierno local como el responsable principal
de la resolución de las problemáticas del día a día. Aquella transferencia de funciones a los
municipios, no fue acompañada por un cambio de estatus jurídico, como así tampoco de recursos.
Es necesario dotarlos de mayores herramientas para la gestión, para la toma de decisiones y
ejecución de políticas en el marco local. Significa hacer efectivo el mandato constitucional que tiene
toda forma de organización política dentro del orden federal de establecer la forma de gobierno
representativa y republicana. “Siendo los Municipios los verdaderos partícipes de la realidad local,
reconocerles su autonomía significa darles las facultades para normar, gestionar y gobernar su
territorio, su población, sus recursos y sus instituciones. Dando oportunas y satisfactorias respuestas
a los problemas de los vecinos bonaerenses”.90

Por todo lo dicho, urge una reforma constitucional a nivel provincial para adaptarla a la exigencia
federal, respetándose, la Supremacía Constitucional, establecida en el Artículo 31º y cc. de la
Constitución Nacional, a fin de reconocer el carácter autónomo del municipio bonaerense.

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marzo de 2005; pág. 1

89 La justicia municipal de faltas en la provincia de Buenos Aires, Vicente S. Atela y Juan Manuel
Caputo
90 Estatus Jurídico de los Municipios Bonaerenses Investigación realizada por Mirna Dallaverde,

Patricia Lavrut y Gabriela Vicente. Fundación Cijuso Colegio de Abogados de San Isidro.

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Legislación
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● Constitución Nacional
● Dec.-ley 8.751/1977
● Ley 11.488
● Ley Orgánica Municipal

Jurisprudencia
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[Link]."
● "Municipalidad de Rosario contra provincia de Santa Fe"(Fallos 314:495) y "Municipalidad
de La Banda"(Fallos 341:939)
● “Sebey” Causa B 57.454
● C.S.N. causa Gilda Labella de Corso y otros v Municipalidad de la ciudad de Buenos Aíres.
Sent. Del 23/10/42.
● Causa B 57.761 “Striebeck, Federico Augusto c. Municipalidad de Coronel Pringles s/
demanda contencioso administrativa”
● Causa B 57.912 “Concejo Deliberante de Coronel Suárez c. Municipio de Coronel Suárez s/
conflicto de Poderes”
● Corte Sup. causa "Ambros-Palmegianí S.A. y Gennaro y Fernandez S.A." del 1/04/86. J.A.
1987-1- 669
● CS, "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias c/Fed. Sind. Trab. Munic. Festram y otros s/acción de
amparo", 29/10/2020.
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Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad", 02/07/2019,
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● Rivademar Ángela D.B. Martínez de Galván C/ Municipalidad de Rosario

Sitios Web Consultados

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Citar: elDial DC2FA8

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