TRIBUNAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SUSALUD
RESOLUCIÓN 136-2023-SUSALUD/TRI-PSE
EXPEDIENTE : 126-2023/TRI - QUEJA
QUEJOSO :
QUEJADA : Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS
PROCEDIMIENTO : Queja por defectos de tramitación Interpuesta contra la
Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS
SUMILLA: Se declara IMPROCEDENTE la queja administrativa por defectos de
tramitación debido a la demora en emitir el informe final del Procedimiento
Administrativo Sancionador N°1401-2019, interpuesto contra la Intendencia de
Fiscalización y Sanción - IFIS; y, se exhorta a la IFIS resolver dentro de los plazos de
ley.
Lima, 11 de mayo de 2023
En Lima, a los once días del mes de mayo de 2023, en Sesión de Primera Sala 27-
2023, Especializada en casos de Defensa de los Derechos en Salud de los Usuarios, se
acordó lo siguiente:
I. ASUNTO
Queja por Defectos de Tramitación interpuesta por la señora
contra la Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS, en razón de la demora en
la emisión del informe final, correspondiente al PAS 1401-2019.
II. ANTECEDENTES
1. Mediante Ficha de Intervención 184464-2019, registrada el 28 de febrero de
2019 y ampliación de fecha 19 de marzo de 2019, la señora
(en adelante, la Quejosa), interpuso queja contra la IPRESS Clínica
Internacional S.A. (en adelante, la Quejada), por la presunta inadecuada
atención médica brindada a su hermana, la señora
(en adelante, la Usuaria).
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2. En atención a ello y luego de realizar el procedimiento de atención de la
referida queja, el 28 de octubre de 2019, la Intendencia de Protección de
Derechos (en adelante, IPROT) emitió el Informe Final de Queja 04094-
2019/IPROT, el cual fue remitido a la Intendencia de Fiscalización y Sanción (en
adelante, IFIS), el 13 de diciembre de 2019, mediante Memorándum 04270-
2019-SUSALUD/IPROT, así como todos los actuados generados, por haberse
identificado hechos que presumen la comisión de infracciones.
3. Con fecha 10 de febrero de 2020, la IFIS emitió la Resolución número Uno, la
misma que resolvió disponer el inicio de un procedimiento administrativo
sancionador contra la Quejada, siendo notificada el 03 de marzo de 2020, así
como a la Usuaria, el 10 de febrero de 2020.
4. Mediante Resolución Número Dos del 11 de junio de 2020, en mérito a la
documentación presentada por la Usuaria, se le requirió que cumpla con
informar sobre la continuidad de las atenciones médicas brindadas por la
IPRESS Clínica Internacional S.A. y, de ser el caso, por otras IPRESS después de
haber sido dada de alta por la Quejada, así como también, la remisión de su
autorización para la entrega de las historias clínicas.
5. Mediante Resolución Número Tres del 11 de junio de 2020, se requirió a la
Quejada que cumpla con informar si, con posterioridad al 9 de marzo de 2019,
brindó atención a la Usuaria.
6. Mediante Resolución Número Cuatro del 11 de junio de 2020, se solicitó a la
Médica Auditora de la IFIS que emita informe médico que coadyuve a contar
con mayores elementos probatorios para el trámite del presente
procedimiento trilateral sancionador.
7. Posteriormente, con fecha 22 de junio de 2021, la Superintendencia Adjunta
de Regulación y Fiscalización (en adelante, SAREFIS) emitió la Resolución Final
en Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución NUEVE, la cual fue
notificada a la IPRESS Quejada y a la Usuaria mediante correo electrónico el 12
de julio de 2021.
8. El 2 de agosto de 2021, la Usuaria interpone recurso de apelación contra la
Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución Número
Nueve, de fecha 22 de junio de 2021.
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9. Por su parte, el 4 de agosto de 2021, la Quejada, interpone recurso de
apelación contra la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -
Resolución Número Nueve, de fecha 22 de junio de 2021.
10. Por Resolución 132-2021-SUSALUD/TRI-TSE, del 04 de noviembre de 2021, el
Tribunal de SUSALUD resolvió declarar fundado el recurso de apelación
interpuesto por la Usuaria contra la Resolución Número Nueve, de fecha 22 de
junio de 2021; en consecuencia, declaró Nula la Resolución de Inicio de
Procedimiento Administrativo Sancionador - Resolución Número Uno, de fecha
10 de febrero de 2020.
11. En tal sentido, mediante Memorándum 00303-2021-SUSALUD/TRIBUNAL del
14 de diciembre de 2021, el Tribunal devolvió el presente expediente a fin de
que la IFIS emita nueva resolución tomando en consideración lo dispuesto en
los fundamentos 18 y 19 de la citada resolución, para lo cual considera
indispensable solicitar el pronunciamiento técnico especializado que permita
dirimir entre los informes periciales que obran en el expediente
12. Mediante Resolución Número Diez de fecha 05 de abril de 2022, la IFIS resolvió
requerir a la Usuaria remita en un plazo no mayor de cinco días hábiles de
notificada, el consentimiento para el acceso a su historia clínica y demás
documentación obrante en los actuados, para que luego sean remitidos a
diversas instituciones de salud, a fin de poder recabar su opinión técnica
especializada sobre la controversia plasmada en autos.
13. El 20 de abril de 2022, la IFIS emitió la Resolución Número Once - Resolución
de Inicio de Procedimiento Trilateral Sancionador mediante la cual se dispuso
iniciar el PTS contra la Quejada, la cual fue notificada a la Quejada, a través de
la Carta 000473-2022-SUSALUD-IFIS, el 25 de abril de 2022 (fs. 1942 a 1947) y a
la Usuaria, a través de la Carta 000474-2022-SUSALUD-IFIS, el 28 de abril de
2022.
14. Mediante escrito S/N remitido con fecha 17 de mayo de 2022, la Usuaria
interpuso recurso de apelación contra la Resolución Once - Resolución de Inicio
de Procedimiento Trilateral Sancionador de fecha 20 de abril de 2022; siendo
que el 24 de mayo de 2022, mediante Resolución Doce, la IFIS concede
apelación a la Usuaria, siendo elevados al Tribunal de SUSALUD los autos que
conformas el expediente PAS 1401-2019.
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15. Mediante Resolución 142-2022-SUSALUD/TRI-PSE, del 15 de julio de 2022, el
Tribunal de SUSALUD, resolvió declarar INFUNDADO el recurso de apelación
interpuesto por la Usuaria contra la Resolución ONCE, de fecha 20 de abril de
2022; en consecuencia, confirmó la precitada resolución.
16. Mediante escrito con proveído 1105-2023-SUSALUD-TRIBUNAL, presentado el
4 de mayo de 2023 ante la mesa de partes virtual de la Superintendencia
Nacional de Salud – SUSALUD, la señora interpone
queja por defectos de tramitación contra la Intendencia de Fiscalización y
Sanción – IFIS por la demora en la emisión del informe final correspondiente al
presente procedimiento.
17. Por decreto de fecha 5 de mayo de 2023, se dispone correr traslado a la IFIS de
la queja por defectos de tramitación interpuesta por la señora
a través de la Notificación 1384-2023/TRI–PRIMERA SALA, con
conocimiento de la señora , por Notificación 1385-
2023/TRI – PRIMERA SALA. Se pone a conocimiento a efectos que presente sus
descargos en el plazo improrrogable de un (1) día hábil.
18. Mediante Informe 1127-2023-SUSALUD-IFIS, presentando ante el Tribunal el 9
de mayo de 2023, la Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS remite su
descargo, a través del cual comunica que el 9 de mayo de 2023 ha cumplido
con emitir el Informe 1126-2023-SUSALUD-IFIS, correspondiente al informe
final de instrucción del presente procedimiento. Asimismo, señala que la
demora en la emisión del referido informe responde a factores ajenos a la IFIS,
como lo es la carga de expedientes que afronta, así como la complejidad de los
casos que se vienen desarrollando.
19. El 11 de mayo de 2023, atendiendo al plazo legal, la Primera Sala Especializada
del Tribunal de SUSALUD llevó a cabo la sesión de vista de la causa,
correspondiente al presente expediente, conforme al marco legal.
III. COMPETENCIA
1. Mediante el artículo 9° de la Ley 29344, Ley Marco de Aseguramiento
Universal en Salud, se crea la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en
Salud como un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministerio
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de Salud, con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y
financiera encargada de registrar, autorizar, supervisar y regular a las
Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud, así como
supervisar a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en el ámbito de
su competencia.
2. El Decreto Legislativo 1158, dispone medidas destinadas al fortalecimiento y
cambio de denominación de la Superintendencia Nacional de Aseguramiento
en Salud, además de sustituir la denominación de la Superintendencia Nacional
de Aseguramiento en Salud por la de Superintendencia Nacional de Salud,
establece nuevas funciones y competencias para la entidad.
3. El inciso 6) del artículo 27° del Decreto Legislativo 1158, modificado por
Decreto Legislativo 1289, señala que las Salas del Tribunal son competentes
para: “Tramitar y resolver quejas por defectos de tramitación interpuestas
contra los órganos de primera instancia, en los procedimientos en los que el
Tribunal es instancia de apelación”.
4. El Reglamento Interno del Tribunal de SUSALUD, aprobado por Resolución de
Superintendencia 172-2015-SUSALUD/P, en su artículo 47° señala que “las
quejas por defectos de tramitación se interponen contra los órganos de
primera instancia que tienen a cargo los procedimientos administrativos en los
que el Tribunal es instancia de apelación y pueden ser presentados en cualquier
etapa de los referidos procedimientos, y proceden contra los defectos de
tramitación que supongan la paralización, infracción de los plazos establecidos
legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de los
trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva en la
instancia respectiva”.
IV. PROCEDIMIENTO DE LA QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN
1. El artículo 49° del Reglamento Interno del Tribunal de SUSALUD, aprobado por
Resolución de Superintendencia 172-2015-SUSALUD/P, establece que la Sala
Especializada del Tribunal competente resolverá la queja por defectos de
tramitación en el plazo señalado en el artículo 158° de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
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2. Por su parte, el Acuerdo 011-2016 adoptado en la Sesión de Sala Plena del
Tribunal 014-2016 de fecha 22 de julio del 2016, que aprueba los Lineamientos
del Procedimiento de Queja por Defectos de Tramitación, reconoce que la
queja no es un recurso administrativo, que busca la impugnación de una
resolución, sino es un remedio procesal, cuya finalidad estriba en corregir
durante la tramitación los defectos que puedan producirse en los
procedimientos administrativos, por ello debe ser interpuesta en cualquier
momento pero antes de la emisión de la resolución definitiva que pone fin a la
instancia, a fin de que se pueda subsanar el vicio referido a la conducción y
ordenamiento del procedimiento.
3. Atendiendo a la revisión efectuada de la queja por defectos de tramitación
interpuesta por la señora contra la Intendencia de
Fiscalización y Sanción – IFIS, se ha verificado que la misma cumple con los
requisitos establecidos en el primer párrafo del artículo 48° del Reglamento
Interno del Tribunal de SUSALUD, aprobado por Resolución de
Superintendencia 172-2015-SUSALUD/S.
V. ANÁLISIS
1. Conforme a lo establecido en el numeral 169.1 del artículo 169º del Texto
Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
27444, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante TUO de la
LPAG), en cualquier momento, los administrados pueden formular queja
contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan
paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento
de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados
antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
2. Así, la queja por defectos de tramitación constituye un mecanismo
procedimental que permite reclamar ante la instancia superior por defecto de
tramitación en el que hayan incurrido los órganos de primera instancia, en
especial aquellos errores que supongan la paralización del procedimiento o la
transgresión de los plazos establecidos en la ley, así como por el
incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que
requieran subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto en la
instancia respectiva.
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3. En efecto, la queja es un medio de impulso en la tramitación de un
procedimiento administrativo que pretende que la instancia superior ordene
que se subsane un defecto y continúe el trámite con arreglo a las normas. De
este modo, la queja permite a la autoridad superior, en ejercicio de su
potestad jerárquica, revisar sólo el modo de tramitación del procedimiento
administrativo por parte del inferior.
4. De acuerdo con el jurista Christian Guzmán Napurí, “La queja es una garantía a
favor del administrado que tiene por finalidad obtener la corrección de los
defectos que pueda tener la tramitación de los procedimientos, defectos que
pueden tener variada naturaleza y que pueden deberse a diversas causas. La
citada institución no implica, sin embargo, que la autoridad pueda eximirse de
la responsabilidad administrativa que pudiera corresponderle por las
deficiencias en el manejo del expediente, y en el caso de demora en la
tramitación del expediente, opera de manera autónoma a la aplicación del
silencio administrativo. Asimismo, la queja no configura un recurso,
contrariamente a lo señalado por algún sector de la doctrina o de la legislación
comparada, puesto que no pretende la impugnación de ninguna decisión de la
Administración con el fin de que la misma se modifique o revoque, que es la
finalidad del recurso administrativo, como veremos más adelante. La queja se
genera por cuestiones de naturaleza funcional, considerándose más bien como
un remedio procesal”1.
5. Como ya se mencionó, la queja condena una conducta, no juzga un acto
administrativo concreto. En palabras del autor español Garrido Falla, “no
puede considerarse a la queja como recurso (...) porque al presentarse un
escrito quejándose (...), no se está tratando de conseguir la revocación o
modificación de una resolución, sino que el expediente, que no marcha por
negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no
regular y justificado, sea tramitado con la celeridad que las normas quieren y
que el interesado espera”2.
6. En consecuencia, la finalidad que se pretende al interponer la queja se resume
en su bifuncionalidad que se ve expresada en: i) el interés de quien interpone
1
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “Manual del Procedimiento Administrativo General”. Primera Edición. Editorial
Instituto Pacífico S.A.C. Junio 2013, págs. 569-570.
2
GARRIDO FALLA, Fernando. La Ley de Procedimientos Administrativos. Serie estudios
administrativos. Editora Escuela Nacional de Administración Pública. Madrid, 1966. Pág. 105.
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la queja por resguardar una tramitación adecuada del proceso y, ii) en la
aplicación de sanciones por la responsabilidad subjetiva de los órganos
involucrados en inconductas o en conductas ineficientes. De esto se puede
concluir que la queja implica que “los administrados pueden contestar los
defectos de tramitación incurridos, con la finalidad de obtener su corrección en
el curso de la misma secuencia”3.
7. La presentación de la queja puede producirse en cualquier estado del
procedimiento, siempre y cuando no haya una resolución definitiva en la
instancia a la cual se desea presentar. No existe un plazo perentorio porque es
una prerrogativa del administrado, ya que este puede plantearla si considera
que el procedimiento no se está realizando como es debido y/o existe una
conducta inidónea.
8. Por tanto, el requisito para la procedencia de la queja es la persistencia del
defecto de trámite alegado y, por tanto, la posibilidad real de su subsanación
dentro del procedimiento. Es decir, si bien la queja puede interponerse en
cualquier estado del procedimiento antes de su conclusión, procederá cuando
exista un defecto de trámite que haga necesario el mandato de subsanación
correspondiente.
9. En el presente caso, la señora presentó una queja
por defectos de tramitación debido a la demora en la emisión del informe final
de instrucción correspondiente al presente procedimiento.
10. Al respecto, la IFIS, comunica que el 9 de mayo de 2023, ha cumplido con
emitir el Informe 1126-2023-SUSALUD-IFIS, correspondiente al informe final de
instrucción del presente procedimiento. Asimismo, señala que la demora en la
emisión de la referida resolución responde a factores ajenos a la IFIS, como lo
es la carga de expedientes que afronta, así como la complejidad de los casos
que se vienen desarrollando.
11. De la revisión de los descargos presentados por la IFIS, se observa que, en
efecto, dicha Intendencia ha cumplido con la emisión del informe final de
instrucción el 9 de mayo de 2023.
3
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Gaceta Jurídica. Lima, 2004. Págs. 433-434.
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12. En esos términos, para emitir un pronunciamiento respecto a la queja de
tramitación, es necesaria la persistencia del defecto de trámite alegado, lo que
no ocurre en el presente caso al haber emitido la autoridad administrativa el
Informe 1126-2023-SUSALUD-IFIS de fecha 9 de mayo de 2023,
correspondiente al informe final de instrucción del presente procedimiento,
con fecha anterior al presente pronunciamiento.
13. Por tanto, corresponde que esta Primera Sala Especializada declare
improcedente la queja por defectos de tramitación presentada por la señora
contra la IFIS, al producirse sustracción de la
materia.
14. No obstante lo antes señalado, debe tenerse en cuenta que los artículos 142° y
156° del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, establecen que los plazos y términos obligan por igual
a la Administración y a los administrados, siendo que toda autoridad debe
cumplir con los plazos a su cargo, promoviendo para tales efectos las
actuaciones que fuesen necesarias para la tramitación y superar cualquier
obstáculo que se oponga a la regular tramitación del procedimiento,
adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad
producida4.
4 DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 142°.- Obligatoriedad de plazos y términos.-
142.1 Los plazos y términos son entendidos como máximos, se computan independientemente de
cualquier formalidad, y obligan por igual a la administración y a los administrados, sin necesidad de
apremio, en aquello que respectivamente les concierna. Los plazos para el pronunciamiento de las
entidades, en los procedimientos administrativos, se contabilizan a partir del día siguiente de la
fecha en la cual el administrado presentó su solicitud, salvo que se haya requerido subsanación en
cuyo caso se contabilizan una vez efectuada esta.
142.2 Toda autoridad debe cumplir con los términos y plazos a su cargo, así como supervisar que los
subalternos cumplan con los propios de su nivel.
142.3 Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para
cada actuación o servicio.
Artículo 156°.- Impulso del procedimiento.- La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe
promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se
oponga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya
sido invocada o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de
diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier
irregularidad producida.
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15. Cabe precisar que esta Primera Sala Especializada considera que la alta carga
procedimental debe tratar de manejarse de modo tal que se puedan cumplir
con los dispositivos normativos que resulten aplicables y no generar perjuicio a
los intereses de los administrados, debido a que éstos se encuentran en la
incertidumbre e inseguridad jurídica de conocer el plazo máximo en que inició
y culminará su procedimiento ante la primera instancia administrativa; más
aún si el numeral 147.1 del artículo 147° del Texto Único Ordenado de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, establece que “los plazos fijados
por norma expresa son improrrogables, salvo disposición habilitante en
contrario”.
16. Debido a lo expuesto, corresponde exhortar a la Intendencia de Fiscalización y
Sanción – IFIS a adoptar medidas a efectos de garantizar el acatamiento de los
plazos que tiene la responsabilidad de cumplir.
En virtud de los fundamentos precedentes, así como del Informe 26-2023-
SUSALUD/TRI-S1/CQH y con la intervención de los señores Vocales Christian Guzmán
Napurí, Carlos Manuel Quimper Herrera, y Magdiel José Manuel Gonzales Menéndez,
de conformidad con lo prescrito en la Ley 29344, Ley Marco del Aseguramiento
Universal en Salud; la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; y las
facultades establecidas por el Decreto Legislativo 1158, el Reglamento de
Organización y Funciones de la SUSALUD, aprobado por Decreto Supremo 008-2014-
SA, el Reglamento Interno del Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud,
aprobado mediante Resolución de Superintendencia 172-2015-SUSALUD/S, la
Resolución de Superintendencia 028-2023-SUSALUD/S y el Acuerdo 006- 2020
adoptado por la Sala Plena del Tribunal de SUSALUD el 8 de mayo de 2020, sobre los
"Lineamientos para la Reactivación de los Procedimientos Administrativos en trámite
seguidos en el Tribunal de SUSALUD", por unanimidad;
SE RESUELVE:
Primero. - Declarar IMPROCEDENTE la queja por defecto de tramitación presentada
por la señora contra la Intendencia de Fiscalización y
Sanción – IFIS; por los fundamentos antes expuestos.
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Segundo. – EXHORTAR a la Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS a adoptar las
medidas necesarias fin de garantizar el cumplimiento de los plazos establecidos en la
normatividad vigente y que se encuentran bajo su responsabilidad.
Tercero.- Notificar la presente Resolución a la señora ya
la Intendencia de Fiscalización y Sanción – IFIS, para los fines pertinentes.
Regístrese y comuníquese.
Christian Guzmán Napurí
Presidente de la Primera Sala Especializada
Carlos Manuel Químper Herrera Magdiel José Manuel Gonzales Menéndez
Vocal Vocal
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