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Una mirada a los actores que luchan contra la corrupción en el Perú: avances y
desafíos

Chapter · September 2024

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1 author:

Eloy Alberto Munive Pariona

National University of San Marcos
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 AVANCES EN MATERIA
ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ
DESDE UNA PERSPECTIVA
CRIMINOLÓGICA Y POLÍTICO CRIMINAL

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

EDUARDO MELCHOR ARANA YSA
Ministro de Justicia y Derechos Humanos
Presidente del Consejo Nacional de Política Criminal–CONAPOC

JUAN ENRIQUE ALCÁNTARA MEDRANO

Viceministro de Justicia

LUCÍA NUÑOVERO CISNEROS

Directora General de Asuntos Criminológicos
Secretaria Técnica del CONAPOC

EDGAR SEBASTIÁN VILLAGÓMEZ ORÉ

Director (e) de Política Criminológica

Editado por:
© Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Calle Scipión Llona 350, Miraflores,
Lima-Perú

Diseño y Diagramación:
Raúl Marzal Sifuentes

Corrección de estilo:
Sandra Arbulú Duclos

Primera edición digital, septiembre 2024

Tiraje: 300 ejemplares.

Todos los derechos reservados

ISBN: 978-612-4225-62-8 (versión física)
ISBN: 978-612-4225-63-5 (versión digital)

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú

2024-09417 (versión física)
2024-09161 (versión digital)

Impresión en septiembre 2024 en: SERVICIO & COMERCIO MULTIPLE CARHUAZ

Este documento es posible gracias al financiamiento del proyecto “Fortalecimiento del MINJUSDH en
la lucha contra la corrupción y el crimen organizado-PRODOC”. Los contenidos son responsabilidad
exclusiva de sus autores y no necesariamente reflejan la opinión del MINJUSDH.
 Avances en materia anticorrupción en el Perú

CONTENIDO

Capítulo 1. Pág. 23
Eloy Alberto Instrumentos internacionales y
Munive Pariona nacionales de lucha contra la corrupción.

Capítulo 2. Pág. 47
Eloy Alberto Una mirada a los actores que luchan
Munive Pariona contra la corrupción en el Perú: avances y
desafios.

Capítulo 3. Pág. 105

Sandy Melgar Vilchez Tipologías de corrupción pública: una
aproximación al caso peruano.

Capítulo 4. Pág. 145

Silvana Carrión Ordinola Instrumentos frente a la gran corrupción
Lucía Nuñovero Cisneros y criminalidad empresarial.
Rafael Castillo Alfaro

Capítulo 5. Pág. 171

Ydalid Rojas Salinas Riesgos de corrupción en los
establecimientos penitenciarios del Perú:
¿cómo fortalecer la integridad pública?

9
 Avances en materia anticorrupción en el Perú

SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AG Asamblea General

AJM Asistencia Judicial Mutua

ANTAIP Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

APEC Cooperación Económica Asia-Pacífico (por sus siglas en inglés)

Art./arts. Artículo/artículos

CAN Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

CAR Comisiones Regionales Anticorrupción

Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal de las Naciones

CCPCJ
Unidas

CCV Comisión de Coordinación Viceministerial

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de

CERIAJUS
Justicia

CGR Contraloría General de la República

CICC Convención Interamericana contra la Corrupción

CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CNA Consejo Nacional Anticorrupción

CNM Consejo Nacional de la Magistratura

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción/United Nations

CNUCC/UNCAC
Convention against Corruption

COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo

COSP Conferencia de los Estados Parte

CPC Código Procesal Civil

CPP Código Procesal Penal

CRA Comisiones Regionales Anticorrupción

11
 Siglas y acrónimos

CT Código Tributario

DGAC Dirección General de Asuntos Criminológicos

DIRCOCOR Dirección contra la Corrupción

DIVIAC División de Investigación de delitos de Alta Complejidad

DJI Declaración Jurada de Intereses

DL Decreto Legislativo

DPC Dirección de Política Criminológica

DS Decreto Supremo

DU Decreto de Urgencia

EFS-PERÚ Entidad Fiscalizadora Superior del Perú

Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (por sus

EITI
siglas en inglés)

FECOF Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios

FMI Fondo Monetario Internacional

FSCI Fiscalía Suprema de Control Interno

GRI Grupo de Revisión de la Implementación

GRIC Grupo de Revisión de la Implementación de Cumbres

GTCC Grupo de Trabajo Conjunto de Cumbres

ICP Índice de Capacidad Preventiva

Disponibilidad de Información a la Ciudadanía sobre la Gestión

IDIGI-EFS
Institucional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

INA Iniciativa Nacional Anticorrupción

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

INPE Instituto Nacional Penitenciario

INTERPOL Organización International de Policía Criminal

INTOSAI Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

IRM Mecanismo de Revisión de la Implementación (por sus siglas en inglés)

JFST Junta de Fiscales Supremos Titulares

JNJ Junta Nacional de Justicia

12
 Siglas y acrónimos

Comisión para la Erradicación de la Corrupción (por sus siglas en

KPK
indonesio)

LSC Ley del Servicio Civil

LTAIP Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención

MESICIC
Interamericana contra la Corrupción

MINJUSDH Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

MP Ministerio Público

RREE Ministerio de Relaciones Exteriores

NCPP Nuevo Código Procesal Penal

OBANT Observatorio Nacional Anticorrupción

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OCI Órganos de Control Interno

OCMA Oficina de Control de la Magistratura

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

Oficina Desconcentrado de Control

ODECMA
de la Magistratura

OEA Organización de Estados Americanos

OGP Alianza para el Gobierno Abierto (por sus siglas en inglés)

Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras

OLACEFS
Superiores

ONA Oficina Nacional Anticorrupción

ONG Organizaciones no gubernamentales

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

ONU Organización de las Naciones Unidas

OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PE Poder Ejecutivo

PJ Poder Judicial

13
 Siglas y acrónimos

PNILCC Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción

PNP Policía Nacional del Perú

PPEDC Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción

PPL Población privada de la libertad

PROMPERÚ Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo

PRONABI Programa Nacional de Bienes Incautados

PRONACEJ Programa Nacional de Centros Juveniles

PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

RNSSC Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles

ROF Reglamento de Organización y Funciones

SAGU Sistema de Auditoría Gubernamental

SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

SCI Sistema de Control Interno

SDJE Sistema de Defensa Jurídica del Estado

SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado

SEDCF Sistema Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios

SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil

SGP Secretaría de Gestión Pública

Sistema Integrado de Administración Financiera de los Recursos

SIAF-RP
Públicos

SICPROJ Sistema de Control de Procesos Judiciales

SIJ Sistema Integrado Judicial

SIP Secretaría de Integridad Pública

SOA Sociedades de Auditoría

Iniciativa para la Recuperación de Activos Robados (por sus siglas en

StAR
inglés)

Sistema de la Unidad de Cooperación Judicial Internacional y

SUCJIE
Extradiciones

14
 Siglas y acrónimos

SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos

SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria

TTAIP Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

TUO Texto Único Ordenado

UA Unidad de Administración

UAI Unidad de Análisis de Información

UCJIE Unidad de Cooperación Judicial Internacional y Extradiciones

UCN Unidad de Coordinación Nacional

UGDA Unidad de Gestión Documental y Archivo

UGEL Unidad de Gestión Educativa Local

UIF Unidad de Inteligencia Financiera (Perú)

UNGASS Asamblea General de las Naciones Unidas (por sus siglas en inglés)

UNMSM Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito/ United

UNODC
Nations Office on Drugs and Crime

UOM Unidad Operativa Móvil

UP Unidad de Peritaje

UPD Unidad de Procesos Disciplinarios

USP Unidad de Supervisión y Proyectos

UWO Orden de riqueza inexplicable (por sus siglas en inglés)

15
PRESENTACIÓN
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), organismo
del Poder Ejecutivo y ente rector del sistema de justicia y derechos humanos,
cuyo objetivo es contribuir con el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática, entrega a la ciudadanía el libro Avances en materia anticorrupción en
Perú: desde una perspectiva criminológica y político criminal. Para esta publicación
ha sido fundamental el apoyo del Proyecto Fortalecimiento del MINJUSDH en
la lucha contra la corrupción y el crimen organizado-PRODOC, así como de la
Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción y la Procuraduría
Pública Ad Hoc Caso Lava Jato.

Este libro constituye un importante aporte para el Perú, ya que su contenido,

ordenado en cinco artículos inéditos, reflexiona sobre los avances en materia
anticorrupción considerando los cambios desde los fines de la década de los
años 90, asimismo se exponen los desafíos y las agendas pendientes, con énfasis
en la complejidad que ha adquirido la corrupción en el Perú contemporáneo.
En general, el libro busca destacar la importancia del principio de la buena
administración, el cual es un valor constitucional que ha sido ampliamente
desarrollado por el Tribunal Constitucional, conjuntamente con el principio
constitucional de lucha contra la corrupción que se deriva del artículo 44 de la
Constitución Política.

En el primer artículo se presenta una revisión del marco normativo internacional

y nacional anticorrupción, al cual se encuentra adherido el Perú. El segundo
describe los avances y los desafíos de los actores institucionales que luchan
contra la corrupción. Por su parte, en el tercero se propone una tipología de
corrupción pública aplicada al país. Entretanto, el cuarto capítulo analiza
los avances en la implementación de instrumentos por parte del sistema de
justicia en la persecución de casos de corrupción de alta complejidad en el Perú.
El quinto y último capítulo identifica los posibles riesgos de la corrupción en
los establecimientos penitenciarios del Perú y brinda recomendaciones para
reducirlos.

Finalmente, el libro permite comprender que, si bien ha habido avances en

materia anticorrupción en el último siglo —como la implementación del
sistema de integridad—, aún hay diversos retos que enfrentar. Sobre todo,
por la complejidad que la corrupción ha adquirido, puesto que se ha vinculado
con actores del crimen organizado, se ha corporativizado en el ámbito
trasnacional, entre otros. En ese contexto, el MINJUSDH reafirma su esfuerzo
en la lucha contra la corrupción que está intrínsecamente vinculada al Objetivo
de Desarrollo Sostenible 16 que promueve sociedades pacíficas e inclusivas,
facilita el acceso a la justicia para toda la población y crea instituciones eficaces,
responsables e inclusivas en todos los niveles.

Ministro de Justicia y Derechos Humanos

Eduardo Melchor Arana Ysa

17
INTRODUCCIÓN
La corrupción es un fenómeno silencioso que opera y se beneficia de las
debilidades institucionales de los Estados, lo cual afecta bienes jurídicos (la salud
pública, la libertad individual, el orden público, entre otros) e impacta en los derechos
fundamentales como la vida, la libertad, la igualdad ante la ley, entre otros. Según el
Índice de Percepciones de Corrupción (IPC) 20231 de Transparencia Internacional, a
escala global, desde 2012 a 2023, el Perú ha bajado del puesto 101 al 121 al reducir su
puntaje de 38 a 33, con lo cual se ubica en el tercio inferior de 180 países (Proética, 2024).
En particular, es preocupante que las entidades percibidas como las más corruptas sean
las vinculadas al sistema de justicia. Según la XII Encuesta Nacional sobre percepciones
de la corrupción 2022, el Poder Judicial se encuentra en el top 3 de las instituciones
percibidas como más corruptas, con un 34% (Proética, 2023).

Es preciso mencionar que esta publicación en materia anticorrupción se da en el marco

del proyecto Fortalecimiento del MINJUSDH en la lucha contra la corrupción y el crimen
organizado-PRODOC, que se inició como parte un acuerdo suscrito entre la República del
Perú con la Confederación Suiza y el Gran Ducado de Luxemburgo, sobre la transferencia
de activos decomisados, el cual fue ratificado mediante el decreto supremo 008-2021-
RE. En el artículo 2 de esta norma se establece que el Estado peruano y su población serían
beneficiadas mediante el financiamiento de proyectos en los sectores de la protección
del Estado de derecho, la lucha contra la corrupción y contra el crimen transnacional. En
específico, las instituciones beneficiadas serían el Poder Judicial, el Ministerio Público
(Fiscalía de la Nación) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH).
El proyecto PRODOC tiene diversos componentes, uno de los cuales es el desarrollo de
estudios o investigaciones en materia anticorrupción.

Así, desde la Dirección General de Asuntos Criminológicos (DGAC), y en particular

desde la Dirección de Política Criminológica (DPC), se identificó el vacío existente de
literatura especializada y de estudios que aborden las políticas anticorrupción desde una
visión que tome en cuenta el importante rol del Sistema de Administración de Justicia
para dichos fines, por lo cual se organizó una obra colectiva inédita que profundiza
no solamente en lo jurídico o dogmático, sino que también constituye una versión
aplicada a la realidad criminológica y de la casuística en materia de corrupción en el
Perú. De esta manera, las propuestas para enfrentar un fenómeno, tan complejo como
sofisticado en sus modalidades más organizadas, resultan más concretas y acordes con
la especialización de los operadores del sistema de justicia.

Esta publicación consta de cinco capítulos. Los dos primeros, a cargo de Eloy Munive.
En el primero de ellos, «Instrumentos internacionales y nacionales de lucha contra la
corrupción», el autor revisa el marco normativo internacional en materia anticorrupción
y examina en qué medida este ha servido para el desarrollo de la normativa de nuestro
1 Evalúa el nivel de percepción de corrupción en 180 países y establece un puntaje que va desde 0 a
100. Si el puntaje es próximo a 100 es menos corrupto y 0 implica alto nivel de corrupción.

18
 Introducción

país; asimismo, destaca los desafíos pendientes que puedan guiar reformas en el futuro.
En el segundo capítulo, titulado «Una mirada a los actores que lucha contra la corrupción
en Perú: avances y desafíos», Munive identifica los avances de los actores directamente
involucrados en la prevención, el control y la sanción, así como los límites o los retos
que estos enfrentan para la implementación de políticas anticorrupción.

En el tercer capítulo, «Tipologías de corrupción pública: una aproximación al caso

peruano», Sandy Melgar revisa la literatura sobre tipologías de corrupción en América
Latina y el Perú, así como las entrevistas a funcionarios públicos, para elaborar una
propuesta de aproximación de tipologías aplicable a una realidad criminológica. Esta se
complejiza por la particularidad de los actores y sus dinámicas, a través de fenómenos
como la corrupción parlamentaria, la corporativa, la asociada a gobiernos subnacionales
o los contextos de emergencias, así como la relacionada con las economías ilegales. En
el cuarto capítulo, Silvana Carrión, Lucia Nuñovero y Rafael Castillo revisan los avances
en materia de corrupción empresarial de alto nivel en Perú. Finalmente, en el quinto
capítulo, titulado «Riesgos de corrupción en los establecimientos penitenciarios del
Perú: ¿cómo fortalecer la integridad pública», Ydalid Rojas reflexiona acerca de las
rutas para un avance en materia anticorrupción en el Instituto Nacional Penitenciario
(INPE), a propósito de la adecuación de la institución a los estándares de la Secretaría
de Integridad Pública de la PCM.

Agradecemos a los autores de estas contribuciones, así como el apoyo de colaboradores

como Sandy Melgar Vilchez, Evelyn Pajuelo Martínez, Oriana Vogt Vera, Giovanna Fabiola
Vélez Fernández y Daniel Quispe Meza, quienes brindaron asistencia para el desarrollo
de cada investigación, y a todos los integrantes de la Dirección de Política Criminológica
(DPC) del MINJUSDH. Asimismo, extendemos nuestro agradecimiento al Equipo de
la Procuraduría Pública Ad Hoc para el caso Odebrecht, liderado por la doctora Silvana
Carrión Ordinola, en particular a Alberto Mori y Rodolfo Castillo, con quienes mantuvimos
reuniones y conversaciones para diseñar esta publicación. También queremos resaltar el
apoyo de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción (PPEDC), sobre
todo a Ananías Linder Blas Dávila y César Larrea Falen. Por último, agradecemos a las
personas entrevistadas (funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y de las
Procuradurías, a los investigadores, entre otros) que contribuyeron a la elaboración de
esta publicación.

Directora General de la Dirección General de Asuntos Criminológicos

Lucía Nuñovero Cisneros

19
 Introducción

Referencias bibliográficas

Proética. (2023). XII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2022.
[Link]
de-la-corrupcion-en-el-peru/

Proética. (30 de enero de 2024). Índice de Percepción de la Corrupción 2023: Perú registra su peor
caída en el instrumento de medición global de Transparencia Internacional desde 2012
[Link]
2023-peru-registra-su-peor-caida-en-el-instrumento-de-medicion-global-de-
transparencia-internacional-desde-2012/

20
 CAPÍTULO 2

UNA MIRADA A LOS ACTORES

QUE LUCHAN CONTRA LA
CORRUPCIÓN EN EL PERÚ:
AVANCES Y DESAFIOS

Eloy Alberto Munive Pariona

47
 capítulo 2

Eloy Alberto Munive Pariona

Una mirada a los actores que luchan contra la
corrupción en el perú: avances y desafios

“El camino que debemos seguir implica fomentar una interoperabilidad efectiva, definir
objetivos comunes y desarrollar políticas de manera colaborativa. Es esencial involucrar
activamente a la ciudadanía y al sector empresarial, así como establecer mecanismos que
promuevan intervenciones coherentes que superen barreras institucionales.”

1. El modelo peruano de lucha contra la corrupción

Desde el retorno a la democracia en 2001, en el Perú se han impulsado reformas
significativas en la lucha contra la corrupción. La efectividad de estas medidas ha sido
limitada por la falta de cohesión entre las iniciativas institucionales de la estrategia
anticorrupción nacional. Durante más de dos décadas, lejos de reducirse, la corrupción
ha evolucionado, lo que ha dado lugar a nuevos esquemas que afectan el núcleo de
nuestro sistema democrático. Estas tramas no solo obstaculizan el desarrollo de
políticas públicas y la prestación de servicios, sino que también manipulan procesos
electorales, lo que genera que las intervenciones gubernamentales se adapten a los
intereses de grupos delictivos en vez de responder a las necesidades de la población.

Más allá de tramas internacionales como la de Odebrecht, otros esquemas de

corrupción han impactado en los tres niveles de gobierno, especialmente en áreas
como contrataciones e inversiones públicas en los ámbitos regional y local. A pesar
de los esfuerzos, aún enfrentamos desafíos como la inestabilidad laboral en el sector
público y un sistema de servicio civil débil. Esta falta de estabilidad y visión compartida
desvía nuestra atención del futuro que aspiramos construir. Por ello, es fundamental
reconocer que la corrupción no es un fenómeno aislado. De hecho, las investigaciones del
Ministerio Público evidencian que son redes delictivas que operan en diversos ámbitos.
Por ello, el modelo anticorrupción actual requiere mayor integración, coordinación y
cooperación para enfrentar esta amenaza.

El camino que debemos seguir implica fomentar una interoperabilidad efectiva, definir
objetivos comunes y desarrollar políticas de manera colaborativa. Es esencial involucrar
activamente a la ciudadanía y al sector empresarial, así como establecer mecanismos
que promuevan intervenciones coherentes que superen barreras institucionales. La
solución reside en la creación de una red sólida contra la corrupción, en la que los actores
involucrados trabajen conjuntamente y logren superar rivalidades institucionales, y, a
su vez, establezcan protocolos y procedimientos comunes.

El presente capítulo tiene como objetivo describir detalladamente los avances y los
desafíos de los actores involucrados en la lucha contra la corrupción entre los años
2000 y 2023. No solo se abordarán sus principales funciones en este esfuerzo, sino

49
 Avances en materia anticorrupción en Perú

que también se destacarán los aportes significativos que han realizado para combatir
este fenómeno. Para ello, se ha seguido una metodología cualitativa; en particular,
se realizó una revisión exhaustiva de documentos y se han aplicado siete entrevistas
semiestructuradas a funcionarios de entidades como el Poder Judicial (PJ), Fiscalía de
la Nación (FN), Junta Nacional de Justicia (JNJ), Secretaría de Integridad Pública (SIP) y
Contraloría General de la República (CGR). Este artículo es importante porque permitirá
una visión más amplia y profunda de las intervenciones y estrategias implementadas, y
de cómo cada actor juega un papel fundamental en la lucha anticorrupción.

1.1. Principales abordajes de la lucha contra la

corrupción en el caso peruano
Cuando Valentín Paniagua asumió la Presidencia del Perú para el periodo
noviembre de 2000-julio de 2001, además de su responsabilidad principal de convocar
a elecciones, estableció políticas para reforzar las instituciones democráticas. Para
ello, contó con el respaldo de prominentes figuras políticas, entre ellas, Javier Pérez de
Cuellar, ex secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), quien
asumió la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La gestión de Paniagua se centró
en combatir la corrupción, para lo cual fue fundamental reconocer que los desafíos
anteriores no se debían solo a la extensión del fenómeno del gobierno del expresidente
Alberto Fujimori, sino también a la fragilidad institucional y distante entre la sociedad
y el Estado.

En abril de 2001 se aprobó el Programa Nacional Anticorrupción, el cual estableció

objetivos concretos para diagnosticar y enfrentar la corrupción, y fomentó la ética y la
colaboración entre entidades públicas y privadas. Como parte de este esfuerzo, se creó
el Grupo de la Iniciativa Nacional Anticorrupción para supervisar la implementación
del programa. En 2011, esta instancia introdujo el documento Un Perú sin corrupción:
condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción (INA, 2001).
El informe delinea estrategias para robustecer la lucha contra la corrupción, para lo cual
identifica cuatro pilares esenciales:

• Rechazar la impunidad, buscando recuperar la confianza ciudadana;

• Establecer una alianza político-social duradera contra la corrupción;
• Potenciar el liderazgo público y privado, rompiendo el ciclo reactivo en las reformas
anticorrupción; y
• Controlar la corrupción a escala sistémica, reforzando controles, asegurando
transparencia y promoviendo la supervisión ciudadana.

Estos pilares, según Munive (2016), son los principales hilos conductores que dieron
paso a diferentes reformas, cada una de ellas con resultados diferentes y cuya influencia
sigue vigente. Por tanto, se puede esquematizar este proceso en tres dimensiones: (i)
el rechazo a la impunidad relacionada con la investigación, la persecución y la sanción
de los delitos cometidos; (ii) la formación de una alianza político-social duradera
contra la corrupción; y (iii) la planificación de objetivos y estrategias para enfrentar la
corrupción. Estas dimensiones no han sido exclusivas de un periodo en particular; de
hecho, se han traslapado constantemente. En consecuencia, resultó un proceso que no
siempre tomó en cuenta los alcances de quienes los precedieron, pero que, gracias al
escrutinio ciudadano, lograron incrementar su pertinencia, coherencia y eficacia.

50
 capítulo 2

1.1.1. Primera dimensión: rechazo a la impunidad

En un intento decisivo por confrontar la impunidad, emergió una iniciativa de
suma relevancia que buscó sincronizar los esfuerzos de las instituciones responsables
de investigar, perseguir y sancionar actos corruptos. Desde 2001, distintas reformas
impulsadas por el Poder Judicial (PJ), el Ministerio Público (MP) y la Procuraduría
Anticorrupción dieron lugar a la instauración de un Subsistema Anticorrupción, el
cual se constituye de entes fiscales, jurisdiccionales y ejecutivos que operan de manera
coordinada para esclarecer y litigar actos de corrupción.

Según el informe de Justicia Viva (Gamarra et al., 2007), frente al aluvión de

investigaciones emanadas de diversas entidades, el PJ adoptó estrategias para gestionar
el aumento significativo en su carga laboral. Las medidas incluyeron la adecuada
planificación del personal judicial, garantizar un entorno laboral óptimo y reforzar la
protección del personal y las pruebas. Como fruto de ello, se instauraron seis juzgados y
una Sala Penal Superior especializada en Anticorrupción.

Simultáneamente, el MP estableció seis fiscalías provinciales anticorrupción y nombró

a Pablo Sánchez Velarde como coordinador superior, quien, posteriormente, en 2015,
ascendió a Fiscal de la Nación. Por su parte, la Procuraduría Anticorrupción amplió sus
facultades, incluyendo la potestad para presentar demandas directas contra Montesinos
y Fujimori, como indica la resolución suprema 240-200-JUS. Aunque el Subsistema
Anticorrupción surgió enfocado en la trama Fujimori-Montesinos, su eficacia demostró
con el tiempo su permanencia y fortalecimiento.

Un punto clave en esta consolidación fue la implementación del Nuevo Código Procesal
Penal (NCPP) en 2004, que subsanó las carencias del anterior de 1940, lo cual posibilitó
una mejor persecución y sanción de delitos. Este código respalda la conducción de
procesos judiciales transparentes y ágiles, a la vez que delimita las responsabilidades
de cada participante en el proceso penal.

En consideración a estas mejoras, en 2010 se promulgó la Ley N° 29574, que avaló

la aplicación inmediata del Código Procesal Civil (CPC) para delitos de funcionarios
públicos. Posteriormente, la Ley N° 30077, promulgada en 2014, otorgó a la Sala Penal
Nacional la competencia sobre crímenes vinculados a organizaciones criminales,
incluyendo la corrupción de funcionarios.

En 2018, el PJ destacó que, más allá del fortalecimiento de la justicia especializada, un

evento en 2016 propulsaría la necesidad de robustecer la coordinación entre entidades
jurídicas. Se reveló que Odebrecht había efectuado pagos millonarios a funcionarios
y partidos políticos en numerosos países de Latinoamérica, incluido el Perú. Este
develamiento llevó a la creación del Sistema Especializado en Delitos de Corrupción
de Funcionarios, de alcance nacional, en 2017, integrado por el Poder Judicial (PJ), el
Ministerio Público (MP), la Policía Nacional del Perú (PNP) y Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos (MINJUSDH).

La estructura del Sistema Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios fue

establecida mediante el decreto legislativo 1342; es así como está conformado por
órganos jurisdiccionales con competencia nacional, así como por los juzgados y las
salas especializadas de cada distrito judicial, los que tendrían competencia para conocer
los procesos por delitos de corrupción de funcionarios. Precisamos que estos órganos
jurisdiccionales con competencia nacional conocen los delitos previstos en el numeral
18, art. 3 de la Ley N° 30077, cometidos en el marco de una organización criminal,

51
 Avances en materia anticorrupción en Perú

siempre que el delito o sus efectos tengan repercusión nacional o internacional, o den
lugar a un proceso complejo.

1.1.2. Segunda dimensión: alianza político-social duradera

contra la corrupción
Con el objetivo de contar con eficientes y sostenidas estrategias de integridad,
en su informe titulado Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones
para la lucha contra la corrupción, la INA (2001) destaca la importancia de contar con
un organismo concertado, autónomo y especializado en la lucha contra la corrupción.
Posteriormente, durante el gobierno de Alejandro Toledo, el 18 de noviembre de 2001
se creó la Comisión Nacional de Lucha Contra la Corrupción y la Promoción de la Ética
y la Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad, organismo público autónomo
adscrito a la PCM, encargado de promover la prevención, la investigación, la denuncia y
la sanción de las conductas que implican actos de corrupción. Pese a su denominación y
a las funciones atribuidas, el organismo fue cuestionado por no garantizar la autonomía
política y administrativa que un grupo de trabajo de ese tipo demandaba (Pozsgai-
Álvarez, 2019). De hecho, su papel fue intrascendente incluso para el gobierno que lo
creó y, en 2015, fue trasladado al ámbito del MINJUSDH.

Asimismo, meses antes de finalizar el lustro del entonces presidente Alejandro

Toledo, mediante el DS 004-2006-JUS, el MINJUSDH conformó un grupo de trabajo
multisectorial cuyo objetivo era la elaboración del primer Plan Nacional de Lucha contra
la Corrupción. Más adelante, durante el segundo gobierno de Alan García, mediante
DS 002-2006-JUS se cambió la denominación de la Comisión Nacional de Lucha
Contra la Corrupción por la de Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) y se amplió su
conformación, con lo cual se cambió la participación de los titulares de las entidades
por la de representantes, pero sin determinar quién asumiría dicha representación. Ello
generó muchos problemas para la adopción de decisiones, situación que Munive (2016)
describe como una pérdida de sintonía entre el trabajo técnico y la toma de decisiones.

Tras un breve periodo, el 19 octubre de 2007 se decidió crear la Oficina Nacional

Anticorrupción (ONA), con carácter permanente en la PCM. Esta representó un cambio
significativo respecto a los modelos anteriores, pues a las facultades de formulación,
implementación y evaluación de la política anticorrupción se añadió el poder para
realizar investigación a discreción de casos de corrupción y de lavado de activos.

Si bien dicha oficina gozaba de más licencias para realizar su trabajo, la falta de una
conformación colegiada, con participación de representantes de la sociedad civil y
de organismos ajenos al Poder Ejecutivo (PE), devino en el cuestionamiento de su
autonomía y eficacia. Se puso en tela de juicio su independencia, sobre todo en su labor
de investigación, por estar directamente influenciada por la Presidencia de la República;
lo mismo ocurrió con la duplicidad de funciones, lo que afectó la labor del Ministerio
Público, reclamo que tuvo eco en el Poder Judicial (PJ) y en la Contraloría General de la
República (CGR).

Debido a estas fricciones, en 2008, mediante el Decreto supremo que modifica el

Reglamento de Organización y funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros
(RM 156-2021-PCM), se entregaron el acervo y los compromisos asumidos por la ONA
a la Secretaría de Gestión Pública (SGP), a la vez que se le asignaron competencias en
temas de ética y transparencia, con lo cual se puso fin al trabajo de la ONA (Defensoría
del Pueblo, 2011).

52
 capítulo 2

Entre 2008 y 2010, el gobierno de Alan García no ofreció otra alternativa al fracaso
de la ONA, situación que cambió súbitamente tras el escándalo conocido como los
Petroaudios, caso a partir del cual se creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
(CAN), mediante el DS 016–2010–PCM. Así pues, la CAN se constituyó como un
espacio de articulación entre los poderes del Estado, instituciones públicas y privadas
y la sociedad civil, cuyas funciones están orientadas a la formulación de políticas de
mediano y largo plazo dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en el país. Es decir,
con la creación de la CAN se entiende que la lucha contra la corrupción es un proceso
programático (Defensoría del Pueblo, 2011).

Asimismo, la CAN destaca por trascender el ámbito del Poder Ejecutivo, «por primera
vez se incluyó a representantes del Sector Público, de la Sociedad civil y del Sector
empresarial en una iniciativa anticorrupción» (Munive, 2016, p. 68). Después de
finalizado el gobierno de García, la CAN continuó sesionando durante el mandato de
Ollanta Humala. En este periodo, y por iniciativa de los miembros que la conformaban,
se logró su fortalecimiento mediante la Ley N° 29976, la cual reforzó su conformación
y amplió sus funciones. Este modelo de articulación persiste hasta nuestros días y
ha representado el desarrollo de diferentes iniciativas, principalmente de carácter
normativo, luego de sus 13 años de funcionamiento.

1.1.3. Tercera dimensión: planificación de objetivos y

estrategias para enfrentar la corrupción

Durante el gobierno de Alejando Toledo, el presidente de Consejo de

Ministros Roberto Dañino Zapata expuso ante el Congreso la necesidad de formular
concertadamente la visión de país a la que cada acción estatal debería apuntar. Es así
como, en los siguientes meses, se iniciaron los procesos de diálogo entre partidos
políticos con representación en el Congreso y representantes de la sociedad civil.

Como resultado, el 22 de julio de 2002 se acordaron 29 políticas de Estado bajo los

siguientes ejes: Gobernabilidad, Equidad Social y Justicia Social, Competitividad e
Institucionalidad y Ética Pública. En materia de integridad, las políticas más resaltantes
fueron la «Afirmación de un Estado eficiente y transparente» y la «Promoción de la
ética, la transparencia y erradicación de la corrupción, lavado de dinero, evasión
tributaria y el contrabando».

En febrero de 2004, con Carlos Ferrero a la cabeza del gabinete, se anunció un Plan
de Acción contra la Corrupción, el cual contenía un conjunto de medidas inmediatas
por adoptarse para luchar contra la corrupción (Peña-Mancillas, 2011). Dos años
después, y poco antes de finalizar el gobierno de Toledo, el MINJUSDH conformó un
grupo de trabajo multisectorial encargado del desarrollo del primer Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupción. Este grupo tomó en cuenta el diagnóstico formulado por
la INA, así como el de otras comisiones que lo precedieron. «La propuesta final fue el
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (2006-2011) que el Ministerio de Justicia
publicó en su página web con el propósito de motivar la revisión y los aportes de la
sociedad en general» (Defensoría del Pueblo, 2011, p. 22).

Ya durante el segundo gobierno de García, el 23 de marzo de 2007 se aprobaron,

mediante el DS 027-2007-PCM, las Políticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento.
Esta herramienta sirvió para establecer prioridades y lineamientos en la gestión y la
conducción del gobierno en todos sus sectores. Se definieron 14 temáticas prioritarias
y 65 lineamientos. En materia de integridad, se establecieron 4 lineamientos

53
 Avances en materia anticorrupción en Perú

relacionados con las adquisiciones, el fomento de la transparencia y rendición de

cuentas, la promoción de la ética pública y la participación ciudadana en la vigilancia
y control de la gestión pública.

En este punto, resulta relevante agregar que, aunque las Políticas Nacionales de
Obligatorio Cumplimiento abarcaban una amplia gama de preocupaciones relacionadas
con la agenda del momento, las prioridades y los lineamientos solo se presentaron
de forma enunciativa. El documento carecía de una ruta estratégica clara que pudiera
ayudar en su implementación, ya que se detallaba qué hacer, pero no cómo hacerlo.
Además, otro aspecto importante omitido fue la asignación de responsabilidades
específicas para el desarrollo de los lineamientos, ya que se limitaba a supervisar y
exigir informes de los ministerios para verificar el cumplimiento. Esta falta de claridad
en las responsabilidades generó esfuerzos diferenciados y de poco impacto.

Posteriormente, en diciembre de 2008 se presentó el Plan Nacional de Lucha contra la

Corrupción: un compromiso de todos, el cual tuvo como objetivo establecer acciones
estratégicas que permitieran una articulación efectiva entre el sector público y privado,
así como incorporar un enfoque preventivo para fomentar una cultura ética en la
ciudadanía y el sector público. Aunque el Plan no recibió respaldo normativo, todos los
ministerios llevaron a cabo acciones para su implementación. Luego del escándalo de
los Petroaudios, la PCM intentó establecer una entidad responsable de implementar el
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, lo que llevó a la creación de la CAN.

Durante el gobierno de Ollanta Humala, la CAN elaboró de manera colaborativa una

segunda propuesta de Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, que
fue entregado a la PCM para su aprobación. El Plan se promulgó mediante el DS 119-
2012-PCM, el 9 de diciembre de 2012, con el objetivo principal de establecer un Estado
transparente que promueva la probidad en el sector público y privado, y garantice
la prevención, la investigación, el control y la sanción efectiva de la corrupción en
todos los niveles. Entre de sus principales innovaciones está que reconoció al mérito,
la equidad y la aptitud como herramientas fundamentales en el sistema de recursos
humanos del Estado y, por extensión, en la lucha contra la corrupción. Además, se
promovió la formulación de los Planes Sectoriales Anticorrupción para institucionalizar
esta práctica de forma diferenciada en todas las entidades públicas.

En 2017, la CAN formuló la primera Política Nacional de Integridad y Lucha contra

la Corrupción, la cual fue aprobada mediante DS 092-2017-PCM. Esta, a su vez, dio
origen al Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (2018-2021). Ambas
herramientas destacan por su enfoque preventivo frente al fenómeno, así como por
evidenciar la necesidad de contar con una estrategia que articule esfuerzos entre las
entidades del sector público y la sociedad civil en su conjunto.

2. El rol de los actores involucrados en la lucha

contra la corrupción y sus principales aportes

2.1 Principales actores en el marco de la sanción

Se puede establecer que los principales actores en la lucha contra la corrupción,
cuyas competencias se enmarcan en la sanción de los hechos ilícitos, son el Poder
Judicial (PJ), el Ministerio Público (MP), la Procuraduría Pública Especializada en Delitos

54
 capítulo 2

de Corrupción (PPEDC), el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) y la

Junta Nacional de Justicia (JNJ). A continuación, se describe brevemente cada una de sus
funciones y aportes en la lucha contra la corrupción:

2.1.1. Poder Judicial

Descripción general

Según la Constitución Política de Perú (1993), el PJ es la entidad encargada

de administrar justicia en nombre del pueblo (art. 138), la cual ejerce a través de sus
órganos jerárquicos. Entre sus principios y derecho resalta la unidad y la exclusividad
de la función jurisdiccional y la independencia de su ejercicio (art. 139). La entidad está
compuesta por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la nación
y por diversos órganos que llevan a cabo su gobierno y administración, tales como la
Corte Suprema de Justicia, las Cortes Superiores de Justicia, los Juzgados Especializados
y Mixtos, los Juzgados de Paz Letrados y los Juzgados de Paz (art. 143); asimismo, cabe
resaltar que la Corte Suprema tiene la responsabilidad de decidir en casación o en última
instancia (art. 141).

Situación del Poder Judicial a inicios del siglo XXI

A principios de la década de 2000 se develó la existencia de un complejo sistema

de captación del poder e impunidad que se había establecido sobre la estructura de control
político del PJ, donde aproximadamente el 80% de los fiscales y jueces desempeñan sus
funciones en calidad de provisionales (Organización de los Estados Americanos [OEA],
1998). Este episodio manifestó la necesidad de implementar reformas en el PJ, para
fortalecer el principio de independencia judicial y enmendar los deficientes sistemas de
control relativos a la conducta funcional de jueces y fiscales.

Durante el periodo de transición se promulgó la Ley N° 27433, que introdujo

modificaciones en la Ley Orgánica del PJ. El objetivo principal de las reformas fue
reorganizar exhaustiva y coherentemente las responsabilidades y las facultades de los
órganos encargados de gobernar y administrar el sistema judicial, lo que contribuiría
a su proceso de renovación institucional. Además, a través del Consejo Transitorio del
PJ, se impulsó la elaboración del primer Plan de Política Pública sobre Moralización,
Eticidad y Anticorrupción, el cual funcionó como una directriz para futuros esfuerzos
conjuntos frente a la lucha contra la corrupción (Siles, 2002).

Del mismo modo, en el marco de las iniciativas tácticas del Gobierno de la Transición
hacia la recuperación de las instituciones judiciales, el Perú suscribió la Convención
Interamericana contra la Corrupción (CICC) como parte de las acciones necesarias a
escala internacional para el refuerzo de las instituciones de control dentro del sistema
de justicia. En ese sentido, se pone de relieve que el Estado asume la transparencia como
una línea central dentro de la reforma judicial, con la finalidad de prevenir el abuso
de poder que menoscaba el adecuado funcionamiento de las instituciones centrales del
Estado de derecho tales como el propio PJ.

Como en toda democracia republicana, el equilibrio de poderes, y con esto, el adecuado

funcionamiento del PJ es un elemento fundamental para prevenir el abuso de poder
por parte de otro órgano, y, en consecuencia, para garantizar el pleno ejercicio de
derechos humanos. No obstante, no solo es importante este aspecto, sino que también es
fundamental garantizar, a través de diferentes mecanismos de carácter formal, que el PJ
pueda ser independiente e imparcial ante la sustanciación de cualquier acusación penal.

55
 Avances en materia anticorrupción en Perú

El PJ se ha caracterizado por la presencia de diferentes órganos judiciales refrendados

por el orden jurídico e institucional de la Constitución Política, organizados en una
jerarquía e investidos con la prerrogativa de ejercer la función judicial en representación
de la nación, y la definición de los derechos y deberes de las personas vinculadas a la
administración de la justicia (DS 017-93-JUS). Ello incluye la Corte Suprema de Justicia
y los diversos juzgados de justicia descentralizados en todo el país, como las Cortes
Superiores de Justicia en sus respectivos distritos judiciales, los Juzgados Especializados
y Mixtos, así como los Juzgados de Paz Letrados en la ciudad o población de su sede, y
los Juzgados de Paz.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

En lo que respecta a la lucha contra la corrupción, el PJ administra justicia

a través de sus órganos jerárquicos. Asimismo, como se comentó anteriormente, el
Perú cuenta con un Sistema Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios
(SEDCF), creado en 2017, que está integrado por el PJ, entidad que ejerce la coordinación
de este espacio.

El PJ cuenta con juzgados y salas especializadas cuya competencia solo se centra en

investigar y administrar justicia en los casos vinculados a los delitos de corrupción,
tal como lo señala la resolución administrativa 226-2012-CE-PJ. Precisamente, en el
marco de ese mandato, la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción
establece la necesidad de que esta entidad desarrolle los siguientes roles:

• Flexibilizar y agilizar el trámite de audiencias;

• Juzgar a las y los acusados con independencia, imparcialidad y rectitud;
• Proponerse metas e indicadores para la resolución de casos de corrupción y
sistematizar y difundir jurisprudencia en la materia;
• Controlar el proceso penal y generar estadística sobre la materia; y
• Poner a disposición la base de datos institucional para los otros actores del sistema
anticorrupción.

En el ámbito interno, el PJ ha emitido diversas regulaciones y políticas institucionales.

Entre ellas, destaca el Programa Nacional Anticorrupción y el Código de Ética,
implementado en 2004. En este se establecen normas de carácter ético y se estipula que
los magistrados deben adherirse a estándares de comportamiento que reflejen valores
fundamentales como competencia, integridad, transparencia y honestidad. En primer
lugar, en el art. 3 se enfatiza la importancia de que el juez evite malas conductas y se
resalta el correcto actuar de este a través de los valores de la honestidad y justicia, con el
objetivo de que tenga un manejo de su función coherente con la finalidad de la función
pública. Además, se establece que el juez debe llevar a cabo sus funciones de manera
independiente, sin permitir que influencias jerárquicas, políticas, sociales, económicas,
de amistad, de grupos de presión o de otra índole, que no estén en consonancia con
las normativas vigentes, interfieran en su labor, lo que subraya la imparcialidad y la
integridad de su ejercicio profesional en la administración de la justicia (arts. 4 y 9).

En la misma línea, la Ley de la Carrera Judicial, Ley N° 29277, y la resolución

administrativa 335-2018-CE-PJ son instrumentos importantes en el contexto de la
lucha contra la corrupción dentro de la entidad. La primera regula la carrera de los
jueces a través de, por ejemplo, la prohibición de interferir en las funciones de otros
órganos del Estado (art. 48), lo que subraya la importancia de que los magistrados
ejerzan sus funciones de manera independiente y competente. Ello implica evitar
cualquier injerencia indebida en el sistema de justicia y garantiza la integridad del

56
 capítulo 2

proceso judicial. La Comisión de Integridad Judicial, instaurada mediante resolución

administrativa 335-2018-CE-PJ, se encarga de implementar Oficinas de Integridad
para desarrollar programas de integridad acordes a las necesidades de la institución.

Principales aportes

El PJ ha trabajado en materia de lucha contra la corrupción desde diferentes

frentes. El primer elemento por resaltar es que ha presentado las siguientes
iniciativas legislativas:

Tabla 1. Reformas impulsadas en base a los estándares OCDE

Periodo 2021-2026
N.º de proyecto Fecha de
Último estado Fecha Título
de ley presentación
Ley que crea la Autoridad
Publicado en
03602/2018-PJ 05/11/18 08/05/19 Nacional de Integridad y
El Peruano
Control del Poder Judicial
Publicado en Ley que crea la Comisión de
00117/2011-PJ 31/08/11 04/01/13
El Peruano Alto Nivel Anticorrupción
Código Penal 376,
Publicado en
04187/2010-PJ 10/06/11 03/08/10 384/delitos contra la
El Peruano
Administración Pública
Código Procesal Penal/
Publicado en delitos cometidos
04002/2009-PE 17/09/10 30/04/10
El Peruano funcionarios públicos
corruptos

En segundo lugar, frente a la necesidad de restaurar la confianza de la sociedad civil, el

PJ ha implementado diversas acciones sancionadoras desde la administración de justicia
contra los funcionarios públicos que han incurrido en actos de corrupción. Hasta abril
de 2023, se impusieron 86 sanciones a juezas y jueces especializados, jueces de paz y
auxiliares de la institución que incurrieron en actos contrarios a sus funciones (Diario
Oficial El Peruano, 2023).

En la misma línea, el Centro de Investigaciones Judiciales identifica —basándose en

criterios de bienestar ciudadano, como replicabilidad, relevancia, iniciativa, creatividad,
eficiencia, integralidad y sostenibilidad—, sistematiza y promueve las buenas prácticas
desarrolladas por la entidad para garantizar su replicabilidad y mejorar la efectividad, la
eficiencia y la innovación de la institución. En relación con ello, se está implementando
como una buena práctica el monitoreo de la gestión de actos procesales para mejorar la
celeridad y disminuir la carga procesal en diferentes estancias del PJ.

Asimismo, el PJ participó en la actualización del Código Penal, que, según Martínez

(2023), se modificó en un 338% en lo referente a la creación de nuevos ilícitos. De esta
manera, delitos como la colusión, regulada en el art. 384 del Código Penal, han sido
reformados para establecer la pena de inhabilitación perpetua en la función pública.
Además, mediante el DL 1351 se ha modificado el art. 57 del Código Penal, en el cual
aplica que cada sentencia de delitos de corrupción, aunque sean mínimos, deben
cumplir con la pena efectiva de privación de libertad.

57
 Avances en materia anticorrupción en Perú

De acuerdo con el Informe Final sobre el Perú, elaborado por el MESICIC (2013), durante
una visita in situ se constató la redefinición de las competencias de la Sala Penal Nacional
mediante la resolución administrativa 136-2012-CE/PJ. En ese sentido, desde 2012,
la Sala Penal Nacional empezó a tener competencia para juzgar delitos de corrupción
complejos y de repercusión nacional. Además de ello, como señala el propio MESICIC
(2013), con la incorporación del nuevo CPP se ha fortalecido el cumplimiento efectivo
de normas jurídicas, a través de la introducción de los recursos de casación en la Corte
Suprema y de apelación en salas penales de las Cortes Superiores de Justicia.

Siguiendo una perspectiva similar, el MESICIC (2013) señala que se ha observado la

implementación del nuevo Código Penal en 23 distritos judiciales a partir de 2004.
Esta iniciativa implica la actual aplicación de los arts. 382 a 401 del mencionado código
en diversos ámbitos judiciales. Como consecuencia, se ha efectuado la confiscación
y la salvaguardia de documentos de carácter privado, junto con la revelación de la
confidencialidad bancaria y fiscal.

Además, se ha introducido la figura del juez anticorrupción en diversas instancias

judiciales del PJ. A título ilustrativo, la Sala Penal de Apelación ha designado a tres jueces
anticorrupción, mientras que los juzgados de investigación preparatoria cuentan con
dos. Por su parte, los juzgados penales unipersonales cuentan con tres. Esta disposición
ha facilitado un enfoque coordinado y especializado en este ámbito específico.

Por otro lado, desde el PJ se continúa implementando el Sistema de Control Interno

(SCI), que permite una gestión eficaz, eficiente y transparente. Así también, está en
marcha un modelo de integridad en las cortes superiores de justicia. Al respecto, el PJ
ha generado diferentes reportes enviados mediante el sistema del SCI de la CGR y ha
reportado información sobre el cumplimiento del modelo de integridad a través del
Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción (ICP).

Otras acciones preventivas aplicadas por el PJ son la promoción de una cultura

de integridad y la capacitación de los funcionarios públicos en materia de ética y
prevención de la corrupción que han sido materializadas en el Programa Nacional
Anticorrupción, la Ley de la Carrera Judicial y el Código de Ética del Poder Judicial del
Perú. Estos avances han sido destacados por la Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito (UNODC).

En esa misma línea, el informe sobre el examen de la UNODC, de 2015, destaca como
un logro importante la implementación de un cuerpo de peritos penales especiales en
atención de pericias complejas, como el lavado de activos, los delitos contra el orden
financiero y monetario, los delitos contra la Administración Pública y los delitos
tributarios y aduaneros. Desde 2016 el PJ impulsó el Proyecto del Sistema de Información
Estadística y como una contribución importante para la sistematización, la organización
y la transparencia en la presentación de datos estadísticos hacia la ciudadanía, a través
del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Adicionalmente, se reconoce la inclusión de una variable étnica en el Sistema Integrado

Judicial (SIJ), mediante la aprobación de resolución administrativa 130-2021-CE-PJ,
con el fin de identificar adecuadamente a la población perteneciente a comunidades
campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas involucrados en procesos
judiciales. En ese sentido, el PJ se convirtió en la primera entidad del sistema judicial
en implementar esta medida específica para reconocer a las partes involucradas en
los procesos judiciales y aplicar un enfoque intercultural, lo que constituye un hito
significativo (Poder Judicial, 2021).

58
 capítulo 2

Finalmente, en el Informe Final de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE, 2021) se reconocen los avances del Equipo Lava Jato en la aplicación
de medidas de investigación y enjuiciamiento de diversos casos. No obstante, esta
experiencia subraya la persistencia de desafíos complejos y la necesidad imperativa de
consolidar y fortalecer continuamente las iniciativas orientadas hacia la erradicación
sostenida y efectiva de la corrupción a través de la institucionalización de mecanismos
legales y de aplicación de justicia más rigurosa y efectiva.

2.1.2. Ministerio Público

Descripción general

La Constitución Política regula el Ministerio Público (MP) en sus arts. 158,

159 y 160, que consagran a esta institución como responsable de ejercer públicamente
la defensa de la legalidad y los intereses públicos (LP Pasión por el derecho, 2024).
Este reconocimiento le confiere una relevancia fundamental en la salvaguardia de
la legalidad, la protección de los derechos individuales y los intereses colectivos, así
como en la representación de la sociedad en procesos judiciales, la prevención y la
persecución de delitos. Asimismo, reconoce la función del MP de conducir, desde
el inicio, la investigación de los delitos y ejercer la acción penal, lo que implica una
gran responsabilidad en el correcto funcionamiento del sistema de justicia penal, la
integridad pública y la reparación civil, entre otras tareas definidas por la Constitución
(art. 159).

De igual manera, la Constitución Política le otorga al MP autonomía institucional para

garantizar el ejercicio efectivo de estas funciones (art. 158). Además, se estipula que
los miembros del MP tienen los mismos derechos, prerrogativas y obligaciones que
los del PJ, lo que significa que participan en la unidad y la exclusividad de la función
jurisdiccional. Esto significa que ninguna autoridad de los otros poderes del Estado,
incluidos los congresistas, puede interferir en sus funciones (art. 139). La disposición
constitucional confirma que el MP colabora con el PJ, con lo cual se fortalece la autoridad
judicial del Estado. Entre sus competencias principales se encuentran:

• Promover la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos

protegidos por el derecho, ya sea de oficio o a petición de parte;
• Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la correcta
administración de justicia;
• Representar a la sociedad en procesos judiciales;
• Conducir las investigaciones del delito desde su inicio, para lo cual la PNP debe
cumplir con sus mandatos; y
• Ejercitar la acción penal, de oficio o a petición de parte;

Este órgano está conformado por diferentes fiscales, como el fiscal de la Nación, los
fiscales supremos, los fiscales superiores, los fiscales provinciales, los fiscales adjuntos
y las juntas de fiscales. Además, cuenta con un Reglamento de Organización y Funciones
(ROF) y con Manuales de Organización y Funciones (MOF) que establecen su estructura
orgánica y describen las funciones y requisitos de cada cargo.

El liderazgo en el MP recae en el fiscal de la Nación, un fiscal supremo elegido para

un mandato de tres años, con posibilidad de reelegirse inmediatamente por dos
años más. Esta designación le corresponde a la Junta de Fiscales Supremos Titulares

59
 Avances en materia anticorrupción en Perú

(JFST), encargada de las fiscalías supremas y con otras funciones, como acordar, por
especialidades, el número de fiscales provinciales de cada distrito judicial, considerando
las necesidades correspondientes y las posibilidades del pliego presupuestal del MP.

En relación con el funcionamiento de la JFST, durante 2023 iniciaron una serie de

cambios en varios arts. de la Ley Orgánica del MP (Ley N° 29286) y de la Ley de la Carrera
Judicial (Ley N° 29277), con el objetivo de garantizar que esta instancia funcione sin
interrupciones; esto implica que el fiscal provisional tiene derecho a llevar a cabo todas
las funciones y las tareas que se esperan de un fiscal permanente en ese puesto, por lo que
se ha precisado que tanto los fiscales supremos, superiores y provinciales designados
en calidad de provisionales, en cualquiera de los niveles, gozan de los mismos deberes,
derechos, atribuciones, prerrogativas, prohibiciones e incompatibilidades que los
fiscales titulares en sus respectivas categorías durante el periodo de provisionalidad,
motivo por el cual se han habilitado capacitaciones permanentes que garanticen la
idoneidad en el ejercicio de dichas funciones (art. 29).

Situación del Ministerio Público a inicios del siglo XXI

Durante la administración de Alberto Fujimori, la intervención gubernamental

para la reorganización del MP se plasmó con la promulgación de las Leyes 26546 y
26595, que conllevaron la creación de comisiones ejecutivas del PJ y del MP. Estas
comisiones se convirtieron en obstáculos que menoscabaron el ejercicio apropiado
de la defensa, dado que se procedió a designar magistrados y fiscales que carecían
de la adecuada experiencia, integridad y competencia; además, se reveló que eran
susceptibles a influencias y presiones externas (Mavila, 2012). Cabe mencionar que,
posteriormente, el 6 de noviembre de 2000 se promulgó la Ley N° 27367, que implicó
la desactivación de esta comisión ejecutiva del Ministerio Público (LP Pasión por el
derecho, 2024).

En 2000 se establecieron las fiscalías especializadas en delitos de corrupción de

funcionarios (resolución de la Fiscalía de la Nación 020-2000-MP-FN), cuyo propósito
principal era perseguir los delitos de corrupción, en particular aquellos tipificados en
las secciones II, III y IV, abarcando los arts. 382 a 401 del Capítulo II, del Título XVIII
del Código Penal. Además, estas fiscalías tenían la responsabilidad de abordar los casos
relacionados con delitos conexos (Ministerio Público-Fiscalía de la Nación, 2024). Es
así como fueron creadas las primeras fiscalías especializadas destinadas a investigar
los develados actos de corrupción en el gobierno del expresidente Alberto Fujimori y su
asesor Vladimiro Montesinos (MPFN, 2024).

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios (FECOF)

son responsables de investigar los actos de corrupción que perjudican el buen desempeño
de la administración pública.

Estas fiscalías fueron creadas el 10 de noviembre de 2000 mediante la Resolución N°

020-2000-MPFN, con el objetivo de investigar los actos de corrupción revelados
durante el gobierno del expresidente Alberto Fujimori Fujimori y su asesor Vladimiro
Montesinos Torres.

Sin embargo, debido al rol fundamental que desempeñan se han mantenido hasta la
fecha. En la web institucional del Ministerio Público se precisa que existen 42 fiscalías

60
 capítulo 2

provinciales en 34 distritos fiscales a nivel nacional, sumando un total de 117 despachos

provinciales en este subsistema especializado5.

Las funciones y la estructura organizativa de la FECOF están definidas en el Reglamento

de las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, las Fiscalías
Especializadas en Criminalidad Organizada, y las Fiscalías Especializadas en Lavado de
Activos y Pérdida de Dominio.

El MP cuenta con el Reglamento de las Fiscalías Especializadas en Corrupción de

Funcionarios, Criminalidad Organizada y Lavado de Activos y Pérdida de Dominio.
La Fiscalía de la Nación aprobó este reglamento por primera vez el 22 de abril de
2015, mediante la resolución 1423-2015-MP-FN. Luego, el 11 de mayo de 2016 fue
modificado por la resolución 2185-2016-MP-FN. Dado que establece los estándares
generales y específicos que delinean la organización, este reglamento se convierte en
una herramienta normativa crucial para las fiscalías que conforman el Subsistema
Anticorrupción.

En lo que respecta a sus competencias especiales, las fiscalías superiores nacionales

especializadas y las fiscalías supraprovinciales corporativas especializadas en el delito
de corrupción tienen la autoridad para llevar a cabo investigaciones que cumplan con
los siguientes criterios: la implicación de una organización criminal, la gravedad del
delito, su complejidad, su impacto nacional o internacional, la comisión del delito en
más de un distrito fiscal o la transmisión del delito a través de sus efectos más allá de
dicho ámbito geográfico. Actualmente, hay 34 distritos fiscales donde funcionan 42
fiscalías provinciales de este subsistema especializado a escala nacional, con un total de
117 despachos provinciales. Además de ello, cuenta con más de 7000 fiscales enfocados
en la lucha contra la corrupción, los cuales se encuentran ordenados por diferentes
especialidades: Corrupción, Lavado de Activos y Criminalidad Organizada.

La Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción establece la necesidad

de que el MP desarrolle los siguientes roles:

• Generación de información estadística de calidad sobre sus investigaciones;

• Investigación de la comisión de los delitos con eficacia y garantizando el respeto al
debido proceso de los imputados;
• Protección a las y los denunciantes y testigos de los delitos de corrupción;
• Fundamentación debida de las actividades probatorias en acusaciones ante el PJ;
• Conducción de la investigación del delito, actuando acorde con el ejercicio de sus
funciones;
• Coordinación con la PNP en el campo operativo;
• Asistencia técnica a los actores involucrados para estructurar una correcta teoría
del caso; y
• Facilitación de la base de datos institucional para los otros actores del sistema
anticorrupción.

Principales aportes

Es de vital importancia que el MP goce de autonomía e independencia, para

poder llevar a cabo investigaciones imparciales y efectivas, especialmente en la lucha
contra la corrupción. En este contexto, las leyes especializadas, como el Reglamento de
las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, han contribuido

5 Tomado de: [Link]

especializadas-en-delitos-de-corrupcion-de-funcionarios

61
 Avances en materia anticorrupción en Perú

significativamente al mantenimiento de la integridad y la confianza en el sistema de

justicia del país, en consonancia con los estándares internacionales y las normativas,
así como con las políticas nacionales vigentes.

De acuerdo con el informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el

Delito (UNODC, 2015), tanto en el marco de la extradición como en el de la asistencia
judicial recíproca por delitos de actos por corrupción, la Fiscalía de la Nación del MP
ha tenido un papel muy activo y se comunica directamente, de manera informal, con
las instituciones pertinentes para la coordinación nacional como internacional, lo que
le ha permitido adoptar diferentes medidas provisionales que ayudan a la lucha contra
la corrupción. Además de ello, el MP ha proporcionado un cuerpo de peritos penales
especiales para realizar peritajes en casos complejos como los delitos de corrupción,
que se coordinan ágilmente junto con la Procuraduría de Delitos Ad Hoc Lava Jato.

En la misma línea, el Informe final sobre el Perú (MESICIC, 2016) destaca como un
avance significativo dentro del ámbito del MP la implementación de la protección de
testigos a través de medidas necesarias, lo que ha llevado a la creación de la Unidad
Central de Protección y Unidades Distritales en cada distrito judicial. Estos logros se
enmarcan en el Programa Integral de Protección a Testigos, Peritos, Agraviados o
Colaboradores.

En una entrevista efectuada para este estudio, el fiscal supraprovincial Elmer Chirre
resalta que los logros de estas fiscalías constan en la implementación del Nuevo Código,
especialmente en el sistema acusatorio con rasgos adversariales y en la creación de
especializaciones en corrupción como las fiscalías supraprovinciales, que constituyen
avances importantes en la lucha contra la corrupción. Además, considera que estas
fiscalías muestran una visión de política criminal mucho más amplia que solo atacar
la corrupción a escala individual de funcionarios y entidades públicas, ya que, sobre
todo, se trata de apuntar, perseguir y sancionar a organizaciones criminales expertas
en delitos de corrupción, pero existen diferencias considerables en la manera como se
tratan los delitos de corrupción simples y complejos. Otros avances que destaca Chirre
son la implementación de los agentes encubiertos, agentes especiales y colaboradores
eficaces. Por último, señala que la labor que se realiza es única en comparación
con otros sistemas legales como los de España, Costa Rica o Brasil, debido a que no
poseen un subsistema que contribuya a generar diligencias efectivas sin necesidad de
normativas punitivas.

2.1.3. Junta Nacional de Justicia

Descripción general

La JNJ es un organismo constitucionalmente autónomo e independiente,

regido por la Constitución Política, su ley orgánica y otras normas pertinentes, creado
mediante reforma constitucional ratificada por referéndum, el 9 de diciembre de 2018.
Tiene competencia nacional y su misión principal es nombrar, evaluar, ratificar y
sancionar a jueces, fiscales, autoridades nacionales de control del MP y el PJ, y a los
jefes de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC). Según la resolución 020-2020-P-JNJ, su labor
se centra en fortalecer la administración de justicia y la institucionalidad democrática
mediante procesos transparentes y justos, para asegurar la integridad, la idoneidad y la
competencia de los profesionales del sector.

62
 capítulo 2

Según las reformas al art. 154 de la Constitución, la JNJ es la entidad encargada del
concurso público para nombrar jueces y fiscales de todos los niveles, con base en sus
méritos y una evaluación individual. Cada siete años, esta junta se encarga de ratificar
a estos profesionales mediante una votación pública y motivada. Además, tiene la
potestad de destituir tanto a jueces de la Corte Suprema como a fiscales supremos.
Asimismo, puede iniciar destituciones de jueces y fiscales de todas las instancias, ya sea
de manera oficiosa o por solicitud de la Corte Suprema o la Junta de Fiscales Supremos.

En estrecha colaboración con la Academia de la Magistratura, la JNJ realiza evaluaciones

parciales del desempeño de jueces y fiscales de todos los niveles, cada tres años y medio.
Es importante destacar que aquellos que no sean ratificados o sean destituidos no podrán
reingresar al PJ ni al MP. El art. 2 de su ley orgánica también confirma la competencia de
la JNJ para nombrar, renovar o destituir al jefe de la ONPE y al jefe del RENIEC.

Antecedentes

El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), establecido por la Constitución

de 1979, es el antecedente directo de la JNJ. Fue creado con el propósito principal de
elaborar propuestas para el nombramiento de jueces de la Corte Suprema y las Cortes
Superiores. Aunque la Constitución de 1993 conservó al CNM como un órgano autónomo
e integral del sistema de justicia, cambió su función al suprimir la intervención del
Poder Ejecutivo en los nombramientos. Además, se le otorgó la capacidad de destituir
magistrados supremos por inconducta, luego de procesos internos, y a magistrados de
rangos inferiores a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos.

Vásquez (2021) señala que, pese a esta independencia del ámbito político en la
selección de jueces y fiscales, surgieron otros métodos de cooptación para influir en los
funcionarios de justicia a través del CNM. Con el fin del régimen de Fujimori, se instauró
el Acuerdo Nacional, que reorientó las políticas de esta entidad y estableció objetivos
para el nombramiento de jueces y fiscales.

En abril de 2004, la Comisión Especial de Reforma Integral del Sistema de Administración

de Justicia (CERIAJUS) sugirió medidas como fortalecer el control disciplinario,
implementar un plan integral de prevención y sanción, y modernizar la administración
judicial. Sin embargo, Vásquez (2021) observa que estas propuestas no se consolidaron
en el CNM.

El 7 de julio de 2018, IDL Reporteros sacó a la luz los CNM Audios, también conocidos
como la trama Lava-juez, que mostraban actos de corrupción y tráfico de influencias
por parte de varios integrantes del CNM. Estas grabaciones telefónicas, divulgadas por la
prensa investigativa, evidenciaban negociaciones, intercambios de favores, sobornos y
acciones ilegales entre altas figuras del sistema de justicia, incluyendo principalmente a
exintegrantes del Consejo, así como a jueces y fiscales supremos. Ante esto, el presidente
Martín Vizcarra convocó a una legislatura extraordinaria para discutir la destitución de
todos los integrantes del CNM, invocando el art. 157 de la Constitución (Diario Gestión,
2018), lo que significó el inicio de un proceso de reforma constitucional de emergencia
que duró cuatro meses y que conllevó la creación de la JNJ.

Según Lovatón (2021), la instauración de la JNJ surgió como respuesta institucional al

significativo escándalo de corrupción en julio de 2021. No obstante, su establecimiento
vino acompañado de desafíos. Durante 18 meses, el país careció de una entidad
autónoma para designar, evaluar, ratificar o destituir a jueces y fiscales debido a
la disolución del CNM, puesto que la JNJ no había comenzado a operar. Este vacío se

63
 Avances en materia anticorrupción en Perú

intensificó con la pandemia de coronavirus, que implicó extensos confinamientos,

recortes presupuestarios y obstáculos en la implementación digital de las actividades.
Así, solo en julio y agosto de 2020 se empezaron a tomar medidas de suspensión contra
algunos jueces y fiscales supremos vinculados con casos emblemáticos de corrupción.
Asimismo, las primeras destituciones se dieron a partir de febrero de 2021.

En una nota de prensa publicada el 25 de octubre de 2023, la presidenta de la JNJ, recordó

que este organismo nació con el respaldo del 86% de la población que participó en el
referéndum de 2018; además, precisó que, para el proceso de formación, se tomaron en
cuenta 17 iniciativas legislativas, de las cuales cuatro fueron impulsadas por congresistas
de Fuerza Popular; una, por Acción Republicana; y otra, por el APRA (Junta Nacional de
Justicia, 2023). Incluso la propuesta de cambiar el nombre del CNM por JNJ provino del
legislador Pedro Olaechea, perteneciente a Acción Republicana, en medio de un debate
parlamentario. Al respecto, la funcionaria recalcó que la reforma fue “aprobada por
una significativa mayoría parlamentaria, que superó el voto requerido para pasarlo a la
consulta popular” (JNJ, 2023, párr. 4). Así pues, su intención al mencionar estos detalles
era “recordar el origen democrático y la base ciudadana de la JNJ” (JNJ, 2023, párr. 5).

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Uno de los principales roles de la JNJ en relación con la lucha contra la corrupción
es el fomento de la integridad judicial y fiscal. En ese camino, este organismo desempeña
dos labores fundamentales: (i) la reducción de la provisionalidad de los magistrados y
(ii) la evaluación de su conducta e idoneidad. En ese sentido, Vásquez (2021) destaca que
la mayor expectativa sobre la JNJ se concentra en el elemento humano. La selección, el
nombramiento, la evaluación parcial, la ratificación y el control disciplinario de jueces
y fiscales son instrumentos clave para optimizar el desempeño del sistema judicial.

Respecto a la provisionalidad de magistrados, esta se ha incrementado en los últimos

tres años. Así, en el PJ, según datos del Boletín Estadístico Institucional 02-2022, a
junio de 2022 solo el 39% de los jueces eran titulares, 40% eran supernumerarios
y 21% eran provisionales. El nivel de provisionalidad más elevado está en la Corte
Suprema, donde la brecha es del 86%, ya que solo 8 de 56 jueces son titulares. Le
siguen los juzgados especializados, donde la brecha alcanza el 60%: 801 de 2026
jueces son titulares, 320 son provisionales y 905 son supernumerarios. En el caso de
las cortes superiores, la brecha alcanza el 50%: 399 de 791 jueces son titulares, 377
son provisionales y 15 son supernumerarios.

Por su parte, en el Boletín Estadístico del MP de marzo de 2019 se detalla una situación
similar en esta institución. La fiscalía cuenta con una brecha de 49%: 40% son fiscales
provisionales y 9% son fiscales titulares con encargatura provisional; el 51% de los
fiscales son titulares. La concentración más fuerte de no titularidad está en los fiscales
adjuntos provinciales: de los 3945, 2172 son provisionales (55%) y solo 3 son titulares
con encargatura provisional. El problema también es frecuente en los fiscales adjuntos
superiores. En este nivel, de los 460 fiscales, 64 son provisionales (14%) y 143 son
titulares con encargatura provisional (31%).

Vásquez (2021) subraya que las atribuciones de la JNJ van más allá de las que comúnmente
tienen los consejos de judicatura en el ámbito internacional. Además de encargarse de la
selección, el nombramiento y la ratificación de jueces y fiscales, y de ejercer autoridad
disciplinaria sobre ellos, realiza evaluaciones periódicas de magistrados cada tres años
y medio. También tiene potestad para iniciar acciones disciplinarias contra jueces y
fiscales que no tienen el título de supremos, revisar decisiones adoptadas por el CNM

64
 capítulo 2

entre 2015 y 2018 y seleccionar a las autoridades nacionales responsables de supervisar

el PJ y el MP.

Adicionalmente, Vásquez (2021) destaca que la mayor expectativa sobre la JNJ se

concentra en el elemento humano, específicamente en la selección, el nombramiento,
la evaluación parcial, la ratificación y el control disciplinario de jueces y fiscales que son
fundamentales para optimizar el desempeño del sistema judicial. El organismo, como
parte de sus esfuerzos internos, ha destacado por priorizar acciones anticorrupción. Ha
establecido una contundente estrategia de prevención de corrupción plasmada en su
Programa de Integridad 2023, destinado a los funcionarios y los servidores de la entidad
y cuyo fin es asegurar la correcta aplicación del Modelo de Integridad. Este último
reúne directrices enfocadas en potenciar las habilidades preventivas y defensivas de las
instituciones públicas frente a la corrupción y otras prácticas inapropiadas. Es notable
que, gracias a estas iniciativas, la JNJ se haya posicionado en el primer lugar entre los
organismos constitucionalmente autónomos en adoptar medidas anticorrupción,
de acuerdo con el Reporte Nacional de Implementación del Modelo de Integridad,
presentado en agosto de 2023 por la PCM.

Principales aportes

Desde la eliminación del CNM en 1992 hasta la instauración de la JNJ, el país

busca fortalecer la autonomía y la probidad de su sistema judicial. En esta línea, la JNJ ha
desempeñado un rol esencial en la lucha contra la corrupción mediante la ejecución de
su Programa de Integridad y la creación de un canal para recibir denuncias ciudadanas
vinculadas a potenciales actos de corrupción en el ámbito público. La selección y la
designación, la evaluación periódica, la confirmación y la supervisión disciplinaria
de magistrados y fiscales en la JNJ son herramientas importantes para mejorar el
rendimiento del sistema de justicia en el país.

Según Vásquez (2021), la JNJ ha avanzado en el cumplimiento de sus responsabilidades

adicionales, como el examen minucioso de las resoluciones previas del extinto CNM,
emitidas durante el periodo 2015-2018. Actualmente, los líderes de los departamentos
de la institución suministran informes detallados que están siendo evaluados por la
comisión especial interna, establecida para realizar dicha revisión.
En ese sentido, la JNJ realiza esfuerzos significativos sobre la ratificación, que se
hace cada siete años, y una evaluación parcial, que se efectúa cada tres años y medio;
significa que estas evaluaciones se producen durante los siete años de ratificación.
Afortunadamente, de acuerdo con funcionarios de la JNJ, estas no parecen tener efectos
negativos; más bien, los resultados son mayormente positivos, lo que impulsa a las
personas a mejorar tanto en su desarrollo personal como profesional.

Asimismo, en una entrevista brindada para este estudio, el secretario general de la

JNJ, menciona que este organismo está trabajando en la promoción de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS), dado que es necesario involucrar a los jueces en la
comprensión y aplicación de los 17 ODS de las Naciones Unidas, con la esperanza de que
en algún momento se puedan emitir sentencias relacionadas con estos. En suma, dentro
de la JNJ se cumplen estas normas éticas como prioridad, como la transparencia y la
rendición de cuentas, junto con la existencia de un canal de denuncias abierto. Todo ello
ha facilitado la detección de problemas al interior de la institución, que pueden incluir
no solo casos de corrupción, sino también problemas interpersonales o conflictos en las
relaciones personales que es preciso reconocer para reforzar el Modelo de Integridad
dentro de la JNJ.

65
 Avances en materia anticorrupción en Perú

2.1.4. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Descripción General

El MINJUSDH es una entidad del Poder Ejecutivo cuyo objetivo es impulsar

una cultura de respeto a la ley y fortalecer el Estado de derecho, garantizando la
protección y el respeto de los derechos humanos. Conforme a su Ley de Organización
y Funciones, Ley N° 29809, tiene el deber de mantener la coherencia y perfeccionar
el ordenamiento jurídico. Entre sus funciones destacan la asesoría legal al Ejecutivo,
lo cual incluye emitir opiniones sobre proyectos normativos; la sistematización y la
difusión de legislación e información jurídica de carácter general, garantizando su
adecuada publicación oficial; así como la revisión y la propuesta de promulgación
o modificación de leyes vigentes. Adicionalmente, emite opiniones sobre proyectos
dirigidos a prevenir y combatir la corrupción, formular propuestas legislativas en esta
materia y sistematizar la legislación relacionada con la anticorrupción en el Perú.

En caso del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), en principio

se presenta una descripción general y sus funciones asociadas a la lucha contra la
corrupción. Posteriormente, se detalla las funciones de órganos o entidades adscritas
tales como la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción y la
Procuraduría Pública Ad Hoc para el caso Lava Jato.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Dentro del ámbito de MINJUSDH se destaca la Procuraduría General del Estado,

que actúa como el ente principal del Sistema de Defensa Jurídica del Estado (SDJE).
Esta entidad se encarga de garantizar la autonomía, la coherencia y la uniformidad
en las funciones de los procuradores públicos a escala nacional, supranacional e
internacional, defendiendo siempre los intereses del Estado. Un componente esencial
de este sistema en la lucha contra la corrupción es la Procuraduría Pública Especializada
en Delitos de Corrupción (PPEDC). Esta es una entidad autónoma en sus funciones,
pero administrativamente ligada al SDJE. Su principal responsabilidad es representar
y defender al Estado en instancias judiciales, con el objetivo de proteger los intereses
estatales en casos relacionados con la corrupción de funcionarios de todos los niveles.
De esta manera, la Procuraduría tiene como función ejercer la defensa jurídica del
Estado en las investigaciones preliminares, investigaciones preparatorias y procesos
judiciales por la comisión de ilícitos penales contemplados en las Secciones II, III y IV
del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal.

Principales aportes

El MINJUSDH ha asumido un compromiso firme con la integridad y la lucha

contra la corrupción, lo que se refleja en la formulación de propuestas normativas a lo
largo de los años. A continuación, se presentan las principales normas promovidas por
el MINJUSDH:

66
 capítulo 2

Tabla 2. Iniciativas legislativas propuestas por el MINJUSDH entre 2002 y 2019.

N.º de proyecto Fecha de Último

Fecha Título
de ley presentación estado
Ley que modifica e incorpora
diversos arts. al Título VI
de la Ley N° 28094, Ley de
Organizaciones Políticas, y
de la Ley N° 30424, ley que
regula la responsabilidad
Publicado en
04189/2018-PE 10/04/2019 27/08/2019 administrativa de las
El Peruano
personas jurídicas por el
delito de cohecho activo
transnacional, e incorpora
arts. en el Código Penal
referidos al financiamiento de
organizaciones políticas
Ley que crea el consejo para
Publicado en
03166/2018-PE 02/08/2018 08/05/2019 la reforma del sistema de
El Peruano
justicia
Ley que crea la autoridad
Publicado en nacional de integridad y
03161/2018-PE 02/08/2018 08/05/2019
El Peruano control en el Ministerio
Público
Ley que crea la autoridad de
Publicado en
03160/2018-PE 02/08/2018 08/05/2019 integridad y control en el
El Peruano
Poder Judicial
Ley que incorpora el Título
VI «Transparencia en el
Poder Judicial, Ministerio
Público, Consejo Nacional
Publicado en de la Magistratura, Tribunal
03163/2018-PE 02/08/2018 24/04/2019
El Peruano Constitucional y Academia
de la Magistratura» al T.U.O.
de la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información
Pública
Publicado en Ley orgánica de la Junta
03745/2018-PE 18/12/2018 19/02/2019
El Peruano Nacional de Justicia
Ley que modifica los arts. 16
y 28 del texto único ordenado
Publicado en
03162/2018-PE 02/08/2018 14/02/2019 de la Ley N° 27584, Ley
El Peruano
del proceso contencioso
administrativo
Ley de reforma constitucional
Publicado en
03159/2018-PE 02/08/2018 10/01/2019 del Consejo Nacional de la
El Peruano
Magistratura
Ley de reforma de los arts.
155 y 156 de la Constitución
Publicado en Política del Perú sobre la
01720/2017-PE 28/07/2017 10/01/2019
El Peruano conformación y requisitos
para ser miembros del Consejo
Nacional de la Magistratura

67
 Avances en materia anticorrupción en Perú

N.º de proyecto Fecha de Último

Fecha Título
de ley presentación estado
Convención para combatir
el cohecho de servidores
Publicado en
02529/2017-PE 08/03/2018 17/05/2018 públicos extranjeros en
El Peruano
transacciones comerciales
internacionales
Ley que asegura el pago
inmediato de la reparación
civil a favor del Estado
Publicado en
02408/2017-PE 08/02/2018 12/03/2018 en casos de corrupción
El Peruano
incentivando la colaboración
eficaz y la reactivación de la
economía
Ley de interoperabilidad de
las instituciones públicas
01851/2012-PE 08/01/2013 En comisión 07/09/2016
encargadas del control y
persecución penal
Ley que regula la
Publicado en responsabilidad autónoma
04054/2014-PE 03/12/2014 03/05/2016
El Peruano de las personas jurídicas en
delitos de corrupción
Ley que establece el registro
Publicado en de deudores de reparaciones
01311/2011-PE 04/07/2012 11/11/2015
El Peruano civiles por delitos en agravio
del Estado-REDEE.
Publicado en Código Penal 425/concepto de
01978/2012-PE 05/03/2013 13/12/2013
El Peruano funcionario público
Ley que incorpora la pena
Publicado en
02470/2012-PE 16/07/2013 26/11/2013 de multa en los delitos de
El Peruano
corrupción
Ley para la mayor eficacia
en la persecución del delito
Publicado en
01980/2012-PE 06/03/2013 20/08/2013 bajo el Código Procesal
El Peruano
Penal, aprobado por decreto
legislativo 957
Ley que modifica arts. del
Código Penal y Código
Publicado en Procesal Penal e incorpora
01897/2012-PE 29/01/2013 20/08/2013
El Peruano medidas de lucha para
proteger la propiedad pública
y privada de las usurpaciones
Publicado en Ley penal contra el crimen
01833/2012-PE 14/12/2012 20/08/2013
El Peruano organizado
Ley que modifica el Código
Publicado en Penal respecto de los delitos
04892/2010-PE 22/06/2011 21/07/2011
El Peruano contra la Administración
Pública
Código Procesal Penal/delitos
Publicado en
04002/2009-PE 30/04/2010 17/09/2010 cometidos por funcionarios
El Peruano
públicos corruptos

68
 capítulo 2

N.º de proyecto Fecha de Último

Fecha Título
de ley presentación estado
Propone modificar el art. 21
de la Ley 26397, referente a
Publicado en
00304/2006-PE 26/09/2006 07/11/2008 las facultades sancionatorias
El Peruano
del Consejo Nacional de la
Magistratura
Propone incluir la
participación de la sociedad
Publicado en
7711 01/08/2003 06/01/2004 en los órganos de control del
El Peruano
Poder Judicial y del Ministerio
Público
Administración Pública/
Publicado en represión de delitos graves
2816 10/05/2002 28/06/2002
El Peruano contra la Administración
Pública
Publicado El Convenio: contra delincuencia
463 27/08/2001 08/10/2001
Peruano organizada transnacional

Asimismo, el MINJUSDH ha promovido las siguientes normas:

Tabla 3. Otras normativas propuestas por el MINJUSDH entre 2016 y 2018.

Decretos legislativos
N.º Fecha Sunilla

Decreto legislativo que modifica la Ley N° 28024, ley que regula la

1415 13/09/18
gestión de intereses en la Administración Pública
Decreto legislativo que fortalece el Tribunal de Transparencia y Acceso
1416 13/09/18
a la Información Pública
1385 13/09/18 Decreto legislativo que sanciona la corrupción en el ámbito privado
1373 04/08/18 Decreto legislativo sobre extinción de dominio

1367 Decreto legislativo que amplía los alcances de los decretos legislativos
29/07/18
1243 y 1295

1342 Decreto legislativo que promueve la transparencia y el derecho de

07/01/17
acceso de la ciudadanía al contenido de las decisiones jurisdiccionales
Decreto legislativo que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y
1353 07/01/17 Acceso a la Información Pública, fortalece el Régimen de Protección de
Datos Personales y la regulación de la gestión de intereses
Decreto legislativo que establece medidas de protección para
1327 06/01/17 el denunciante de actos de corrupción y sanciona las denuncias
realizadas de mala fe

1326 Decreto legislativo que reestructura el sistema administrativo de

06/01/17
defensa jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado
Decreto legislativo que modifica el Código Procesal Penal para dotar
1307 30/12/17 de medidas de eficacia a la persecución y sanción de los delitos de
corrupción de funcionarios y de criminalidad organizada
1243 22/10/16 Decreto legislativo que modifica hasta 15 arts. del Código Penal
Decreto legislativo que modifica el art. 242 de la Ley N° 27444, Ley del
1295 30/12/16 procedimiento administrativo general y establece disposiciones para
garantizar la integridad en la Administración Pública

69
 Avances en materia anticorrupción en Perú

En el ámbito interno, el MINJUSDH cuenta con una Oficina de Integridad y Lucha contra
la Corrupción que ha implementado políticas institucionales y controles específicos para
promover la integridad, como la elaboración de una Matriz de Riesgos de Corrupción e
Integridad y la implementación de un SCI dentro de la entidad. Asimismo, ha instaurado
el Grupo de Trabajo Multisectorial de Coordinación para el Combate contra la Corrupción
y el Crimen Organizado, establecido mediante el DS 010-2012-PCM, con el propósito de
facilitar la identificación de redes de corrupción y delincuencia organizada, a través del
intercambio de información y la implementación de acciones coordinadas.

De la misma manera, en 2022, el MINJUSDH conformó la Red de Integridad del Sector

Justicia y Derechos Humanos con la participación de la Superintendencia Nacional
de Registros Públicos (SUNARP), el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), la
Procuraduría General del Estado, el Programa Nacional de Centros Juveniles (PRONACEJ)
y el Programa Nacional de Bienes Incautados (PRONABI). Esto con el fin de trabajar
planes conjuntos de integridad a mediano plazo que busquen fortalecer la articulación
interinstitucional en la promoción de la integridad y la lucha contra la corrupción para
el impulso de buenas prácticas, los cuales mejorarán los diferentes servicios públicos
y harán a la ciudadanía partícipe del compromiso referente a las prácticas éticas, en
rechazo de actos de corrupción.

[Link]. Procuraduría Pública Especializada en Delitos de

Corrupción (PPEDC)

Descripción general

El origen de la PPEDC se remonta al año 2000, con el propósito de llevar a

cabo investigaciones relacionadas con las extensas redes de corrupción dirigidas por
Vladimiro Montesinos durante el gobierno de Fujimori (Gamarra et al., 2007). En
2008, como parte de la creación e integración del SDJE, se formalizó la institución
de la PPEDC, según el art. 46 del DS 17-2008-JUS. De acuerdo con el DL 1326, esta
procuraduría es competente en la defensa jurídica del Estado en relación con los ilícitos
penales vinculados a actos de corrupción, así como aquellos considerados por razones
de «necesidad» o «gravedad». Además, está adscrita al MINJUSDH.

Mediante el memorándum 51-2018-JUS-PPEDC-JUS se implementaron los

lineamientos de la organización interna de la PPEDC en los que se establece que su
estructura orgánica se compone de tres entidades centrales: procuradores adjuntos,
Procuradurías Públicas Anticorrupción Descentralizadas y la Unidad de Recuperación
Económica y Cooperación Internacional. Asimismo, se establecen cinco órganos de
apoyo: la Unidad de Coordinación Nacional (UCN), la Unidad de Análisis de Información
(UAI), la Unidad de Peritaje (UP), la Unidad de Administración (UA) y la Unidad de
Gestión Documentaria y Archivo (UGDA).

Actualmente, las Procuradurías Descentralizadas se han establecido en múltiples

regiones y abarcan áreas estratégicas como Arequipa, Loreto, Cusco, Ucayali, Ayacucho,
La Libertad, Junín, Puno, Ica, Del Santa, San Martín, Madre de Dios, Piura, Lambayeque
y Cajamarca. En especial, esta unidad es importante por los resultados presentados en
el Balance de Gestión 2021, que evidencia 52.913 casos en trámite en todo el territorio
nacional, de 2012 a 2021.

70
 capítulo 2

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Las responsabilidades de la PPEDC están establecidas dentro del art. 46 del DS

017-2008-JUS, en el cual se precisa la delimitación de su accionar en la investigación
preliminar, preparatoria o proceso judicial relacionado con los ilícitos penales
contemplados en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro
Segundo del Código Penal, tales como colusión, peculado, cobro indebido o exacción
ilegal, entre otros (Mujica et al., 2012). La defensa jurídica de los intereses del Estado en
el territorio nacional ante instancias jurisdiccionales y no jurisdiccionales, en virtud de
la pretensión reparatoria generada por el delito de corrupción materia de juzgamiento
en agravio del Estado (art. 97 del CPP), es asunto central de orden técnico legal para la
apropiada operatividad de la PPEDC.

El propósito cardinal del procurador anticorrupción es la persecución del pago de las

reparaciones civiles por daños infligidos al Estado por actos de corrupción, así como
la recuperación de bienes o activos generados como producto de actos de corrupción
(MINJUSDH, 2012). Desde el caso Lava Jato, la PPEDC ha integrado en sus acciones la
defensa de los intereses patrimoniales del Estado como uno de los pilares fundamentales
de su evolución institucional.

En ese sentido, como lo establece el DS 018-2019-JUS, la PPEDC coordina y coadyuva

en acciones vinculadas con la prevención y la lucha contra la corrupción. En particular,
se destaca la estrecha colaboración con la investigación del hecho delictivo y la
determinación de los responsables de los actos de corrupción, tareas que recaen en la
esfera de acción del MP, en el que la PPEDC ha contribuido positivamente.

Principales aportes

En el Balance de Gestión de la PPEDC de 2021 se señala que uno de los avances

significativos en la institución fue la creación del Equipo de Medidas Cautelares y la
habilitación de canales virtuales en 37 sedes nacionales. Un logro obtenido por la
institución fue el cobro de la reparación civil acumulado que alcanzó la suma de S/
18.664 846.15; 189% más en relación con 2021, según la Memoria Anual de MINJUSDH
de 2022.
Además, a inicios de 2023, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
(OSCE) y la PPEDC firmaron un acuerdo para fomentar la transparencia en las
contrataciones públicas mediante un acompañamiento técnico constante. Esto para
que la PPEDC pueda atender mejor los casos de infracciones de normas de contratos
públicos, lo cual refleja una colaboración interinstitucional importante que fortalece las
capacidades del personal logístico en sus procedimientos de contratación.

La labor encomendada por la PPEDC contribuye de modo efectivo en mantener los temas
de lucha contra la corrupción como parte de la agenda nacional, tanto desde su labor de
defensa como de investigación. Otro logro, como parte del PRODOC fue digitalizar, en
2022, 1500 expedientes penales de la PPEDC, y su incorporación al Sistema de Control
de Procesos Judiciales (SICPROJ), según el Informe de Evaluación de Resultados PEI-
POI de la Procuraduría General del Estado.

[Link]. La Procuraduría Pública Ad Hoc para el caso Lava Jato

Descripción general

La Procuraduría Pública Ad Hoc fue instituida el 3 de febrero de 2017 a través de

la resolución suprema 29-2017-JUS, en respuesta a la iniciativa del Consejo de Defensa
Jurídica del Estado, unidad adscrita al MINJUSDH. En este contexto, la entidad se enfoca

71
 Avances en materia anticorrupción en Perú

exclusiva y a tiempo completo en representar los derechos e intereses del Estado, como
parte agraviada, en los casos Lava Jato y otros delitos contra la Administración Pública
y lavado de activos.

Desde finales de 2021, la Procuraduría Ad Hoc se estructura en seis áreas estratégicas

que comprenden equipos de abogados especializados en litigios penales y civiles,
junto con equipos multidisciplinarios. Además, integra una procuradora titular y dos
procuradores adjuntos, cada uno enfocado en áreas específicas de lo civil y penal. Del
mismo modo, existe un equipo de administración que brinda soporte a la entidad, una
unidad de análisis de información que recopila y procesa datos relacionados con casos
legales y administrativos, y una unidad de colaboración eficaz.

En 2017, al establecerse la Procuraduría Pública Ad Hoc, se reportó una única actividad

en el Sistema de Planeamiento y Presupuesto del MINJUSDH, con un grado de
ejecución del 90% en relación con la meta fijada. Para 2018, se planificó la evaluación
de avances en cuatro actividades operativas y se logró un promedio de ejecución del
107%, a pesar de un menor número de casos esperados, derivado de la consolidación de
múltiples investigaciones según criterios del MP. Posteriormente, en 2019, se registró
una actividad adicional, con un porcentaje de ejecución del 125% respecto a la meta
establecida. Finalmente, para 2020 se sobrepasó la meta de ejecución en un 116%,
tomando en cuenta el reajuste que hubo durante la pandemia.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

El Informe de Gestión y Resultados 2017-2021 de la Procuraduría Pública Ad Hoc

señala que la Procuraduría Ad Hoc, además de cooperar con el MP en las investigaciones
y procesos vinculantes, ejerce de manera efectiva los intereses del Estado a través de
estas estrategias de lucha contra la corrupción:

• Constitución de la Procuraduría Pública Ad Hoc como actor civil en los procesos

penales una vez formalizada cada investigación;
• Incorporación de personas jurídicas (empresas) como terceros civilmente
responsables para el pago solidario de las futuras reparaciones civiles;
• Protocolo de rastreo temprano de bienes y activos de investigados con el fin de
implementar mecanismos de recuperación de activos a favor del Estado;
• Aseguramiento del futuro pago de la reparación civil a través de medidas cautelares
sobre muebles, inmuebles, activos y valores, así como de retención de sueldos,
órdenes de inhibición, demandas de nulidad de transferencia, etc.;
• Desarrollo de criterios para la estimación de la reparación civil, en concordancia
con el Código Civil y la Ley N° 30737;
• Contribución con las líneas de investigación, a través de nuevas denuncias,
ampliaciones de hechos y propuestas de investigación que coadyuven a la
persecución y sanción de los delitos;
• Solicitud de adecuación a la Ley de Crimen Organizado en los casos que corresponda;
• Solicitud de transferencia de competencias al Equipo Especial del MP para la
investigación de casos penales vinculados que aún se encuentren fuera de su ámbito
de investigación; y
• Conformación de un equipo técnico multidisciplinario especializado en el análisis
de los proyectos de inversión vinculados a los casos penales, en los ámbitos de
ingeniería, contratación pública y aspectos económico-financieros para aportar los
informes periciales y técnicos.

72
 capítulo 2

La aplicación de esta metodología de trabajo ha sido posible a través de la cooperación

interinstitucional de la Procuraduría Ad Hoc con diferentes actores: la Fiscalía, la
Procuraduría General del Estado y el MINJUSDH. En una entrevista realizada para este
estudio, la procuradora pública ad hoc caso Lava Jato, indica que, en el caso del equipo
especial, se ha promovido una visión de estrecha colaboración, lo que ha facilitado
una coordinación efectiva y ha permitido que el MP brinde su respaldo en el ámbito
pericial. Además, durante la preparación de un juicio, se coordina con la Fiscalía en la
preparación de testigos, según lo permitido por el código correspondiente.

Principales aportes

La Memoria Institucional del MINJUSDH de 2022 señala que la Procuraduría Ad

Hoc logró el cobro de más de S/ 23,6 millones por procesos penales vinculados al caso
Lava Jato. Esto significa que, hasta aquel año, dicha procuraduría cobró un total de S/ 154
millones a favor del Estado. Además, suscribió cuatro acuerdos aprobados judicialmente
y dos están pendientes de aprobación. Cabe resaltar que estos acuerdos marcan un hito,
pues son los primeros de su tipo en la región. Al respecto, se puede establecer que estos
facilitaron el proceso de pago de reparaciones civiles tanto de entidades corporativas
como de individuos, con sumas significativas. Asimismo, en coordinación con el MP, se
logró aprobar la solicitud de embargo por S/ 175 552 442.64, lo que permitió alcanzar un
total acumulado de S/ 2 043 142 577.53 en los procesos vinculados al caso Lava Jato.

La procuradora ad hoc también menciona que esto ha cimentado un liderazgo

sobresaliente en la recuperación de reparaciones civiles en casos de corrupción.
Asimismo, enfatiza que, paralelamente a los logros cuantitativos, en lo cualitativo
ha habido avances en la estrategia de recuperación patrimonial a favor del Estado,
dado que se establecieron criterios para abordar la responsabilidad civil de actores
civiles y terceros responsables. Además, se obtuvieron fallos judiciales relacionados
con medidas cautelares y embargos, lo cual representa avances notables en términos
jurisprudenciales y doctrinarios.

En este contexto, se lograron implementar medidas como el decomiso civil por parte de
un Estado extranjero sin necesidad de una condena previa, como lo estipula el art. 54,
párrafo 1 c de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC). Esto
permitió avances en los casos pendientes de la Procuraduría Ad Hoc. Además, se logró
la restitución y la repatriación de activos hacia el Estado, mediante acuerdos ad hoc, en
concordancia con lo establecido en la CNUCC en su art. 57.

2.2 Principales actores en el marco de la prevención

Los actores encargados de la prevención de los ilícitos de corrupción son la
Defensoría del Pueblo, la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Presidencia
de Consejo de Ministros (PCM). A continuación, se presentan una descripción general y
sus principales aportes en materia anticorrupción.

2.2.1 Defensoría del Pueblo

Descripción general

Según la Constitución Política de 1993, la Defensoría del Pueblo del Perú

es una institución autónoma y tiene el propósito principal de proteger los derechos
fundamentales de los ciudadanos y supervisar que la administración estatal cumpla
adecuadamente sus deberes y ofrezca eficientemente los servicios públicos en el país,

73
 Avances en materia anticorrupción en Perú

tal como lo estipula la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley N° 26520. Opera
en todo el territorio nacional, atiende quejas, consultas y solicitudes de los ciudadanos
que sienten que sus derechos han sido vulnerados. La Defensoría no tiene poder ni
judicial ni sancionador; tampoco dicta sentencias ni impone multas. Como parte de sus
competencias, genera informes con recomendaciones dirigidos a autoridades, sobre la
base de argumentos técnicos, éticos y jurídicos. Su influencia radica en su capacidad de
persuasión y en la solidez de sus argumentaciones (Defensoría del Pueblo, s.f.)

La Defensoría actúa con completa autonomía, sin estar subordinada a ningún poder
público o privado, defendiendo el bien común y los derechos de la población. Siempre
trabaja con objetividad, profesionalismo y responsabilidad, sin oponerse de forma
arbitraria al Estado. Debido a su papel esencial, es crucial que los ciudadanos la vean
como una entidad cercana y profundamente comprometida con la resolución de sus
problemas. Algunas de sus principales facultades son las siguientes:

• Intervenir en procesos constitucionales, como amparos, habeas corpus, habeas data,

entre otros, ya sea iniciándolos, interviniendo como coadyuvante o presentando
escritos como amicus curiae;
• Elaborar informes, incluidos los informes defensoriales, sobre temas relevantes y
presentar un informe anual al Congreso sobre su gestión;
• Investigar hechos o situaciones que puedan estar afectando los derechos de los
ciudadanos, ya sea por acciones del Estado o de entidades que presten servicios
públicos;
• Proponer proyectos de ley ante el Congreso, ejerciendo su iniciativa legislativa;
• Promover la firma, la ratificación y la difusión de tratados internacionales
relacionados con los derechos humanos; e
• Iniciar o participar en procedimientos administrativos para la defensa de
derechos fundamentales.

Hasta 2021, la Defensoría recibió más de dos millones de denuncias y consultas en todo
el territorio peruano; además, emitió cientos de informes defensoriales sobre diversos
asuntos. A partir del 2000, esta institución se ha desenvuelto de manera más adecuada,
ya que la recepción de las demandas que exigen el respeto a los derechos fundamentales
ha crecido, dada la presencia del territorio nacional (Sanborn, 2021).

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Específicamente sobre la lucha contra la corrupción, la Defensoría contempla

el órgano en línea de la Adjuntía de Lucha contra la Corrupción, Transparencia y
Eficiencia del Estado, que depende de la Primera Adjuntía. Sus objetivos principales
son contribuir en la prevención y la lucha contra la corrupción mediante la producción
de información, incidencia e inspección de la política anticorrupción; denuncias
ciudadanas y el seguimiento de casos, y la promoción de la ética pública y el derecho
de participación (resolución defensorial 004-2022/DP, 2022). Actualmente, la
entidad tiene 38 oficinas en todo el país, por las que atiende gratuitamente a todos
los ciudadanos que lo necesiten, en asesoría en trámites administrativos o en defensa
legal de sus derechos (Albán, 2019). La Política Nacional de Integridad y Lucha
contra la Corrupción reconoce la importancia de esta instancia en la lucha contra la
corrupción y destaca las siguientes funciones:

• Investigar por iniciativa propia, o a solicitud de personas interesadas, hechos o

situaciones que podrían ser irregulares en la Administración Pública;
• Elaborar informes sobre temas de su competencia —los denominados informes
defensoriales—;
• Supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal;
• Intervenir en procesos constitucionales con la finalidad de defender los derechos
humanos y el principio de supremacía constitucional; y

74
 capítulo 2

• Promover la firma, la ratificación, la adhesión y la difusión de tratados

internacionales sobre derechos humanos.

En concreto, la Defensoría actúa en beneficio de las y los peruanos, ya que gracias a su

cobertura nacional se han podido presentar denuncias sobre vulneración de derechos
fundamentales (por ejemplo, impedimento al acceso de información, entre otros) que
atentan contra la integridad de las entidades públicas.

Principales aportes

El informe anual 20 de 2022 señala que los recientes aportes en la lucha

anticorrupción por parte de la Defensoría del Pueblo consisten en la publicación de la
quinta edición de mapas de la corrupción «Comisiones Regionales Anticorrupción y
Datos de Corrupción», en los que se encuentra el informe especial Análisis y perspectivas
del nuevo marco regulatorio de las comisiones regionales anticorrupción, así como
información estadística sobre la cantidad de casos en trámite por departamento.
Además, en ese mismo año se publicó la sexta edición de mapas de la corrupción
durante el contexto de las Elecciones Regionales y Municipales 2022, titulado «Virtuales
autoridades del nivel regional y provincial al 2022», donde se muestra información
sobre casos de corrupción en trámite correspondientes a los que en ese momento eran
gobernadores regionales y alcaldes provinciales.

Walter Albán (2019) señala que, en 2015, la Defensoría del Pueblo era una de las pocas
entidades que tenían el respaldo de la opinión pública, puesto que el 57% de la población
confiaba en esta en comparación con el Congreso de la República (12%) y el PJ (14%).
Por otra parte, recalca que la Defensoría ha sabido adaptarse al desarrollo tecnológico
para lograr una atención más amplia y eficiente.

En 2012, la Defensoría presentó un anteproyecto de Ley de creación de la Autoridad

Nacional para la Transparencia, que proponía la instauración de un organismo técnico
especializado que contara con autonomía técnica, funcional, administrativa, normativa
y económica. El anteproyecto contemplaba que las funciones de la nueva autoridad
fueran fiscalizar y sancionar el incumplimiento de la ley, solucionar problemáticas en
sedes administrativas públicas mediante la aplicación de criterios vinculantes, difundir
la ley entre la ciudadanía, capacitar a funcionarios públicos y asesorar de forma técnica
a las entidades públicas (Cárdenas, 2022).

Por su parte, Samuel Abad (2010) añade que la Defensoría presenta avances normativos
en relación con la transparencia de organismos reguladores y las medidas designadas a
aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre acceso y calidad de
servicios públicos. Asimismo, se le reconoce la elaboración de informes defensoriales en
apoyo a diversos temas claves para el Estado6. De igual forma, Eduardo Vega (IDEHPUCP,
s.f.), Defensor del Pueblo entre el 2011-2016, señaló que otro gran aporte fue la Guía
Práctica para la Denuncia Ciudadana contra Actos de Corrupción y Otras Faltas contra
la Ética Pública.

6 Algunos ejemplos son los siguientes: «Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación
sin Corrupción», «¿Ciudadanos desprotegidos?: estrategias para fortalecer el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana», «Aportes de la Defensoría del Pueblo a la promoción de la Ética Pública
en los Programas Sociales del Estado», «Propuestas Básicas de la Defensoría del Pueblo para la
Reforma de la Justicia en el Perú».

75
 Avances en materia anticorrupción en Perú

Tabla 4. Iniciativas legislativas propuestas por la Defensoría del Pueblo entre 2019 y 2021.

N.º de proyecto Fecha de Último

Fecha Título
de ley presentación estado
Ley que regula los deberes
de idoneidad y garantía de
Publicado en
00051/2021-DP 24/08/2021 22/04/2022 los derechos humanos de
El Peruano
los ministros y ministras de
Estado
Modifica la Ley N° 30916, Ley
Publicado en
04464/2018-DP 13/06/2019 20/06/2019 orgánica de la Junta Nacional
El Peruano
de Justicia
Ley orgánica de la comisión
especial encargada del
Publicado en concurso público de méritos
03772/2018-DP 03/01/2019 19/02/2019
El Peruano para la selección de los
miembros de la Junta Nacional
de Justicia

2.2.2 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

En el marco de las competencias del MINJUSDH que se vinculan a la

prevención de la corrupción, se pasará a describir y detallar las funciones de la
Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP) y
del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (TTAIP) puesto que
forman parte del sector.

[Link] Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la

Información Pública (ANTAIP)
Descripción general

La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso (ANTAIP) fue creada en 2017

por el Poder Ejecutivo (específicamente por el MINJUSDH), mediante el DL 1353. Su
creación responde a que, durante el periodo 2003-2012, la Defensoría del Pueblo recibió
6714 quejas sobre transparencia y acceso a la información, pero cada año la cantidad
de denuncias ha variado. Durante 2003 se recibieron 77 denuncias y en 2004, 447; pero
desde 2005 el número aumentó a 908 y en 2009 disminuyó a 630. Esta alternancia
evidenciaba la necesidad de que los servicios de protección de derechos que brinda la
Defensoría tomaran en cuenta cómo ejerce sus derechos la ciudadanía; no obstante,
también es importante analizar cómo los funcionarios obligados toman conciencia de
sus deberes y gestionan y entregan la información pública que generan y disponen, tal
como se señala en el informe defensorial 165 de 2013.

La vulneración al derecho a la información pública consistía en la falta de respuesta a

la solicitud de acceso a la información dentro de un plazo establecido, la negatividad
sin justificación para la entrega de la información solicitada, el otorgamiento de
información incompleta, la errada interpretación de las excepciones, la obligación
de requisitos ilegales y la exigencia de cobros ilegales, como indica (Cárdenas, 2022)
sustenta la creación de la ANTAIP.

76
 capítulo 2

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Entonces, las funciones que posee la ANTAIP tenemos:

• Supervisar que las instituciones del Estado cumplan con las normas de transparencia
y el acceso a la información pública;
• Fomentar la cultura de la transparencia de información mediante capacitaciones y
otras actividades y atender consultas de las instituciones públicas y de ciudadanos
sobre la interpretación y aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública;
• Proponer políticas públicas en cuestión al acceso de información y supervisar que
las entidades tengan actualizado su Portal de Transparencia Estándar;
• Emitir lineamientos para el cumplimiento de las normas sobre transparencia y acceso
a la información y elaborar informes anuales sobre la atención de solicitudes; y
• Requerir la información que se crea pertinente a las instituciones del Estado para
cumplir funciones (ANTAIP, 2023).

La lógica detrás de la creación de la ANTAIP es mejorar la atención a la ciudadanía

con respecto al acceso a la información; es decir, evitar la vulneración del derecho a
la información y transparencia. Como se mencionó antes, tras el informe defensorial
165, el Estado supo que las denuncias sobre la materia aumentaron alternadamente
durante un determinado periodo. Esto evidenció la necesidad de reformar el sistema de
atención al ciudadano y que las entidades públicas ejecutaran las normas sobre acceso a
la información y transparencia.

Principales aportes

Los principales avances de la ANTAIP consisten en el fortalecimiento del

proceso de transparencia y acceso a la información pública. En el reciente informe anual
sobre solicitudes de acceso a la información pública y el nivel de cumplimiento en la
actualización de información pública en los Portales de Transparencia Estándar-2023,
basado en información de 441 entidades públicas, se reporta que se recibieron 346 955
solicitudes de acceso a la información pública durante 2023, cifra casi 50% mayor que
la de 2022. El informe precisa que el 97,1 % del total de estas solicitudes de acceso a la
información se atendió.

Por otra parte, respecto a la supervisión a los Portales de Transparencia Estándar, en

el informe se consigna que, a diciembre del 2023, se alcanzó un 48% de cumplimiento.
De las 500 entidades supervisadas, apenas siete alcanzaron el 100%: los ministerios
de Economía y Finanzas, Salud, Interior, Justicia y Derechos Humanos y Educación, la
Contraloría General de la República y la Central de Compras Públicas-Perú Compras.
Así también, se precisan brechas importantes en la esfera municipal. La ANTAIP sugiere
reforzar las capacidades de los funcionarios en materia de transparencia y acceso a
la información pública, especialmente en el ámbito regional y municipal, sobre todo
considerando el ingreso de nuevas gestiones en 2023.

Otro aporte destacable consiste en la atención de consultas sobre la interpretación y la

aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Durante 2023,
la ANTAIP resolvió más de 2800 consultas, de las cuales 30 fueron opiniones consultivas,
documentos que consolidan las pautas establecidas. Estas opiniones son cruciales porque
guían a los servidores públicos en sus deberes de transparencia y facilitan a los ciudadanos
el ejercicio de su derecho al acceso a la información pública. De este modo, estas opiniones
consultivas de la ANTAIP proporcionan directrices claras sobre varios aspectos:

77
 Avances en materia anticorrupción en Perú

• La opinión consultiva 31 indica que las entidades privadas deben facilitar el proceso
de solicitud de información pública y, para ello, eliminar requisitos innecesarios
como notificaciones notariales o la necesidad de presentar solicitudes en domicilios
fiscales específicos;
• Según la opinión consultiva 33, en la contratación pública, cualquier cláusula de
confidencialidad en los contratos debe adherirse al marco legal existente y no debe
restringir el acceso a la información más allá de lo legalmente permitido;
• La opinión consultiva 38 declara que los salarios y los gastos operativos de los
parlamentarios andinos, así como los fondos estatales destinados al Parlamento
Andino, son públicos y accesibles mediante solicitud al Ministerio de Relaciones
Exteriores;
• La opinión consultiva 36 resalta que la información personal de los candidatos
políticos, incluyendo su educación, patrimonio, afiliaciones y antecedentes penales,
debe ser pública para permitir un voto informado;
• La opinión consultiva 40 aclara que el acceso a la información no puede ser denegado
basándose en el uso comercial previsto por el solicitante;
• En términos de sanciones, la opinión consultiva 37 sugiere que no se deben imponer
sanciones por infracciones si el infractor ha corregido voluntariamente el error sin
que se haya iniciado un procedimiento formal;
• La opinión consultiva 39 especifica que la Secretaría Técnica de los Procedimientos
Administrativos Disciplinarios de la Procuraduría General tiene la autoridad para
tratar las infracciones de transparencia cometidas por procuradores públicos; y
• Finalmente, la opinión consultiva 35 detalla el proceso para la ejecución coactiva
de multas impuestas a exfuncionarios, incluyendo la inscripción en el Registro
Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles (RNSSC) en caso de no pago.

[Link]. Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (TTAIP)
Descripción general

El Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (TTAIP),

órgano resolutivo del MINJUSDH, se encarga de resolver administrativamente las
controversias relativas a la transparencia y al derecho al acceso a la información pública
en el ámbito nacional (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2024, párr.). Este
tribunal es autónomo en el ejercicio de sus funciones y depende administrativamente
del Despacho Ministerial. Se creó mediante el Decreto Legislativo 1353, que refuerza el
Régimen de Protección de Datos Personales y la Regulación de la Gestión de Intereses.
Inició sus funciones en 2018 y dispone de dos salas constituidas por tres vocales cada
una (MINJUSDH, 2024, párr.2).

Funciones asociadas a la lucha anticorrupción

Las funciones del TTAIP son resolver los recursos de apelación que interpongan
los ciudadanos contra la negación del acceso a la información pública, los recursos
de apelación que presentan los funcionarios o servidores del Estado sancionados por
incumplir las normas de transparencia y acceso a la información pública, los recursos
de apelación que interpongan las personas jurídicas privadas que brinden servicios
públicos sancionadas por el incumplimiento de las normas de transparencia, y en
dirimir, mediante opinión técnica vinculante, los casos en que muestren conflicto
entre la aplicación de la Ley N° 29733, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (TTAIP, 2023).

78
 capítulo 2

Principales aportes

Desde marzo de 2021, el TTAIP ha efectuado contribuciones fundamentales al

marco legal y práctico de la transparencia en la Administración Pública a través de la
emisión de Lineamientos Resolutivos. Estas directrices, emitidas inicialmente en marzo
de 2021 y posteriormente actualizadas en septiembre de 2022, establecieron criterios
esenciales para interpretar y aplicar las leyes de acceso a la información pública.

Los Lineamientos Resolutivos abarcan una amplia gama de temas cruciales, como la
interpretación adecuada de las solicitudes de información, la regulación de las obligaciones
de transparencia para empresas estatales y colegios profesionales, y procedimientos
claros para la entrega de información pública. También tratan sobre la naturaleza jurídica
de documentos en procesos de contratación y selección, y las condiciones bajo las cuales
cierta información puede ser considerada confidencial o reservada.

Al establecer principios de predictibilidad, celeridad y motivación adecuada, estos

lineamientos han mejorado significativamente la capacidad de respuesta de la
Administración Pública frente a las solicitudes de acceso a la información. Asimismo,
han facilitado un proceso más transparente y eficiente, lo que ha asegurado que las
decisiones administrativas se tomen de manera informada y justificada, factor esencial
para fortalecer la confianza pública en las instituciones estatales.

Estos aportes no solo han mejorado la gestión de solicitudes de información, sino

que también han proporcionado una base sólida para la resolución de recursos de
apelación y han promovido una cultura de transparencia y rendición de cuentas en
toda la Administración Pública. Así, el TTAIP ha sido clave en el fortalecimiento de los
derechos de acceso a la información en el país, lo que ha contribuido a la consolidación
de una sociedad más informada y participativa. Los primeros lineamientos se aprobaron
inicialmente con la resolución 000001-2021-SP, del 1 de marzo de 2021 y, después, se
emitieron otros bajo la resolución 000001-2022-SP en 2022.

2.2.3 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)

Descripción general

El objetivo de la PCM es coordinar y formular las políticas nacionales de carácter

multisectorial. Además, supervisa las acciones de los organismos públicos y reguladores,
las oficinas adscritas, los consejos, las comisiones y las entidades, cuya obligación es velar
por cumplir los derechos cívicos y promover el desarrollo de estos mediante los diversos
sectores (PCM, s.f.). Como se dispone en el artículo 123 de la Constitución de 1993, el
presidente del Consejo de Ministros es portavoz del gobierno, coordina las funciones de
todos los ministros y da validez a los decretos legislativos, entre otros. Asimismo, según el
Reglamento de Organización y Funciones de la PCM, entre sus competencias se encuentra
lo referente a la integridad y la lucha contra la corrupción.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

Específicamente en materia anticorrupción, la Secretaría de Integridad Pública

(SIP), órgano de línea perteneciente a la PCM, es el ente rector de las políticas de
integridad en el Perú y fue creado a través del DS 042-2018-PCM, en 2018. Se encarga de
conducir y supervisar la ejecución de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción. Asimismo, es responsable de publicar directivas, directrices, lineamientos
y opiniones técnicas sobre integridad. Además, cumple con la función de facilitar apoyo

79
 Avances en materia anticorrupción en Perú

técnico a la CAN. Al respecto, cabe señalar que la SIP es un sujeto articulador entre
los poderes Judicial y Legislativo, el sector privado y la sociedad civil, así como con
miembros de la CAN, el Poder Ejecutivo y las regiones. En estas últimas, actúa mediante
las Comisiones Regionales Anticorrupción (CAR).

La concepción de la SIP corresponde a las recomendaciones previas de la OCDE que se

formularon en el Estudio sobre Integridad en el Perú, en 2017 (OCDE, 2019). La SIP cuenta
con las siguientes unidades orgánicas: la Subsecretaría de Gestión Estratégica de la
Integridad Pública, que se ocupa de formular la implementación de las políticas y de
la materia; y la Subsecretaría de Monitoreo de la Integridad Pública, que se encarga del
seguimiento de las políticas públicas de la materia de lucha contra la corrupción.

Asimismo, la CAN está adscrita a la PCM y se creó en 2010, para articular y coordinar con
instituciones estatales, privadas y de la sociedad civil. Esta comisión propone políticas
de corto, mediano y largo plazo que tienen como objetivo prevenir y luchar contra la
corrupción (Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, s.f.). Precisamente, la Política
Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción fue formulada por la CAN y, de la
misma manera, es producto del trabajo en conjunto y participativo de las principales
instituciones públicas, representantes del sector privado y de la sociedad civil a escala
nacional (CAN, 2017).

Debido a la necesidad de luchar contra el gran flagelo de la corrupción, y tomando

en cuenta las recomendaciones de la OCDE, la Secretaría de Integridad Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros guía la Política de Integridad y Lucha
Anticorrupción, brinda apoyo técnico a la CAN y articula a las instituciones estatales,
privadas y la sociedad civil, actuando en conjunto para que el sistema de lucha contra la
corrupción funcione de manera eficiente y eficaz.

La secretaria de la SIP manifestó, en una entrevista para este estudio, que en la

institución se comprometen a mejorar aspectos normativos y operativos acordes a
las recomendaciones; además, señala que deben demostrar resultados concretos para
fortalecer el sistema anticorrupción de manera integral.

Principales aportes

La SIP, como ente rector de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra

la Corrupción, ha planteado un conjunto de normas de relevancia (leyes, decretos
supremos y resoluciones), las cuales se mencionan a continuación:

80
 capítulo 2

Tabla 5. Principales iniciativas legislativas propuestas por el SIP.

Leyes Decretos supremos (DS) Resoluciones de la SIP

• DS 010-2017-JUS, que
• Resolución de la SIP
aprueba el Reglamento del
001-2019-PCM/SIP,
• Ley N° 31564, Ley de decreto legislativo 1327,
que aprueba la directiva
prevención y mitigación que establece medidas de
001-2019-PCM/SIP
del conflicto de intereses protección al denunciante
«Lineamientos para la
en el acceso y salida de de actos de corrupción y
implementación de la
personal del servicio sanciona las denuncias
función de integridad
público. realizadas de mala fe;
en las entidades de la
modificado por el DS 002-
Administración Pública».
2020-JUS.
• Resolución de la SIP
001-2021-PCM/SIP,
• Ley N° 31501, ley que • DS 020-2021-PCM, DS
que aprueba la directiva
modifica el Código Penal que establece medidas
001-2021-PCM/SIP
a fin de fortalecer la de integridad para
«Lineamientos para
lucha contra los delitos garantizar el normal
presentar el Reporte de
de administración desarrollo del proceso de
Cumplimiento sobre
fraudulenta, contabilidad vacunación para prevenir
Neutralidad Electoral
paralela y cohecho la COVID-19, modificado
conforme al decreto
transnacional. por DS 079-2021-PCM.
supremo 199-2020-
PCM».
• Ley N° 31740, ley que
modifica la Ley N° • Resolución de la SIP
30424, ley que regula 002-2021-PCM/SIP,
la responsabilidad • DS 092-2017-PCM, DS que aprueba la directiva
administrativa de las que aprueba la Política 002-2021-PCM/SIP
personas jurídicas, para Nacional de Integridad «Lineamientos para
fortalecer la normativa y Lucha contra la fortalecer una cultura
anticorrupción referida Corrupción. de integridad en las
a las personas jurídicas entidades del sector
y promover el buen público».
gobierno corporativo.
• Resolución de la SIP
001-2022-PCM/SIP,
que aprueba la directiva
001-2022-PCM/SIP
• DS 042-2018-PCM, DS
«Lineamientos para
que establece medidas
asegurar la integridad
para fortalecer la
y transparencia en las
Integridad Pública y Lucha
gestiones de intereses y
contra la Corrupción.
otras actividades a través
del Registro de Visitas
en Línea y Registro de
Agendas Oficiales».
• Resolución de la SIP
• DS 120-2019-PCM, 01-2023-PCM/SIP, que
DS que aprueba el aprueba la «Guía para la
Reglamento de la Ley N° gestión de riesgos que
28024, ley que regula la afectan la integridad
gestión de intereses en la pública» que, como anexo,
Administración Pública. forma parte integrante de
la presente resolución.

81
 Avances en materia anticorrupción en Perú

Leyes Decretos supremos (DS) Resoluciones de la SIP

• Resolución de la SIP
• DS 078-2021-PCM, que 002-2023-PCM/SIP,
modifica el DS 020- que aprueba la directiva
2021-PCM que establece 001-2023-PCM/
medidas de integridad SIP «Lineamientos
para garantizar el normal para la revisión de
desarrollo del proceso de las declaraciones
vacunación para prevenir juradas de ministros y
la COVID-19 publicado el viceministros» y anexos,
22 de abril de 2021 en el que, como anexo, forma
diario oficial El Peruano. parte integrante de la
presente resolución.
• Resolución de la SIP
• DS 082-2023-PCM, 003-2023-PCM/SIP, que
reglamento de la Ley N° aprueba los parámetros
31564 para prevenir el para el proceso de
conflicto de intereses evaluación del avance en
en el acceso y la salida la implementación del
del personal del sector Modelo de Integridad,
público. conforme al Estándar de
Integridad 2023.
• Resolución de la SIP
004-2023-PCM/
SIP, modificación de
• DS 169-2021-PCM, que
los numerales 5.1.3 y
modifica el reglamento
5.1.4 de la directiva
de la Ley N° 29976, ley
001-2022-PCM/SIP
que crea la Comisión de
«Lineamientos para
Alto Nivel Anticorrupción,
asegurar la integridad
aprobado por DS 089-
y transparencia en las
2013-PCM, publicado el 16
gestiones de intereses y
de noviembre de 2021 en
otras actividades a través
el diario oficial El Peruano.
del Registro de Visitas
en Línea y Registro de
Agendas Oficiales».
• DS 180-2021-PCM, DS
que aprueba la Estrategia
de Integridad del Poder
Ejecutivo al 2022 para la
Prevención de Actos de
Corrupción.
• DS 185-2021-PCM, DS
que crea la Plataforma
de Debida Diligencia del
Sector Público.

La secretaria de la SIP también señala que la institución ha logrado avances significativos

en el planteamiento de normas, lineamientos y estándares. No obstante, reconoció
que aún enfrenta desafíos en cuanto al reconocimiento y la valoración por parte de
otras entidades públicas. En el ámbito ejecutivo, la SIP ha ganado identificación y
reconocimiento en los últimos dos años, lo que se refleja en las mediciones del Índice de
Capacidad Preventiva (ICP). Sin embargo, en el ámbito de los gobiernos subnacionales,
aún se están desarrollando estas identificaciones. Para abordar este desafío, se
implementó un plan piloto exitoso con gobiernos regionales.

82
 capítulo 2

Por otro lado, se destaca la colaboración efectiva con diversas entidades. Un ejemplo es
el trabajo con la Contraloría General de la República (CGR) en la inclusión de riesgos que
afectan la integridad en el Sistema de Control Interno. Asimismo, en la cooperación con
el Ministerio de Relaciones Exteriores, y específicamente con la Secretaría Técnica de
la OCDE, la SIP ha avanzado significativamente. Mantener una relación dinámica con
los comités relevantes ha fortalecido la capacidad de la SIP para enfrentar desafíos y
capitalizar oportunidades en el proceso de adhesión de nuestro país a este importante
organismo internacional.

2.3 Principales actores en el marco de control

Entre los actores encargados del control de los hechos de corrupción, se
puede considerar a la Contraloría General de la República (CGR), la Oficina de Control
de la Magistratura del Poder Judicial (PJ) y la Fiscalía Suprema de Control Interno del
Ministerio Público (MP).

2.3.1 Contraloría General de la República

Descripción general

La CGR es una entidad descentralizada de derecho público con autonomía, de

acuerdo con el art. 82 de la Constitución. Su misión principal es supervisar la legalidad en
la ejecución del presupuesto del Estado, las operaciones de la deuda pública y las acciones
de las instituciones sujetas a control. De acuerdo con la Ley N° 27785, Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Control, la CGR es el ente técnico rector del Sistema Nacional
de Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera.
También tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia el control gubernamental,
para lo que debe orientar su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de
las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de funcionarios y servidores
públicos, y contribuir con los poderes del Estado en la toma de decisiones y con la
ciudadanía para participar en el control social (art. 16).

Entre las atribuciones de la CGR destacan la capacidad de ordenar acciones de control,

iniciar acciones legales pertinentes ante presunciones de ilícitos, absolver consultas,
aprobar planes nacionales y anuales de control, emitir opiniones vinculantes en ciertas
adquisiciones y contrataciones, y recibir denuncias ciudadanas relacionadas con la
Administración Pública. La acción de control, según el art. 10 de la Ley N° 27785,
es esencial para el Sistema Nacional de Control, ya que consiste en la verificación
y la evaluación de la gestión, así como en la ejecución de los recursos y operaciones
institucionales. A partir de estas acciones, emite informes que buscan mejorar la gestión
de la entidad y señalar responsabilidades identificadas. La Contraloría es liderada por el
contralor general de la República. El Congreso de la República se encarga de designarlo
por un periodo de siete años, así como de su remoción ante una falta grave.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

La CGR, como ente rector del Sistema Nacional de Control, tiene como misión
dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, para lo cual debe
orientar su accionar al fortalecimiento y la transparencia de la gestión de las entidades,
la promoción de valores y la responsabilidad de los servidores públicos. Asimismo,
contribuye con los poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su

83
 Avances en materia anticorrupción en Perú

adecuada participación en el control social. En ese rol, la CGR identifica irregularidades

o ilegalidades en las entidades públicas. Asimismo, promueve denuncias ante el MP por
los delitos de corrupción.

En 2018, con la promulgación de la Ley N° 30742, que modifica la Ley Orgánica de la

CGR, la dependencia funcional pasa a ser administrativa y se establece que los recursos
que las entidades poseían para financiar a los OCI se transfieren a la Contraloría, lo que
supone la monopolización de la contratación del personal. Con estas nuevas reglas,
la CGR es el rector del Sistema Nacional de Control y se encarga de aplicar el control
externo dentro del país.

Esto tiene un impacto en el financiamiento del control gubernamental y, a su vez, en la

concentración de la información. La reforma establece que una vez culminado el servicio
de control —es decir, tras la notificación a la entidad—, el informe se torna público en
el Buscador de Servicios de Control de la CGR. La lógica que precede a esta intervención
está alineada con los principios de prevención y transparencia, dado que, mediante el
portal, la ciudadanía también tiene acceso a los citados informes.

Asimismo, a través del control concurrente, la Contraloría ofrece un acompañamiento

transversal —de inicio a fin— a la cadena de implementación de políticas y programas.
Así, estableció hitos de mayor riesgo, según la evidencia y el juicio del experto de la
comisión de control. Según la subgerenta del Observatorio de Anticorrupción-CGR,
(comunicación personal, 22 de septiembre de 2023), estos procesos están prácticamente
estandarizados en las categorías de Inversión Pública y Contratación Pública.

La CGR es un organismo constitucionalmente autónomo y rector del Sistema Nacional

de Control integrado también por los Órganos de Control Interno (OCI) de las entidades
estatales y por las Sociedades de Auditoría (SOA). Se encarga, pues, de supervisar y
verificar la correcta ejecución de políticas públicas y el buen uso de los recursos del
Estado para prevenir la corrupción en el Perú.

En la esfera internacional, pertenece al Comité Directivo de la Organización

Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), en la cual preside dos
órganos técnicos del Comité de Creación de Capacidades: (i) el Subcomité Auditorías
Cooperativas y (ii) la Fuerza de Tarea de Participación Ciudadana e Integración de
la Sociedad Civil. En la primera, se desempeña como responsable de promoción de
auditorías y de la administración del Catálogo Virtual de Auditorías Cooperativas. En la
segunda, se encarga de recoger iniciativas ciudadanas para su sistematización y difusión.
Además, la CGR integra el Consejo Directivo de la Organización Latinoamericana y del
Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), donde está a cargo de la
Comisión de Participación Ciudadana. De hecho, la CGR presidió el OLACEFS entre los
años 2019 y 2022.

En cuanto a iniciativas vinculadas a la innovación, la CGR, a través de la Subgerencia del

Observatorio Anticorrupción, ha desarrollado el Observatorio Nacional Anticorrupción
(OBANT), unidad orgánica adscrita a la Gerencia de Análisis de Información para el
Control. Esta iniciativa se erigió bajo la lógica de que el conocimiento esté centralizado
para el aprendizaje. De este modo, los servicios de verificación y fiscalización previenen
riesgos en las entidades en las que se desarrollan y en otras que atraviesen un caso
similar, pues a menudo estas se enfrentan a retos similares entre sí.

Hasta el día de hoy, el OBANT es una plataforma que cuenta con 38 bases de datos
externas y facilita al público en general los resultados sobre sus investigaciones,

84
 capítulo 2

respecto al comportamiento de la corrupción, la conducta funcional y sus efectos en

los primordiales resultados de la gestión pública. En el portal web del OBANT se pueden
encontrar publicaciones, índices e indicadores de corrupción de los tres niveles del
Estado: nacional, regional y local. Los datos se encuentran actualizados hasta 2022.

Por otro lado, se ha desarrollado también la Gerencia de Control Social y Denuncias,

órgano encargado de atender las denuncias que se reciben sobre presuntos hechos de
corrupción en las entidades sujetas a control, así como de mecanismos de participación
ciudadana. Para ello, cuenta con profesionales que desempeñan funciones de manera
desconcentrada a escala nacional. Asimismo, la CGR realiza audiencias públicas que
promueven la participación ciudadana, facilitan la exposición de problemáticas de
localidades y son un espacio donde se brinda rendición de cuentas (Contraloría General
de la República [CGR], 2021).

De este modo, a partir de los cambios señalados, la CGR ha desarrollado mecanismos

para fortalecer su capacidad preventiva con la finalidad de garantizar el buen uso de los
recursos del Estado. En este punto, se destaca el uso de las tecnologías de información
para la generación de aprendizajes, que, a su vez, a partir de los principios de oportunidad
y transparencia, están disponibles para el uso y consulta de la ciudadanía.

Principales aportes

La CGR ha avanzado en el fortalecimiento de la capacidad de detección

de riesgos que podrían derivar en actos de corrupción e inconductas funcionales.
Durante el periodo 2017-2020, alcanzó los siguientes logros: aumentó el número de
declarantes según el registro que realizó el Sistema de Declaraciones Juradas (SDJ) en
Línea y perfeccionó la tecnología en el SDJ, las declaraciones juradas para la gestión de
conflictos de intereses, las pruebas de confianza para la JNJ, el acceso a información
mediante bases de datos externos, el mantenimiento de bases de datos, la técnica
de investigación en redes de vinculación, los cambios normativos y el trabajo de
investigación articulado (CGR, 2021).

En cuanto a los logros en el relacionamiento interinstitucional, se ha coordinado entre

las secretarías generales de la CGR y de la Fiscalía para llevar a cabo una agenda de
trabajo para agilizar los pedidos de los despachos fiscales; sin embargo, estos quedaron
paralizados debido a la pandemia. Asimismo, se ha repotenciado el trabajo coordinado y
articulado con entidades nacionales mediante diferentes herramientas de cooperación
agrupadas en cuatro líneas de trabajo: (i) cadena de valor anticorrupción, (ii)
transparencia y prevención de la corrupción, (iii) acceso a la información y capacitación
e (iv) investigación. Además, se suscribieron alianzas con el Poder Judicial, el Congreso
de la República, el Ministerio Público, la Presidencia del Consejo de Ministros, la
Asociación de Municipalidades del Perú, la Red de Municipalidades Rurales y Urbanas
del Perú, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el RENIEC, la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), la Asociación Civil Transparencia, la
Asociación de Empresarios por la Integridad, Editora Perú, entre otros (CGR, 2021).

Respecto a los logros internacionales, la Contraloría asumió la presidencia del OLACEFS

en el periodo 2019-2022 y, también, de la Comisión de Participación Ciudadana. En esta
última, participó en varios comités y grupos de trabajo. De hecho, alcanzó el primer
lugar en el índice de Disponibilidad de Información a la Ciudadanía sobre la Gestión
Institucional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (IDIGI-EFS), al obtener la
máxima calificación (99,8 puntos) por delante de 22 países (CGR, 2021).

85
 Avances en materia anticorrupción en Perú

Es importante resaltar los avances en modernización de los sistemas e infraestructura

de las tecnologías de la información y las comunicaciones con el objetivo de optimizar
la entidad mediante la renovación de la plataforma tecnológica, el aumento del parque
informático para utilidad de las unidades orgánicas, la seguridad informática, la
conexión nacional de la CGR y el almacenamiento de información en la base de datos
(CGR, 2021).

La vigésima primera reunión del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento

de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC)
resaltó, en ese momento, el trabajo de la CGR en cuanto a sus programas para prevenir la
corrupción: “Auditores Juveniles, Prevención durante el Período Electoral, Promoción
de Transparencia, Difusión de Ética Pública, … Difusión del Conocimiento Preventivo
”(MESICIC, 2013, p.77), además de la realización de dos Conferencias Internacionales
Anticorrupción. El comité manifestó que lo anteriormente mencionado representa el
esfuerzo de la CGR por ejecutar iniciativas de prevención sobre actos de corrupción.
La CGR tiene los siguientes programas: Auditores Juveniles, Monitores Ciudadanos de
Control, Mentores de Control Social, Audiencias Públicas y Recepción y Seguimiento
de Denuncias.

En una entrevista realizada para este estudio, la subgerenta del Observatorio de

Anticorrupción-CGR, comentó que los importantes resultados alcanzados por
esta instancia son parte de la reforma de control gubernamental. Uno de los logros
destacados ha sido la incorporación administrativa del personal de los órganos de
control institucional y el giro hacia un enfoque preventivo; asimismo, se ha empleado la
introducción de nuevas modalidades de control. Este cambio ha producido un impacto
significado en la cobertura nacional. Actualmente, todas las municipalidades distritales
son cubiertas por, al menos, un servicio de control al año, que representa un aumento
importante en la cobertura; es decir, se pasó de un 30% al 100%. Debido a ello, se colige
el beneficio de una buena capacidad de acción, ya que hoy en día se pueden identificar
más casos de manera efectiva gracias a la mayor cobertura existente.

La subgerenta puntualiza que este último logro está documentado en los libros de
reforma y que se ha utilizado información de la base de datos del Sistema de Auditoría y
Control Gubernamental (SAGU). De igual modo, debido a la incorporación de los órganos
de control institucional es que se ha alcanzado un progreso valioso, puesto que hasta el
momento se han incorporado 354 órganos de control institucional. Asimismo sostiene
que la proyección es contar con oficinas de control en 733 entidades que se ocupan del
95% del sector público. Esto ha sido posible por la facultad otorgada a estos órganos
de control para tener jurisdicción sobre entidades en sus respectivas circunscripciones,
por lo que la cobertura se ha ampliado mucho más.

86
 capítulo 2

Tabla 6. Principales iniciativas legislativas propuestas entre 2016 y 2022

N.º de proyectos Fecha de Último

Fecha Título
de ley presentación estado
Ley que modifica
la oportunidad de
presentación de
Publicado en
01697/2021-CG 08/04/2022 03/07/2022 declaraciones juradas de
El Peruano
carácter preventivo de los
candidatos a cargos de
elección popular
Ley que regula el proceso
Publicado en
00875/2021-CG 01/12/2021 23/09/2023 de ejecución de obras por
El Peruano
administración directa
Ley que tipifica las
conductas infractoras en
materia de responsabilidad
administrativa funcional
Publicado en
05283/2020-CGR 19/05/2020 20/07/2021 y establece medidas para
El Peruano
el fortalecimiento de la
potestad sancionadora de
la Contraloría General de la
República
Ley que tipifica las
Publicado en conductas infractoras en
04267/2018-CGR 02/05/2019 20/07/2021
El Peruano materia de responsabilidad
administrativa funcional
Ley de fortalecimiento de
Publicado en la Contraloría General de
02041/2017-CGR 23/10/2017 28/03/2018
El Peruano la República y del Sistema
Nacional de Control
Ley que incorpora el
literal J) al art. 9 de la Ley
26872, Ley de conciliación,
modificada por la Ley
29876, mediante la cual
Publicado en
00030/2016-CGR 12/08/2016 10/11/2016 se establece que no resulta
El Peruano
exigible la conciliación
extrajudicial a las acciones
legales indemnizatorias
ejercidas por la Contraloría
General de la República
Ley de fortalecimiento
del control previo de
Publicado en la Contraloría General
00027/2016-CGR 12/08/2016 24/06/2017
El Peruano de la República en los
procesos de promoción a la
inversión privada
Ley que extiende la
obligación de presentar
declaración jurada de
Publicado en ingresos, bienes y rentas
00023/2016-CGR 12/08/2016 09/12/2016
El Peruano para incrementar los
alcances de la fiscalización
que realiza la Contraloría
General de la República

87
 Avances en materia anticorrupción en Perú

2.3.2 Oficina de Control de la Magistratura (Poder Judicial)

Descripción general

La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) del PJ fue creada en 1977,

mediante decreto Ley N° 21972, con carácter autónomo y con la función de velar por el
desempeño funcional regular de los magistrados y los auxiliares de justicia. En general,
su objetivo era el adecuado funcionamiento administrativo. Además, custodiaba el buen
desempeño de sus miembros, ya que tenía la potestad de imponer medidas disciplinarias
y preventivas, tal como se estipulaba en su ROF, de 1996. Se extendió once años, hasta
que la Ley N° 24912, de 1988, le confirió al vocal supremo, que preside la Oficina de
Control, la autoridad para tomar medidas disciplinarias con amonestaciones, multas o
suspensiones, excepto las sanciones de separación y destitución (Poder Judicial, 1996).
Sin embargo, en 2019, la OCMA fue reemplazada por la Autoridad Nacional de Control
del PJ, creada mediante la Ley N° 30943.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

La Sede Central de la OCMA contaba con tres órganos de línea: Unidad

de Procesos Disciplinarios (UPD), Unidad de Supervisión y Proyectos (USP) y
Unidad Operativa Móvil (UOM). La primera era responsable de gestionar quejas
e investigaciones contra los jefes de las ODECMA y los Magistrados Contralores de
la Sede Central. Además, proponía medidas disciplinarias y aplicaba sanciones
correspondientes, así como resolvía impugnaciones contra las decisiones de los
presidentes de Corte en su rol de jefe de la ODICMA.

Por otro lado, la USP evaluaba el desarrollo de las Acciones de Control en las ODICMA
mediante visitas judiciales ordinarias y extraordinarias. Asimismo, identificaba
áreas problemáticas en la prestación del servicio de justicia y presentaba proyectos
y propuestas a la Jefatura de la OCMA. Por su parte, la UOM estaba especializada en
detectar y erradicar casos de corrupción, para lo cual llevaba a cabo investigaciones,
operativos y acciones de inteligencia ordenadas por la Jefatura de la OCMA.

Como parte de la coordinación entre el MP y su Fiscalía Suprema de Control Interno, la

OCMA apoyaba investigaciones y daba soporte logístico para detectar graves conductas
funcionales irregulares. Además, junto con la PNP, a través de su División Especializada
y la División del PJ, se involucraba en la prevención del delito con el apoyo y el soporte
de nuestra Oficina de Control. Esto implicaba detectar casos irregulares en los que
había efectivos policiales corruptos que trabajan en los distintos juzgados y salas
especializadas del PJ y del MP.

Principales aportes

Debido al cambio de la OCMA por la Autoridad Nacional de Control del Poder

Judicial es imposible identificar sus avances o aportes.

2.3.3 Fiscalía Suprema de Control Interno (Ministerio

Público)
Descripción general

La Fiscalía Suprema de Control Interno (FSCI) era un órgano encargado del

control de la disciplina y la evaluación constante de la función y servicio fiscal para
sostener los niveles de eficacia, honestidad y transparencia en el proceder del MP.
Anteriormente era la Oficina de Quejas y Denuncias la que se responsabilizaba del

88
 capítulo 2

procedimiento investigatorio contra magistrados. Debido a la alta demanda que tenía

esta oficina, se decidió instituir la FSCI (Ministerio Público y Fiscalía de la Nación, s.f).
Esta contaba con 33 Oficinas Desconcentradas de Control Interno en todo el país que
funcionaban en cada distrito fiscal, las cuales investigaban preliminarmente y abrían
procesos disciplinarios a fiscales adjuntos, provinciales y adjuntos superiores (adjuntos
o provisionales). La FSCI también se ocupaba de las investigaciones y procesos
de disciplina contra fiscales superiores y fiscales adjuntos supremos (MPFN, s.f.).
Actualmente, la FSCI es la Autoridad Nacional de Control del MP, tal como se estipula
en la Ley N° 30944.

Funciones asociadas a la lucha contra la corrupción

En materia anticorrupción, el ROF de la FSCI del Ministerio Público (MPFN,

2020) señalaba que cada jefe de las Oficinas Desconcentradas de Control Interno tenía
como responsabilidad programar visitas a las distintas fiscalías de su jurisdicción y
ejecutar acciones destinadas a la erradicación de la corrupción en la administración de
justicia. Asimismo, debía iniciar investigación por orden de la Oficina Central de Control
Interno o de oficio, cuando se tenía conocimiento de irregularidades cometidas en el
ejercicio de la función.

Principales aportes

Ya que la FSCI es ahora una nueva entidad, aún no se presentan importantes

avances.

3. Principales desafíos y retos pendientes que

enfrentan los principales actores vinculados a la
lucha contra la corrupción en el caso peruano
3.1. Desafíos que enfrentan los principales actores
en materia anticorrupción
3.1.1 Poder Judicial
Desde la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) se
destaca la importancia de garantizar que los tribunales del país puedan, en la práctica,
tomar medidas que aseguren la indemnización por daños y perjuicios a otro Estado
afectado por delitos tipificados. Se recomienda que, en casos de decisiones sobre
decomiso, se reconozca el legítimo derecho de propiedad de otro Estado en relación con
los bienes adquiridos por comisión de delitos tipificados conforme a la Convención en
sus arts. 53 b y c. Además, se enfatiza la importancia de que el PJ permita al Estado
requirente —siempre que sea factible— presentar sus argumentos para mantener una
medida cautelar antes de levantarlo. Esta medida garantiza una consideración justa
y equitativa de las circunstancias pertinentes en casos de medidas cautelares, lo cual
fortalece la cooperación entre los Estados y promueve la aplicación efectiva de las
disposiciones de la CNUCC.

Por otro lado, se reconoce como un desafío importante establecer una base de datos de
condenas por soborno en el extranjero de personas jurídicas, así como asegurar que las
sanciones en la práctica, particularmente a la luz de las suspensiones de sentencias,

89
 Avances en materia anticorrupción en Perú

sean efectivas, proporcionadas y disuasorias. El Grupo de Trabajo de OCDE (1997)

ha enfatizado en torno a la importancia de la transparencia y la accesibilidad para el
público en las resoluciones que no implican juicio; pero la falta de información aún es
constante por superar. Se sugiere, entonces, la publicación de aspectos importantes,
como los puntos que fundamentan la resolución, los puntos principales del caso, las
partes involucradas y las sanciones correspondientes.

3.1.2 Junta Nacional de Justicia

De acuerdo con el secretario general de la JNJ, ha habido un avance significativo
en relación con el desarrollo de instrumentos de lucha contra la corrupción. No
obstante, persisten problemas estructurales que limitan la modificación de conductas
entre los jueces y los fiscales pertenecientes al sistema de justicia. Uno de los factores
es que la normativa vigente restringe y categoriza indiscriminadamente como actos
de corrupción aquellas situaciones en las que individuos asumen transitoriamente
cargos públicos. Ese tipo de normativa es un ejemplo de cómo resultan ineficaces los
mecanismos anticorrupción restrictivos, debido a que carecen de un enfoque específico
en el tema. En consecuencia, resulta urgente y necesaria una revisión que permita
cambios normativos en la Ley de Carrera Judicial y la Ley de Carrera Fiscal, y en los
procedimientos internos de la JNJ.

Asimismo, sugiere cambiar el enfoque de lucha contra la corrupción por uno que sea
direccionado a la promoción de la integridad a través de una perspectiva humana; es
decir, que permita el cambio efectivo de las conductas humanas en el país. Se requiere
un enfoque más matizado que permita distinguir entre infracciones menores y actos
verdaderamente corruptos en lugar de llegar a conclusiones precipitadas.

Por otro lado, la presidenta de la JNJ refiere que, en los últimos tres años y medio,
ha habido mejoras en la conducta laboral de los jueces y fiscales, con lo cual ha
sido posible reducir las prácticas problemáticas como el tráfico de influencias y la
solicitud de favores. En ese sentido, enfatiza que la sostenibilidad de implementación
del Modelo de Integridad es vital para combatir la corrupción y el funcionamiento
efectivo de las diferentes instituciones del Estado peruano. Además de ello, destaca
la importancia de llevar a cabo procedimientos de designación que se distingan por
los principios de meritocracia, transparencia y participación ciudadana, debido a que
la promoción de concursos públicos transparentes se considera un elemento esencial
para garantizar una selección equitativa y basada en méritos que ayuda en la lucha
contra la corrupción.

De igual forma, se sugiere la necesidad de implementar la descentralización del personal

técnico especializado itinerante para evaluar decisiones judiciales o estudiar diferentes
casos de corrupción a escala nacional, regional o local como una medida eficaz para
la lucha contra la corrupción. Asimismo, establece como sugerencia unirse a la lucha
conjunta contra la informalidad como parte de los objetivos para controlar el fenómeno.
Por último, destaca la imposición de nuevas sanciones que puedan evitar la aparición de
nuevas conductas de corrupción en la función pública.

3.1.3 Ministerio Público

A partir de las entrevistas aplicadas a funcionarios del Ministerio Público, se
propone, como medida fundamental, la conclusión expedita de los procesos penales
mediante sentencias condenatorias. Esto, según refiere, permitirá lo siguiente: (i)
mitigar la acumulación de casos pendientes o aliviar la carga de los tribunales, lo

90
 capítulo 2

que acelerará la impartición de justicia; (ii) prevenir la generación de percepciones

de impunidad en la ciudadanía y fortalecer la confianza en el sistema judicial; y (iii)
enviar un mensaje contundente sobre el compromiso del Estado en la lucha contra la
impunidad desde el MP.

En esta línea, se manifiesta que en el MP han surgido limitaciones, por ejemplo, respecto
a cómo trasmitir a la sociedad que la lucha anticorrupción es vital para el desarrollo de
la sociedad. Asimismo, está la saturación de normativas excesivas que puede conducir
a la desesperación en la sociedad y proyectar la desconfianza en las autoridades. Otra
limitante es la generación de normativas estrictamente punitivas que no llegan a tener
resultados eficientes, lo cual implica dos problemas: atacar la corrupción de manera
limitada y exponer la vulneración del Estado de derecho. Según Chirre, los ejes de
preocupación son: (i) la eficiencia en la lucha contra la corrupción, (ii) evitar normativas
ineficientes en la lucha anticorrupción y (iii) preservar la confianza de la sociedad en el
Estado de derecho y en el proyecto país.

3.1.4 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

[Link] Procuraduría Pública Ad Hoc Caso Lava Jato
La procuradora pública Ad Hoc del Caso Lava Jato destaca que, en la actualidad,
se ha intensificado la atención hacia la salvaguarda de los intereses patrimoniales del
Estado debido a que, desde el caso Lava Jato, ha habido un cambio significativo en
la forma en que los procuradores abordan su defensa. Como resultado, la reparación
civil ha ganado importancia en el proceso penal y la ha adaptado el PJ, junto con las
decisiones judiciales relacionadas con las acciones civiles, evolucionadas con un mayor
desarrollo doctrinario y jurisprudencial.

En esa misma línea, se sugiere la necesidad de replicar este modelo de colaboración en

otras fiscalías y sistemas, no solo en casos de corrupción a través de algún protocolo o
reglamento. Esto debido a las experiencias exitosas de interacción intergubernamental
que la Procuraduría Pública Ad Hoc Caso Lava Jato ha demostrado en el avance de
investigaciones y la obtención de resultados. Asimismo, sugiere la creación de una
procuraduría enfocada en criminalidad empresarial, con el fin de continuar con acciones
que combatan la corrupción vinculada a este sector.

Por último, destaca que, además de las anteriores propuestas, sería esencial llevar a
cabo modificaciones legislativas con el fin de disminuir la susceptibilidad a prácticas
corruptas, con lo cual se evitaría que dichas posiciones estén expuestas a cambios
impulsados por motivos políticos. Adicionalmente, la revisión de la legislación relativa
a la contratación pública podría asegurar la transparencia en los criterios de evaluación
otorgados a las empresas durante los concursos, con lo que se reduciría la posibilidad
de manipulaciones indebidas.

[Link] Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso

a la Información Pública
Cárdenas (2022) sostiene que los desafíos que quedan por resolver dentro de
esta instancia son la falta de autonomía e independencia para que pueda tener capacidad
operativa que le permita supervisar el cumplimiento de las normas de transparencia.
Además, es necesario concederle la facultad de sancionar ejemplarmente las
desobediencias a la norma para que funcionarios y servidores públicos no obstaculicen
el ejercicio del derecho a la transparencia y acceso a la información pública.

91
 Avances en materia anticorrupción en Perú

[Link] Tribunal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública
La Defensoría del Pueblo (2022) señala que es recomendable que el TTAIP
disponga de facultades sancionadoras.

3.1.5 Defensoría del Pueblo

Respecto a los desafíos que enfrenta la Defensoría del Pueblo, Albán (2019)
enfatiza que el reto más importante para este organismo es llegar a más personas en
el país. Por su parte, Abad (2010) menciona que el desafío es cumplir con eficacia y
transparencia sus funciones sobre la defensa de las personas.

3.1.6 Contraloría General de la República

Los desafíos que enfrenta la CGR son fortalecer la Ley de restauración de
la potestad sancionadora de la Contraloría y la Ley de la carrera pública del auditor
gubernamental. Esta última, para reducir la alta percepción de impunidad por delitos
de corrupción y perfeccionar la calidad de los actos de control. En concreto, los retos que
presenta la reforma del control gubernamental en el Perú son la utilización del control
concurrente, finalizar la incorporación de las Oficinas de Control Interno a la Contraloría,
afianzar la aplicación del SCI en el aparato estatal, repotenciar las capacidades del
Sistema Nacional de Control y reforzar la condición de las intervenciones de control y
gestión antisoborno (CGR, 2021).

En esta línea, la subgerenta del Observatorio Anticorrupción, los obstáculos actuales

que presenta la CGR se encuentran en el proceso de deslinde de responsabilidades y en la
capacidad de las entidades para aplicar recomendaciones. En algunos casos, el proceso
de sanción administrativo está sujeto a la jerarquía, lo que puede conducir a conflictos
de interés y, en última instancia, a la impunidad. Asimismo, el progreso de la gestión
pública también se basa en la capacidad de las instituciones estatales para concretar
cambios, como la contratación de personal calificado y la supervisión contractual
adecuada; por ello, las limitaciones en estos temas complican la implementación de las
recomendaciones del caso.

Así se determina que los desafíos pendientes que contempla la CGR son la dualidad de
sistemas que en un momento se suspendió y luego fue restablecida; así pues, esta acción
constituye un desafío complejo. Ante ello, una posible solución consistiría en involucrar
un cambio en la forma en que se ejecutan las sanciones; por ejemplo, en otros sistemas, los
órganos competentes sobre la investigación preparatoria tienen mayor independencia
para plantear sanciones sin interferir en el proceso, lo cual podría ser utilizado como un
enfoque por seguir. Por otro lado, sería valioso poseer una trazabilidad efectiva de los
procedimientos de régimen disciplinario, ya que actualmente ello implica un problema
sin resolver. Por último, las sanciones podrían diseñarse objetivamente y no subjetiva.
Esto aumentaría su efectividad y podría reducir la impunidad. Un ejemplo de ello sería
considerar la creación objetiva de un catálogo de infracciones elaborado sobre la base de
la frecuencia de conductas identificadas en los servicios de control.

3.1.7 Presidencia del Consejo de Ministros

La SIP, al ser rector de integridad pública, emite documentos técnicos con
criterios para elaborar el Plan de Trabajo de las Comisiones Regionales Anticorrupción
(CRA), que se han cumplido con limitaciones. Al respecto, la Defensoría del Pueblo
recomienda a la SIP elaborar un instrumento de medición del desempeño de las CRA

92
 capítulo 2

para evaluar el trabajo de dichas comisiones y crear una Plataforma Digital Única del
Estado Peruano, para difundir las acciones de las CRA; así, la ciudadanía las conocería.
También sugiere capacitar a las secretarías técnicas y a los coordinadores enlace de las
entidades de las CRA para repotenciar sus competencias, en particular aquellas CRA
inactivas (Defensoría del Pueblo, 2021).

La secretaria de la SIP enfatiza que el principal desafío es posicionar a la Secretaría

enfocándose en su fortalecimiento como ente rector e impulsar la competencia de
integridad (comunicación personal, 29 de septiembre de 2023). Los esfuerzos conducen
a implementar oficinas de integridad en todas las entidades del gobierno con la meta de
que el modelo se instaure en cinco etapas para 2026. A futuro, la meta de la SIP es medir
el impacto de la integridad, principalmente en la percepción de la corrupción, y mejorar
el modelo a partir de los resultados.

Por otro lado, se continúa con los esfuerzos para cumplir los objetivos y los
compromisos internacionales asumidos en comités como el Mecanismo de Seguimiento
de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) y la Cooperación
Económica Asia-Pacífico (APEC). Al respecto, la secretaría de la SIP señala que un
hito inmediato es la actualización de la política; de hecho, la SIP está trabajando para
alcanzar su aprobación a fin de año. En esta se está tomando en cuenta la necesidad de
fortalecer la calidad y la interoperabilidad de la información para abordar la debilidad
en la diligencia, pues constituye un problema que afecta a muchas entidades.

3.1.8 Autoridad Nacional de Control del PJ y Autoridad

Nacional de Control del MP
Muchos de los hechos demostraron las debilidades de la OCMA del PJ y de la
Fiscalía Suprema de Control Interno del MP; por ello, actualmente las han reemplazado,
respectivamente, la Autoridad Nacional de Control del PJ y la Autoridad Nacional de
Control del MP, tal como se consigna en la resolución administrativa 021-2022-ANC-
MP-J. José Luis Lecaros (2020), expresidente del PJ, señala que las prioridades de
ambas autoridades deben consistir en reducir los plazos de los procesos disciplinarios
sin someter derechos y sistematizar una oralización de sus acciones.

3.2 Desafíos comunes que enfrentan los principales

actores en materia anticorrupción
En el Informe de la Fase 2 de la OCDE (2021), se han identificado varios desafíos
fundamentales para fortalecer la lucha contra la corrupción en el Perú. En primer lugar,
se puso de relieve la necesidad de que las autoridades —como el PJ y el MP— estén
bien informadas sobre las acusaciones de soborno en el extranjero que involucren a
ciudadanos, entidades o funcionarios peruanos.

Si bien el Perú se ha enfocado en la implementación de la Política Nacional de Integridad

y Lucha contra la Corrupción y el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción 2018-2021, destacadas iniciativas de lucha contra la corrupción, la OCDE
indica que aún se carecen de disposiciones específicas destinadas a hacer efectivo el
procesamiento del soborno a escala internacional (OCDE, 2021).

Dado este contexto, los examinadores de la OCDE (2021) han recomendado especialmente
que se evalúen de manera exhaustiva los riesgos de soborno a escala transnacional

93
 Avances en materia anticorrupción en Perú

y se fortalezca su enfoque de cumplimiento. Esto implica que la estrategia nacional

anticorrupción incluya políticas y acciones proporcionales. Este método permitiría una
respuesta más estratégica y efectiva al soborno internacional, así como la promoción de
una cultura de integridad.

Además, la OCDE (2021) menciona que un reto que debe superarse es la falta de
seguridad en la tenencia de cargos y el uso generalizado de estos nombramientos, ya
que han exacerbado las preocupaciones sobre la estabilidad y la imparcialidad en el
sistema judicial. Esta práctica ha sido asociada con la carga de trabajo excesiva y las
dificultades persistentes en la contratación de personal dentro del PJ, lo que plantea
desafíos significativos para el mantenimiento de la integridad y la independencia del
sistema. Por los limitados recursos y conocimientos especializados, hay que asignar
la responsabilidad principal de los casos de soborno en el extranjero a una fiscalía o
unidad específica. Además, se resalta la importancia de asegurarse de que el decomiso
se lleve a cabo con regularidad en casos de soborno en el extranjero.

Por otro lado, en el Informe Final sobre Perú elaborado por el MESICIC (2013) se señala
que otro desafío es la interoperabilidad de diferentes entidades de justicia en materia
de extradición. En ese sentido, se sugiere implementar un protocolo que involucre al
MP, el PJ y la Cancillería, para hacer un seguimiento adecuado y conocer el resultado
de los procesos judiciales relacionados con la extradición. De la misma manera, se
insta a implementar un programa de difusión y capacitación integral para autoridades
y funcionarios competentes del PJ, MP y Procuraduría Pública, para asegurar una
aplicación efectiva de las disposiciones de asistencia recíproca contempladas en la
Convención, en particular en lo referente al art. XVI.

Por su parte, Naciones Unidas, en su Informe Final sobre el examen del Perú, subraya la
necesidad de establecer medidas que exijan la restitución total de los fondos producto
de actos de corrupción, específicamente en casos de malversación o blanqueo de fondos
públicos (UNODC, 2015). En tal sentido, solicita que el MP y el PJ apliquen el art. 547,
párrafo 6, del NCPP y que se revisen los tratados relacionados. Además, se enfatiza la
importancia de supervisar minuciosamente la deducción de gastos razonables durante
las investigaciones y procedimientos judiciales relacionados con la restitución o la
disposición de bienes decomisados.

Por otro lado, en el estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú, se destaca que, si bien
la Ley del Código de Ética de la Función Pública establece un conjunto de principios y
deberes éticos aplicables a los funcionarios públicos de los órganos de la Administración
Pública, la existencia de disposiciones adicionales en otras leyes ha generado una
fragmentación en el marco normativo (OCDE, 2017). Esto dificulta la garantía de
cumplimiento y la provisión de una orientación clara a los funcionarios.

En cuanto al marco legal vigente, se observa una delimitación temporal del delito de
enriquecimiento ilícito que podría resultar en espacios de impunidad. Según el acuerdo
plenario 003-2016/CJ-11, solo se sanciona el enriquecimiento ilícito durante el ejercicio
del cargo público. Esto excluye la responsabilidad penal cuando los pagos ilícitos se
pacten durante el ejercicio del cargo, pero se ejecuten posteriormente, o cuando el
enriquecimiento ilícito ocurra antes de que el funcionario asuma formalmente su cargo,
siempre que el nombramiento sea certero. Ello ha resultado un reto identificado por el
MESICIC (2021) como prioritario para modificar las tipificaciones de este tipo de delitos
y la aplicación de las sanciones respectivas.

94
 capítulo 2

Asimismo, el MESICIC (2021) identificó un objetivo importante adicional relacionado

con la falta de conexión entre la ley peruana y la responsabilidad de terceros ajenos
en los delitos de enriquecimiento ilícito. El Comité ha sugerido que se considere la
ampliación del alcance del tipo penal para asegurar la sanción de cualquier persona, sin
importar su posición como funcionario o servidor público.

Finalmente, en cuanto al Modelo de Integridad, resulta oportuno destacar que este ha

permitido estandarizar la intervención, lo cual limita las problemáticas que podrían
devenir de una política que deja a libre interpretación cuál será el camino por seguir en
la lucha contra la corrupción en cada entidad. También se destacan la adaptación y la
sostenibilidad de sus bases normativas. El gran reto se encuentra actualmente en los
estancamientos presentados sobre todo a nivel nacional, los cuales, según el Informe
de medio término de la SIP (2023), han sido generados, en parte, por el recambio de
autoridades en 2022, los que ciertamente demandan altos niveles de articulación entre
la Secretaría y las entidades; pero también, un trabajo conjunto con organizaciones de
la sociedad civil y la cooperación internacional.

4. Agenda pendiente
Como indica en la Sentencia del Tribunal Constitucional de octubre de 2004, en
su Exp. 2016-2004-AA/TC: «la realidad política de los últimos años ha revelado cómo
la corrupción en el uso de los recursos públicos afectó la atención de derechos como la
educación, salud y vivienda», lo que sin duda tiene serias implicancias. Al respecto, en
el Exp. 1271-2008-HC se señala que «la corrupción atenta contra el desarrollo integral
de los pueblos […]». Asimismo, este Tribunal también estableció que la lucha contra este
fenómeno es un mandato que se desprende de la Constitución, sobre todo en sus arts. 39 y
41 —tal como se establece en el STC Exp. 0006-2006- PCC/TC—, e instaura un principio
constitucional, de acuerdo con el Exp. 0009-2007-PI/TC y 0010-2007-PI/TC7.

En ese marco, es vital que el país avance hacia la creación de un Sistema Nacional de
Integridad y Lucha contra la Corrupción que promueva la colaboración y la coordinación
entre los principales actores en la prevención y la sanción de la corrupción. Un sistema
se define como un conjunto organizado de normas, roles y mecanismos que buscan una
meta común. En este caso, el objetivo es robustecer la Política Nacional de Integridad
y Lucha contra la Corrupción, mediante el fortalecimiento de la capacidad estatal de
prevenir la corrupción y a través de la armonización de las diferentes competencias
relacionadas con la materia. Al respecto, estudios internacionales, como el de la OCDE
(2017), demuestran que un sistema efectivo exige un compromiso claro desde los
altos niveles del sector público, donde se desarrollen marcos legales e institucionales
adecuados y se clarifiquen responsabilidades.

En esta línea, Munive (2022) señala que este sistema nacional permitiría el desarrollo
de una intervención gubernamental integral y armónica entre las diferentes entidades
que participan en la promoción de la ética, la transparencia y el acceso a la información
pública, el gobierno abierto, la atención de denuncias y la protección al denunciante,
la gestión de riesgos y el fortalecimiento del control, investigación y sanción de la
corrupción. Existen importantes avances en estos temas, pero aún no logran articularse
de manera natural, dado que sus objetivos no son pensados para generar sinergias.
Asimismo, este sistema permitiría consolidar un enfoque de acción colectiva en el que es

7 Esta postura queda reafirmada y complementada por el Exp. 0017-2011-PI/TC, en el que se detalla
que, a partir de la lectura conjunta y articulada de los arts. 39, 41, 43, 45 y 76 de la Constitución,
queda clara la naturaleza constitucional de la lucha contra la corrupción.

95
 Avances en materia anticorrupción en Perú

clave incorporar mecanismos de participación, colaboración y corresponsabilidad con

actores de la sociedad civil y del sector empresarial. La estructuración de este sistema
debe considerar diferentes niveles de intervención. Para ello, Munive (2022) propone
tres niveles de intervención:

i. Nivel estratégico: planteamiento, supervisión y evaluación de la política de

integridad y lucha contra la corrupción.
ii. Nivel táctico: desarrollo de acciones articuladas a escala interinstitucional,
intergubernamental y territorial para la implementación de los temas prioritarios.
iii. Nivel operativo: desarrollo de acciones institucionales para el fortalecimiento de la
capacidad preventiva frente a la corrupción y el establecimiento de una cultura de
integridad en las instituciones.

96
 Gráfico 1. Sistema Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción en el Perú

Rol: prevención Roles: control | Investigación | |Sanción

NIVEL ESTRATÉGICO Comisión de alto nivel

PCM Poder Judicial
anticorrupción

Congreso de la
República

Rector de la Política Secretaría de Comisiones Autónomos

Nacional de Integridad y regionales Contraloría
Lucha contra la Corrupción Integridad Pública anticorrupción Defensoría
TC
Fiscalía

Ministerios
PCM
Minjusdh

97
Minedu
capítulo

NIVEL Transparencia
RREE
2

TÁCTICO Ética y acceso a la Gobierno Riesgos de Debida

pública información abierto corrupción diligencia
pública
Otras entidades
OSCE
Servir

Modelo de
Entidades públicas integridad
Sector privado
NIVEL
OPERATIVO Sociedad civil
Oficinas de integridad institucional

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 Avances en materia anticorrupción en Perú

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Modelo de Integridad. Resultados de la aplicación del Índice de Capacidad
Preventiva frente a la Corrupción (evaluación de medio término 2023). https://
[Link]/uploads/document/file/5039666/Informe%20ICP%20
medio%20t%C3%A9rmino%[Link]

Vásquez, D. (2021). Derecho fundamental del acceso a la justicia y políticas institucionales

del Poder Judicial en la lucha contra la corrupción en el Perú. Revista Oficial del
Poder Judicial, 13(15), 127-161. [Link]

103
 capítulo 5

Sobre las y los autores

• Eloy Alberto Munive Pariona.- Experto en integridad y lucha contra la corrupción.
Es politólogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos-UNMSM (Perú),
máster en Corrupción y Estado de Derecho por la Universidad de Salamanca
(España) y máster en Gestión de Políticas Públicas por la Universidad Nacional
Federico Villarreal-UNFV (Perú). Correo: [Link]@[Link].

• Rafael Eduardo Castillo Alfaro.- Licenciado en Sociología por la UNMSM y con

estudios de posgrado en Sociología de las organizaciones. Experto en gestión
pública, seguridad, lucha contra el crimen organizado y contra la corrupción. Se
ha desempeñado como asesor de despacho ministerial, director general, gerente,
director y jefe en diferentes entidades públicas como MININTER, DEVIDA, INPE,
DINI, SUCAMEC, MINJUSDH, Procuraduría Pública Especializada en Delitos de
Corrupción, entre otras.

• Sandy Melgar Vilchez.- Licenciada en Ciencia Política y Gobierno por la PUCP,

con especialidad en Gestión pública y Estadística para investigadores. Ha liderado
estudios cualitativos y cuantitativos relacionados con seguridad pública y privada,
crimen organizado, conflictos sociales, corrupción y participación política-
electoral, con enfoque de género e interculturalidad, en instituciones públicas y
privadas. Ha ganado diversos premios por sus estudios.

• Silvana Carrión Ordinola.- Abogada. Ha cursado el Posgrado en Compliance

de la Universidad Carlos III de España y la Maestría en Ciencias Penales de la
Universidad San Martín de Porres de Perú. Asimismo, se ha especializado en temas
de investigación y la prueba en el proceso penal en la Universidad de Castilla-La
Mancha, de España. Ejerce la profesión desde 1998 y ha laborado tanto en el sector
privado como en el sector público. Actualmente se desempeña como Procuradora
Ad Hoc para el caso Odebrecht y otras (caso Lava Jato y conexos).

• Ydalid Rojas Salinas.- Experta en políticas de integridad y lucha contra la

corrupción y enfoque de género. Es abogada por la Universidad Nacional de San
Agustín-UNSA (Perú), magíster en Ética Global por la Universidad de Birmingham
(Reino Unido) y máster en Gerencia Pública por EUCIM Business School (España),
en alianza con la Universidad San Martín de Porras (Perú). Ejerce la docencia de
cursos de ética profesional, integridad y anticorrupción en la Universidad de Lima,
la Universidad San Ignacio de Loyola-USIL (Perú) y la PUCP.

• Lucía Betty Nuñovero Cisneros.- Abogada por la PUCP, Magíster en Criminología

por la Universidad Católica de Lovaina y Magíster en Salud Pública por la Universidad
Libre de Bruselas, candidata a Doctorado en Criminología por la Universidad De
Granada. Docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad
del Pacífico. Actualmente es Directora General de Asuntos Criminológicos del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

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