Políticas de inversión y crecimiento

económico: mitos y realidades*

Germán Alarco T.
Hay muchos lugares comunes y mitos con relación a la inversión
privada y pública en el Perú. Nos han hecho creer que es la única
variable útil para promover el crecimiento económico. A su vez,
que esta se incentiva solo a través de la reducción de los sobrecostos
laborales y la eliminación de la tramitología y la burocracia, que
serían sus únicas trabas. Se olvidan que los verdaderos sobrecostos
corresponden a los del sector energético por utilizar productos
petrolíferos en lugar del gas natural; al sector financiero por la
gran diferencia entre las tasas activas y pasivas; a los problemas
de falta de infraestructura; y a la concentración en las cadenas
logísticas útiles al comercio interno e internacional, que todos en
conjunto suman 5.5% del Producto Bruto Interno (PBI) o US$ 11 000
millones anuales1.
El rol y énfasis de las políticas de promoción de la inversión
privada y pública del Gobierno actual son similares a las de los
últimos gobiernos neoliberales. Ha habido cambios en los marcos
regulatorios de ambas modalidades de inversión, pero estos
son más cosméticos que de fondo. Los problemas continúan a
pesar de que se debió ser más prolijo a partir de la corrupción

*
Se agradecen los comentarios de Patricia del Hierro C. y el apoyo de César
Castillo G.
1
Los sobrecostos energéticos son equivalentes como mínimo a 1.4% del Producto
Bruto Interno (PBI), los sobrecostos financieros a 2.5% del PBI el 2014 y los sobrecostos
en las cadenas logísticas de comercio exterior al 1.6% del PBI. Alarco, Germán. Lecturas
Prohibidas, Análisis y propuestas de política económica. Lima: OtraMirada, 2017.
280 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

destapada recientemente. Se persiste en promover la inversión

extranjera directa en los sectores extractivos, agilizar la ejecución
de los proyectos de infraestructura en curso, promover nuevas
Asociaciones Público Privadas (APP) para la prestación de servicios
públicos e intensificar la modalidad de ejecución de Obras por
Impuestos (OxI)2. A la par, la inversión pública permanece relegada
a pesar de las mayores exigencias a propósito de la reconstrucción
luego de los recientes desastres naturales, que en gran parte
corresponden a inadecuadas acciones de mitigación de riesgos.
La información sobre el desempeño de la inversión pública
y privada en el primer año del actual Gobierno es aún reducida
y fragmentaria. La inversión pública el 2016 fue el 4.8% del PBI,
mientras que el 2015 representó 5% del PBI. Efectivamente, se
aceleró su ejecución en el último trimestre del año pasado pero
con un menor nivel respecto de lo observado en el mismo periodo
del 2015. En el primer trimestre del 2017 solo ha crecido 8.3% en
términos reales respecto del 2016. Por otra parte, la inversión
privada fue equivalente al 17.7% del PBI el 2016 respecto del 19.3%
del PBI el 2015. La inversión bruta fija total fue 22.5% del PBI el
2016 frente a un mayor nivel de 24.3% del PBI el 2015.
El primer objetivo de este artículo es determinar la aportación
de la inversión bruta fija al crecimiento económico peruano en
las últimas décadas. Esta promueve no solo la ampliación de
la capacidad productiva sino el crecimiento de la demanda y
producción. Es un factor clave pero hay otros más. El segundo
objetivo es mostrar la evolución histórica de sus principales
componentes y factores explicativos. El tercer objetivo es revisar
cómo han variado en este Gobierno las políticas tanto con relación
a la inversión pública como la privada respecto del Gobierno
anterior. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ha sido

2
En la novena disposición complementaria final de la ley n° 30556 sobre
disposiciones frente a desastres y para la creación de la autoridad para la reconstrucción
con cambios se estableció el mecanismo de Obras por Terrenos (abril del 2017).
Germán Alarco T. 281

sustituido por [Link], a la par que se expidió el Decreto

Legislativo n° 1251 y su reglamento para regular las APP y la OxI.
Aquí se analizarán estos cambios, destacando algunas mejoras
marginales, pero sin olvidar que, en general, los problemas en
ambos sistemas se mantienen.

Fuentes de crecimiento de la producción

Hay que desmitificar que la única variable para explicar el
crecimiento económico es la inversión bruta fija. Efectivamente,
se requiere que esta contribuya a que se amplíe periódicamente
la capacidad productiva de forma que no ponga límite a la
expansión de la demanda interna y la externa. Sin embargo, la
producción está determinada por lo que ocurre con sus diferentes
componentes: consumo privado, consumo público, inversión bruta
fija, variación de existencias, exportaciones y negativamente por
las importaciones. En el cuadro n° 1 se muestra tanto las Tasas de
Crecimiento Promedio Anual (Tcpa) del PBI por décadas entre
1950-2016 así como sus diferentes componentes explicativos3.
La década de mayor crecimiento económico en la economía
peruana fue la de 1960-1969 seguida por el periodo 2000-2016,
mientras que la de menor crecimiento fue 1980-1989. Si se reagrupa
en dos subperiodos: 1950-1979 y 1990-2016, se observa que el
primer periodo asociado al modelo fordista o de la edad de oro
del crecimiento keynesiano4 tuvo un crecimiento del 4.8% anual
ligeramente superior al 4.7% del periodo neoliberal. En todas las

3
Esta se determina como el cociente de las diferencias en el tiempo de cada
componente del producto respecto de la variación absoluta del PBI en el mismo periodo
de análisis. La suma de las aportaciones de cada componente debe ser igual a 100%.
4
Una buena explicación de este modelo que buscaba la ampliación de los
mercados a través de la expansión del consumo de bienes de consumo duradero,
una adecuada distribución del ingreso entre ganancias y salarios y una mayor
productividad pueden consultarse en: Boyer, Robert. Crisis y regímenes de crecimiento:
una introducción a la teoría de la regulación. Madrid y Buenos Aires: Miño y Dávila
editores, 2007.
282 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

décadas, a excepción del periodo 1980-1989, la inversión bruta fija

contribuyó al crecimiento pero en un porcentaje reducido de entre
el 10% y el 31% del total de los componentes explicativos. El valor
máximo se obtuvo en la década de los noventa seguido del periodo
2000-2016 con un valor del 27% del total de los componentes
explicativos. Así, la inversión privada explica en estos últimos
periodos alrededor del 20% del crecimiento económico.
Los mayores aportes al crecimiento han ocurrido por el lado
del aumento del consumo privado y las exportaciones, y en menor
medida el consumo público. Sin menoscabar el rol de la inversión
bruta fija, en teoría se pueden establecer políticas por el lado de
las mencionadas tres variables que contribuyan al crecimiento
económico. En la actual coyuntura hay espacios limitados para las
exportaciones en la medida en que los mercados internacionales
se comienzan a cerrar y al reducido margen de maniobra en
el consumo público por las mayores necesidades por motivo
de la reconstrucción y los menores ingresos públicos. La única
opción viable sería la expansión del consumo privado a través de
políticas de redistribución del ingreso a favor de los asalariados
e independientes que elevarían la propensión a consumir y la
demanda interna5. Esta perspectiva analítica fue iniciada por
Michal Kalecki6 y los economistas poskeynesianos; en particular
los que trabajan la distribución factorial del ingreso y los regímenes
de crecimiento económico.

5
En el capítulo 24 de su libro, John Maynard Keynes hablaba de los impuestos a
los ingresos y a las herencias. Ver: Maynard Keynes, John. Teoría general de la ocupación, el
interés y el dinero. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1936. También habría que
explorar otros caminos a través de la política de los salarios mínimos y la promoción
de la sindicalización planteada por Oxfam. Ver: «Gobernar para las élites. Secuestro
democrático y desigualdad económica». [Link], Oxford, 20 de enero del
2014. Ver también: Stockhammer, Engelbert. «Crecimiento basado en los salarios:
introducción». Boletín Internacional de Investigación Sindical, vol. 3, n°. 2. Ginebra:
Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2011, pp. 183-207; entre otros.
6
Kalecki, Michal. Teoría de la dinámica económica: ensayos sobre los movimientos cíclicos
y a largo plazo de la economía capitalista. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1956.
 Cuadro nº 1
Fuentes de crecimiento del PBI por el lado del gasto 1950-2016
Inversión bruta fija Variación
Tcpa Consumo Consumo
Período de Exportación Importación Total
(%) privado público Privada Pública Total existencias
1950-1959 5.03 64.1 13.4 11.3 1.4 12.7 2.7 19.7 -12.6 100

1960-1969 5.48 80.6 14.0 3.5 6.5 9.9 -2.6 19.5 -21.4 100

1970-1979 3.42 34.9 12.6 15.7 7.4 23.1 3.2 24.1 2.1 100

1980-1989 -0.55 20.8 -74.7 -80.0 -40.5 -120.5 -21.0 -6.5 101.8 -100

1990-1999 4.04 52.3 13.0 19.8 11.3 31.1 -5.0 40.0 -31.4 100

2000-2016 5.22 62.8 12.0 22.0 4.6 26.7 1.0 27.2 -29.7 100

Elaboración propia con base en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
284 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

Evolución histórica y factores explicativos

Con el gráfico n° 1 se rompen también varios mitos. En primer
lugar, el valor pico de la inversión bruta fija total se produce a
inicios de la década de los ochenta por la importante aportación
de la inversión pública. El segundo periodo con un mayor nivel
de la inversión total fue a finales de la década de los cincuenta.
Sin embargo, cuando se analiza exclusivamente la evolución de
la inversión bruta fija privada, los niveles récord se observan en
el último quinquenio de la década de los cincuenta y no en los
últimos tiempos. Los buenos resultados del 2008 y 2013 se ubican
por debajo de los que corresponden a los años cincuenta.
En segundo lugar, la inversión pública tuvo sus mejores
momentos a inicios de la década de los ochenta, con un monto
equivalente a poco más del doble de los niveles actuales. Los niveles
actuales de inversión pública son similares a los observados entre
los años cincuenta y sesenta. ¿En lugar de avanzar retrocedemos?
En tercer lugar, se observa que en los últimos se ha reducido la
inversión privada, aunque en una magnitud pequeña. Las mayores
caídas fueron hacia fines de las décadas de los sesenta, ochenta y
noventa. La participación de la inversión privada creció durante
los cinco primeros años del Gobierno militar de los años setenta.
Un reciente estudio elaborado por funcionarios del Fondo
Monetario Internacional (FMI)7 genera nuevas luces sobre los
determinantes principales de la inversión privada en las economías
emergentes. Este evaluó la decisión de invertir en activos fijos
de 16 000 empresas en 38 países para el periodo 1990-2013. Se
concluyó que estas inversiones están asociadas positivamente
con las expectativas de ganancia8, los precios de exportación,

7
Magud, Nicolás y Sosa, Sebastián. Investment in emerging markets, We are not in
Kansas anymore…or are we? Washington D.C.: International Monetary Fund, 2015.
8
Medidas por la relación del valor de mercado de las empresas (precios de las
acciones por el número de acciones) respecto del valor contable de su patrimonio.
Germán Alarco T. 285

la disponibilidad de financiamiento interno e internacional y

negativamente de su nivel de apalancamiento. Es así que en la
medida en que aumentaron sus niveles de deuda respecto de los
activos se afectó negativamente la inversión.

Gráfico nº 1
Evolución de la inversión privada y pública en el Perú:
1950-2016 (% del PBI)
%
35

30

25

20

15

10

0
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016

Participación inversión bruta interna

Participación inversión bruta fija privada

Participación bruta fija pública

Elaboración propia en base al BCRP.

286 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

Gráfico nº 2
Inversión bruta fija privada e índice de precios de exportación
(Var % corregida por filtro Hodrick-Prescott)
Var. %
20

15

10

-5

-10
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
Índice de precios de exportación (1994=100)
Inversión bruta fija privada

Elaboración propia en base al BCRP.

Sin embargo, nos interesa destacar una variable: los precios de

exportación de cada economía. Al respecto, los investigadores
del FMI lograron determinar que si estos aumentan, la inversión
privada crece. Al mismo, tiempo si estos se reducen, la inversión
cae. Para este informe no se incluyeron otras variables explicativas
que están de moda en el Perú como los costos laborales9, la
tramitología y la burocracia, que a juicio de la mayor parte de los

9
Castillo, César. Distribución factorial del ingreso en el Perú 1940-2012. Trabajo de
investigación presentado para optar el Grado Académico de Magister en Economía.
Lima, 2015. En dicho trabajo se presenta información relativa de que la evolución de
la participación salarial respecto del PBI del Perú se ubica por debajo del promedio
latinoamericano y siempre por debajo de los valores de las economías desarrolladas.
También en: Alarco, Germán. Lecturas Prohibidas, Análisis y propuestas de política
económica. Lima: OtraMirada, 2017.
Germán Alarco T. 287

empresarios, empresas consultoras y el Gobierno explicarían los

bajos niveles de inversión privada y de producción en el Perú10. Al
respecto, en el gráfico n° 2 se muestra la evolución de la inversión
privada y el índice de precios de exportación del Perú en términos
y variaciones porcentuales corregidas por el filtro Hodrick-
Prescott11, observándose la correspondencia casi perfecta entre
ambas variables. Solo en el primer quinquenio de la década de
los noventa hay un ciclo expansivo de la inversión privada como
resultado del rebote posterior a la contracción y estancamiento de
finales de los ochenta y las políticas de ajuste implantadas en 1990.
Un tema pocas veces mencionado es la composición de la
inversión privada y pública entre bienes de capital nacional e
importados (maquinaria y equipo) y edificaciones del sector
construcción. A medida que los bienes de capital importados tienen
mayor proporción respecto a los otros componentes se filtra más
demanda interna hacia el exterior. De acuerdo al gráfico n° 3 los
resultados no son halagueños ya que el componente de los bienes
de capital nacionales reduce su importancia desde la década de
los años setenta. Lo anterior, probablemente por la naturaleza de
los proyectos de inversión que requieren bienes importados, por
la menor importancia de la producción de bienes de capital locales
y por la menor demanda política por la política de apreciación de
la moneda nacional que atenta contra los bienes de origen local.

10
Tema con poco sustento en la medida en que el Perú se ubica en la posición
54 en las facilidades para hacer negocios de entre 190 economías, solo superado en
América Latina por México y Colombia, y mostrando mejor lugar que Chile. World
Bank Group. Doing Business 2017, Equal Opportunity for All, Regional Profile 2017, Latin
American and Caribbean. Washington D.C.: The World Bank, 2017.
11
Equivalente a un promedio móvil de diez periodos que permite extraer la
tendencia no lineal de una serie estadística.
288 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

Gráfico nº 3
Composición de la inversión bruta fija privada y pública
1970-2015 (% del total)
70

60.6124
59.6251
60 57.9847
56.3537

50

40 38.9553

32.1450
31.1538 30.9813
30 28.8997 27.2463

23.2608
20.3855
20
14.7690

10 9.2211 8.4063

0
1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2015
Bienes de capital nacional Bienes de capital extranjero Edificaciones

Elaboración propia en base al BCRP y al Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Nuevo sistema de inversión pública

Como se mencionó anteriormente, el panorama de la inversión
pública en el Perú no ha sido alentador. Los montos de inversión
pública carecen de una tendencia constante o creciente en el tiempo
ya que están sujetos a los avatares de las finanzas públicas. También
influye la perspectiva de los diferentes Gobiernos y la reducida
eficacia del Estado. Aun teniendo los recursos disponibles, tanto los
sectores administrativos del gobierno nacional, como los gobiernos
regionales y locales no han tenido la capacidad para formular,
evaluar adecuadamente, ejecutar y evaluar ex post los proyectos
de inversión bajo su ámbito de responsabilidad. Entre el 2014 y el
Germán Alarco T. 289

2016, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)12, el nivel

de ejecución de los tres niveles de gobierno se ha ubicado entre
79% y 70%, destacando en orden de mayor a menor el gobierno
nacional, los regionales y en último lugar los locales. Sin embargo,
el 2016 los gobiernos regionales superaron los niveles de ejecución
del gobierno nacional.
Desde la campaña electoral, el candidato ganador manifestó la
necesidad de hacer cambios en el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP). Ya en el Gobierno se solicitaron facultades
delegadas para hacerlo. El Decreto Legislativo n° 1292 del primero
de diciembre del 2016 fue el inicio de esta transformación. La norma
legal fue escueta mientras que su reglamento se publicó en abril del
2017. Asimismo, se señaló que se aplicaría de manera progresiva.
En sus considerandos se anotó que se trata de establecer un sistema
administrativo de inversión pública efectivamente descentralizado
que incorpora a los actores regionales y locales para garantizar
la eficiencia y eficacia de ese proceso, a la par que se agiliza e
incrementa su calidad. De igual manera, se reestructuran, mejoran
y simplifican la formulación y evaluación de proyectos vinculando
la cartera de proyectos al desarrollo territorial o sectorial con
prioridad en el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a
servicios públicos para la población.
En primer lugar, se concibió que el proceso de inversión pública
sea multianual, más allá de la simple gestión presupuestal anual. En
segundo lugar, el nuevo proceso tendría una orientación práctica
y no centrada, como era anteriormente, en las diferentes etapas
formales de formulación, evaluación y ejecución de proyectos de
inversión pública. La programación multianual de inversiones
debe partir de un diagnóstico detallado de la situación de las
brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos. Al
respecto, se señala que cada sector, región y gobierno local deberá

12
Véase el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) en: [Link]/3FSJUh
290 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

remitir al MEF las brechas que hayan identificado y sus criterios

de priorización de acuerdo al plazo señalado en el reglamento. En
tercer lugar, se integra en la programación multianual los proyectos
de inversión a ser ejecutados mediante asociaciones públicas
privadas cofinanciadas.
Cabe recalcar que la Dirección General de Programación
Multianual de Inversiones del MEF es el ente rector del sistema
que establece directivas, dicta procedimientos, supervisa calidad,
aprueba metodologías generales, brinda asistencia técnica y
capacitación, entre otras. Salvo en el caso de las inversiones
asociadas a endeudamiento público mayor a un año que cuenten
con aval o garantía del Estado, se requiere la intervención de
otras áreas del MEF, quien dará la conformidad respectiva. Por lo
demás, con la precisión de que los sectores elaboran y aprueban las
metodologías específicas, corresponde a las unidades formuladoras
de proyectos de los sectores, regiones y gobiernos locales aplicar
los criterios establecidos, evaluar y aprobar las inversiones. Un
candado relevante es que los responsables de las oficinas de
programación y de las unidades formuladoras deberán tener el
perfil profesional establecido por el ente rector del sistema.
De esta forma no solo se delegan funciones sino que se trata
de una norma que simplifica procedimientos al establecer que
la formulación de proyectos de inversión se realizaría a través
de una ficha técnica. Solo en el caso de proyectos que tengan
alta complejidad se requeriría el nivel de estudio que sustente la
concepción técnica y el dimensionamiento del proyecto.
Recién se han establecido las características generales del nuevo
sistema de inversión pública, quedando pendientes por precisar.
En resumen, se descentraliza más y delegan responsabilidades a
los sectores administrativos, regiones y gobiernos locales; se tiene
una visión más práctica orientada a atender el cierre de brechas;
se impregna de una perspectiva multianual; se integra la fase
Germán Alarco T. 291

de formulación de proyectos con la evaluación; y se simplifican

procedimientos y se acota la participación del MEF.
La creación de capacidades en los sectores administrativos,
las regiones y los gobiernos locales es clave para coadyuvar a una
descentralización efectiva y eficiente. Sin personal calificado y
con reducida experiencia sería imposible resolver los problemas
existentes en la formulación, evaluación y ejecución de la inversión
pública. Este es el primer reto que debe enfrentar el Estado a través
de potenciar sus programas de asistencia técnica y capacitación.
El reglamento establece mayores funciones para los sectores
administrativos del gobierno nacional, los mismos que tienen
insuficiencias importantes como para convertirse en los líderes del
área respectiva de los otros niveles de gobierno.
Si bien los principales problemas del SNIP se asociaban a
la centralización de funciones, una mayor complejidad de los
procesos y la reducida capacidad de ejecución de los sectores,
gobiernos regionales y locales, estos no eran sus únicos problemas.
La lista es amplia y no ha sido abordada hasta ahora. Por ejemplo,
en los criterios de evaluación de los proyectos predominaba la
evaluación estrictamente financiera, soslayando o minimizando
los criterios de evaluación económica y social, lo que generaba que
se formularan proyectos de menor dimensión y horizonte que lo
recomendable.
Asimismo, a lo largo del tiempo se han complejizado los
procedimientos de ejecución de la inversión pública mientras que
se han aligerado los correspondientes a la inversión a través de
APP. Ambas modalidades de ejecución pueden generar riesgos
fiscales, por lo que es pertinente eliminar los sesgos en contra de
la inversión pública. Mientras en el Decreto Legislativo n° 1292
la evaluación ex post de los proyectos de inversión se planteaba
como facultativa, en su reglamento hay un mayor énfasis, pero aún
general, planteando la evaluación ex post de proyectos a partir de
292 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

muestras o conjuntos de otros proyectos; resultados que deberán

presentarse en el portal institucional del MEF.
El banco de proyectos de inversión, ahora denominado banco
de inversiones, no solo debe estar continuamente actualizado
sino ser plenamente transparente. Corresponde también al ente
rector del sistema establecer una base de datos actualizada de
componentes y parámetros técnicos, de costos unitarios y de
inversión, que sirvan para la formulación, evaluación y ejecución
de los diferentes tipos de proyectos tanto a nivel sectorial, regional
y local. Este sistema de información podría estar descentralizado
en cada sector administrativo del gobierno nacional. También sería
útil para apoyar las actividades de los órganos de control de los
diferentes niveles de gobierno. La ausencia de estas bases de datos
es una carencia importante de las normas legales mencionadas.
El énfasis de que los proyectos de inversión reduzcan
brechas es importante en la medida en que estos deben satisfacer
necesidades actuales y esperadas de la población. Este es el
primer elemento clave para definir un proyecto de inversión. Sin
embargo, hay que tener especial cuidado en las siguientes etapas
tales como la selección del medio o la tecnología para atender esa
demanda insatisfecha. Otras etapas relevantes son las relativas a la
determinación de los niveles de inversión, la evaluación financiera
y económica-social del proyecto, las opciones de financiamiento,
para de ahí seleccionar la modalidad de ejecución más conveniente
conforme a la aplicación de un comparador público privado (obra
pública o como APP). Este ciclo de los proyectos de inversión que
parece obvio fue vulnerado por el exceso ocurrido por las iniciativas
privadas cofinanciadas que definían de partida la modalidad de
ejecución y tecnología, sin considerar necesidades y prioridades
previas, ni aplicar criterios de evaluación y selección transparentes.
El éxito de [Link] dependerá de que se pongan todos los
elementos en su lugar.
Germán Alarco T. 293

El gran problema de esta norma es que no hay alusión alguna

al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) creado
el 2008. Tampoco hay referencia alguna al Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, sustituyéndolo por el alineamiento de
la inversión pública a los objetivos nacionales, planes sectoriales
nacionales, planes de desarrollo concertados regionales y locales,
sin mención alguna al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
(PEDN). Es precisamente el PEDN el documento que contiene los
objetivos, metas, lineamientos de política, prioridades y acciones
de orden estratégico para el desarrollo armónico y sostenido del
país. Estas son omisiones importantes porque correspondería a
estas instancias, como en otros países vecinos13, normar los procesos
de inversión pública y las metodologías para formular los planes
a nivel sectorial, regional y local.
Asimismo, en la reciente norma se mantiene la perspectiva
tradicional de operar con sistemas separados, de un lado el
de planeamiento y de otro lado el de presupuesto e inversión
pública. ¿Puede existir un buen sistema de inversión pública
sin estar perfectamente vinculado al de planeamiento?, ¿cómo
podrían funcionar bien las partes sin una visión (y entidad) que
las articule e integre?, ¿quién establece el rumbo y las prioridades
nacionales que alinean a las partes?, ¿no deben haber criterios de
priorización nacionales y a la vez relativamente flexibles en el
tiempo? Desafortunadamente, no creemos que estas omisiones
hayan sido involuntarias, ya que existe mucho celo institucional
e ideología que relegan al proceso de planeamiento estratégico
nacional14.

13
La institución central del proceso de planeamiento, presupuesto e inversión
pública en Colombia es el Departamento Nacional de Planeación (DNP); en el Ecuador,
la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades); en Brasil, el Ministerio
de Planejamento, Desenvolvimento y Gestao; y en Bolivia, el Ministerio de Planificación
del Desarrollo.
14
Una reciente evaluación y propuesta de reforma institucional integradora se
presenta en: Alarco Tosoni, Germán. «Planeamiento y prospectiva para la gestión
294 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

Reformas al sistema de APP

Al igual que lo ocurrido con el sistema de inversión pública, el
Gobierno actual modificó las reglas con relación a las APP mediante
el Decreto Legislativo n° 1251 del 30 de noviembre del 2016, así
como a través su reglamento emitido a finales de marzo del 2017. Es
interesante anotar que mientras el Decreto Legislativo n° 1251 ponía
énfasis en descentralizar las funciones de esta actividad en los tres
niveles de gobierno y en reestructurar la Agencia de Promoción de
la Inversión Privada (ProInversión), su reglamento enfatizó el tema
de limitar la posibilidad de suscripción de adendas a los contratos
de concesión, en el entendido de que estas abrieron la puerta a
muchos actos de corrupción. Para marzo del 2017 ya se habían
destapado las discusiones con relación a la adenda del Aeropuerto
de Chinchero, los sobrecostos y corrupción en la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),
los problemas de ejecución en la Línea 2 del Metro de Lima, los
reclamos ciudadanos en torno a los cobros de la vía urbana de
Puente Piedra y el retorno de la concesión del Gasoducto Sur
Andino al Estado por problemas en el financiamiento integral del
proyecto.
En concreto, hay algunas mejoras, como la reducción del
número de adendas dentro de los tres primeros años de los
contratos de concesión. Ahora solo se podrían realizar por errores
materiales, aspectos operativos que impidan la ejecución del
proyecto u otros hechos imprescindibles. También hay avances al
precisar procedimientos; promover un mayor rol para los gobiernos
regionales y locales; y se incluye una cláusula anticorrupción en
todos los contratos (aunque elemental). Asimismo, se establece
la obligatoriedad de preparar cada tres años un Plan Nacional
de Infraestructura sobre la base de los informes multianuales de

estratégica nacional». En: Consorcio de Universidades, ed. Metas del Perú al Bicentenario.
Lima: Consorcio de Universidades, 2016. En: [Link]/8Mw0UY
Germán Alarco T. 295

inversión pública y de APP, el mismo que deberá ser sometido a la

aprobación del Consejo de Ministros. Solo hay promesas cuando
se señala que se plantearían reglas que reduzcan al mínimo los
espacios para ofertas temerarias o colusión de postores.
Las normas adjudican mayores funciones a ProInversión, que
ahora interviene en la definición de los criterios de elegibilidad para
determinar si una inversión se debe realizar como obra pública o
APP, función que antes correspondía al MEF. Asimismo, ahora
sería responsable de la asistencia técnica y apoyo a los gobiernos
regionales y locales. Por otra parte, se cambia la conformación de
su consejo directivo de seis miembros a tres representantes del
Gobierno y tres directores independientes (del sector privado)
con capacidad y experiencia en el desarrollo y financiamiento
de infraestructura, banca de inversión, gobierno corporativo,
gestión pública15 o materias afines. A la par, se establece que
ProInversión contrate seguros de responsabilidad administrativa,
civil y penal para los funcionarios de la entidad responsables de
tomar decisiones.
Las normas hacen agua al formalizar el abandono de la
práctica internacional del Comparador Público-Privado (CPP) que
selecciona la alternativa de mejor calidad al menor costo. Ahora
se supone equivocadamente que la APP es superior a la opción
como obra pública. El CPP se sustituye por unos criterios de
elegibilidad difusos que antes elaboraba el MEF y ahora prepararía
ProInversión en un claro conflicto de interés. ¿Se trata de colocar
proyectos o priorizar el interés público? Por otra parte, se abre la
puerta a los lobbies cuando la mitad de los miembros de su consejo
directivo no serían funcionarios públicos: ¿qué garantiza que estos
directores independientes representen el interés público? Para
remate se formaliza que consultoras privadas puedan realizar
hasta el informe de evaluación de los proyectos. En otros lugares

15
Esta experiencia resultaría extraña si precisamente se buscan directores del
sector privado.
296 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

eso sería responsabilidad de las autoridades respectivas. ¿Acaso

esto no abre espacios para una mayor colusión y corrupción?
La historia del CPP en el Perú es negativa. En mayo del 2008,
con el Decreto Legislativo n° 1012, se estableció el marco normativo
para las APP, donde se señaló como primer paso una evaluación
de valor por dinero que establecía que un servicio público debería
ser llevado a cabo por quien pueda ofrecer una mayor calidad a
un determinado costo o los mismos resultados de calidad a un
menor costo. En la página web del MEF se publicó la metodología
detallada del CPP con fecha junio del 2008. Sin embargo, no solo
la han retirado de dicho espacio, sino que mediante un Decreto
Supremo del 30 de enero del 2009 se suspendió su aplicación por dos
años hasta enero del 2011. Luego, mediante otro Decreto Supremo,
del 9 de marzo del 2011, exoneraron su aplicación durante todo el
año. Posteriormente, en junio del 2011 se modificó el reglamento
del Decreto Legislativo n° 1012, sustituyendo la metodología del
CPP por un análisis costo beneficio, simplificándolo drásticamente,
señalando que los detalles se presentarán a través de una
Resolución Ministerial16.
Las críticas al CPP no tienen asidero alguno. Todas se
encuentran tratadas en el manual del 2008. Por lo demás, si hubiera
algún pendiente este podría complementarse o, si fuera el caso,
simplificarse. Asimismo, esta metodología podría acompañarse
con manuales explicativos útiles para los evaluadores de los
diferentes niveles de gobierno: nacional, regionales y locales. La
metodología detallada se aplica en muchos países desde hace
años atrás17: Gran Bretaña (1999 y 2006), Australia (2001-2003),
Chile (2002-2003 y 2005), Canadá (2003), Sudáfrica (2004), México

16
Alarco, Germán. Tecnopolítica Económica, Análisis y Propuestas. Lima:
Universidad del Pacífico, 2015, pp. 288-289.
17
Hinojosa, Sergio Alejandro. Value for Money y la promoción de proyectos de
infraestructura mediante APP: mejores prácticas internacionales. Power Point presentado en
el seminario: «Las asociaciones público-privadas (APP) como alternativa de inversión
en infraestructura pública». Lima, 2013.
Germán Alarco T. 297

(2006 y 2010), Grecia-Japón y Corea (2006), Países Bajos-Irlanda

(2007), Francia y Australia (2008), Italia-Colombia-Malasia (2009)
y Uruguay (2012), entre otros.
La lista de otras críticas a las nuevas normas legales sobre
APP es larga. No se aprovecha la oportunidad para mejorar los
objetivos y funciones de ProInversión, como la de coadyuvar a
mejorar los encadenamientos de producción y empleo; apoyar el
desarrollo de los clusters existentes; promover la reducción de las
desigualdades extremas; entre otras. Asimismo, al igual que en
el caso de la inversión pública, se ignora al Ceplan, responsable
del planeamiento estratégico del país (¿quién va a priorizar?). Se
soslaya o minimiza el proceso de selección de las mejores opciones
técnicas y tecnológicas como lo ocurrido en las IIRSA donde el
objetivo interoceánico se lograba a través de la opción ferroviaria
y no la carretera. No se establece un sistema de información con
parámetros comparativos de costos y componentes de inversión
para la formulación y las evaluaciones ex ante de los proyectos.
A diferencia de lo que ocurre con la inversión pública, con
las APP no hay obligatoriedad para las evaluaciones ex post, ni
se insiste en la incorporación de indicadores que promuevan la
mejora continua de la calidad de los servicios. La opinión de los
organismos reguladores no es vinculante (¿no se va a fortalecer
a los reguladores sectoriales?). Los problemas con el registro
de pasivos en firme y contingentes se mantienen al aplicar una
tasa de descuento en los primeros y criterios no homogéneos en
los segundos, en circunstancias en que se ha elevado el tope de
endeudamiento para las APP del 7% al 12% del PBI.
El registro nacional de contratos sigue incompleto al no incluir
las propuestas económicas de los concursantes y su evaluación. No
se profundiza en la necesidad de las evaluaciones socioeconómicas
más allá de las financieras. No se establecen reglas y límites a
algunas APP, como por ejemplo las de vías urbanas que tantos
298 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

conflictos vienen generando18. No queda claro cómo se va a

mejorar la calidad de los contratos de concesión salvo la cláusula
anticorrupción (¿no se va a revisar el sistema de pagos por obra que
ha dado origen a tanta corrupción o establecer mayores garantías?).
¿Dónde están las nuevas reglas para los concursos y evitar los de
un solo postor?19.

Reflexiones finales
Se anota que las inversiones privadas y públicas son importantes
para el crecimiento de la infraestructura y la capacidad productiva
del país. Sin embargo, como fuente de demanda en los últimos
sesenta años nunca han explicado más allá de un tercio del
crecimiento económico. La expansión del consumo privado y
las exportaciones han sido más importantes en su aportación a
este. Asimismo, es relevante señalar que la mayor participación
de la inversión privada y pública en el PBI no se dio en la fase
de crecimiento neoliberal de las últimas décadas, sino que
esta se produjo en el periodo del modelo de industrialización
liderada por el Estado o en la industrialización sustitutiva.
Queda también evidente que la inversión privada, de acuerdo a
evidencias internacionales, depende más de la evolución de los
precios externos de las materias primas y de sus condiciones de
financiamiento, que de otros factores.
El inicio de la caída de los precios de nuestras exportaciones a
fines del 2012 marcó el fin del boom del crecimiento económico del
Perú y el de otras economías latinoamericanas. De allí en adelante
los resultados inmediatos fueron desaceleración económica,

18
No debe utilizarse la modalidad APP cuando se realicen sin contar con una vía
alternativa razonable libre de pago, se aproveche infraestructura previa del Estado y
se cobren peajes a los usuarios.
19
Una lista amplia de observaciones se presentó en: Alarco, Germán. Corrupción,
neoliberalismo y asociaciones público privadas. OtraMirada, Lima, 20 de febrero del
2017. Ver en: [Link]/Lnox3T
Germán Alarco T. 299

menores ingresos para la población y la generación de pocos

empleos de calidad. Al mismo tiempo, hasta el FMI ha reconocido
que la economía mundial entraría en una fase de menor crecimiento
durante un periodo de entre mediano y largo plazo. Estas
circunstancias han empeorado después del Brexit y de la victoria
de Donald Trump. En el mejor de los casos20, el bajo crecimiento
podría tornarse en un periodo de elevada inestabilidad con un
ciclo ligeramente expansivo y luego depresivo por la formación
de burbujas financieras resultado de las diversas políticas que se
propusieron para Estados Unidos, y que se empiezan a implantar.
Se avizoran mayores tasas de interés internacionales,
apreciación del dólar americano, menores flujos comerciales,
mayores trabas a los flujos migratorios y flujos de capitales hacia
las economías desarrolladas. Todas estas afectarían el precio
de nuestras materias primas, generarían una menor demanda
para nuestras exportaciones y menores flujos de capitales que
impactarían negativamente en la inversión extranjera directa y en la
inversión privada en general. Asimismo, se afectarían los ingresos
del gobierno reduciendo la disponibilidad de recursos para la
inversión pública, aunque por el momento no hay problemas por
los ahorros acumulados a propósito de los superávits fiscales de
las buenas épocas.
Todas estas circunstancias obligan a que el Gobierno cambie de
perspectiva, mirando más hacia adentro, a los mercados internos,
reconociendo que si bien los externos son claves, estarán sujetos
a más inestabilidad y requerirán de mucho trabajo de hormiga
liderado desde el Estado. Los empresarios deben moderar sus
expectativas de ganancias reconociendo que no se puede tener unas
tasas de rentabilidad como las observadas en 2008 o en 201021. Son

20
El otro escenario es el de una crisis abrupta por razones económicas o
geopolíticas-militares.
21
Véase el capítulo VII de: Alarco, Germán. Lecturas Prohibidas, Análisis y propuestas
de política económica. Lima: OtraMirada, 2017.
300 Políticas de inversión y crecimiento económico: mitos y realidades

tiempos en que se debería prestar más atención a la diversificación

productiva y exportadora, donde se ha retrocedido respecto de que
lo aún con problemas se hizo en el gobierno anterior. De manera
errónea se sigue dejando de lado al planeamiento estratégico y al
Ceplan en todos los temas concernientes a la inversión pública y
privada, más aún en tiempos de escasez, donde la priorización
de acuerdo a objetivos claros será una cuestión central. El
Gobierno se equivocó con la norma extraordinaria para hacer
frente a los desastres naturales al minimizar el planeamiento,
siendo centralista y vertical; sin fomentar la participación de los
colegios profesionales, universidades y otras organizaciones, lo
que podría significar repetir los mismos errores del pasado. Hay
también mucho por ajustar en términos de la normatividad sobre
la inversión pública y las APP.
También corresponde al Estado liderar un proceso que per-
mita lograr un nuevo consenso o pacto económico social donde
también importen los trabajadores, los sectores informales, los
pequeños campesinos, los micro, pequeños y medianos empre-
sarios y no solo los grandes empresarios y el capital extranjero.
No todo son ganancias y la promoción de la inversión privada.
Algo así como retomar ese modelo fordista de crecimiento o la
edad de oro del capitalismo observado entre los años cincuenta
y setenta del siglo XX, pero donde ahora también importen el
medioambiente y las poblaciones indígenas, nativas y originarias.
No hace mucho tiempo atrás la rentabilidad sobre el capital en
el Perú llegó a ser cuatro veces los estándares internacionales, y
ahora son solo el doble. Se vienen tiempos tumultuosos donde es
imprescindible ajustar las expectativas de ganancias a las nuevas
circunstancias. De acuerdo a Kalecki, los empresarios ganan en la
medida en que gastan e invierten. Si no lo hacen, no solo ganan
menos, sino que se vislumbran problemas económicos, sociales
y políticos para todos.