5. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

5.1. Concepto.

El objeto del Derecho Administrativo no es otra cosa sino la llamada

“administración pública”. Para entender el término habría que comenzar por
decir, que se trata de un tipo de administración. Entre la administración pública
o privada no hay una diferencia más que teleológica, debido a que las dos se
conciben en un principio como administración.
Por administración se entiende, la custodia, el cuidado o la conservación de
bienes o intereses ajenos, que se hacen conforme a principios, métodos o
técnicas modernas o prácticas que procuren tales fines.
Independientemente de que no hay diferencia sustancial entre administración
pública y privada, no son lo mismo. La primera busca el cuidado, la
conservación, atención de los bienes públicos y de los intereses colectivos; en
cambio, la privada, se enfoca al cuidado y protección sobre los bienes e
intereses individuales. Una diferencia relevante, es que la administración
pública se administra sin propósitos de lucro, lo que no sucede en la privada,
donde el lucro es el motor de la actividad.

5.2. Clasificación de la administración pública.

Empezar hablar directamente del tema implicaría omitir elementos

fundamentales para su entendimiento y comprensión; por ello se ha decidido
adicionar una parte que contemple los presupuestos del desarrollo del tópico
relativo al órgano administrativo público, en este tenor hay que comentar lo
siguiente:
La necesidad de organizar la administración pública radica en que de no
hacerlo, sería prácticamente imposible la funcionalidad y operatividad que
exigen como mínimo las finalidades propias de dicha administración y el
ejercicio de la función administrativa.
La organización de la administración pública necesariamente requiere de la
existencia de entidades que forman parte del Poder Ejecutivo, y que tendrán a
su cargo las funciones que la propia Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y las leyes secundarias les asignen a cada una de ellas. El
acto administrativo y la organización administrativa pública son prácticamente
el punto nodal del derecho administrativo.
La organización administrativa pública es

“(/) contemplada por el derecho administrativo como un instrumento o

medio de cumplimiento de la actividad o función administrativa.”1

La organización administrativa pública se instrumenta a través de varios

modelos o formas. Ella es un sistema en el que se estructuran los entes del
poder ejecutivo, y se determina de manera clara el ámbito de sus
competencias y relaciones de jerarquía. La ciencia del derecho administrativo a
señalado básicamente 3 formas de organización:
a) La centralización.
b) La desconcentración.
c) La descentralización.
Específicamente en el caso de México, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos señala en su artículo 90, las formas de organización
administrativas, dividiéndolas en 3:
a) Centralizada.2
b) Desconcentrada.3
c) Paraestatal,4 la que a su vez se subdivide en: organismos
descentralizados; empresas de participación estatal y fideicomisos públicos.5
De lo expuesto hasta el momento, se llega a una primera conclusión: que el
órgano administrativo público en su conjunto está conformado bajo tres
modelos diferentes, estando asignados a cada modelo distintas entidades, que
tienen en común el desarrollo de actividades encaminadas a la administración
pública del Estado mexicano.

1
MARTÍNEZ MORALES, Rafael; Ob. cit.; p. 51. Esa idea la tomó el autor de de García Oviedo y
Martínez Useros.
2
Los órganos que la conforman depende inmediatamente y directamente del titular del poder ejecutivo.
Existe un mando único y directo y el poder ejecutivo se ejerce en base a una relación jerárquica.
3
Los órganos de la administración pública que pertenecen a esta variante tienen como característica, que
guardan relación jerárquica con algún órgano centralizado, poseyendo un cierto grado de libertad con
respecto a su actuación técnica.
4
Es lo que se ha llamado doctrinalmente administración pública descentralizada. Este tipo de
organización está conformada por entidades que son titulares de una personalidad jurídica propia, por
tanto diferente de la del Estado. Se relacionan indirectamente con el titular del ejecutivo
5
El artículo 3° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal determina que estas entidades
son consideradas como paraestatales.
Los órganos que integran la administración pública centralizada son entidades
que dependen directamente del titular del Poder Ejecutivo –ya sea federal o
estatal-, a las que se les denomina:
a) Secretarias.
b) Ministerios.
c) Procuradurías,
d) Departamentos;
El número de estas entidades va a ser muy variable, depende del país de que
se trate; del presupuestos que posea el Estado en el que se realizan sus
funciones de administración pública, y de la conveniencia política de que haya
en el país un aparato administrativo pequeño o grande.
A nivel federal y en el caso específico del Estado mexicano, los organismos
que integran la administración pública centralizada son los siguientes:
a) Secretaría de Turismo
b) Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación.
c) Secretaría de Salud.
d) Secretaría de Comunicaciones y transportes.
e) Secretaría de la Reforma Agraria.
f) Secretaría de la Defensa Nacional.
g) Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
h) Secretaría de Desarrollo Social.
i) Secretaría de Economía.
j) Secretaria de Educación Pública.
k) Secretaría de Energía.
l) Secretaría de la Función Pública.
m) Secretaria de Relaciones Exteriores.
n) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos naturales.
o) Secretaría de Marina.
p) Procuraduría General de la República.
Cada una de estas Secretarias de Estados tendrá sus propias facultades y
atribuciones, que están perfectamente determinadas en la Ley de la
Administración Pública Federal.
Por cuanto se refiere a la desconcentración administrativa, hay que decir que
este tipo de organización de la administración pública, es un modo más –al de
la centralización- de estructurar a los entes públicos que dependen del titular
del Poder Ejecutivo, con la peculiaridad de que se diluye el poder y la
competencia en los subordinados para despachar asuntos.
En esta variante de la organización de la administración pública, los entes que
la conforman forman parte de los órganos centralizados -que ya fueron
enunciados en párrafos anteriores-, lo que les impide poseer personalidad
jurídica propia, aunque si tienen autonomía técnica y funcional en el ejercicio y
desempeño de sus funciones. Algunos ejemplos son:
a) El Instituto Politécnico Nacional.
b) La Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
c) La Comisión Nacional de Aguas.
d) El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
La desconcentración puede ser de naturaleza política, por lo que en este caso
no sólo se transfiere el ejercicio de la función administrativa, sino también el
total de atribuciones localizadas en otros niveles de organización del Estado, tal
es el caso de las Entidades Federativa y de los Municipios.
La desconcentración administrativa tiene su fundamento en lo preceptuado por
el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
relación con el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.
La desconcentración se da bajo diferentes modelos, por ejemplo, hay
desconcentración vertical6; regional7 y horizontal. La desconcentración en
México se ha hecho de manera importante, por lo que es muy extensa para
enunciarse en su totalidad, a ello obedece que sólo se aporten cinco ejemplos:
a) Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
* Servicios de Navegación en el espacio aéreo mexicano.
b) Secretaría de Desarrollo Social.
6
La competencia otorgada a la entidad desconcentrada está conformada por asuntos cuyo despacho
correspondió anteriormente al superior jerárquico, quien ve así reducidas sus facultades de ejercicio
directo en determinado ámbito competencial. Esta delegación de competencias tiene que ser de un órgano
a otro, y no un funcionario a otro, puesto que en este caso se estaría en presencia de delegación de
facultades.
7
Las entidades desconcentradas ejercen su competencia sobre un determinado territorio para atender los
asuntos que inicialmente le correspondían al órgano central; por ejemplo: delegaciones de diversas
Secretarias de Estado.
* Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda.
*Coordinación Nacional de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
* Instituto Nacional de Desarrollo Social.
c) Secretaría de Economía.
* Comisión Federal de Competencia.
*Comisión Federal de Mejora Regulatoria.
* Coordinación Nacional del Programa Nacional de apoyo para las Empresas
de Solidaridad.
d) Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
* Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo.
e) Secretaría de Turismo.
* Centro de Estudios Superiores de Turismo.
Por último, está la forma de organización de la administración pública bajo el
modelo de paraestatal. En este último se ubica una de sus modalidades que es
la descentralización.8 Ya se han dado algunos de los más sobresalientes
atributos de este tipo de organización, pero hay que agregar que

“Son organismos descentralizados las entidades creadas por la ley o

decreto del congreso de la unión o por decreto del ejecutivo federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura
legal que adopten.”9

Entre los organismos de la administración pública de nuestro país que son de

naturaleza descentralizada, están identificados aproximadamente noventa, los
que se reparten en cuanto a su función en todas las Secretarías de Estado.
Algunos de ellos son los siguientes:
a) Aeropuertos y servicios auxiliares.
b) Fondo de Cultura Económica.
c) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

8
Entre las características de los órganos descentralizados de la administración pública están las
siguientes: Son creados por el Congreso de la Unión o por Decreto del Presidente de la República; tiene
personalidad jurídica propia reconocida por la ley; cuentan con patrimonio propio; gozan de autonomía
jerárquica con respecto al órgano central; realizan funciones administrativas, ya que su objeto es realizar
actos de esa naturaleza; están controladas y tuteladas por el Estado mexicano, en cuanto a su actuación.
9
CAMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN; Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal; artículo 45; [en línea]; Disponible en la World Wide Web en:
[Link] Fecha de la consulta: 1 de Diciembre del 2008.
d) Colegio de Bachilleres.
e) Comisión Federal de Electricidad.
f) Caminos y Puentes Federales de ingreso.
g) Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
h) ISSSTE.
i) INFONAVIT
j) IMSS
k) Instituto Mexicano de la radio.
l) Instituto Nacional de Cardiología.
m) Instituto Nacional de las Mujeres.
n) Lotería Nacional para la Asistencia Pública.
o) Luz y Fuerza del Centro.
p) PEMEX.
q) PROFECO.
r) Pronósticos para la Asistencia Pública.
s) Servicio Postal Mexicano.
t) Talleres Gráficos de México.
Otra modalidad de la administración pública paraestatal son las empresas
públicas de participación estatal y finalmente, en la variable del modelo de
organización pública paraestatal están los llamados “fideicomisos públicos o del
Estado”–los otros son los fideicomisos privados-.

5.3. La empresa pública.

Otra modalidad de la administración pública paraestatal son las empresas

públicas de participación estatal, que tienen participación estatal o paraestatal.
Estas empresas están encaminadas a producir o distribuir bienes o servicios de
naturaleza económica. Su fundamentación jurídica proviene de los artículos 28,
73, 90 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Si la empresa en general es

“(/) una organización de medios personales y reales destinada a la

10
producción o mediación de bienes y servicios para el mercado”

10
MARTÍNEZ MORALES, Rafael; Ob. cit.; p. 153. Esta noción fue tomada por el autor citado de Martín
Mateo y Sosa Wagner
La empresa pública será aquella empresa en la que el Estado proporcione una
parte o la totalidad de los medios personales o reales. La producción y
distribución de bienes y servicios puede efectuarla el Estado a través de su
organización centralizada; desconcentrada; descentralizada; empresas de
participación estatal o fideicomisos.
La empresa pública tiene entre otras características las siguientes:

“1. Son creadas por acuerdo del Presidente de la República;

excepcionalmente por Ley del Congreso.
2. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del Estado.
3. Cuentan con un patrimonio propio.
4. El Estado les proporciona parte o el total de sus recursos económicos.
5. No tienen relación jerárquica con el poder ejecutivo.
6. La administración pública ejerce un control o una tutela sobre su
actividad.
7. Su objeto es de carácter industrial o comercial.
8. Sus tareas las rige, principalmente, normas de derecho privado.
9. Su finalidad es satisfacer las necesidades colectivas y no la obtención de
lucro.”11

Este tipo de empresa puede adoptar cualquiera de las formas que las leyes
civiles y mercantiles del derecho mexicano permiten para constituir una
persona moral. La calidad de empresa de participación estatal se adquiere
cuando el Estado:

“a) Aporte más del 50% del capital social.

b) Cuando exista una serie especial de acciones para suscribirlas
exclusivamente por la federación.
c) Cuando el Estado en la escritura constitutiva o instrumento de creación,
se reserve el derecho de designar a la mayoría de los directivos de esa
sociedad.
d) En los casos en que el Estado conserve el derecho de vetar las
decisiones de los órganos de dirección de la sociedad.”12

11
Ibídem; p. 155.
12
CAMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN; Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal; artículo 46; Ob. cit.
La cantidad de empresas de participación estatal en nuestro país, son
verdaderamente numerosas, ya que se ubican tanto las de participación
mayoritaria como minoritaria. Es por ello en este trabajo se enunciarán sólo
algunas de ellas.
Las mayoritarias son entre otras las siguientes:
Secretaría de Economía.
*Transportadora de Sal, S.A. de C.V.
*Exportadora de Sal, S.A. de C.V.
Secretaría de Hacienda.
* Agroasemex S.A.
* Almacenes Nacionales de Depósito S.A. (Desincorporada)
* Banco de Comercio Exterior.
* Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.
* Banco Nacional del Ejército y Fuerzas Armadas.
* Nacional Financiera.
*Productora Cospeles, S.A: de C.V.

5.4. El fideicomiso público.

Finalmente, en la variable del modelo de organización pública paraestatal están

los llamados “fideicomisos públicos o del Estado”–los otros son los fideicomisos
privados-. Entre los fideicomisos públicos que están registrados en el Registro
Público que está a cargo de la Secretaria de Hacienda, son los siguientes:13
Secretaría de Agricultura, Ganadería; Desarrollo rural; Pesca y Alimentación.
*Fideicomiso de Riesgo Compartido.
*Fondo de empresas expropiadas del sector azucarero.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
*Fideicomiso de formación, capacitación para personal de marina mercante
nacional.
*Fideicomiso para la comisión nacional de caminos alimentadores y aeropistas.
Secretaría de Economía.
*Fideicomiso de fondo minero.
Secretaría de Desarrollo Social

13
No se señalan todos, sino únicamente algunos de ellos.
*Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares.
*Fideicomiso Nacional para el Fomento de las Artesanías.