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LA CONSTRUCCIÓN DE DEMOCRACIAS
PARITARIAS: REGLAS DE JUEGO, ACTORES
CRÍTICOS Y RESULTADOS (IN)ESPERADOS
Flavia Freidenberg

I. INTRODUCCIÓN: EL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

La competencia electoral ha sido una esfera históricamente dominada por

hombres en América Latina. Aun cuando muchos defienden la idea de que
resulta imposible vivir en democracia sin la participación plena de las mujeres
(Schwindt-Bayer, 2018; Bareiro y Soto, 2015a; Bareiro y Echauri, 1998; Paxton,
2008), en la práctica ellas han tenido que luchar en las calles, en las casas, en las
instituciones, y presionar en los procesos de reformas electorales para que se
reconocieran sus derechos político-electorales en igualdad de condiciones que
las de los hombres. Esta historia de exclusión política supone pautas culturales
que discriminan a las mujeres por ser mujeres y hace que algunas personas
ciudadanas –por el hecho de pertenecer a determinados grupos (como las mu-
jeres)– enfrenten barreras diferenciadas (rechazos, resistencias y simulaciones)
que dificultan el acceso y el ejercicio pleno de la ciudadanía.1

1 Las mujeres deben sortear muchas barreras para hacer política: elegirse a sí mismas (y superar
los denominados techos de cemento y desprenderse de los suelos pegajosos); ser seleccionadas
para ser candidatas por dirigencias partidistas que no han querido ubicarlas en las listas (y
superar los denominados techos de cristal), y luchar para no ser enviadas a distritos donde los
partidos saben que van a perder (distritos perdedores) o ser postuladas como suplentes de lide-
razgos masculinos eternos; romper con los prejuicios que las ubican en posiciones de parentes-
co (como hermanas, esposas, hijas de…) y contar con cobertura de los medios de comunicación
que no sea sexista, con doble rasero ni estereotipada (sesgos de género); disponer de recursos

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

En las últimas décadas, diversos países han conseguido materializar en

reformas políticas y/o electorales importantes esfuerzos colectivos para subsa-
nar esta deuda con las mujeres. Este proceso ha supuesto una “verdadera revo-
lución jurídica” (Bareiro, 2007: 679), generada por las exigencias de las mujeres
de hacer valer su ciudadanía, a partir de cuestionar la distribución del poder
público y privado. Las transformaciones político-institucionales impulsadas
tuvieron que ver con la aprobación de medidas que facilitaran lo que en la
literatura comparada se ha denominado como política de la presencia (Phillips,
1995), bajo el supuesto de que más mujeres transformarían las dinámicas de
exclusión que vivían los sistemas políticos de la región. De algún modo se trató
de llevar a la práctica la idea planteada por Lovenduski sobre la necesidad de
“feminizar la política”, es decir, de impulsar un proceso a partir del cual “se da la
inserción e integración de las mujeres, tanto en términos de números como de
ideas” en los procesos políticos (2005: 12-13). Ambos supuestos, la política
de la presencia y la feminización de la política, están relacionados con la nece-
sidad urgente de despatriarcalizar la política y trabajar en la construcción de las
democracias paritarias con igualdad sustantiva.2
Los resultados de esos esfuerzos por incrementar la representación política
descriptiva de las mujeres en los legislativos nacionales han sido sustantivos.3 Si
bien ha habido diferencias de ritmo, naturaleza y profundidad de los cambios
institucionales aprobados en los distintos países, en las últimas décadas se
ha dado una significativa revolución de la presencia de mujeres en las insti-
tuciones legislativas de América Latina y el Caribe. La representación de mu-
jeres legisladoras a nivel nacional ha superado los 33.6 puntos porcentuales en
los países de América Latina y el Caribe. A septiembre de 2022, Cuba,4 Nicaragua

económicos para hacer campaña (y superar los techos de billetes); ser elegidas por el electorado
(y sobreponerse a los sesgos de género implícitos en el voto que aún evalúa los liderazgos bajo
atributos masculinos) y, finalmente, evitar ser invisibilizadas, cosificadas, acosadas y/o violenta-
das por hombres (y también mujeres) que consideran que el poder y el espacio público tienen
que ser masculinos y les pertenecen.
2 Un trabajo muy interesante que describe los rasgos patriarcales, misóginos, sexistas y nepotistas
de la política latinoamericana es el de Bareiro y Echauri (1998).
3 La representación descriptiva tiene que ver con cuántas personas de un grupo consiguen acceder
a un cargo de representación popular. La diferencia entre representación descriptiva y sustantiva
en este punto se vuelve importante (Pitkin, 1967). La primera se logra cuando los integrantes de
un grupo son electos; la segunda, cuando las demandas de dicho grupo se ven efectivamente
realizadas en el campo de la política pública, hayan o no sido electos los miembros de este.
4 El caso cubano merece una mención aparte. Si bien se registra una alta representación de las
mujeres (48% en 2013, 53% desde 2018); las mujeres no están presentes con la misma fuerza
en los órganos centrales del régimen político cubano, pues ocupan solo tres de los 14 espacios

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y México superan el 50% de legisladoras en sus poderes legislativos; mientras

que Bolivia, Granada, Costa Rica y Argentina cuentan con más de 40%.
A pesar de ese crecimiento, 10 países no alcanzan el 20% de representa-
ción de mujeres: Guatemala, Colombia, San Vicente y las Granadinas, Bahamas,
Paraguay, Brasil, Belice, Santa Lucía, Antigua y Barbuda y Haití, siendo este
último –con un 2.5%– el de menor presencia de legisladoras en toda la región
(CEPAL, 2022). Esto significa que de los 30,688 escaños por los que se ha
competido a nivel legislativo nacional en 18 países de América Latina desde
los procesos de (re)instauración democrática, solo 5,695 han sido ganados por
mujeres frente a los 24,963 de los hombres legisladores (tabla III). De ahí que,
aunque las mujeres están empoderadas, no se encuentren representadas de
manera igualitaria en las instituciones legislativas de la región (gráfica I).
¿Por qué unos países cuentan con más legisladoras que otros? ¿Qué fac-
tores explican que en unos poderes legislativos haya una representación
descriptiva de las mujeres mayor al 40% mientras en otros no alcanza el 20%?
¿Cuáles son las razones que llevan a que diseños institucionales de registro de
candidaturas que parecen similares tengan resultados de representación políti-
ca de las mujeres diferentes? Si bien diseños diferentes han sido exitosos en la
representación política de las mujeres (como Nicaragua antes de 2012 o Cuba),
ya que no han necesitado acciones afirmativas ni regular el modo en que los
partidos integran sus candidaturas para que las mujeres accedan a los cargos,
en esta investigación interesa evaluar el modo en que regímenes electorales de
género similares han tenido resultados diferentes a los que señala la norma, así
como también regímenes diferentes han generado resultados similares.
Estas preguntas de investigación de naturaleza comparada son el eje de
este estudio exploratorio que centra su explicación en las razones político-ins-
titucionales que inciden en que las legislaturas de ciertos países latinoameri-
canos y caribeños hayan tenido en un determinado momento un porcentaje
mayor de mujeres electas que otras en el período 1991-2022. Una explica-
ción neoinstitucionalista feminista de ese cambio en el nivel de representación
descriptiva de las mujeres tiene que ver con la creación y fortalecimiento de
un conjunto de reglas formales, que pueden ser definidas como el régimen

en el Buró Político del Partido Comunista de Cuba (PCC) y ninguna de las seis posiciones de
secretariado, así como siete de los 33 espacios en el Consejo de Ministros (UIP, 2022; Gobierno
de Cuba, 2022; PCC, 2021).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

Porcentaje de legisladoras en la cámara baja

50

40

30

20

10

2020

Porcentaje de legisladoras en la cámara baja (media anual)

Índice de empoderamiento de las mujeres (media anual)
2010
descriptiva de las legisladoras en la Cámara Baja en América Latina (1920-2020)

2000
Evolución del nivel de empoderamiento de las mujeres y representación

1990
1980
Gráfica I

1970
1960

Porcentaje de legisladoras en la cámara baja (países)

Índice de empoderamiento de las mujeres (países)
1950

Fuente: Freidenberg y Saavedra Herrera (2020).

1940
1930
1920
1

0
.8

.6

.4

.2

Índice de empoderamiento de las mujeres

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

electoral de género (Freidenberg, 2020a; Caminotti y Freidenberg, 2016).5

Este se caracteriza por la aprobación de mecanismos de acción afirmativa
(cuotas) y/o de la incorporación constitucional del principio de paridad de
género en el registro de candidaturas que presentan los partidos a cargos de
representación popular.6 Una de las claves está, entonces, en el modo en que
las reglas formales generan incentivos y candados para incidir sobre las deci-
siones de las dirigencias partidistas respecto a cómo se ubican las mujeres
y/o los géneros en las candidaturas a cargos de representación popular.7
América Latina se ha convertido en un estupendo laboratorio para evaluar
la manera en que los diversos elementos institucionales (y no institucionales)
han incidido sobre la política de la presencia. Desde 1991, cuando Argentina
aprobó la Ley de Cupos y se revolucionó, con esas medidas, el modo en que
se entendía que podían superarse los obstáculos tradicionales en la integración
de candidaturas, se han realizado 45 cambios a la Constitución y/o leyes elec-
torales orientadas a regular la manera en que los partidos integran las candi-
daturas en 17 países de América Latina (Observatorio de Reformas Políticas en
América Latina, 1977-2022).8 Las reglas formales importan, así como también
el modo en que los actores críticos las monitorean, interpretan y luchan por

5 Los regímenes electorales de género son las reglas que establecen el modo en que se registran las
candidaturas para la competencia por los cargos de representación popular, bajo el supuesto de
que exigir a los partidos ubicar mujeres en las candidaturas legislativas mejorará su representa-
ción política.
6 Se entiende como cuotas de género las medidas que “(a) buscan aumentar el número de mujeres
candidatas a los cargos políticos y (b) están articuladas explícitamente de alguna manera"
(Caminotti, 2016: 50) en las leyes o normas que establecen el modo en que se registran las
candidaturas a cargos de representación popular. No existe un único diseño de medidas de
acción afirmativa ni de mecanismos que aseguren la paridad de género, sino que puede haber
diferentes modelos o formas de adopción de estas. Las cuotas de género pueden ser partidistas
o legales: en el primer caso, los partidos asumen el compromiso de seleccionar mujeres y lo
plasman en sus estatutos, sin que exista un mandato legal (Caminotti, 2016), mientras que en el
segundo (ley de cuota) se exige la nominación de candidatas mujeres por medio de una norma
que obliga a todos los partidos políticos por igual a cumplir con esas exigencias. A diferencia de
las cuotas, la paridad de género hace referencia al principio definitivo (no temporal) que busca
integrar la diferencia sexual a la democracia representativa; supone la traducción política del
principio de igualdad sustantiva y trata de garantizar el acceso al mismo trato y oportunidades
para el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales
de todas las personas (Bareiro y Soto, 2015a).
7 Ver el Anexo II, que contiene la redacción de los artículos en las leyes que establecen las medi-
das de acción afirmativa y/o la paridad de género. En algunas ocasiones se refieren de manera
exclusiva a las mujeres y en otras a los géneros.
8 Los países que se estudian son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

que se cumplan. Por actores críticos nos referimos a mujeres políticas, activistas
y defensoras de derechos de las mujeres, el movimiento amplio de mujeres,
autoridades electorales, funcionarias públicas, personas de la academia, entre
otras, que forman parte de las personas interesadas en la igualdad real y cuen-
tan con conocimientos, capacidad de incidencia y motivación efectiva para que
esas reglas formales se cumplan. Esto no es una cuestión menor. Cuanto más
articulada, vigorosa y activa se encuentre esa red de redes y más consensuadas
estén las prioridades y las agendas entre los diversos individuos y/o grupos,
mayor será la eficiencia de la norma y mayor la representación descriptiva de
las mujeres.

II. LA AUSENCIA DE LA VOZ DE LAS MUJERES

COMO UN PROBLEMA DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA

Las mujeres han estado ausentes del ejercicio del poder en América Latina.
Esto no quiere decir que no hubiera mujeres participando en la política o
empoderadas respecto a sus derechos, sino que ellas no han tenido oportuni-
dades reales de dirigir o tomar decisiones en los procesos políticos (gráfica I).
Esta ausencia pasó desapercibida durante mucho tiempo, a pesar de las reivin-
dicaciones y exigencias del movimiento sufragista presentes en la región desde
el siglo XX y de la presión por la ampliación de los derechos políticos y elec-
torales de las mujeres en los diferentes países. Aun así, las mujeres no han
sido vistas. Que las mujeres (y otros géneros) no ejerzan el poder de la misma
manera que los hombres en las instituciones democráticas evidencia fallas en el
funcionamiento de los sistemas políticos (Schwindt-Bayer, 2018; Bareiro y Soto,
2015a; Franceschet et al., 2012) y en el modo en que se ejerce la representación
política (Mackay et al., 2010).
El hecho de que la mitad de la población no participe en las decisio-
nes públicas en igualdad de condiciones impide que la democracia funcione
correctamente. La ausencia de representación de las mujeres en las decisiones
públicas dificulta la convivencia democrática, limita las visiones e intereses
sociales sobre los asuntos públicos y reproduce condiciones de desigualdad
entre los géneros. Si bien esas limitaciones han sido denunciadas por la política
comparada feminista bajo la idea de que “la democracia sin mujeres no es una
democracia” (Freidenberg, 2015; Tripp, 2013; Paxton, 2008), durante mucho

Dominicana, Uruguay y Venezuela. Se calculan 17 sobre los 18 países debido a que Guatemala
no ha aprobado ninguna reforma al régimen electoral de género en el período analizado.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

tiempo esto ha sido ignorado y minimizado. La invisibilización de las mujeres

en una democracia no es una cuestión menor, ya que no se trata solo de grado
sino de tipo de régimen político. Sin mujeres, un sistema político con eleccio-
nes competitivas no puede ser denominado como democracia (Freidenberg,
2015; Tripp, 2013; Paxton, 2008).
Si la democracia se basa en el cumplimiento de una serie de derechos
políticos, en la celebración de elecciones libres, justas, plurales y competitivas
y en las oportunidades de expresión y participación política de la ciudada-
nía, la ausencia de una parte importante de la población en los procesos de
toma de decisiones supone un problema grave. La experiencia comparada ha
evidenciado que puede haber elecciones –el corazón mismo de la democracia
procedimental– donde solo los hombres voten, sean candidatos o resulten elec-
tos. El énfasis en la dimensión procedimental de la democracia ha ignorado
de manera sistemática el análisis respecto a quiénes son los que compiten,
quiénes los que ganan y qué es lo que se promueve desde el poder, es decir,
el nivel de inclusión de las decisiones gubernamentales en materia de agendas
e intereses.9
Si bien la mayoría de los países otorgaron el reconocimiento legal a las
mujeres de su derecho al voto durante el siglo XX, ese derecho no fue acom-
pañado por la posibilidad real de ser candidatas y, mucho menos, de ejercer
el poder. De ese modo, ellas votaban, iban a los mítines, movilizaban el apoyo
hacia los candidatos hombres y participaban en la organización interna de los
partidos, pero no solían estar en las papeletas electorales. Las mujeres actuaban
en los partidos y en las campañas electorales, pero no estaban representadas
ni, mucho menos, gobernaban. Es más, históricamente ni siquiera eran conside-
radas ciudadanas (Serret, 2016). Esta negativa a reconocer el derecho a la ciuda-
danía efectiva de las mujeres continúa de manera –más o menos similar– en
la actualidad y, como sostiene la politóloga y abogada experta en derechos de
las mujeres, Line Bareiro, por más que se han hecho muchos esfuerzos, “hasta

9 En los textos clásicos de la disciplina, que han formado a generaciones de politólogos y politólo-
gas, una democracia únicamente necesitaba del sufragio universal masculino para ser considera-
da como tal (Miranda Leibe y Suárez-Cao, 2018; Paxton, 2008), ocultando la participación de las
mujeres a partir de supuestos teóricos y herramientas metodológicas que medían la democracia
(Paxton, 2008). Ese velo teórico ha condicionado durante mucho tiempo el modo en que se han
evaluado las democracias y eso ha incidido en los resultados de los trabajos académicos, en
las valoraciones de la clase política, de la prensa, de las y los servidores públicos y hasta de la
opinión pública.

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ahora no hemos conseguido normalizar la presencia de las mujeres ni tampoco

ninguno de los elementos de la igualdad” (Bareiro, 2022).
La invisibilización de las mujeres (y de su relevancia) en la política demo-
crática también se ha trasladado a la representación política.10 De ahí que la
incorporación del género al estudio de la representación política sea clave
para poner atención en las desigualdades en el acceso y el ejercicio del poder
en la vida pública (Lovenduski, 2011) así como también para mapear, analizar
y explicar la inclusión y exclusión del sexo y el género en (la praxis de) la
representación (Celis, 2008: 73). Esa desigualdad entiende al género como uno
de los elementos constitutivos de las relaciones entre personas que determinan
las relaciones de poder y jerarquía, por lo que opera de manera contundente
a nivel de instituciones y estructuras sociales (Mackay et al., 2010: 580).11
Aun cuando la mayor parte de la investigación comparada se ha realizado
con relación a la presencia de las mujeres en las instituciones legislativas (repre-
sentación descriptiva), el proceso de representación se da de manera multidi-
mensional (formal, descriptiva, sustantiva y simbólica) –como ha enseñado
Pitkin (1967)–. La existencia de diversas dimensiones puede pensarse como
un puzle que cuenta con importantes interconexiones entre dichas dimensio-
nes.12 Estas coexisten entre sí –aunque algunas lleguen a ser más visibles que
otras– y funcionan como partes de un todo, que debe ser evaluado de manera
integral (Schwindt-Bayer y Mishler, 2005). Si bien compartimos esa necesidad de

10 La representación política, es decir, el hecho de estar presente en ausencia de (Pitkin, 1967).

Dado que las personas que participan en el ejercicio de la representación, es decir, los represen-
tados y los representantes, por definición, tienen un sexo y un género, la representación no es
inmune a estar estructurada por relaciones jerárquicas entre hombres y mujeres (Serret, 2016;
Childs y Lovenduski, 2013; Celis, 2008).
11 Gran parte de los avances en los estudios de la representación política de las últimas décadas ha
incorporado la mirada del neoinstitucionalismo feminista como una estrategia teórica y empírica
que permite abordar esa distinción y hacer evidente las diferencias al mirar a los actores invo-
lucrados, el modo en que se comportan en sus cargos o al analizar el contenido programático
de la representación (Celis, 2008: 71; Childs y Lovenduski, 2013; Mackay et al., 2010; Mackay
y Waylen, 2009).
12 La mayoría de los estudios que se han desarrollado en la política comparada europea se centran
en el impacto que la representación descriptiva tiene sobre la sustantiva y la simbólica. Los
trabajos existentes señalan que la representación descriptiva tiene la capacidad de fortalecer
esas dos dimensiones, asumiendo que un mayor número de mujeres en los espacios de repre-
sentación tendrá la capacidad de articular las demandas e intereses de las mujeres y que ello
también tendrá un impacto positivo sobre las percepciones ciudadanas acerca de la calidad de
la representación y del propio sistema democrático (Schwindt-Bayer, 2010). Estas investigacio-
nes destacan que existe una relación positiva entre el número de mujeres representantes y los
resultados de las políticas públicas favorables hacia las mujeres (Childs y Lovenduski, 2013).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

observar la representación política de manera multidimensional (Freidenberg

et al., 2022), en esta investigación se describen, conocen y analizan dos de
esas dimensiones: la representación formal (normativa) y la descriptiva, con
la intención de explorar en qué medida el régimen electoral de género –y su
interacción con los elementos del sistema electoral– generan condiciones más
propicias para la presencia de mujeres en las instituciones legislativas.

III. LOS DERECHOS DE LAS MUJERES COMO DERECHOS HUMANOS

En las últimas cuatro décadas se han impulsado mecanismos de innova-

ción democrática para cambiar la manera en que las mujeres acceden al poder,
así como para construir sociedades más igualitarias a través de la ampliación,
creación y transformación de los derechos político-electorales de las mujeres en
América Latina (Bareiro y Soto, 2015a; Archenti y Tula, 2014b). Las leyes apro-
badas fueron resultado de una clase política que, históricamente, había recha-
zado –explícita o implícitamente– seleccionar mujeres como candidatas. Las
resistencias por parte de los políticos fueron contrarrestadas de manera cada
vez más eficiente por la introducción de esas medidas que exigieron ubicar
mujeres en las candidaturas a cargos de elección popular, con la intención de
incrementar la representación descriptiva de las mujeres en las instituciones
democráticas (Freidenberg, 2020a; Archenti y Tula, 2017; Franceschet et al.,
2012), bajo el supuesto de que una masa crítica de mujeres (Dahlerup, 1993)
podría impulsar transformaciones sustantivas respecto a relaciones de poder
excluyentes.13
El derecho internacional público ha funcionado como una herramienta
crucial para generar oportunidades e incidir sobre la ampliación de derechos
en los sistemas jurídicos nacionales (Alanis Figueroa, 2017; Bareiro, 2007).14 Las
agencias de cooperación internacional, los organismos intergubernamentales y
las redes de mujeres han tenido un papel central en la creación de la normativa
internacional para la promoción y aprobación de los derechos de las mujeres
(Bareiro y Soto, 2015a) y para generar el marco propicio que permitiera a
los Estados –a través del respeto al bloque de convencionalidad– realizar las

13 Una masa crítica es entendida como una minoría (relevante) que es capaz de crear recur-
sos institucionalizados que mejorarán el estatus de los grupos minoritarios representados. Ver
Dahlerup (2013; 1993).
14 En el Anexo I se encuentra la sistematización de las firmas y la posterior ratificación de los
convenios internacionales por parte de los países de la región.

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reformas político-electorales de los marcos normativos nacionales. Por ejemplo,

la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW, 1979), adoptada por las Naciones Unidas en 1979,
conocida como la carta internacional de los derechos humanos de las mujeres
y ratificada por todos los países de la región, ha sido un instrumento clave para
transformar el modo en que se percibía la participación de las mujeres en la
vida pública.
Esta Convención resulta clave en múltiples aspectos, entre ellos, el de reco-
nocer en un artículo específico la igualdad en la vida política y pública (art. 7°)
y señalar de manera explícita que las medidas transitorias que se tomen para
hacer efectiva la igualdad no serán consideradas como discriminatorias (art. 4°)
(Bareiro, 2007: 684).15 De manera específica, estos instrumentos han contribuido
a promover medidas especiales y temporales en los Estados firmantes para que
las mujeres pudieran, de manera efectiva, acceder a espacios de representación
en condiciones de igualdad.16
La posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del
Sistema Interamericano también ha sido clave en su pronunciamiento respecto
a pensar las medidas de acción afirmativas como instrumentos necesarios para
promover la igualdad y la no discriminación (Bareiro, 2007: 685).17 El Consenso
de Quito, en la X Conferencia Regional de la Mujer (2007), también ha sido un
instrumento muy eficaz al reconocer el principio de paridad entre hombres
y mujeres como un elemento determinante de una democracia y, tres años
después, en el Consenso de Brasilia, adoptado en la XI Conferencia Regional de

15 Junto a la Convención, la CEDAW cuenta con un Protocolo Facultativo adoptado en 1999, que
ha sido ratificado por la mayoría de los países (aunque no por todos dado que Honduras y
Nicaragua no han firmado ni ratificado, y otros cuatro han firmado, pero no ratificado como El
Salvador, Colombia, Chile y Argentina) (Ver Anexo I y Bareiro, 2007: 685).
16 Por ejemplo, la Parte II de la CEDAW, en su artículo 7º, establece que:
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra
la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en
igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos
cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas.
b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de estas, y
ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamen-
tales (CEDAW, 1979).
17 Ver “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas
para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discrimi-
nación” (CIDH, 1999).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

la Mujer (2010), se apeló a los Estados para que aprobaran medidas para ase-
gurar la paridad, la inclusión y la alternancia étnica y racial en todos los poderes
del Estado. El Consenso de Montevideo sobre Población y el Desarrollo (2013)
instó a incluir acuerdos para promover la paridad y otros mecanismos para
garantizar el acceso de las mujeres al poder en los sistemas electorales como
precondición de la democracia.
Dos años después, el Parlamento Latinoamericano y Caribeño aprobó la
Norma Marco para Consolidar la Democracia Paritaria (2015), en la que se
considera la democracia paritaria como meta y establece las directrices sobre las
reformas institucionales, legislativas, de políticas y servicios públicos que deben
orientar tanto a los poderes públicos como a los partidos políticos para avanzar
hacia un Estado inclusivo. Con la ratificación de esta resolución, los países se
comprometieron a la construcción paritaria de la democracia, bajo el entendido
de que la paridad es la “traducción política del principio de igualdad sustantiva”
(Bareiro y Soto, 2015a) y su objetivo central es garantizar el acceso al mismo
trato y oportunidades para el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de todas las personas. Finalmente, la
Estrategia de Montevideo, adoptada durante la XIII Conferencia Regional de
la Mujer (2016), avanzó en el sentido de considerar imprescindible ahondar
en dos procesos interrelacionados: la profundización y cualificación de las
democracias y la democratización de los regímenes políticos, socioeconómicos
y culturales.
Todos estos esfuerzos internacionales marcan una estrategia de reformas
institucionales, legales y de adopción de las políticas públicas necesarias para
lograr la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres en todos los ámbitos
–político, económico, social, cultural y civil– y en todos los espacios organi-
zativos y territoriales de los Estados. La implementación de estas reformas y
políticas públicas es un asunto complejo y tiene que ser pensada desde las
particularidades de las distintas sociedades y diseños normativos, pues no
todas las soluciones para las desigualdades económicas o sociales pueden
ser trasladadas directamente a otros contextos. En cualquier caso, existe ya
un fuerte consenso respecto a que la mejor solución para los desequilibrios
en la representación de las mujeres en los poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial está relacionada con la adopción de medidas afirmativas y/o la paridad
de género.

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

IV. LAS OLAS DE REFORMAS INCLUYENTES EN AMÉRICA LATINA:

DE LAS CUOTAS A LA PARIDAD DE GÉNERO

Las reformas realizadas han estado orientadas a regular y limitar la autonomía

partidista en materia de selección de candidaturas y, con el paso del tiempo,
todos estos procesos llevaron a la configuración de lo que se ha denominado
como regímenes electorales de género, es decir, reglas formales que establecen
el modo en que los partidos, movimientos políticos y/o candidaturas no parti-
distas deben registrar personas para competir por un cargo de elección popu-
lar en un sistema democrático (Freidenberg, 2020a; Caminotti y Freidenberg,
2016). La literatura comparada ha evidenciado que cuanto más exigente sea el
régimen electoral de género, en una serie de dimensiones específicas, mayor
será el número de mujeres elegidas para los cargos de elección (Freidenberg,
2020a; Caminotti y Freidenberg, 2016). De este modo, la ausencia o debilidad
de reglas formales de juego funciona como un obstáculo para la participación de
las mujeres en igualdad de condiciones que los hombres.18
Estos cambios institucionales se apoyan en la premisa de que las reglas
formales moldean las decisiones y los comportamientos políticos (Dahlerup,
2013; Norris, 2004); tienen capacidad para atender las desigualdades estruc-
turales que viven las sociedades (Saba, 2016) y funcionan como vías rápidas
(fast track) (Dahlerup y Freidenvall, 2005) para mejorar los niveles de represen-
tación política de los grupos subrepresentados (Archenti y Tula, 2017; Llanos
y Martínez, 2016; Bareiro, 2007). Todas estas ideas se fueron plasmando –en
diferentes momentos, ritmos e intensidades– en los regímenes electorales de
género de los países latinoamericanos. El resultado de estos esfuerzos fue trans-
formar las condiciones en que las mujeres acceden y ejercen sus derechos
políticos y electorales, rompiendo barreras y eliminando (lentamente) normas
y prácticas discriminatorias profundamente arraigadas en la sociedad, la clase
política, las instituciones y el Estado.
La evaluación del régimen electoral de género permite conocer el modo en
que se fueron construyendo los andamiajes institucionales actuales y sus áreas
de oportunidad para continuar fortaleciendo las reglas de juego formales y
sus interacciones con otras dimensiones políticas, sociales e institucionales.

18 Por ejemplo, si en un país no existen cuotas ni se exige que se ubiquen a las personas cumplien-
do la paridad de género (como ocurre en Guatemala) o si los diseños que existen tienen vacíos
o son ambiguos respecto a cómo exigir que se coloquen mujeres en las candidaturas (como en
Brasil, El Salvador o Colombia), eso en sí mismo funciona como una barrera institucional.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Los procesos de aprobación de los regímenes electorales de género han sido

disímiles. En la mayoría de los casos, las mujeres y los hombres feministas
consiguieron aprobar leyes a cambio de su apoyo a otras leyes –luego de duros
procesos de negociación entre los grupos políticos– y consiguieron reglas elec-
torales cada vez más sensibles al género. En otros casos, las reformas fueron
resultado del litigio estratégico, al llevar a las autoridades electorales demandas
por situaciones en las que se veían afectados derechos y, con ello, habilitando la
posibilidad de que la justicia electoral pudiera corregir o enmendar esas situa-
ciones (Freidenberg y Gilas, 2021; Alanis Figueroa, 2017; Sobrado González,
2016; Lázzaro, 2008). Otra de las vías ha sido el accionar de los convenios inter-
nacionales, que han funcionado como marcos a los que las mujeres activistas
y políticas, así como la justicia electoral, han podido acudir para hacer que los
Estados reconozcan los derechos y reformen sus normativas internas.
Si bien no ha sido un camino lineal, resulta posible establecer en términos
analíticos una serie de patrones de cambio legal en los países de América Latina
desde 1991 (Freidenberg, 2020; Bareiro y Soto, 2015a; Franceschet et al., 2012;
Bareiro, 2007): a) la primera ola tuvo que ver con la lucha por introducir algún
tipo de mecanismo de acción afirmativa (cuotas) en el registro de candidaturas
a cargos de elección popular a nivel legislativo nacional; b) la segunda ola
buscó, en aquellos países que ya habían aprobado algún tipo de exigencia
normativa, el reforzamiento de estas medidas a partir de la introducción de
sanciones, mandatos de posición más claros y explícitos y la eliminación de
válvulas de escape (posibilidades legales para no cumplir con la paridad); c) la
tercera ola se caracterizó por la aprobación de la paridad de género como prin-
cipio constitucional y/o legal, así como también resultó una manera de alcanzar
la igualdad sustantiva y la democracia paritaria; y, finalmente, d) la cuarta ola
ha estado caracterizada por la aprobación de medidas de acción afirmativa que
refuerzan las disposiciones paritarias ya aprobadas y que, de alguna manera,
complementan y corrigen las debilidades que se generan al implementar la
paridad de género en el registro de las candidaturas.

PRIMERA OLA: LA FIEBRE DE LAS CUOTAS

Esta primera ola consistió en establecer un porcentaje mínimo de mujeres en

las candidaturas para los cargos de representación popular, o de establecer un
porcentaje mínimo del otro género en las candidaturas (sin especificar cuál

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género).19 En esta etapa se dieron intensos debates, sanciones y modificaciones

a las leyes electorales, al mismo tiempo que se daba una fuerte activación del
movimiento de mujeres con demandas específicas en materia política (Bareiro,
2007: 687). La tarea, aunque lo pareciera, no fue para nada sencilla, debido a
las fuertes resistencias que las dirigencias partidistas y políticas ejercieron para
rechazar la exigencia legal a los partidos de incorporar mujeres a las candida-
turas –muchas veces bajo la falsa excusa de la meritocracia–. En este escenario,
diversos países cedieron tanto a la presión de los movimientos de mujeres
como a los impulsos de la cooperación internacional, y fueron incorporando
este mecanismo de acción afirmativa en sus legislaciones, experimentando una
especie de efecto contagio (Caminotti, 2016; Franceschet et al., 2012).
Las reformas se iniciaron en 1991 con la aprobación de la Ley de Cupos de
Argentina (Archenti y Tula, 2017; Caminotti, 2016), país que fue un caso pione-
ro en aprobar una cuota de género del 30% y, durante algún tiempo, solitario.
Esto ocurrió algunos años antes de la IV Conferencia Mundial de la Mujer que
se celebró en Beijing en 1995, y que tenía como objetivo desarrollar políticas
que favorecieran la representación femenina. Tras el paso dado por Argentina,
los países comenzaron a aprobar porcentajes mínimos de exigencia por género
que fueron del 20% (Paraguay en 1996 –para las elecciones internas– y Ecuador
en 1997), del 25% (República Dominicana en 1997 y Perú en 1997) y del 30%
(Bolivia en 1997; Brasil en 1997;20 Panamá en 1997; Venezuela en 1998;21 Perú
en 2000; Ecuador en 2000; Honduras en 2000, en las elecciones internas) y del
33% (República Dominicana en 2000). La falta de consenso entre las élites parti-
darias llevó a que México solo hiciera meras recomendaciones a los partidos
sobre la importancia de que no se presentaran candidaturas con más del 70%
del mismo género (1996) y hubo que esperar hasta 2002 para que se aprobara
una cuota obligatoria del 30% en la integración de las candidaturas a los distri-
tos plurinominales, con mandatos de posición en las listas (1 de 3), así como
también el 30% en las candidaturas a los distritos uninominales, salvo que estas
fueran seleccionadas a través de procesos denominados como democráticos
(Freidenberg y Gilas en este volumen; Baldez, 2004).

19 Ver Anexo II.

20 En Brasil existían cuotas voluntarias partidarias del 30% desde 1991 en los Estatutos del Partido
de los Trabajadores (Morales Betancourt en este volumen).
21 En 2000, dos años después de aprobada la cuota de género del 30%, el Consejo Nacional Electoral
ordenó desaplicar el artículo 144 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política porque
a su consideración contradecía el artículo 21 de la Constitución de 1999 (Muñoz-Pogossian en
este volumen).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Solo un país, Costa Rica, innovó desde el inicio al aprobar un porcentaje

superior al mínimo que suponía la masa crítica y exigir el 40% de las candida-
turas a los cargos legislativos para mujeres en 1996, e incluso fortaleció el
mandato de posición en 1999 (Gilas y Hernández Ibáñez en este volumen);
mientras otros, como Ecuador, incorporaron una cuota progresiva, es decir,
la cuota partía de un 20% (1998) y en cada proceso electoral fue aumentando
un 5% el porcentaje de exigencia hasta llegar a la paridad de género en 2008,
lo que implicó la constitucionalización de la paridad y su incorporación en
el Código de la Democracia en 2009 (Freidenberg y Garzón-Sherdek en este
volumen).
En resumen, entre 1991 y 2002 12 países introdujeron la exigencia de algún
tipo de cuota como una medida obligatoria para los partidos en la legislación
electoral correspondiente a los cargos de elección nacional. En algunos casos,
como en Brasil, Chile, Nicaragua o Paraguay, algunos partidos se obligaron a
ubicar mujeres en las candidaturas o en las listas internas sin esperar a que
una ley electoral les obligara ni indicara cómo armar las postulaciones. De
ese modo, en esos años, cada partido fue procurando construir listas lo más
igualitarias posibles.

SEGUNDA OLA: HORIZONTE PARITARIO, MANDATO DE POSICIÓN

CLARO Y EFECTIVO Y REFORZAMIENTO DE LAS SANCIONES

Este segundo momento de las reformas electorales comienza con los esfuerzos
por mejorar la fortaleza de las medidas de acción afirmativa aprobadas por
los países de la región. La evaluación de la implementación de los regímenes
electorales de género evidenció que el porcentaje de exigencia de candidaturas
para un género era solo uno de los elementos importantes, pues había que
tener en cuenta otras medidas para reforzar su efecto (Archenti y Tula, 2017;
Došek et al., 2017), por ejemplo: el mandato de posición (el lugar donde se
ponen a las personas en una lista o en los distritos en los que se compite); el
modo en que se presenta la fórmula a un cargo de representación popular (si
es titular y/o suplente); el tipo de distrito (grandes vs. pequeños; competitivos o
no; con mucha población o poca) donde se decide colocar las candidaturas de
las mujeres; y el tipo de sanción que la ley establece para aquellos partidos que
no cumplen la cuota al momento del registro.
La segunda ola buscó además erradicar algunas de las prácticas que
manipulaban el régimen electoral de género, ya que los partidos continuaban

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resistiéndose a las disposiciones que indicaba la ley o existían lagunas norma-

tivas que facilitaban las simulaciones de las reglas formales. Muchas de
esas infracciones fueron atendidas por la justicia electoral que, desde sus
sentencias, fueron cubriendo las deficiencias normativas que presenta-
ban los regímenes electorales de género (Freidenberg y Gilas, 2020; Alanis
Figueroa, 2017; Sobrado González, 2016). Por ejemplo, los partidos coloca-
ban únicamente un 30% de mujeres en las candidaturas, ya que los dirigentes
solían ver ese porcentaje como un techo (y no como un piso) (Archenti y
Tula, 2017) y ubicaban a las mujeres en la parte baja de la lista, en lo que
se ha denominado como candidaturas simbólicas,22 para evitar que fueran
electas (Caminotti, 2016). En algunos países, otra práctica era colocar
a las mujeres únicamente como suplentes u obligar a las candidatas titulares a
renunciar en favor de sus suplentes hombres una vez pasada la elección, si es
que habían resultado ganadoras (como fue el famoso caso de las Juanitas en
México).
Las reformas buscaron fortalecer el régimen electoral de género. Por ejem-
plo, incrementaron el porcentaje de cuota exigido del 30 al 40% (México en 2011;
Honduras en 2012, para las elecciones internas); reforzaron el mandato de posi-
ción (Ecuador entre 2008 y 2009; Bolivia en 2010; México en 2011), exigieron el
cumplimiento de sanciones por no respetar la cuota o fortalecieron los criterios
para su cumplimiento (Brasil en 2009; México en 2011), eliminando válvulas de
escape por su incumplimiento, como la de haber realizado procesos de selec-
ción de candidaturas competitivas para evitar cumplir con la cuota (México
en 2011), o introduciendo la exigencia de la fórmula completa en candida-
turas propietarias y suplentes del mismo género (México en 2011).23
La aplicación de las reglas tuvo diversos efectos de representación descrip-
tiva en países con porcentajes de cuota similares (Freidenberg, 2020). Por ejem-
plo, Argentina, República Dominicana y Panamá tenían los mismos porcentajes
de cuota exigidas para integrar las candidaturas (30% o más), pero la canti-
dad de mujeres electas en sus legislativos varió de forma significativa. Esto

22 Por candidaturas simbólicas se entienden los últimos lugares de las listas plurinominales,
así como las candidaturas en distritos uninominales, que no son seguros para el partido.
Inversamente, por candidaturas efectivas se entiende a aquellas que tienen probabilidades de
ganar (Caminotti, 2016).
23 En algunos países, además, las sanciones continuaban siendo débiles o inexistentes, lo cual hacía
que las dirigencias pudieran no cumplir con lo que exigía la norma para el registro de candida-
turas o, existiendo la norma, las autoridades electorales no sancionaban de manera estricta a las
dirigencias (Freidenberg, 2020a).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

evidencia que el tipo de estructura de voto conformado por listas cerradas y

bloqueadas (Argentina; México para distritos de representación proporcional)
era un mejor aliado para las candidaturas de mujeres que el voto preferencial
(República Dominicana y Perú hasta 2021, Ecuador hasta 2020; Honduras) y
que no era lo mismo poner la exigencia en las elecciones generales que en las
internas (Honduras o Panamá).24 A pesar de esta tendencia hacia el fortaleci-
miento de los regímenes electorales de género, algunos países no se sumaron
a la ola del horizonte paritario y, aunque se estrenaron con las cuotas en este
momento, prefirieron exigir solo el 30%, sin mandatos de posición claros ni
precisos (Colombia en 2011; El Salvador en 2013). Esto aún se mantiene en
Brasil que, incluso cuando hizo una reforma en 2009 para generar una mayor
sanción por el incumplimiento de la cuota y darle más peso a la justicia elec-
toral para resolver al respecto, se mantuvo con una cuota mínima y sin manda-
to de posición (Morales Betancourt en este volumen).

TERCERA OLA: LA PARIDAD DE GÉNERO COMO

UN CAMINO HACIA LA IGUALDAD SUSTANTIVA

Un tercer momento de las reformas orientadas a favorecer la igualdad de gé-

nero se inicia alrededor de 2009, cuando comienzan a realizarse acciones para
introducir la paridad en el modo en que los partidos registraban candidaturas
(Llanos y Martínez, 2016; Bareiro y Soto, 2015a; Gilas, 2014). La paridad de
género, a diferencia de las cuotas, hace referencia al principio permanente que
busca integrar la diferencia sexual a la democracia representativa, lo que signi-
fica un paso hacia la democracia paritaria (Bareiro y Soto, 2015a). La paridad
permite que más mujeres accedan a los cargos y cuando eso ocurre se produce
un impacto positivo en el tipo de políticas, temas y soluciones, incluyendo
presupuestarias.
Los caminos hacia la paridad fueron diversos: ya sea como un cambio
progresivo (Ecuador entre 2008 y 2009, como resultado de las reformas realiza-
das en 2000); como una reforma a una norma existente que fortalece el régimen
electoral de género al incrementar el porcentaje de exigencia en el registro de
candidaturas (Costa Rica en 2009; Bolivia en 2009; México en 2014; Honduras
en 2016; Argentina en 2017; Perú en 2019, del 40% de manera progresiva

24 En Chile, desde 2015, Paraguay, desde 2019, y Colombia, desde 2003, donde los partidos pueden
elegir entre las listas cerradas y el voto preferencial.

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y luego la paridad con alternancia en 2020);25 o por la aprobación de la paridad

de una vez sin haber tenido una cuota electoral de manera previa (Nicaragua
en 2012).
La mayoría de los países que aprobaron el 50% de exigencia de mujeres
en el registro de candidaturas lo hicieron introduciendo la paridad vertical
para los distritos plurinominales por representación proporcional (Argentina
en 2017; Bolivia en 2009; Costa Rica en 2009; Ecuador en 2008 y 2009; México en
2014; Nicaragua en 2012 y Perú en 2020).26 Junto a ello, México ha aprobado
lo que se ha denominado como paridad horizontal para distritos uninomi-
nales legislativos, lo que supone calcular la mitad del total de distritos unino-
minales y dividirlo entre dos, siendo la mitad de ellos para las mujeres. Más
recientemente, algunos países han aprobado también la paridad transversal,
que supone que los encabezamientos de las listas también sean paritarios
(Bolivia y México en 2017, Ecuador en 2020 y Costa Rica).27 Esto no es una
cuestión menor porque –aun habiendo exigencia de paridad de género en
las candidaturas– normalmente los partidos se muestran reacios a ubicar a las
mujeres en puestos competitivos, pues así se considera a los que están al
comienzo de la lista.28

25 En Perú, en 2019, la Ley Nº 30996 establecía la paridad progresiva, es decir, una cuota de género
del 40% para las elecciones generales de 2021 para luego elevarse a un 45% en los comicios de
2026 y alcanzar la paridad en el 2031. Esta norma fue derogada un año después cuando se
aprobó la paridad con alternancia.
26 En este grupo también se debería incluir a Venezuela, dado que el Consejo Nacional Electoral
aprobó el 25 de junio de 2015, a través de la Resolución Nº150625-147, la paridad de género
en la lista de candidaturas a cargos de representación popular a la Asamblea Nacional de 2015
y también se incluyó en el reglamento para las elecciones de 2021. El hecho de que esas reglas
se den en un sistema político no democrático, debido a que sus elecciones no son competitivas,
y dadas las fuertes restricciones a los derechos humanos es lo que hace que su análisis sea visto
como un "caso atípico" (Muñoz-Pogossian en este volumen).
27 En el caso de Costa Rica, se denomina como paridad horizontal lo que en otros países –y
en esta investigación– se define como paridad transversal (Gilas y Hernández Ibáñez en este
volumen).
28 Por ejemplo, en México, los partidos deben postular las candidaturas en las listas plurinominales
cumpliendo con la paridad y alternancia, es decir, colocando de manera intercalada a las mujeres
y los varones. Asimismo, para fortalecer las posibilidades reales de la victoria electoral de las
mujeres, la ley electoral ordena que, de las listas registradas en las cinco circunscripciones
electorales para la elección de la Cámara de Diputados, al menos dos deberán estar encabe-
zadas por fórmulas de un mismo género (paridad transversal) (art. 234 de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales) (Freidenberg y Gilas en este volumen).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

A pesar de estos avances en términos paritarios, los partidos continúan

manifestando sus resistencias de cumplir con la paridad en todos los ámbitos
institucionales en los que se eligen cargos de representación popular (como ha
ocurrido con relación a las gubernaturas en México en 2020) e incluso siguen
con sus malas prácticas que limitan el alcance de las normas aprobadas. En ese
sentido, a nivel subnacional y local, en la mayor parte de los países todavía hay
fuertes resistencias, rechazos y simulaciones para construir democracias pari-
tarias con igualdad sustantiva (Freidenberg et al., 2022; Bareiro y Echauri, 1998).
Algunos países continúan teniendo válvulas de escape, como los que
exigen la paridad exclusivamente en los procesos de selección de candida-
turas, pero no en la elección general (Panamá y Honduras). Por ello, en sentido
estricto, no se podría considerar estos dos países como paritarios. Otros países
continúan rechazando la idea de aprobar cualquier tipo de medida de acción
afirmativa o paridad bajo argumentos de equidad o meritocracia (Guatemala)
e incluso algunos continúan defendiendo reglas débiles o con porcentaje de
menor exigencia (Uruguay, República Dominicana, El Salvador, Brasil, entre
otros). Estas situaciones se dan cuando ya los demás países están en la ola
paritaria y la cooperación internacional, las evaluaciones técnicas y la academia
concuerdan en la necesidad de aprobar sistemas paritarios (50/50) y superar
las cuotas.

LA CUARTA OLA: LA APROBACIÓN DE LAS MEDIDAS

AFIRMATIVAS PARA REFORZAR LA PARIDAD DE GÉNERO

La cuarta ola se inicia aproximadamente en 2017 con la aprobación de una

serie de medidas de acción afirmativa orientadas a reforzar la implementación
de la paridad de género en el registro de candidaturas. Por ejemplo, esto ocurrió
cuando se incluyó la exigencia de que en las listas plurinominales legislativas
sean encabezadas por diversos géneros de manera paritaria (México en 2017,
Ecuador en 2020 y Bolivia en 2020); cuando se exigió la representación pari-
taria en distritos uninominales con un porcentaje significativo de población
indígena (México en 2017 y Bolivia en 2020) o cuando se promovió la paridad
más allá del registro de las candidaturas buscando generar condiciones de
participación igualitaria en cargos de designación (como ocurrió con la paridad
en todo) (México en 2019).

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V. HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS PARA EVALUAR

LA REPRESENTACIÓN FORMAL Y SU RELACIÓN CON LA
REPRESENTACIÓN DESCRIPTIVA DE LAS MUJERES

Los regímenes electorales de género se pueden evaluar siguiendo la propuesta

del Índice de Fortaleza del Régimen Electoral de Género (IFREG) (Freidenberg,
2020a; Caminotti y Freidenberg, 2016),29 identificando los valores de este en
cinco propiedades (cada una con el valor máximo de 1), a partir del cual se
construye una medida agregada que permite comparar las observaciones de los
cambios en las reglas electorales de los países. Las dimensiones que integran el
IFREG son las siguientes:

1. El tamaño (esto es, el porcentaje de mujeres que se exige nominar entre

las candidaturas).
2. El mandato de posición (es decir, la exigencia de ubicar a las mujeres en
candidaturas efectivas y no solo simbólicas; por ejemplo, el principio de
alternancia, o en los encabezamientos de las listas plurinominales –pari-
dad transversal– y en los distritos uninominales –paridad horizontal–).
3. Los mecanismos que penalizan el incumplimiento de las medidas apro-
badas (que pueden consistir en multas, amonestaciones, no oficialización
de listas, pérdida del registro del partido, no acceso a financiamiento,
entre otros).
4. El alcance de la cuota y/o de la paridad de género sobre la integración de
las postulaciones (a saber, si la misma se la aplica solo a las candidaturas
propietarias o también a las suplencias, lo que se denomina fórmula
completa).
5. Las válvulas de escape a las cuotas y/o a la paridad de género (que
consisten en la previsión de situaciones en las que no se aplica la ley,
como cuando se realizan mecanismos de selección de candidaturas con
democracia interna y se argumenta que debido a ello no es necesario
cumplir con la exigencia legal del régimen electoral de género).

29 En el texto original de 2016, Caminotti y Freidenberg lo denominaron como Índice de Fortaleza

del Diseño de la Cuota, pero con las transformaciones que se fueron dando en las reglas y
el paso de las cuotas a la paridad, se ha renombrado como Índice de Fortaleza del Régimen
Electoral de Género (Freidenberg, 2020).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

El IFREG permite evaluar las variaciones entre los múltiples escenarios

en los que compiten las mujeres. Un régimen electoral fuerte supone: a) un
alto porcentaje de exigencia de candidaturas de mujeres (paridad o más);
b) mandatos de posición claros respecto al sitio de la lista donde deben ubicarse
los diferentes géneros (alternancia, candidaturas efectivas); c) fórmulas comple-
tas (propietarias y suplentes) del mismo género; d) sanciones fuertes a quienes
no cumplan con lo que sostiene la ley (incluyendo la pérdida de registro del
partido e imposibilidad de competir en la elección), y e) ausencia de válvu-
las de escape que permitan no cumplir con lo que exige la norma (cualquier
tipo de excepción que plantee la norma) (tabla I).
La efectividad de las medidas de acción afirmativa (la cuota) y/o la paridad
también puede estar vinculada a un proceso de aprendizaje por parte de la
ciudadanía y las élites político-partidistas para acostumbrarse a la presencia
de las mujeres en la esfera pública (Caminotti y Freidenberg, 2016), ya que
esto incrementa la visibilidad de la agenda de género e internaliza el hecho
de tener mujeres en los cargos públicos como parte de una práctica cotidia-
na que afecta la representación simbólica. De esa manera, se podría esperar
una relación positiva entre el tiempo de vigencia desde la aprobación de la cuota
y/o paridad (su edad) y la representación de las mujeres en las legislaturas.30

30 En ese sentido, cuanto mayor sea el tiempo de vigencia de la medida de acción afirmativa
(cuota) y/o de la paridad, mayor será el aprendizaje respecto a la participación de las mujeres
en los cargos y mayor será la representación descriptiva de las mujeres en las legislaturas de las
entidades federativas.

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Tabla I
Índice de Fortaleza del Régimen Electoral de Género:
dimensiones, indicadores y medición

Dimensiones e indicadores Categorización Medición

· Mínimo (hasta 30%) 0

1. Tamaño: Porcentaje de
las candidaturas que se · Intermedio (31 a 49%) 0,5
deben asignar a mujeres
· Paritario (50%) 1

· Ausente 0

· Débil: Posibilidad de ubicar

2. Mandato de posición: Reglas de mujeres en últimos lugares y/o 0,5
emplazamiento de las candidatas en distritos perdedores
· Fuerte: Requisito de incorporar
mujeres en candidaturas efectivas 1
(no candidaturas simbólicas)

· Ausente 0

· Débil: Mecanismos que penalizan

a los partidos o que les permiten
3. Enforcement: Penalidad 0,5
cambiar lo que originalmente
por incumplimiento de
entregaron y se les permite competir
la cuota y/o paridad
· Fuerte: Los partidos no pueden
participar de la elección si no
1
cumplen (no hay manera de
registrar la candidatura)
· Restringido: Solo se exige en
0
4. Alcance: Rango de candidaturas las candidaturas propietarias
a las cuales se aplica la cuota ·Amplio: Se exige la fórmula
y/o la paridad completa (las suplentes de una 1
titular mujer deben ser mujeres)
· Presentes: Hay situaciones donde
5. Válvula de escape: es posible no aplicar la normativa y/o 0
La normativa contempla algunas candidaturas están exentas
excepciones al cumplimiento
de la cuota y/o la paridad · Ausente: No hay excepciones 1

Fuente: Elaboración de Caminotti y Freidenberg (2016), con actualizaciones (Freidenberg,

2020).

40

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

V.1. EL IFREG Y LA REPRESENTACIÓN DESCRIPTIVA

DE LAS MUJERES EN AMÉRICA LATINA

La aplicación del Índice de Fortaleza del Régimen Electoral de Género eviden-

cia las diferencias existentes en los diseños de las reglas formales en los países
de América Latina sobre la representación descriptiva de las mujeres entre 1990
y 2021. Por ejemplo, en Ecuador entre 2008 y 2009, Costa Rica en 2009, Bolivia
entre 2009 y 2010, Nicaragua en 2012, México en 2014, Venezuela en 2015,31
Argentina en 2017 y Perú en 2020, se dan los regímenes electorales de género
más fuertes en términos de diseños formales (tabla II). Si bien hay otros países
que tienen paridad en sus reglas (Honduras desde 2016 y Panamá desde 2012),
la exigen en las elecciones primarias o internas, por lo que la medida funciona
como válvula de escape para que no sea necesario integrar las candidaturas
generales de manera paritaria.
En la mayoría de los países que exigen paridad en las elecciones ge-
nerales, las reglas cuentan con un porcentaje de exigencia del 50/50 (ya sea a
nivel vertical, horizontal y/o transversal); con mandatos de posición explícitos
(alternancia y secuencialidad para los escaños que se eligen por representación
proporcional), con fórmulas completas (calculando la paridad sobre titulares
y suplentes e indicando que cualquier candidata titular mujer debe contar con
suplente de su mismo género), no tienen válvulas de escape y cuentan
con sanciones fuertes por incumplimiento de las normas. Los datos mues-
tran que en al menos cinco de los casos con régimen electoral de género más
fuerte existe una mayor representación de mujeres en el Legislativo: Nicaragua
(50.6), México (50), Bolivia (46.2), Costa Rica (45.6), Argentina (44.4) y Ecuador
(39.4%) (CEPAL, 2022).

31 La descripción representativa forma parte de los reglamentos del Consejo Nacional Electoral (y
no en la Constitución ni en las leyes), lo que le da debilidad institucional, la somete a la voluntad
de régimen y además la convierte en una medida temporal para cada elección (y no un principio
paritario incluido en el sistema constitucional como ocurre, por ejemplo, en Bolivia, Ecuador
o México).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

Tabla II
Evolución de la representación política de las mujeres
en la Cámara Baja entre 1990 y 2021, ubicados en
función de su posición en el IFREG (2021)
Porcentaje de Porcentaje de
IFREG
representación Primer diseño IFREG Último diseño representación
2021
legislativa 1990 legislativa 2021

México I México IV
12 1 5 50
(2002) (2014)
Bolivia I Bolivia III
9.2 2.5 5 46.2
(1997) (2010)
Costa Rica I Costa Rica II
10.5 3.5 5 45.6
(1996) (2009)
Argentina I Argentina III
6.3 4 5 44.4
(1991) (2017)
Ecuador I Ecuador IV
4.5 4 5 39.4
(1998) (2009)
Perú I Perú IV
6.6 2 5 37.7
(1997) (2020)
Nicaragua I Nicaragua III
14.8 2 4 50.6
(2010) (2014)
República
República
Dominicana
7.5 Dominicana I 2 3.5 27.9
III
(1997)
(2018)
Venezuela I Venezuela
10 1 3 22.2
(1998) (2015)
Uruguay I Uruguay II
6.1 3 3 22.2
(2009) (2017)
Honduras I Honduras V
10.2 0 3 21.1
(2000) (2020)
Colombia I
4.5 2 – – 18.8
(2011)
El Salvador I
11.7 1.5 — — 28.6
(2013)
Paraguay I
5.6 1.5 — — 16.3
(1996)
Brasil I Brasil II
5.3 1 1.5 15.2
(1997) (2009)
Continúa…

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Porcentaje de Porcentaje de
IFRE
representación Primer diseño IFREG Último diseño representación
2021
legislativa 1990 legislativa 2021
Panamá I Panamá II
7.5 0.5 1 22.5
(1997) (2012)
Chile I
7.5 0.5 — — 22.6
(2015)
Guatemala
7 0 — — 19.4
(1985)
Nota: En la tabla los países están ordenados en función del valor del IFREG.
Fuente: Elaboración propia a partir de la aplicación del IFREG siguiendo los datos
del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (1977-2022), CEPAL (2022)
e INFOgob (2021) para la representación descriptiva de las mujeres en los poderes
legislativos (Cámara Baja) de América Latina. El año considerado es el de la aprobación de
las normas, aunque se implementen de manera posterior.

El régimen electoral de género se combina con otros elementos formales

(como el sistema electoral)32 o informales (la capacidad de articulación de los
actores críticos de monitorear la aplicación de las reglas formales) ampliando
o limitando los efectos originales pensados por la regla formal y afectando el
alcance de los derechos políticos electorales de las mujeres (Freidenberg, 2020;
Schwindt-Bayer, 2018; Došek et al., 2017). Algunos de los países paritarios,
además de las reglas formales, que incluyen haber reformado la Constitución
y/o las leyes del país otorgándole calidad constitucional al régimen electoral de
género y eliminando la temporalidad de su vigencia, cuentan con un sistema
electoral amigable con la elección de mujeres (listas cerradas y bloqueadas,
con representación proporcional y distritos medianos y grandes, como en
Argentina, o con sistemas segmentados o mixtos, como en Bolivia y México) y
una coalición de actores críticos muy activa que desde la gobernanza electoral,
la academia y/o desde la sociedad civil vigilan la implementación de la paridad
de género (Bolivia, México, Costa Rica, Ecuador).

32 Se entiende como sistema electoral al mecanismo a partir del cual los votos se traducen en
escaños o puestos de poder (Nohlen, 1994). La eficiencia del régimen electoral de género mejora
sustantivamente al contar con un sistema electoral específico (Reynolds, 1999; Htun y Jones,
2002; Jones et al., 2012; Caminotti y Freidenberg, 2016), que incluya el principio de representa-
ción proporcional, listas cerradas y bloqueadas en distritos tanto medianos como grandes (Alles,
2018; Jones et al., 2012; Htun, 2005; Htun y Jones, 2002, entre otros).

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Un elemento del régimen electoral de género que genera tensión con el

tipo de sistema electoral es el mandato de posición, de ahí que la estructura de
voto resulte uno de los elementos clave en la evaluación de las reglas de juego
que favorecen la representación de las mujeres. El hecho de que el electorado
elija mediante el voto preferencial o de listas abiertas (en el que selecciona
preferencias independientemente de la posición en la lista) funciona como
limitante del efecto de la exigencia de la cuota o del principio de paridad de
género una vez que se han registrado las candidaturas. La experiencia compa-
rada evidencia que en los países donde se ha aprobado cuota o paridad de
género y cuentan con voto preferencial (Ecuador hasta 2020, Perú hasta 2021,
Chile, Colombia, República Dominicana, Honduras, Paraguay, El Salvador –con
el voto cruzado–, Venezuela) la representación de las mujeres es menor que en
aquellos sistemas donde hay listas cerradas y bloqueadas.33
Junto a la fortaleza del régimen electoral de género y el tipo de siste-
ma electoral, también importa el papel activo y comprometido de los actores
críticos (mujeres políticas, activistas y defensoras de derechos de las mujeres,
el movimiento amplio de mujeres, autoridades electorales, funcionarias públi-
cas, personas de la academia, entre otras) y su capacidad de incidencia para
que esas reglas formales se cumplan. La posibilidad de monitorear y controlar
que se implementen esas normas jurídicas ha permitido articular mecanismos
formales e informales para reforzar y/o exigir el cumplimiento de las leyes a las
dirigencias partidistas. En este sentido, esto hace la diferencia entre una regla
que solo es papel mojado y aquellas otras donde existen personas, grupos y
redes preocupadas por que esas reglas se implementen y se cumplan. Cuanto
más articulada, vigorosa y activa se encuentre esa red de redes, mayor voluntad
política existirá para hacer cumplir las normas y enfrentar las simulaciones y
resistencia de los partidos por parte de los diversos actores; asimismo, entre
más consensuadas estén las prioridades y las agendas entre los diversos actores
críticos, superando barreras ideológicas y partidistas, mayor será la representa-
ción descriptiva de las mujeres.

33 Algunos estudios empíricos recientes (Schmidt, 2020) han cuestionado los problemas que
enfrenta el voto preferencial, señalando que, por el contrario, hay veces en que el voto preferen-
cial beneficia la elección de mujeres cuando ellas tienen prestigio personal previo.

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VI. PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL

DE GÉNERO SOBRE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES

La experiencia comparada latinoamericana evidencia algunos problemas que

genera el diseño y la implementación de las reglas formales (mecanismos de
acción afirmativa y/o principio de paridad de género). En muchos casos, las
numerosas lagunas legales y la supervisión laxa han creado oportunidades
para que las élites violen, simulen o incumplan las exigencias del régimen elec-
toral de género. Estos problemas limitan el acceso y la elección de las mujeres
a los cargos de representación popular y pueden sistematizarse en diversas
dimensiones en función de su naturaleza:
1. Problemas normativos (relacionados con el diseño del régimen electoral
de género): Un primer grupo de problemas tiene que ver con el diseño de las
reglas del régimen electoral de género, dado que la ausencia de régimen –o,
en su caso, su debilidad– supone en sí misma reglas formales poco eficientes.
Aun cuando ya es un consenso compartido tanto por las mujeres que integran
un partido y las activistas como por las agencias de cooperación y la academia
que se debe exigir paridad en el registro de las candidaturas, todavía hay países
que se resisten a exigir 50/50 (como Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala,
Paraguay, República Dominicana y Uruguay). De igual manera existe un fuerte
consenso en la necesidad de resolver los dilemas derivados de la postulación
en distritos uninominales (lo que supone aprobar la paridad horizontal) y de
resolver los problemas que hace que no se ubiquen a las mujeres en las cabe-
zas de las listas (lo que implicaría aprobar la paridad transversal), incluso en
países donde han aprobado únicamente la paridad vertical (como puede ser
Argentina).34
El hecho de que las reglas del régimen electoral de género sean exigidas
solo para las precandidaturas (elecciones internas o primarias) y no para las
elecciones generales también supone un problema grave. En los países donde
han aprobado la paridad de género en las elecciones internas o primarias
(Honduras y Panamá), así como en los que exigen un porcentaje menor de
mujeres en las candidaturas a las primarias (Paraguay), los resultados de mu-
jeres electas suelen ser muy diferentes de aquellos otros cuyas reglas se exigen
en las elecciones generales. Es más, en sentido estricto, resulta muy difícil

34 En Argentina, si bien existe mandato de posición (1/1) no se contempla el encabezamiento

de las listas por mujeres (Ley 27.412). En la elección legislativa de 2021 solo el 36% de las listas
fueron encabezadas por mujeres (Defensoría del Pueblo, 2021b).

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asumir que estos casos funcionan de manera similar a los que cuentan con
reglas sobre las elecciones generales.
La ausencia de mandato de posición, su formulación ambigua o el hecho
de que no se indique de manera expresa que al menos en algunos distritos o
listas los encabezamientos deben ser para mujeres (como se ha evidenciado en
Argentina, Brasil,35 Chile,36 Honduras,37 El Salvador,38 o Perú, este último antes
de 2020)39 también restringe la fortaleza del régimen electoral de género. Un
diseño que no garantiza el mandato de posición de manera explícita y clara
resulta ineficiente, genera oportunidades para ubicar a las mujeres en puestos
poco elegibles, no competitivos o simbólicos y suele limitar el acceso de las
mujeres al poder. Es más, una práctica muy común resulta de ubicar a las mu-
jeres en distritos donde los partidos saben que históricamente no tienen opor-
tunidad de ganar, tal es el caso de las candidaturas simbólicas que se han
registrado en Brasil,40 Chile,41 México,42 Honduras,43 República Dominicana,44

35 En Brasil, la Ley 12.034/09 no exige un mandato de posición.

36 En Chile, la Ley 20.840 de 2015 no exige un mandato de posición (aunque las listas están
desbloqueadas).
37 En Honduras, la Ley Electoral (​​Decreto Nº 54-2012) no establece un mandato de posición claro.
El Reglamento del Tribunal Supremo Electoral (Acuerdo 003) estableció que la alternancia
(cremallera) en las listas aplica a partir de la quinta posición (Freidenberg en este volumen).
38 En El Salvador, la legislación (Decreto No. 307) no prevé mandato de posición (Freidenberg
y Solano en este volumen).
39 En Perú, la Ley Orgánica de Elecciones de 1997 y sus reformas subsecuentes no establecían
mandato de posición, dejando a la voluntad de los partidos políticos el orden de las candidaturas
en las listas. Apenas la reforma de 2020 estableció la alternancia en las listas de candidaturas
(Jaramillo Huaman en este volumen).
40 En Brasil, la posibilidad de registrar un excedente de candidaturas incentiva la postulación de
las mujeres en los últimos lugares, los excedentes, limitando su acceso a los espacios con posi-
bilidades de victoria electoral (Vital y Valente, 2020).
41 En Chile, la cuota debe cumplirse “a nivel de cada partido” (SERVEL, 2017: 2), por lo que es
posible que en algunos distritos se postule un mayor porcentaje de mujeres y en otros menos,
creando un desbalance entre los porcentajes de género en las listas a nivel distrital (León Patiño
en este volumen).
42 En México la práctica de postular a las mujeres en los distritos perdedores (aquellos en los que
el partido político tiene pocas posibilidades reales de una victoria electoral) fue ampliamente
extendida. Fue hasta la reforma de 2014 que la legislación obligó a los partidos políticos a
realizar las postulaciones de manera equilibrada en los distritos ganadores, perdedores y compe-
titivos (Freidenberg y Gilas en este volumen).
43 En Honduras los partidos políticos que celebren elecciones primarias pueden evitar el cum-
plimiento de la cuota (Freidenberg en este volumen).
44 En República Dominicana también es una práctica frecuente por parte los partidos políticos
colocar las candidaturas de las mujeres en los espacios con pocas posibilidades de victoria
electoral (Jaramillo en este volumen).

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Colombia,45 Ecuador,46 Panamá, Perú47 y Venezuela; otro mecanismo para limi-

tar su participación ha consistido en colocarlas en los últimos puestos de las
listas sabiendo que eso disminuye sus posibilidades de ganar.48
Otro de los problemas tiene que ver con la integración de las fórmulas.
En aquellos diseños donde se establece de manera ambigua o poco clara el
modo en que debe integrarse la fórmula entre titulares y suplentes existen más
probabilidades de que las mujeres no ganen los escaños. Hay países donde se
piensa que la paridad debe darse dentro de la misma integración de la fórmula.
De este modo, se ubican a los hombres como titulares y a todas las mujeres
como sus suplentes, bajo el argumento de que eso es paritario (como ocurre
en Brasil,49 El Salvador,50 Honduras,51 Ecuador,52 Panamá o Venezuela). En este
esquema –que no garantiza a las mujeres el acceso a las candidaturas titulares o
principales y las mantiene en las opciones de segunda–, en la práctica, implica
que las mujeres acceden a los cargos solo cuando la persona titular no pueda
asumirlo, renuncie o fallezca.
La ausencia de mecanismos de sanción por el incumplimiento de la cuota
y/o de la paridad convierte en papel mojado cualquier norma del régimen
electoral de género. Si las autoridades no cuentan con normas que les permitan
rechazar, modificar o solicitar que hagan ajustes a lo que entregan los partidos,

45 En Colombia ocurre algo similar, pues la cuota solo aplica para aquellos distritos en los que se
elijan más de 5 curules, excluyendo a las mujeres de ocupar las posiciones altas en las listas en
general y en los distritos pequeños en particular (León Patiño en este volumen).
46 En Ecuador, los partidos tienden a postular a las mujeres en los distritos con pocas oportunida-
des de ganar (Trujillo, 2018).
47 En Perú, la práctica de colocar a las mujeres en los últimos lugares de las listas y/o en los distritos
con pocas posibilidades de éxito era una práctica ampliamente extendida (Archenti y Tula, 2007:
215; Zovatto y Aguilar, 2013: 221; Jaramillo, 2019).
48 De ahí la necesidad de establecer el principio de competitividad para evitar que las mujeres sean
ubicadas fundamentalmente en distritos perdedores (como ocurrió con la experiencia mexicana)
(Freidenberg y Gilas en este volumen).
49 En Brasil, la Ley 12.034/09 no especifica las reglas sobre el cumplimiento de las cuotas en la
integración de la fórmula (Morales Betancourt en este volumen).
50 En El Salvador, la Ley de Partidos Políticos (Decreto No. 307) establece que la cuota se aplica en
el total de las candidaturas propietarias y suplentes, por lo que los partidos tienden a registrarlas
predominantemente en las suplencias (Freidenberg y Solano este volumen).
51 En Honduras se da la creencia de que la paridad es entre candidaturas titulares y sus suplencias
y no entre candidaturas a un mismo cargo (Freidenberg en este volumen).
52 Si bien la ley ecuatoriana obliga a cumplir con la cuota en las candidaturas propietarias y
suplentes, el cumplimiento no necesariamente tiene que darse en la fórmula completa, permi-
tiendo que los partidos políticos concentren las candidaturas de las mujeres en las suplencias
(Freidenberg y Garzón-Sherdek en este volumen).

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resulta muy difícil que se pueda sancionar y que los partidos tengan incentivos
para atender lo que dice la norma.53 En ese sentido, los casos que más han
avanzado en materia de representación política de las mujeres son aquellos que
han establecido sanciones fuertes y cuentan con autoridades electorales (admi-
nistrativas y/o jurisdiccionales) comprometidas en hacerlas efectivas (como
ocurre en México, Costa Rica, Argentina o Bolivia).
Todo esto no es una cuestión menor porque el hecho de que las normas
sean laxas o que no haya acompañamiento por parte de las autoridades genera
oportunidades e incluso válvulas de escape para que los partidos no cumplan
con lo que dicen las reglas formales. Diversas experiencias latinoamericanas
muestran que esas válvulas de escape son la vía legal para no ubicar mujeres en
las candidaturas (aun cuando lo diga expresamente la norma), como cuando el
realizar procesos de selección de candidaturas democráticos te exime de apli-
car las reglas (tal es el caso, actualmente, de Honduras y Panamá; de Venezuela
desde 2015 y de México hasta 2011) o el hecho de que se permita justificar con
una declaración formal de la Secretaría de las Mujeres de los partidos que “no
hay mujeres” suficientes para ubicarlas en las candidaturas y así evitar cumplir
con las exigencias normativas (Panamá).
2. Problemas vinculados con cómo se implementa el régimen electoral de
género y cómo este se ve influenciado por el sistema electoral: La fortaleza de los
regímenes electorales de género se diluye a partir del tipo de sistema electoral
que se emplea (Jones et al., 2012; Archenti y Tula, 2007; Bareiro, 2007; Htun,
2005). Los regímenes electorales de género pierden eficacia cuando interac-
túan con sistemas electorales poco amigables, como los que tienen distritos
pequeños (Chile),54 e incluso cuando privilegian fórmulas de mayoría relativa
más que las de carácter distributivo para la asignación de los escaños (de ahí
que los sistemas mixtos segmentados como el mexicano o el boliviano tengan
mejores resultados).
La literatura ha evidenciado que la estructura de voto también es un
elemento clave en la interacción entre el mandato de posición y el resultado
de la representación. De ahí que los sistemas con lista cerrada y bloqueada,
con distritos medianos y grandes, elegidos por sistemas de representación

53 Esto ocurre en Brasil donde la ley no contempla sanciones claras, sino que las deja al arbitrio
de un juez, quien puede decidir enmendar la lista o rechazarla (Morales Betancourt en este
volumen).
54 En Chile, la magnitud de los distritos va de pequeños a medianos, cuando los más favorables
son aquellos que tienen distritos grandes (Miranda Leibe y Suárez-Cao, 2018).

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proporcional son más favorables a la elección de las mujeres (Archenti y Tula,

2017, 2007; Jones et al., 2012). En ese sentido, aquellos países que no cuen-
tan con mandato de posición o que incluso teniendo mandato de posición
claro y específico aún cuentan con sistemas electorales de listas desbloqueadas,
abiertas o voto preferencial continúan filtrando la capacidad del régimen elec-
toral de género para propiciar que se elijan mujeres (como ocurre en Brasil,
Colombia, Chile y El Salvador con el voto cruzado, así como en Honduras,
Paraguay, República Dominicana, en Venezuela, en Ecuador hasta 2020 y en
Perú hasta 2021).
Este formato de estructura del voto genera personalización y perjudica a
las mujeres porque, frecuentemente, son menos conocidas y reciben menos
financiamiento para campañas (Htun y Jones, 2002). También favorece los votos
de lista, es decir, que algunos legisladores son electos por la agregación de
los votos por pacto o subpacto, quitando la victoria a la persona de la lista con
más votos.55 Si bien recientes investigaciones evidencian que en algunas opor-
tunidades el voto preferencial o de listas abiertas (aun cuando filtran la capaci-
dad del régimen electoral de género para favorecer la representación política de
las mujeres) permiten que determinados liderazgos con reconocimiento previo
y autonomía consigan movilidad vertical dentro de las listas (como ha ocurrido
en Ecuador, Perú, Honduras, El Salvador, o República Dominicana, entre otros),
todavía faltan estudios comparados que permitan generalizar sobre este efecto
del voto personalizado.
3. Problemas partidistas (las prácticas patriarcales y la escasa democracia
interna): Los partidos políticos latinoamericanos están generizados, es decir,
reproducen reglas, valores y prácticas donde las mujeres no cuentan con las
mismas oportunidades que los hombres. Aun cuando la mayoría de las militan-
cias de los partidos latinoamericanos están integradas por mujeres, las diri-
gencias no las ven o no las consideran aptas para ser candidatas, mucho menos
para ganar una elección (Llanos y Roza, 2018; Morgan e Hinojosa, 2018; Marván
Laborde y Márquez Labastida, 2013; Bareiro y Echauri, 1998).56 Los partidos
continúan empleando criterios poco meritocráticos, patrimonialistas y nepotistas

55 En Argentina, el sistema electoral del Senado es de lista incompleta. Esto significa que el 33% de
escaños se le asignan a la candidatura que encabeza la lista de la segunda mayoría, y dado que
la mayor parte de organizaciones presentaron listas encabezadas por hombres, todos los curules
de ese tipo pertenecen a hombres (Molina Figueroa en este volumen).
56 Una investigación realizada recientemente sobre 123 partidos de 18 países de América Latina
da cuenta de que solo 19 organizaciones de partidos tienen una presidencia o un órgano de
decisión ejecutivo femenino (Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, 1977-2022).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

en la selección de candidaturas de las mujeres: prefieren candidatas de la fami-

lia o con vínculo cercano (esposas, hijas, hermanas) frente a las militantes,
porque siguen pensando a esas mujeres como “suyas” (de su pertenencia), así
como también continúan creyendo que pueden mandar en ellas como sujetos
tutelados.
El rechazo de los partidos hacia las mujeres no tiene que ver solo con no
ubicarlas como candidatas o como dirigentes, sino que, además, supone otro
conjunto de barreras simbólicas y actitudinales que limitan su participación
política (Shvedova, 2005). Entre esos obstáculos destacan la prevalencia del
modelo masculino de ejercicio del poder; reglas poco claras (o no escritas ni
de acceso abierto) para hacer carrera política; falta de apoyo financiero para las
candidatas; acceso limitado a las redes políticas y a las estructuras organizati-
vas de apoyo durante la campaña electoral; normas y evaluaciones con doble
rasero, que son más estrictas hacia las mujeres que hacia los hombres; dificul-
tades para acceder a capacitación en habilidades de negociación, cooperación
y estrategia política, en particular, para mujeres jóvenes, entre otros. La lógica
organizativa interna y la división sexual del trabajo continúan siendo obstácu-
los en el desarrollo de las carreras políticas y evitan que las mujeres puedan
acceder tanto a las dirigencias como a la estructura de toma de decisión de
candidaturas (Htun, 2005).57
4. Problemas relacionados con la capacidad organizativa de la sociedad
civil y la organización de las mujeres en torno a la agenda de la representa-
ción política: Los movimientos de mujeres de América Latina, muchos de los
cuales han surgido como parte de movimientos populares más amplios, han
aprovechado las estructuras de oportunidades políticas y sociales para presen-
tar sus propias demandas de ciudadanía basadas en el género como parte de
los procesos de democratización (Franceschet y MacDonald, 2003) e incluso
muchas veces antes de que se dieran las transiciones (Waylen, 1994).58 En esos
escenarios hostiles, las feministas latinoamericanas lucharon para alcanzar la

57 Los análisis y las entrevistas con las mujeres candidatas, militantes, activistas y expertas en
diversos países (por ejemplo, en Argentina, Brasil, Chile, Honduras, El Salvador y Panamá)
apuntan además a importantes obstáculos al interior de los partidos políticos, relacionados con
la ausencia de democracia interna y con las escasas oportunidades para acceder a los espacios
de liderazgo y a las candidaturas (Biroli, 2021; Arce, 2018).
58 A pesar de algunos signos iniciales de que los estados en proceso de democratización serían
receptivos a los reclamos de ciudadanía de las mujeres, la retórica de la igualdad de género
respaldada por muchos líderes políticos no se ha convertido en realidad (Franceschet y
MacDonald, 2003: 2).

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igualdad formal como una manera de garantizar el acceso a todos los derechos
(Bareiro y Soto, 2015a; Bareiro y Echauri, 1998) y esa lucha se ha dado con
diversos niveles de ritmo e intensidad en los distintos países de la región. En
las últimas décadas, ha tenido lugar un cambio en el paradigma respecto a la
relevancia de ocupar espacios en las instituciones, así como de poner en
la agenda principal el tema de la representación política frente a otras agendas
tan o igual de relevantes. Ese cambio actitudinal en los movimientos sociales
y en las activistas respecto a la necesidad de ocupar espacios de poder y de
generar recursos para la participación política ha sido clave para la lucha por
los derechos políticos de las mujeres.
En ese sentido, el movimiento amplio de mujeres y el movimiento femi-
nista han desempeñado un papel fundamental y exitoso en la introducción y
formación de nuevas agendas temáticas y de incidencia en las políticas públi-
cas;59 generación de “nuevos marcos de sentidos y normativas de igualdad”
(Rodríguez Gustá y Madera, 2017: 90) y en la democratización de la esfera
pública en la región (Rodríguez Gustá y Madera, 2017: 90; Zaremberg, 2009).
En aquellos sistemas donde el movimiento social y político ha sido fuerte, bien
articulado, existen redes reticulares de conexión –como una red de redes– que
interconectan a colectivos de diferentes niveles (territoriales, nacionales y supra-
nacionales) y hay consensos respecto a la agenda temática y las estrategias a
seguir respecto a la participación y la representación política de las mujeres,
de manera que ha sido mayor la eficiencia del régimen electoral de género,
dado la capacidad del movimiento amplio de controlar su implementación. En
este sentido, la ausencia de movimientos sociales articulados y movilizadores
respecto a esta agenda de investigación ha generado dificultades para que se
aprueben reformas político-electorales que mejoren la representación política
de las mujeres (como por ejemplo en Guatemala o República Dominicana).60
5. Problemas actitudinales (relacionados con los valores y las creen-
cias de las personas): Los problemas normativos, partidistas y organizativos

59 Según Bareiro, “[…] el movimiento feminista y amplio de mujeres se caracteriza por ser una red
internacional, nacional y local, que trabaja de manera horizontal y se encuentra tanto en grupos
autónomos que pueden ser de diverso tamaño, como en grupos internos en partidos políticos,
sindicatos, organizaciones barriales, universidades, cooperativas…, en muchos casos, sus inte-
grantes inciden a título personal en instituciones tan diversas como los estados, los organismos
multilaterales o las empresas [...]” (2007: 680).
60 La experiencia comparada ha evidenciado que cuanto mayor fuera la capacidad de hacer cabil-
deo y litigio estratégico, mayor ha sido la fortaleza del régimen electoral de género y, con ello,
la representación descriptiva de las mujeres (México, Bolivia, Costa Rica, Argentina, entre otros).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

están cruzados por argumentos discriminatorios y sesgados que quieren hacer

creer que “no hay mujeres capacitadas” para poder ubicar en las candidaturas
(como ocurre en Colombia, Guatemala o República Dominicana o se decía en
Argentina o en México); “que a ellas no les interesa participar porque prefie-
ren cuidar a sus familias” (como en México, Honduras o Panamá) y que,
además, “deberían competir sin la ayudita que les dan las cuotas” (como en
Brasil, Honduras, Colombia, El Salvador, Panamá, Paraguay, Ecuador, México o
República Dominicana, entre otros). Bajo estos argumentos, suelen dar además
un cumplimiento formal, aunque no efectivo, al régimen electoral de género.
A estos elementos se les suma las cada vez más evidentes manifestaciones de
violencia política en razón de género, tanto directas como sutiles, en particular,
cuando ellas son independientes y autónomas y han ido ganando espacios
de poder.

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 Tabla III
Padrón electoral, porcentaje de exigencia y mujeres electas como diputadas
en los poderes legislativos nacionales de América Latina (1990-2022)
Padrón de mujeres Porcentaje de Total de Total de
IFREG Porcentaje de Total de
País [en porcentaje] mujeres electas diputadas diputados
[2021] exigencia [2021] escaños
[2021] [2021] electas electos
17
Argentina 5 50 44.4 [114/257]* 1,206 3,655 4,871
[2021]
3.6
Bolivia 5 50 46.9 [61/130]* 244 926 1,170
[2020]
75
Brasil 1.5 30 15.0 [77/513]* 376 4,197 4,573
[2018]
51.3
Chile 2 40 22.6 [35/155]* 133 862 995

53
[2021]
[Link] [Link]

18
Colombia 2 30 17.5 [31/177]* 121 717 838
[2018]
1.6
Costa Rica 5 50 45.6 [26/57]* 178 767 945
[2022]
50.4
Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

Ecuador 5 50 37.9 [52/137]* 253 1,093 1,346

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[2021]
53
El Salvador 1.5 30 28.6 [24/84]* 170 670 840
[2021]
4.1
Guatemala 0 - 19.4 [31/160]* 152 1,129 1,281
[2018]
53

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Honduras** 3 - 27.3 [35/128]* 204 1,164 1,368
[2021]
51.9
México 5 50 50 [250/500]* 1,600 4,400 6,000
[2021]
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Continúa…
 Padrón de mujeres IFREG Porcentaje de Porcentaje de mujeres Total de Total de Total de
País
[en porcentaje] [2021] [2021] exigencia [2021] electas [2021] diputadas electas diputados electos escaños
2.2
Nicaragua 4 50 50 [46/92] 197 546 741
[2021]
50.2
Panamá** 1 - 22.5 [16/71]* 61 372 433
[2019]
49.0
Paraguay** 1.5 - 12.5 [10/80]* 43 437 481
[2018]
50.4
Perú 5 50 37.7 [49/130]* 287 1,433 1,720
[2021]
52.9
Rep. Dominicana 3.5 40 27.9 [53/190]* 283 1,328 1,611
[2020]

54
[Link] [Link]

1.4
Uruguay 2.5 33 22.2 [22/99]* 93 699 792
[2019]
50.7
Venezuela 3 50 22.2 [37/167]* 95 568 663
[2021]
A nivel regional 635.7 3.2 35.7 18.6 5,695 24,963 30,668

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Los datos de representación descriptiva son desde la (re)instauración democrática de la tercera ola.
*La primera cifra se refiere a la cantidad de mujeres electas, y la segunda, a la cantidad total de escaños en la Cámara.
**Honduras y Panamá exigen paridad para los procesos de selección de candidaturas y no para las elecciones generales. De igual manera, las
La construcción de democracias paritarias en América Latina

exigencias en Paraguay, si bien no son de paridad en sentido estricto, aplican únicamente en las elecciones internas. Esta es la razón por la que no
aparecen los datos.
Fuente: Elaboración propia al 31 de enero de 2022.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

VII. APRENDIZAJES COMPARADOS: PROPUESTAS DE REFORMAS

PARA CONTINUAR REDUCIENDO LA BRECHA DE GÉNERO

La experiencia latinoamericana da cuenta de una serie de aprendizajes respecto

a la construcción de democracias paritarias con igualdad sustantiva. El primer
aprendizaje de la experiencia comparada evaluada es que las reglas importan.
La implementación de medidas de acción afirmativa y/o de principios consti-
tucionales como el de la paridad de género en el registro de las candidaturas a
cargos de representación popular han sido exitosos (Krook, 2010; Franceschet
et al., 2012; Jones et al., 2012; Piscopo, 2015; Schwindt-Bayer, 2018; Freidenberg,
2020; entre otros). Esta investigación corrobora esas premisas y evidencia de
manera empírica que cuanto más fuerte es el régimen electoral de género,
mayor será la representación descriptiva de las mujeres en las instituciones
legislativas. De ahí que resulte primordial que los países que aún no cuentan
con representación paritaria en sus instituciones procuren aprobar reglas que
exijan más mujeres en el registro de las candidaturas, revisen el modo en que
el sistema electoral afecta a esas reglas formales o que –en su caso– fortalezcan
las que tienen.
Un segundo aprendizaje que enseña la política comparada es que no todos
los diseños del régimen electoral de género son iguales y que hay una serie
de componentes que mejoran definitivamente la representación política de las
mujeres. Aun cuando el derecho a votar y ser votadas está reconocido consti-
tucionalmente y se haya avanzado en la dimensión formal de la representación
política, las mujeres no compiten en las mismas condiciones que los hombres.61
La evaluación de la representación formal sugiere que el diseño ideal es aquel
que cuenta con: paridad vertical (50%) en el registro de candidaturas a las
elecciones generales para todos los cargos, paridad horizontal –para distritos
uninominales– y paridad transversal, exigiendo que se ubique a las mujeres
en el encabezamiento de las listas; mandato de posición para que sea en alter-
nancia y secuencialidad (y evite remitir a las mujeres a candidaturas que son
simbólicas); las fórmulas deben estar integradas de manera completa (titulares
y suplentes, donde se elijan las dos partes como una única candidatura) de un

61 Esos diversos obstáculos no son exclusivos de América Latina (Schwindt-Bayer, 2018; Caminotti,
2016; Bareiro y Soto, 2015a; Ríos Tobar, 2008) sino que han sido identificados en diferentes
contextos regionales y experiencias nacionales (Krook y Norris, 2014; Krook, 2010; Caul, 1999;
Dahlerup, 1993; Lovenduski y Norris, 1993; entre otros).

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

mismo género,62 con reglas claras respecto a las candidaturas titulares y suplen-
tes y establecer el principio de competitividad, para que la autoridad electoral
pueda registrar cuáles son los distritos donde los partidos “siempre pierden”
(distritos perdedores) y evitar que las mujeres sean ubicadas en ellos.
El gran debate público tiene que ir orientado a fortalecer los regímenes
electorales de género de los países que aún enfrentan resistencias, tienen reglas
débiles o válvulas de escape que permiten que no se cumpla con lo que exige
la ley. La gran apuesta, en consonancia con las reformas comprometidas en la
construcción de las democracias paritarias, debería ser exigir paridad no solo
en el registro de candidaturas a los cargos de representación popular en distri-
tos plurinominales (paridad vertical), entre distritos uninominales (paridad
horizontal) y en los encabezamientos de las listas (paridad transversal), sino
además en los procesos de selección de candidaturas al interior de los partidos,
en la integración de los gabinetes del Poder Ejecutivo (gabinetes paritarios)
y los órganos del Poder Judicial.63
Un tercer aprendizaje está en que las leyes solas no mejoran la representa-
ción descriptiva de las mujeres. La experiencia comparada latinoamericana ha
enseñado cómo las numerosas lagunas legales y la supervisión laxa han creado
oportunidades para que las élites partidistas violen las exigencias del régimen
electoral de género (Freidenberg, 2020; Piscopo, 2015). Estas manipulaciones,
que ocurren incluso en países que han conseguido mejorar la representación
descriptiva de las mujeres, permiten a las élites violar la letra y/o el espíritu
de la ley (Piscopo, 2015; Franceschet y Piscopo, 2014; Lázzaro, 2008). En ese
escenario se ve al Estado –puntualmente a las autoridades electorales del nivel
de jueces y funcionarios– como actores clave que pueden cambiar las condi-
ciones de manipulación y el comportamiento evasivo que las élites partidistas
realizan de las reglas (Alanis Figueroa, 2017; Piscopo, 2015; Lázzaro, 2008). La
justicia electoral puede atajar las prácticas que no son ilegales o no están regla-
das, pero que los actores políticos ejercen, aceptan y legitiman cuando compiten

62 Las combinaciones de las fórmulas completas entre titulares y suplentes sería la siguiente:
mujeres/mujeres u hombres/hombres o, en su caso, hombres/mujeres. Este es el ejemplo de
México con la intención de evitar que los hombres suplentes presionen para que las mujeres
titulares renuncien.
63 La experiencia mexicana de la Paridad en todo (2019) pone en la agenda la necesidad de pasar
de exigir la paridad solo en las candidaturas (como ha sido en la mayoría de los países de la
región) a posicionarla en todas las dimensiones de funcionamiento del Estado y en todos los
niveles institucionales donde este actúe solo (Freidenberg y Gilas en este volumen).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

en la arena política y, muchas veces, llevan a cabo para no cumplir con lo que
establecen las reglas formales para proteger los derechos de las mujeres.
Un cuarto aprendizaje está en que, a pesar de la importancia de la justicia
electoral en materia de ampliación de derechos, en algunas ocasiones las autori-
dades electorales han supuesto limitaciones respecto a las interpretaciones
realizadas en torno a los vacíos de la ley o, en su caso, han otorgado licencias
a los partidos para no cumplir con lo que la norma exige (y, por lo tanto,
permiten las válvulas de escape) (Venezuela; Ecuador). En esa línea, la creación
de observatorios de participación política de las mujeres constituye una muy
buena práctica. Los observatorios son iniciativas interinstitucionales, en donde
redes de mujeres políticas, activistas de la sociedad civil, académicas, funcio-
narias, juezas y jueces y juezas electorales trabajan juntos para monitorear la
aplicación de las reglas electorales de género, impulsar buenas prácticas para
la protección de los derechos políticos de las mujeres y articular reacciones
a las resistencias que impulsan los partidos para no cumplir con lo que exigen
las leyes.64
El fortalecimiento del régimen electoral de género está relacionado con el
trabajo sororo y colaborativo, que genera puentes (algunas veces en lo público
y otras veces en lo oculto) y van construyendo entramados de redes (formales e
informales) con el objetivo de detectar las simulaciones de los partidos, generar
data que ayude a identificar y superar los obstáculos que enfrentan las mujeres.
Este quinto aprendizaje ha sido fundamental. El movimiento amplio de mu-
jeres, el movimiento feminista, las mujeres políticas y las redes de mujeres diver-
sas han sido actores claves en la movilización política en torno a la ampliación
de los derechos de las mujeres, de la mano de las autoridades electorales. En la
mayoría de los casos nacionales donde se ha avanzado en la ampliación de
los derechos de las mujeres es porque su movimiento ha podido superar las
limitaciones que le supone la disciplina partidaria y las diferencias ideológicas,

64 Diversas experiencias ejemplifican el carácter central del papel que tienen los observatorios en
la promoción de los derechos político-electorales de las mujeres en los últimos años. En México,
se encuentra el Observatorio para la Participación Política de las Mujeres en México, que tiene
alcance nacional y que es resultado de la cooperación interinstitucional. En Bolivia, durante 2017
el Tribunal Supremo Electoral creó el Observatorio de Paridad Democrática, apoyado con finan-
ciamiento español y sueco. En Honduras, fue diseñado el Observatorio de Violencia Política en
Razón de Género, mientras que en Panamá el Foro Nacional de Mujeres de los Partidos Políticos
ha participado de manera activa desde 1983 en los procesos de reformas electorales junto con
el Tribunal Electoral. Estas experiencias son fundamentales para construir espacios de diálogo e
interacción entre los diferentes actores interesados en la construcción de democracias paritarias
con igualdad sustantiva.

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y las mujeres han podido articular respuestas en torno a causas que les permi-
ten trabajar conjuntamente.65
Finalmente, un sexto aprendizaje tiene que ver con continuar impulsando
estrategias integrales para la igualdad sustantiva (Freidenberg, 2020a), lo que
supone construir nuevos pactos políticos que permitan identificar los compro-
misos e impulsen una agenda efectiva en materia de derechos políticos, diálogo
constructivo y la transversalización de género en las políticas y las instituciones
públicas. Una serie de mecanismos de innovación democrática pueden
contribuir en esta tarea como las reformas a los mecanismos de selección de
candidaturas de los partidos;66 la aprobación de protocolos para financiar
de manera transparente campañas de las mujeres candidatas, con métodos
claros de distribución de recursos para hacer campaña electoral; la distribución
de fondos públicos destinados de manera directa a las candidatas para activi-
dades del cuidado doméstico; el acceso a los medios de comunicación como
aporte indirecto para las mujeres candidatas; la concesión de dinero directo a
las candidatas mujeres registradas ante la autoridad electoral; la firma de proto-
colos de entendimiento de los partidos con los bancos para dar créditos a las
candidatas que les permitan contar con autonomía económica, entre otros. Estas
estrategias, acciones y pactos podrían retomar los términos de la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW, 1979), que da pistas respecto a cómo se debe continuar trabajando
para reducir las desigualdades de género en los países de la región.

65 Los movimientos de mujeres en Venezuela consiguieron articular coaliciones coyunturales, en

donde las organizaciones de mujeres de la sociedad civil se aliaron con mujeres dentro del
Estado respecto de un tema en particular, es decir, generando instancias donde las mujeres se
organizan de manera transversal a sus lealtades partidarias, dentro y fuera de los canales políti-
cos tradicionales, y cruzando cualquier diferencia ideológica (tal como feminista versus no femi-
nista) (Muñoz-Pogossian en este volumen). Un caso similar ha sido el mexicano (Freidenberg
y Gilas en este volumen), donde se ha evidenciado la capacidad de plataformas plurales y
diversas (como Mujeres en Plural) que han conseguido movilizar a las mujeres más allá de sus
diferencias.
66 La propuesta tiene que ver con desgenizar, regenerar y democratizar las organizaciones parti-
distas. Eso supone incorporar primarias paritarias, con doble papeleta, donde cada militante
(hombre y mujer) voten por una persona y que las más votadas integren las listas por orden de
prelación (Freidenberg y Brown Araúz, 2019).

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

VIII. PLAN DEL LIBRO

El libro comienza con una caja de herramientas teóricas, conceptuales y meto-

dológicas que estructura la investigación y que permite llenar el vacío existente
en la investigación empírica comparada contemporánea respecto a la relación
entre la representación formal y la representación descriptiva de las mujeres en
18 países de América Latina. En este primer capítulo se plantea el modo en que
se define y estudia la representación formal, cómo se la mide a través de una
herramienta metodológica como el Índice de Fortaleza del Régimen Electoral
de Género” (Freidenberg, 2020a; Caminotti y Freidenberg, 2016) y los resulta-
dos sobre la representación descriptiva de las mujeres en el período 1990-2021.
La obra está estructurada en cinco partes que permiten ordenar las diferen-
tes experiencias nacionales con relación al régimen electoral de género y sus
resultados. La primera parte, denominada “Los casos exitosos. Régimen electoral
de género paritario, actores críticos articulados y alta representación descripti-
va de las mujeres”, integra un primer grupo de estudios de caso sobre los países
que han ido aprobando regímenes electorales de género fuertes (paritarios) y
que, a través de la evolución normativa e interpretativa, han llegado a desa-
rrollar regímenes que han podido elevar la representación descriptiva de las
mujeres en las tres últimas décadas. Entre los casos estudiados en este grupo
están Bolivia, México, Costa Rica, Argentina y Ecuador. En todos estos países
ha sido clave el papel de los denominados actores críticos (Schwindt-Bayer,
2010),a través de coaliciones amigables al género (Caminotti, 2016), donde el
movimiento amplio de mujeres, junto a las activistas, las mujeres partidistas y
las autoridades electorales han podido contribuir en el monitoreo, control de
aplicación e interpretación de las normas.
​​En la segunda parte, “Los casos híbridos. Paridad con válvulas de escape,
partidos gatekeepers y trampas institucionales”, se incorporan los países que
teniendo paridad formal no consiguen representación paritaria, ya que en ellos
persisten las válvulas de escape, candados institucionales, fuertes resistencias
partidarias y/o sistemas electorales poco amigables a la elección de las mujeres en
igualdad de condiciones con los hombres. En este grupo se encuentran los casos
de Perú, Honduras, Panamá y Paraguay. Si bien en Perú las reformas electo-
rales recientes (2019 y 2020) han mejorado drásticamente el régimen elec-
toral de género, el sistema electoral poco amigable (voto preferencial) ha
producido que la representación política de las mujeres no alcance la pari-
dad propuesta. En el caso de Paraguay, aunque no cuenta con paridad, tiene

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La construcción de democracias paritarias en América Latina

“parecidos de familia” con Honduras y Panamá porque la aplicación de las

reglas del régimen electoral de género tiene lugar en las elecciones internas (o
primarias), y porque las dirigencias partidistas continúan ejerciendo el poder
de manera patriarcal, convirtiéndose en “guardianes” (gatekeepers) de la repre-
sentación política.
En la tercera parte de la obra, “Los casos inconclusos. Régimen electoral
de género débil, resistencias partidistas y baja representación descriptiva de las
mujeres”, se analizan los países que mantienen una baja representación de
las mujeres, al haber adoptado regímenes electorales de género débiles, y
donde los partidos siguen resistiéndose –incluso de manera no simulada– a las
políticas de la igualdad. Este grupo está compuesto por Brasil, Chile, Colombia,
El Salvador, República Dominicana y Uruguay. Aun cuando ha habido esfuerzos
por aprobar reformas orientadas a mejorar la representación política de las
mujeres, estas no han sido paritarias y presentan todavía debilidades respecto
al porcentaje de exigencia (como en Brasil, Colombia y El Salvador, países
que continúan con 30%; Uruguay, 33%; Chile y Dominicana, 40%); la ausencia
o laxitud del mandato de posición (como en Brasil, El Salvador, Dominicana y
Chile) y con sistemas electorales con voto preferencial o listas abiertas que limi-
tan la capacidad del régimen electoral de género sobre la cantidad de mujeres
electas (como en Brasil, Dominicana y El Salvador). En estos países existen aún
muchas áreas de oportunidad para fortalecer el régimen electoral de género
y contribuir a una mayor representación descriptiva de las mujeres.
En la cuarta y última parte, titulada “Los casos atípicos. Sin reglas formales,
o con reglas laxas y diferentes niveles de representación de las mujeres”, se
analizan tres casos que se caracterizan por sus diferencias sustantivas entre sí
y con el resto de los esfuerzos realizados en la región. Guatemala es el único
país sin reglas formales, donde nunca se ha aprobado ningún tipo de régimen
electoral de género y, a pesar de ello, cuenta con una incipiente representación
descriptiva de las mujeres. Están también dos países cuyos procesos políticos
actuales no pueden ser considerados democráticos, pero que han tenido trayec-
torias institucionales y políticas que han adoptado estrategias distintas respecto
de la igualdad política de género: Venezuela, que ha aprobado paridad en sus
reglamentos, permite laxitud en el uso de las reglas y tiene muy bajos nive-
les de representación descriptiva de las mujeres en su Asamblea Legislativa y,
finalmente, Nicaragua, que ha adoptado la paridad de género recientemente
y ha conseguido tener una Asamblea Legislativa paritaria.

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Flavia Freidenberg y Karolina Gilas (eds.)

El conjunto de colaboraciones de esta obra se cierra con una serie de

conclusiones sobre los aprendizajes y los retos pendientes en la construcción
de las democracias paritarias con igualdad sustantiva. Si bien el incremento de
la representación descriptiva es un fin en sí mismo –por el cual vale la pena
luchar–; una mayor representación descriptiva no necesariamente supone más
representación sustantiva y/o simbólica (Freidenberg et al., 2022). Es más, la
construcción de democracias paritarias con igualdad sustantiva abarca mucho
más que la representación política y supone superar las fronteras que puedan
generar las visiones conservadoras y/o feministas. Tras reconocer los avances
que se han dado en las últimas décadas, evitando cualquier visión esencialista
y conscientes de las áreas de oportunidad que se abren para mejorar las condi-
ciones de participación y representación política de las mujeres en la región, el
libro analiza los desafíos que ha supuesto una mayor participación de mujeres
en las relaciones interpartidistas, en la dinámica política y en el funcionamiento
de las instituciones democráticas.
El reto político, social y académico que queda pendiente no es menor. Una
vez que las mujeres están en los escaños las evaluaciones que se hacen de ellas
suelen ser diferentes a las que se hacen de los hombres –de quienes no se espera
que representen una determinada ideología o determinados intereses por ser
hombres– y además reproducen estereotipos y dobles raseros que dan cuenta
de que se suele esperar que las mujeres solo representen un determinado tipo
de agenda –progresista y feminista– cuando ejercen un cargo del poder. Las
expectativas no solo les asignan una carga adicional, sino que le restan valor al
principio de pluralismo y diversidad de la representación (Freidenberg et al.,
2022). Esta discusión en sí misma es muy relevante, pero –en lo acalorado del
debate– resulta necesario recordar que las mujeres tienen derecho a ocupar
posiciones de poder, no solo por los cambios que pueden o deben materializar,
sino por el mero hecho de ser ciudadanas. La presencia de las mujeres en los
espacios de representación tiene un valor intrínseco que por sí mismo contri-
buye al fortalecimiento de las democracias.

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