ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA TEMA 7

MODERNIZACIÓN DE LAS APE

A) PROCESOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA Y DE MODERNIZACIÓN

DEL ESTADO

+ PREMISAS BÁSICAS

• Definición: la adaptación de la Administración, de su organización interna, de sus

formas y métodos de actuación, del personal a su servicio, a las demandas que se le
dirigen desde la sociedad.
• En España, como en el resto de países de la OCDE, las reformas de la
Administración están condicionadas por los cambios en el entorno.
• En España, no han existido procesos reformadores, sino modernizaciones de algunos
aspectos.

➢ NATURALEZA POLÍTICA DE LAS REFORMAS EN LA AP:

• Continuum de la política y la AP.

o No es posible separar política de AP. Continuum donde la política pierde
intensidad según van bajando los escalones.
o La parte superior profesional de la AP desempeña funciones de…
o Apoyo a la toma de decisiones.
o Formulación de políticas públicas.
o Define los medios y asegura la ejecución.

• Consecuencias del continuum de la política y la AP.

o El aparato administrativo, en sus posiciones superiores, participará en la
formación de las posiciones políticas.
o El aparato administrativo asegurará la gestión de los medios necesarios para
trasladar a la sociedad las decisiones básicas adoptadas en el nivel político.

• La AP tiene una función política.

• La AP tiene una función social
o No se trata solo de prestar servicios, sino que la AP está orientada a mejorar la
vida de la comunidad.
o Ejemplos de integración social, garantía de derechos y libertades de los
ciudadanos y del cumplimiento de sus obligaciones…

• Ambas funciones aparecen consagradas en la CE 1978.

+ MODERNIZACIÓN DE LA AP

• Referencias constitucionales. La CE…

o Incluye a la AP en el bloque Gobierno-Administración (Art. 97 CE).
o Regula sus principios de actuación (Art. 103.1 CE).
 o Establece algunos derechos de los ciudadanos (Art. 29 CE).
o Referencias constitucionales. La CE…
o No introduce novedades en el funcionamiento interno…
o Salvo la readaptación de la AP a los principios democráticos y a las
transferencias autonómicas.

➢ ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE LA MODERNIZACIÓN DE LA AP?

• Ciudadanos asocian la idea de burocracia con la AP (papeleos, formalismo,

información confusa, etc…).
• Esta asociación amenaza la legitimidad institucional y la confianza en la AP.
• Si se mejora la eficacia y la eficiencia y se obtiene un mejor rendimiento → el
ciudadano estará más satisfecho.
• Para mejorar la eficacia y la eficiencia → se intenta emular técnicas del sector
privado (Nueva Gestión Pública).

➢ ESTRATEGIAS PRINCIPALES DE MODERNIZACIÓN:

Estrategias políticas. Vinculadas a la relación AP-espectro político.
Se refieren a las RIGs y el papel de la AGE en las mismas.
¿Por qué? Porque el proceso de transferencias ha generado una serie de tensiones:
 ➢ RASGOS GENERALES DE TODAS LAS ESTAPAS DE LA ADMINISTRACIÓN:

1. Reducida innovación en el marco jurídico.

2. Orientación a eliminar disfunciones, sin objetivos específicos claros.
3. Escasa implementación en la práctica de los planes de modernización.
4. Exigua novedad de los sucesivos planes.
5. Parco debate científico dominado por el enfoque formal (jurídico).
6. Parcialidad de las reformas (que no abarcan al conjunto Gobierno-AP, ni a todos los
medios de la AP, normalmente solo a los aspectos organizativos).
7. Insuficiente adaptación al proceso de transferencias de la AGE.
8. La no integración del resto de AAPP en los proyectos de reforma de la AGE y la no
utilización de mecanismos cooperativos de mejora de la gestión.
9. El incremento del control político de la AGE. Concentración de poder en torno al
presidente del Gobierno.
10. La escasa orientación a la gobernanza democrática y la buena Admón.
11. La falta de perseverancia y liderazgo en los procesos reformadores.

+ LA AP EN LA TRANSICIÓN

• Mientras se planteaban las bases del nuevo régimen político, se legalizaban partidos
políticos y sindicatos, se celebraban elecciones y referéndums…
• La AP siguió prestando servicios. La AGE, especialmente tras los 60, presentaba una
alta profesionalización.
• ¿Cómo? En los años 50-60, se lleva a cabo un proceso de reformas:
o Ley de Procedimiento de 1958, que modernizó las actuaciones administrativas
(unificó los procedimientos de los distintos ministerios).
o Ley de Funcionarios Civiles de 1964 suprime el sistema de categorías,
implanta la clasificación de puestos de trabajo, etc…
• La homologación con el mercado común europeo y de la OCDE (años 60) motivaron
estas reformas.
• Aunque estas reformas no se implementaron completamente debido a las resistencias
internas y a un insuficiente respaldo político.
o Sí sentaron las bases para reforzar el principio de eficacia y los futuros
procesos de modernización de las AAPP.

+ ETAPAS DE LA MODERNIZACIÓN DE LA AP

➢ PRIMERA ETAPA (1977-1985):

• Decreto 1558/1977, de 4 de julio, crea la figura del Secretario de Estado.

• Ley General Presupuestaria de 1977, que regula la Administración
institucional.
• Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central
del Estado.
1. Diseño de una planta central.
2. Crea al Secretario General.
3. Refuerza la Comisión General de Subsecretarios.
• Función pública:
 o Ley de 1984
o Ley de incompatibilidades 1964
o Ley de 1964
• Estas tres normas introducen los elementos clave de la cultura administrativa
actual, la carrera administrativa basada en el desempeño de puestos de trabajo.
• Conclusión:
o Son reformas centradas en la adaptación de estructuras de Gobierno y
de la AGE a la CE.
o Son parciales. Poco sistemáticas.
o Se agotan con la publicación de las normas que las regulan.

➢ SEGUNDA ETAPA (1986-1995):

• Reflexiones para la Modernización del Estado de 1990.

o Preocupación por la eficiencia, la calidad o la excelencia.
o Mantenimiento del statu quo intergubernamental e invariabilidad de la
estructura de Gobierno y de la AGE en funciones y volumen orgánico.
• Estudio Delphi “La Modernización de los procedimientos de actuación en la
Administración Pública”, de 1990.
• Estudio “La Modernización de la AE. Los Servicios Comunes”, de 1991.
• Diagnóstico:
1. Insuficiente desarrollo de la función de organización.
2. Escasa formulación de objetivos.
3. Débil cultura organizativa.
4. Escasa programación estratégica de los servicios comunes.
5. Ausencia de una visión sistémica…
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AAPP y del
PAC.
o Busca simplificar las estructuras centrales.
o Dar contenido al principio de cooperación intergubernamental.
• Problema: no se vincula con los procesos de transferencias (Acuerdos
Autonómicos de 1992).
• Ni la Ley ni ninguno de los documentos proponen medidas de calado para
producir esta adaptación.
• Centrada en:
o La simplificación de las estructuras de los departamentos ministeriales.
o La reducción de la conflictividad con las CCAA.
o La generalización de una cultura de economía organizativa en los
procesos de reorganización.

➢ TERCERA ETAPA (1996-2003):

• Aprobación de la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la

AGE) en 1997.
o Se sigue buscando eficacia, eficiencia y la calidad.
o Se suprimen los gobiernos civiles y algunos organismos.
o Aborda una nueva ordenación de los ministerios (DG y subsecretarios).
• Aprobación de la Ley de Gobierno (1997).
 • Objetivo. Con ambas se busca la simplificación y la adaptación de la
estructura administrativa de la Administración Periférica del Estado al Estado
Autonómico.
• Balance:
o Ambas completan la actualización de la organización y funcionamiento
de la AGE.
o No abordan una reforma global.
• 2000. Libro Blanco para la mejora de los servicios públicos. Una nueva
Administración al servicio de los ciudadanos.
o Objetivo: resolver los problemas de eficacia y eficiencia. - Cartas de
servicios, simplificación administrativa, evaluación, ventanilla única…
o Problema: no es propuesto por el Gobierno. Falta de liderazgo político.

➢ CUARTA ETAPA (2005-2011):

• Continúan y se fortalecen la iniciativas anteriores en materia de calidad

(gobernanza democrática y buena admón.) y de Administración Electrónica.
• Primera línea: se introducen instrumentos y mecanismos de gobernanza
democrática y buena administración, cambio de la cultura burocrática.
• Objetivo: Administración más inclusiva, transparente y responsable.
• Medidas:
o Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses
de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la AGE.
o Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos
Cargos de la AGE.
• Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos
Cargos de la AGE.
o Objetivo: favorecer la regeneración democrática y cambiar la cultura
burocrática.
o Medida derivada: Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales
para la Mejora de los Servicios Públicos. Para el diseño de estructuras
más flexibles, responsables y autónomas de servicios públicos.
• EBEP. Cambios que introduce:
o Flexibilizar el sistema de la FP.
 o Empleo de la CS de Admón. Pública para reforzar la cooperación.
• El EBEP observa una medida clave: la evaluación del desempeño.
o Objetivo: cambiar la cultura burocrática.
o Problema: su implantación aún es reducida.

• SEGUNDA LÍNEA: Administración Electrónica.

o El Plan Moderniza de Medidas para la Mejora de la Admón. (2006-
2008).
o Medidas: destinadas a optimizar la eficiencia y la flexibilidad de la
AGE en TIC.
1. Simplificación administrativa.
2. Firma electrónica.
3. Tramitación electrónica y sistemas de atención al ciudadano…
• Aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los
ciudadanos a los servicios públicos: nueva forma de interactuar con los
ciudadanos.
• TERCERA LÍNEA. Muy reducida. Pacto Local. Modelo de organización
territorial del Estado.
o Borrador de Ley de Gobierno Local → Libro Blanco para la reforma
del Gobierno local (2005).
▪ Objetivo: adaptar el nivel local a la consolidación del Estado de
las Autonomías.
▪ Otorgamiento a los municipios de una cláusula competencial
general frente al Estado y las CCAA.
▪ Problema: resistencias por las CCAA.

➢ QUINTA ETAPA (2012-2015):

• Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que

elabora un Informe que se apoya en los siguientes principios:
1. Disciplina presupuestaria y transparencia pública ¿Cómo?
▪ LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
▪ Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
 información pública y buen gobierno.
▪ LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
o Desarrolla el art. 135 CE.
o Objetivo: lograr equilibrio estructural financiero.
o ¿Cómo? Instrumentos y medidas preventivas y
correctivas del gasto.
o Resultado: fortalecimiento de la capacidad de control e
intervención del Ministerio de Hacienda en las AAPP
españolas.
▪ Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno.
o Incrementar y reforzar la transparencia en la actividad
pública (publicidad).
o Reconoce y garantiza el acceso a la información.
o Obligaciones de buen gobierno para los responsables
públicos.

• Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que

elabora un Informe que se apoya en los siguientes principios:
2. Racionalización del sector público:
o Eliminación de duplicidades con las [Link].
o Racionalización de la Admón. Institucional y del sector
público empresarial y fundacional del Estado.
o Reforma local: Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local.

• Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que

elabora un Informe que se apoya en los siguientes principios:
3. Medidas de eficiencia de las AAPP: entre otras, medidas de empleo
público.
• Medidas sobre la FP:
1. Equiparación de las condiciones laborales del sector público con
las del sector privado.
2. Reducir masa salarial.
3. Congelar OEP hasta 2014.
4. Amortización de vacantes fruto de jubilaciones.
5. Habilitación legal para el despido por causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción en el ámbito de la AP.
7. Ampliación de la edad de jubilación.
8. Extensión de la jornada laboral.
9. Ajustes en sanidad y educación.
10. Congelación de los salarios en 2012, 2013 y 2014.
11. Supresión de una paga extra en 2012.
12. Restricciones en la contratación de personal temporal, etc…
• Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que
elabora un Informe que se apoya en los siguientes principios:
4. Administración al servicio de los ciudadanos y las empresas:
o Simplificar los trámites y procedimientos.
o Eliminar cargas.
o Facilitar el acceso a la información.