Lucerna Iuris Et Investigatio Print ISSN: 2788-6689
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n.º 3 - 2022, pp. 135 - 146 Online ISSN: XXXX-XXXX
[Link] Facultad de Derecho y Ciencia Política UNMSM
Investigaciones Nacionales
La formalización de la propiedad predial en el
Perú
Formalization of real state in Peru
Carlos Fernando Yamamoto Suga1
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
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Presentado: 30/10/2022 - Aceptado: 14/12/2022 - Publicación: 31/12/2022
Resumen
El presente artículo trata sobre el trámite de formalización del derecho de
propiedad predial como un procedimiento complejo que está basado en diversas
acciones legales. Para lo cual, este procedimiento genera una serie de beneficios
como beneficios legales y económicos. En el Perú, las entidades públicas
encargadas de la formalización del derecho de propiedad inmueble son el
COFOPRI, municipalidades provinciales y distritales. Anteriormente, el Proyecto
Especial de Titulación de Tierras (PETT) también realizaba esa tarea. En países
d2e América Latina como Colombia y Brasil, sobre asuntos de formalización de
propiedad, se fijan reglas de interés social que regula el uso de la propiedad de
la ciudad para asegurar los intereses comunes, la seguridad y el bienestar de
sus ciudadanos. Para lo cual, el propósito es favorecer a las familias que llevan
muchos años en viviendas y barrios que siguen siendo informales.
Palabras clave: Propiedad, formalización, inmuebles, título de propiedad,
Estado.
Abstract
This article deals with the process of formalization of property as a complex
procedure that is based on various legal actions. For which, this procedure
generates a series of benefits such as legal and economic benefits. In Peru, the
public entities responsible for formalizing property rights are the “Organismo
de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI”, provincial and district
municipalities. Previously, the “Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT)”
also carried out this task. In Latin American countries such as Colombia and
Brazil, on matters of formalization of property, rules of public order and social
interest are established that regulate the use of urban property to guarantee the
collective good, security and well-being of citizens. For which, the purpose is
to favor families who have spent many years in homes and neighborhoods that
remain informal.
Keywords: Ownership, formalization, real estate, title deed, State.
© Los autores. Este artículo es publicado por Lucerna Iuris Et Investigatio de la Facultad de Derecho y
Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Este es un artículo de acceso abierto,
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Carlos Yamamoto
I. Introducción
En los tiempos actuales, no resulta suficiente ser un poseedor de un predio,
sino ser algo más que es la de ser propietario. Si bien es cierto que existen
diversos modos de adquisición de la propiedad, tanto originarios (accesión,
hallazgo, prescripción adquisitiva de dominio, etc) como derivados (contratos,
testamentos, etc); hay una gran cantidad de casos en donde los poseedores
reúnen los requisitos legales mínimos para ser declarados propietarios.
Sin embargo, en muchos casos y por múltiples motivos, requieren de la
intervención del Estado para poder ser declarados propietarios. Este proceso
es conocido como la formalización del derecho de propiedad.
El proceso de formalización de la propiedad es un procedimiento
complejo que está basado en diversas acciones: asunción de competencia sobre
terrenos ocupados informalmente, evaluación de distintas manifestaciones
de posesión, visación de planos, cooperación con las municipalidades,
empadronamiento a los poseedores e inscripción de actos registrales
provenientes de acciones de saneamiento ante la SUNARP. (Ramírez Cruz,
2017, p. 380)
Los beneficios que se generan en virtud del proceso de formalización
de la propiedad son múltiples y abarcan desde los beneficios legales (prueba
plena del derecho de propiedad, eliminación de conflictos legales, ejercicio de
actos inherentes al derecho de propiedad) y económicos (acceso al crédito,
inversión inmobiliaria, posibilidad de usufructuar o arrendar el predio).
Por el presente artículo, se pretende indicar la evolución histórica de
la formalización del derecho de propiedad predial; así como mencionar las
entidades públicas encargadas de ella junto con sus principales competencias
y funciones. De la misma manera, señalaremos la importancia económica y
social de este procedimiento y el trabajo que realizan otros países a través
del estudio del Derecho Comparado.
II. Antecedentes históricos de la formalización de la
propiedad predial en el Perú
En el Perú, la formalización de la propiedad inmobiliaria se inició a comienzos
de 1950 como consecuencia de la migración de personas a la propiedad
pública y privada, por lo que los gobiernos de la época ya habían advertido su
preocupación por este fenómeno social. (Matiz Sánchez, Farías Scarassatti &
Rojas León, 2020, p. 115)
En virtud a ello, a efectos de regular esta problemática, el Gobierno
dispuso varias leyes como, por ejemplo: la Ley 13517 del año 1961 (Ley
Orgánica de Barriadas, 1961 o también conocidas como Barrios Marginales,
que se orientaba en el saneamiento de barrios), Decreto Ley 17803 del año
1969 (expropiación de los barrios para efectuar mejoras), etc.
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Sin embargo, no fue sino hasta el año de 1996 que el Gobierno Peruano
implementó el “Plan Nacional de Formalización”, cuyo objetivo era el
fortalecimiento de la propiedad de los sectores desfavorecidos de la sociedad
mediante la formalización de su propiedad. (Valverde Vera, 2019, p. 58).
Sobre esto, Calderón indica que esta política pública tiene tres objetivos
(Calderón Cockburn, 2007, p. 1):
• Objetivo económico: Tratar de facilitar el acceso al crédito mediante
la formalización de inmuebles
• Objetivo legal: Su finalidad, de forma indirecta, es restaurar el
Estado de Derecho
• Objetivo urbano: Incide sobre asentamientos o núcleos de población
que carecen de servicios públicos adicionales (agua, alcantarillado,
electricidad, etc.), caminos y aceras
III. El Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT)
Mediante la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura (Ley N° 25902,
publicada el 29 de noviembre de 1992) se creó una entidad pública
denominada como Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT),
que como su nombre lo indica, fue un proyecto cuyo objetivo principal fue
designar tierras para uso agrícola, donde las parcelas se identificaban con
unidades catastrales y luego en la ONARP (anteriormente conocida como la
actual SUNARP – Registros Públicos-) se inscribían. Sin embargo, la falta de
un catastro unificado dificultó la búsqueda de terrenos y no se registraban
los títulos de propiedad. (Matiz Sánchez, et al., 2020, p. 116)
Asimismo, tuvo como objetivo de regularizar los derechos de propiedad
otorgados a través de la Reforma Agraria y registrar todas las propiedades
de tierra otorgadas con base en la aplicación del Decreto Ley N° 17716 y
terminar con los procedimientos de titulación de éste (Leguía, 2007, p. 2).
El procedimiento de titulación de terrenos que realizaba el PETT
constaba de las siguientes etapas:
a. Inscripción del derecho de posesión3, ante los Registros Públicos,
a favor a la persona que posee y explota económicamente el predio
rural de manera directa, con animus domini, pacífica, pública y
continua, por más de cinco años en el caso de fincas privadas y más
de 1 año si se trata de propiedad estatal.
b. Una vez inscrito el derecho de posesión, el Registrador Público
ordenaba que se notifique esta inscripción al titular registral y los
colindantes del inmueble mediante carteles colocados en la oficina
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de los Registros Públicos, Juez de Paz, etc. Asimismo, se efectuaba
una publicación en el Diario Oficial El Peruano
c. Si no existiese oposición alguna al procedimiento luego del plazo de
treinta días desde la publicación, el Registrador Público procedía a
la inscripción del derecho de propiedad.
La competencia del PETT abarcaba únicamente a los terrenos rurales a
nivel de todo el país, donde se registraba a todo agricultor de la tierra, ya sea
propietario u ocupante.
Sin embargo, Gonzáles (2017, p. 225) apunta que, si bien el PETT
propició la formalización de los terrenos rurales, una de sus deficiencias fue
que en algunos casos no se respetó el debido procedimiento, en el sentido
de no efectuar una debida notificación o emplazamiento al titular registral
anterior. Además, la jurisprudencia ha advertido la debilidad de los títulos
emitidos por el PETT contra cualquier otro título con mayor relevancia
probatoria (Gonzáles, 2017, p. 226)4.
Finalmente, mediante el Decreto Supremo N° 005-2007-Vivienda, se
dispuso la fusión por absorción del PETT al Organismo de Formalización de
la Propiedad Informal – COFOPRI.
IV. COFOPRI:
En 1996, a través del Decreto Legislativo N° 803 (Ley de Promoción del
Acceso a la Propiedad Oficial, 1996) se creó el Organismo de Formalización
de la Propiedad Informal - COFOPRI, la cual es reconocida como una entidad
pública cuyo objeto es facilitar el camino a la propiedad formal y la inscripción
de derechos de propiedad ante Registros Públicos, por el cual, se garantizan
los derechos de todos los ciudadanos.
Desde la creación de COFOPRI en el año de 1996, las inscripciones de los
títulos de propiedad en zonas informales aumentaron de forma progresiva,
por decir, 2% en 1990 a 21% en el 2000; gracias a las acciones de saneamiento
realizadas por COFOPRI (Webb, Beuermann & Revilla, 2006, p. 44)
Dentro del art. 3° del Decreto Legislativo Nº 803, a efectos de formalizar
la propiedad, COFOPRI tuvo una serie de facultades y competencias, los cuales
destacan principalmente los siguientes:
• Atribuirse, de forma excluyente y exclusiva, las competencias
respectivas a la formalización predial hasta la inscripción de los
títulos de propiedad ante Registros Públicos
• Regularizar el tracto sucesivo y declarar la prescripción adquisitiva
mediante declaraciones y procedimientos masivos
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La formalización de la propiedad predial en el Perú
• Identificar las diversas formas de ocupación y posesión de inmuebles
con fines urbanos que requieren la formalización de la propiedad a
favor de los poseedores
• Determinar si el terreno es de propiedad privada o estatal, y en caso
de serlo, formalizar la propiedad estatal.
• Realizar trámites integrales de formalización relacionados con
todas las acciones relacionadas a acciones de saneamiento físico y
legal de los terrenos
Con esto podemos indicar que COFOPRI tiene la función de elaborar,
supervisar y hacer efectiva de forma continua un Programa de Formalización
Inmobiliario a nivel nacional que se refiere a una gran diversidad de predios:
centros poblados, posesiones informales, pueblos tradicionales, programas
de vivienda, etc. (Valverde Vera, 2019, p. 51)
Cabe señalar que este proceso de formalización que realiza COFOPRI
consta de tres etapas:
a. Proceso Cero: Aquí se da un diagnóstico de la informalidad, en
donde se recopila información y se organiza los documentos
b. Proceso Uno: Conocida también como formalización integral, por el
cual se analiza y se realiza un estudio técnico legal de las posesiones
informales a gran escala, es decir, a nivel de matrices
c. Proceso Dos: Llamada también como formalización individual,
mediante el cual se efectúan los empadronamientos a los ocupantes
y se expiden los títulos de propiedad a favor de éstos.
En efecto, a través del artículo 26° del Decreto Legislativo Nº 803,
COFOPRI tiene facultades para adjudicar lotes de terreno a la población más
vulnerable; para lo cual puede elaborar los planos de vías, áreas de reserva
para equipamiento urbano, trazado y lotización, y posterior adjudicación de
los lotes.
Debido a la Ley N° 28391 del 17 de noviembre del 2004 que era una norma
que regulaba la formalización de la propiedad informal de terrenos ocupados
por posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones
populares y su derogatoria: la Ley N° 28687 que normaba el desarrollo y
formalización adicional de la tierra, propiedad informal, acceso a la tierra y
provisión de servicios básicos. La responsabilidad de formalizar la propiedad
informal está asignada a las municipalidades provinciales, excepto COFOPRI,
que es la posición adoptada por el Tribunal Constitucional a través de la
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Sentencia del 21.05.2010 correspondiente al Expediente N° 00003-2009-
PCC/TC-LIMA.
Sin embargo, como señala Gonzáles (2013, p. 325), la competencia
para formalizar la propiedad ha tenido idas y vueltas entre COFOPRI y
las municipalidades provinciales. Para ello, debemos señalar que con
la aprobación de la Ley 29320, COFOPRI recibió un plazo temporal y de
emergencia para la implementación acciones de saneamiento físico legal.
Nótese que el Decreto Legislativo N° 1202, publicado el 23 de septiembre
de 2015, modificó parcialmente el Decreto Legislativo N° 803 en el sentido
de que COFOPRI tiene la facultad de adjudicar bienes estatales para vivienda
a través de programas de adjudicación de terrenos. De la misma manera, a
través de la Ley N° 30711, se autoriza a COFOPRI a ejecutar un catastro urbano
de los distritos y provincias; así como realizar procedimientos especiales de
saneamiento físico-legal de terrenos.
Finalmente, la Ley N° 31056 prorrogó el plazo de designación de terrenos
ocupados por propiedad informal, estableciendo medidas y parámetros
para su formalización. El actual régimen temporal de emergencia para la
formalización y titulación de terrenos urbanos estará vigente hasta el 31
de diciembre de 2026. Se exceptúan los casos de prescripción adquisitiva de
dominio o tracto sucesivo, en los que COFOPRI requiere el otorgamiento de
facultades por parte de las municipalidades provinciales.
5. Municipalidades Provinciales
Las competencias urbanísticas se fundamentan en lo dispuesto en la
Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Municipios (Ley N° 27972).
De hecho, debemos referirnos al inciso 6 del artículo 195° de la Constitución,
que establece que los municipios son responsables de la planificación de
su jurisdicción, que incluye la planificación urbana y la zonificación. (Ortiz
Sánchez, 2017, p. 52)
Asimismo, el artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades
establece el papel de los municipios en la aprobación del plan de ordenamiento
territorial, que define ciudades, extensiones urbanas, zonificación y elementos
urbanos. (Flores, 2018, p. 12)
Sin embargo, se encuentra estrictamente normado por la Ley N° 28391
que regula la formalización de la propiedad informal de los predios, centros
urbanos informales y urbanización popular y posteriormente por la Ley N°
28687 que norma el desarrollo y acceso a la tierra y provisión de servicios
básicos; que las municipalidades provinciales están autorizadas dentro de
su jurisdicción para formalizar la propiedad informal hasta el registro del
dominio ante los Registros Públicos.
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La formalización de la propiedad predial en el Perú
Ciertamente, el artículo 4° de la Ley N° 28687 estableció que el
procedimiento para formalizar la propiedad informal consta de cinco etapas:
a. Obtención de facultades legales a las entidades públicas respectivas
sobre la propiedad informal
b. Reconocimiento y determinación de la posesión informal
c. Diseño y aprobación de planos
d. Empadronamiento de los ocupantes
e. Emisión de títulos de propiedad
Sin embargo, debido a las limitaciones logísticas de las comunas
provinciales ante la gran cantidad de casos de regularización de propiedad,
mediante la Ley Nº 28923 (Ley que establece el Régimen Temporal
Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Urbanos) se
excluyó la competencia exclusiva de las municipalidades provinciales y en
la actualidad, existe una alianza entre COFOPRI con las municipalidades
provinciales en lo que respecta a formalización de propiedad (Matiz Sánchez
et al., 2020, p. 117).
Sin embargo, debido a las limitaciones materiales y técnicas de las
municipalidades provinciales junto con la gran cantidad de estos casos,
la Ley N° 28923 fija un régimen temporal extraordinario con respecto a la
regularización de la propiedad urbana en donde existe una alianza entre
COFOPRI y los municipios provinciales para la formalización de la propiedad.
VI. Municipalidades Distritales
El 13 de agosto del 2022, se publicó la Ley Nº 31560 en el Diario Oficial
El Peruano, en donde se otorgan facultades legales compartidas a las
municipalidades distritales junto con las provinciales.
En dicha norma, COFOPRI actúa como asesor técnico de las comunas
distritales, ayudando a robustecer la capacidad de los servidores públicos y
empleados municipales para implementar procedimientos simplificados y
estandarizados. De igual forma, implementa el proceso de regularización de
la propiedad de terrenos en espacios que no son intervenidas por municipios
a nivel nacional.
Incluso, se mantiene el respeto de las acciones de saneamiento físico-
legal que efectúa COFOPRI para formalizar la propiedad informal. Toda vez
que los predios informales planificados y/o saneados por COFOPRI, no podrá
ser de competencia de las municipalidades distritales.
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La ratio legis de la Ley Nº 31560 es clara, la cual es propiciar el aumento
de los títulos de propiedad en el país, teniendo en cuenta que a pesar de
los esfuerzos que despliega tanto COFOPRI como las municipalidades
provinciales no resulta suficiente5; se requiere el apoyo e intervención de los
gobiernos locales.
7. La importancia económica y social de la formalización
del derecho de propiedad predial en el Perú
En cuanto al significado económico, De Soto (2019, p. 22) afirma que los
sectores más humildes de los países, en su mayoría, son poseedores de cosas.
Pero algunos de ellos no tienen la oportunidad de probar sus activos y generar
capital. Tienen casas, pero no títulos; cosechas, pero no títulos: negocios,
pero no escrituras ni acciones, cuyas posesiones lleven una vida paralela en el
mundo capitalista. La ausencia de estas representaciones esenciales explica
por qué aquellos que no pudieron adaptar todos los inventos occidentales,
desde la pluma hasta el reactor nuclear, no pudieron crear el capitalismo
indígena. Este es el misterio del capital que De Soto explica en su reconocido
“bestseller” que tiene este rótulo.
En efecto, uno de los factores de desarrollo económico del país es la
generación de riqueza, pero si alguien no cuenta con los recursos o medios
adecuados para ello, será difícil lograr este objetivo. De ahí la importancia
económica de la formalización de bienes inmuebles, por ser un medio o vía
para la prueba fehaciente de un título de propiedad.
Sobre esto, resulta interesante el apunte de Monge (2016, p. 9)
que señala que el otorgamiento de un título de propiedad no significa
necesariamente capitalizar propiedades que se convierten en enormes
préstamos hipotecarios. Por lo tanto, es imperativo que los programas de
formalización estén enmarcados dentro de una política pública integral de
inclusión regional, tomando en cuenta elementos municipales (urbanismo
y planificación estratégica), fiscales (adecuado mecanismo de retorno de
capital) y financieros (promover un mercado de crédito real que no excluya a
los sectores de menores ingresos).
8. La formalización de la propiedad inmueble en el
Derecho Comparado
8.1. Brasil
El origen del problema de la tierra en Brasil se remonta a la época del
Virreinato. Después del descubrimiento, los portugueses colonizaron las
tierras brasileñas otorgando grandes áreas a los nobles que sirvieron a la
patria y a todos aquellos que deseen vivir en ese territorio.
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La formalización de la propiedad predial en el Perú
Muchos años después, en 1970, se creó el INCRA, acrónimo del
“Instituto Nacional de Colonización” que es una agencia estatal encargada
de reestructurar la tierra rural brasileña. Sin embargo, la iniciativa del
Certificado de Registro Rural promovido por el INCRA buscaba la prueba
de propiedad o derechos de la parcela rural ante la desconfianza en torno
a la exactitud de los datos presentados por el propietario o poseedor en sus
declaraciones.
En el año 2001, la Ley brasileña N° 11257, conocida como el Estatuto
de la Ciudad, reguló los instrumentos legales necesarios para implementar
principios, dejando espacio para la regularización de la tenencia de la tierra
de interés social. De este modo, la ley se convirtió en una política pública
relevante.
El Estatuto de la Ciudad reguló los capítulos de política urbana de la
Constitución brasileña de 1988 (la actual Constitución) y debe ser cumplida
por la Unión (federal), los Estados (estatal) y municipios, para incentivar la
política urbana. Con base en la función social de la propiedad y el principio
de la gestión democrática de las ciudades, la ley contiene normas de orden
público e interés social que regulan el uso de los bienes para garantizar los
intereses comunes, la seguridad y el bienestar de sus habitantes. Contribuye
a consolidar la formalización de la tierra como uno de los principales
lineamientos de la política urbana en Brasil y de los instrumentos de
regularización de la tierra de las áreas urbanas ocupadas por la población de
bajos ingresos.
8.2 Colombia
Uno de los primeros intentos del Gobierno Colombiano sobre formalización de
propiedad fue con la primera Reforma Agraria. Con ella, se intentó corregir,
sin mayores resultados, el fenómeno de concentración de la propiedad rural
mediante la activación de la función social de la tierra. Sin embargo, la
debilidad normativa de la reforma terminó favoreciendo la apropiación ilegal
de baldíos y su legalización para la explotación económica.
Ahora bien, a través de la Constitución Política Colombiana de 1991,
se establece que todos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado
debe establecer las condiciones necesarias y promover sus planes. A su turno,
el artículo 58° garantiza la propiedad privada y otros derechos adquiridos,
declarando que la propiedad debe cumplir funciones sociales y ecológicas.
Finalmente, los artículos 60° y 64° disponen que es obligación del Estado
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a los trabajadores
agrarios.
Posteriormente, con la Ley N° 1848 del 2017 se determinó la
formalización, titulación y reconocimiento de los predios urbanos. El
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propósito es favorecer a las familias que llevan muchos años en viviendas y
barrios que siguen siendo informales, pero que cuentan con servicios públicos,
vías de acceso, transporte, escuelas, parques y otros bienes dotacionales, es
decir, que están en predios legalizados urbanísticamente o en proceso.
Conclusiones
La formalización del derecho de la propiedad predial es un procedimiento
complejo que está basado en diversas acciones: asunción de competencia sobre
terrenos ocupados informalmente, evaluación de distintas manifestaciones
de posesión, visación de planos, cooperación con las municipalidades,
empadronamiento a los poseedores e inscripción de actos registrales
provenientes de acciones de saneamiento ante la SUNARP.
Los beneficios que se generan en virtud al proceso de formalización de
la propiedad son múltiples y abarcan desde los beneficios legales (prueba
plena del derecho de propiedad, eliminación de conflictos legales, ejercicio
de actos inherentes al derecho de propiedad) y económicos (acceso al crédito,
inversión inmobiliaria, posibilidad de usufructuar o arrendar el predio).
En el Perú, las entidades públicas encargadas de la regularización
del derecho de propiedad son el COFOPRI, municipalidades provinciales y
distritales. Anteriormente, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras
(PETT) también realizaba esa tarea, sin embargo, fue absorbida por COFOPRI.
En países de América Latina como Colombia y Brasil, sobre asuntos de
formalización de propiedad, se establecen normas de orden público e interés
público para regular el uso de los bienes para garantizar el interés colectivo,
la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos. Para lo cual, el propósito es
favorecer a las familias que llevan muchos años en viviendas y barrios que
siguen siendo informales.
Referencias
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de los asentamientos humanos en el Perú. Lima: Colegio de Notarios de Lima.
Notas al final
1 Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos con estudios concluidos en Maestría
en Derecho Civil y Comercial por la misma casa de estudios, especialista en Derecho Civil
Patrimonial por la Pontificia Universidad Católica del Perú
2 Cabe señalar que la inscripción de la posesión que realizaba el PETT era un acto distinto al
supuesto de hecho contemplado al art. 2021° del Código Civil, que prescribe lo siguiente: “Artículo
2021º del Código Civil. - “Los actos o títulos referentes a la sola posesión, que aún no han cumplido
con el plazo de prescripción adquisitiva, no son inscribibles”.
3 Casación N° 223-2001-Ica, Casación N° 1779-2003-Ica, Casación N° 643-2009-Santa, Casación N°
448-2009-Cajamarca y Casación N° 141-2011-Lima.
4 La Corte Suprema, a través del VII Pleno Casatorio Civil, indicó que en el Perú sólo se han inscrito
el 30% de las propiedades inmuebles.
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