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LA SEGURIDAD PÚBLICA:
MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES

Pedro José Peñaloza

“El verdadero orden social,

económico y político
es el conjunto compensado
y armónico de todas las libertades”

Manuel Silvela, 1890

México afronta una severa crisis de seguridad pública. Esto parece ser
admitido por todos. Ahora, desde todas las esferas se reconoce que hay
problemas graves en la seguridad pública. Escuchamos y vemos a cual-
quier integrante del Poder Legislativo, de la sociedad civil y del mundo
académico opinar y proponer soluciones.
Las discrepancias fundamentales consisten en cómo afrontar los pro-
blemas actuales de nuestro país en esta materia. De nueva cuenta nos
encontramos con las antiguas recetas, ya conocidas y reprobadas, como lo
son las visiones exclusivamente punitivas y reactivas que no han servido
para resolver de manera integral los problemas centrales de seguridad pú-
blica, procuración de justicia y readaptación social.
Las voces de siempre están presentes en estas nuevas circunstan-
cias; parece que este mecanismo remiso continúa siendo el favorito de
quienes, una y otra vez, han conducido al aparato de justicia a terrenos sin
salida y llenos de complicaciones.
Los resultados que nos presentan los adalides de la seguridad públi-
ca están a la vista. Una delincuencia desatada, violenta y generalmente
mejor capacitada que la policía. Los vaivenes de la política han hecho que
los mismos personajes que han traicionado o que han fracasado en esta

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242 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

materia sigan vendiendo su supuesta experiencia a gobernantes, quienes,

por su novatez o ignorancia, les han creído.
Nuestra policía se formó y proliferó al calor de la improvisación y de
la ocurrencia. Nuestros policías fueron escogidos como un recurso para
combatir la delincuencia, pero con la premisa básica de que dichos nuevos
policías habían formado parte de las filas de la delincuencia misma. Es
decir, se creyó que era posible controlar y ganar la batalla a los criminales
si se metía al enemigo en casa. Los resultados fueron desastrosos y aún los
padecemos. Este experimento nos ha costado un retraso impresionante en
la conformación de una fuerza policial confiable y preparada.
Los argumentos en descargo de la anterior visión son inaceptables;
de ninguna manera podemos soslayar que la edificación de la institución
policial fue dañada de origen y lo fue a partir de creer que el desarrollo
nacional tenía prioridades más importantes que la “simple policía”. La poli-
cía no era tan importante como nuestra inserción en el comercio interna-
cional.
Se olvidó que el concepto de seguridad estaba arraigado en la es-
tructura de la organización social desde varias centurias atrás, todavía en el
siglo XVII la noción de la policía era muy amplia y se aplicaba para los más
variados ámbitos de la vida cotidiana. Hasta antes de la Revolución Fran-
cesa la llamada “ciencia de la policía” concebía sus funciones como “el
arte racional de gobernar” y sus actividades iban desde la administración
de la ciudad hasta la limpieza de las calles.1
Craso error el que se cometió al formar una policía de sótano y
extraída de la delincuencia; era no entender el concepto de la seguridad
pública en su visión estabilizadora y de confianza ciudadana.
Decir que a finales del siglo XIX México era un país en formación
no es suficiente. Ya había experiencias alentadoras en Europa que mostra-
ban un camino para conformar un órgano policial preparado y confiable.
Más bien estamos en presencia del análisis de una experiencia fallida que
priorizó lo urgente sobre lo importante.
La policía mexicana, mejor dicho la seguridad pública, como con-
cepto integral e integrador, ha sufrido un proceso errático y desgastante
que nos ha llevado a dar tumbos y no tener una mínima ruta que proporcio-
ne certidumbre y confianza.

1
La Policía en México, breve historia de un concepto y de una institución, Ediciones de la
Policía Federal Preventiva.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 243

Nuestras alarmantes limitaciones tienen orígenes históricos. Ya des-

de el siglo XVIII se construyó un aparato judicial que dio prioridad a la
elaboración de leyes más rígidas y castigos más severos –las cárceles en
esa época eran espacios en tránsito para la punición, no el castigo mismo–
separando el delito de su origen social, filosófico o psicológico. La mentali-
dad de las élites gobernantes de la época no libró ninguna importante bata-
lla –no existía en el imaginario de la época ese discernimiento– por construir
una sociedad mejor con individuos mejores, con igualdad de oportunidades
en el andamiaje social; su objetivo fue edificar una comunidad que genera-
ra riqueza económica y seguridad para quienes invertían en el modelo eco-
nómico imperial.2
Un punto de inflexión, crucial, para ubicar este largo peregrinar de la
seguridad pública en México es la primera Constitución del México Inde-
pendiente, la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de
1824, que plantea por primera vez y claramente el problema de la seguri-
dad. Sólo que la seguridad de la que se habla en ella es territorial y federal,
es decir, la seguridad del Estado no la de los ciudadanos, y como tal su
responsabilidad recaía en las fuerzas armadas por lo que era atribución del
Presidente recurrir a las milicias locales con el fin de garantizarla.3
Hoy necesitamos dar una respuesta a fondo al gravísimo y extrema-
damente preocupante problema de la inseguridad pública. Para ello, nece-
sitamos romper con la vieja visión esquemática, unívoca y depredadora,
que sólo ve en la inseguridad pública la oportunidad para llenar las cárceles
y el fomento de penas a diestra y siniestra.
Es decir, necesitamos un nuevo paradigma para nuevos problemas,
lo que exige colocar el paradigma de la prevención del delito como la alter-
nativa global a una cultura dominante que ha hecho que la inseguridad
pública se vea sólo como un asunto entre policías y ladrones.
En efecto, las posibilidades de colocar nuevas propuestas en el es-
cenario nacional implica desplazar culturalmente la tesis que sólo ve en el
castigo y en la represión la solución a problemas que tienen origen estruc-
tural.
Por supuesto, ganar la batalla a los “represivos” no es fácil; tienen
tras de sí el apoyo de una sociedad desesperada y temerosa que, ante el

2
Idem.
3
Idem.
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244 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

crecimiento del problema, lo que exige son soluciones rápidas y ahora. Este
clamor popular no es cualquier cosa, es ni más ni menos el cargamento
ideológico e histórico con que fue inyectada la comunidad.
Sin embargo, no hay otro camino, o damos la batalla a esta línea de
actuación o seguiremos caminando en arenas movedizas que pueden
devorarnos irreversible y paulatinamente.
Evidentemente, nuestras propuestas están acompañadas de un ge-
nuino espíritu justiciero que busca darle salidas, precisamente, a las deman-
das ciudadanas. Queremos disminuir los índices delictivos, queremos abatir
la impunidad, queremos modernizar los cuerpos policiacos, queremos de-
rrotar a la corrupción. Por supuesto, todo esto y más, pero habría que
recordar que todas estas demandas son efectos y no causas de nuestra
crisis. Pongamos entonces las cosas en su lugar: los caballos jalando a la
carreta y no con la visión tradicional en que la carreta quería jalar a los
caballos.
Para poder modificar la mencionada ecuación tradicional tenemos
que ubicar a los principales nudos que asfixian las posibilidades de un nue-
vo modelo de seguridad pública. En lugar de sólo hablar de policías y delin-
cuentes tenemos que explorar otros caminos que son consustanciales y
básicos en la inseguridad pública.
¡Claro!, para quienes no están acostumbrados a concebir a la segu-
ridad pública como lo que es, una categoría social, les parecerá absurdo e
inclusive disparatado hablar de indicadores sociales y económicos en lugar
de sólo averiguaciones previas y flagrancia del delito.

BREVE REVISIÓN AL MARCO INTERNACIONAL

El comportamiento violento no es privativo de nuestro país. México está

inserto en la geografía de la violencia que le corresponde a nuestra región,
es decir, nuestra cuota con la negación de la convivencia pacífica.
La violencia en la región ha adquirido dimensiones impresionantes.
En América Latina se cometen 140 mil homicidios al año; cada latinoame-
ricano pierde el equivalente a casi tres días anuales de vida saludable por
causa de la violencia; 28 millones de familias son sujetas a hurto o robo en
un año o, para decirlo de manera más contundente, 54 familias son víctimas
de robo cada minuto; aproximadamente una por segundo. La violencia,
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 245

medida por cualquiera de estos indicadores es cinco veces más alta en esta
región que en el resto del mundo.4

LA VIOLENCIA SOBRE LA PROPIEDAD

VÍCTIMAS DEL ROBO Y ASALTO EN LA FAMILIA

Ciudad % de la población
Guatemala 54.9
México 47.7
El Salvador 47.1
Venezuela 43.9
Ecuador 39.2
Colombia 37.4
Perú 36.8
Honduras 36.3
Nicaragua 35.7
Paraguay 35.1
Argentina 34.2
Brasil 33.9
Bolivia 32.8
Costa Rica 32.7
Chile 32.0
Panamá 25.1
Uruguay 21.4

Promedio de América Latina 30

Fuente: LatinoBarómetro y Estudios de Caso, 1999.

La violencia sobre los bienes y las personas representa una destruc-

ción y transferencia de recursos, aproximadamente 14.2 por ciento del PIB
latinoamericano (168 millones de dólares). Y en capital humano se pierde

4
Londoño, J. L., y R. Guerrero,Violencia en América Latina, epidemiología y costos, Red
de Centros de Investigación, VID, Documento de Trabajo R-375, agosto, 1999.
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246 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

1.9 por ciento del PIB; este porcentaje equivale al gasto en educación
primaria de la región. En recursos de capital se pierde anualmente 4.8 por
ciento del PIB, o sea, la mitad de la inversión privada. Las transferencias
de recursos que se realizan entre las víctimas y los criminales alcanzan el
2.1 por ciento del PIB, porcentaje superior que el del efecto distributivo de
todas las finanzas públicas.5
La violencia criminal en Latinoamérica (y en el mundo en general)
afecta mucho más las áreas urbanas que las rurales, y dentro de las prime-
ras, mucho más las ciudades grandes que las pequeñas. Esta conexión,
aunque raras veces cuantificada, es ya parte de nuestro subconsciente:
nuestras pesadillas criminales ya no ocurren en desolados pasajes en el
campo, sino en el centro de una gran ciudad, entre rascacielos e indiferen-
tes peatones.6
Varias hipótesis han sido planteadas para explicar la asociación posi-
tiva entre crimen y tamaño de ciudad. Una posibilidad es que las ciudades
más grandes tienen mejores víctimas: sus habitantes son más ricos y tie-
nen, en general, mayor proporción de bienes que pueden ser robados y
enajenados. Otra posibilidad es que las personas con mayor propensión a
convertirse en criminales están excesivamente concentradas en las gran-
des ciudades, bien sea por que el ambiente urbano propicia las conductas
delictivas, o porque hombres jóvenes u otros grupos de alto riesgo tienden a
migrar más que proporcionalmente hacia las ciudades. La última posibili-
dad es que la probabilidad de arrestar (y condenar) a los que violan la ley es
menor en las ciudades, ya sea por la existencia de rendimientos decrecien-
tes en la producción de arrestos, o por que las grandes ciudades (usual-
mente agobiadas por todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en
policía y justicia, o incluso porque la cooperación con la fuerza pública es
menor en las ciudades grandes.7
La evolución de la violencia en nuestra región ha sido creciente y
generalizada tanto en el continente como en el Caribe; los niveles de asesi-
natos que se habían mantenido en un rango relativamente estable durante
varias décadas se han incrementado drásticamente.

5
Idem.
6
Gaviria, Alejandro y Carmen Pajés, Patterns of crime victimization in Latin America,
Mimeo, Washington, BID.
7
Idem.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 247

En 1992, las cifras agregadas para la región en su conjunto se dupli-

can frente a la década de los años 80, hasta alcanzar la suma de 30.7
asesinatos al año por cada 100 mil habitantes. Esa misma cifra fue de 12.5
en 1960, de 10 en 1979, de 14 en 1980 y de 16.9 en 85. Este es el indicador
de violencia más simple: es más del doble que el de cualquier otra región
del mundo y es seis veces mayor que el promedio mundial.8

TASA DE HOMICIDIO, PAÍSES DEL ESTUDIO, 1980-1995

1980 1982 1990 1995

México 18 18 18 20
D. F. 10 12 14 20
El Salvador 40 55 72 139
San Salvador 90
El Colombia 5 42 88 80
Cali 30 70 88 110
Venezuela 12 10 18 35
Caracas 18 14 28 52
Perú 2 3 5 10
Lima 25
Brasil 12 14 25 32
Río de Janeiro 90 105
América Latina 15 18 25 30

Fuente: Estudios de Caso de la Red de Centros de Investigación del BID.

Es decir, no podemos, por salud mental y pública, darle un vuelco a la

seguridad pública en su acepción más amplia si nos concretamos sólo a
escribir de los ecos que produce una sociedad organizada para la compe-
tencia y para el fomento de la violencia. Sí, un conglomerado de seres

8
Palabras del Secretario General de la OEA en el Seminario sobre Violencia Criminal
Urbana, Río de Janeiro, 2 de marzo de 1997.
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248 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

humanos que desarrollan su vida cotidiana en un territorio hostil e inequitativo

que necesita no sólo que se le ordenen normas que respetar, sino bases de
convivencia adecuadas para disminuir los costos humanos y ofrecer un
clima propicio para la diversidad, las discrepancias, pero con arreglos civili-
zados en donde el punto de desencuentro no sólo sea la comida o el confort.
Sí, necesitamos arreglar a la sociedad en las áreas que provocan
irritabilidad y descontento, después de ello, de haber hecho un verdadero
esfuerzo institucional y social, ahora sí, se podrá aplicar la ley sin la carga
social que subyace en sociedades que edifican su crecimiento en la pobre-
za de las mayorías.
Por ello, en este ensayo presentamos “fotografías” de las variables
que a nuestro juicio influyen de manera determinante en la inseguridad
pública de nuestro país. Nuestra convicción es que la inseguridad pública
tiene orígenes multifactoriales, no es sólo un aspecto el que provoca las
conductas delincuenciales y violentas de los seres humanos. Están presen-
tes causas ajenas a la voluntad del individuo, es decir, dinámicas sociales
que colocan a las personas en determinada circunstancia, lo cual le puede
dar un rol determinado en el cuadro general de la inseguridad como víctima
o victimario.

LOS JINETES SOBRE LOS QUE CABALGA LA INSEGURIDAD PÚBLICA

Es obligación ineludible de cualquier analista que se respete tratar el tema

de la inseguridad pública evitando ver sólo los efectos que provoca ésta.
Necesitamos indagar qué está pasando en los circuitos internos de la socie-
dad. Exige buscar y encontrar respuestas al comportamiento violento y
enfermo de seres humanos que asesinan a otros por despojarlos de bienes
materiales, por conflictos pasionales, impulsados por rencores y subjetivi-
dades, por demostrar superioridad y hegemonía momentánea.
Pocos temas como éste exigen de un estudio multidisciplinario y
multiinstitucional. La seguridad pública necesita atenderse urgentemente y
ubicar los placeres y los pesares de los seres humanos. Hacerlo de otra
manera es caminar por esa larga y sinuosa vereda que han marcado los
que hoy nos tienen en esta grave circunstancia. Indaguemos, descubra-
mos, ubiquemos en dónde estamos, qué hacemos de nuestra vida cotidiana;
posiblemente descubramos más que si sólo vemos patrullas, armas, cárce-
les, delincuencia. Violencia sin fin.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 249

LA POBREZA

La CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) consi-

dera pobre a quien percibe menos de 120 dólares por mes en la zona urba-
na y menos de 78 en las rurales.9 En esta lógica, 40 de los hogares en
México es pobre. Geográficamente la pobreza se concentra en la región
centro-sur del país (Oaxaca, Guerrero y Chiapas).
De la pobreza, 30 por ciento se encuentra en los estados de México,
Veracruz y Puebla. La pobreza se reduce en poco más de un punto porcen-
tual por cada aumento de 1 por ciento del ingreso medio. De la pobreza 30
por ciento es atribuible a bajos y desiguales niveles educativos.
El gasto contra la pobreza se divide en: 47 por ciento a inversión en
infraestructura, 43 por ciento a capital humano y 10 por ciento a la creación
de oportunidades de ingresos.10
Según resultados preliminares del Comité para la Medición de la
Pobreza, convocado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),11
en el país habría 6 millones de hogares en pobreza extrema, lo cual quiere
decir que aproximadamente 26 millones de mexicanos carecen de los re-
cursos para tener una vida digna, en estos casos se ubica 75 por ciento de
menores de cinco años que padecen desnutrición grave y moderada. Estas
cifras, de por sí graves, contrastan con las utilizadas por la Comisión Eco-
nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de 1999, que apuntan
que la cantidad de pobres es diferente al número mencionado porque ha-
bría 2.9 millones de hogares en condiciones de indigencia, lo cual significa
que poco más de 13 millones de connacionales sobreviven con un ingreso
mensual por hogar igual o inferior a 1,831 pesos.
En el escalafón siguiente estarían los pobres, es decir, familias cuyo
ingreso mensual oscila alrededor de 3,900 pesos; en este renglón estarían
5.5 millones de familias, lo cual se traduce en 25 millones de pobres.
Si sumamos el número de mexicanos indigentes pobres, 38 millones
estarían apenas sobreviviendo económicamente.
En contraste, 0.16 por ciento de la población de México acapara el
equivalente a 20 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto); 163 mil 701

9
Informe de la CEPAL 2001.
10
Revista Nexos 2002, Rodolfo de la Torre.
11
18 de marzo, informe dado a conocer por la secretaria Josefina Vázquez Mota.
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250 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

inversionistas poseen 1 billón 190,230.5 millones de pesos; 43.4 por ciento

del valor total de las acciones en la Bolsa Mexicana de Valores es propie-
dad de extranjeros.
El valor concentrado de los recursos invertidos en acciones y títulos
de empresas relacionadas con la industria de las telecomunicaciones y los
grupos financieros supera en tres veces el ingreso nacional disponible.12
Nuestra tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita en
México entre 1940 y 1981 fue de 3.2 por ciento, mientras la tasa de creci-
miento per cápita entre 1981 y 2000 fue de 0.5 por ciento. De tal manera se
necesitarían 13 años para duplicar el ingreso per cápita si la economía
mexicana creciera 7 por ciento anual. Ahora, si la economía crece sólo 3.2
por ciento anual, habremos de necesitar 35 años para duplicar el ingreso
per cápita.
Claro, un mexicano podría duplicar su nivel de vida en sólo 22 años si
se tuviera una estabilidad de tasa de crecimiento de 3.2 por ciento anual.
Lo terrorífico es que si la economía creciera a la tasa promedio de los
últimos 20 años un mexicano promedio podría duplicar su nivel de vida en
sólo ¡146 años!13
Según voceros oficiales, como es el Secretario del Trabajo, Carlos
Abascal Carranza, la economía crecerá 1.7 por ciento y se crearán 300 mil
empleos,14 con lo cual el panorama económico para los mexicanos, sin ser
catastrofista y teniendo una proyección histórica, se torna muy complicado.
Por otra parte, si vemos rápidamente el renglón de los salarios nues-
tra mano de obra se ha convertido en una de las más baratas del mundo. En
la última década el sueldo pasó de 1.48 a sólo 1.80 dólares por hora, los
trabajadores estadounidenses ganan 8 veces más, los franceses 4 veces
más y los chilenos 1.2 veces más que los nacionales.
Los trabajadores de México no han recibido los beneficios de los
aumentos en la productividad. Mientras en Estados Unidos los salarios
pasaron de 10.78 dólares a 14.17 dólares por hora, en Francia de 6.98 a 7.8
dólares la hora; y en Chile de 1.06 a 2.18, en nuestro país se paga sólo 1.80
dólares la hora.15

12
Boletín de la Bolsa de Valores, enero de 2002.
13
Con cifras del INEGI y Banco Mundial.
14
La Jornada, 28 de enero de 2002.
15
Véase el estudio de Laura Juárez Sánchez, Coordinadora del Área de Investigación de la
Universidad Obrera, abril de 2001.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 251

En contraste, referente a la productividad, los trabajadores de Méxi-

co reportaron un aumento de 43.4 por ciento, en tanto en Estados Unidos
aumentó su productividad en 38.7 por ciento; Canadá 16.9 por ciento y
Japón 23.7 por ciento.

DIFERENCIAS SALARIALES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

País 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

México 2.10 2.13 1.29 1.34 1.58 1.61 1.90 1.80
E.U.A 11.70 12.01 12.31 12.72 13.10 13.43 13.85 14.17
Francia 7.47 7.56 8.80 8.74 7.88 8.02 7.83 7.8
Chile 1.43 1.51 1.92 2.11 2.28 2.22 2.13 2.18

México, como se ve, tiene serios problemas de carácter estructural.

Entre ellos, la recaudación tributaria ejemplifica nuestras serias limitacio-
nes para crecer e invertir.

RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

México 10.2% del PIB

El Salvador 16.8% del PIB
E.U.A. 22.02% del PIB
Suecia 52.20% del PIB

Fuente: SHCP.

El desempleo es una variable económica que es detonante para cual-

quier sociedad ya que detrás de las generalmente frías cifras de las perso-
nas desocupadas hay angustias, tristeza, rabia, impotencia, desesperanza,
cuyos estados de ánimo son malos consejeros y resortes indiscutibles para
que los desempleados y sus familias entren al mundo del delito.
Según analistas, ubican en 3 por ciento el desempleo abierto para
16
2002, en contraste con 2.4 por ciento que ha admitido el Secretario del

16
Rodolfo Campuzano, Analista del INVEX, Grupo Financiero.
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252 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

Trabajo, quien declaró que al terminar el año pasado se perdieron 382 mil
empleos en el sector formal de la economía.17 Incluso segmentos empresa-
riales indican que este año habrá 2 millones 800 mil desempleados.
Como se ve, la situación no está nada fácil. Se cree que será dentro
de 10 años cuando México logre crear el número de empleos que necesita.
Atender y superar el desempleo será el reto más importante del país, ya
que cada año se suman más de un millón de personas a la fuerza laboral y
después de varios años nuestra economía no ha podido darles cabida.
Se habla de que el reto es estimular la planta productiva, recuperar
los 382 mil empleos formales perdidos en 2001, captar más de 13 mil millo-
nes de dólares de inversión extranjera de manera directa e inducir un cre-
cimiento del PIB por arriba del 1 por ciento. El crecimiento económico de
este año se calcula que sólo incorporará de 125 a 175 mil nuevas plazas,
cifra que apenas compensará parcialmente el empleo perdido en 2001.18
La pregunta clave que tenemos que hacernos es: ¿Cuál es el destino
de los desempleados? Como se sabe, las actividades de la economía infor-
mal son el refugio de millones de mexicanos que carecen de trabajo formal.
Diversas cifras coinciden en que en México existen aproximada-
mente 18.9 millones de personas que trabajan en el sector informal, de las
cuales 600 mil se incorporaron al sector informal el año pasado, 650 mil
trabajaron como vendedores ambulantes en 2000.
Unos, mejor dicho muchos, encuentran en el mercado informal una
fuente de ingresos, pero ¿acaso todos los desempleados o subempleados
se incorporan a este mercado? Es obvio que no, y seguramente algunos
están involucrados en actividades ilícitas.

EL LARGO DESAFÍO DE LA EDUCACIÓN

Sin duda, la educación es factor fundamental para el desarrollo de la socie-

dad. Es impensable construir nuevos andamiajes sociales, económicos y
culturales sin tener una política educativa extensa, sólida y moderna.
La educación representa la principal palanca para procesar cambios
y reinventar a cualquier formación social. En efecto, la educación como
política de Estado debe traspasar las viejas fronteras de mensajes unívocos

17
El Financiero, jueves 24 de enero de 2002.
18
Julio Millán, Presidente de Consultores Internacionales, 29 de enero de 2002.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 253

y autoritarios hacia un planteamiento que convoque a las fuerzas sociales a

sumarse a iniciativas que favorezcan que niños y jóvenes ingresen al mun-
do de la educación, cuidando la delgada frontera entre los valores naciona-
les esenciales, la laicidad y la libertad educativa que pueden ejercer los
particulares. Lo verdaderamente trascendente es que la población infantil
y juvenil ingrese a los servicios educativos, pero que se mantenga en ellos
más allá de los siete años promedio en que estamos atrapados en la actua-
lidad.
Nuestra circunstancia nacional en materia educativa tiene proble-
mas serios; la población de 15 años y más por nivel de instrucción es de 63
millones 672 mil 367, con primaria incompleta 18.3 por ciento, con primaria
completa 18.8 por ciento, con secundaria y carrera técnica incompleta 5.5
por ciento y con secundaria y carrera técnica completa 18.5 por ciento.19
La población de 6 a 14 años es de 19 millones 981 mil 113. De este
total 12.7 por ciento no sabe leer y escribir, y de este porcentaje 13 por
ciento es de mujeres y el 12 por ciento de hombres.
Una de las preocupaciones centrales es que la escuela se confirme
como un factor protector para los niños, sobre todo en los primeros años,
en donde la escuela sí puede representar un elemento cohesionador y
formador de las nuevas generaciones. Por supuesto, no cualquier escuela,
sino la que le proporcione al educando los elementos positivos que favorez-
can su desarrollo integral.
Por ello, es preocupante que en el universo de la población escolar
de 6 años y más que no asiste a la escuela sea porcentualmente mayor a
los que sí asisten. Las cifras son de llamar la atención: de los 83 millones
653 mil 480 que constituye el total, 68.2 por ciento no asiste a la escuela. Es
notorio e ilustrativo el hecho, contundente y evidente, de un comportamien-
to inequitativo en materia de la permanencia escolar ya que las mujeres
representan 69.4 por ciento y los hombres 66.8 por ciento.
Por otra parte, pero no menos importante, existe un elemento que
ofrece una realidad extraordinariamente delicada: los jóvenes mexicanos
enfrentan una “crisis de oportunidades educativas” porque 5 de cada 10
jóvenes no estudian.20

19
INEGI, Estados Unidos Mexicanos, XII Censo General de Población y Vivienda 2000,
Tabulados de la Muestra Censal.
20
Encuesta Nacional del Instituto Nacional de la Juventud, 2001.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

SINTITUL-1 253 15/10/2002, 03:48 p.m.

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254 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

Al estratificar la edad descubrimos que la tendencia a no ir a la

escuela es creciente conforme avanza la edad. Así, mientras en el grupo de
12 a 14 años casi 89 por ciento asiste a la escuela, en el grupo de 15 a 19 lo
hace 57 por ciento y en el de 20 a 24 años, sólo 28 por ciento.
Este fenómeno no es casual; tiene que ver con varios factores, pero
un elemento que está presente en esta preocupante situación es que mien-
tras que países como España, Costa Rica, Chile o Perú casi duplicaron su
cobertura de educación superior en las dos últimas décadas, México se
estancó en ese sector al atender apenas 14 de cada 100 jóvenes que cada
año intentan cursar una licenciatura.21
La cobertura de educación superior en 1980 era de 23.2 por ciento;
en España de 21 por ciento; en Costa Rica de 17.3 por ciento; en Perú de
14.7 por ciento; en Corea de 23.8 por ciento. México tenía una cobertura
inferior a la de esos países mencionados, con 14.3 por ciento.
Pero para 2000 en todos esos países, excepto México, hubo un au-
mento importante, incluso espectacular en su cobertura. España pasa a
46.1 por ciento; Costa Rica a 40 por ciento, Perú a 31.1 por ciento, Corea
a 60 por ciento. En tanto que México conservó el mismo nivel que en 1980.
Aunque la Secretaría de Educación Pública afirma que actualmente
existen dos millones de mexicanos matriculados en educación superior, la
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Supe-
rior (ANUIES) alerta sobre un futuro crecimiento de esa población a 1
millón 200 mil estudiantes más, lo que ocurrirá antes de que finalice el
actual sexenio.
El panorama no podría ser más complejo; el crecimiento de la de-
manda puede transformarse en explosivo ya que las casi 600 instituciones
públicas de nivel superior serán insuficientes para responder con la calidad
necesaria a esta presión estudiantil que no cesará por lo menos hasta 2020.22
No obstante, es pertinente aclarar que existe un desarrollo desigual
en la demanda de educación superior que dibuja el país. La geografía de la
inequidad educativa nos presenta rasgos reveladores para la ubicación de
nuestras debilidades y fortalezas.
Mientras en las regiones del norte de México las tasas de
escolarización alcanzan 16.5 por ciento en las del sureste llegan a 12.2 por

21
S.E.P., ANUIES.
22
Juan Ramón de la Fuente, El Heraldo de México, 7 de marzo de 2002.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 255

ciento. Y mientras más se avanza al sur del país las tasas de cobertura y las
oportunidades de estudios superiores son mucho más reducidas. Por ejem-
plo, en Chiapas 91 de cada 100 jóvenes no llegan a ese nivel de estudios.23
En el Distrito Federal, Nayarit, Tamaulipas y Nuevo León se tienen
las tasas de escolarización más altas, por arriba del 25 por ciento. En con-
traposición, los estados de Quintana Roo, Chiapas y Guanajuato mantienen
los niveles más bajos al no superar 12 por ciento de la cobertura.
De igual manera, la realidad de las clases sociales, como es obvio, se
presenta en la educación, ya que mientras 45 por ciento de los jóvenes de
familias de clases media y alta cursa licenciatura ese porcentaje se reduce
a 11 por ciento en las urbanas de bajos recursos y a 3 por ciento en el medio
rural.
La tasa bruta de escolaridad para el país asciende a 19.85 por cien-
to, lo cual indica que 80 de cada 100 jóvenes mexicanos no tienen acceso a
la educación superior.
A nivel mundial, la situación no es distinta; el nivel educativo se re-
fleja en las condiciones socioeconómicas y en el grado de urbanización y
desarrollo de las entidades. El gasto educativo por alumno en todos los
niveles de enseñanza durante 1997 fue de 5 mil 360 dólares en los países
del norte, en tanto que en las naciones del sur fue de 194 dólares.
Los contrastes son brutales y ejemplificativos de nuestra verdadera
ubicación en el marco internacional. Las tasas brutas de escolarización en
el nivel superior de los países desarrollados aumentó de 48 por ciento en
1990 a 61.1 por ciento en 1997. Es decir, 61 de cada 100 jóvenes entre 20
y 24 años accedieron a ese grado de estudios. En el caso de los países
latinoamericanos la tasa bruta de escolarización en dicho nivel sólo aumen-
tó de 16.8 por ciento en 1990 a 19.4 por ciento en 1997, lo que significa que
80 de cada 100 estudiantes de ese rango de edad no tienen acceso a la
educación superior. Para concluir esta visión contrastante habría que re-
cordar que 96 por ciento del gasto en ciencia correspondió a países del
norte y 4 por ciento a países del sur en 1990.
Como se sabe, existen en el mundo 875 millones de analfabetas, de
los cuales 649 millones están en Asia, 175 millones en África y 41 millones
en América Latina. De estos últimos 6.1 millones son mexicanos.

23
Gandarilla, José, El Sistema Universitario en Cifras, Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, 2000.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

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256 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

• En 1980, 14 por ciento de jóvenes en México estaba inscrito en

la educación superior. Igual al promedio de toda América Latina
y era ligeramente inferior al de países como Tailandia y Corea.
Para 1997 en México 16 por ciento, en América Latina 20 por
ciento, en Tailandia 21 por ciento, en Corea 68 por ciento.
• En México el coeficiente Gini educativo es de 0.46; en Colombia
0.38; en Chile 0.26; en Argentina es de 0.23. El índice de Gini va
de 0 a 1, cuanto más se acerque a 0 mayor es la equidad.
• Porcentaje de la población de 15 años o más con educación pri-
maria incompleta: 18.3 por ciento.
• Porcentaje de la población de 15 años o más con educación pri-
maria completa: 19.4 por ciento.
• Porcentaje de la población de 15 años o más con educación se-
cundaria completa: 19.2 por ciento.
• Porcentaje de la población de 15 años o más con escolaridad
mayor a secundaria: 27.4 por ciento.24

ALGUNOS COMPORTAMIENTOS SOCIODEMOGRÁFICOS

El comportamiento en algunos indicadores sociales del país nos muestra

interesantes rasgos de segmentos que están en continuo cambio, que de-
mandan diversas explicaciones y que afectan de manera decidida el rumbo
de la sociedad.
Se sabe que la tercera parte de la población mexicana es soltera.
Quienes deciden casarse lo hacen en promedio a los 22 años las mujeres y
24 los hombres. El divorcio, con mayor frecuencia, ocurre diez años des-
pués del matrimonio, es decir, cuando los cónyuges tienen en promedio 32
y 34 años, respectivamente.25
Esta información destaca que entre los 20 y los 39 años de edad 67.8
por ciento de las mujeres y 64.8 por ciento de los hombres viven en pareja,
mientras que en edades posteriores esta proporción cambia a 64.7 y 84.3
por ciento, respectivamente.

24
Primer Informe de Gobierno, 2001.
25
INEGI, 2002.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 257

La explicación radica en que los hombres tienen mayor tendencia

que las mujeres a contraer segundas o más nupcias, además de que, gene-
ralmente mueren antes que su pareja.
Por otra parte, como resultado de un conjunto de factores estamos
presenciando un cambio paulatino y sistemático en el papel de la mujer. De
los 22.6 millones de hogares que existen en el país 4.7 millones son encabe-
zados por una mujer (en 1990 eran 2.8 millones), quienes en su mayoría son
viudas, divorciadas o separadas (6 de cada 10 en los tres casos) mientras
que las jefas solteras, casadas o en unión libre son 4.5 y 8 de cada 10,
respectivamente.
Mientras que los hombres obtienen en promedio 6 mil 470 pesos al
mes las mujeres logran 4 mil 658 pesos en el mismo periodo, es decir, 28
por ciento menos.
Aunque al desglosar la información entre la población urbana y rural
se tiene que en el primer caso las mujeres ganan 32 por ciento menos que
los hombres (5 mil 239 pesos contra 7 mil 640). En las áreas rurales la
diferencia es de 28 por ciento porque las mujeres perciben mil 981 pesos
contra dos mil 771 pesos de los hombres.
Además de los datos anteriores, de por sí sumamente reveladores,
es importante saber el destino del gasto de hombres y de mujeres. La
prioridad de ambos son alimentos, bebidas y tabaco (30.1 por ciento y 32.7
por ciento). Para las mujeres les sigue en importancia lo relativo a trans-
porte (16.1 por ciento), vivienda (12.3 por ciento), educación y esparci-
miento (11.2 por ciento), cuidado personal (8.4 por ciento), vestido y calzado
(6.2 por ciento).
Los hombres gastan primero en transporte (18.5 por ciento), luego
en educación y esparcimiento (12.9 por ciento) “en vivienda” (11.4 por
ciento). En seguida se ubica lo relativo a su cuidado personal (9.5 por
ciento) y al final vestido y calzado (5.8 por ciento).

NUTRICIÓN Y SALUD

Un grave problema en México que “constituye una huella distintiva e irre-

versible de la pobreza”26 es la desnutrición calórica-proteica, la cual repre-

26
Programa Nacional de Salud, 2001-2002.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

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258 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

senta 27 por ciento de los menores de 5 años (60 por ciento superior a la
prevalencia en países subdesarrollados), padecen anemia, y 18 por ciento
de este sector (alrededor de 1.5 millones) son de talla baja debido a la mala
nutrición.
En las zonas indígenas la tendencia se incrementa: 36 por ciento de
infantes padecen anemia y 44 por ciento tienen talla pequeña.27
En México 70 por ciento de los niños no tienen ningún tipo de vigilan-
cia sobre su nivel nutricional y hasta 25 por ciento de los mayores de un año
de edad no recibió el programa de vacunación completo.
La situación de la población infantil de las zonas rurales es grave
porque casi 10 por ciento del total tiene el antecedente de un hermano
muerto por problemas vinculados a enfermedades curables.28
Por otra parte, para los adolescentes se presentan también otros
problemas relacionados con la salud reproductiva. Resulta que de las muje-
res que han iniciado su vida sexual, 78 por ciento no utilizó ningún método
de prevención de embarazo no deseado o de enfermedades de transmisión
sexual en su primera relación, y del total de embarazos registrados 17 por
ciento terminó en aborto.
De los jóvenes 15 por ciento inició su actividad sexual a los 15 años
en promedio. De los hombres 46 por ciento informó que tuvo su primera
relación sexual sin protección.
En las zonas rurales apenas 55 por ciento de los jóvenes dijo tener
algún conocimiento de métodos anticonceptivos. En las áreas urbanas el
porcentaje aumentó a 79 por ciento. Entre ellos, el más conocido es el
condón (78.3 por ciento) seguido de los métodos orales (69.6 por ciento)
dispositivo intrauterino (28.7 por ciento) e inyecciones (21.7 por ciento).
Los factores de riesgo para la salud, de los aproximadamente 20
millones de jóvenes que existen en México, son el consumo de tabaco y
alcohol. En cuanto al primero se encontró una prevalencia promedio de 9.2
por ciento. La cuarta parte de los adolescentes de 15 a 19 años de edad ha
fumado 100 cigarrillos o más. En las zonas urbanas se detectó una prevalen-
cia de fumadores de 11.7 por ciento y en las zonas rurales de 6.2 por ciento.
Aunque 75 por ciento de los jóvenes que participaron en la Encuesta
Nacional de Salud aseguró no haber ingerido bebidas alcohólicas nunca,

27
Encuesta Nacional de Nutrición, 1999.
28
Encuesta Nacional de Salud, 2000.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 259

según aumenta el nivel de ingreso, el porcentaje de consumo aumenta has-

ta 46.8 por ciento entre quienes perciben 30 y más salarios mínimos.
En México 6 millones de personas padecen alcoholismo en distintos
grados, es decir, tienen problemas con su manera de beber.
El hecho que 49 por ciento de los suicidios y 38 por ciento de los
homicidios en el país se cometen bajo los efectos de bebidas alcohólicas,
además de que 38 por ciento de los casos de lesiones ocurren como resul-
tado del consumo excesivo de bebidas embriagantes, particularmente en
jóvenes de entre 15 y 25 años de edad, etapa de la vida en que los acciden-
tes ocupan la primera causa de mortalidad.
En los últimos veinte años la tasa de suicidio en México se incrementó
en 125 por ciento, al pasar de 1.3 por ciento en 1970 a 2.55 en la década de
los noventa. Todo indica que los trastornos mentales seguirán su tendencia
creciente y en poco tiempo afectarán, en alguna de sus manifestaciones, a
la quinta parte de la población.29
Evidentemente estos problemas no son privativos de México. Se
calcula que 340 millones de personas en todo el mundo padecen depresión,
45 millones esquizofrenia, 22 millones de algún tipo de demencia y 30 millo-
nes son afectados por la epilepsia.30
Los rasgos de este tipo de población se traducen en abatimiento,
tristeza, pesimismo, falta o exceso de apetito, alteraciones en el sueño,
irritabilidad y desgano general sobre cualquier tipo de actividad, los cuales
afectan mayoritariamente a mujeres.
Más de 50 por ciento de personas que sufren cuadros depresivos
severos son mujeres cuyo rango de edad oscila entre los 40 y 50 años. Sólo
1 de cada 10 enfermos de depresión acude al médico y la mayoría no busca
ayuda especializada, 7 de cada 10 viven con depresión.31
Después de este rápido viaje por el mundo de las cifras es importan-
te reforzar la concepción que tenemos de la seguridad pública. Debe saber
el lector que para poder llegar a cualquier conclusión que nos aproxime a
salidas integrales es imprescindible recurrir a los datos que muestran el
comportamiento social en sus más diversas manifestaciones. No hacerlo nos
hubiera colocado en la misma fila de quienes sólo ven policías y ladrones.

29
Secretaría de Salud, 2001.
30
Informe sobre la Salud en el Mundo, 2001. Organización Mundial de la Salud.
31
Iliana Petra Micu, Coordinadora de Enseñanza del Departamento de Psiquiatría y Salud
Mental de la Facultad de Medicina de la UNAM, 26 de julio de 2001.

DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

Procuraduría General de la República

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260 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

¿REPRESIVOS O PREVENTIVOS?

Muchos creerían o supondrían que el Estado mexicano siempre ha elabo-

rado, prioritariamente, políticas punitivas o represivas. En realidad no es
así, los datos nos demuestran que la orientación presupuestal más bien ha
sido de descuido y de indiferencia para los rubros que engloban a la segu-
ridad pública. Lo que en realidad ha sucedido dibuja de cuerpo entero a
gobiernos que, sucesivamente, vieron a la seguridad pública como un asun-
to para los sótanos del Estado mexicano. Es decir, la parte desagradable y
comprometedora del servicio público a la que había que darle recursos,
pero no demasiados, puesto que dichas funciones habían sido encomenda-
das a personajes de escasa formación y poco confiables, ya que algunos
provenían del bajo mundo o de plano habían sido incorporados, por su faci-
lidad para ejercer la violencia y en consecuencia su inadaptabilidad en otras
tareas.
Nuestra crisis de seguridad pública tiene su matriz en la carencia de
una política visionaria que pusiera énfasis en una orientación de largo plazo,
que fundara las bases de un verdadero sistema de seguridad pública.
Posiblemente, para un régimen que a principios de los años 50 con-
taba con una población de 25 millones32 y un presupuesto destinado a la
Procuraduría General de la Republica (PGR) de ¡4 millones 357 mil pesos!,
en contraste con los ¡482 millones de pesos! destinados a la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes o los ¡312 millones de pesos! a la Secreta-
ría de Educación Pública y los ¡129 millones de pesos para la Secretaría de
Salud!33 el tema de la procuración de justicia no era prioritario. Otros eran
los puntos que ocupaban la atención de unos gobernantes que estaban per-
feccionando los órganos del Estado posrevolucionario.
En efecto, otras eran las preocupaciones de la clase gobernante.
Ésta estaba consolidando el régimen. Por supuesto, esta circunstancia no
la exime de su responsabilidad, del atraso y analfabetismo policial.
Los orígenes de nuestra debacle, como ya señalamos, fue la ausen-
cia de una política estratégica de seguridad pública. En los últimos 50 años
pasamos de tener descuido y negligencia a una desesperada y tardía cana-
lización de recursos, como lo mostraremos en seguida.

32
VII Censo General de Población, 1950. México, 1953.
33
Diario Oficial de la Federación, 1950.
DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Procuraduría General de la República

SINTITUL-1 260 15/10/2002, 03:48 p.m.

SINTITUL-2

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Cuadro 1

´ GENERAL DE LA REPUBLICA
RECURSOS OTORGADOS A LA PROCURADURIA ´

LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES

$18,000,000,000
261

$16,000,000,000

$14,000,000,000

$12,000,000,000

$10,000,000,000

$8,000,000,000

$6,000,000,000

$4,000,000,000

$2,000,000,000
15/10/2002, 04:36 p.m.

$0
´
DECADA ´
DE LOS DECADA ´
DE LOS DECADA ´
DE LOS DECADA ´
DE LOS DECADA DE LOS
AÑO 200 Y 2001
50's 60's 70's 80's 90's

´ GENERAL DE LA REPUBLICA
PROCURADURIA ´ $87,552 $371,075 $2,835,129 $280,667,580 $16,061,611,800 $10,469,430,000

261
Fuente: Diario Oficial de la Federación.

DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

Procuraduría General de la República
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262 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

Utilicemos como ejemplo el caso de la Procuraduría General de la

República (PGR), institución central en la vigencia del Estado de derecho.
Como se observa claramente, la PGR ha sido un área del Gobierno
descuidada de manera notoria y evidente. El salto espectacular en la déca-
da de los años 90 coincide con el disparo también impresionante de los
índices delictivos. De esta manera se confirma la carencia de planificación
y la reacción tardía, puesto que para esta década, de los años 90, la crimi-
nalidad había adquirido carta de naturalización en el país. Se creyó que
inyectando mayores recursos se iba a resolver el descuido de cuatro déca-
das. Para medir las ocurrencias véase con detenimiento el presupuesto de
la década de 1980, comparada con la de 1990.
Un ejemplo plástico que le da sentido a lo anterior es el comporta-
miento de la delincuencia en el Distrito Federal, en donde la década de
1990 mantuvo un impresionante ascenso de la criminalidad (cuadro 2).
El mismo tratamiento que se le dio a la PGR se le recetó al Distrito
Federal que, como se sabe, para las fechas de estudio, era un órgano de-
pendiente del Presidente de la República.
Es impresionante como lo muestra el cuadro 3, que a mayor presu-
puesto se incrementan los índices delictivos, lo cual evidencia claramente
la llegada tardía de los recursos para resolver un problema que tiene oríge-
nes multifactoriales.
Estos ejemplos pretenden demostrar que el camino recorrido por los
gobiernos anteriores no resolvió el problema de fondo de la criminalidad;
lejos de ello, pasó de una política negligente que subestimó el manejo profe-
sional de la seguridad pública a una orientación desesperada y de bandazos
que buscó sólo atacar los efectos de una inseguridad desbordada y con
cuerpos policiacos sumamente contaminados.

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Procuraduría General de la República

SINTITUL-2 262 15/10/2002, 04:36 p.m.

SINTITUL-2

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Cuadro 2

IN D IC DELICTIVO
ÍNDICE E D E LIC TIV OEN
E NEL
E LD.D.F. (195 0-2 00 )
F. (1950-2000)

LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES

3 0 00
263

2 5 00

2 0 00

1 5 00

1 0 00
15/10/2002, 04:36 p.m.

500

0
* * * * * * * * * * * * * *
50 60 70 80 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19

263
Fuente: INEGI y PGJDF.

DR © 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

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SINTITUL-2

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Cuadro 3

264
´ DEL PRESUPUESTO DE SEGURIDAD PUBLICA
EVOLUCION ´
EN EL DISTRITO FEDERAL (1989-2000)

12,000,000

10,000,000
264

PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

8,000,000

6,000,000

4,000,000
15/10/2002, 04:36 p.m.

2,000,000

0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Presupuesto de Egresos del D.D.F., 1989-1997

Presupuesto de Egresos del D.F., 1988-1999

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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 265

CASO MÉXICO: UN ANÁLISIS ARQUEOLÓGICO

LA LLEGADA TARDÍA EN SEGURIDAD PÚBLICA Y PREVENCIÓN DEL DELITO

A manera de introducción.

El Sexto Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuen-

te, de la Organización de Naciones Unidas, celebrado en 1980 en Caracas,
Venezuela, tuvo como tema central “La prevención del delito y la calidad
de vida”.34
Producto de este Congreso fue la elaboración del documento deno-
minado “La declaración de Caracas”, dicho instrumento:
“Reconoce que todo programa de prevención del delito debe formar
parte del proceso de planificación para el desarrollo”.
Este estudio reveló que la mayoría de países en desarrollo o desarro-
llados estaban siendo afectados por “la gestación de nuevas formas de
delincuencia y una escalada de violencia” y, por lo tanto:
“Las medidas tradicionales de prevención y control del delito eran
obsoletas”.
Proponía, entre otras recomendaciones:
“La necesidad de una mayor participación por parte de la ciudadanía
en la prevención del delito”.
“Se hizo énfasis, igualmente, en que el éxito del sistema de justicia
penal y de las estrategias de prevención del delito dependían, en gran me-
dida, del progreso de las condiciones y el mejoramiento de la calidad de la
vida de todos los ciudadanos” (factores protectores).
A partir de este Congreso se abandona la concepción unívoca de com-
batir al delito sólo a través de la punición, incluyendo otro tipo de paradigmas,
como la prevención; ésta tiene que ver con las causas generadoras del delito,
incorporando en dicha tarea a los sectores social y privado.

34
Conclusiones del Sexto Congreso de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuen-
te, ONU, 1980.
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266 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

MÉXICO Y EL NUEVO PARADIGMA PREVENTIVO

EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

Los propósitos del Congreso en cita fueron recogidos en México en el Plan

Nacional de Desarrollo 1983-1988, toda vez que categórico sostuvo:
“La participación de la sociedad en la ejecución del plan, revistió
carácter obligatorio para toda la administración pública, dándole un marco
jurídico a la vinculación ciudadana.
Tanto en la ejecución como en la evaluación del plan la participa-
ción de la sociedad será más efectiva en la medida que se realice a través
de los programas de mediano y corto plazos que instrumenten el plan”.

SU INCLUSIÓN EN EL PROGRAMA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA

De tal manera, que el paradigma preventivo y la participación social fueron

incorporados en el Programa de Procuración de Justicia 1983-1988, en el
lineamiento común de estrategia 3.5 denominado “Información y participa-
ción social”, cuyo fundamento fue:
“Desarrollar un programa permanente de información a la sociedad,
así como de participación ciudadana, en forma sistemática y organizada,
acerca de los problemas y de las soluciones relativas a la reforma jurídica,
a la procuración e impartición de justicia y a la seguridad pública".
Las tendencias internacionales y nacionales sobre la prevención del
delito y la vinculación social permearon a la procuración de justicia federal
y en 1984 la Procuraduría General de la República, a través de su titular,
expidió el acuerdo 9/84, mediante el cual se crea la “Coordinación de Par-
ticipación Social” (actualmente es la Dirección General de Prevención del
Delito y Servicios a la Comunidad), cuya exposición de motivos formuló
tres ejes fundamentales:

1. La disposición del Ejecutivo Federal para alentar la participación so-

cial en todo lo concerniente a la procuración de justicia y seguridad
pública, en el ámbito federal, dentro de los cauces institucionales, au-
ténticos y expeditos, ha impuesto a la Procuraduría General de la Repú-
blica la necesidad de mantener un sistema permanente y eficaz de
comunicación con los diversos sectores representativos de la sociedad.
2. La Procuraduría General de la República reconoce igual importancia
a la promoción de actividades tendientes a modificar los factores so-
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 267

ciales que propician la delincuencia, en especial aquella que, por sus

características, debe ser atendida en el orden federal.
3. Se ha comenzado a desarrollar un programa de participación entre la
Procuraduría General de la República y los diversos sectores repre-
sentativos de la sociedad, con el propósito de escuchar directamente a
éstos; explicarles las atribuciones y responsabilidades de la dependen-
cia; examinar objetivamente problemas; concertar acciones; analizar
resultados y, en suma, acreditar con hechos la importancia que para
los servicios de procuración e impartición de justicia y seguridad públi-
ca tiene la participación de la comunidad.

En México el salto cualitativo para la consolidación de una política

criminal integral punición-prevención había sido dado.
El camino para planear una política pública de prevención social del
delito iniciaba sus incipientes, pero primeros pasos en los años ochenta.
Trece años después dejaría de ser sólo una postura programática para
convertirse en una dogmática.

BASES PARA LA APLICACIÓN DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DELITO

En el artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordina-

ción del Sistema Nacional de Seguridad Pública se encuentra el fundamen-
to legal sobre la prevención social del delito, cuyo texto expresa:
“El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos
y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para
fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos que induzcan el respe-
to a la legalidad”.35
El artículo 10 del mismo ordenamiento señala que la coordinación
comprenderá las materias siguientes:
"VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de pre-
vención de infracciones y delitos”.
Debido a su importancia la Ley General incorpora en un sendo título
denominado “De la participación de la comunidad”, eje fundamental
sin el cual no será posible ganar la batalla a la delincuencia.

35
La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Segu-
ridad Pública.
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268 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

LA NUEVA VISIÓN PROGRAMÁTICA SECTORIAL EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO

Con base en dicha norma, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en

1996, expidió el “Programa de Prevención del Delito”, mismo que recono-
ce como causas generadoras del delito, por una parte, a los factores socia-
les y, por la otra, a los fenómenos institucionales. El objetivo del plan es
estructurar y poner en práctica una política integral de prevención del delito
y conductas antisociales.
Por cierto, una asignatura pendiente del Gobierno de Vicente Fox es
la presentación del Programa de Prevención del Delito. Tema tan necesa-
rio en estos tiempos en que la desesperanza exige respuestas a los callejo-
nes sin salida.

L A CONFERENCIA NACIONAL DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA

Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO

Por otra parte, el artículo 13 de la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece la crea-
ción de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, instancia que
preside por el Procurador General de la República. Aquí se coordinan to-
dos y cada uno de los procuradores de justicia del país. Su fundamento
estatutario, en su artículo 22, fracción III, establece como comisión perma-
nente de la conferencia la de Prevención del Delito. Reconocimiento dog-
mático de la importancia que la materia preventiva ha adquirido en el
transcurso del tiempo.

LA PLANEACIÓN NACIONAL Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO

Ahora, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-200636 tiene como objetivos y

estrategias, entre otras, el área de Orden y Respeto, en cuyo apartado
7.3.8 encontramos a la procuración de justicia y en su inciso d) expresa el
objetivo de incrementar la confianza de los ciudadanos en la procuración
de justicia federal, y que a la letra dice:

36
Léase Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 269

“Se emprenderá un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones

públicas y privadas, comités vecinales, organizaciones y asociaciones ci-
viles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para la partici-
pación ciudadana en la construcción de una gran política nacional de
prevención de delitos y conductas violentas, que busquen inhibir los fac-
tores de riesgo e incrementen los factores de protección. Asimismo, se
propondrán criterios e indicadores relativos a desarrollo social, salud, mi-
gración, educación y violencia, entre otros, para identificar tendencias
predelictivas en regiones, zonas, ciudades y comunidades del país”.

Ante lo anterior, es necesario destacar que si el esfuerzo nacional de

coordinación para la formulación de una gran política nacional de preven-
ción del delito y conductas violentas es ubicado por el Presidente de la
República en el área de procuración de justicia no es otra cosa que el
espíritu del Octavo Periodo de Sesiones de la Comisión de Prevención del
Delito y Justicia Penal del Congreso de Prevención del Delito y Tratamien-
to del Delincuente de la Organización de Naciones Unidas.

EL DEBATE TEÓRICO ACERCA DE LA UBICACIÓN DE LA PREVENCIÓN

DEL DELITO EN LAS INSTANCIAS DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA

Las instancias de procuración de justicia, lejos de distanciarse del debate

que la disciplina preventiva ha generado, al contrario, cada vez se encuen-
tran más inmersas en ésta. Puesto que la prevención del delito forma parte
del ejercicio cotidiano de sus acciones, razón por la cual la Conferencia
Nacional de Procuración de Justicia acordó celebrar el 27 de noviembre de
1999 el Cuarto Congreso Nacional de Prevención del Delito celebrado en
Monterrey, Nuevo León, en agosto de 2000.
Entre las conclusiones del Congreso destacan las siguientes:

• Crear un Instituto Nacional de Prevención del Delito cuya natu-

raleza jurídica le confiera autonomía frente al Poder Ejecutivo
nacional y cualquier otro órgano de poder, a fin de que elabore
programas, coordine y evalúe acciones en materia de preven-
ción del delito de aplicación permanente.
• Involucrar al sector empresarial del país en las labores de pre-
vención del delito, para apoyar programas estatales en esta ma-
teria.
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270 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

• Crear un plan nacional de prevención y combate a la violencia

familiar.
• Buscar la coordinación permanente entre la comunidad y los
tres niveles de gobierno, actuando todos como instrumento de
comunicación, cooperación y responsabilidad en las tareas de
procuración de justicia y seguridad pública.

La declaración central del Congreso Nacional antes mencionado fue:

"Los procuradores generales de justicia del país, integrantes de la Confe-

rencia Nacional de Procuración de Justicia, coincidimos en que para lograr
una verdadera cultura de prevención del delito en nuestra sociedad debe-
mos crear un vínculo sólido entre las instituciones encargadas de la procu-
ración y administración de justicia, readaptación social y los sectores social,
económico y político que integran a nuestro país. Lo que permitirá brindar
a la sociedad mexicana la seguridad que merece".

Como se ve, las áreas de procuración de justicia no sólo han estado

pensando en perseguir a los delincuentes, sino que han aceptado que su
labor no puede ser únicamente receptora de los conflictos sociales.
Sin embargo, estas importantes conclusiones, no obstante el entu-
siasmo y la dedicación de muchos procuradores, no se han llevado a la
práctica por muchas y diversas razones. Quizá una central ha sido la vorá-
gine de acontecimientos que han envuelto a los titulares de las procuradurías
estatales y federal que les ha orientado a priorizar sólo actividades
persecutorias.

LA PREVENCIÓN DEL DELITO COMO UNA POLÍTICA DE ESTADO

Para conformar una base conceptual lo suficientemente sólida en la defen-

sa de un nuevo paradigma para la seguridad pública es pertinente, al menos
brevemente, ponernos de acuerdo en los alcances y límites de la seguridad
pública.

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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 271

¿QUÉ ES LA SEGURIDAD PÚBLICA?37

• ¿Un asunto policial?

• ¿Preventivo?
• ¿Administrativo?
• ¿Operativo?
• ¿Asunto académico?
• ¿Ha dado lugar a la reflexión científica?
• ¿Asunto político?
• ¿Asunto legislativo?
• ¿Asunto cultural?

LA VIEJA Y VIGENTE VISIÓN

Desde el sector público el enfoque tradicional ha repetido una y otra vez,

por mera inercia, sin reflexión alguna y en algunos casos por conveniencia,
que la seguridad pública es sólo un enfrentamiento entre policías y ladrones.
En consecuencia, la única estrategia que se esgrime es preparar mejor a la
policía para ganarles a los delincuentes. Esto parecería lógico y popular, sin
embargo, sólo hacer esto no puede ser una solución completa e integral.
Por su parte, el sector académico, mayoritariamente, ha marginado
el estudio del tema, ya que habiéndosele identificado, como dijimos, sólo
con una materia policial, no ha llamado la atención. Por supuesto, como es
evidente, aunque no hay material en exceso, sí existen esfuerzos intelec-
tuales, serios y analíticos, que han hecho aportes, para entender de mejor
manera a la seguridad pública, como concepto totalizador.
Es necesario hacer lo posible para revitalizar y orientar nuestro tra-
bajo a favor de una reconceptualización a la seguridad pública. Sacarla de
las mazmorras conceptuales en que se encuentra. Hacerlo implica colo-
carla en una visión integral e incluyente, por ello, necesitamos darle conte-
nido a esta asignatura pendiente en nuestra realidad, la cual puede ser
entendida de diversas maneras como:

37
Peñaloza, Pedro José, “Una crítica a la propuesta del Sistema Nacional de Seguridad
Pública”, Diplomado de Seguridad Pública, Universidad Iberoamericana, 1995.
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272 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

• Política pública
• Derecho del individuo frente a la obligación del Estado a prestar
dicho servicio
• Programa de gobierno
• Estrategia para la ejecución de acciones
• Referente de análisis del desempeño institucional del Estado.

¿HACIA DÓNDE VAMOS?

Hemos tratado de demostrar que nuestra crisis de seguridad pública viene

de lejos, por lo menos de hace 50 años, que aunque no es demasiado lejos
es un periodo razonablemente ejemplificativo que puede darnos luces de
dónde provienen nuestras deficiencias y cuáles serían los aditamentos que
necesitamos para armar una nueva estructura y, en consecuencia, otras
prioridades, en el edificio de la seguridad pública.
Es evidente que no hay ninguna posibilidad de ganar la batalla a la
pesadilla criminal si no transformamos radicalmente nuestras políticas pú-
blicas y damos un salto cualitativo en nuestras concepciones tradicionales.
Esto no es un ejercicio sólo de capacidades individuales, no es un
duelo entre funcionarios inteligentes y otros menos inteligentes (aunque
esto sí cuenta), ni de iniciativas lucidoras y aisladas, ni mucho menos de
opiniones sectarias y partidistas.
Es necesario despojar a la lucha contra la inseguridad pública de
tintes faccionales. Se debe entender a cabalidad que las posibilidades rea-
les de edificar una sociedad democrática, de elecciones libres y de una
convivencia pacífica e incluyente, pasa obligatoriamente por la garantía
elemental del libre disfrute de los habitantes de México de transitar sin
miedo por su territorio. Este es el primer cimiento que puede darle viabili-
dad a nuestra joven democracia.
Para que esto suceda tenemos que lograr que los partidos políticos
se eduquen en esta perspectiva. Sí, es preciso que los organismos políticos
acepten un acuerdo transexenal en materia de seguridad pública. Sí, que
cumplan con el mandato constitucional que hace referencia al monopolio
de la seguridad pública por parte del Estado. Lo que provocaría que ésta
dejará de ser una política sujeta a los caprichos del Gobierno en turno y a
los vaivenes electorales.
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LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÁS ALLÁ DE POLICÍAS Y LADRONES 273

Con este acuerdo de largo aliento la seguridad pública no será ma-

nejada con visiones cortoplacistas y en muchos casos con ocurrencias, que
tanto daño le han causado a la sociedad.
Un pacto de esta naturaleza significaría un importante salto histórico
que podría modificar de manera sustancial la delicada circunstancia en que
estamos metidos. Sí, esto exige sensibilidad y responsabilidad de los parti-
dos políticos para priorizar lo importante sobre lo urgente.
Por supuesto, un programa de esta magnitud no es estático ni eterno,
como tampoco lo es la delincuencia. Éste se adecuará paulatinamente a las
condiciones específicas que exijan las variables sociales, económicas y
criminales.
Para llevar a cabo esto se necesita mucha información, lo que signi-
fica ensanchar y profundizar los avances que hasta ahora hay en los ban-
cos de datos de las áreas del gabinete de “Orden y Respeto”. Tenemos que
saber, a ciencia cierta, cuál es nuestro real potencial para enfrentar a la
delincuencia organizada. Aunque ya sabemos que competir sólo con el
presupuesto de la delincuencia organizada las cuentas no nos van a favore-
cer. Por ello, necesitamos un plan integral que ataque, a través de la pre-
vención del delito, de la punición y persecución.
Como entendemos que los delincuentes están insertos en un mundo
globalizado, este plan transexenal se proveería de una intensa cooperación
internacional amplia, no sólo en materia de tráfico de drogas, como hasta
ahora se ha hecho. Evidentemente, implicaría el impulso de una legislación
uniforme que nos diera a los países similares márgenes de maniobra para
actuar unificados. Aunque en esta materia el camino por recorrer es toda-
vía muy largo: “Hay que reconocer que se trata de problemas exquisita-
mente políticos y, sobre todo, de política internacional”.38
En fin, este ensayo pretende llamar la atención de quien lo lea acer-
ca de la seguridad pública en un primer momento, pero más que ello, de la
necesidad imperiosa de la convivencia civilizada y pacífica entre los seres
humanos. Sin pretender, ilusamente, hacer abstracción de las brutales dife-
rencias que existen entre los más de cien millones de habitantes que coin-
cidimos en México.
Es un llamado, urgente y enérgico, sin dramatismos ni catastrofismos,
interesado en no sólo indagar, porqué últimamente vivimos atrapados en el

38
Falcone, Giovanni, La lucha contra el crimen organizado, México, INACIPE-PGR,
1996.
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274 PEDRO JOSÉ PEÑALOZA

miedo y la zozobra, sino luchar y pensar en un mundo distinto, en donde las

diferencias cotidianas y humanas se resuelvan mediante el uso del talento y
de la inteligencia.
Posiblemente nuestra aspiración se funda en la convicción de que el
material del que estamos hechos los humanos es perfectible y moldeable,
que no estamos condenados a vivir en esta jungla, que esta jungla la cons-
truimos entre todos y entre todos debemos y podemos crear otra distinta,
más habitable, en donde quepamos todos, con nuestras diferencias y nues-
tras preferencias.
El “sí se puede” no sólo es una consigna futbolera ni una proclama
voluntarista, tiene que ver más con el ser humano en su profundidad. Por
ello, junto con José Sanmartín, decimos: “La biología nos hace agresivos,
pero es la cultura la que nos hace pacíficos o violentos”.

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