TRIBUNAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SUSALUD

RESOLUCIÓN N° 091-2022-SUSALUD/TRI-TSE

EXPEDIENTE N° : 055-2022/TRI (Expediente PAS N° 1185-2019).

PROCEDENCIA : Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización -
SAREFIS.
IMPUGNANTES : Seguro Social de Salud – ESSALUD, en representación de la
IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo
PROCEDIMIENTO : Recurso de Apelación interpuesto contra la Resolución Final en
Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador -
Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021.

SUMILLA: Se declara INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el Seguro Social

de Salud – ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo,
contra la Resolución Final en Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador -
Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, emitida por la Superintendencia Adjunta
de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, respecto a la existencia de un vicio que acarree la
nulidad de la Resolución Final en Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador -
Resolución N° TRES, y, respecto a si la misma se encuentra debidamente sustenta y
acreditada.

En consecuencia, se CONFIRMA la Resolución Final en Procedimiento Administrativo

Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES, en el extremo que sancionó a la IPRESS
Policlínico Juan José Rodríguez Lazo por el cargo acotado en el Hecho Imputado N° 1,
consistente en la falta de idoneidad en la prestación del servicio.

Lima, 17 de mayo de 2022

En Lima, a los tres días del mes de mayo de 2022, en Sesión de Tercera Sala N° 021-2022,
Especializada en casos de Defensa de los Derechos en Salud de los Usuarios; se acordó lo
siguiente:

I. ASUNTO

1. Recursos de apelación interpuesto por el Seguro Social de Salud – ESSALUD, en

representación de la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, contra la Resolución
Final en Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES,
de fecha 27 de julio de 2021, mediante la cual la Superintendencia Adjunta de
Regulación y Fiscalización - SAREFIS dispuso lo siguiente:

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EXPEDIENTE N° 055-2022/TRI
(EXPEDIENTE PAS N° 1185-2019)

(i) ABSOLVER de responsabilidad administrativa a la IPRESS Policlínico Juan José

Rodríguez Lazo por el cargo acotado en el Hecho Imputado N° 1, consistente
en la falta de idoneidad en la prestación del servicio.

(ii) IMPONER a la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo una sanción
administrativa de amonestación escrita por el cargo acotado en el Hecho
Imputado N° 2, consistente en el incumplimiento de las disposiciones vigentes
sobre la administración y gestión de la historia clínica.

II. DELIMITACIÓN DE LAS IMPUGNACIONES FORMULADAS

1. Determinar si la Resolución Final de Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, adolece de un vicio que acarrea su
nulidad, por afectar los principios de debido procedimiento, seguridad jurídica y
buena fe procedimental, debido a que no se valoraron las nuevas pruebas
presentadas en sus alegatos escritos y señaladas en la audiencia de informe oral
realizada por contener los mismos argumentos plasmados en el Informe Final de
Instrucción

2. Determinar si la Resolución Final de Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES se encuentra debidamente sustentada y acreditada, debido a que
la primera instancia administrativa estableció indebidamente que la IPRESS
Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, habría incurrido en una infracción tipificada en
el Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD - RIS, sin ostentar sustento
normativa alguno en el mencionado Reglamento, teniendo en cuenta que el personal
médico tratante del servicio de traumatología y ortopedia ordenó la realización de
una radiografía e incorporó dicha atención médica durante el tratamiento de la
paciente, conforme a lo señalado en el Título Preliminar de la Ley N° 26842, Ley
General de Salud, por lo que su establecimiento realizó un acto diligente y
conducente a prevalecer la salud de la paciente sobre cualquier disposición
normativa que limite el actuar médico, más aún si la Ley General de Salud antes
mencionada resulta ser una norma de mayor jerarquía que la NTS N° 139-
MINSA/2018/DGAIN, Norma Técnica de Salud para la Gestión de la Historia Clínica,
siendo que esta última únicamente hace referencia a hechos de forma.

3. ANTECEDENTES

1. Policlínico Juan José Rodríguez Lazo es una Institución Prestadora de Servicios de

Salud - IPRESS pública, perteneciente al Seguro Social de Salud - ESSALUD1,
identificada con Código Único de IPRESS N° 00008438 y registrada con categoría I-32.

1
Identificada con Registro Único del Contribuyente - R.U.C. N° 20131257750.

2 Información obrante en el Registro Nacional de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - RENIPRESS.

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2. El 9 de marzo de 2017, la señora formula su queja ante la

Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD contra la IPRESS Policlínico Juan José
Rodríguez Lazo (a fojas N° 1 a 8 del Expediente PAS N° 1185-2019), en atención a los
siguientes hechos:

(i) El 17 de enero de 2017, sufrió una caída sobre su tobillo derecho, por lo que
acudió al servicio de emergencia de la IPRESS Hospital Nacional Edgardo
Rebagliati Martins, donde le diagnosticaron una fractura y procedieron a
colocarle una bota de yeso, sugiriendo acudir a la Sede Chorrillos para el retiro
del mencionado yeso.

(ii) El 16 de febrero de 2017, acudió a consultorio de la IPRESS Policlínico Juan José

Rodríguez Lazo, donde mostró las radiografías tomadas el 6 de febrero de 2017
de manera particular, decidió el retiro del yeso y la prescripción de
rehabilitación física, siendo que en la orden médica consignó secuela de
esguince y no de fractura.

(iii) Transcurrido una semana del inicio de la rehabilitación, su persona continuó

presentando dolor, por lo que decidió acudir a la IPRESS Clínica Peruano
Japonesa, quienes después de la realización de los exámenes auxiliares
verifican que la fractura persistía, lo cual ha generado que tenga que andar con
un bastón.

3. Por Memorándum N° 3751-2019-SUSALUD/IPROT, de fecha 5 de noviembre de 2019

(a foja N° 121 del Expediente PAS N° 1185-2019), la Intendencia de Protección de
Derechos en Salud - IPROT remite a la Intendencia de Fiscalización y Sanción - IFIS, el
Informe N° 3253-2019/IPROT, de fecha 1 de octubre de 2019 (a fojas N° 107 a 119
del Expediente PAS N° 1185-2019), a fin de que se evalúe el inicio del procedimiento
sancionador respectivo contra la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo3.

4. Mediante Resolución de Inicio de Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución

N° UNO, de fecha 12 de diciembre de 2019 (a fojas N° 124 a 127 del Expediente PAS
N° 1185-2019), notificada a la señora y a la IPRESS
Policlínico Juan José Rodríguez Lazo el 17 de diciembre de 2019, la Intendencia de
Fiscalización y Sanción - IFIS dispuso INICIAR el procedimiento trilateral sancionador
seguido por la señora contra la IPRESS Policlínico Juan José
Rodríguez Lazo, por los siguientes presuntos hechos infractores:

3 Cabe precisar que el referido informe concluye que la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo no habría cumplido
con su deber de idoneidad por no realizar una adecuada evaluación traumatológica a la usuaria, estando antes un
informe radiológico que no descartaba la existencia de una fractura que conllevó a un error en el diagnóstico de la
condición patológica e inadecuado manejo traumatológico, así como la presencia de un posible hecho doloso en el
manejo de la Historia Clínica de la paciente, en tanto se apreciaba en la descripción de la atención médica de la
usuaria el 16 de febrero de 2017 una añadidura posterior que ordena la realización de una radiografía en la historia
clínica remitida el 24 de mayo de 2019, la cual no existía en la versión enviada el 5 de abril de 2017.

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HECHO DESCRIPCIÓN DEL HECHO NORMATIVA APLICABLE

IMPUTABLE CONSIDERADA

La IPRESS Policlínico Juan José Infracción tipificada en la Ley N°

Rodríguez Lazo no le habría brindado 29571, Código de Protección y
a la señora Defensa del Consumidor, artículo
el 16 de febrero de 2017 una 18°: “Se entiende por idoneidad la
atención médica idónea, toda vez correspondencia entre lo que un
que, de la revisión del Expediente y la consumidor espera y lo que
literatura médica citada, se advertiría efectivamente recibe, en función
que la referida IPRESS no habría a lo que se le hubiera ofrecido, la
realizado un adecuado diagnóstico publicidad e información
1 para el manejo del cuadro clínico que transmitida, las condiciones y
presentaba la paciente (patología circunstancias de la transacción,
traumatológica), lo cual constituiría las características y naturaleza
un incumplimiento a lo dispuesto en del producto o servicio, el precio,
el Reglamento de la Ley N° 29414, entre otros factores, atendiendo a
Ley que establece los Derechos de las las circunstancias del caso.”; y,
Personas Usuarias de los Servicios de artículo 19°: “El proveedor
Salud, aprobado por Decreto responde por la idoneidad y
Supremo N° 027-2015-SA. calidad de los productos y
servicios ofrecidos (…)”.

La IPRESS Policlínico Juan José Infracción tipificada en el Decreto

Rodríguez Lazo no habría cumplido Supremo N° 031-2014-SA,
con las disposiciones vigentes sobre Reglamento de Infracciones y
administración y gestión de la Sanciones de la Superintendencia
Historia Clínica, toda vez que, de la Nacional de Salud - SUSALUD,
revisión del Expediente y la Historia Anexo III: Infracciones Aplicables a
Clínica de la paciente, se advertiría las IPRESS, Anexo III-A:
una añadidura posterior de la orden Infracciones de Carácter General,
para la realización de una radiografía; Infracciones Leves, Numeral 4:
2 lo cual constituiría un incumplimiento “No cumplir con las disposiciones
a lo dispuesto en el Reglamento de la vigentes sobre la administración y
Ley N° 29414, Ley que establece los gestión de la historia clínica.”
Derechos de las Personas Usuarias de
los Servicios de Salud, aprobado por
Decreto Supremo N° 027-2015-SA, así
como la NTS N° 139-
MINSA/2018/DGAIN, Norma Técnica
de Salud para la Gestión de la
Historia Clínica.

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5. El 24 de mayo de 2021, la Intendencia de Fiscalización y Sanción - IFIS remite a la

Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS el Informe N° 654-
2021/IFIS (a fojas 162 a 167 del Expediente PAS N° 1185-2019), a través del cual
presenta su Informe Final de Instrucción, recomendando absolver de responsabilidad
administrativa a la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, por el cargo acotado
en el Hecho Imputado N° 1, y sancionarla con una amonestación escrita por el cargo
acotado en el Hecho Imputado N° 2.

6. Mediante Resolución Final de Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución N°

TRES, de fecha 27 de julio de 2021 (a fojas N° 249 a 254 del Expediente PAS N° 1185-
2019), notificada a la señora el 10 de agosto de 2021, al
Seguro Social de Salud - ESSALUD el 5 de agosto de 2021 y a la IPRESS Policlínico Juan
José Rodríguez Lazo el 9 de agosto de 2021, la Superintendencia Adjunta de
Fiscalización y Sanción - SAREFIS dispuso lo siguiente:

(iii) ABSOLVER de responsabilidad administrativa a la IPRESS Policlínico Juan José

Rodríguez Lazo por el cargo acotado en el Hecho Imputado N° 1, consistente
en la falta de idoneidad en la prestación del servicio.

(iv) IMPONER a la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo una sanción
administrativa de amonestación escrita por el cargo acotado en el Hecho
Imputado N° 2, consistente en el incumplimiento de las disposiciones vigentes
sobre la administración y gestión de la historia clínica.

7. El 24 de agosto de 2021, el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en representación de la

IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, presenta recurso de apelación contra la
Resolución Final de Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES4,
señalando lo siguiente:

(i) La resolución impugnada era nula por afectar los principios de debido
procedimiento, seguridad jurídica y buena fe procedimental, debido a que no
se valoraron las nuevas pruebas presentadas en sus alegatos escritos y
señaladas en la audiencia de informe oral realizada por contener los mismos
argumentos plasmados en el Informe Final de Instrucción.

(ii) La primera instancia administrativa estableció indebidamente que su

establecimiento habría incurrido en una infracción tipificada en el Reglamento
de Infracciones de SUSALUD - RIS, sin ostentar sustento normativa alguno en el
mencionado reglamento, teniendo en cuenta que el personal médico tratante
del servicio de traumatología y ortopedia ordenó la realización de una
radiografía e incorporó dicha atención médica durante el tratamiento de la
paciente conforme a lo señalado en el Título Preliminar de la Ley N° 26842, Ley

4 A través del escrito con Registro N° 24508, obrante a fojas N° 267 a 276 del Expediente PAS N° 1185-2019.

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General de Salud, por lo que su establecimiento realizó un acto diligente y

conducente a prevalecer la salud de la paciente sobre cualquier disposición
normativa que limite el actuar médico, más aún si la Ley General de Salud
antes mencionada resulta ser una norma de mayor jerarquía que la NTS N°
139-MINSA/2018/DGAIN, Norma Técnica de Salud para la Gestión de la
Historia Clínica, siendo que esta última únicamente hace referencia a hechos
de forma.

8. Por Resolución de Concesión de Recurso de Apelación, de fecha 22 de noviembre de

2021 (a fojas N° 277 a 278 del Expediente PAS N° 1185-2019), la Superintendencia
Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS concede el recurso de apelación de
diversos procedimientos, entre los cuales se encuentra el mencionado recurso
interpuesto por el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS
Policlínico Juan José Rodríguez Lazo contra la Resolución Final de Procedimiento
Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES, la misma que fue notificada a la señora
y al Seguro Social de Salud - ESSALUD el 29 de marzo de
2021.

9. Mediante Memorándum N° 00201-2021-SUSALUD/SAREFIS, la Superintendencia

Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, el 31 de marzo de 2021, remite al
Tribunal de SUSALUD el recurso de apelación interpuesto por el Seguro Social de
Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo,
adjuntando la resolución que concede la apelación y el Expediente PAS N° 1185-
2019.

10. Mediante Notificaciones N° 525 y 526-2022/TRI - TERCERA SALA del 1 de abril de

2022, se comunica el decreto que dispone correr traslado del recurso de apelación
materia del Expediente N° 055-2022/TRI a la señora y a la
Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, a efectos que
absuelvan los argumentos de la apelación interpuesta, conforme a lo establecido en
el numeral 3 del artículo 43° del Reglamento Interno del Tribunal de SUSALUD; sin
que cumplan con la presentación de absolución alguna.

11. Vencido el plazo establecido por el numeral 4) del artículo 43° del Reglamento
Interno del Tribunal, se comunicó a las partes el decreto de fecha 18 de abril de 2023,
a través del cual se dispuso remitir el recurso de apelación, conjuntamente con el
Expediente PAS N° 1185-2019, a la Tercera Sala Especializada del Tribunal de
SUSALUD, para que emita su pronunciamiento y resuelva el recurso de apelación
interpuesto. Asimismo,

12. El 03 de mayo de 2022, atendiendo a los plazos legalmente establecidos, la Tercera

Sala Especializada del Tribunal de SUSALUD llevó a cabo la sesión de vista de la causa,
señalada mediante decreto de fecha 26 de abril de 2022, según constancia que obra
en autos. Ahora bien, considerando que para sesionar válidamente se requiere de la
presencia de los tres miembros de la Sala, según lo dispuesto por el artículo 25° del

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Decreto Legislativo N° 1158 y el numeral 2 del artículo 16° del Reglamento Interno
del Tribunal de SUSALUD, y, siendo que la Vocal Dra. Marlene Leonor Rodríguez
Sifuentes ha manifestado encontrarse fuera del país hasta el 08 de mayo del año en
curso, por lo cual la Tercera Sala no cuenta con el número de vocales necesario para
completar el quorum requerido, se dispuso que el Vocal Dr. Leysser Luiggi León
Hilario complete el quorum legal reglamentario, lo cual es puesto de conocimiento
de las partes mediante Notificaciones N° 707, 708, 709, 710-2022/TRI - TERCERA
SALA, comunicándose a la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo del Seguro
Social de Salud, a Seguro Social de Salud – ESSALUD, en representación de la IPRESS
Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, a la señora y a la
Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización – SAREFIS, respectivamente.

4. COMPETENCIA

1. Mediante el artículo 9° de la Ley N° 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en

Salud, se crea la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud como un
organismo público técnico especializado, adscrito al Ministerio de Salud, con
autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera encargada de
registrar, autorizar, supervisar y regular a las Instituciones Administradoras de
Fondos de Aseguramiento en Salud, así como supervisar a las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud en el ámbito de su competencia.

2. A su vez, el Decreto Legislativo N° 1158, que dispone medidas destinadas al

fortalecimiento y cambio de denominación de la Superintendencia Nacional de
Aseguramiento en Salud, además de sustituir la denominación de la
Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud por la de Superintendencia
Nacional de Salud, establece nuevas funciones y competencias para la mencionada
entidad.

3. Según lo establecido en los artículos 3° y 8° del Decreto Legislativo N° 1158, la

Superintendencia Nacional de Salud es un organismo técnico especializado adscrito al
Ministerio de Salud, que cuenta con autonomía técnica, funcional, administrativa,
económica y financiera. Tiene dentro de sus funciones promover, proteger y
defender los derechos de las personas al acceso a los servicios de salud, supervisando
que las prestaciones sean otorgadas con calidad, oportunidad, disponibilidad y
aceptabilidad, con independencia de quien las financie, así como los que
correspondan en su relación de consumo con las IAFAS o IPRESS, incluyendo aquellas
previas y derivadas de esta.

4. Por otro lado, mediante Decreto Supremo N° 008-2014-SA, se aprobó el Reglamento

de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, que consta de
cinco (05) Títulos; cincuenta y seis (56) Artículos, tres (03) Disposiciones
Complementarias Finales y un (01) Anexo, derogándose el Decreto Supremo N° 009-

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2011-SA, que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la

Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud.

5. Así, los artículos 24° y 27° del Decreto Legislativo N° 1158, modificados por el Decreto
Legislativo N° 1289, disponen que el Tribunal es un órgano resolutivo que forma
parte de la estructura orgánica de SUSALUD, que cuenta con autonomía técnica y
funcional y es competente para conocer y resolver en segunda y última instancia
administrativa los recursos de apelación que se interpongan contra las resoluciones
de primera instancia que deniegan el inicio de procedimiento administrativo
sancionador o, que impongan medidas de carácter provisional, medidas de
seguridad, sanciones o medidas de carácter correctivo a las Instituciones
Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud - IAFAS, Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud - IPRESS o a las Unidades de Gestión de IPRESS -
UGIPRESS.

5. DEL CONCESORIO DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN

1. Atendiendo a la revisión efectuada al recurso de apelación interpuesto contra la

Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES, de
fecha 27 de julio de 2021, recaída en el Expediente PAS N° 1185-2019, materia del
Procedimiento Trilateral Sancionador seguido por la señora
contra la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, se corrobora que la impugnante
ha interpuesto el medio impugnatorio dentro del plazo conforme a lo establecido en
el artículo 19° del Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD, aprobado
por Decreto Supremo N° 031-2014-SA.

2. Asimismo, se verifica que este recurso cumple con los requisitos establecidos en el
artículo 33° del Reglamento Interno del Tribunal de SUSALUD, aprobado por
Resolución de Superintendencia N° 172-2015-SUSALUD/S.

6. DELIMITACIÓN DEL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL

1. El Seguro Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan

José Rodríguez Lazo, cuestiona la Resolución Final en Procedimiento Trilateral
Sancionador - Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, en el extremo que
determinó responsabilidad administrativa por el Hecho Imputado N° 2.

2. En razón de ello, corresponde al Tribunal de SUSALUD emitir pronunciamiento sólo

respecto del cuestionamiento señalado en el párrafo precedente; y, por ende, el
extremo de la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución
N° TRES, que absolvió de responsabilidad administrativa a la IPRESS Policlínico Juan
José Rodríguez Lazo por el cargo acotado en el Hecho Imputado N° 1, ha quedado
consentido al no haber sido materia de apelación.

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7. CUESTIONES CONTROVERTIDAS

1. De los planteamientos suscitados en el recurso de apelación interpuesto se tiene que

las cuestiones controvertidas se centran en:

(i) Determinar si la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, adolece de un vicio que
acarrea su nulidad.

(ii) Determinar si la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES se encuentra debidamente sustentado y acreditado.

8. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES CONTROVERTIDAS

(i) Determinar si la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, adolece de un vicio que acarrea
su nulidad.

1. El numeral 2 del artículo 10° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-
JUS, establece que son vicios del acto administrativo el defecto o la omisión de
alguno de sus requisitos de validez5.

2. Por su parte, el artículo 3° de la acotada Ley señala, como uno de los requisitos de
validez de los actos administrativos, que su contenido se encuentre conforme con el
ordenamiento jurídico, que se encuentren debidamente motivados y que cumplan
con observar el desarrollo de un procedimiento regular6. De tal forma que el

5 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 10°.- Causales de nulidad.- Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
(…)

6 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 3°.- Requisitos de validez de los actos administrativos.- Son requisitos de validez de los actos
administrativos:
(...)
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación.

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principio del debido procedimiento garantiza ciertos mínimos procesales que

preservan la validez y legalidad del mismo7.

3. Del mismo modo, el artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-
2019-JUS, contempla diversos principios que rigen a los procedimientos
administrativos sancionadores, en el que se observa el principio del debido
procedimiento, según el cual la autoridad administrativa aplicará las sanciones
sujetándose al procedimiento establecido y respetando las garantías del debido
proceso8.

4. El Principio de Debido Procedimiento regulado en el numeral 1.2 del artículo IV del

Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-
JUS, los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido
procedimiento, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y
producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho9.
7 Cabe resaltar que el principio materia de análisis deriva del principio del debido proceso, consagrado a nivel
constitucional como una garantía de la función jurisdiccional que debe ser observado en todas las instancias del
proceso, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú.

8 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 248°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa.- La potestad sancionadora de todas las
entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)

2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo,
respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad
sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas.

(…)

9 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
TÍTULO PRELIMINAR

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo.-

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la

vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

(…)

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los
derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

(…)

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(EXPEDIENTE PAS N° 1185-2019)

5. Sobre el particular, Morón Urbina ha señalado que este Principio se proyecta como
un conjunto de derechos que forman parte de un estándar mínimo de garantía para
los administrados que involucra la aplicación en sede administrativa de los derechos
concebidos originalmente en sede judicial, dentro de los cuales encontramos al
denominado derecho de defensa (derecho a exponer argumentos y producir
pruebas) y el derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derechos10.

6. En cuanto al derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, es de

indicar que el numeral 6.1 del artículo 6° del Texto Único Ordenado de la Ley N°
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS, señala que la motivación debe ser expresa, mediante una
relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la
exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los
anteriores justifican el acto adoptado11.

7. La relevancia de la motivación, como elemento de validez de un acto administrativo,

se explica por su estrecha vinculación con el derecho de defensa y el derecho al
debido procedimiento administrativo, pues solo una decisión motivada permitirá al
administrado tomar conocimiento claro, real y oportuno de los alcances del
pronunciamiento que lo vincula, así como contar con la posibilidad efectiva de
cuestionar las razones concretas que lo fundamentan, en ejercicio de su derecho de
defensa o contradicción12.

8. Por lo tanto, los pronunciamientos de las entidades deben adecuarse al contenido

del ordenamiento jurídico vigente y los hechos respecto de los cuales se ha formado
convicción de verdad material durante la tramitación del procedimiento, para lo cual
resulta necesario que éstas resuelvan los principales fundamentos de hecho y de
derecho planteados por los administrados en ejercicio de su derecho de defensa.

9. En efecto, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional en el literal e) del

Fundamento N° 5 de la sentencia recaída en el Expediente N° 04295-2007-PHCITC,

10 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima.
8° edición, 2009, pág. 64 a 67.

11 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 6°.- Motivación del acto administrativo.-

6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del
caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado.

12 Como es de conocimiento, el recurso de apelación constituye una de las manifestaciones de lo que se denomina el
derecho de contradicción, toda vez que los administrados pueden cuestionar, mediante dicho mecanismo, las
decisiones de las autoridades administrativas, cuando el ordenamiento prevea dicha posibilidad.

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señala que se afectará el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la

motivación de las resoluciones en el supuesto de "motivación sustancialmente
incongruente", que se presenta cuando no se emite pronunciamiento sobre las
pretensiones planteadas por los administrados (incongruencia omisiva)” 13.

10. En su apelación, el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS

Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, señala que la Superintendencia Adjunta de
Regulación y Fiscalización - SAREFIS no valoró las nuevas pruebas presentadas en sus
alegatos escritos y señaladas en la audiencia de informe oral realizada por contener
los mismos argumentos plasmados en el Informe Final de Instrucción.

11. De la revisión de la resolución impugnada, se aprecia que la Superintendencia

Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, consideró en su considerando 23 los
medios probatorios presentados en sus descargos, no cumplió con pronunciarse
sobre la documentación presentada en sus alegatos escritos y reiterada en la
audiencia de informe oral.

12. En efecto, en la presentación de sus alegatos escritos remitió el procedimiento

disciplinario al servidor público identificado que procedió a la comisión de la
infracción y otros argumentos destinados a acreditar la subsanación de la conducta
infractora, los mencionados medios probatorios no permiten cumplir con la finalidad
de la figura de la subsanación, esto es, revertir los efectos adversos de la conducta
infractora, la cual quedó configurada en la modificación dolosa de los registros de la
historia clínica.

13. De esta manera, si bien la primera instancia administrativa no emitió

pronunciamiento sobre la referida documentación, tal omisión no debería acarrear la
nulidad del procedimiento por constituir un vicio no trascendente por tratarse de
argumentos y documentación que desvirtuaba la conducta infractora imputada,
debiendo prevalecer la conservación del acto conforme a lo establecido en el

13 La sentencia dictada en el Expediente N° 04295-2007-PHC/TC se encuentra disponible en la siguiente dirección

electrónica: [Link] A continuación se transcribe la parte
pertinente del fundamente N° 5:

“Derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales:

5. (...) A juicio del Tribunal, el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado
en los siguientes supuestos: (...)

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la tutela judicial efectiva y, en concreto, el

derecho a la debida motivación de las sentencias, obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones
de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto,
desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa) (...) El
incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la
decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela
judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva).”

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numeral 14.2.5 del artículo 14 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-
SA14.

14. Por los fundamentos antes expuestos, esta Tercera Sala Especializada considera que
debería declararse INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el Seguro
Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan José
Rodríguez Lazo, en este extremo y, por ende, desestimar la nulidad planteada al
respecto.

(ii) Determinar si la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES se encuentra debidamente sustentada y acreditada.

15. El numeral 4 del Anexo III, Infracciones Aplicables a las IPRESS, Anexo III-A:
Infracciones de Carácter General, Infracciones Leves, del Reglamento de Infracciones
y Sanciones de SUSALUD - RIS, aprobado por Decreto Supremo N° 031-2014-SA,
califica como conducta infractora el incumplimiento de las IPRESS de las
disposiciones vigentes sobre la administración y gestión de la historia clínica15.

16. En su apelación, el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS

Policlínico Juan José Rodríguez Lazo, señaló que la primera instancia administrativa
estableció indebidamente que su establecimiento habría incurrido en una infracción
tipificada en el Reglamento de Infracciones y Sanciones de SUSALUD - RIS, sin
ostentar sustento normativo alguno en el mencionado Reglamento, teniendo en
cuenta que el personal médico tratante del servicio de traumatología y ortopedia,

14 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 14°.- Conservación del acto.-

14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente,
prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.

14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:

(…)

14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.

(…)

15 DECRETO SUPREMO N° 031-2014-SA. REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y SANCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA

NACIONAL DE SALUD - SUSALUD.
ANEXO III. INFRACCIONES APLICABLES A LAS IPRESS.
ANEXO III-A. Infracciones de Carácter General.
Infracciones Leves.
(…)
4. No cumplir con las disposiciones vigentes sobre la administración y gestión de la historia clínica.
(…)

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ordenó la realización de una radiografía e incorporó dicha atención médica durante

el tratamiento de la paciente, conforme a lo señalado en el Título Preliminar de la Ley
N° 26842, Ley General de Salud, por lo que su establecimiento realizó un acto
diligente y conducente a prevalecer la salud de la paciente sobre cualquier
disposición normativa que limite el actuar médico, más aún si la Ley General de Salud
antes mencionada resulta ser una norma de mayor jerarquía que la NTS N° 139-
MINSA/2018/DGAIN, Norma Técnica de Salud para la Gestión de la Historia Clínica,
siendo que esta última únicamente hace referencia a hechos de forma.

17. Sobre el particular, el artículo 29° de la Ley N° 26842, Ley General de Salud, establece
que los actos médicos deben estar sustentados en una historia clínica veraz y
suficiente que contenga las prácticas y procedimientos aplicados al paciente para
resolver el problema de salud diagnosticado16.

18. En esa misma línea conceptual y normativa, la NTS N° 139-MINSA/2018/DGAIN,

Norma Técnica de Salud para la Gestión de la Historia Clínica, aprobada por
Resolución Ministerial N° 214-2018/MINSA, establece la responsabilidad de
implementar el archivo especial de Historias Clínicas, a fin de evitar su deterioro,
manipulación y/o alteración17.

16 LEY N° 26842. LEY GENERAL DE SALUD.

Artículo 29°.- El acto médico debe estar sustentado en una historia clínica veraz y suficiente que contenga las
prácticas y procedimientos aplicados al paciente para resolver el problema de salud diagnosticado.

La historia clínica es manuscrita o electrónica para cada persona que se atiende en un establecimiento de salud o
servicio médico de apoyo. En forma progresiva debe ser soportada en medios electrónicos y compartida por
profesionales, establecimientos de salud y niveles de atención.

La información mínima, las especificaciones de registro y las características de la historia clínica manuscrita o
electrónica se rigen por el Reglamento de la presente Ley y por las normas que regulan el uso y el registro de las
historias clínicas electrónicas.

Los establecimientos de salud y los servicios médicos de apoyo quedan obligados a proporcionar copia, facilitar el
acceso y entregar la información clínica contenida en la historia clínica manuscrita o electrónica que tienen bajo su
custodia a su titular en caso de que este o su representante legal la soliciten. El costo que irrogue este pedido es
asumido por el interesado.

17 N.T.S. N° 139-MINSA/2018/DGAIN. NORMA TÉCNICA DE SALUD DE LA HISTORIA CLÍNICA.

Numeral V. Disposiciones Específicas.
5.3. Administración y gestión de la Historia Clínica.
5.3.1. Proceso Técnica Administrativo.
(…)
1. Organización y Manejo del Archivo de Historias Clínicas.
(…)
a. Es responsabilidad de la Unidad de Registros Médicos y Estadística o la que haga sus veces, implementar
el Archivo Especial de Historias Clínicas, para evitar que se deterioren, manipulen y/o alteren, las mismas que
deben estar estrictamente foliadas.
(…)

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19. Conforme se aprecia la Ley N° 26842, Ley General de Salud, brinda una vital
importancia a la Historia Clínica para el esclarecimiento de los actos médicos
realizados, por lo que resulta imprescindible que se implementen las medidas de
seguridad necesarias no sólo para evitar el deterioro, sino también la manipulación
y/o alteración de la información médica contenida en las mismas, lo cual se
desarrolla en la NTS N° 139-MINSA/2018/DGAIN, Norma Técnica de Salud para la
Gestión de la Historia Clínica.

20. Contrariamente a lo alegado por la impugnante, la Norma Técnica de Salud citada

precedentemente no contraviene lo dispuesto por la Ley General de Salud, sino que
por el contrario la precisa y desarrolla respecto del procedimiento o forma de
resguardo de la misma, a fin de evitar el deterioro, manipulación y/o alteración del
referido documento médico.

21. Cabe precisar que en el Acuerdo N° 006-2019, aprobado en la Sesión de Sala Plena N°
007-2019, el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud adoptó el Precedente
Administrativo de Observancia Obligatoria sobre las acciones a adoptar cuando se
reporta la pérdida de la historia clínica, donde se señaló -respecto de la historia
clínica- lo siguiente:

“4. Cabe recordar que la historia clínica es de propiedad física de la

IPRESS, mientras que la información clínica que contiene le pertenece
al paciente10, la IPRESS y el personal de salud deben considerar que lo
dispuesto por la Norma Técnica de Salud para la Gestión de la
Historia Clínica, en lo que corresponde a la infraestructura y
procedimientos establecidos para su custodia, buscan en primer lugar
evitar su deterioro en el lugar en donde se archivan y en segundo
lugar evitar su indebida manipulación y/o extravío.
5. Por lo tanto, corresponde que la IPRESS y su personal de salud, así
como la autoridad administrativa, deben tener en cuenta que el
cumplimiento de lo dispuesto por la Norma Técnica de Salud para la
Gestión de la Historia Clínica en lo que corresponde a su archivo,
custodia y conservación, sólo es válido si con ello se garantiza que el
documento se encuentre en buenas condiciones, realmente protegido
de condiciones ambientales adversas tales como el calor, la humedad
y la acción de plagas, limitado en su acceso al personal autorizado
para ello, sistematizado y ordenado de tal forma que su ubicación sea
fácil y rápida, que el procedimiento de control permita saber en qué
fecha y hacia dónde salió del archivo, quién es responsable mientras
se encuentre fuera y la fecha de retorno, lo que debe complementarse
con inventarios periódicos para detectar que se respeten los tiempos

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máximos que la norma establece para que las historias clínicas estén
fuera del archivo, así como confirmar que no haya una sola historia
clínica que no haya sido retornada.”

22. En efecto, la historia clínica es el instrumento máximo que permite determinar las
actuaciones médicas brindadas o sugeridas, debiendo efectuarse cumpliendo lo
dispuesto en la normativa sectorial pertinente relacionado con su archivo, custodia y
conservación de las mismas.

23. En virtud de tal planteamiento, en el presente caso resulta imprescindible que la

historia clínica del paciente se encuentre completa e íntegra, esto es, tenga la
información necesaria de los actos médicos realizados y no se alteren o modifiquen
(añadiendo o reduciendo) las actuaciones registradas conforme a lo dispuesto en la
normativa sectorial pertinente.

24. Por las consideraciones expuestas, esta Tercera Sala Especializada considera que
debería declararse INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el Seguro
Social de Salud - ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan José
Rodríguez Lazo, en este extremo y, por ende, confirmar la resolución impugnada al
respecto.

25. Sin perjuicio de lo señalado, esta Tercera Sala discrepa que respecto del único criterio
aplicado, consistente en el daño potencial, debido a que la alteración y/o
modificación de la historia clínica conllevó a trastocar los actos médicos que
efectivamente fueron realizados y debieron consignarse en su oportunidad; no
obstante, ello no resultaría posible en virtud de la prohibición de la reforma
peyorativa o el principio “reformatio in peius”18 contemplado en el numeral 258.3 del
artículo 258° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, que

18 Ver Sentencia del 25 de agosto de 2004 emitida en el EXP. N.° 1803-2004-AA/TC, donde se estableció lo siguiente:

“25. La prohibición de la reforma peyorativa o reformatio in peius, como la suele denominar la doctrina, es
una garantía implícita en nuestro texto constitucional que forma parte del debido proceso judicial (cf. Exp.
1918-2002-HC/TC) y está orientada precisamente a salvaguardar el ejercicio del derecho de recurrir la
decisión en una segunda instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente
la sanción impuesta en la primera instancia.

26. En este sentido, este Tribunal declara que la garantía constitucional de la prohibición de reforma
peyorativa o reformatio in peius debe entenderse como una garantía que proyecta sus efectos también en el
procedimiento administrativo sancionador y, en general, en todo procedimiento donde el Estado ejercite su
poder de sanción y haya establecido un sistema de recursos para su impugnación. (…)”

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impide la imposición de sanciones más graves para el sancionado cuando haya sido
éste quien impugne la resolución adoptada19.

En virtud de los fundamentos precedentes, el Informe N° 012-2022-SUSALUD/TRI-S3/CGN y

con la intervención de los señores vocales Carlos Manuel Químper Herrera, Christian
Guzmán Napurí, y Leysser Luggi León Hilario, en reemplazo de la señora Vocal Marlene
Leonor Rodríguez Sifuentes, por ausencia justificada; de conformidad con lo prescrito en la
Ley N° 29344, Ley Marco del Aseguramiento Universal en Salud; la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General; y las facultades establecidas por el Decreto
Legislativo N° 1158, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUSALUD, aprobado
por Decreto Supremo N° 008-2014-SA, el Reglamento Interno del Tribunal de la
Superintendencia Nacional de Salud, aprobado mediante Resolución de Superintendencia
N° 172-2015-SUSALUD/S, la Resolución de Superintendencia N° 010-2022-SUSALUD/S y el
Acuerdo N° 006-2020 adoptado por la Sala Plena del Tribunal de SUSALUD el 08 de mayo de
2020, sobre los "Lineamientos para la Reactivación de los Procedimientos Administrativos
en trámite seguidos en el Tribunal de SUSALUD", por unanimidad;

SE RESUELVE:

Primero.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el Seguro Social de

Salud – ESSALUD, en representación de la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo,
contra la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES, de
fecha 27 de julio de 2021, emitida por la Superintendencia Adjunta de Regulación y
Fiscalización - SAREFIS, respecto a la existencia de un vicio que acarree la nulidad de la
Resolución Final en Procedimiento Administrativo Trilateral Sancionador - Resolución N°
TRES; e INFUNDADO respecto de si la Resolución Final en Procedimiento Administrativo
Trilateral Sancionador - Resolución N° TRES se encuentra debidamente sustenta y
acreditada.

Segundo.- CONFIRMAR la Resolución Final en Procedimiento Trilateral Sancionador -

Resolución N° TRES, de fecha 27 de julio de 2021, emitida por la Superintendencia Adjunta
de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, en el extremo que sancionó a la IPRESS Policlínico
Juan José Rodríguez Lazo por el cargo acotado en el Hecho Imputado N° 2, quedando
agotada la vía administrativa.

19 DECRETO SUPREMO N° 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 258°.- Resolución.-
(…)
258.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que
interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.

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Tercero.- Notificar la presente Resolución a la IPRESS Policlínico Juan José Rodríguez Lazo,
al Seguro Social de Salud – ESSALUD, a la señora , y a la
Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, para los fines
pertinentes.
Noveno.- Devolver el Expediente PAS N° 1185-2019 (Expediente N° 055-2022/TRI) a la
Superintendencia Adjunta de Regulación y Fiscalización - SAREFIS, una vez que sean
devueltos los cargos de notificación a las partes del presente procedimiento.

Regístrese y comuníquese

Carlos Manuel Químper Herrera

Presidente de la Tercera Sala Especializada

Christian Guzmán Napurí Leysser Luggi León Hilario

Vocal Vocal

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