DISTRITO ESPECIAL

POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

EDICIÓN ACADÉMICA
ENRIQUE RODRÍGUEZ CAPORALLI
PABLO SANABRIA PULIDO
[Link] 1 12/3/21 12:41 PM
[Link] 2 12/3/21 12:41 PM
 DISTRITO ESPECIAL

POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

EDICIÓN ACADÉMICA
ENRIQUE RODRÍGUEZ CAPORALLI
PABLO SANABRIA PULIDO

[Link] 3 12/3/21 12:41 PM

 Cali Distrito Especial: políticas públicas, ordenamiento territorial y descentralización
Cali Distrito Especial: políticas públicas, ordenamiento territorial y descentralización/
Editores Enrique Rodríguez Caporalli; Pedro Pablo Sanabria Pulido.--Cali : Editorial Bona-
venturiana: 2021

390 páginas
ISBN: 978-958-5415-70-6
e-ISBN: 978-958-5415-71-3
1. Cali (Valle del Cauca, Colombia) 2. Ordenamiento territorial – Cali (Colombia) 3. Geogra-
fía urbana - Cali 4. Desarrollo urbano –Cali (Colombia) 5. Distrito Especial- Cali (Colombia)
6. Localidades- Cali (Colombia) I. Rodríguez Caporalli, Enrique, editor. II. Sanabria Pulido,
Pedro Pablo, editor III. Universidad de los Andes. IV. Universidad Icesi. V. Universidad de
San Buenaventura. VI. Tít.

307.116 (D 23)
C153

© Universidad de San Buenaventura Cali

Editorial Bonaventuriana

Cali Distrito Especial: políticas públicas, ordenamiento Impresión

territorial Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S.
y descentralización Carrera 69 H n.º 77-40
© Edición académica: Enrique Rodríguez Caporalli Teléfono: 601 08 08
Pedro Pablo Sanabria Pulido Bogotá, D. C., Colombia
La publicación de este libro se aprobó luego de
© Universidad de los Andes superar un proceso de evaluación doble ciego por dos
© Universidad Icesi pares externos.
© Universidad de San Buenaventura
Los autores son responsables del contenido de la
Editorial Bonaventuriana, 2021 presente obra.
Universidad de San Buenaventura Prohibida la reproducción total o parcial de este libro
Dirección editorial por cualquier
Claudio Valencia Estrada medio, sin permiso escrito de la Editorial
Carrera 122 n.o 6-65 (Pance), Cali,Colombia Bonaventuriana.
pbx: 57 (1) 520 02 99 – 57 (2) 318 22 00 – 488 22 22 © Derechos reservados de los coeditores.
E-mail: editorialbonaventuriana@[Link]
isbn: 978-958-5415-70-6
[Link]
e-isbn: 978-958-5415-71-3
Editorial Universidad Icesi doi: [Link]

Coordinador editorial Tiraje: 300 ejemplares

Adolfo A. Abadía Cumplido el depósito legal (Ley 44 de 1993, decreto
460 de 1995
Calle 18 n.o 122-135 (Pance), Cali,Colombia y decreto 358 de 2000)
Teléfono: 57 (2) 555 23 34
E-mail: editorial@[Link] Impreso en Colombia - Printed in Colombia
[Link]/editorial Primera edición: 2021

Ediciones Uniandes Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación.

Carrera 1.ª n.° 18A-12 Reconocimiento como universidad: Decreto 1297 del 30
Bogotá, D. C., Colombia de mayo de 1964. Reconocimiento de personería jurídica:
Teléfono: 601 339 49 49, ext. 2133 Resolución 28 del 23 de febrero de 1949, Minjusticia.
[Link] Acreditación institucional de alta calidad, 10 años: Resolución
[Link] 582 del 9 de enero del 2015, Mineducación.
infeduni@[Link]
Resolución número 1326 del 25 de marzo de 1975, expedido(a)
por Ministerio de Educación Nacional
Diseño y diagramación
Institución Universitaria con Acreditación Institucional
Diego Alejandro Soto C.
Multicampus de Alta Calidad - Res. No. 014620 del 12 de
Editorial Bonaventuriana
agosto del 2021 del Ministerio de Educación Nacional
Corrección de estilo Código de institución: 1716
Marcela Garzón Gualteros Universidad San Buenaventuda de Cali | VIGILADA
Ediciones Uniandes MINEDUCACIÓN

[Link] 4 12/3/21 12:41 PM

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 C O N T E N I D O
8 PRÓLOGO
María Isabel Ulloa

13 CAPÍTULO 1 75 CAPÍTULO 4
¿Una nueva arquitectura para una Empleando algoritmos de analítica como
gestión pública local efectiva y punto de partida para la discusión de la
conectada con la ciudadanía división del nuevo distrito
en el territorio? Julio César Alonso Cifuentes, Daniela Es-
Enrique Rodríguez Caporalli trada Nates y Carlos Alberto Arango Rodrí-
y Pablo Sanabria Pulido guez
doi: 10.51564/2021.03 doi: 10.51564/2021.06

27 CAPÍTULO 2 95 CAPÍTULO 5
División en localidades de Marcos y límites: encuadramiento
Cali Distrito Especial: desafíos desde jurídico del Distrito Especial
las escalas geográficas sociales de Santiago de Cali
Juber Galeano Loaiza Carlos Felipe Rúa Delgado
doi: 10.51564/2021.04 y Tirson Mauricio Duarte Molina
doi: 10.51564/2021.07

45 CAPÍTULO 3 129 CAPÍTULO 6

El mapa territorial para la nueva Retos electorales del diseño del
división político-administrativa Distrito Especial de Santiago de Cali
Marcela E. Falla Gutiérrez Juan Pablo Milanese
doi: 10.51564/2021.05 y Angie Lizeth Calambás Pechené
doi: 10.51564/2021.08

[Link] 6 12/3/21 12:41 PM

 153 CAPÍTULO 7 271 CAPÍTULO 12 371 CAPÍTULO 17
Reorganización territorial, retos y Análisis de la descentralización Conclusiones y lecciones
oportunidades en el campo de la territorial: una revisión de Cali como de un proceso: el distrito que
seguridad pública Distrito Especial no fue y el que vendrá
Juan Albarracín y Angie Lizeth Calambás Pechené Bairon Otálvaro Marín y Joaquín Tovar Barreto Enrique Rodríguez Caporalli
doi: 10.51564/2021.14 y Pablo Sanabria Pulido
doi: 10.51564/2021.09
doi: 10.51564/2021.19

177 CAPÍTULO 8
289 CAPÍTULO 13
Planeación, ordenamiento
y metropolización Confianza y provisión de bienes
Enrique Rodríguez Caporalli públicos: el reto de las
doi: 10.51564/2021.10 administraciones locales
en Cali Distrito Especial

203
Lina Martínez, Isabella Valencia
CAPÍTULO 9 y Valeria Trofimoff
doi: 10.51564/2021.15
Descentralización, desconcentración,
asociatividad y gobernanza multinivel
en Cali Distrito Especial
315 CAPÍTULO 14
Pablo Sanabria Pulido y Daniel Alonso La distritalización de Cali y sus efectos
doi: 10.51564/2021.11 en la sostenibilidad de la ciudad-región
Mario A. Gandini Ayerbe

223 CAPÍTULO 10 doi: 10.51564/2021.16

Descentralizar y desconcentrar
los conflictos: hacia una gestión
335 CAPÍTULO 15
pública de la conflictividad local Territorio, segregación y seguridad
Mónica Castillo ciudadana
doi: 10.51564/2021.12 Álvaro Guzmán Barney
doi: 10.51564/2021.17

247 CAPÍTULO 11 353 CAPÍTULO 16

Los retos de la delimitación de Regiones urbanas: una perspectiva
localidades de Cali Distrito: territorial de oportunidades y
homogeneidad relativa en un restricciones de movilidad urbana
contexto diverso para Santiago de Cali
Carolina Van der Huck Arias Ciro Jaramillo, Alejandro L. Grindlay y
y Mario Mayorga Henao Carmen Lizárraga Mollinedo
doi: 10.51564/2021.13 doi: 10.51564/2021.18

[Link] 7 12/3/21 12:41 PM

 P R Ó L O G O

MARÍA ISABEL ULLOA

DIRECTORA EJECUTIVA DE PROPACÍFICO

[Link] 8 12/3/21 12:41 PM

 Ante la transición de Santiago de Cali a Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Tu-
rístico, Empresarial y de Servicios en agosto de 2018, por medio de la Ley 1933,
surgen oportunidades y retos para la ciudad y su administración en términos del
fortalecimiento institucional en el territorio, el desarrollo de nuevas funciones para
niveles locales de gobierno, el enfoque mismo de las problemáticas que entrarían
a ser parte del campo de acción del Alcalde Mayor y la relación del Distrito frente
al Gobierno nacional en torno a las temáticas que impulsarán la transformación a
su nueva condición.
Al reconocerse la dimensión de los impactos que estos cambios tendrán sobre la

PRÓLOGO
forma de gestionar y administrar el territorio, el acontecer de las instituciones y su
relación con la ciudadanía, actores públicos, privados y de la academia adelantaron
acciones para aportar al proceso desde su experticia y capacidad de acción. De
esta forma, con el fin de producir información e involucramiento por parte del sector
privado, ProPacífico propició, a través de un foro, espacios para la socialización
de información con respecto a las condiciones en las cuales el Distrito recibía la
tarea de adelantar su transición y las potencialidades que derivarían de concre-
tar el proceso, entre otros. Por su parte, la Alianza de Universidades presentó la
iniciativa de generar insumos desde un enfoque más técnico de las implicaciones
políticas, sociales y económicas de la nueva categoría de Santiago de Cali, lo
cual se presentaría, posteriormente, por medio de una propuesta de delimitación
de las localidades. Por último, la administración gestionaría la contratación de un
equipo especializado dedicado a impulsar el efectivo desarrollo del proceso desde
el sector público.
De esta forma, al identificar la necesidad de adelantar acciones que permitieran
posicionar la transición a Distrito con una relevancia acorde con las implicaciones
que tendrá para la ciudad y sus habitantes, ProPacífico brindó espacios de debate
y discusión ampliados, dirigidos a la producción y divulgación de nociones claras
frente al destino de la ciudad ante el panorama que suscitaría su organización
administrativa bajo la figura de Distrito, a partir de cambios tanto en la relación de
sus instituciones con la ciudadanía, como con otros niveles de gobierno.

[Link] 9 12/3/21 12:41 PM

 Para este fin, la elaboración del estudio con la Alianza de Universidades se dirigiría
a identificar los retos en materia social y territorial del proceso, así como las posibles
transformaciones en las relaciones intermunicipales, los impactos en materia fiscal,
presupuestal y administrativa, y las implicaciones políticas y de planeación. Lo an-
terior mediante ejercicios de levantamiento de información primaria y secundaria,
a través de entrevistas, grupos focales y socialización, para alimentar el diseño de
la propuesta, la cual se perfilaría como el Documento Técnico de Soporte para el
Proyecto de Acuerdo.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Así, en un lapso de casi un año, en el que paralelamente la gerencia del proyecto

realizaba actividades de definición y relación con actores de alto nivel directivo,
análisis de experiencias en Colombia y generación de espacios de discusión frente
al proceso de descentralización y desconcentración propio de la transición, la Alian-
za de Universidades, de manera coordinada, planteaba propuestas de una visión
territorial, así como su posible división, los ajustes derivados en las dependencias
de la administración, las políticas fiscales y presupuestales, y los mecanismos de
descentralización y participación política del Distrito.
Los resultados del estudio serían complementados con tareas adelantadas por
parte de la gerencia y el Instituto Prospectiva de la Universidad del Valle, dirigidas
a la discusión con actores de la sociedad civil y grupos de interés en torno a las
propuestas pensadas por la Alianza y la administración con respecto a la división
político-administrativa más eficiente y pertinente para el contexto de la ciudad.
En síntesis, la estrategia de ProPacífico se vería centrada en tres pilares concretos:
1. La generación, junto a la Alianza de Universidades, de insumos técnicos en
torno a distintos aspectos de la ciudad con el objetivo de delinear escenarios
bajo los cuales puede concretarse la transformación de Cali en Distrito Especial.
Todo esto entendiendo que la divulgación de información técnica incentivaría
discusiones que comprometen a distintos sectores de la sociedad en debates
con mayores niveles de rigurosidad y certeza dirigidos a enriquecer el proceso.
2. La gestión, de la mano con aliados y grupos de interés del sector privado como
la Cámara Colombiana de Infraestructura, Camacol y la Unidad de Acción Va-
llecaucana, entre otros espacios de debate y discusión sobre las condiciones
actuales de la ciudad y el impacto que tiene transformarse en Distrito sobre
ellas, con participación de representantes del sector privado, la comunidad y la
administración pública.
3. Acompañamiento técnico a la administración pública en la definición de criterios
de análisis y aspectos logísticos propios del proceso, así como el apoyo a la
gerencia del proyecto en su articulación con otros actores de la sociedad.

10

[Link] 10 12/3/21 12:41 PM

 Lo anterior con el fin de que la transición de Santiago de Cali a Distrito contara con
insumos e información que permitan adoptar la nueva condición basándose en la
mejor toma de decisiones, así como la presentación de sugerencias estratégicas
para la reforma administrativa que requiere el Distrito.
En aras de promover el flujo de información y el conocimiento del proceso entendido
como un hito fundamental para la ciudad y su devenir a mediano y a largo plazo
una vez concretada la transición, el presente libro plasma productos derivados
de las actividades adelantadas en los últimos meses, explorando y presentando
reflexiones, análisis y debates frente a aspectos centrales como
− Oportunidades e implicaciones del funcionamiento de la ciudad bajo esta nueva
figura.
− Abordajes de la coyuntura en los temas estructurales de la sociedad y la ad-
ministración de Cali en contraste con posibles escenarios y transformaciones
derivados de cambiar su condición a Distrito Especial.
− Consecuencias conceptuales y desafíos jurídicos, presupuestales y adminis-
trativos.
− Implicaciones en el sistema electoral.

PRÓLOGO
− La prestación de servicios públicos y sociales.
− Gestión de recursos naturales.
− La relación con municipios vecinos y otros niveles de gobierno en tanto ejercicio
de descentralización.
− Procesos microsociales y su relación con las instituciones en el marco de la
participación ciudadana.
− Efectos en la movilidad y los servicios de transporte.
Así, el trabajo adelantado a la fecha se ve materializado en los contenidos del libro
en la medida en que plasma productos derivados de las actividades adelantadas en
los últimos meses, con el fin de explorar y plantear debates que enriquezcan tanto
la transición como la puesta en marcha de la administración pública bajo esta figura.

11

[Link] 11 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 12 12/3/21 12:41 PM

 ¿ U N A N U E VA A R Q U I T E C T U R A
PA R A U N A G E S T I Ó N
P Ú B L I C A L OC A L E F E C T I VA
Y CO N E C TA DA CO N L A
C I U DA DA N Í A E N
E L T E R R I TO R I O ?

ENRIQUE RODRÍGUEZ CAPORALLI

PABLO SANABRIA PULIDO

doi: 10.51564/2021.03

[Link] 13 12/3/21 12:41 PM

[Link] 14 12/3/21 12:41 PM
 Las grandes metrópolis latinoamericanas en su proceso de crecimiento han adoptado
diferentes estructuras administrativas, buscando responder tanto a su relaciona-
miento con otros entes territoriales adyacentes como a su estrategia interna y a
su modelo de relacionamiento con el ciudadano. Santiago de Cali, capital del Valle
del Cauca y núcleo de desarrollo del suroccidente colombiano, ha experimentado
un rápido proceso de crecimiento que ha redundado en una ciudad (y una región
metropolitana) de cerca de dos millones de habitantes, compleja, extensa y con
una conformación sociodemográfica diversa y multicultural.

¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

No obstante, este proceso de desarrollo ha tenido lugar con un dinamismo y una
velocidad de crecimiento probablemente mucho mayor a los avances en su estruc-
tura administrativa y su capacidad institucional. Como se ve en la figura 1, en el
último siglo la población de Cali se multiplicó más de ochenta veces y en apenas

Y CONECTADA CON LA CIUDADANÍA EN EL TERRITORIO?

cincuenta años pasó de ser una ciudad de tamaño intermedio a convertirse en una
de las treinta áreas metropolitanas más pobladas de América Latina. Este proceso
de crecimiento cuantitativo ha venido acompañado por importantes procesos ur-
banos y sociales que han configurado una ciudad de inmigrantes (Arteaga et al.,
2018a), con altas demandas y con una compleja combinación de bienes y servicios
públicos, receptora de población de varias regiones del país.
El crecimiento de la ciudad no solo poblacional sino geográfico en el siglo xx fue
acelerado. Tanto que para 1996 Cali reflejaba una de las tasas más altas de creci-
miento urbano de América Latina de acuerdo con el Plan de Mitigación de Riesgos
de Cali (Alcaldía de Santiago de Cali, 1996). Los mapas de la figura 2 muestran
la rápida expansión urbana de la ciudad y de alguna forma reflejan un aspecto
central que se analizará en este libro. La forma de la estructura administrativa y la
estructura de descentralización probablemente han ido a un ritmo más lento que el
crecimiento poblacional y geográfico. Dichas dinámicas urbanas y de poblamiento
han delineado un proceso por el que en menos de un siglo la ciudad pasó rápida-
mente de villa a ciudad intermedia, y ahora a una de las ciudades más grandes de
Colombia y América Latina. No obstante, el ajuste menos rápido de su capacidad
administrativa, su estructura ejecutiva y su modelo de presencia en un territorio
amplio y diverso, han traído importantes retos a su administración pública, no solo
urbano sino también ampliamente rural, con quince corregimientos, una de las cifras
más altas dentro de las capitales del país (619 kilómetros cuadrados de los cuales
el 80 % corresponde a área rural).

15

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 Figura 1.
Santiago de Cali: evolución población (1912-2018)
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con base en Alcaldía de Santiago de Cali, Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (Dane) y Escobar (2009).

Figura 2.
Expansión geográfica de Santiago de Cali en el siglo xx

Fuente: Alcaldía de Santiago de Cali (1996).

¿Una estructura político-administrativa que

responda a las rápidas dinámicas urbanas de Cali?:
descentralización y el camino al Distrito Especial
La acelerada (y menos planeada) expansión de la ciudad documentada en la
subsección anterior ha estado acompañada por varios esfuerzos históricos por

16

[Link] 16 12/3/21 12:41 PM

 remozar y poner a punto la estructura administrativa de la Alcaldía, especialmente
en la segunda mitad del siglo xx, con un objetivo claro de mejorar la capacidad y
profesionalizar una administración pública caleña hasta entonces caracterizada por
una baja capacidad (Rodríguez Caporalli, 2013). El desfase entre el crecimiento
poblacional/urbano con la estructura y los recursos de la administración pública de la
ciudad se refleja, por ejemplo, en una desarticulación entre las políticas territoriales
y las necesidades de la urbe en su etapa contemporánea (Vergara et al., 2020) y
en una administración que, de acuerdo con Varela et al. (2009),
no ha logrado desarrollar un modelo de gestión pública moderno, integral, eficien-
te, profesional, transparente, adecuadamente soportado en las tic, sustentable,
intersectorial, orientado al ciudadano-usuario, direccionado por resultados y con
un sistema de petición y rendición de cuentas que fortalezca las diversas formas
de control: político, institucional y social.

Eso explica por qué en las últimas décadas las reformas han caracterizado

¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

esporádicamente procesos de cambio organizacional y funcional del aparato
ejecutivo caleño.
Una mirada retrospectiva deja ver que los principales procesos de reforma a la
administración pública caleña empiezan a aparecer en la década de los sesenta,

Y CONECTADA CON LA CIUDADANÍA EN EL TERRITORIO?

década que también coincide con importantes esfuerzos precursores de construcción
de capacidad en el nivel nacional (Sanabria, en prensa). Sin embargo, los procesos
posteriores muestran una frecuencia casi periódica, evidenciando la necesidad es-
porádica de ajustar la estructura administrativa de la ciudad a los retos y dinámicas
de las ciudades contemporáneas. No sorprende entonces que las últimas reformas
hayan tenido lugar entre 1996 y 2016, si se tiene que es un periodo de crecimiento
poblacional de la historia de la capital vallecaucana, particularmente entre 1985 y
2002 (Arteaga, 2018b) (tabla 1).

Tabla 1.
Procesos de reforma de la administración municipal. Santiago de Cali (1966-2016)
Año1 Alcalde a cargo Acuerdo
1966 Libardo Lozano Acuerdo 95 de 1966
1987 Henry Eder No identificado
1996 Mauricio Guzmán Acuerdo 01 de 1996
2000-
Apolinar Salcedo Acuerdo 70 de 2000, Decreto Extraordinario 0203 de 2001
2001
2016 Maurice Armitage Decreto 0516 de 2016

1 En el trabajo de grado de Guerrero (2013) se argumenta que hubo un proceso de reforma administrativa de
la Alcaldía en 1978, pero nuestra búsqueda de archivos oficiales, acuerdos y decretos no permitió encontrar
referencias al respecto.

17

[Link] 17 12/3/21 12:41 PM

 Los documentos técnicos y académicos de las reformas de las últimas dos décadas
destacan consistentemente la necesidad de pensar una nueva arquitectura orga-
nizacional e institucional que rompa con la centralización en la toma de decisión y
en la asignación de recursos que parecen caracterizar a la administración pública
caleña. Se encuentran referencias al excesivo centralismo en documentos de acom-
pañamiento académico a las dos más recientes reformas administrativas en Cali,
por ejemplo, en Barona et al. (1996) y Barona (1996) para la reforma administrativa
de 1996, y en Rodriguez Caporalli y Mesa (2017) y Sanabria-Pulido y Morantes
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

(2017) para la de 2016. De hecho, el llamado a facilitar una descentralización de

funciones desde el nivel central de la Alcaldía y una desconcentración organizacio-
nal y burocrática ha sido sostenido también por otros académicos (Correa, 2012;
Varela et al., 2009) y en entrevistas semiestructuradas2 realizadas por este equipo
investigador a actores clave del proceso de reforma administrativa, como Juan Fer-
nando Reyes Kuri, de definición de Cali Distrito Especial como Heriberto Sanabria,
también apareció como una de las tareas pendientes posreforma de 2016. En ese
orden de ideas, el tema de estructurar un modelo que permita generar dinámicas
de descentralización y desconcentración parece ser un objetivo consistente en los
últimos procesos de reforma administrativa, aún inalcanzado.

Descentralización y desconcentración
en la gestión pública local
El avance de las ciudades y municipios como unidades fundamentales de la inte-
racción ciudadana, sociedad civil y Estado ha atraído una atención enorme sobre los
diseños y arreglos institucionales que faciliten una gestión pública efectiva. En ese
marco, la gestión pública local propicia que ciudades y municipios busquen formas
cada vez más diversas de arquitectura organizacional e institucional que garanticen
un desempeño satisfactorio y el alcance de los objetivos de política pública. Para
lograr dichos objetivos los gobiernos locales apuntan a ajustar sus formas y arreglos
organizacionales mediante la búsqueda de mecanismos de descentralización y
desconcentración que les permita satisfacer objetivos de presencia en el territorio,
cercanía al ciudadano, eficiencia y efectividad organizacional, optimización de
tiempos y procedimientos, economías de escala y operación coordinada.
En el libro Transformar lo público. Perspectivas de la reforma administrativa de San-
tiago de Cali de 2016, los autores definen descentralización y desconcentración así:
La descentralización, por un lado, consiste en la transferencia de funciones
estatales a entidades con personalidad jurídica propia. Dichas entidades des-
centralizadas son personas jurídicas subordinadas al Ejecutivo en un menor

2 Como parte del proceso se hicieron diez entrevistas semiestructuradas a actores políticos, funcionarios y actores
de la sociedad civil.

18

[Link] 18 12/3/21 12:41 PM

 grado que la relación de jerarquía. Esto implica que se transfieren ciertas
funciones de la administración municipal a entidades locales, en un proceso
de adaptación del servicio a las necesidades de las comunidades territoriales
puntuales, descongestionando el trabajo, y aportando eficiencia en la gestión
(Gallo, 2008). La desconcentración (o descentralización burocrática), por otro
lado, es un mecanismo en el cual se le otorgan determinadas funciones a un
ente inferior que se encuentra en la misma administración: desconcentración
de oficinas, Secretarías, Subsecretarías, fundamentalmente. (Sanabria-Pulido
y Rodríguez Caporalli, 2017)

Un reto entonces de la gestión pública local es, por un lado, balancear el dilema
clásico organizacional de centralización vs. descentralización, coordinación/con-
vergencia vs. autonomía/capacidad local, identificando una combinación adecuada
de los dos elementos en un amplio espectro de acción que permita satisfacer los
objetivos a veces excluyentes de coordinación y autonomía. Y por el otro, seguir
los lineamientos contemporáneos de la gobernanza multinivel que apelan a la

¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

asociatividad, la cooperación, y la colaboración interjurisdicional para alcanzar
objetivos de política pública y resolver problemas colectivos de alta complejidad
que trascienden frecuentemente las fronteras político-administrativas municipales.
En ese orden de ideas, la gestión pública local implica una cierta experimentación
acerca de los niveles de descentralización, desconcentración y asociatividad que

Y CONECTADA CON LA CIUDADANÍA EN EL TERRITORIO?

permitan alcanzar una gestión pública efectiva a nivel local/municipal.
Y la descentralización del nivel nacional genera (y demanda) más descentralización y
desconcentración en los niveles subnacionales/locales. En un contexto constitucional
como el colombiano, donde a partir de la Constitución de 1991 los municipios se
convierten en los ganadores netos de un modelo unitario descentralizado, espe-
cialmente frente a los departamentos (Sanabria, 2019), la búsqueda de estructuras
organizacionales e instrumentos de políticas públicas que permitan alcanzar una
oferta sólida y efectiva de bienes y servicios públicos en los niveles locales se ha
convertido en una meta estratégica central de municipios y ciudades. Así, cualquier
estructura de gobierno local actual debe partir de unos diseños y modelos basados
en mayor o menor medida en desconcentración/descentralización, con el fin de
responder a los ciudadanos, actores, organizaciones y grupos con una oferta de
bienes y servicios públicos a lo largo de territorios usualmente extensos, diversos
y con problemáticas y poblaciones heterogéneas. En ese contexto, de acuerdo
con lo observado en la sección anterior, Cali aún tiene un trecho por avanzar en el
ajuste de una arquitectura institucional que le permita fortalecer su presencia en el
territorio, su cercanía con el ciudadano, y propiciar economías de escala, eficiencia
y efectividad a través de un modelo que combine de forma apropiada los objetivos
de descentralización y desconcentración. Si bien las reformas previas avanzaron
parcialmente en algunos de los temas relacionados, por ejemplo el diseño de los
Centros de Atención Local Integrada (cali) (Barrero et al., 1991), la definición de Cali

19

[Link] 19 12/3/21 12:41 PM

 como Distrito Deportivo, Turístico, Cultural, Empresarial y de Servicios supone una
oportunidad para redefinir un arreglo institucional que permita mejorar la estrategia
de presencia en el territorio, atención y relacionamiento con el ciudadano y mayor
acción desde lo local y desde lo barrial.

El proceso de categorización de Cali Distrito

Especial y el acompañamiento técnico
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de la Alianza de Universidades
Los recientes arreglos normativos en Colombia se han orientado a fortalecer y
ampliar las posibilidades de ordenamiento territorial y de descentralización y aso-
ciatividad. Mientras la Ley 1451 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(loot) apareció como un nuevo marco para definir competencias y roles en las
relaciones intergubernamentales y la gobernanza multinivel, la Ley 1617 de 2013
definió un marco para la conformación de distritos especiales en el país. Dentro
de los elementos clave que establece la ley se plantea que los distritos gozan de
facultades especiales frente a los demás municipios del país, si bien deben cumplir
con la normatividad general con respecto a estos últimos. Entre los elementos de
arquitectura institucional que traen los distritos especiales se encuentra la posibilidad
de dividir el territorio en localidades, asignarles competencias y recursos (no menos
del 10 % de los ingresos corrientes), nombrar alcaldes locales, establecer juntas
administradoras locales, permitir a estas últimas el cobro de derechos por uso del
espacio público y, en general, definir normas orientadas a la descentralización, la
desconcentración, la participación y la veeduría ciudadana.
En ese marco, la Ley 1933 de 2018 categorizó a la ciudad de Santiago de Cali
como Distrito Deportivo, Turístico, Cultural, Empresarial y de Servicios, por lo cual
la administración del acalde Maurice Armitage debió trabajar en reglamentar la
iniciativa y proponer una estructura de división de localidades. En dicho proceso,
y con el apoyo financiero de ProPacífico, la Alianza de Universidades para el De-
sarrollo Urbano y Regional con Equidad, representada por la Universidad Icesi y
la Universidad de San Buenaventura Cali, y con la participación de la Escuela de
Gobierno de la Universidad de los Andes, brindaron apoyo técnico al equipo de
la Alcaldía encargado de desarrollar la propuesta para convertir a Cali en Distrito
Especial. Dicho proceso implicó un importante trabajo académico de investigación
y participación orientado a brindar elementos técnicos que, desde las universida-
des, como actores fundamentales de la sociedad civil, permitiera recoger insumos
y evidencia para la formulación de la propuesta por parte de la Alcaldía. Este libro
reúne los insumos técnicos entregados por la Alianza a la Alcaldía, los cuales con-
figuraron una propuesta concreta de ordenamiento y estructura de funcionamiento
del Distrito Especial de Santiago de Cali, que se presenta a continuación.

20

[Link] 20 12/3/21 12:41 PM

 El libro
En la primera parte los capítulos presentan los insumos desarrollados por cada uno
de los equipos de investigadores participantes del proceso de acompañamiento
técnico y de trabajo de campo por parte de las universidades, con el apoyo finan-
ciero de ProPacífico.
En el capítulo 2 Juber Galeano hace una reflexión sobre las diferentes posibilidades
que tiene el Distrito Especial de Cali para subdividirse en localidades según las
condiciones de homogeneidad social de sus habitantes. También aborda cues-
tiones relacionadas con la viabilidad del cumplimiento de los propósitos sociales
que estipula la Ley 1617 de 2013. El capítulo se centra en analizar el enfoque de
representatividad, como un valor público que necesariamente debe enmarcar y
caracterizar la propuesta de división por localidades del Distrito Deportivo, Turístico,
Cultural, Empresarial y de Servicios que sea escogida e implementada.

¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

Luego, en el capítulo 3, Marcela Falla presenta los resultados de una síntesis del
análisis social y los resultados del análisis territorial que aportan a la nueva división
político-administrativa para el Distrito Especial de Santiago de Cali, configurando
así un nuevo mapa territorial acogido por parte de la administración municipal de
Maurice Armitage, como uno de los tres escenarios de división de localidades.

Y CONECTADA CON LA CIUDADANÍA EN EL TERRITORIO?

En el capítulo 4, Julio César Alonso, Daniela Estrada y Carlos Arango, muestran
los resultados del análisis de una aplicación de la metodología de algoritmo gené-
tico para alcanzar una división de la ciudad en seis y siete localidades sujeta a
restricciones en cuanto a la distribución de los bienes públicos y las características
socioeconómicas que dieran cumplimiento a la necesidad de contar con locali-
dades relativamente homogéneas. El capítulo presenta los resultados y analiza si
la división encontrada es coherente con los requerimientos de la ley, y comenta
las oportunidades y limitaciones de aplicar algoritmos genéticos para casos de
planeación de urbana.
En el capítulo 5, Carlos Rúa y Tirson Mauricio Duarte analizan el marco jurídico del
Distrito Especial de Cali y brindan algunas precisiones con respecto a la naturaleza
jurídica del proceso, especialmente a partir de lo establecido en la Ley 1617 de 2013.
En el capítulo 6, Juan Pablo Milanese y Angie Calambás analizan, a través de
una serie de simulaciones (basadas en las elecciones al Concejo 2015 y 2019),
algunas de las características que podría asumir la competencia y las dinámicas
de representación política local en las distintas localidades.
Por su parte, el capítulo 7, analiza los retos y oportunidades a las que se enfrentará
el Distrito Especial de Santiago de Cali y sus nuevas localidades en el campo de la
seguridad pública, a partir de una revisión del panorama de la situación de violencia
y seguridad en la capital vallecaucana.

21

[Link] 21 12/3/21 12:41 PM

 En el capítulo 8, Enrique Rodríguez Caporalli analiza los procesos de planeación
en Santiago de Cali a la luz de la categorización como Distrito Especial. Para tal
fin desarrolla una hipótesis por la cual la ley que convirtió al municipio en Distrito
Especial pone de presente las limitaciones que tiene la ciudad para organizar la
planeación de su futuro, debilidad que no se limita solo a la administración pública
municipal, sino que incluye a casi todos los actores significativos de la gobernanza
local.
En el capítulo 9, Pablo Sanabria y Daniel Alonso, a la luz del análisis de los cambios
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

y el avance traído por la reforma administrativa de 2016, proponen una serie de

lineamientos acerca de la estructura administrativa para Cali con miras a la formu-
lación de una nueva estructura para el Distrito Especial, en clave de descentrali-
zación, desconcentración, asociatividad y gobernanza multinivel. En su análisis, la
declaración de la ciudad como Distrito Especial es una oportunidad inmejorable para
poner en marcha los cambios de la reforma administrativa y profundizar aspectos
claves de gobernanza multinivel a partir de la estructura que se proponga por parte
de la Alcaldía para Cali Distrito Especial.
Finaliza esta primera sección de informes del equipo de acompañamiento técnico
de la Alianza de Universidades con el trabajo de Mónica Castillo en el capítulo 10,
donde plantea algunos lineamientos y recomendaciones para pensar la descen-
tralización y desconcentración de la conflictividad local, en aras de gestionar los
conflictos territoriales potenciales que tendremos como Distrito Especial y según la
propuesta de división territorial que sea definida por la Alcaldía de Santiago de Cali.
Con el fin de complementar el análisis y la propuesta de la Alianza de Universidades,
el libro incluye una segunda sección donde invitamos a otros expertos temáticos de
universidades miembros de la Alianza y de la sociedad civil, así como funcionarios
de la anterior administración, para brindarnos su mirada temas clave e implicaciones
del proceso de definición y diseño de Cali Distrito Especial.
En el capítulo 11, Carolina Vanderhuck y Mario Mayorga documentan las expe-
riencias, reflexiones y resultados consolidados por el equipo participante desde
Planeación, y presentan el método usado por el Departamento de Planeación
para la construcción de los escenarios, como insumo para la construcción de la
propuesta de delimitación que fue radicada en el Concejo de Santiago de Cali en
el segundo semestre de 2019.
Por su parte, en el capítulo 12, Bairon Otálvaro y Joaquín Tovar presentan una revi-
sión bibliográfica sobre la descentralización como un proceso político-administrativo
que hace posible la democracia local y, a partir de ello, exploran las “nuevas” com-
plejidades que trae consigo el modelo de Cali como Distrito Especial para cumplir
con tres tareas básicas: aumentar la descentralización municipal, gobernar con
las comunidades y, finalmente, mejorar la capacidad de coordinación, eficiencia y

22

[Link] 22 12/3/21 12:41 PM

 sostenibilidad de la institucionalidad pública, afectada por problemas de goberna-
bilidad y gobernanza en el siglo xxi.
En el capítulo 13, Lina Martínez, Isabella Valencia y Valeria Trofimoff, en el marco
del proceso de formulación de Cali Distrito Especial, traen a la mesa una discusión
pertinente al contexto caleño sobre la importancia de medir los niveles de confianza
que tienen los ciudadanos hacia el Gobierno, y los mecanismos a través de los
cuales el Gobierno puede tomar acciones para aumentar la baja confianza que
manifiestan los ciudadanos.
Mario Gandini, en el capítulo 14, analiza los efectos potenciales del paso a Cali
Distrito Especial sobre la sostenibilidad de la ciudad-región, en un contexto histórico
en el cual los objetivos del desarrollo urbanístico y la planificación han llevado a
la ciudad a un estado de alta insostenibilidad, deteriorando los bienes y servicios
ecosistémicos de la región circundante. Pero considerando cómo la distritalización

¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

podría, con criterios de sostenibilidad, conducir a la ciudad-región a niveles de
mayor resiliencia y a disminuir sus huellas ambientales de manera significativa.
En el capítulo 15, Álvaro Guzmán Barney se enfoca en el tema de la seguridad
ciudadana en el marco de una propuesta de estatuto orgánico territorial para la
ciudad de Cali en el paso a Distrito Especial. Para hacerlo toma en consideración

Y CONECTADA CON LA CIUDADANÍA EN EL TERRITORIO?

dos problemáticas centrales del desarrollo territorial caleño: por un lado, el hecho
de que la urbe no se ha constituido como un territorio en el que lo urbano y lo rural
está desarticulado; por otro lado, analiza cómo en el proceso de ordenamiento del
territorio es indispensable abordar el tema de la desigualdad, propendiendo por
una diferenciación del espacio que genere vínculos de identidad y no profundice la
segmentación de la sociedad como líneas clave para el paso a Cali Distrito Especial.
El capítulo 16 presenta el trabajo de Ciro Jaramillo, Alejandro Grindlay y Carmen
Lizárraga, en el que exploran la distribución espacial de las diferencias entre oportu-
nidades de movilidad asociadas al acceso de la población al sistema de transporte
público brt en la ciudad de Santiago de Cali vs. las limitaciones asociadas a las
desventajas de transporte relacionadas con las variables socioeconómicas de las
comunas en que está dividida, en el contexto urbano, la ciudad.
Finalmente, Enrique Rodríguez y Pablo Sanabria cierran con un capítulo de conclu-
siones y lecciones en el que se hace un recuento del proceso mismo del paso de
Cali a Distrito Especial, la formulación y aprobación del proyecto de ley, y el proceso
posterior de adopción por parte de la administración de la ciudad y de la sociedad
civil de un proceso, ciertamente, inesperado y no planeado. En ese contexto, el
apartado analiza el rol desempeñado en el proceso de acompañamiento técnico
por parte de la Alianza de Universidades para el Desarrollo Urbano, con el apoyo
de ProPacífico y el trabajo simultáneo con la administración de Maurice Armitage
para la formulación de las propuestas de división y estructuración del nuevo Distrito

23

[Link] 23 12/3/21 12:41 PM

 Especial. Por último, el capítulo resume las grandes líneas de recomendaciones
provenientes del trabajo técnico del equipo de la Alianza de Universidades, con una
mirada transversal desde las dimensiones geográfica y de planeación, jurídica, de
gestión, electoral y política, de seguridad, de descentralización y desconcentración,
buscando brindar elementos para un debate que, a la finalización de este libro,
aún está por darse y que puede definir aspectos fundamentales para el futuro de
nuestra ciudad y sus habitantes.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

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[Link] 24 12/3/21 12:41 PM

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¿UNA NUEVA ARQUITECTURA PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EFECTIVA

trativo de la Función Pública (dafp)
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– Sanabria-Pulido, P. & Rodríguez Caporalli, E. (2017). Transformar lo público. Perspectivas
de la reforma administrativa de Santiago de Cali de 2016. Santiago de Cali: Editorial
Universidad Icesi/Sello Editorial Javeriano Cali.
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25

[Link] 25 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 26 12/3/21 12:41 PM

 DIVISIÓN EN
LOCALIDADES DE
CALI DISTRITO
ESPECIAL:
DESAFÍOS DESDE
LAS ESCALAS
GEOGRÁFICAS
SOCIALES

JUBER GALEANO LOAIZA

doi: 10.51564/2021.04

[Link] 27 12/3/21 12:41 PM

[Link] 28 12/3/21 12:41 PM
 Este capítulo hace una reflexión sobre las diferentes posibilidades que tiene el
Distrito Especial de Cali para subdividirse en localidades, según las condiciones de

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

homogeneidad social de sus habitantes. También aborda cuestiones relacionadas
con la viabilidad del cumplimiento de los propósitos sociales que estipula la Ley
1617 de 2013, que pretende “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de
las características, condiciones y circunstancias especiales que estos presentan”
(artículo 1). Se espera que la división por localidades se realice “de acuerdo con
las características sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde
el punto de vista geográfica, social, cultural y económico”. Garantizar la organiza-
ción, la expresión, la participación de la población en las tomas de decisiones, así
como una mayor facilidad para la gobernanza a través de la descentralización de
los servicios sociales.
Un requisito de la división es el cumplimiento del criterio de homogeneidad relativa
en un territorio disímil, diverso, donde subyacen complejidades determinadas por
variables sociodemográficas y geográficas, y la persistencia del fenómeno de la
segregación. Con zonas de alta concentración en la riqueza y zonas que localizan

GEOGRÁFICAS SOCIALES
los sectores más pobres de la sociedad; los sectores más ricos en sitios exclusivos
o de mejor amenidad ambiental, zonas con los estratos medios en localizaciones
centrales con acceso a las principales vías de acceso al centro de la ciudad, otras
zonas con alta concentración de población, y una amplia zona rural permeada
en muchos sectores por procesos de conurbación y urbanizaciones de tipología
sociourbana, mezclada con patrones de ocupación de población campesina y
actividad agropecuaria.
Cada sector específico del municipio tiene y tendrá necesidades diferentes, pues
cada sector construye su lugar según las oportunidades que van desde lo estatal
hasta al grado de identidad, pertenencia u organización. La financiación de los
proyectos sociales que solucionan estas necesidades está supeditada a una ca-
pacidad presupuestal y a un determinado número de habitantes. La ley estipula
que “no menos del 10 % de los ingresos corrientes del presupuesto de los distritos
especiales debe asignarse a las localidades, teniendo en cuenta las necesidades

29

[Link] 29 12/3/21 12:41 PM

 básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas” (Ley 1617 de 2013).
La gestión desde lo presupuestal estará determinada por el número de habitantes
o los tamaños de las localidades. Para el cumplimiento de los propósitos sociales,
es necesario revisar cuánta población total y con necesidades básicas insatisfechas
se concentra en cada subdivisión territorial. El problema así definido amerita un
contraste entre los propósitos de la Ley 1617 de 2017, con su doctrina de los bene-
ficios de la descentralización y la realidad socioespacial del Distrito. Una hipótesis
diagnóstica, que nace de la anterior exposición del problema, es que la condición
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de segregación urbana del Distrito Especial dibuja escalas sociales, grandes y pe-
queñas, con diferencias expresadas en desigualdad e inequidad, tanto social como
poblacional de las diferentes unidades espaciales. Además, el escaso presupuesto
asignado para financiar los proyectos sociales hace difícil el cumplimiento del objeto
y los propósitos centrales de la mencionada ley. En este orden de ideas ¿cómo se
expresan socioespacialmente las diferentes configuraciones territoriales actuales
en términos de condiciones sociales de la población?, ¿es posible una división
por localidades de acuerdo con la homogeneidad relativa en términos sociales y
geográficos?, ¿importa o no importa el tamaño de las localidades? Esto para lograr
los propósitos de gobernabilidad y mejores condiciones sociales de los habitantes,
tal como lo enuncia la Ley de Distritos.
Encontrar respuesta a estos interrogantes es el propósito que se pretende lograr en
este análisis y se espera, en primer lugar, que la reflexión contribuya a la discusión
sobre la mejor manera de realizar la división administrativa a través de localidades
en distritos o municipalidades. Por otro lado, menguar los problemas de los sectores
más pobres de la ciudad, para incentivar una mayor representatividad, participación
ciudadana, al igual que una mejor gestión o gobernanza con transparencia.

Algunas consideraciones conceptuales

y metodológicas
El término homogeneidad relativa se utiliza y entiende en este capítulo como
“contextos socioeconómicos de naturaleza similar” o “aspectos geográficamente
comunes” que resultan de la identificación de las características sociales de los
habitantes. Este término, así expresado, responde a lo expuesto por Torregrosa
et al. (2016, p. 10) en un estudio referido a la nueva división de localidades en el
Distrito de Cartagena de Indias. Si bien es cierto que existen varios caminos meto-
dológicos para descifrar homogeneidades sociales, en esta reflexión se considera
como insumo de trabajo la metodología expuesta por Duhau (2016), que se refiere
“a las formas espaciales que adopta la distribución residencial intraurbana o intra-
metropolitana de los distintos estratos socioeconómicos que conforman la población
de una aglomeración urbana” (p. 81). Este criterio metodológico busca ilustrar los
diferentes patrones que se forman en el tejido urbano y rural del Distrito Especial

30

[Link] 30 12/3/21 12:41 PM

 de Cali, según la distribución de la población por condición social, en cada comuna
y corregimiento. En otras palabras, se busca la expresión espacial del territorio
medida según las condiciones sociales de sus habitantes.
La expresión espacial de las particularidades sociales de los habitantes es determi-
nada, así mismo, por el fenómeno de segregación urbana, en este caso socioresi-
dencial. Por tanto, ante la persistencia de este fenómeno subyacen en el territorio
patrones de homogeneidad que surgen por la agrupación, en ciertas zonas de
la ciudad y sus entornos rurales, de hogares con similares condiciones sociales.
Este fenómeno lo denomina Clichevsky (2000) como “segregación localizada”.
Otro rasgo particular a tener en cuenta es que la segregación evoluciona “en las
grandes ciudades de Latinoamérica producto de las presiones que las fragmentan

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

de tal modo que se reduce la continuidad y compacidad espacial” (Escolano Utrilla,
p. 217). Esto quiere decir que el territorio urbano asienta diversos grupos sociales
de la misma condición social en diferentes zonas con carácter discontinuo, lo que
convierte en un desafío la búsqueda de grupos homogéneos para subdividirlos
político-administrativamente en una sola localidad.
Para medir las condiciones sociales del territorio se utilizan diferentes fuentes de datos
secundarios, como el Sisbén iii, la base disponible en Redatam-Dane (Censo 2005),
y otras fuentes informativas de la Alcaldía del municipio de Cali. De estas fuentes
se extrae un grupo de variables que permiten caracterizar socialmente la población:
estrato moda, tasa de desempleo, tasa de pobreza, población afrodescendiente,
habitantes por barrio y comuna, tamaño territorial de las comunas medida en hectá-
reas, densidad de población, densidad de vivienda, porcentaje de establecimiento
de educación primaria, porcentajes de establecimientos de educación secundaria y
media, porcentaje de población que asiste a instituciones educativas y tasa de esco-
laridad neta de la educación superior. El método utilizado para aproximar la realidad

GEOGRÁFICAS SOCIALES
socioespacial de los habitantes del Distrito Especial de Cali es la distribución porcentual
de las variables sociales descritas anteriormente, jerarquizadas según un rango de
valores máximos, medios y mínimos. Este procedimiento permite aproximar escalas
geográficas sociales inherentes al desarrollo urbano de la ciudad. Es necesario aco-
tar que hay otros caminos para aproximar la distribución espacial de la población en
busca de patrones homogéneos como son los análisis factoriales o los cálculos de
los índices de disimilaridad de Duncan, entre otros.

Un patrón segregativo continuo

El problema de la diferenciación socioespacial del Distrito Especial de Cali, entendida
como segregación socioresidencial o segregación urbana, se ha analizado acorde
con la condición socioeconómica de la población según raza, nivel de ingreso de
los jefes de hogar y población pobre según necesidades básicas insatisfechas (nbi)

31

[Link] 31 12/3/21 12:41 PM

 (pobreza). Los mapas 1, 2 y 3 muestran una tendencia a la continuidad del patrón
de segregación residencial socioeconómica en la ciudad de Cali entre 1993 y 2005.
Las mediciones con indicadores más recientes dan como resultados una división
social del espacio caracterizada por grandes áreas homogéneas con crecimiento
en los barrios pobres localizados en el suroriente y ladera de la ciudad.

Condición de los hogares del más bajo cuartil socioeconómico. Pobreza (nbi)
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3.

Año 1993 Año 2005 Año 2012

Fuente: Barbary, O. El componente socio-racial de la segregación

El espacio social del Distrito Especial de Cali da muestras de una clara homogenei-
dad en zonas de la ciudad y la existencia de lugares de jerarquía, que en términos
de Idahu (2013) denota una estructura espacial con barrios exclusivos y barrios
populares.

Una mirada de la ciudad según

sus escalas geográficas sociales
Un ejercicio que permita dividir no solo el territorio según la homogeneidad relativa
social, sino también identificar el número de localidades en que se pueda dividir,
se hace con la combinación de variables básicas que identifican la condición so-
cial de los habitantes. La información disponible que permite hacer esta lectura

32

[Link] 32 12/3/21 12:41 PM

 social de la ciudad con criterios espaciales es la registrada en las bases de datos
del Sisbén iii. En esta base se encuentran registradas, a junio de 2018, alrededor
de 1.317.929 personas (Cali en cifras 2018-2019, p. 189). Esto quiere decir que
más de la mitad, es decir, cerca del 54 % de la población de Cali se encuentra
en “situación de pobreza y vulnerabilidad”. Lo anterior nos permite plantear estas
preguntas: ¿cómo se redistribuyen o agrupan estos habitantes del Distrito Especial
tanto en su parte urbana como rural?, ¿se contempla un patrón espacial distintivo
de concentración en la ciudad y en las zonas rurales que permita identificar un tipo
de homogenización en el territorio?
La primera escala geográfica social nos la proporciona la espacialización de la
población sisbenizada, información del Sisbén iii.

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

Mapa 4.
Escala geográfica social 1

GEOGRÁFICAS SOCIALES

33

[Link] 33 12/3/21 12:41 PM

 La espacialización de los pesos porcentuales de cada habitante, dentro de la
categoría urbana y rural según sea el caso, permite observar en el mapa 4 una
textura en partes continua y en otras discontinua con patrones de concentración
y homogeneidad tanto en la escala urbana como rural. Las zonas del oriente de
Cali, la ladera informal y los asentamientos rurales, que se pueden catalogar como
periurbanos, caso la Buitrera, Montebello, El Hormiguero y Golondrinas, se unen
a las comunas 14, 13, 6, 21 y 15 como las zonas de mayor concentración de po-
blación pobre y vulnerable.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Se observa en la estructura de la población pobre localizada, según los datos del

Sisbén iii, tres zonas de clara continuidad y homogeneidad espacial y dos de forma
discontinua: la ladera, las zonas rurales y la comuna 6 de Cali.
Como el propósito es una delimitación de localidades que responda a una severa
caracterización social, se procede a discriminar y jerarquizar los pesos de otras va-
riables con el fin de identificar la existencia de más patrones homogéneos o escalas
geográficas donde se puedan lograr otras subdivisiones. Se combina información
del censo, otras variables del Sisbén y estadísticas procesadas por Planeación
Municipal. La evaluación de indicadores sociales, según escalas de jerarquía en
rangos estipulados dentro los valores máximos y mínimos alcanzados, permite
agrupar las diferentes zonas según el valor de cada variable social. Se utilizan
doce indicadores básicos sociales para construir otras tres escalas que distinguen
zonas con un patrón de similaridad social (cierta homogeneidad) dentro del cual
se podrían generar diferentes subdivisiones de localidades.
El mapa 5 ilustra la escala geográfica 2 como resultado de jerarquizar los pesos
porcentuales del estrato, la tasa de desempleo, la tasa de pobreza y la proporción
de población afrodescendiente. Se observa la configuración de siete zonas con
características homogéneas continuas. La discontinuidad espacial se observa entre
las zonas del oriente y ladera, a pesar de que agrupan en un rango similares pesos
porcentuales de las variables especificadas.
La combinación y jerarquización de indicadores relacionados con cobertura y nivel
de educación como peso de los establecimientos de educación primaria, secun-
daria y media, con la proporción de los que asisten a una institución y la tasa neta
de educación superior, dibujan la escala geográfica 3. Se observa alrededor de
nueve zonas homogéneas que pueden representar igual número de subdivisiones
de localidades (mapa 6).
La escala geográfica 4 surge como resultado de la evaluación de los indicadores
relacionados con la categorización de los habitantes con variables que especifican
homogeneidad física: peso poblacional, peso según tamaño (área) y las densi-
dades de población y vivienda. La expresión espacial logra identificar tres zonas
con similares características socioespaciales, pero discontinuas: casos como las
comunas 21 y 14, y las comunas 18, 20 y 1. Lo que interesa en esta combinación
es que una vez se deslinda la característica social del territorio a variables resultado

34

[Link] 34 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 5.
Escala geográfica 2. Patrones resultantes
Convenciones
Escala geográfica 2:
Indicadores sociales: estrato, desempleo, pobreza y población afrodescendiente
Estrato Moda 5 – 6 Estrato Moda 3
Tasa Desempleo 1.8 – 9 Tasa Desempleo 11.8 – 12.9
Tasa de Pobreza 3.4 – 8.5 Tasa de Pobreza 20-41.7
Población Afro. < 10 % Población Afro. 12 % - 16.8 %

Estrato Moda 4 Estrato Moda 2

Tasa Desempleo 8.8 - 9 Tasa Desempleo > 15.1
Tasa de Pobreza 14 – 17.5 Tasa de Pobreza > 30.8
Población Afro. < 10 % Población Afro. > 19.2 %

Estrato Moda 3 Estrato Moda 1

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

Tasa Desempleo 15.1 – 15.6 Tasa Desempleo 16 - 18
Tasa de Pobreza 3.4 – 8.5 Tasa de Pobreza 39 – 46.8
Población Afro. 19.2 % - 27 % Población Afro. > 44.7 %

Estrato Moda 2-3 Estrato Moda 1

Tasa Desempleo > 15.1 Tasa Desempleo > 19.4
Tasa de Pobreza 14-27-8 Tasa de Pobreza 30.8
Población Afro. 19.2 % - 37.9 % Población Afro. 12 – 16.8 %

Estrato Moda 3
Tasa Desempleo 11 - 18
Tasa de Pobreza 20-27.8
Población Afro. 12 % - 37.9 %

Mapa 6.
Escala geográfica 3. Patrones resultantes
Convenciones
Escala geográfica 3:
Indicadores sociales: participación instituciones educación primaria y secundaria
media – no asistencia escolar y asistencia neta educación superior.

GEOGRÁFICAS SOCIALES
% Inst. Educ. Primaria > 6.2 % % Inst. Educ. Primaria 2 - 4 %
% Inst. Educ. Secundaria y Media > 4.7 % % Inst. Educ. Secundaria y Media 1.5 – 3.2 %
% de No Asistencia Inst. Educ. > 8.2 % % de No Asistencia Inst. Educ. 2.1 – 5.6 %
Escolaridad Neta Educ. Superior > 6.6 Escolaridad Neta Educ. Superior < 9.4 %

% Inst. Educ. Primaria 4.7 – 7 % % Inst. Educ. Primaria < 4 %

% Inst. Educ. Secundaria y Media 4.5 – 5.2 % % Inst. Educ. Secundaria y Media < 5.2 %
% de No Asistencia Inst. Educ. 6.5 – 9.5 % % de No Asistencia Inst. Educ. 1.4 – 1.6 %
Escolaridad Neta Educ. Superior 6.6 – 14.1 Escolaridad Neta Educ. Superior 13.6 – 24.7 %

% Inst. Educ. Primaria 3.1 – 7 % % Inst. Educ. Primaria 2 - 4 %

% Inst. Educ. Secundaria y Media 2.5 – 6.1 % % Inst. Educ. Secundaria y Media 2.5 – 6.5 %
% de No Asistencia Inst. Educ 4.1– 5.6 % % de No Asistencia Inst. Educ. 14 – 1.6 %
Escolaridad Neta Educ. Superior 10.7 – 16.7 % Escolaridad Neta Educ. Superior 13.6 – 24.7 %

% Inst. Educ. Primaria 3.1 – 4.9 % % Inst. Educ. Primaria < 4 %

% Inst. Educ. Secundaria y Media 3.5 – 6.1 % % Inst. Educ. Secundaria y Media < 4.3 %
% de No Asistencia Inst. Educ 2.6– 5.6 % % de No Asistencia Inst. Educ. < 0.05 %
Escolaridad Neta Educ. Superior 16 – 24.7 % Escolaridad Neta Educ. Superior > 40.2 %

35

[Link] 35 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 7.
Escala geográfica 4. Patrones resultantes
Convenciones
Escala población afro, área y densidades.
Indicadores sociales: participación
% Población < 0.5 % % Población 4 - 5.5 %
% Área 8 -10 % % Área 3.06 – 3.92 %
Población / Hectárea < 15 Población / Hectárea 244 - 300
Vivienda / Hectárea < 5
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

% Población 4 -5.5 % % Población 4 – 6.99 %

% Área 8 a 10 % % Área 3.06 – 4.49 %
Población / Hectárea 100 - 115 Población / Hectárea 244 – 300
Vivienda / Hectárea 33.8 – 41.9 Vivienda / Hectárea 53 - 80

% Población 1.9 – 6.9 % % Población 4 – 6.99 %

% Área 3.06 a 10 % % Área 3.06 – 4.49 %
Población / Hectárea 100 - 150 Población / Hectárea 244 – 300
Vivienda / Hectárea 33.8 – 41.9 Vivienda / Hectárea 53 - 80

% Población 1.8 – 5.5 % % Población > 8.20 %

% Área 1.93 a 4.49 % % Área 3.92 – 4.49 %
Población / Hectárea 100 - 195 Población / Hectárea > 300
Vivienda / Hectárea 33.8 – 56 Vivienda / Hectárea > 80

% Población 2.5 – 3.0 %

% Área 1.93 a 2.4 %
Población / Hectárea 244 - 300
Vivienda / Hectárea 60 - 80

de condiciones solo de concentración de la población según número y en relación

con el área y número de viviendas, empieza a perderse la homogeneidad relativa.
A pesar de variables como las densidades de población y vivienda se representan
de forma muy homogénea en la zona urbana (mapa 7).
Los entornos rurales o corregimientos próximos al límite de lo que se conoce como
urbano, podrían ligarse a las localidades inmediatas. Otras zonas rurales pueden
considerarse agrupando corregimientos y veredas que compartan problemas co-
munes.
Como existe un patrón segregativo en la ciudad de Cali, las escalas geográficas
construidas, según indicadores sociales, nos muestran una clara homogeneidad
al interior del espacio urbano del Distrito Especial. Esto reafirma las diversas po-
sibilidades de división por localidades según características específicas de cada
espacio social identificado.

Retos y desafíos de la división por localidades

desde las escalas sociales
El ejercicio anterior de escalas geográficas, según condiciones y características
socioeconómicas de la población, demuestra que hay varias posibilidades de

36

[Link] 36 12/3/21 12:41 PM

 subdivisión del Distrito Especial de Cali en localidades. Es posible encontrar una
homogeneidad relativa según condición social de los habitantes para dividir el te-
rritorio distrital entre cuatro o diez localidades. La pregunta que emerge es: ¿cuál
es el número de localidades idóneo en que pueda dividirse el Distrito Especial
de Cali? Si consideramos que entre los propósitos de la Ley 1617 de 2017 se
encuentra “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes [...]
garantizar la organización, la expresión y la participación de la población para la
toma de decisiones”, es necesario revisar el tamaño de estas y sus implicaciones
en el cumplimiento de los propósitos enunciados.
El tamaño poblacional ha sido evaluado como determinante en la gestión y el cum-
plimiento de propósitos de la división por localidades en distritos en Colombia y en

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

análisis de casos en América Latina. Las posibles subdivisiones administrativas según
las escalas geográficas anteriormente ilustradas denotan estos cuestionamientos
sobre el tamaño. El problema revisado desde los estudios de caso deja observar
la precaución que se debe tener con el tamaño de las localidades según el número
de habitantes. El proyecto de división por localidades del Distrito Especial de Santa
Marta toma en cuenta la experiencia de Bogotá: “con localidades bastante desiguales,
hay muy pobres, hay sobrepobladas que pasan a tener un número alto de habitantes
(Kennedy, Engativá, son más grandes que Pereira o como Bucaramanga)” (Alcaldía
de Santa Marta, 2016 p. 2).
Para los casos de ciudades latinoamericanas está el análisis de Zanzzi (2007)
en Ecuador, que propone “la división territorial con base en la participación ciu-
dadana”. La hipótesis central se basa en la congruencia entre los objetivos de la
división político-administrativa territorial en localidades y los propósitos sociales y
de gobernabilidad. La conclusión es que el tamaño de las localidades sí importa.
Una localidad pequeña en términos poblacionales permite lograr una mejor gestión

GEOGRÁFICAS SOCIALES
política y administrativa; una gobernabilidad idónea que se expresa en un proyecto
social sustentado en “una mejor identificación de las necesidades de la comunidad,
mejor fiscalización y control de proyectos” (p. 59).
El tamaño reducido de población a atender en una localidad es determinante para
una mayor interacción entre habitantes y funcionarios públicos, la fiscalización y la
auditoría exigen obrar con transparencia en la gestión pública. Como la decisión
política de convertir a Cali en Distrito Especial involucra la descentralización del
gobierno en jurisdicciones territoriales que permita la gobernanza y la ejecución
autónoma de un presupuesto, es pertinente comparar los tamaños poblacionales
de las comunas que podrían ser parte de las localidades con otros entes territo-
riales, en este caso las cabeceras urbanas de los otros municipios del Valle, los
cuales cuentan con esquemas de gobernanza y presupuestos destinados a lograr
menguar las disparidades sociales y el mejoramiento de las condiciones de vida
de los habitantes.

37

[Link] 37 12/3/21 12:41 PM

 En la figura 1 se puede observar la posición, según tamaño en población, de los
conglomerados espaciales urbanos del departamento del Valle del Cauca. Las
comunas de Cali ocupan posiciones altas en la jerarquización poblacional. La sola
población asentada en las comunas 6, 13, 14, 15, 17 y 18, que pertenecen al Dis-
trito Especial de Cali, concentran el 25 % de toda la población en conglomerados
espaciales urbanos del departamento del Valle del Cauca.

Figura 1.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Población urbana según conglomerados espaciales, 2018

Fuente: elaboración propia con base en datos del Dane (Censo 2018) y Alcaldía Municipal de Cali (Cali en cifras
2018-2019).

38

[Link] 38 12/3/21 12:41 PM

 A excepción de las ciudades de Palmira y Buenaventura, las comunas 15, 13 y
14 tienen más población que el resto de las ciudades intermedias y cabeceras
municipales. En segundo orden se posicionan las comunas 15, 17 y 18 con el
11,5 % de la población urbana. En el tercer bloque en la jerarquía de población se
ubican las comunas 2, 21, 19, 15 y 10 las cuales concentran el 14,5 %, y cada una
tiene más población para gobernar y ejecutar presupuestos que 36 conglomerados
urbanos del departamento.
Al revisar normas referidas a la asignación de recursos a las localidades, como el
Decreto 1068 de 2015, en el artículo [Link].5 recomienda tener en cuenta, en la
distribución de ingresos corrientes entre localidades, la participación porcentual
de la población de cada localidad en el total de la población del Distrito. El escaso

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

presupuesto a repartir entre localidades que puede oscilar en 10 % de los ingresos
corrientes del Distrito, contrastado con la complejidad del problema social en varias
localidades que agrupan alta concentración de población, además las lecciones
aprendidas de otros distritos en Colombia y el análisis en el caso de Ecuador visto
anteriormente, permiten construir una hipótesis de pronóstico: la división del Distrito
Especial de Cali en pocas localidades y con un número alto de población no va a
permitir el cumplimiento de los objetivos sociales de la Ley 1617 de 2013.
Las posibilidades de división espacial en localidades según características socia-
les y con homogeneidad relativa desde lo social son numerosas. La problemática
social y el tamaño poblacional de las comunas 13, 14 y 15, si se agrupan en una
sola localidad, podría desbordar la capacidad de la gestión local.

Conclusiones
El número de localidades a dividir el Distrito Especial de Cali debe responder,

GEOGRÁFICAS SOCIALES
primeramente, a los propósitos de lograr una efectiva representatividad de las
comunidades, una mejor calidad de vida y una mejor, por lo que este no debe
estar supeditado a la capacidad financiera del Distrito Especial. Si prima el criterio
de pocas localidades es difícil lograr los propósitos anteriormente expuestos. En
este sentido, un número reducido de entes políticos administrativos para gobernar
con objetivos sociales enfrenta la amenaza del tamaño exagerado en número de
habitantes de las localidades, así como de la complejidad de la problemática so-
cial; por ejemplo, en el caso de que las comunas 13, 14 y 15 pertenezcan a una
misma localidad, los recursos financieros, que no serán nuevos en el presupuesto
del Distrito Especial, serán muy reducidos para grandes subdivisiones con gran
número de habitantes y grandes problemas sociales.
Es en función del logro de los propósitos de gobernabilidad, mayor participación,
representatividad de los habitantes y, finalmente, unas mejores condiciones de vida
que se debe definir el número de localidades, el cual no debe ser evaluado en función

39

[Link] 39 12/3/21 12:41 PM

 de la capacidad financiera del Distrito Especial de Cali: si dependiera de este último
y no se tiene la capacidad fiscal, política y administrativa para enfrentar grandes
problemas sociales, urbanos, de participación y representatividad, difícilmente se
podrían lograr con pocas localidades y numerosos habitantes. Bajo las circunstancias
de incapacidad financiera para acometer un nuevo modelo político-administrativo
en Cali, no conviene la transformación de la ciudad a Distrito Especial.
Pero, ¿es necesario pensar el municipio en una nueva división administrativa? En
este sentido, se considera que sí es necesaria e importante una nueva estrategia
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de gobernabilidad más cercana a la comunidad, como se plantea por medio de

localidades. El diagnóstico estratégico para la construcción de la Visión Cali 2036
enumera “los nudos críticos para la consolidación de la gobernabilidad en la ciudad
de Cali; dificultades en la construcción de la agenda pública, debilitamiento de la
capacidad institucional, el debilitamiento de las organizaciones sociales y de la
participación social, en el cual no hay apuesta pública para la participación social
y ciudadana en Cali” (Alcaldía Santiago de Cali, 2009 pp. 11, 15, 17). El acerca-
miento de la sociedad al poder es uno de los indicadores de representatividad que
debe buscar el nuevo modelo administrativo para desenredar los nudos críticos de
la gobernabilidad.
Lo que se pretende con la división en localidades, sus beneficios y pertinencia son
un tema de vieja reflexión en los estudios de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal), junto con el tema de la modernización del Estado vía
procesos descentralizadores, y con Sergio Boiser como vocero de primera línea.
En este sentido, una nueva división administrativa no es otra cosa que un intento
de superar la deslegitimación del gobierno municipal producida por la incapacidad
de solucionar los problemas de la sociedad caleña. El problema de la desigualdad
o inequidad, tanto social como en el ámbito territorial, en términos de Boisier (1995),
es un tránsito hacia la “modernización del estado con el fin entre otros de ʻconstruir
el escenario territorial futuro᾿” (Boisier, 1995, p. 28).
La desigual distribución, según la condición social de los habitantes en el territo-
rio, implica menos acceso o dificultades a la ciudad o al territorio que lo rodea. El
modelo actual de división administrativa, por comunas y en dependencia del go-
bierno central, unido a las políticas de desarrollo urbano y el mercado inmobiliario
hacen perder la identidad construida en el barrio. Las relaciones sociales están
constantemente amenazadas con soluciones orientadas al territorio y al hogar en
las periferias de la ciudad. Esta es una forma de contribuir a la inequidad territorial
con políticas que relocalizan los habitantes según sus capacidades o virtudes,
marginando sectores de bajos ingresos y beneficiando otros. Entonces una nueva
división administrativa, en este caso por medio de localidades, que logre acercar a
la totalidad de la población a los servicios y oportunidades que tiene la ciudad, es
beneficioso y pertinente para el Distrito Especial de Cali.

40

[Link] 40 12/3/21 12:41 PM

 Una oportunidad para menguar las amenazas generadas por el reducido presupues-
to de inversión pública en cada localidad es la financiación que se puede lograr a
través de la banca internacional y con entidades sin ánimo de lucro o Gobiernos de
países con políticas de desarrollo para comunidades pobres. La comunidad organi-
zada, con el apoyo de los ediles o alcaldes de las localidades en la jurisdicción del
oriente, la ladera y los nichos de población campesina que habitan entornos rurales
del Distrito Especial, pueden formular proyectos de alto impacto social para ser pre-
sentados y financiados por dichas entidades. Los nuevos gobernantes locales tienen
que darle prioridad a la gestión de recursos externos para el cumplimiento de los
objetivos sociales y de gobernanza de la nueva subdivisión político-administrativa.
El mayor desafío para lograr una mejor calidad de vida de los habitantes de San-

DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

tiago de Cali, vía procesos de descentralización en una nueva división territorial, es
la constancia del patrón segregativo en el tiempo. Es clara la tendencia homoge-
neizadora de la pobreza en el oriente de la ciudad y en la ladera, factor socioeco-
nómico que hace difícil buscar continuidades territoriales homogéneas que ayuden
a disminuir esta segregación al interior del nuevo Distrito. Será uno de los retos a
equilibrar a través de la nueva institucionalidad y el modelo de gobernanza.
Entender social y territorialmente el nuevo Distrito, y particularmente la ciudad, con
miras a una configuración de localidades, exige contemplar un gran número de
variables que de soporte a esta nueva realidad. La focalización de recursos y su
gestión en el ámbito internacional para aquellas zonas de alto número de población
vulnerable y las trampas a la corrupción, son variables y parámetros a tener en
cuenta en el nuevo modelo de subdivisión administrativa.
Muchas de las variables desde la óptica social que pudieron tenerse en cuenta para
la construcción de escalas sociales con homogeneidad relativa, deben considerarse

GEOGRÁFICAS SOCIALES
más bien como retos y desafíos para los nuevos funcionarios locales. Tal es el caso
de los índices de criminalidad; estos no deben ser una variable a tener en cuenta
en la división de localidades, lo que es un desafío para los nuevos gobernantes.
Los ecosistemas no son una variable para definir localidades; son un desafío para
lograr su sostenibilidad.

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DIVISIÓN EN LOCALIDADES DE CALI DISTRITO ESPECIAL: DESAFÍOS DESDE LAS ESCALAS

GEOGRÁFICAS SOCIALES

43

[Link] 43 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 44 12/3/21 12:41 PM

 E L M A PA T E R R I TO R I A L
PA R A L A N U E VA D I V I S I Ó N
P O L Í T I CO - A D M I N I S T R AT I VA

MARCELA E. FALLA GUTIÉRREZ

doi: 10.51564/2021.05

[Link] 45 12/3/21 12:41 PM

[Link] 46 12/3/21 12:41 PM
 En el marco de la Ley de Distritos 1617 del 5 de febrero de 2013 se gestionó, en el
Congreso de Colombia, la declaración a Santiago de Cali como “Distrito Especial,
Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios” consignada en la Ley
1933 del 1.º de agosto de 2018, fecha a partir de la cual el gobierno municipal se
ve enfrentado a cumplir los términos legislativos. El primero de ellos es la división

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

del territorio de Santiago de Cali en localidades, según se establece en el artículo
34 de la Ley de Distritos.1
Para abordar esta tarea, la academia, a través de la Alianza de Universidades para el
Desarrollo Urbano y Regional con Equidad, apoyó la gestión adelantada por ProPa-
cífico y la Cámara de Comercio de Cali ante la administración municipal, con grupos
de investigación de la Universidad Icesi y la Universidad de San Buenaventura Cali
(usb Cali), desde finales de 2018. El objetivo desarrollado por la usb Cali consistió
en abordar una “Propuesta de división de localidades que contribuyera a una mejor
organización, participación y expresión institucional, y por consiguiente a una mejor
calidad de vida para los habitantes de Cali, a partir del análisis social y territorial”.2
El análisis social se aborda en el capítulo 2 del presente libro y, a continuación,
se presentan los resultados de una síntesis del análisis social y los resultados del
análisis territorial que aportan en la nueva división político-administrativa para el
Distrito de Santiago de Cali, configurando así un nuevo mapa territorial acogido por
parte de la administración municipal como uno de los tres escenarios de división de
localidades. Este escenario fue trabajado en los talleres participativos de socializa-
ción y construcción colectiva, llevados a cabo en etapas posteriores bajo el liderazgo
del Departamento Administrativo de Planeación Municipal (dapm) y la Gerencia del
Distrito, e igualmente apoyados por el equipo de la Alianza de Universidades. Una
vez se cumplió esta etapa, el dapm, con apoyo del equipo de la Alianza, procedió al
ajuste técnico para definir un último “escenario concertado”, base para el proyecto
de acuerdo presentado ante el Concejo Municipal a mediados de 2019.
1 Ley 1617 de 2003. “Capítulo iv: Las localidades. Artículo 34. Los distritos estarán divididos en localidades, de
acuerdo con las características sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde el punto de vista
geográfico, social, cultural y económico”.
2 Objetivo consignado en la propuesta técnica y económica presentada a la fdi Pacífico (hoy ProPacífico) en
octubre de 2018.

47

[Link] 47 12/3/21 12:41 PM

 Es así como, en este capítulo, se consigna la reflexión conceptual y metodológica,
resultado del ejercicio académico llevado a cabo para adelantar el proyecto “Cali
Distrito Especial. División por localidades”, el cual se estructura en cinco partes:
una primera de orden jurídico, identificada como punto de partida para la defini-
ción de criterios y variables de análisis; una segunda parte que retoma criterios
de experiencias similares en distritos del orden nacional como estudios de caso;
la tercera presenta la metodología base para construir y corroborar el escenario
territorial propuesto; la cuarta parte se concentra en la metodología aplicada y el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

resultado del análisis de las escalas geográficas sociales y territoriales, resultado

representado en la propuesta de delimitación de las localidades y su caracteriza-
ción social y territorial más relevante a partir de los criterios previos y, finalmente,
la quinta parte presenta las conclusiones sobre los retos y los desafíos a tener en
cuenta para la gestión territorial de las localidades por parte del nuevo Distrito, una
vez entre en vigencia su nueva denominación.

Criterios jurídico-normativos, base para la división

por localidades desde un enfoque territorial
La Ley del Régimen de los Distritos Especiales 1617 de 2013 establece en su
artículo 34 que “los distritos estarán divididos en localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde el
punto de vista geográfico, social, cultural y económico”. A partir de aquí se propone
como primer y principal criterio de análisis la dimensión social del territorio, para
elaborar un primer mapa territorial de homogeneidad desde las características
sociales de los habitantes,3 lo que se ha desarrollado con detalle en el capítulo 2
del presente libro, y desde donde se parte para esta siguiente etapa basada en un
segundo grupo de criterios relacionados con las demás dimensiones del territorio,
en particular las que permitirán definir condiciones de homogeneidad relativa desde
el punto de vista geográfico, social, cultural y económico.4

3 Características que la Ley 1617 de 2013 retoma en su definición del artículo 29 de la Ley Orgánica de Orde-
namiento Territorial 1454 de 2011, para la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial
tanto de la Nación como de las entidades territoriales, entre ellas los distritos especiales, cuando dice en el
numeral 3 inciso (a): “Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de
sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas”, que a su vez se relaciona con el artículo 322
de la Constitución Política de 1991 cuando se refiere a la organización político-administrativa del Distrito Capital
y precisa que “[…] el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con
las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones
administrativas”.
4 Características que la Ley 1617 de 2013 retoma en su definición del Estatuto Político, Administrativo y Fiscal
de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, Ley 768 de 2002, cuando dice
en su Capítulo i. Las localidades, artículo 3.º: “Los distritos especiales que cuenten con una población mayor
de seiscientos mil (600.000) habitantes, estarán divididos en […] localidades, definidas como divisiones admi-
nistrativas con homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, cultural, social y económico”.

48

[Link] 48 12/3/21 12:41 PM

 De igual forma, se retoman aspectos de la ley enfocados a orientar el tamaño y las
características de las localidades cuando dice en su artículo 1.º
Dotar a los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan
cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el
desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad
de vida de sus habitantes […].5

Otro grupo de criterios se asocia a los que garantizarán el cumplimiento de los

objetivos que precisa la ley en su artículo 35, relacionados en primer lugar con
el fortalecimiento institucional de la escala intermedia, ubicada entre el nivel más
general del distrito y el nivel más local, como son los barrios en suelo urbano y
las veredas en suelo rural. Este fortalecimiento se alcanzará con una comunidad
organizada que se “exprese institucionalmente y contribuya al mejoramiento de
las condiciones de calidad de vida” como lo expone el objetivo 1; que desarrolle

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

una participación efectiva de la población enfocada en la gestión del ejercicio de lo
público y lo colectivo en el ámbito de la localidad a través de funciones tales como
“la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la construcción de obras
de interés común […] la fiscalización y vigilancia […] la definición de las priorida-
des comunitarias en la elaboración del presupuesto distrital”, como lo establece el
objetivo 2; que la comunidad tenga oportunidad, en la medida de sus capacidades,
de participar en “la construcción de las obras y la prestación de los servicios […]
y se promueva su mejoramiento y progreso económico y social”, como lo dice el
objetivo 3; que se facilite la descentralización territorial y la desconcentración en
la prestación de los servicios, como lo establece el objetivo 4, y finalmente, que se
busque “el adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se
cumplan en cada una de ellas”, como lo precisa el objetivo 5.

En síntesis, la división de los distritos especiales en localidades busca, ante todo,

privilegiar un ámbito político administrativo, de escala intermedia, para la mejor
gestión pública del territorio en el cumplimiento de alcanzar para sus habitantes,
los mayores indicadores de calidad de vida urbana y rural posible.

5 Con la Carta Política de 1991, se fortalecen temas asociados a la mejor organización del territorio municipal
y distrital, entre otros, para el cumplimiento de los objetivos de la descentralización, como se consigna en el
artículo 62 del Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa
Fe de Bogotá” (que ya venía organizado como Distrito Especial desde 1954 mediante Deccreto 3640). En re-
lación con la creación de localidades, establece: “El Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, señalará a
las localidades su denominación, límites, y atribuciones administrativas y dictará las demás disposiciones que
fueren necesarias para su organización y funcionamiento. Para este fin deberá tener en cuenta: 1. La cobertura
de los servicios básicos, comunitarios e institucionales, y 2. Las características sociales de sus habitantes y
demás aspectos que identifiquen las localidades”.

49

[Link] 49 12/3/21 12:41 PM

 Criterios a partir de referentes de distritos
especiales del orden nacional
Con el fin de identificar criterios para establecer características y número ideal de
localidades, se revisó la experiencia de dos de los distritos con mayor trayectoria en
Colombia con reflexiones significativas sobre sus divisiones político-administrativas:
1. Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (Ley 768 de 2002).
Analizado en el estudio de la Universidad de Cartagena titulado “Propuesta de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

nuevas localidades para el Distrito de Cartagena de Indias a partir del enfoque

ecosistémico” que recomienda, entre otras acciones: (a) no limitar la división
de localidades a un número específico, cuando advierte que “algunas de las
localidades abarcan extensas zonas, que hacen dificultosa la representatividad
de los pobladores en cuanto al cuerpo de ediles” (Torregroza et al., 2016, p.
87); (b) “Los enfoques o los criterios para plantear nuevas maneras de or-
ganización por localidades es un reto ineludible que invita a nuevas miradas
que consideren el territorio como una construcción social en donde la trama
humana y el componente natural, hacen parte de una misma realidad” (p. 9),
y (c) frente a las relaciones con los municipios vecinos, particularmente de
ecosistemas compartidos, recomienda “que la propuesta de localidades […]
tiene que trascender la frontera que enmarca el territorio distrital […] y propone
[…] considerar algunas figuras tales como la ‘Asociación de municipios’ y de
‘Áreas metropolitanas’ que eventualmente podrían ser implementadas a partir
de la normatividad” (p. 85).
2. Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993). Pro-
yectos de acuerdos distritales y proyectos de ley buscan aumentar el número
de localidades en el Distrito Capital dado que cuestionan la eficiencia en la
prestación de los servicios públicos y las bondades de la descentralización para
acercar la gestión pública a la ciudadanía en localidades cuyo tamaño de área
y número de habitantes generan desigualdades importantes en la actualidad.
Algunas de las opiniones en medios de comunicación son las siguientes:
Un proyecto de ley6 que busca reducir el tamaño de las localidades de Bogotá,
para que tengan entre 200.000 y 400.000 habitantes, comenzó a hacer trámite
en el Congreso de la República. […] Hoy, diez de las veinte localidades de Bo-
gotá superan los 300.000 habitantes y siete están por debajo de los 200.000.
De hecho, dos de estas, Suba y Kennedy, con 1.146.985 y 1.054.850 habitante,
tienen una población casi del tamaño de ciudades como Barranquilla, que cuenta
con 1.208.112. […] Con esos tamaños, diez de las localidades del Distrito Ca-
pital se ubican entre las 30 ciudades más pobladas del país, con la diferencia

6 Proyecto de Ley presentado por la representante por Bogotá Clara Rojas ante la Cámara de Representantes
durante 2015 (Rojas, 2015).

50

[Link] 50 12/3/21 12:41 PM

 de que los municipios tienen presupuestos y rentas propias y alcalde elegido
popularmente, mientras que las localidades de Bogotá enfrentan problemas
porque las funciones que les han atribuido no cuentan con fortaleza institucional
ni personal para cumplir su trabajo. (Rojas 2015)

Aunque la talla y complejidad de los dos casos estudiados son muy distantes entre
sí, los criterios que se identifican en cada uno de ellos aportan en la búsqueda por
una configuración territorial más equilibrada y equitativa para el cumplimiento de
los objetivos de la Ley 1617 de 2013, expuestos anteriormente.

Aproximación metodológica para

la división por localidades
Producir el mapa territorial para la nueva división político-administrativa del Distrito
Especial de Santiago de Cali implicó el desarrollo de una metodología a partir de

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

dos grandes componentes: dos escalas de análisis y dos métodos de comproba-
ción (tabla 1). Un primer componente desarrolló las escalas geográficas sociales
del territorio, como se expuso anteriormente, atendiendo los términos de ley en la
primera parte del artículo 34: “[…] homogeneidad desde las característica sociales
de los habitantes […]”; de este componente se elabora una síntesis consignada
en la tabla 2 y el mapa 1, construidos a partir del análisis de un grupo de variables
sociodemográficas y socioeconómicas representativas de las escalas geográficas
sociales ya detalladas en el capítulo 2 del presente libro.
Esta síntesis de la tabla 2 y del mapa 1 presenta dos niveles de homogeneidad:
una que detalla ocho zonas homogéneas representadas igualmente en el mapa
1, con diferencias entre los niveles socioeconómicos más altos y más bajos y
que permitirá apoyar la división en localidades de manera más equilibrada; y
una segunda síntesis que engloba aún más las comunas y las clasifica en tres
grandes zonas homogéneas representadas en los colores: amarillo, con el que
se representa un primer grupo con las comunas 2, 19, 17 y 22, localizadas en el
eje norte-sur al costado occidental de la ciudad y donde se concentran los niveles
socioeconómicos muy altos, altos y medio-altos de la población; naranja, con el
que se representa un grupo intermedio con el mayor número de comunas 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 localizadas en la zona central y nororiental de la ciudad
y donde se concentran los niveles socioeconómicos medios y medio-bajos de la
población, y café, con el que se representa el tercer grupo con las comunas 1,
18 y 20 localizadas sobre las laderas occidentales de la ciudad y las comunas
13, 14, 15, 16 y 21 localizadas al oriente de la ciudad, todas ellas coinciden en
una localización periférica en Santiago de Cali y concentran los niveles socio­
económicos más bajos de la población caleña.

51

[Link] 51 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 1.
Metodología de aproximación a la división por localidades
del Distrito Especial de Santiago de Cali

Método de aproximación territorial Método de comprobación

Escalas geográficas sociales Algoritmo genético
Búsqueda de patrones socioespaciales simila- Procedimiento de modelación estadística que
res, que permitan trazar límites a las distintas combinó once bases de datos de las fuentes

Escala urbana y rural

localidades y así cumplir con las directrices de la de información oficial a nivel de comuna (sue-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Ley 1617 de 2013, a partir de información secun- lo urbano) relacionadas principalmente con la
daria disponible en el municipio de Cali y bases variable de equipamientos, complementada
de datos oficiales sobre variables demográficas, con variables de estrato socioeconómico,
sociales, económicas y culturales de barrios empresas, Programa tio, bienes públicos y
y comunas en el ámbito urbano, y veredas y servicios generales para lograr una distribu-
corregimientos en el ámbito rural. ción equitativa, teniendo como criterio que las
comunas fueran adyacentes.

Escalas geográficas territoriales Propuestas de división de localidades

realizadas por el equipo de Planeación
Escala urbana, municipal y metropolitana

Municipal de Cali

Aproximación de una división de localidades Resultados del ejercicio de división de locali-

en suelo urbano y rural (escala municipal), en dades adelantado por el dapm de forma parale-
relación con dinámicas metropolitanas, a partir la al ejercicio de la Alianza de Universidades.
de variables territoriales que parten de un plano
base de la división político-administrativa del
municipio y sobre el cual se analizan: el contexto
de crecimiento histórico de los barrios, la confi-
guración de densidades de población y vivienda,
los sistemas estructurantes del territorio, la
ocupación del suelo y sus aprovechamientos y
las vocaciones productivas, entre otras.

Fuente: Alianza de Universidades: usb Cali-Icesi (2019).

52

[Link] 52 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 2 y Mapa 1.
Síntesis de las escalas geográficas sociales de Santiago de Cali
Escala
Convenciones Escala geográfica 1 Escala geográfica 3
geográfica 2
Tasa Mapa 1. Síntesis de las escalas geográficas
Escalas
escolaridad Participación Densidad Densidad sociales en las comunas de Santiago de Cali
geográficas Estrato Tasa de Tasa de
N.º Comunas Población neta población de población de vivienda
sociales de moda desempleo pobreza
afro (%) educación urbana (%) (hab./ha) (viv./ha)
detalle
superior

Entre Menor a 50 y
1 17 y 22 1,8 a 10,0 3,4 a 8,5 0,0 a 10,0 40,1 a 50,0 1 al 3 Menor a 40
5y6 de 100 150

2 2 y 19 4 5,1 a 10,0 5,1 a 10,0 0,0 a 10,0 19,1 a 50,0 4 al 5 100 a 150 20 a 40

4, 5, 6, 7 Entre Mayor De 20 a
3 10,1 a 20,0 10,1 a 30,0 5,1 a 19,0 3 al 7 100 a 300
y8 2y3 a 8,5 más de 80

10, 11 Mayor
4 3 Mayor 10,1 10,1 a 20,0 13,1 a 40,0 1 al 5 150 a 300 40 a 80
y 12 a 17,6

Mayor
5 3y9 3 10,1 a 15,0 10,1 a 20,0 13,1 a 40,0 1 al 7 100 a 150 20 a 40
a 17,6

13, 15 Mayor Mayor a

6 2 15,1 a 20,0 5,1 a 13,0 2 al 7 250 a 300 60 a 80
y 16 a 27,9 20,1

Fuente datos: usb Cali. Datos tomados y procesa-

Mayor dos de Sisbén iii 2016.
7 14 y 21 1 15,1 a 20,0 Mayor a 50 2,8 a 13,0 4 al 7 250 a 300 40 a 80
a 27,9 Fuente mapa: usb Cali con base en resulta-
dos de áreas homogéneas socioeconómicas.
Mayor
8 1, 18 y 20 1 15,1 a 20,0 10,1 a 20,0 2,8 a 19,0 1 al 5 150 a 300 40 a 60
a 27,9

Un segundo componente es el de escalas geográficas territoriales desarrollado

en el presente capítulo, el cual contempla el área total municipal donde se anali-
zan las “variables que son determinantes en la definición de áreas homogéneas,
entendidas estas como espacios territoriales con características similares a partir
de variables que permitan diferenciarlas de áreas adyacentes”.7 Estas variables
territoriales (tabla 3) se analizaron en sus diferentes escalas de articulación,
dimensiones del desarrollo y sistemas territoriales, a partir de información secun-
daria, para dar respuesta al artículo 34 de la Ley 1617 de 2013 en su segunda
parte: “[…] con homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, social,
cultural y económico”.

7 Con base en Glosario Técnico Catastral [Link]

53

[Link] 53 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 3.
Variables territoriales para definir las localidades cuando estas se consideran
determinantes y explican características de homogeneidad relativa
Históricas Periodos de crecimiento urbano, infraestructuras y equipamientos
representativos de una época histórica, de escala municipal y
metropolitana.
Ambientales Cuencas y subcuencas hidrográficas, ecosistemas, zonas de
amenaza y riesgo, impactos ambientales.
Movilidad Infraestructura, modos y medios de transporte, cobertura, relacio-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

nes rural-urbana, estado de la infraestructura.

Servicios públicos Sectorización en la prestación de los servicios, coberturas,
infraestructuras.
Equipamientos Tipos, nodos, coberturas, sectorización.
Usos del suelo Predominantes, especialidades de uso, centralidades.
Morfotipológicas Áreas homogéneas, valoración de tejidos urbanísticos.
Norma urbana Áreas de actividad, tratamientos urbanísticos.
Planificación pot 2000: Piezas y Centralidades.
pot 2014: upu y upr. Proyectos Estratégicos.
Relaciones metropolitanas Conurbaciones, relaciones funcionales, áreas prestadoras de
servicio a Cali, áreas receptoras de servicios de Cali.
Fuente: elaboración propia.

Paralelamente a este análisis, la Alianza aplicó un método matemático denominado

algoritmo genético al total del área urbana dividida en comunas, cuyos resultados se
presentan en el capítulo 4 del presente libro, y que permitió corroborar el escenario
resultado del análisis integrado de los dos componentes anteriormente descritos, el
de escalas geográficas sociales y el de escalas geográficas territoriales.
Por último, se pone a consideración la primera propuesta de la Alianza, eviden-
ciando coincidencias importantes con los escenarios presentados por el dapm, lo
que permitió corroborar los resultados consolidados a través de las determinantes
territoriales y de escalas geográficas sociales para llegar a un escenario de siete
localidades (mapa 2) ajustadas a los criterios señalados desde la administración
municipal y la Gerencia del Distrito (tabla 4), que entra a ser parte como Escenario
3 de las propuestas que se socializarían mediante talleres de participación comu-
nitaria por parte del dapm.

54

[Link] 54 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 2.
Escenario 3. División por localidades del Distrito Especial de Santiago de Cali

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Fuente: elaboración propia con base en usb Cali-Icesi (2019).

55

[Link] 55 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 4.
Criterios para la definición de localidades desde la gerencia del Distrito-
Alcaldía de Santiago de Cali

1. La población y sus características sociales.

2. Servicios ecosistémicos: fuentes hídricas, cuencas, diversidad ambiental, servicios ambientales,
relación con el paisaje.
3. Lógica policéntrica: proponer varios centros en la ciudad que permitan superar el monocentrismo
(del centro) y una mayor presencia del Estado y sus instituciones.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

4. Localidades multiestrato: intentando no concentrar problemas complejos en una sola zona en aras
de no sobrecargar la capacidad organizacional e institucional de una localidad y su respectivo
alcalde menor.

5. Vocaciones y potencialidades productivas-económicas de cada localidad.

6. Sostenibilidad fiscal: opciones de entre 4 y 8 localidades en términos ideales.
7. Las relaciones con los municipios vecinos y sus retos, implicaciones y demás.
8. El diseño institucional de cada localidad, en aras de buscar un equilibrio con las organizaciones
políticas comunitarias y su respectiva representación.

Fuente: reunión fdi, hoy ProPacífico, con Alejandro Becker, gerente del Distrito Especial de Santiago de Cali, Cali,
febrero de 2019.

Adicional a lo anterior, las localidades definidas en este escenario fueron discutidas

y trabajadas en sus detalles limítrofes de manera conjunta con la Administración
y la Gerencia del Distrito, para finalmente incluirlo como parte de los tres escena-
rios seleccionados a llevar a cabo los talleres con actores municipales, urbanos y
rurales (mapa 3).
La aproximación de áreas homogéneas dada a partir de la construcción de escalas
geográficas sociales (tabla 1 y mapa 1), se contrasta con el análisis de variables
territoriales definidas en la tabla 2 que se espacializan y van dando soporte a la
construcción de escalas geográficas territoriales, a partir de condiciones de homo-
geneidad relativa del territorio municipal, atendiendo los criterios dados desde la
administración pública de la tabla 4, como “orientadores” en la toma de decisiones
con respecto a límites de cada una de las divisiones de localidades que se definen
en el escenario final.
A continuación se presenta el desarrollo de estos momentos metodológicos, las
principales variables analizadas y el resultado del Escenario 3 (mapa 3) propuesto
por la Alianza de Universidades: Icesi y San Buenaventura de Cali, para ser in-
cluido en el ejercicio de socialización a llevar a cabo por el dapm en los talleres de
participación ciudadana con actores institucionales y representativos de comunas
y corregimientos.

56

[Link] 56 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 3.
Escenario 3, seleccionado por dapm para la división por localidades
del Distrito Especial de Santiago de Cali

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Fuente: elaboración propia, usb Cali-Icesi (2019) y ajustes limítrofes entre localidades concertados con dapm Santiago
de Cali en talleres técnicos durante marzo y abril de 2019.

57

[Link] 57 12/3/21 12:41 PM

 Caracterización física espacial:
escalas geográficas territoriales
El municipio de Santiago de Cali se encuentra ampliamente caracterizado en el
ámbito territorial, lo que ha facilitado el análisis de las variables clave (tabla 3) a
tener en cuenta para la división de localidades del nuevo Distrito Especial. Se contó
con la información ofrecida por los procesos de formulación de los pot de primera
generación (Acuerdo 069 de 2000) y de segunda generación (Acuerdo 0373 de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

2014), estudios diversos sobre la ciudad desde la década de los noventa, información
secundaria reciente suministrada por el dapm y otras dependencias municipales, y
por último se tomó como punto de partida la división político-administrativa oficial e
histórica del municipio: comunas, barrios, sector, sección, manzana (zona urbana) y
corregimientos y veredas (zona rural), entendiendo que es la división sobre la cual
el dane elabora los censos de población y vivienda; asimismo, es la división que se
asocia con la identidad y el sentido de pertenencia de la población en el territorio.
Adicionalmente, el ejercicio atendió como determinantes los criterios antes men-
cionados (tabla 4), que guiaron la toma de decisiones sobre la más conveniente
división de localidades: (1) la conservación de la unidad espacial, relacionada y que
valida la identidad cultural e histórica del desarrollo de la ciudad (urbana: comunas
y barrios; rural: corregimientos y veredas); (2) las delimitaciones de las unidades
de planificación urbana (upu) y de las unidades de planificación rural (upr) como
unidades de planificación intermedia contempladas en el pot 2014; (3) la pobla-
ción dividida de manera equitativa entre las diferentes localidades, atendiendo sus
características sociales en condiciones de homogeneidad relativa; (4) la presta-
ción de servicios ecosistémicos del territorio entre las cuencas en suelo rural y su
continuidad funcional y ecológica dentro del tejido urbano; (5) la lógica policéntrica
que asegure el desarrollo de mínimo una centralidad8 por localidad y se articule
con las vocaciones productivas actuales y potenciales de estas; (6) la condición
de multiestratoc hasta donde sea posible contemplarlo dada la alta segregación
socioeconómica y socioespacial de la ciudad; (7) asegurar una sostenibilidad fis-
cal del Distrito, razón por la cual se establece un mínimo de 4 y un máximo de 8
localidades que deberán atender a un diseño institucional eficiente y eficaz, y (8)
finalmente, la necesaria articulación que estas nuevas localidades deberán afrontar
con los municipios vecinos, territorios que presentan fuertes dinámicas metropoli-
tanas en torno a Santiago de Cali, tanto por los procesos de conurbación urbana y
rural como por las relaciones funcionales diarias dadas por las relaciones sociales

8 Se deberán atender dinámicas urbanas actuales, dinámicas proyectadas y proyectos de centralidades del pot
2014. Esta condición de “centralidad” es uno de los aspectos a evaluar para un futuro ajuste del pot de Santiago
de Cali, debido a la alta concentración de estas en el modelo de ocupación propuesto sobre el costado occidental
del área urbana y la ausencia de una estrategia para estructurar centralidades en el oriente de la ciudad, donde
se concentra la mayor parte de la población.

58

[Link] 58 12/3/21 12:41 PM

 y económicas de la población, así como por los intercambios de bienes y servicios
entre municipios vecinos al área metropolitana de Santiago de Cali: Yumbo, Palmira,
Candelaria y Jamundí, principalmente.
A continuación se sintetiza el resultado de la caracterización de las siete localidades
acordadas como Escenario 3 (mapa 3), producto del análisis de variables ponde-
radas y espacializadas, y que luego de los talleres participativos se ajustaron en
una única propuesta de Escenario concertado entre la administración municipal y
la Alianza de Universidades Icesi-usb Cali (mapa 4), el cual sirvió de base para la
presentación ante el Concejo Municipal del Proyecto de Acuerdo “Por el cual se
divide el territorio del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial
y de Servicios de Santiago de Cali en localidades, se establece su organización,
funcionamiento y competencias y se dictan otras disposiciones”.9
En la tabla 5 se detalla la forma como las divisiones político-administrativas actuales
se integran a cada una de las siete localidades, tanto comunas y barrios en suelo
urbano como corregimientos y veredas en suelo rural, llegando a cuatro localida-
des urbano-rurales y tres localidades netamente urbanas (mapa 3). En la tabla 6
se sintetizan los datos de población por localidad y el peso relativo de esta en el
total del Distrito, encontrando un rango de población entre 250.000 habitantes (las
menos pobladas) y 450.000 habitantes (las de mayor población); con respecto a las
extensiones de las localidades se destacan las urbano-rurales como las mayores
entre un rango de 3000 ha. a 25.000 ha, y las netamente urbanas con las menores
extensiones entre un rango de 1200 ha y 1900 ha.
Tabla 5.
Divisiones político-administrativas actuales que integran cada una
de las siete localidades

Localidad/composición Comuna Barrios/sectores Corregimientos

Localidad 1 Urbano rural Comuna 1 Sector Patio Bonito, Vista Hermosa, Terrón Colorado, Aguacatal. Corregimientos completos: La Leo-
(completa) nera, Felidia, El Saladito, La Elvira,
La Castilla, La Paz, Montebello,
Comuna 2 Santa Teresita, Santa Rita, Arboleda, Normandía, Altos de Normandía-Bataclán, Golondrinas.
(completa) Centenario, Juanambú, Granada, Versalles, Santa Mónica, San Vicente,
Versalles, Prados del Norte, Chipichape, Vipasa, La Campiña, La Paz, La Flora,
El Bosque, Altos de Menga, Menga, Parque del Amor, Urbanización La Flora,
Urbanización La Merced, Ciudad de los Álamos, Brisas de los Álamos.

Comuna 3 El Nacional, El Peñón, San Antonio, San Cayetano, Los Libertadores, San Juan
(completa) Bosco, El Calvario, San Pedro, San Nicolás, El Hoyo, El Piloto, Navarro-La
Chanca.

Comuna 9* Sucre, Obrero.

Continúa

9 Proyecto de acuerdo que fue tramitado por la Alcaldía de Santiago de Cali, a través de la Gerencia del Distrito,
ante el Concejo Municipal durante el segundo semestre de 2019.

59

[Link] 59 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 5.
Divisiones político-administrativas actuales que integran cada una
de las siete localidades

Localidad/composición Comuna Barrios/sectores Corregimientos

Localidad 2 Urbano rural Comuna 19 El Refugio, La Cascada, El Lido, Tequendama, San Fernando Nuevo y Viejo, Corregimientos completos: Los
(completa) Nueva Granada, Santa Isabel, Bellavista, Miraflores, 3 de Julio, El Cedro, Andes y Pichindé. Veredas del co-
Champagnat, Colseguros, Los Cámbulos, El Mortiñal, Cuarto de Legua, Urba- rregimiento de Villacarmelo: Vereda
nización Militar, Urbanización Guadalupe, Nueva Tequendama, Camino Real, de La Sirena.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Urbanización Fundadores, Santa Bárbara, Tejares-Cristales, ur Santiago de

Cali, ur el Coliseo, Cañaveralejo, Seguros Patria, Cañaveral, Pampalinda, Sec-
tor Bosque Municipal, Sector Guadalupe, ud Alberto Galindo, Plaza de Toros,
Sector Altos de Santa Isabel, Cañaveral, Pampalinda.
Comuna 20 El Cortijo, Belisario Caicedo, Siloé, Lleras Camargo, Belén, Brisas de Mayo, Veredas del corregimiento de la Bui-
(completa) Tierra Blanca, Pueblo Joven, Cementerio-Carabineros, Venezuela-Urb. Cañave- trera: Parque La Bandera, La Luisa,
ralejo, La Sultana. Alto de los Mangos y Cabecera La
Sirena.

Localidad 3 Urbano Comuna 4 Jorge Isaacs, Santander, Porvenir, Las Delicias, Manzanares, Salomia, Fátima, Ninguno.
(completa) Sultana, Berlín, San Francisco, Popular, Ignacio Rengifo, Guillermo Valencia,
La Isla, Marco Fidel Suárez, Evaristo García, La Esmeralda, Bolivariano, Barrio
Olaya Herrera, Unidad Residencial Bueno Madrid, Flora Industrial, Calima, La
Alianza.
Comuna 5 El Sena, Los Andes, Los Guayacanes, Chiminangos, Metropolitano, Los
(completa) Parques-Barranquilla, Villa del Sol, Paseo de los Almendros, Los Andes, La
Riviera, Torres de Comfandi, Villa del Prado, El Guabito.

Comuna 6 San Luis, Jorge Eliécer Gaitán, Paso del Comercio, Los Alcázares, Petecuy i,
(completa) ii, iii, La Rivera i, Los Guaduales, Ciudadela Floralia, Fonavi, emcali, San Luis ii,
Urbanización Calimio, Sector Puente del Comercio.

Comuna 7* Alfonso López i, ii y iii, Base Aérea, Fepicol, Las Ceibas, Los Pinos, Parque de la
Caña, Puerto Nuevo, San Marino.

Comuna 8* Barrio Industrial.

Localidad 4 Urbano Comuna 8* Villa Colombia, El Troncal, Urbanización La Base, La Base, Municipal, Las Amé- Ninguno.
ricas, Benjamín Herrera, Primitivo Crespo, Simón Bolívar, Saavedra Galindo,
Rafael Uribe, Santa Mónica Popular, La Floresta, Atanasio Girardot, Santa Fé,
Chapinero, El Trébol.

Comuna 9* Alameda, Bretaña, Junín, Guayaquil, Aranjuez, Manuel María Buenaventura,

Santa Mónica Belalcázar, Belalcázar. No se incluyen los barrios Sucre y Obrero.
Comuna 10 El Dorado, El Guabal, La Libertad, Santa Elena, Las Acacias, Santo Domingo,
(completa) Jorge Zawadsky, Olímpico, Cristóbal Colón, La Selva, Barrio Departamental,
Pasoancho, Panamericano, Colseguros Andes, San Cristóbal, Las Granjas, San
Judas Tadeo i y ii.
Comuna 11 Barrio San Carlos, Maracaibo, La Independencia, La Esperanza, Urbanización
(completa) Boyacá, El Jardín, La Fortaleza, El Recuerdo, Aguablanca, El Prado, 20 de
Julio, Prados de Oriente, Los Sauces, Villa del Sur, José Holguín Garcés, León
xiii, José María Córdoba, San Pedro Claver, Los Conquistadores, La Gran
Colombia, San Benito, Primavera.

Comuna 12 Villanueva, Asturias, Eduardo Santos, Barrio Alfonso Barberena A., El Paraíso,
(completa) Fenalco Kennedy, Nueva Floresta del ict, Julio Rincón, Doce de Octubre, El
Rodeo, Sindical, Bello Horizonte.
Continúa

60

[Link] 60 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 5.
Divisiones político-administrativas actuales que integran cada una
de las siete localidades

Localidad/composición Comuna Barrios/sectores Corregimientos

Localidad 5 Urbano rural Comuna 17 La Playa, Primero de Mayo, Ciudadela Comfandi, Ciudad Universitaria, Caney, Corregimientos completos: El Hormi-
(completa) Lili, Santa Anita-La Selva, El Ingenio, Mayapán-Las Vegas, Las Quintas de Don guero y Pance.
Simón, Ciudad Capri, La Hacienda, Los Portales-Nuevo Rey, Cañaverales-Los
Samanes, El Limonar, Bosques del Limonar, El Gran Limonar-Cataya, El Gran
Limonar, Unicentro Cali, Ciudadela Pasoancho, Prados del Limonar, Urbaniza-
ción San Joaquín.

Comuna 18 Buenos Aires, Barrio Caldas, Los Chorros, Meléndez, Los Farallones, Francisco Veredas del Corregimiento de la Bui-
(completa) Eladio Ramírez, Prados del Sur, Horizontes, Mario Correa Rengifo, Lourdes, Co- trera: Buitrera Cabecera, La Riverita,
linas del Sur, Alférez Real, Nápoles, El Jordán, Cuarteles Nápoles, Sector Alto El Rosario, El Otoño, Sector Bella
de los Chorros, Polvorines, Sector Meléndez, Sector Alto Jordán, Alto Nápoles. Suiza, Cantaclaro.

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Comuna 22 Urbanización Ciudad Jardín, Parcelaciones Pance, Urbanización Río Lili, Ciudad Veredas del Corregimiento de
(completa) Campestre, Club Campestre. Villacarmelo: La Fonda, Villa Car-
melo Cabecera, Dos Quebradas, La
Candelaria, El Carmen.

Comuna 16 Sector 1600, Brisas del Limonar, Ciudad 2000 y La Alborada. Vereda del Corregimiento de
Navarro: El Estero al sur del canal
cvc Sur.

Localidad 6 Urbano Comuna Antonio Nariño, Mariano Ramos, República de Israel y Unión de Vivienda Ninguno.
16* Popular.
Comuna 7* Siete de Agosto.

Comuna 13 Ulpiano Lloreda, El Vergel, El Poblado i y ii, Los Comuneros ii, Ricardo Balcázar,
(completa) Omar Torrijos, El Diamante, Lleras Restrepo, Villa del Lago, Los Robles, Rodrigo
Lara Bonilla, Charco Azul, Villablanca, Calipso, Yira Castro, Lleras Restrepo
ii, Marroquín iii, Los Lagos, Sector Laguna del Pondaje, El Pondaje, Sector
Asprosocial-Diamante.

Comuna 15 El Retiro, Los Comuneros i Etapa, Laureano Gómez, Vallado, Ciudad Córdoba,
(completa) Mojica, El Morichal.

Localidad 7 Urbano-rural Comuna 7* Puerto Mallarino y Ángel del Hogar. Corregimiento de Navarro: cabecera
y el área rural al norte del canal cvc
Comuna 14 Alfonso Bonilla Aragón, Alirio Mora Beltrán, Manuela Beltrán, Las Orquídeas, Sur-carrera 50.
(completa) José M. Marroquín i y ii Etapas, Puerta del Sol, Los Naranjos i, Promociones
Populares, Los Naranjos ii.

Comuna 21 Pízamos i y ii, Calimío Desepaz, El Remanso, Los Líderes, Desepaz Invicali,
(completa) Compartir, Talanga, Villamercedes i-Villa Luz-Las Garzas, Pízamos iii-Las Da-
lias, Potrero Grande, Ciudadela del Río, Valle Grande.

Total población 2.412.045 habitantes.

Fuente: elaboración propia con base en cartografía oficial de Santiago de Cali (dane, 2018).

61

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 Tabla 6.
Habitantes, áreas y límites de cada una de las siete localidades

Área local
Localidad/ composición Habitantes (2018) pob (%) Área total (%) Límites
ha
Localidad 1 Urbano-rural 291.023 12,1 13.408,6 23,7 Al norte con los municipios de Dagua, La Cumbre y Yumbo. Al
Sur limita con el corregimiento de Pichindé, río Cali, límite de las
comunas 1 y 3, carrera 15, par vial 25-26, límite del Barrio Industrial
y carrera 8 hasta río Cauca puente Juanchito.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Localidad 2 Urbano-rural 256.894 10,7 10.387,2 18,4 Al norte con los corregimientos de La Leonera y El Saladito, las
comunas 1, 3 y 9. Al oriente con las comunas 10 y 17. Al sur con la
Comuna 18, el límite de la subcuenca el río Meléndez, y los corre-
gimientos Villa Carmelo y Pance.

Localidad 3 Urbano 417.242 17,3 1.863,2 3,3 Al norte con el río Cali, la comuna 2, el municipio de Yumbo. Al oriente
con el río Cauca y el municipio de Palmira. Al sur con la carrera 8 y
el límite al sur del Barrio Industrial. Al occidente con el par vial 25-26.

Localidad 4 Urbano 373.829 15,5 1.681,2 3,0 Al norte con la comuna 3, los barrios Sucre y Obrero de la comuna
9, el Barrio Industrial de la comuna 8, la carrera 8 correspondiente
a la comuna 7. Al oriente limita con la calle 70 hasta la intersección
con la vía del ferrocarril. Al sur limita con la carrera 50 (canal del río
Cañaveralejo) y comuna 17. Al occidente limita con la comuna 19.

Localidad 5 Urbano-rural 328.829 13,6 24.855,3 44 Al norte con el corregimiento Los Andes, el límite de la subcuenca
del río Cañaveralejo, las comunas 18 y 17 sobre la carrera 50 y el
trayecto del canal cvc al sur de las comunas 15 y 16 y el corregimien-
to de Navarro, hasta su desembocadura en el río Cauca. Al oriente
con el río Cauca, municipio de Candelaria (Valle) y Puerto Tejada
(Cauca). Al sur con el río Jamundí, municipio de Jamundí (Valle) y
al occidente con los municipios de Buenaventura y Jamundí, en el
quiebre de aguas de la Cordillera Occidental.

Localidad 6 Urbano 441.356 18,2 1.223,6 2,2 Al noroccidente con la calle 70 y las comunas 11, 12 y 8. Al norte
con la calle 8. Al nororiente con la Avenida Santiago de Cali y las
comunas 21 y 14. Al suroriente con el corregimiento de Navarro y
al suroccidente con el canal cvc Sur.

Localidad 7 Urbano-rural 302.872 12,6 3.042,3 5,4 Al norte con la carrera 8 hasta el límite con Candelaria puente de
Juanchito. Al oriente con el río Cauca municipio de Candelaria. Al sur
con el canal cvc Sur y al occidente con la comuna 16 y la avenida
Santiago de Cali, comunas 13 y 7.

Totales 2.412.045 100 % 56.461,4 100 % Detalle de límites a partir de planos base de cartografía oficial del
pot2014.

Fuente: elaboración propia con base en información de la Alcaldía de Santiago de Cali, Departamento Administrativo de Planeación. “Proyecciones de la Población
del Municipio de Santiago de Cali. 2006-2036” (s. f.) y medición de áreas en fuente oficial cartográfica del Municipio de Cali actualizada para pot 2014.

Se detalla a continuación una caracterización a partir de los criterios planteados

en la tabla 4, y las variables determinantes de las escalas geográficas sociales y
territoriales que se consideraron como base para generar homogeneidad relativa
en cada una de las localidades:

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 – Localidad 1: urbana-rural. Corresponde al centro histórico y al centro global (pot
2000) y abarca la comuna 3 y los barrios Sucre y Obrero de la comuna 9, el centro
ampliado hacia el norte sobre la comuna 2 y la conexión urbana regional de Cali
hacia Buenaventura a través de la comuna 1, que a su vez se conecta con los
corregimientos de El Saladito y La Elvira (límites con el municipio de Dagua); la
continuidad de la cuenca alta del río Cali en los corregimientos de La Leonera y
La Felidia, este último límite también con el municipio de Dagua; hacia el norte los
corregimientos de La Castilla y La Paz, más en relación con corregimientos rurales
de Yumbo y los corregimientos de Montebello y Golondrinas, en relación directa
con la comuna 2 de Cali. Esta localidad concentra la mayor cantidad de unidades
económicas y, en consecuencia, la mayor oferta de empleo, principalmente en el
sector de comercio y servicios, lo que la mantiene como la principal centralidad
de la ciudad. Concentra adicionalmente la mayor cantidad de Bienes de Interés
Cultural (bic) y las zonas urbanas de conservación en la ciudad. En particular, la
comuna 2 presenta alta dinámica de flujos de población con los centros poblados
de los corregimientos de Montebello y Golondrinas, que limitan con el área urbana
y se conectan con esta a través de vías rurales. El suelo rural abarca la cuenca
alta del río Cali y la subcuenca del río Aguacatal-El Chocho y contiene parte del
Parque Nacional Natural (pnn) Farallones de Cali y la Reserva Forestal Protectora
Nacional de Cali. Esta localidad presenta también alta dinámica metropolitana de
su área urbana por la conurbación con la zona industrial de Acopi-Arroyohondo
en el municipio de Yumbo (tabla 7).
Tabla 7.
Localidad 1

Localidad Criterios predominantes Explicación

Servicios ecosistémicos Gestión integral de cuencas Aguacatal, Pichindé, Cali. Vocación de conservación y de protección de los ecosistemas.

Características sociales de la Población rural: campesina productora. Despensa agrícola del casco urbano. Población con enfoque de protección
población y conservación de ecosistemas. Población urbana de la comuna 1 (Terrón Colorado) con gran parte migrante de
otras regiones, principalmente Caldas, Cauca y Pacífico, con dinámicas en relación con la vía al mar. Población de
la comuna 2, con mejores condiciones de vida e interacción continua con el centro global de la ciudad y población
periurbana asentada en la ladera. Población de la comuna 3, en general con buenas condiciones de vida, interacción
inmediata entre centro histórico y barrios con valores patrimoniales como San Antonio y El Peñón, además de la
gran oferta de turismo gastronómico y oferta de servicios de hotelería de diferentes rangos y tipologías.

pot Zonas de renovación urbana, redensificación y conservación del patrimonio en los barrios residenciales aferentes
1
al centro histórico de Cali. Tratamiento y proyectos de mejoramiento integral de barrios en el sector de Ladera.
Propuesta de trazado para el proyecto de Tren de Cercanías en su trayecto Yumbo-Cali-Jamundí.

Dinámicas entre barrios, dinámi- Relación permanente de población rural a través de la vía al mar, con residentes de las comunas 1 y 2, en los
cas urbano-rurales sectores de Altos de Menga y Terrón Colorado. Integración permanente con el municipio de Yumbo, y su zona
industrial, además de prestación de servicios empresariales y logísticos regionales. Dinámica de actividad ecotu-
rística en sectores como el Cerro de las Tres Cruces y Cristo Rey. Ecoturismo y avistamiento de aves en el sector
de la Reserva de San Antonio cuenca del río Cali, entre otros.
Territorio Poblaciones de estratos 1, 4, 5 y 6 en suelo urbano y población del suelo rural de los corregimientos de ocho
multiestrato corregimientos.

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 – Localidad 2: urbana-rural. Corresponde a las comunas 19 y 20 en suelo urbano
y a los corregimientos de Los Andes y Pichindé, gran parte del corregimiento de
La Buitrera y la vereda de La Fonda en el corregimiento de Villacarmelo en suelo
rural. Esta división corresponde al mantenimiento de las áreas de servicio de
acueductos veredales que se asocian a la cuenca del río Cañaveralejo, buscando
que se localicen de forma completa en esta localidad, así como las subcuencas
del río Cali correspondientes al río Pichindé y la quebrada Cabuyal. Contiene
también parte del pnn Farallones y la Reserva Forestal Protectora Nacional de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Cali. Esta localidad concentra el área del segundo periodo de crecimiento his-
tórico de la ciudad hacia el sur y el primer asentamiento de origen informal en
el sector denominado Siloé (comuna 20). Mantiene por tanto una condición de
multiestrato en todos los niveles y se caracteriza por concentrar en la comuna
19 la mayor cantidad de servicios de salud y deportivos a escala urbana, me-
tropolitana y regional, además de una centralidad de abastecimiento a escala
zonal en el barrio La Alameda, que mantiene fuertes relaciones funcionales de
abastecimiento con las laderas rurales del municipio, además de sus fuentes
de abasto en la Galería Santa Helena, Cavasa y otras zonas abastecedoras
del departamento y la región (tabla 8).
Tabla 8.
Localidad 2
Localidad Criterios predominantes Explicación

Características sociales de la Población urbana con condiciones de habitabilidad vulnerables principalmente en los asentamientos
2 población informales de ladera, altos índices de densidad poblacional en la comuna 20. Mixtura con población de
estratos y condiciones de vida altos en los barrios tradicionales de Cali como Miraflores, San Fernando,
Santa Anita, Cristales. Integración con la población de la zona rural, con vivienda suburbana en crecimiento
acelerado de residencias campestres y de descanso y con sectores productores campesinos: población
rural campesina en corregimientos de Pichindé, Los Andes y parte de Villacarmelo.
Servicios ecosistémicos
Planteamiento de tratamiento y gestión integral cuenca río Cañaveralejo, Meléndez y Pichindé. Fortaleci-
miento de la gestión ambiental en zona de reserva nacional en los corregimientos de Pichindé, Villacarmelo
y Los Andes. Conformación de cordón ambiental para la mitigación de impactos negativos debido a los
asentamientos informales en el urbano periurbano.

pot Fortalecimiento de propuesta de ecoparques en el cordón occidental de Cali, focalización de proyectos

estratégicos de espacio público y prevención de riesgos de amenaza por remoción en masa en la zona
de ladera. Áreas de conservación patrimonial e histórica en barrios del costado occidental de la calle 5.a
Dinámicas entre barrios, dinámicas Dinámica urbana y de borde urbano-rural, de asentamientos informales en la ladera occidental de Cali.
urbano-rurales Relación directa de prestación de servicios urbanos a la población de ladera, hasta la autopista suroriental.
Integración de territorios rurales como Pichindé y Los Andes, con vocación de conservación y protección
ambiental como productora campesina.
Territorio
Poblaciones de estratos 2,3,4 y 5.
Multiestrato

– Localidad 3: urbana. Compuesta por las comunas 4, 5, 6, gran parte de la 7 y

el Barrio Industrial de la comuna 8. Limita al norte con el río Cali y al oriente con
el río Cauca. Es una localidad con gran potencial de procesos de renovación

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[Link] 64 12/3/21 12:41 PM

 urbana que podrán consolidar la centralidad empresarial identificada en el pot
de Cali 2014. Presenta condición de multiestrato; está limitada y atravesada
de occidente a oriente por el corredor férreo futuro, corredor verde de la ciudad
y eje del potencial transporte masivo de alta velocidad (proyecto de Tren de
Cercanías). Asimismo, presenta en su interior el potencial del predio ocupado
por la Base Aérea, identificado en el pot 2014 como un futuro parque metropo-
litano a desarrollarse como proyecto estratégico. Adicionalmente esta localidad
presenta una unidad de paisaje identificada en el Plan de Paisaje de 2000, en
especial por la armonización en el desarrollo del trazado radio-concéntrico que
se orienta, a través del sistema vial principal y secundario, a identificar uno de
los principales referente del paisaje, el Cerro de las Tres Cruces hacia el oc-
cidente. Otro elemento natural de límite que caracteriza y presenta uno de los
mayores retos para esta localidad es la atención al Jarillón sobre el río Cauca
con alto riesgo de corrimiento lateral e inundación en una de las comunas más
densamente pobladas de Cali: la comuna 6. Se relaciona con dinámicas me-
tropolitanas con el municipio de Palmira y sus equipamientos de servicio a Cali
como el aeropuerto internacional y el estadio del Deportivo Cali sobre la doble
calzada, recta Cali-Palmira (tabla 9).
Tabla 9.
Localidad 3

Localidad Criterios predominantes Explicación

Características sociales de la Esta localidad está conformada por capital humano cualificado, y un costado oriental (comuna 6) de
población población que demanda prestación de servicios sociales de manera oportuna.
pot
Planteamientos de renovación urbana en la zona industrial que actualmente está migrando de la ciudad.
La potencialidad del corredor de la carrera 8 y la vinculación del área de la Base Aérea planteada como
parque metropolitano de la ciudad. Costado oriental corredor verde Yumbo, Cali, Jamundí. Se evidencia
3 en el tratamiento del Barrio Industrial de la comuna 8, que está integrado a las comunas 4, 5, 6 y 7, debido
a que los usos y el tratamiento histórico de este barrio se caracterizan por las mismas dinámicas de los
barrios localizados sobre el eje vial de la calle 25, cuya vocación industrial está dejando este suelo vacante.
Adicionalmente, requiere potencializar una centralidad que acoja las nuevas funciones institucionales
de la localidad.

Territorio
Convergencia de estratos 1, 2 y 3.
multiestrato

– Localidad 4: urbana. Compuesta por las comunas 9 (sin los barrios Sucre y
Obrero), 10, 11 y 12 y los barrios de la comuna 8 por debajo de la carrera 8.a.
Esta localidad presenta las mayores condiciones de homogeneidad tanto en
lo social como en lo territorial. Su desarrollo histórico se asocia a ser una zona
pericentral, por tanto abarca áreas de crecimiento compacto sobre el centro
global hasta la década de los años cuarenta y áreas del segundo periodo de
crecimiento hasta los años sesenta. Su modelo urbanístico mantiene las carac-
terísticas de la ciudad tradicional; su uso predominante es la vivienda de baja
densidad y como principal centralidad se ubica la Galería de Santa Elena, con

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[Link] 65 12/3/21 12:41 PM

 alto potencial económico y urbanístico, a partir de procesos y proyectos futuros
de renovación urbana importantes que atiendan la solución a problemas estruc-
turales de tipo social, principalmente. Es una localidad que se puede denominar
central por estar bien conectada con todas las demás localidades que la rodean,
y es atravesada en sentido norte-sur por el corredor férreo, futuro corredor de
transporte masivo (tren de cercanías) y eje verde de la ciudad (tabla 10).
Tabla 10.
Localidad 4
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Localidad Criterios predominantes Explicación

Características sociales de la po- Mano de obra cualificada. Población con condiciones socioeconómicas similares. Bajas densidades
blación de población y de vivienda. Focos de inseguridad asociada a espacios de actividad comercial y de
servicios de pequeña y mediana escala, que progresivamente han ido perdiendo la actividad residencial.

pot Área aferente al corredor vial de la calle 25, proyecto del corredor verde Yumbo, Cali, Jamundí. Además
del proyecto de renovación urbana de la Galería de Santa Elena. Se incluye la zona de redensificación
4 de las comunas 9 y 10, barrios que están presentando pérdida de habitantes.
Adicionalmente, requiere potencializar una centralidad que acoja las nuevas funciones institucionales
de la localidad.

Territorio Convergencia de estratos 2, 3 y 4.

multiestrato

– Localidad 5: urbana-rural. Es la localidad que presenta la mayor extensión

en área correspondiente a las comunas 17, 18 y 22, cuatro barrios de la co-
muna 16 y a los corregimientos de Pance, parte de La Buitrera, las veredas de
Villacarmelo diferentes a La Fonda, el corregimiento El Hormiguero y la vereda
El Estero del corregimiento de Navarro, al sur del canal cvc. Su población es
media y tiene condición multiestrato. Presenta el mayor potencial de expansión
hacia el sur y el mayor valor paisajístico y ambiental del Distrito, con el reto
de poder conservarlo y revalorizarlo. Abarca en suelo rural el pnn Farallones y
la mayor área rural de regulación hídrica. Tiene completas las cuencas de los
ríos Meléndez, Lili y Pance-Jamundí. Igualmente, tiene el área de drenaje del
zanjón Cascajal hacia el canal cvc en el corregimiento El Hormiguero, que ha
sido identificado en planes de escala metropolitana y regional como un área a
proteger, a través de la construcción de un parque regional donde se puedan
desarrollar actividades como el cultivo de la tierra, el disfrute de los cuerpos de
agua, el avistamiento de aves, entre otras. Hay que tener en cuenta también
que una vez se desarrolle el área de expansión esta localidad deberá dividirse
según las condiciones sociales de la población y las condiciones del territorio a
administrar. Se relaciona con dinámicas metropolitanas de alto impacto por la
movilidad y la prestación de servicios a la población del municipio de Jamundí
y el municipio de Puerto Tejada del departamento del Cauca (tabla 11).

66

[Link] 66 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 11.
Localidad 5

Localidad Criterios predominantes Explicación

Características sociales de la Población altamente cualificada, mejores condiciones socioeconómicas, población con altos índices de
población calidad de vida. La población de la comuna 18 y parte de la comuna 16, con características sociales
diversas, población migrante de regiones como Nariño, Cauca y Pacífico. Por otra parte, cuenta con una
población afro localizada en los corregimientos El Hormiguero y Navarro, que presentan condiciones so-
ciales diferentes al resto del territorio rural. Los habitantes de los corregimientos de Pance, Villacarmelo y
La Buitrera presentan dinámicas y aprovechamiento de las tierras en proyectos turísticos.

Servicios ecosistémicos Conformada por área perteneciente al pnn Farallones, se han adelantado procesos de conservación y
gestión ambiental, principalmente en la protección de corredores ambientales de las cuencas de los ríos
Pance, Lili y Meléndez, como la Reserva Forestal de Uso Sostenible del río Meléndez. Adicionalmente,
cuenta con la potencialidad de promover proyectos y tratamientos de conservación y protección de la
zona de protección ambiental del río Cauca (sector de humedales) en los corregimientos El Hormiguero
y Navarro y su articulación con las cuencas de los ríos previamente listados.

5 Ciudad policéntrica El sur, como nuevo polo de desarrollo y prestación de servicios de Santiago de Cali.

pot Este sector cuenta con la zona de expansión de la ciudad, la cual está en proceso de planeación, y se irá
consolidando a medida que se vaya desarrollando. Implicación de una nueva centralidad en la zona sur,
planteada desde el pot de 2000, así como el desarrollo de infraestructura dotacional, de espacio público,
de movilidad y de servicios públicos completos para la población proyectada.
Distribución poblacional Población entre los 301.000 habitantes, con posibilidades de aumentar considerablemente con la conso-
balanceada lidación de la zona de expansión del sur de Cali de aproximadamente 600.000 habitantes.
Dinámicas entre barrios, Relaciones funcionales de la población residente de las comunas 16, 17, 18 y 22 con los sectores rurales
dinámicas urbano-rurales de Pance, La Buitrera y Villacarmelo. La dinámica funcional de la población de El Hormiguero y Navarro
con otros municipios como Jamundí y Puerto Tejada, así como también aprovechamiento de zonas de
esparcimiento frecuentemente en el río Pance y sus alrededores.

Territorio Convergencia de estratos 2, 3, 5 y 6.

multiestrato

– Localidad 6: urbana. Corresponde a las comunas 13 y 15, un barrio de la

comuna 7 y los barrios de la comuna 16 al norte del canal cvc, que a pesar de
mantener condiciones sociales homogéneas con las comunas 14 y 21 deben
dividirse, debido al número de población que superaría en gran medida las po-
blaciones de las demás localidades. Presenta desde el punto de vista territorial
continuidad de las comunas integradas, servidas por la Troncal de Aguablanca
del sitm-mio y con un recurso hídrico a potencializar como son las lagunas de re-
gulación del Pondaje y Charco Azul. Junto con la localidad 7 los retos principales
son en materia de seguridad y orientación hacia procesos de formalización de
sus condiciones de todo tipo, siendo una de las más estratégicas la regulari-
zación urbanística de licenciamiento constructivo, necesario para dinamizar la
economía local a partir de la posibilidad del crédito bancario formalizado. Una
de las centralidades potenciales se ubica en el eje de la carrera 70 en cruce
con la Troncal de Aguablanca y su estación intermedia del sitm-mio.
– Localidad 7: urbana-rural. Contempla las comunas 14 y 21 y dos barrios de
la comuna 7 en suelo urbano, y el corregimiento de Navarro en las veredas

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[Link] 67 12/3/21 12:41 PM

 localizadas al norte del canal cvc Sur en suelo rural. Tiene el continuo del Jari-
llón del río Cauca entre el cruce de Juanchito y el canal cvc. Las relaciones de
escala metropolitana se da con las zonas aledañas del corredor río Cauca en el
municipio de Candelaria y la prestación del servicio de seguridad a través de la
policía metropolitana de Cali hacia el municipio de Candelaria. En esta localidad
es necesario dinamizar una centralidad que integre las diferentes zonas de
manera armónica y accesible. El corregimiento de Navarro deberá permanecer
rural y como área protegida tanto por su antiguo uso de basurero como por las
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

condiciones de amenaza de inundación y licuación de sus suelos. Esta realidad

le da a su vez un gran potencial a futuro de desarrollar un parque de escala
metropolitana que contribuya a su regeneración ambiental y recuperación de
humedales del río Cauca (tabla 12).
Tabla 12.
Localidad 7

Localidad Criterios predominantes Explicación

Características sociales de la po- Concentración de población afro y población migrante de otros territorios: zona rural, municipios vecinos
blación y departamento. Demandas poblacionales para suplir las necesidades básicas insatisfechas (nbi) como
retos para la administración pública y también como potencialidades en términos de culturales y deportivos.
Servicios ecosistémicos Acciones focalizadas para la gestión integral del Jarillón del río Cauca.
7 pot Este sector tiene la posibilidad de proyectos estratégicos de Mejoramiento Integral de Barrios, para solventar
necesidades de condiciones de habitabilidad de la población residente. También están incluidos el proyecto
del Pondaje, Charco Azul y el Ecoparque Aguas de Navarro.

Dinámicas entre barrios, dinámicas Relaciones funcionales de la población residente de las comunas 7, 14 y 21 y corregimiento de Navarro,
urbano-rurales hasta el canal cvc Sur. Relación histórica y funcional con comunidades residentes.

Como una etapa final, este escenario 3 de división de localidades propuesto por
las universidades de la Alianza, junto con dos escenarios más desarrollados por
el equipo técnico del dapm de Santiago de Cali, se llevaron como opciones y base
del trabajo participativo en talleres con actores de diferente índole en comunas y
corregimientos, retroalimentación que aportó a la construcción de una propuesta
final de escenario concertado (mapa 4) que direccionó la elaboración del Proyecto
de Acuerdo gestionado por la Alcaldía ante el Concejo Municipal en el segundo
semestre de 2019.

Algunas conclusiones y recomendaciones finales

Si bien es cierto que la Ley 1617 de 2013 no especifica cuál debería ser el tamaño
de las localidades en número de habitantes, esta variable es determinante para el
logro de los objetivos y los propósitos de esta: localidades muy grandes en número
de habitantes impiden la mejor expresión, representación y participación comuni-
taria. Los estudios de caso, como el de Bogotá, muestran la dificultad que tiene el

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[Link] 68 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 4.
Escenario concertado: distribución por barrios y veredas

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Fuente: dapm 2019, con aportes de los procesos de participación ciudadana, la Alianza de Universidades para el
Desarrollo Urbano y Regional con Equidad, Dagma y Fundación Ríos y Ciudades.

69

[Link] 69 12/3/21 12:41 PM

 Distrito Capital para construir espacios políticos en sus localidades. Por otro lado,
los recursos monetarios disponibles, que no serán nuevos, pueden llegar a ser
muy reducidos para aquellas nuevas divisiones de gran número de habitantes. Es
decir, deben primar balances poblacionales para tratar de equilibrar las inversiones
o gastos per cápita.
Los apellidos de la creación del Distrito Especial de Cali son una orientación para
la dinamización de fuentes de ingresos para el municipio y las localidades, en
la medida que se cuente con una adecuada articulación entre la planeación y la
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

orientación del presupuesto, tanto local como distrital. En el ámbito territorial, cada
una de las localidades presenta potencialidades para acoger uno o más de estos
apellidos como enfoques de dinamización económica, social, cultural e institucional.
El Escenario 3 aquí propuesto por la Alianza de Universidades, respeta en alta pro-
porción la división territorial histórica de comunas-barrios y corregimientos-veredas,
con el propósito de salvaguardar la identidad cultural y territorial adquirida a lo largo
de los años, y la posibilidad de seguir investigando las problemáticas territoriales a
partir de fuentes estadísticas nacionales (censos de población y vivienda, encuestas
sociales, otras variables históricas).
Otras divisiones territoriales como las Unidades de Planificación Urbana (upu) y las
Unidades de Planificación Rural (upr) consignadas en el pot de Cali 2014 fueron
tenidas en cuenta, pero en ningún momento se consideraron decisivas para la
división en localidades.
El mapa 1 y la tabla 2 consignan una síntesis de la caracterización socioeconómi-
ca del área urbana de Santiago de Cali en dos niveles, detallada en ocho zonas
homogéneas base para la delimitación de localidades, que a su vez se engloban
entre sí para establecer tres grandes zonas homogéneas que muestran con mayor
claridad la alta segregación socioespacial de la ciudad y la ubicación periférica de
los estratos más bajos. Estas localidades concentran las mayores densidades de
población y de vivienda, razón por la cual se hizo muy difícil conformar las locali-
dades del oriente de la ciudad en condiciones de multiestrato y mantener al mismo
tiempo equilibrio en la talla poblacional. Uno de los mayores retos para el Distrito es
el diseño y la implementación de modelos institucionales innovadores que atiendan
necesidades reales de la población, históricamente limitada en la gestión de las
condiciones de calidad de vida urbana y rural.
Muchas de las variables desde la óptica social que pudieron tenerse en cuenta para
la construcción de escalas geográficas sociales con homogeneidad relativa, deben
considerarse más bien como retos y desafíos para los nuevos funcionarios locales.
En este sentido, la nueva división de localidades debe obedecer más a criterios
de características de sus habitantes, que a problemas o síntomas sociales: temas
como la inseguridad, la ausencia de infraestructuras, los bajos niveles de ingreso,
la integración entre estratos, etc., deben ser prioridad en el nuevo modelo de go-
bernanza antes que un criterio de división territorial. Igual consideración se deberá
tener con variables y necesidades ambientales, particularmente en suelo rural.

70

[Link] 70 12/3/21 12:41 PM

 Las condiciones y la calidad de vida en aquellas localidades de mayor pobreza
o carencia según necesidades básicas insatisfechas (nbi) deberán atenderse de
forma prioritaria, de tal manera que se mengüe la desigualdad entre las nuevas
divisiones territoriales. La propuesta tiene un enorme desafío y es que puede pro-
ducir el efecto de “guetificación” de las localidades 6 y 7 propuestas. Solo el diseño
administrativo y la voluntad política puede revertir este fenómeno, que además es
independiente de la decisión de convertir a Cali en Distrito, y que se basa en la
historia de segregación socioespacial, étnica y económica que ha caracterizado a
la ciudad a lo largo de su historia.
Las localidades frontera, es decir aquellas que se localizan en límites municipales,
tienen el reto y la oportunidad de gestionar los nuevos instrumentos de asociación
que provee la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 201, loot)
para la implementación de acciones en pro de resolver problemáticas comunes,
producto de la conurbación y el alto nivel de relaciones de interdependencia fun-
cional, entre la localidad y el municipio vecino, tanto en suelo urbano como rural,

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

como demandas de agua, servicios de seguridad, servicios sociales, entre otros.
En las localidades mixtas (urbano-rurales), se deben gestionar programas y planes
de urbanismo en áreas como los límites de frontera entre suelo urbano y rural, entre
municipios vecinos y en aquellas cabeceras veredales de alto impacto en activida-
des comerciales. Adicionalmente, se deberá desarrollar el potencial de actividades
económicas a través del ecoturismo, dada la belleza natural de los parques, las
reservas y el recurso hídrico que las conforman.
En las localidades de significativa área rural se deberá impulsar el desarrollo de
programas y proyectos de infraestructura y de mejoramiento de la conectividad,
dado que los caminos veredales son escasos, se encuentran en mal estado, en una
sola dirección y en pocos puntos de articulación con la zona urbana.
Las necesidades reales de la población a escala de localidad serán de su competen-
cia, pero los temas de escalas mayores, urbanas, municipales y supramunicipales,
serán de total competencia del ámbito distrital.
Por su parte, las localidades deberán atender necesidades de la población en
materia territorial, de ordenamiento y de calidad de vida urbana a corto plazo; por
tanto, una claridad en este diagnóstico territorial y sectorial de la localidad podrá
orientar de forma más eficiente el diseño del presupuesto local.
Finalmente, una reflexión sobre la propuesta de la Alianza de Universidades (mapa
3) y el escenario final concertado desde la administración municipal (mapa 4)
muestra como diferencia sustancial la conformación de la localidad 5 (denominada
de igual forma en ambos mapas), que se concibe como unidad ambiental continua
en sentido oeste-este entre el pnn Farallones de Cali y el río Cauca por la Alianza
de Universidades, mientras en la propuesta concertada por la administración mu-
nicipal se divide a la altura del área de expansión para conformar una localidad
4 en sentido norte-sur con los corregimientos de Navarro y El Hormiguero y las
comunas 14, 15 y 21, que dan frente continuo al Jarillón del río Cauca en su más
larga trayectoria urbana-rural.

71

[Link] 71 12/3/21 12:41 PM

 Referencias
– Alcaldía de Santiago de Cali. (s. f). Población encuestada por actividad que realizó la
última semana según barrios y corregimientos. Sisbén iii-2013. [Link]
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– Alcaldía de Santiago de Cali, Departamento Administrativo de Planeación. (s. f.). Cali
en Cifras (diferentes años).
– Alcaldía de Santiago de Cali, Departamento Administrativo de Planeación. (s. f.). Proyec-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

ciones de la población del municipio de Santiago de Cali. 2006-2036. [Link]

[Link]/informacionestadisticacali/Demografia/Proyecciones%20de20poblacion%20
Cali%202006-2036%20escenario%[Link]
– Alcaldía Mayor de Bogotá. (2019). Secretaría de Gobierno, Subsecretaría de Asuntos
Locales. [Link]
dependencias-secretaria-de-gobierno/1951-subsecretaria-de-asuntos-locales1#objetivo
– Alcaldía Mayor de Bogotá, Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. (s. f.).
Glosario Técnico Catastral. [Link]
– Alianza de Universidades: Icesi-Universidad San buenaventura (usb) Cali. (mayo de
2019). Lineamientos para la administración pública del nuevo Distrito Especial de San-
tiago de Cali. ProPacífico. (Documento técnico inédito).
– Concejo Municipal de Santiago de Cali. Acuerdo 069 de 2000, por medio del cual se
adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali.
– Concejo Municipal de Santiago de Cali. Acuerdo 373 de 2014, por medio del cual se
adopta la revisión ordinaria de contenido de largo plazo del plan de ordenamiento terri-
torial del municipio de Santiago de Cali.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 768 de 2002 (31 de julio), por la cual se
adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico
de Santa Marta.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1454 de 2011 (28 de junio), por la cual se
dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposicio-
nes. Diario Oficial 48.115.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1617 de 2013 (5 de febrero), por la cual se
expide el Régimen para los Distritos Especiales. Diario Oficial 48.695.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1933 de 2018 (1.º de agosto), por la cual
se declara a Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y
de Servicios.
– Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (dagma), Arquitectura de
Jardines. (2000). Plan de paisaje para Santiago de Cali. (Documento inédito).

72

[Link] 72 12/3/21 12:41 PM

 – Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali (dapm). Bases de datos y
cartografía en Shape de planos base, diferentes sectores, entre otros.
– Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali (dapm). Documento Técnico
de Soporte del POT de 2014.
– Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali (dapm). Sisbén iii, 2016.
– Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali (dapm). (2019). Sistemas
de indicadores sociales (perfiles por comunas).
– Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane). (s. f.). Conceptos Básicos.
[Link]
– Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane). (2005). Población Censo
2005. Sistema de información Redatam.
– El Tiempo. (11 de febrero de 2015). Preparan ley para reducir tamaño de las localidades

EL MAPA TERRITORIAL PARA LA NUEVA DIVISIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

de Bogotá. [Link]
– Presidencia de la República de Colombia. Decreto Ley 1421 de 1993 (21 de julio), por
el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
Diario Oficial 40.958.
– República de Colombia de Colombia. (1991). Constitución Política 1991.
– Restrepo, E. (2018). Una nueva división territorial para Bogotá D.C. Un modelo demo-
crático para la ciudad: retos de la descentralización. [Link]
presentaci%C3%B3n-divisi%C3%B3n-territorial----eduardo-restrepo
– Torregroza, E., Llamas, J., Amésquita, J., Hernández, M. & Borja, F. (2016). Propuesta de
nuevas localidades para el Distrito de Cartagena de Indias a partir del enfoque ecosisté-
mico. Universidad de Cartagena. [Link]
Propuesta_de_nuevas_localidades_para_el_Distrito_de_Cartagena_de_Indias_a_par-
tir_del_enfoque_ecosistemico
– Universidad del Valle, Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica
(cidse). (2015). Escalas de geografía urbana de la pobreza para población registrada en
el Sisbén iii, al 31 de diciembre de 2012, en las 22 comunas y la zona rural del municipio
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– Universidad del Valle, Universidad de San Buenaventura Cali & Empresa Municipal
de Renovación Urbana (emru). (2010). Plan centro global de Santiago de Cali. Fase 1:
Diagnóstico urbanístico. (Documento inédito)

73

[Link] 73 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 74 12/3/21 12:41 PM

 E M P L E A N DO A L G O R I T M O S
D E A N A L Í T I C A CO M O
P U N TO D E PA R T I DA PA R A
LA DISCUSIÓN DE LA
DIVISIÓN DEL
N U E V O D I S T R I TO

JULIO CÉSAR ALONSO CIFUENTES

DANIELA ESTRADA NATES
CARLOS ALBERTO ARANGO RODRÍGUEZ

doi: 10.51564/2021.06

[Link] 75 12/3/21 12:41 PM

[Link] 76 12/3/21 12:41 PM
 Introducción

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

El 2 de agosto de 2018 se sancionó la Ley 1617 de 2013, que convertía al municipio
de Santiago de Cali en Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial
y de Servicios. Estos, como su nombre lo indica, son municipios que se diferencian
de los otros en términos de estructura, organización, responsabilidad y competen-
cias de ordenamiento territorial, políticas, administrativas y financieras. Y uno de
los requerimientos iniciales que implica su constitución es reordenar el territorio en
términos de localidades.
Constituir esta nueva división representa un reto para la ciudad por varios motivos.
El primero consiste en que no hay una directriz sobre el número óptimo de locali-
dades que hay que constituir. Si bien existen siete distritos especiales en Colombia
(tabla 1), estos tienen unas características particulares que los diferencian de Cali
y que hace imposible replicar el proceso mediante el cual se implementó la división
en estos distritos (en los que aplican). Además, no existen evaluaciones sobre la
efectividad de estas divisiones en términos de gobernabilidad, participación ciuda-
dana, transparencia y eficiencia para valorar, de manera objetiva, los métodos por
los que llegaron a esas divisiones.

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

Lo que se espera hasta el momento es que entre más localidades, mejor sea la
atención brindada a las problemáticas específicas de cada localidad. Pero, entre
más localidades, mayor será el costo fiscal en el que deberá incurrir el municipio
para mantener esta nueva infraestructura administrativa.
El segundo motivo consiste en que uno de los requerimientos de la ley consiste en
alcanzar localidades que sean relativamente homogéneas (véase capítulo 10 para
una definición), lo cual implica analizar cientos de variables dada la heterogeneidad
social y de dotación de bienes públicos por la que se caracteriza Cali. Para dar
respuesta a ambos retos, se planteó aplicar un algoritmo genético para alcanzar
una división de la ciudad entre seis y siete localidades que estuviera sujeta a res-
tricciones en cuanto a la distribución de los bienes públicos y las características
socioeconómicas que dieran cumplimiento a la necesidad de contar con localidades
relativamente homogéneas. Este ejercicio se realiza teniendo en cuenta solo la
parte urbana del municipio, por la ausencia de información que hay del área rural
de Santiago de Cali.

77

[Link] 77 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 1.
Fecha y acto legislativo de constitución de los distritos especiales de Colombia

Distrito Fecha y acto legislativo

Bogotá Distrito Capital Acto Legislativo 3640 del 17 de diciembre de
1954, y reafirmada en el artículo 322 de la Cons-
titución Política de Colombia de 1991.
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena Acto Legislativo 1 del 3 de noviembre de 1987,
de Indias reafirmado en el artículo 356 de la Constitución
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Política de 1991.
Distrito Turístico, Cultural e Histórico Acto Legislativo 3 del 3 de noviembre de 1989,
de Santa Marta reafirmado en el artículo 356 de la Constitución
Política de 1991.
Distrito Especial Industrial y Portuario Acto Legislativo 1 de 1993.
de Barranquilla

Distrito Especial, Industrial, Portuario, Acto Legislativo 2 de 2007.

Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura

Distrito Especial, Turístico y Cultural Ley 1766 de 2015.

de Riohacha

Santa Rosa de Mompox (Bolívar) como Distrito Ley 1875 de 2017.

Especial, Turístico, Cultural e Histórico de
Colombia

Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Ley 1933 de 2018.

Empresarial y de Servicio de Santiago de Cali

Fuente: elaboración propia.

Se seleccionó este método porque es capaz de buscar, de manera eficiente, en

un espacio muy amplio de posibles combinaciones, aquella combinación que es
óptima dado un conjunto de restricciones sin la necesidad de analizar cada posible
escenario (Lowry, 2014). Es decir, en el caso de no utilizarlo podría implicar explorar
hasta 170.544 posibilidades que nacen de la combinación de las 22 comunas en 7
localidades. Esta cifra de potenciales combinaciones implicaría una alta inversión
de horas hombre para poder explorar y evaluar cada una de ellas, pero con el apoyo
de este tipo de algoritmos se puede acortar el tiempo destinado a la búsqueda de
escenarios de distribución urbana óptimos o al menos encontrar aquellos que se
acerquen al estado deseado.
Además de esta introducción, este capítulo cuenta con cinco secciones adiciona-
les. En la siguiente sección se incluye una breve revisión de literatura; después se
presentan los datos empleados, y posteriormente se especifica la metodología. En
la quinta sección se presentan los resultados y se analiza si la división encontrada

78

[Link] 78 12/3/21 12:41 PM

 es coherente con los requerimientos de la ley, y se finaliza con unos comentarios
sobre las oportunidades y limitaciones de aplicar algoritmos genéticos para casos
de planeación de urbana.

Revisión de la literatura
Los algoritmos evolutivos, de los cuales hacen parte los algoritmos genéticos, se
han utilizado desde hace varias décadas para resolver problemas de optimización
geográfica, desde localización, gestión del recurso natural, selección de reservas

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

naturales, hasta planeación urbana (Xiao, 2008). Sin embargo, las aplicaciones en
América Latina no son escasas, sino nulas. A continuación se presentan algunos
ejemplos de los encontrados.
Balling, Taber, Day y Wilson (1999) emplearon un algoritmo genético para la pla­
neación del transporte y el uso de suelo para dos ciudades con una población
aproximada de 183.000 personas. Los autores dividieron el espacio de optimización
en 199 zonas y 60 corredores, con el fin de lograr tres objetivos: minimizar la con-
gestión vehicular a través de los corredores, minimizar costos de construcción y
mejora a los corredores y maximizar ingresos por impuesto a ventas, los cuales eran
cargados a cada una de las unidades de vivienda para tener una estimación per
cápita; el último objetivo es minimizar el cambio del estado inicial, para asegurarse
que el proyecto fuera viable políticamente.
Por otra parte, Lowry (2004) utiliza un algoritmo genético para formulación y eje-
cución de la planificación urbana en la Región Metropolitana del Frente Wasatch
(Estados Unidos), y dos ciudades dentro de esta, Provo y Orem. Su objetivo es
seleccionar el mejor plan entre los planes viables que cumplan condiciones mínimas

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

de vivienda, capacidad de empleo requerida y porcentaje de espacio verde, sujeto
a la minimización de tiempo de viaje entre la población por día, y la minimización
del cambio del estado inicial al actual para asegurar la viabilidad política.
Para una redistribución política del territorio de Iowa (Estados Unidos), Xiao (2008)
usa un algoritmo evolutivo que denomina geapr, empleando datos del censo de
2000. Compara los resultados con el escenario escogido y concluye que la apli-
cación de este tipo de algoritmo es de utilidad para apoyar la toma de decisiones
para entregar escenarios alternativos de calidad.
Han y Liu (2017) emplean un algoritmo genético, junto a un k-means y a métricas
que se derivan de grafos para mejorar la eficiencia de los sistemas de distribución
de agua en Colorado Springs (Estados Unidos), especialmente para reducir el im-
pacto adverso en la población de un cierre de válvulas frente a una eventualidad.
Otros autores se han dedicado a realizar recomendaciones sobre su uso. Por ejem-
plo, Rabiei y Farrokhifar (2013) señalan la importancia de especificar y definir las

79

[Link] 79 12/3/21 12:41 PM

 unidades de análisis al momento de usar un algoritmo genético para planificación,
dado que cuando se trabaja a nivel de barrios, comunidades o zonas, los límites
no son consistentes con la percepción de barrios para la gente que vive en ellos
y, adicionalmente, grandes centros metropolitanos han expandido su área urbana
difuminando los límites de estos barrios, creando así inmensos conglomerados ur-
banos (Calthorpe & Fulton, 2001). Por esto mismo, es importante tener otro conjunto
de información como estadísticas espaciales, análisis de redes y características
sociodemográficas de la población, para asegurar un proceso homogéneo en el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

espacio de solución (Bacao, Lobo & Painho, 2005).

Datos
Para construir una división de localidades para el Distrito de Santiago de Cali, me-
diante la aplicación de un algoritmo genético, se emplearon diez bases de datos
de las fuentes de información dispuestas por la Alcaldía. Gran parte de los datos
se encontraba almacenadas en shapefiles (formato que almacena la ubicación
geométrica y atributos de entidades geográficas), por lo que se procesó la infor-
mación georreferenciada para obtener el dato de interés por barrio o por comuna.
Finalmente, las bases de datos que se seleccionaron se caracterizaron porque la
información se pudo extraer a nivel de comuna o se pudo agregar fácilmente a
este nivel.
La primera base de datos provee información sobre el número de equipamientos
por barrios que hay de salud, administración pública, bienestar, cultura, educación,
recreación y seguridad (véase en la tabla 2 la información a nivel de comunas).
La segunda base de datos corresponde al número de habitantes por barrio y la ter-
cera al número de comedores públicos por comuna.1 La cuarta presenta el número
de puestos de salud, centros de salud, hospitales y clínicas. Esta base de datos se
construyó a partir de la información de Cali en cifras 2016. La quinta corresponde
al número de colegios públicos por comuna; la sexta contiene información del
número de empresas por comuna a 2016 y proviene de la Cámara de Comercio
de Cali. La séptima base contiene información sobre cuántos barrios por comuna
son considerados tio. La octava fuente contiene el número de bienes inmuebles
propiedad del municipio que este ha destinado a educación, a iglesias, a seguridad
ciudadana y a servicios generales por comuna. La novena base corresponde a los
porcentajes de lados de manzana con estratos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 por cada comuna.
Estos datos se extrajeron de Cali en cifras 2016.
La última base de datos corresponde a la matriz de adyacencia de las comunas, la
cual representa algebraicamente cuáles comunas comparten un límite geográfico

1 Los datos por comuna de esta base de datos y las siguientes se encuentran en el anexo 1.

80

[Link] 80 12/3/21 12:41 PM

 (véase la tabla 3 para un ejemplo). El valor de cada celda puede ser 1 o 0: si es
igual a 1 entonces las dos comunas comparten un límite geográfico y es 0 en caso
contrario. Algunos cambios que se realizaron en esta matriz a partir de ejercicios de
validación de los resultados de algoritmo llevaron a volver 0 algunos 1. Por ejemplo,
la comuna 22 comparte un límite geográfico con la comuna 18; no obstante, en la
tabla 3 esto no se visualiza. De igual forma se reemplazó el 1 que existía entre las
comunas 7 y 12, 9 y 11, y 3 y 8 por un 0.

Tabla 2.

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

Equipamientos por comuna

Número de equipamientos
Comuna Admón.
Salud Bienestar Cultura Educación Recreación Seguridad
Pública
1 3 1 6 1 18 2 3
2 38 13 18 6 33 9 12
3 6 8 13 15 20 1 9
4 6 1 18 1 31 9 2
5 7 2 11 1 14 8 3
6 6 1 24 3 18 7 4
7 6 1 15 4 25 8 2
8 9 3 27 2 36 13 2
9 5 2 8 1 18 0 4
10 6 1 11 2 22 15 5

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

11 7 1 26 2 31 18 5
12 3 1 16 2 23 4 2
13 12 0 32 2 23 3 4
14 9 1 35 2 24 5 5
15 6 1 14 3 14 1 2
16 4 1 24 1 28 3 2
17 12 3 6 0 9 10 5
18 8 1 8 1 25 3 3
19 174 8 32 11 63 12 7
20 4 0 21 3 15 1 3
21 3 1 16 2 10 3 3
22 3 1 9 0 31 4 2

81

[Link] 81 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 3.
Ejemplo de la matriz de adyacencia
Comuna
Comuna 17 18 19 20 21 22
17 0 1 1 0 0 1
18 1 0 1 0 0 1
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

19 1 1 0 1 0 0
20 0 0 1 0 0 0
21 0 0 0 0 0 0
22 1 0 0 0 0 0
Fuente: elaboración propia.

Metodología
La metodología elegida para definir las comunas que pertenecen a cada una de las
localidades se basa en la aplicación de un algoritmo genético. Esta se va a imple-
mentar bajo dos escenarios, suponiendo que el distrito tiene (1) seis localidades y (2)
siete localidades. A continuación, se introduce los principales conceptos asociados
a este algoritmo, sus componentes, las restricciones impuestas, el proceso intuitivo
bajo el cual opera el algoritmo, así como algunas limitaciones.
Los algoritmos genéticos están inspirados en el proceso evolutivo biológico y sus
principales componentes son:
– Genes: indican a qué localidad pertenece la comuna, pueden tomar un valor
que va de 1 a 6, o de 1 a 7 para el escenario de 7 localidades.
– Cromosomas: son vectores de 22 x 1, donde cada celda representa una de las
22 comunas que componen el área urbana del municipio.
– Método para crear los genes de la primera población: aleatorio.
– Tamaño de la primera población: 500 cromosomas.
– Función de evaluación: contiene las restricciones y evalúa cada cromosoma,
buscando encontrar aquel que minimiza el valor de la función de evaluación.
– Parámetros genéticos de la mutación: indica cuál es la probabilidad de que un
gen se modifique aleatoriamente. Se eligió una tasa del 5 %.
– Parámetros genéticos de recombinación: indica cuántos cromosomas se copian
cada vez que se forma una nueva generación; son una forma de escoger los

82

[Link] 82 12/3/21 12:41 PM

 “mejores” cromosomas. En este caso se escogieron los 100 cromosomas que
obtuvieran el menor valor en la función de evaluación.
– Método de detección del algoritmo: en este caso se eligió un número de
generaciones como número máximo de iteraciones en que se repetirá el pro-
ceso. Es decir, el algoritmo se detendrá cuando encuentre la solución óptima
o cuando se alcance el número máximo de iteraciones, lo que ocurra primero.
Serán 250 iteraciones en el caso de estudio para 6 localidades y 270 iteraciones
para 7 localidades.

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

Posterior a la definición de los anteriores parámetros, se delimitan las restricciones
empleadas para encontrar las 6 y 7 localidades. Para las 7 localidades se aplicaron
las siguientes limitantes:
– Habitantes por localidad: entre 250.000 y 600.000.
– Equipamientos mínimos de salud por localidad: 12.
– Equipamientos mínimos de administración pública por localidad: 3.
– Equipamientos mínimos de bienestar por localidad: 20.
– Equipamientos mínimos de cultura por localidad: 4.
– Equipamientos mínimos de educación por localidad: 20.
– Equipamientos mínimos de recreación por localidad: 10.
– Equipamientos mínimos de seguridad por localidad: 8.
– Número de comedores públicos mínimo por localidad: 6.

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

– Número de puestos de salud mínimo por localidad: 2.
– Número de centros de salud, centros hospitalarios u hospitales mínimo por
localidad: 1.
– Número de clínicas mínimo por localidad: 1.
– Número de colegios públicos mínimo por localidad: 14.
– Número de empresas mínimo por localidad: 3000.
– Número de barrios considerados tio por localidad: 4.
– Número de bienes inmuebles propiedad del municipio destinados a educación
mínimo por localidad: 3.
– Número de bienes inmuebles propiedad del municipio destinados a iglesias
mínimo por localidad: 2.

83

[Link] 83 12/3/21 12:41 PM

 – Número de bienes inmuebles propiedad del municipio destinados a seguridad
ciudadana mínimo por localidad: 2.
– Número de bienes inmuebles propiedad del municipio destinados a servicios
generales mínimo por localidad: 2.
– Porcentaje máximo de manzanas que pertenecen a los estratos 1 y 2 por lo-
calidad: 60 %.
Para el caso de las seis localidades se emplearon menos restricciones, puesto
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

que sin importar el tamaño de la población, el número de iteraciones, la tasa de

mutación o el elitismo, no se logró encontrar una solución en la que las comunas
que pertenecían a una misma localidad fueran adyacentes. Las restricciones que
se dejaron finalmente son:
– Habitantes por localidad: entre 250.000 y 600.000.
– Equipamientos mínimos de salud por localidad: 12.
– Equipamientos mínimos de administración pública por localidad: 3.
– Equipamientos mínimos de bienestar por localidad: 20.
– Equipamientos mínimos de cultura por localidad: 4.
– Equipamientos mínimos de educación por localidad: 20.
– Equipamientos mínimos de recreación por localidad: 10.
– Equipamientos mínimos de seguridad por localidad: 8.
– Porcentaje máximo de manzanas que pertenecen a los estratos 1 y 2 por loca-
lidad: 60 %.
El proceso bajo el cual funciona el algoritmo consiste en cinco pasos (figura 1). Se
inicia con la generación de la primera población de 500 cromosomas de manera
aleatoria y después se aplica la función de evaluación a cada cromosoma de la
población. El tercer paso consiste en seleccionar de manera aleatoria a los padres
de las próximas generaciones de cromosomas para, posteriormente, de cada con-
junto de padres, obtener dos hijos, los cuales pasan por el proceso de mutación. En
el quinto paso se unen los cromosomas hijos con los cromosomas que obtuvieron
el mejor puntaje al inicio (elitismo) y con esto se constituye la nueva generación.
Después se repite del segundo paso al quinto hasta que se agote el número de
iteraciones elegidas previamente.

84

[Link] 84 12/3/21 12:41 PM

 Figura 1.
Proceso del algoritmo genético

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

Fuente: adaptado al español de Woodward y Kelleher (2016).

Resultados
Distrito compuesto por seis localidades
El resultado de dividir las 22 comunas en 6 localidades mediante el algoritmo ge-
nético se encuentra en la tabla 4 y su respectiva visualización en la figura 2. Se
observa que, en términos de distribución de estratos al interior de las localidades,

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

las localidades 1, 2 y 4 son las más equilibradas puesto que tienen un porcentaje
de lados de manzanas de todos los estratos (tabla 5). Por su parte en la localidad 3
la moda es estrato 2 y no tiene manzanas con estrato 5 o 6, y el estrato 4 es menos
del 5 %. Lo mismo aplica para la localidad 5, y en el caso de la localidad 6 la moda
es el estrato 2, y no tiene manzanas con estratos 4, 5 o 6. Dado este factor, esta di-
visión no cumpliría con el objetivo de construir un distrito de localidades multiestrato.
Con respecto al número de habitantes, se encuentra que solo las localidades 2 y 3
cumplieron con esta restricción, puesto que las localidades 1, 4 y 6 tienen menos
de 250.000 habitantes, y la localidad 5 tiene más de 600.000 habitantes. Esta di-
visión puede no resultar atractiva, puesto que se están concentrando en una sola
localidad (5) las comunas que tienen los más altos índices de pobreza, violencia e
inseguridad de la ciudad.
Por último, con respecto a la distribución de equipamientos, se encuentra que la
mayoría de las restricciones se cumplieron, excepto el número mínimo de equi-
pamiento de cultura en la localidad 2. Sin embargo, cuando se compara el número

85

[Link] 85 12/3/21 12:41 PM

 de habitantes de la localidad y el número de equipamientos, se encuentra que esta
división puede no responder a las necesidades de cada localidad. Por ejemplo, la
localidad 5 tienen 830.616 habitantes y solo el 12 % de los equipamientos de salud.

Tabla 4.
Comunas por localidad en distrito con seis localidades
Localidad Comunas Localidad Comunas
3 1
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

4
1 19 2
20 11
10 13
17 14
2 5
18 15
22 16
4 21
5 8
3
6 6 9
7 12
Fuente: elaboración propia.

Figura 2.
División de Santiago de Cali en seis localidades

Fuente: elaboración propia.

86

[Link] 86 12/3/21 12:41 PM

 Distrito compuesto por siete localidades
El resultado de dividir las 22 comunas en siete localidades mediante el algoritmo
genético se encuentra en la tabla 5 y su respectiva visualización en la figura 3. Se
observa que, en términos de distribución de estratos al interior de las localidades,
las localidades 2, 5 y 7 son las más equilibradas, puesto que tienen un porcentaje
de lados de manzanas de todos los estratos. En la localidad 1 la moda es estrato 1
y no tiene manzanas con estratos 4, 5 o 6, y el estrato 3 es menos del 10 %. En la
localidad 3 tampoco hay manzanas con estratos 4, 5 o 6, pero la moda es el estrato
3. La moda en la localidad 6 también es el estrato 3 y tiene un porcentaje pequeño

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

de estrato 4 y 5. Esta división está más cerca de cumplir con el objetivo de construir
un distrito de localidades multiestrato, puesto que si bien las localidades 3, 4 y 6 no
tienen de todos los estratos, más del 70 % de las manzanas es estrato 3. La única
localidad que representa un obstáculo en el logro de ese objetivo es la localidad 1,
puesto que más del 90 % se encuentra entre los estratos 1 y 2.
Con respecto al número de habitantes, se encuentra que solo la localidad 1 no
cumplió con la restricción del número de habitantes, ya que tiene más de 600.000
(tabla 6). Esta división resulta más atractiva que la división en seis localidades;
sin embargo, siguen concentradas en la localidad 1 las comunas que tienen altos
índices de pobreza, violencia e inseguridad de la ciudad.
En relación con la distribución de equipamientos, se tiene que la mayoría de las
restricciones se cumplen, excepto el número mínimo de equipamiento de cultura en
la localidad 2. También se observa que las empresas están concentradas entre las
localidades 6 y 7 (22 % y 18 %, respectivamente) y la localidad 1 es la que menos
empresas formales contiene (8 %).
En cuanto al número de comedores comunitarios, estos están concentrados en las

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

localidades 1 (55 %) y 5 (18 %). La localidad 1 acoge a una gran parte de la población
más vulnerable de la ciudad y resulta apropiada esta distribución, pues además es
la localidad con el mayor porcentaje de barrios tio (37 %).
Por un lado, en referencia a los bienes inmuebles propiedad del municipio que han
sido cedidos para diferentes fines, se nota que el número de inmuebles dedicado
a seguridad e iglesias se encuentra concentrado en la localidad 1, mientras que
el de servicios generales se encuentra en las localidades 6 y 7. Por otra parte, se
observa que un alto porcentaje de colegios públicos se halla en las localidades 3
y 4, y estas no son las localidades con mayor cantidad de habitantes; no obstante,
dado que no se tiene la distribución de la población por edades, no se puede afirmar
que las localidades 3 y 4 no son aquellas con una mayor población en edad escolar.
Finalmente, en cuanto a la potencial atención en salud se obtiene que la localidad
1 concentra el mayor número de puestos de salud, así como el mayor número de
centros de salud u hospitales, junto a la localidad 3. En relación con clínicas priva-
das, el 80 % está repartido entre las localidades 5 y 7.

87

[Link] 87 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 5.
Comunas por localidad en distrito con siete localidades
Localidad Comunas Localidad Comunas
13 10
14 4 11
1
15 12
21 18
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

16 5 19
2 17 20
22 3
6 4
7 5
3 8 1
9 7 2
6
Fuente: elaboración propia.

Figura 3.
División de Santiago de Cali en siete localidades

Fuente: elaboración propia.

88

[Link] 88 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 6.
Características distrito con seis localidades
Porcentaje de lados de manzana por estrato Equipamientos
N.o
Localidad Estrato Estrato Estrato Estrato Estrato Estrato habitantes Admón.
Salud Bienestar Cultura Educación Recreación Seguridad
1 2 3 4 5 6 Pública

1 31,4 10,0 17,5 23,0 15,7 2,3 219.009 184 16 66 29 98 14 19

2 15,4 11,2 35,6 15,0 15,2 7,7 384.364 29 6 34 3 87 32 15
3 4,2 49,1 46,2 0,5 0,0 0,0 474.641 25 5 68 9 88 32 11
4 22,6 11,0 8,3 26,4 25,5 6,3 192.670 41 14 24 7 51 11 15
5 41,5 43,4 13,9 1,1 0,0 0,0 830.616 41 5 147 12 130 33 21
6 2,7 24,1 73,3 0,0 0,0 0,0 201.621 17 6 51 5 77 17 8

Fuente: elaboración propia.

Tabla 6.a

N.º N.º Comedores N.º Barrios Bienes inmuebles propiedad del municipio Puestos N.º Centros de N.º N.º Colegios
Localidad
Empresas comunitarios tio
Educación Iglesias Seguridad Servicios de salud salud/hospitales Clínicas públicos

1 5856 78 34 6 17 13 6 18 6 0 37

2 9439 6 5 2 6 6 3 2 3 3 23

3 9760 13 15 3 4 8 6 5 6 1 59

4 6591 4 5 2 5 5 3 4 5 0 59

5 10.275 26 12 2 9 6 3 10 2 14 39

6 15.630 2 7 7 6 9 10 2 5 2 42

7 12.225 12 13 2 13 7 14 7 3 10 28

Fuente: elaboración propia

Tabla 7.
Características distrito con siete localidades
Porcentaje de lados de manzana por estrato Equipamientos
N.º
Localidad Estrato Estrato Estrato Estrato Estrato Estrato Admón.
Habitantes Salud Bienestar Cultura Educación Recreación Seguridad
1 2 3 4 5 6 Pública

1 54,0 39,6 6,4 0,0 0,0 0,0 627.586 30 3 97 9 71 12 14

2 2,4 37,2 4,3 20,0 23,9 12,2 255.399 19 5 39 1 68 17 9
3 4,8 24,4 70,8 0,0 0,0 0,0 208.306 20 6 50 7 79 21 8
4 0,1 23,2 70,8 5,9 0,1 0,0 277.654 16 3 53 6 76 37 12
5 40,7 15,3 11,5 18,6 12,0 1,9 296.372 186 9 61 15 103 16 13
6 3,0 23,4 70,7 1,6 1,3 0,0 232.551 19 11 42 17 65 18 14
7 15,6 39,6 9,7 16,0 15,4 3,8 405.053 47 15 48 10 69 18 19

Fuente: elaboración propia.

89

[Link] 89 12/3/21 12:41 PM

 Comentarios finales
Mediante la aplicación de un algoritmo genético a datos georreferenciados o recopi-
lados en los anuarios estadísticos del municipio de Santiago de Cali se encontraron
dos escenarios de distribución de las comunas en localidades. En el caso de las seis
localidades, se evidenció que el resultado distaba de los objetivos esperados con
la reorganización de Cali como un Distrito en términos de homogeneidad relativa.
Sin embargo, se obtuvieron mejores resultados con la división en siete localidades.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

De ahí a que la partición que se sugiere como base para la construcción de la dis-
tribución final del territorio en localidades haya sido esta última, con el limitante de
que no se logró incluir la información del componente rural debido a su ausencia.
Aparte de lo anterior, la aplicación de este algoritmo tiene algunas limitaciones: (1) su
aplicación no garantiza que se vaya a encontrar una solución que logre cumplir con
todas las restricciones impuestas; (2) cada vez que se corre el algoritmo se puede
hallar una solución diferente, debido a que la inicialización de este es aleatoria,
y (3) la división que se logra depende de las restricciones impuestas, por tanto el
algoritmo no puede tener en cuenta elementos que pueden ser importantes, como
la presencia de barreras invisibles, pero para los cuales no existen datos. Estas
limitaciones justifican que los resultados se contrasten, complementen y mejoren
con la implementación de metodologías de otras ciencias, y con las observaciones
de expertos en materia de seguridad, política, urbanismo, derecho, entre otras.

Referencias
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Soft Computing, 9(5), 341-348.
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for twin cities using a genetic algorithm. Transportation Research Record, 1722(1), 67-74.
– Calthorpe, P. & Fulton, W. (2001). The regional city. Island Press.
– Han, R. & Liu, J. (2017). Spectral clustering and genetic algorithm for design of district
metered areas in water distribution systems. Procedia Engineering, (186), 152-159.
– Homayouni, H. (2007). A genetic algorithm approach to space layout planning optimiza-
tion. [Link]
– Kado, K. (1995). An investigation of genetic algorithms for facility layout problems. http://
[Link]/ObjKWe
– Lowry, M. B. (2004). Coordinated regional and city planning using a genetic algorithm.
All Theses and Dissertations, 151.
– Mitchell, M. (1995). Genetic algorithms: an overview. Complexity, 1(1), 31-39. [Link]
[Link]/~mm/cs410-510-winter-2005/ga- [Link]

90

[Link] 90 12/3/21 12:41 PM

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European Journal of Operational Research, 63(2), 322-346. [Link]
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– Woodward, R. & Kelleher, E. (2016). Towards ‘smart lasers’: self-optimisation of an ultra-
fast pulse source using a genetic algorithm. Scientific Reports, 6. doi: 10.1038/srep37616.
– Xiao, N. (2008). A unified conceptual framework for geographical optimization using evo-
lutionary algorithms. Annals of the Association of American Geographers, 98(4), 795-817.

EMPLEANDO ALGORITMOS DE ANALÍTICA COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA DISCUSIÓN DE LA

DIVISIÓN DEL NUEVO DISTRITO

91

[Link] 91 12/3/21 12:41 PM

 Anexos
Anexo 1.
Número de manzanas por estrato y comuna
Número de manzanas
Comuna
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
1 687 352 5 5 6
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

2 116 39 291 934 906 219

3 60 145 746 27 51 1
4 62 765 711 2
5 36 1401 34
6 113 1939 273
7 111 630 783 1
8 347 1879
9 130 258 918
10 122 1610 310 3
11 5 548 1398
12 554 734
13 795 1990 323
14 2477 893
15 972 1156 424
16 100 1530 3 175
17 4 178 659 970 99
18 1026 602 577 24 6
19 38 119 94 1152 753 118
20 1512 249 59
21 2050 567
22 18 1 28 412
Fuente: Cali en cifras 2016.

92

[Link] 92 12/3/21 12:41 PM

 Anexo 2.
Características por comunas de Cali
Propie-
Propiedad Propiedad
Propiedad dad en
N.o en educa- en servi- N.o N.o N.o
N. o
N. o
en iglesias seguridad Centros N.o N.o
Comuna Barrios ción por cios por Puestos Centro Colegios
Empresas Comedores por parte ciudadana de salud Hospitales Clínicas
tio parte de parte de de Salud hospital públicos
de Alcaldía por parte
Alcaldía Alcaldía
de Alcaldía

1 558 2 4 na 1 na na 2 1 0 0 0 13

2 9416 3 2 1 5 4 13 1 0 0 0 10 7

3 9631 1 3 5 1 3 8 1 0 1 1 2 15

4 3127 1 4 2 na 2 1 1 3 0 0 0 22

5 2872 0 0 na 5 4 1 0 1 0 0 0 5

6 2251 7 7 1 7 3 1 4 2 0 0 0 8

7 1571 7 7 1 2 2 2 3 1 0 1 0 20

8 3876 2 5 1 1 2 2 1 1 0 1 1 27

9 4313 4 3 1 1 4 2 1 2 0 0 0 12

10 3551 0 1 na 1 1 1 1 3 0 0 0 19

11 1907 0 0 1 2 3 2 2 1 0 0 0 21

12 1133 4 4 1 2 1 na 1 1 0 0 0 19

13 1789 14 13 2 8 3 na 8 1 0 1 0 14

14 1627 23 10 4 6 4 2 5 2 0 0 0 11

15 1397 20 6 na 3 3 3 4 1 0 0 0 10

16 1596 6 5 2 2 2 na 2 1 0 1 0 21

17 5698 0 0 na 3 2 2 0 1 0 0 3 2

18 1698 17 6 na 3 2 1 5 1 3 0 0 11

19 8095 1 1 2 6 2 2 1 0 1 0 14 23

20 482 8 5 na na 2 na 4 1 0 0 0 5

21 1043 21 5 na na 3 1 1 1 0 0 0 2

22 2145 0 0 na 1 2 1 0 0 0 0 0 na

93

[Link] 93 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 94 12/3/21 12:41 PM

 M A R CO S Y L Í M I T E S :
E N C UA D R A M I E N TO
J U R Í D I CO D E L
D I S T R I TO
ESPECIAL DE
S A N T I AG O D E C A L I

CARLOS FELIPE RÚA DELGADO

TIRSON MAURICIO DUARTE MOLINA

doi: 10.51564/2021.07

[Link] 95 12/3/21 12:41 PM

[Link] 96 12/3/21 12:41 PM
 Es bien sabido que la descentralización en Colombia ha sido el instrumento idóneo

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

para la administración territorial en sus diferentes niveles, considerando dentro de
ellos categorías especiales como los distritos; estos últimos con fundamento en la
Constitución y encontrando su régimen en la Ley 1617 de 2013. Así, bajo la Ley
1933 de 2018, Santiago de Cali fue categorizado como un Distrito Especial Depor-
tivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios por lo que debía, propiamente,
adaptarse a las formas contenidas en dicho régimen.
Al releer la Ley 1617 de 2013 se hallaron diversos vacíos normativos y antinomias
que dificultaban la aplicación del régimen y el tránsito de uno al otro. Cuando se
buscó hacer efectivos los cambios indicados en las figuras e instituciones jurídi-
cas, políticas y de ordenamiento territorial, estos se encontraron sin sustento o en
contravía de otras normas, por lo que fue necesario establecer el marco normativo
aplicable en cuanto al funcionamiento de las entidades territoriales para determinar,
de manera consecuente, los límites jurídicos del régimen distrital. Dentro de estos
resaltan de manera preponderante: el criterio de división territorial homogeneidad
relativa, la integración de las Juntas Administradoras Locales (jal), la transición del
Plan de Ordenamiento Territorial (pot) municipal al pot distrital, utilidad y función de
los Consejos Territoriales de Planeación y el conflicto de competencias con respecto
al Establecimiento Público Ambiental distrital. Todos los aspectos anteriores recobran
vital importancia al pensar a Cali como un Distrito Especial y bajo los cuales se han
proyectado diferentes lineamientos que sirvan para la planificación de la ciudad de
manera óptima y eficiente.
Es pertinente realizar algunas precisiones con respecto a la naturaleza jurídica de
estos; de allí que para su comprensión jurídica se decidiera la realización de un
normograma donde se exponga el compendio de leyes que atienden el funciona-
miento de esta forma de administración del territorio, y dar una conceptualización
e interpretación a diferentes instituciones consagradas en la Ley 1617 de 2013.

Naturaleza jurídica
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 286 de la Constitución Política, “son en-
tidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios

97

[Link] 97 12/3/21 12:41 PM

 indígenas”. Los distritos, a su vez, tienen una división; por una parte, el Distrito
Capital, que posee su propio marco jurídico a través del Decreto Ley 1421 de 1993,
y los distritos especiales, cuyo régimen se encuentra consagrado en la Ley 1617
de 2013. En cuanto al régimen de contratación, la Ley 80 de 1993, considera los
distritos como entidades estatales en el literal A del artículo 1.°.
Por otra parte, de conformidad con el último inciso del artículo 319 de la Constitu-
ción, “Las áreas metropolitanas podrán convertirse en distritos conforme a la ley”,
y consecuentemente, el artículo 35 de la Ley 1625 de 2013, instaura los requisitos
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

para tal categorización.

Ahora, de acuerdo con el artículo 4.º de la Ley 1617 de 2013, determina las auto-
ridades de los distritos especiales:
Artículo 4.º. Autoridades. El gobierno y la administración del distrito están a
cargo de:

1. El Concejo Distrital.

2. El Alcalde Distrital.

3. Los Alcaldes y las Juntas Administradoras Locales.

4. Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Distrital, cree y organice.

Parágrafo. Son organismos de control y vigilancia la Personería Distrital y la

Contraloría Distrital.

Además, el artículo 78 de la Carta Política determina que se pueden dar atribucio-

nes especiales y diferenciadas a los distritos, dependiendo de sus características
especiales, brindando una denominación según se apruebe. Por otro lado, los dis-
tritos, al igual que los municipios, se clasificarán en categorías como se encuentra
establecido en el artículo 6.º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 7.º
de la Ley 1551 de 2012:
Artículo 7.º. El artículo 6.º de la Ley 136 de 1994 quedará así:

Artículo 6.º Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios

se clasificarán atendiendo su población, ingresos corrientes de libre destinación,
importancia económica y situación geográfica. Para efectos de lo previsto en la
ley y las demás normas que expresamente lo dispongan.

Marco normativo de los distritos especiales

Las normas de mayor importancia en cuanto al tratamiento de los distritos, previo a
la expedición de la Ley 1617 de 2013, en el ordenamiento jurídico colombiano son:

98

[Link] 98 12/3/21 12:41 PM

 – Decreto 1421 de 1993, en el que se dictan otras normas tendientes a fortalecer
la descentralización.
– Ley 617 de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994.
– Ley 768 de 2002, por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y
Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
– Ley 1454 de 2011, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial.

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

No obstante, con la Ley 768 de 2002 se evidenció la existencia de un vacío norma-
tivo, puesto que esta se limita a los distritos en ella mencionados, pero no desarrolla
temas como la creación de los distritos, sus límites territoriales, competencias de
los concejos distritales y las jal, aspectos financieros, y demás temas relevantes
en el funcionamiento de los distritos que se crearan. Esto dio origen a la Ley 1617
de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”.

Aspectos jurídicos
Homogeneidad relativa
El ordenamiento colombiano contempla en la Ley 1617 de 2013 el régimen al cual
están sometidos los distritos especiales. Así, al revisar las normas que lo componen,
y de manera puntual lo relacionado con la división del territorio distrital, compuesto
en el municipio por comunas y corregimientos, se halla el artículo 34 donde se
expone el criterio por excelencia para tal escisión:
Artículo 34. Los distritos estarán divididos en localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde
el punto de vista geográfico, social, cultural y económico. (Cursivas fuera del
texto original)

En las normas colombianas que hacen parte del derecho duro no existe un artículo
que defina con certeza lo que es la homogeneidad relativa como criterio para el
establecimiento de las localidades en los distritos especiales. De allí que se deba
recurrir a diversas disciplinas para darle sentido a tal situación, y a un único fallo
de la Corte Constitucional donde si bien no se define en sí, se da un marco de
referencia al respecto.
En relación con ello se halla que “homogéneo” hace referencia, según la Real
Academia Española (rae), a dos acepciones: en primer lugar, a todo aquello que
está formado por elementos con características comunes referidas a su clase o
naturaleza, lo que permite establecer entre ellos una relación de semejanza y uni-

99

[Link] 99 12/3/21 12:41 PM

 formidad. Y, en segundo lugar, a lo que es igual para los diversos elementos que
forman un determinado grupo o conjunto.
Ahora, desde la psicología social, Hogg y Vaughan (2008) han establecido que el
efecto de la homogeneidad relativa corresponde a la tendencia a considerar los
miembros fuera del grupo (exogrupo) como todos iguales y a los miembros del
grupo (endogrupo) como más diferenciados. De allí que se plantee que “estamos
familiarizados con los miembros de nuestro grupo que con los de exogrupos,
tenemos un conocimiento más detallado de los nuestros y, por tanto, podemos
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

diferenciarlos mejor” (Hogg y Vaughan, 2008).

Se le llama, entonces, efecto de homogeneidad relativa al exogrupo, al proceso
por el cual se tiende a percibir a los miembros de este como más semejantes entre
sí de lo que se percibe a los miembros del endogrupo. Este efecto se incrementa
cuando el exogrupo es percibido como relativamente pequeño o minoritario. Esto
es, en palabras de Ovejero (2007), la percepción de los miembros del exogrupo
como más semejantes entre sí que los miembros del endogrupo; como conse-
cuencia, tendemos a percibir a “ellos” como muy parecidos entre sí, mientras que
a “nosotros” como más diferentes.
Por último, Avendaño (2005) ha establecido, con respecto a la homogeneidad
dentro de la pluralidad, que
En términos coloquiales, la pluralidad no podría ser homogénea, justamente
lo que la define es la variedad, la imposibilidad de la unidad; mientras que lo
homogéneo se distingue por ser una mezcla de elementos del mismo género.
De la pluralidad no puede hacerse una materia uniforme puesto que ya quedaría
anulada; sin embargo, existe la posibilidad de que lo sea si la pluralidad pre-
sentada obedece a la dispersión de materias de un mismo género. El esfuerzo
para ser homogéneo se deberá entonces a la banalización de la variedad.

Adicionalmente, desde la sociología, González (1990) manifiesta de manera casi

idéntica a lo expresado por Hogg y Vaughan que este término es tomado de los
planteamientos de Bourdieu:
El concepto de Bourdieu, considera al habitus como un sistema subjetivo,
pero no individual de estructuras interiorizadas, dado que la identidad de
condiciones de existencia, tiende a producir sistemas de disposiciones pare-
cidos. Con ello, se produce una homogeneidad relativa de los habitus de los
individuos que comparten una misma situación de clase y que son el producto
de la interiorización de las mismas estructuras fundamentales. (Cursivas fuera
del texto original)

Por último, Infestas y Lambea (1997) son quienes realizan una mayor aproxima-
ción de este concepto hacia el ordenamiento territorial, pues el efecto de esta
es el de la definición de áreas geográficas a partir del conjunto de factores que

100

[Link] 100 12/3/21 12:41 PM

 permite la agrupación de diversas culturas. No obstante, los autores delimitan
tal función en cuanto a las relaciones entre países; por tanto, han establecido: “la
homogeneidad relativa de las naciones que componen cada área geográfica a partir
de la comparación de los indicadores económicos, sociales, políticos y culturales,
procuran situarlos en una perspectiva histórica” (Infestas y Lambea, 1997).
Con todo, la Corte Constitucional (2005) no se ha referido directamente al concepto
de homogeneidad relativa, pero sí ha hecho énfasis en algunos criterios para la
delimitación de las respectivas localidades dentro de los distritos:

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

la necesidad de dividir el territorio en localidades no deviene exclusivamente
del tamaño de la población, sino también de las especificidades de cada uno de
los sectores geográficos del distrito que se va a dividir, dentro del cual pueden
existir áreas con disparidades inmensas por el tipo de actividades y problemas
que se suscitan dentro de ellas, lo cual puede resultar especialmente cierto en
distritos dedicados prevalentemente al desarrollo de la industria turística o a la
actividad portuaria. Estas distintas peculiaridades de cada zona del distrito dan
lugar a necesidades administrativas particulares, que bien pueden ameritar la
creación de localidades independientes.

Teniendo en cuenta lo planteado, se debe entender que al establecer la homoge-

neidad relativa como un criterio de delimitación, como sucede en la Ley 1617 de
2013, se propone la agrupación en unidades por área y por dependencias culturales
en grupos de colectividades. Por tanto, es menester que en las relaciones endo y
exogrupales se parta de la misma experiencia histórica de conflictos e integración
cultural, con el fin de que los individuos compartan una misma situación de clase
e interiorización de las mismas estructuras fundamentales.

Transición del pot municipal hacia el pot distrital

El ordenamiento territorial en Colombia ha sido concebido en la Ley 1454 de 2011
como un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales y,
además, de un proceso de construcción colectiva de país, que se debe dar de ma-
nera progresiva, gradual y flexible, tendiente a lograr una adecuada organización
político-administrativa del Estado en el territorio. Expresa la norma que se tiende a
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el de-
sarrollo territorial, entendiendo este último como desarrollo económico competitivo,
socialmente justo, ambivalente y físicamente sostenible, culturalmente pertinente
y atendiendo la diversidad cultural.
Esta misma ley considera que la finalidad esencial del ordenamiento territorial es
promover la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración
de sus propios intereses a las entidades e instancias de integración territorial. Así,
se han originado los pot, que son considerados como el instrumento técnico y nor-

101

[Link] 101 12/3/21 12:41 PM

 mativo que comprende un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas, destinados a orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (dnp, 2015).
De manera consecuente a la realización de este ordenamiento, el Estado ha
establecido una división política y administrativa de su territorio para gobernarlo,
y así ejercer sus funciones de manera eficiente (Rico y Rosero, 2014). En virtud
de lo anterior, y conforme a la Constitución de 1991, procurando descentralizar
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

la administración y dar autonomía a ella, han surgido las entidades territoriales,

entidades que se encuentran expresadas en el artículo 286 de la Carta, encon-
trándose así: Nación, región, departamento, provincia, entidades territoriales
indígenas, municipios y diferentes clases de distritos (Rico y Rosero, 2014). Es
debido a la creación de estos últimos que surgió la Ley 1617 de 2013, pues en
ella se contempla el régimen de estas entidades territoriales.
No obstante, en el ordenamiento jurídico colombiano se ha considerado el na-
cimiento de los distritos como una categorización de los municipios, sujeto a un
régimen especial, participando en el situado fiscal como un departamento. Con
ello, es evidente que se da lugar a una reorganización de la entidad, mas la
Ley 1617 de 2013 no deja claro si sucede de igual manera con el ordenamiento
territorial, pues en su artículo 23 contempla lo siguiente con respecto al Plan de
Ordenamiento:
Artículo 23. Plan de Ordenamiento Territorial Distrital. El ordenamiento territorial
comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación
física concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pú-
blica que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y
en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento
territorial en su jurisdicción.

Le corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites relacionados con la

formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial Dis-
trital, previo a su presentación al concejo distrital para su aprobación.

El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial, así como el procedi-

miento para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto en la presente
ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen,
modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios.

Parágrafo. <Aparte tachado inexequible> El Plan de Ordenamiento Territorial

Distrital respetará los derechos adquiridos con anterioridad a esta ley, en
materia de usos de suelos, salvo los terrenos que puedan ser expropiados
administrativamente, mediante enajenación forzosa. (Cursivas fuera del texto
original)

102

[Link] 102 12/3/21 12:41 PM

 No se vislumbra si el alcalde municipal adelantará tales trámites relacionados con
la formulación y adopción del pot una vez cumplidos los periodos, la revisión y los
ajustes consagrados en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, para cuya aplicación
se debe tener en cuenta también su artículo, que consigna los componentes de
los pot (figura 1):
1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos,
estrategias y contenidos estructurales a largo plazo.
2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones,

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones,
programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre
los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente
utilización del suelo.

Figura 1.
Componentes del pot

Componente general
Políticas, objetivos,
estrategias y acciones de
contenido estructural

Componente urbano
y componente rural

Programa de ejecución

Fuente: elaboración propia.

De manera que el ya mencionado artículo 28, modificado por el artículo 2.º de la

Ley 902 de 2004, expone con respecto a la revisión (figura 2):
Artículo 28. Vigencia
Largo y Revisión
Alcalde 1
del Plan de Ordenamiento.
Alcalde 2 Alcalde 3
Los planes de or-
plazo
denamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos
y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes
parámetros:Mediano
Alcalde 1 Alcalde 2
plazo
1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para
este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) periodos
Corto
Alcalde 1
plazo

103

Art. 5, Inc. 1 y 2, Decreto 4002 de 2004

[Link] 103 12/3/21 12:41 PM
Al inicio del periodo constitucional y únicamente
sobre los contenidos que se han vencido.
Revisión y ajuste por vencimiento
 constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cui-
dado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el
inicio de un nuevo periodo para estas administraciones.

2. Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mí-

nima correspondiente al término de dos (2) periodos constitucionales de las
administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que
puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un nuevo
período de la administración.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán

como mínimo durante un (1) período constitucional de la administración municipal
Componente general
y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en razón de
Políticas,
la propia naturaleza de las actuaciones contempladas objetivos,
o de sus propios efectos.
estrategias y acciones de
[…]
contenido estructural
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se
ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya
Componente urbano
adoptado.
y componente rural
5. Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes
de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el periodo
constitucional inmediatamente anterior.
Programa de ejecución
En las revisiones de los pot se evaluará por los respectivos alcaldes los avances
o retrocesos y se proyectarán nuevos programas para el reordenamiento de los
usos de servicios de alto impacto referidos a la prostitución y su incompatibilidad
con usos residenciales y dotacionales educativos.

Figura 2.
Vigencia y plazos de revisión

Largo
Alcalde 1 Alcalde 2 Alcalde 3
plazo

Mediano
Alcalde 1 Alcalde 2
plazo

Corto
Alcalde 1
plazo

Fuente: elaboración propia.

104
Art. 5, Inc. 1 y 2, Decreto 4002 de 2004
Al inicio del periodo constitucional y únicamente
sobre los contenidos que se han vencido.
Revisión y ajuste por vencimiento
[Link] 104 de vigencia Art. 189, Decreto 019 de 2012 12/3/21 12:41 PM
Incorporación de la gestión del riesgo
en la revisión de los POT.
 Atendiendo que, al momento de darse la transición de la ciudad de Santiago de
Cali de municipio a Distrito Especial, el pot vigente se encuentra en la revisión
a corto plazo, es necesario establecer cuál debe ser el camino, jurídicamente
viable, para realizar el ajuste de esta norma y para que la administración pueda
responder ante las necesidades de la nueva configuración. Lo anterior dado que
el pot es fundamental para los municipios y distritos, en la medida en que bajo
un enfoque territorial determina la planificación económica, social, ambiental e
institucional prevista en el Plan de Desarrollo, racionalizando las intervenciones
sobre el territorio y orientando su desarrollo y aprovechamiento sostenible (dnp,

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

2015). Por su parte, la Corte Constitucional (2016) ha dicho al respecto que este
define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización
del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que
debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de
manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito.

De ahí que se dé lugar al rastreo normativo en busca del momento idóneo para una
revisión y ajuste del pot. Advierte, además, que la Ley 1454 de 2011, o Ley Orgánica
de Ordenamiento, en el artículo 29, numeral 3.º, literal A, contempla la competencia
de los distritos especiales para dividir el territorio en localidades de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes y, en ese sentido, atribuir competencias
y funciones administrativas, funciones que están íntimamente relacionadas con el
desarrollo del Plan de Ordenamiento.

Revisión y ajuste por vencimiento de vigencia

Este mecanismo se encuentra en los incisos 1.º y 2.º del artículo 5.º del Decreto
4002 de 2004; a través de él, la revisión se dará al inicio del periodo constitucional
y únicamente sobre los contenidos que se han vencido. A su tenor literal expresa:
Artículo 5.º Revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Concejos
municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del periodo
constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano
o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya
vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en
dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los

mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios
que establece el artículo 28 anteriormente citado.1

1 Se presenta un error en la redacción del segundo inciso del artículo citado. Al hacer referencia al “artículo 28
anteriormente citado”, se refiere al artículo 28 de la Ley 388 de 1997, en el cual se expresan los términos de
vigencia y de revisión de los pot.

105

[Link] 105 12/3/21 12:41 PM

 En suma, en relación con este tipo de revisión, se determina su inviabilidad toda
vez que el pot de Santiago de Cali se encuentra frente a la revisión a corto plazo.

Modificación excepcional de norma urbanística

Mecanismo contenido en el artículo 6.º del Decreto 4002 de 2004, en el que se
expresa:
Artículo 6.º. Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas. De conformi-
dad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, adicionado por
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

el artículo 1.º de la Ley 902 de 2004, la modificación excepcional de alguna o

algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan
de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución
de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas
en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial,
podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o
distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos
que dan lugar a su modificación.

La modificación excepcional de estas normas se sujetará en todo a las previsio-

nes vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la jerarquía
de prevalencia de los componentes, contenidos y demás normas urbanísticas
que lo integran. (Cursivas fuera del texto original)

Esta norma, a criterio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (s. f.), se refiere
a la revisión y modificación del pot en cualquier momento del proceso de imple-
mentación, siempre que aquellas se soporten técnicamente.
De lo anterior se puede establecer que este tipo de revisión es viable siempre que se
tenga en cuenta el artículo 1.º de la Ley 902 de 2004, tal como lo expone la norma
precitada. En él se manifiestan las normas urbanísticas estructurales:
Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en
el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo
del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de
que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse
contraviniendo lo que en ellas se establece.

Se vislumbra que, al darse la categorización de la ciudad de Santiago de Cali

y modificar las normas relacionadas con el desarrollo del potvigente, se puede
alterar el cumplimiento de los objetivos y estrategias contenidos en él para el
desarrollo urbanístico. Así, al proponerse en el nuevo modelo de administración
distrital figuras que conlleven la reestructuración de la entidades desconcentradas
o descentralizadas en las comunas, ahora localidades, se deberá dar la modifi-
cación excepcional de norma urbanística, para que el diseño del pot responda a
las necesidades de la sociedad, siempre que se expongan los motivos técnicos
de esta modificación.

106

[Link] 106 12/3/21 12:41 PM

 Revisión y ajuste por motivo de interés público
Este instrumento se encuentra contenido el parágrafo del artículo 5.º del Decreto
4002 de 2004:
Artículo 5.º. Revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial.

[…]

Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o

caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos. Serán circuns-
tancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que
justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes:

La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18

y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de
origen natural o antrópico;

Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y

vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable
y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en
el Plan de Ordenamiento Territorial vigente. (Cursivas fuera del texto original)

De esto se entiende que las revisiones y los ajustes se podrán dar en cualquier
momento del proceso de implementación del pot, siempre que se presenten las
situaciones excepcionadas allí plasmadas. Tras el análisis de este artículo se puede
determinar que la configuración de la ciudad de Santiago de Cali constituye a su vez
la excepción de interés público, ya que a través de ella se ofrece un mayor grado
de descentralización de la administración y, por ende, una amplia cobertura en la
prestación de servicios públicos y en la cobertura y satisfacción de necesidades
de la comunidad (Rico y Rosero, 2014).
En síntesis, por medio del pot se surte planificación y gestión de las entidades te-
rritoriales y, además, de un proceso de construcción colectiva de país, que se debe
dar de manera progresiva, gradual y flexible, tendiente a lograr una adecuada orga-
nización político-administrativa del Estado en el territorio. Así, en la categorización
de los municipios hacia distritos nace la duda sobre la transición del pot en relación
con la pérdida de competencia de instituciones y figuras para su implementación,
pues se debe dar una revisión y posible modificación que se encuentre por fuera
de los plazos contemplados en la ley colombiana (corto, mediano y largo).
Se advierte que, frente a este escenario, se postulan dos posibles salidas (figura
3). La primera mediante la modificación excepcional de norma urbanística, donde
al proponerse en el nuevo modelo de administración distrital figuras que conlleven
la reestructuración de las entidades desconcentradas o descentralizadas en las

107

[Link] 107 12/3/21 12:41 PM

 Componente urbano
y componente rural

Programa de ejecución

comunas, ahora localidades, se deberá dar la modificación excepcional de norma

Largo
plazo del pot responda a las necesidades de la sociedad.
urbanística, para que el diseño Alcalde 1 Alcalde 2 Alcalde 3

Y, en segundo lugar, mediante la revisión y el ajuste por motivo de interés público,

toda vez con este instrumento,
Medianoe identificando la conversión de Santiago de Cali en
plazo
Alcalde 1 Alcalde 2
distrito como una circunstancia de esta característica que constituye la excepción,
consecuencia de la oferta de mayor nivel de descentralización de la administración y,
Corto
por ende, una amplia cobertura
plazo en la prestación de servicios públicos y satisfacción
Alcalde 1

de necesidades de la comunidad.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Figura 3.
Formas de revisión y ajuste del pot

Art. 5, Inc. 1 y 2, Decreto 4002 de 2004

Al inicio del periodo constitucional y únicamente
sobre los contenidos que se han vencido.
Revisión y ajuste por vencimiento
de vigencia Art. 189, Decreto 019 de 2012
Incorporación de la gestión del riesgo
en la revisión de los POT.

Modificación excepcional Art. 6, Decreto 4002 de 2004

de norma urbanística Revisión y modificación del POT
en cualquier momento del proceso
de implementación, siempre que
aquellas se soporten técnicamente.
Revisión y ajuste por motivo Art. 5, Parágrafo único, Decreto 4002 de 2004
excepcional de fuerza mayor, En cualquier momento del proceso
caso fortuito e interés público de implemnetación del POT,
siempre que se presenten las situaciones
excepcionales que justifiquen su revisión.

Fuente: elaboración propia.

Elección de ediles e integración de las jal

Se tiene que esta división territorial en localidades dentro de los distritos especia-
les no solo trae implicaciones en el diseño administrativo en cuanto a creación,
supresión y modificaciones de entidades descentralizadas y concentradas de este
nivel; sino que, debido a la estructura propia dada a estos entes territoriales, a
saber: alcalde distrital, concejo distrital, alcalde local y jal, se da un efecto dominó
sobre la elección de los miembros de esta última. Lo anterior en relación con la
disminución de circunscripciones electorales en cuanto se suprimen las comunas
y los corregimientos.
En virtud de ello, el artículo 36 de la Ley 1617 de 2013 contempla:
Artículo 36. Autoridades Distritales y Locales. Cada localidad estará sometida,
en los términos establecidos en esta ley y los acuerdos distritales, a la autoridad
del alcalde distrital, de una junta administradora y del respectivo alcalde local.

108

[Link] 108 12/3/21 12:41 PM

 A las autoridades locales les compete la gestión de los asuntos propios de su
territorio, y a las distritales garantizar el desarrollo y ordenamiento armónico e
integrado de la entidad territorial.

Estas jal encuentran su fundamento en los artículos 318, 323 y 324 de la Carta;
en ellos se ha estipulado que, en relación con los municipios, en cada comuna o
corregimiento habrá una junta de elección popular, integrada por el número de
miembros que la ley determine; asimismo que, cuando se trata de localidades,
habrá una junta por cada una de ellas, elegida por cuatro años e integrada por no
menos de siete ediles y se determinará el número de estos atendiendo la población

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

respectiva. Por lo anterior, y teniendo en cuenta lo establecido por los artículos 318
y 324 de la Constitución, se plantea que la jal es una corporación administrativa
que sirve para ejercer control, veeduría y apoyar la administración de las comunas,
localidades y corregimientos (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2011).
Ante tal distinción entre los regímenes (municipal y distrital) en relación con la
conformación de las jal y la posibilidad de la constitución de localidades urbano-
rurales, se identifica la necesidad de precisar bajo cuáles circunstancias la admi-
nistración puede establecer porcentajes de participación de la ruralidad en estas
localidades a través de aquellas corporaciones. Por lo anterior, es necesario abordar
la competencia como eje central en la designación de curules especiales para la
representación de la ruralidad, teniendo en cuenta que desde ella se faculta a la
administración para su obrar.
De allí que se aborden las siguientes temáticas: (1) analizar la atribución de la
competencia en Colombia; (2) la forma de elección de los ediles y la integración de
las jal; (3) la conformación de las jal en localidades que sean de carácter urbano-
rural; en este último punto atendiendo la necesidad de incluir la representación y
la participación de la ruralidad en la gestión de su territorio, teniendo en cuenta la
competencia de la administración para tales efectos, y (4) establecer propuestas
de representación de acuerdo con los puntos establecidos.
La competencia en los distritos especiales
Ahora bien, vale dilucidar el concepto de competencia, el cual se refiere a las atri-
buciones legales o reglamentarias que constituyen el marco de actuación de una
autoridad. Desde este punto de vista, Sayagués (2004) define la competencia de
esta manera: “En derecho público la competencia puede definirse como la aptitud
de obrar de las personas públicas o de sus órganos. Ella determina pues, los límites
dentro de los cuales han de moverse unas y otros”.
En este mismo sentido, Dromi (1998) clarifica aún más este punto: “La competencia
es la esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el derecho
objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y
obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”.

109

[Link] 109 12/3/21 12:41 PM

 Así, con respecto a la determinación de la competencia por parte del legislador,
es claro al señalar: “La determinación de la competencia de cada órgano es obra
del legislador. La norma de competencia es una norma de derecho, puesto que su
efecto jurídico consiste en limitar voluntades” (Stassinopoulus, 1981).
Es por lo anterior que se ha plasmado en el artículo 6.º de la Constitución Política
y en el inciso 1.º del artículo 5.º de la Ley 489 de 1998 que
Artículo 6.º Los particulares solo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (Cursivas

fuera del texto original)
Artículo 5.º COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y entidades
administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones
inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les
hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el
reglamento ejecutivo.
Se advierte, entonces, que en el actuar de la administración debe existir una norma
legal que expresamente así lo determine. Ello ocurre así en virtud del principio según
el cual los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, mientras que los
servidores públicos solo pueden hacer lo que les esté permitido en el marco de sus
competencias. Se debe tener presente que las competencias son taxativas, razón
por la cual no pueden presumirse. Eso es lo que ha reiterado en multiplicidad de
ocasiones la Corte Constitucional, cuando ha recordado que los servidores públicos
únicamente pueden hacer lo que les está permitido, así no les esté prohibido. En la
Sentencia C-337 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, fallo que ha sido reiterado
en pluralidad de ocasiones, dijo la Corte:
El principio según el cual a los particulares se confiere un amplio margen de
iniciativa, al paso que los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo
autorizado por la Constitución y la ley, está recogido en el texto constitucional
en su artículo 6, que prescribe:

Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las Leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden
hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido por la Constitución
y la ley, los funcionarios del Estado tan solo pueden hacer lo que estrictamen-
te les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está
detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por
medio de la autorización legal.

Es a todas luces contrario al principio señalado, suponer que al no estar algo

expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama

110

[Link] 110 12/3/21 12:41 PM

 del poder público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es
exclusiva de los particulares. Los servidores públicos tan solo pueden realizar
los actos previstos por la Constitución, las leyes o los reglamentos, y no pueden,
bajo ningún pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia. Esto, como
una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de
aquellos servidores. Es una conquista que esta Corporación no puede sosla-
yar, no solo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla
efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia
que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden
social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el poder

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

público en sus diversas ramas.

La inversión del principio es contraproducente desde todos los puntos de vista:

desde el constitucional, porque extendería al servidor público una facultad
connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente desorden, que
atenta contra lo estipulado en el Preámbulo de la Carta y en el artículo 2.º de la
misma; también desde el punto de vista de la filosofía del derecho, por cuanto
no es proporcionado otorgar al servidor público lo que está adecuado para los
particulares; y desde el punto de vista de la conveniencia, resulta contraprodu-
cente permitir la indeterminación de la actividad estatal, porque atenta contra el
principio de la seguridad jurídica que es debido a la sociedad civil.

El respeto por el principio enunciado es una necesidad derivada de la supre-

macía material de la Constitución, que significa que el orden jurídico depende
totalmente de ella. La Constitución es el origen de toda la actividad jurídica que
se desarrolla dentro del Estado; por tanto, es superior a todas las formas de
actividad estatal, ya que de la Norma de normas se derivan todas las formas
de validez; de ahí que la Constitución es norma fundamental.

De una manera más precisa, explica Georges Burdeau, la superioridad material

de la Constitución resulta del hecho de que ella organiza las competencias;
ella es necesariamente superior a los individuos (los gobernantes) que están
investidos de esas competencias. Por consiguiente, los gobernantes no pueden
ir en sus actos contra la Constitución, sin despojarse, al mismo tiempo, de su
investidura jurídica. (Cursivas fuera del texto original)

Desconocer el principio de taxatividad en las atribuciones de los servidores pú-

blicos equivale a decir que cualquier servidor puede hacer lo que quiera, cuando
quiera, simplemente porque pensó o le pareció que estaba bien. Ello implica un
desconocimiento de las garantías constitucionales que resulta contrario al ordena-
miento jurídico y favorece el caos y la arbitrariedad, como bien lo dijo la Corte, es
una “conquista de la humanidad”. Reiterando esta misma postura, en la Sentencia
T-1037 de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte consideró que el rango de

111

[Link] 111 12/3/21 12:41 PM

 autonomía de los servidores públicos es muy limitado y, en todo caso, orientado a
la satisfacción de los derechos fundamentales de los asociados al Estado:
mientras los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, los ser-
vidores públicos solo aquello que les está permitido. Como consecuencia de
este principio, los servidores públicos, cuando actúan en ejercicio de su poder,
tienen un rango muy limitado de autonomía y deben orientarse a la defensa de
todos los derechos fundamentales de todas las personas habitantes del territorio.
(Cursivas fuera del texto original)
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Como se expresó en líneas precedentes, el artículo 36 de la Ley 1617 de 2013 es-

tablece las jal como autoridades locales en los distritos. Sin embargo, son diversas
normas del régimen municipal y distrital que rigen esta figura administrativa y la
atribución de competencias en ella.
En primer lugar, desde la Ley 136 de 1994, el artículo 34 plantea la delegación de
competencias del Concejo a las jal estableciendo:
Artículo 34. Delegación de Competencias. El Concejo podrá delegar en las
Juntas Administradoras Locales parte de las competencias que le son propias,
conforme a las siguientes normas generales:
a) La delegación se hará con el fin de obtener un mayor grado de eficiencia y
eficacia en la prestación de los servicios. En todo caso, dichas competencias
están subordinadas al plan de desarrollo del municipio;
b) No se podrán descentralizar servicios ni asignar responsabilidades, sin la
previa destinación de los recursos suficientes para atenderlos.
En ese mismo sentido, el artículo 38 de la Ley 1617 establece:
Artículo 38. Reparto de Competencias. El concejo distrital, a iniciativa del alcalde
distrital, hará la distribución de competencias y funciones administrativas entre
las autoridades distritales y locales, teniendo en cuenta los principios de concu-
rrencia, subsidiariedad y complementariedad, y los siguientes criterios generales:
La asignación de competencias a las autoridades locales buscará un mayor
grado de eficiencia en la prestación de los servicios.
El ejercicio de funciones por parte de las autoridades locales deberá implementar
las metas y disposiciones del Plan General de Desarrollo.
En la asignación y delegación de atribuciones deberá evitarse la duplicación de
funciones y organizaciones administrativas.
No podrán fijarse responsabilidades sin previa asignación de los recursos ne-
cesarios para su atención.
Lo anterior, sin tener en cuenta lo plasmado en los artículos 118 de la Ley 136 de
1994 y 77 de la Ley 1617 de 2013 sobre la administración de los corregimientos
por parte de los corregidores, autoridad administrativa que se encuentra sometida
a los mismos principios de competencia expuestos.

112

[Link] 112 12/3/21 12:41 PM

 Elección de los ediles e integración de las jal
Por otro lado, con respecto a la elección e integración de los ediles en las jal, ambos
regímenes son dispares en cuanto al número de miembros de la corporación. El
régimen municipal, por su parte, en el artículo 119 de la Ley 136 de 1994 expone:
Artículo 119. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o
corregimientos habrá una junta administradora local, integrada por no menos
de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para
periodos de tres (3) años que deberán coincidir con el periodo de los concejos
municipales. Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

funciones ad honorem.
A su vez, la Ley 1617 de 2013 señala:
Artículo 43 Elección. Las Juntas Administradoras Locales se elegirán popular-
mente para periodos de cuatro (4) años.
El número de ediles que componen las Juntas Administradoras Locales no será
superior a doce (12).
El número de ediles que componen las juntas administradoras estará entre
un mínimo de 9 y un máximo de 15; los concejos distritales reglamentarán su
conformación.2 (Cursiva fuera del texto original)
Es menester realizar la aclaración sobre la última parte del artículo inmediatamente
precedente, pues la noción conformación contenida en él, hace referencia a dis-
posición y organización de los elementos que componen un conjunto, es decir, el
número (Pérez Porto y Merino, 2016), y no la manera de elección de este por la
existencia de una norma especial en el ámbito electoral.
Empero, con respecto a este último punto de reglas para la elección de los ediles
que integran las jal, en relación con circunscripciones electorales que el régimen
distrital no considera norma, se aplica de la manera general la norma electoral
contenida en el régimen municipal:
Artículo 121. Circunscripción Electoral. Para los efectos a que se refiere el
artículo 119 de la presente Ley, cada comuna o corregimiento constituirán una
circunscripción electoral.
En las elecciones de Juntas Administradoras Locales, las votaciones se reali-
zarán de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral siguiendo principios y reglas análogas a los que regulan la elección
de concejales.
La Registraduría Nacional del Estado Civil organizará y vigilará el proceso de
elecciones de Juntas Administradoras Locales. (Cursivas fuera del texto original)
Se debe tener presente que, para efectos de aplicación de esta norma, y teniendo
en cuenta las implicaciones del régimen distrital, las expresiones comunas o corre-
2 Es de anotar que el cambio en el número de miembros máximos de las jal es un error propio de la ley.

113

[Link] 113 12/3/21 12:41 PM

 gimientos son entendidos como localidades, toda vez que son estas las entidades
territoriales creadas y que, por tanto, son estas las que constituyen la circunscrip-
ción electoral, sin considerar en el proceso electoral la existencia de la ruralidad
dentro de aquella localidad. Lo anterior de conformidad con el inciso 2.º del mismo
artículo, donde se conmina a la aplicación de los principios y reglas establecidos
por el Consejo Nacional Electoral, al cual se atribuye, precisamente, la competencia
en materia electoral.
La jal en localidades urbano-rurales
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

En virtud de los planteamientos hasta aquí expuestos, la conformación de las jal en

localidades urbano-rurales debe seguir las normas plasmadas tanto en el régimen
distrital como en el régimen municipal, ya que no hay norma que contenga dispo-
sición alguna al respecto a la hora de realizar la división por localidades.
Por tanto, las jal ubicadas en localidades urbanas, rurales o urbano-rurales, deben
apegarse a lo planteado en los artículos expuestos en la sección anterior. Por otra
parte, al observar los criterios de asignación de competencia a las autoridades
distritales, se evidenció que esto no hizo al momento de la determinación de la
cantidad de ediles por zona (urbana o rural), tampoco a la determinación de cupos
específicos, por criterios de participación y representación, de la ruralidad en lo-
calidades que posean ambas características. Es evidente que, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 121 de la Ley 136 de 1994, en relación con las circuns-
cripciones electorales de las jal, la ruralidad y la urbanidad quedan subsumidas
en la figura de localidad.
Partiendo de la preocupación por la representación de la ruralidad en las localidades
con condiciones urbanas y rurales, se tiene que no hay norma alguna que atribuya
la competencia a los alcaldes y concejos distritales para determinar la integración
de las jal con una asignación mínima de curules que permita la efectiva represen-
tación y participación de la ruralidad en ellas.
Como consecuencia de los anteriores planteamientos, y ante la evidente imposibi-
lidad de incluir la representación y la participación de la ruralidad en la gestión de
su territorio dentro de las jal, por la desaparición de su circunscripción electoral y
la falta de competencia de las autoridades distritales para realizar tal asignación, y
buscando que la conversión de la ciudad de Santiago de Cali en Distrito Especial
cumpla con los fines de gestión de los asuntos propios de cada territorio, como
garantía del desarrollo y el ordenamiento armónico e integral, y sobre todo de la re-
presentación y la participación de la ciudadanía, se plantean las siguientes opciones:

Propuesta 1: creación de localidades totalmente rurales

El capítulo 4.º del Título ii de la Ley 1617 de 2013, en los artículos 34 y 35 estable-
ce la manera en la que se debe dar la división político-administrativa del distrito;

114

[Link] 114 12/3/21 12:41 PM

 así mismo, el artículo plantea la creación de las localidades. En estas normas se
encuentra el elemento esencial a tener en cuenta en la nueva organización: las
características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las
localidades.
Debido a lo anterior, y teniendo como norte la búsqueda de representación y parti-
cipación de la ruralidad en la gestión de su territorio y la ciudad, la implementación
de 1 o 2 localidades de esas características permitiría el acceso a ello, lo que como
consecuencia traería: (1) independencia de la urbanidad, (2) autoridades adminis-
trativas locales propias y (3) representación y participación.

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Propuesta 2: implementación de los corregimientos y corregidores
Debido a que la ley no contempla competencia para asignar curules específicas a
ediles en las zonas rurales, la segunda propuesta radica en la implementación del
artículo 77 de la Ley 1617 de 2013 con respecto a la administración de los corre-
gimientos por parte de los corregidores quienes, a tenor de esta ley y de manera
coordinada con la comunidad de su jurisdicción cumplirán las funciones que les
asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes, con sujeción a las leyes vigentes,
además de las funciones asignadas por las disposiciones vigentes a las actuales
inspecciones de policía.
Para la aplicación de este modelo se deben tener en cuenta las demás normas
referentes a la administración de estos territorios como los artículos 311 del Decre-
to 1333 de 1986 y 117 de la Ley 136 de 1994, así como las relacionadas con los
Fondos de Desarrollo Local contenidas en la Ley 1617 de 2013.

Propuesta 3: adición normativa relacionada con la integración

de las jal en localidades con composición urbana y rural
Debido a la estructura propia dada a los distritos especiales, a saber: alcalde dis-
trital, concejo distrital, alcalde local y jal, se da un efecto dominó sobre la elección
de los miembros de esta última. Lo anterior tiene que ver con la disminución de
circunscripciones electorales al suprimirse las comunas y los corregimientos.
Ante la posibilidad de la constitución de localidades urbano-rurales se identifica
la necesidad de establecer bajo cuáles circunstancias la administración puede
establecer porcentajes de participación de la ruralidad a través de aquellas corpo-
raciones. De allí que sea necesario atribuir la competencia en la designación de
curules especiales para la representación de la ruralidad, teniendo en cuenta que
desde ella se faculta a la administración para su obrar. Por lo anterior, se construyó
el siguiente artículo:3
3 Este fue presentado como artículo nuevo al Proyecto de Ley 227/19 Senado – 331/19 Cámara “por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”; no obstante, por
motivos de agenda legislativa, no fue discutido por el Congreso.

115

[Link] 115 12/3/21 12:41 PM

 Artículo nuevo: La ley 1617 tendrá un artículo 43A de la siguiente manera:
Artículo 43A. Integración de las Juntas Administradoras Locales en Localidades
con Composición Urbana y Rural.
Se autoriza a los concejos distritales para que, atendiendo a criterios de re-
presentación y participación efectivas, determinen la integración de las Juntas
Administradoras Locales en localidades con composición urbana y rural, seña-
lando que, en todo caso, se fijará un número mínimo del diez por ciento (10 %)
de las curules de la Junta Administradora Local, para que sean ocupadas por
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

ediles que representen a las comunidades asentadas en los territorios rurales

de la localidad, en los términos del artículo 44 de la Ley 1617 de 2013.
En suma, al revisar la normatividad a la luz de lo establecido en el artículo 121
de la Ley 136 de 1994, que trata las circunscripciones electorales de las jal en la
ruralidad y la urbanidad, y teniendo en cuenta la supresión de las comunas y los
corregimientos, la representación y la participación quedan subsumidas en la figura
de localidad, esto es, a las mayorías.

Consejos Territoriales de Planeación

Los Consejos Territoriales de Planeación han sido creados, por disposición de la
Constitución, como el mecanismo por el cual se garantiza la participación ciudadana
tanto en la construcción como en la evaluación de políticas públicas en el ámbito
territorial, en concordancia con el principio de planeación participativa. De allí que
se encuentre en el artículo 340 de la Constitución:
Artículo 340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por repre-
sentantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y
servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.
Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la
República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de
las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán
estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su periodo será de ocho
años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley.
En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo
determine la ley.
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el
Sistema Nacional de Planeación. (Cursivas fuera del texto original)
Aunado a ello, dentro de las normas asociadas referentes a los Consejos Territo-
riales, se hallan las leyes 70 de 1993 y 152 de 1994; la primera en su artículo 48
establece la participación de la comunidad negra tanto en el Consejo Nacional de
Planeación como en los Consejos Territoriales, según los procedimientos definidos
en la Ley Orgánica de Planeación. Con respecto a la segunda norma, se debe hacer

116

[Link] 116 12/3/21 12:41 PM

 énfasis que en su Capítulo ix, el cual regula lo relacionado con las autoridades e
instancias territoriales de planeación y hace mención del tratamiento de estos en
los distritos especiales en su artículo 34, expone:
Artículo 34. Consejos Territoriales de Planeación. Los Consejos Territoriales de
Planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados
por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que
presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con
la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso.
Los Consejos Territoriales de las nuevas categorías de entidades territoriales

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

que se creen en desarrollo de la constitución vigente, estarán integrados por
las personas que designe su máxima autoridad administrativa, de las ternas
que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo
con la composición que definan los organismos que fueren equivalentes a las
corporaciones administrativas existentes en los Departamentos o Municipios.
Dichos Consejos, como mínimo, deberán estar integrados por representantes
de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
educativos, culturales y comunitarios.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará inte-
grado por las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos
los sectores de las comunidades, designados estos por el Consejo Indígena
Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades
o sus organizaciones.
Con el fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo
Departamental de planeación participarán representantes de los municipios.
Además, mediante el Decreto Reglamentario 2250 de 2002 se señala cómo debe
darse la representación de los municipios, distritos, provincias y departamentos en el
Consejo Nacional de Planeación. Por otra parte, el Decreto 028 de 2008, mediante
el cual se define la estrategia de monitoreo y control integral al gasto, asigna en
su artículo 17 a los Consejos Territoriales de Planeación la función de expedir un
concepto técnico semestral sobre el grado de cumplimiento del Plan de Desarrollo.
A su vez, el Departamento Nacional de Planeación (dnp) señala que “La autonomía
funcional de los Consejos Territoriales de Planeación, como instancia de planeación,
está ligada a las condiciones necesarias para atender eficientemente su objeto
misional y no al reconocimiento de personería jurídica y presupuesto propio” (esap
y dnp, 2011).
En lo relacionado con los planteamientos jurisprudenciales, y prosiguiendo con el
desarrollo de esta categoría del ordenamiento jurídico colombiano, la Corte Cons-
titucional resalta la importancia del carácter instrumental del Plan de Desarrollo,
y de la participación que se debe suscitar en virtud de este (Corte Constitucional,
1996-B) y plantea:

117

[Link] 117 12/3/21 12:41 PM

 Los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes
de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales,
deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esencia-
les del Estado es “facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.
La participación democrática permea todo el proceso de planeación y no solo
la elaboración del plan. Esto significa que es perfectamente legítimo que la ley
establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización
y evaluación del plan que sean esencialmente participativos. (Corte Constitu-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

cional, 1996-B)
Así mismo, ha sostenido que el concepto que emita el Consejo Territorial de Planea-
ción sobre el proyecto de Plan de Desarrollo de la entidad territorial, de su respectivo
nivel, es obligatorio para que el acuerdo u ordenanza que lo apruebe tenga validez
(Corte Constitucional, 1996-A). Igualmente, esta corporación se refiere al papel de
los consejos frente al Plan de Desarrollo, señalando que
la realización del principio de participación consagrado en la Carta Política exige
que la actuación del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territo-
riales, como instancias para la discusión del plan de desarrollo, se garantice no
solo en la fase de aprobación sino también frente a las modificaciones del Plan,
lo que le otorga a dichos consejos permanencia institucional para el cumplimiento
de su función consultiva. (Corte Constitucional, 2003)
En consecuencia, el dnp plantea que la función consultiva de los Consejos Terri-
toriales no acaba en la fase de discusión del Plan, sino que esta se extiende a las
siguientes etapas relacionadas con su modificación (esap y dnp, 2011).
Teniendo estas normas presentes, no se encuentra ninguna distinción entre cómo
deben funcionar los Consejos Territoriales de Planeación en los entes que tienen la
categoría de municipio frente a aquellos que ostentan la de distritos especiales; por
tanto, en la categorización de la ciudad de Santiago de Cali en uno, no se afectaría
el funcionamiento de dichos consejos, salvo por la calificación que se les ha dado
en la ciudad como Consejos Municipales de Planeación.
En síntesis, el papel principal de los Consejos Territoriales de Planeación es el de
servir como instancia fundamental en los procesos de planeación de las entida-
des territoriales, garantizando, por demás, la participación ciudadana tanto en la
construcción como en la evaluación de políticas públicas. Lo anterior atendiendo
la finalidad estatal de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural.
No obstante, tras el rastreo normativo y jurisprudencial, no se entrevé que exista un
tratamiento diferencial entre los Consejos Territoriales de Planeación municipales
y distritales. Por ello, al darse la transición de la ciudad de Cali hacia un Distrito
Especial, esta figura deberá atenderse bajo las normas generales que le corres-
ponden a los Consejos Territoriales municipales.

118

[Link] 118 12/3/21 12:41 PM

 Establecimiento Público Ambiental
y el conflicto de competencias
Por medio de la Ley 1933 de 2018, y sometido al régimen distrital contenido en la
Ley 1617 de 2013, se han suscitado especulaciones sobre las competencias que,
por un lado, puede perder la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
(cvc), y por otro, que es atribuible al Departamento Administrativo de Gestión del
Medio Ambiente (dagma). Lo anterior, se ha enfocado principalmente en la juris-
dicción de uno y otro sobre el territorio rural del distrito naciente, pues la cvc en la

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

actualidad tiene jurisdicción sobre la zona rural del municipio y el dagma en la zona
urbana. No obstante, al atribuirse la calidad de Distrito Especial se ha planteado
que el dagma asume competencia sobre el territorio rural.
Frente a lo anterior, en primera medida es necesario remitirse a qué se debe entender
como competencia, para posteriormente hacer un análisis de las normas pertinen-
tes para su atribución, con el fin de determinar si el dagma puede o no extender su
jurisdicción hacia la ruralidad del municipio de Santiago de Cali.
Ahora, teniendo presentes las implicaciones de la atribución de competencias a una
entidad o servidor, avanzamos al segundo estadio de la competencia del dagma en
la zona rural del Distrito Especial de Santiago de Cali. Así, se hace necesario con-
catenar una serie de artículos del ordenamiento colombiano; en primera medida, el
artículo 313 de la Constitución Política, mediante el cual se asignan competencias
a los concejos municipales y distritales, destacando el numeral 10:
Artículo 313. Corresponde a los concejos:
[…]
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
Ello en virtud de las asignaciones realizadas por la Ley 90 de 1993 y la Ley 768 de
2002. La primera de ellas, en el inciso 1.° del artículo 66 establece:
Artículo 66. Competencias de Grandes Centros Urbanos. Los municipios,
distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a
un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las
mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en
lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias am-
bientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar
para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su
jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la
responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes,
disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las
medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos
de saneamiento y descontaminación. (Cursivas fuera del texto original)
Por su parte, la Ley 768 de 2002 en su artículo 13, sus incisos 1.° y 2.° señala:

119

[Link] 119 12/3/21 12:41 PM

 Artículo 13. Competencia Ambiental. Los Distritos de Cartagena, Santa Marta
y Barranquilla ejercerán, dentro del perímetro urbano de la cabecera distrital,
las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales
en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los mismos términos
del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Para tal fin, los respectivos Concejos Distritales, a iniciativa del Alcalde, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 313 de la Constitución Política crearán
un Establecimiento Público, que desempeñará las funciones de autoridad am-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

biental en el área de su jurisdicción, el cual contará con un Consejo Directivo.

(Cursivas fuera del texto original)
Teniendo en cuenta estos planteamientos, se presenta una interpretación conflictiva
sobre el alcance de las normas extraídas con respecto a los conceptos en ellas
subrayados: perímetro urbano, cabecera distrital y medio ambiente urbano, conflicto
que conlleva una colisión de competencias entre el ente territorial y la Corporación
Autónoma (Velásquez, 2012). En este sentido, precisamente, se ha dicho:
La colisión de competencias entre autoridades ambientales urbanas y corpora-
ciones autónomas no es solo un problema del distrito de Barranquilla. […]. A su
vez, los referentes bibliográficos sobre la gestión ambiental urbana dan cuenta
de que la situación es también problemática en el Valle del Cauca, a partir de
las disputas competenciales entre la Corporación del Valle (cvc) y el dagma de
Cali, en particular por el cobro de las tasas ambientales y el otorgamiento de
licencias y permisos. (Velásquez, 2012) (Cursivas fuera del texto original)
Ahora, en cuanto a la interpretación de estas normas, se han presentado diversas
posiciones. La primera hace alusión a una competencia limitada por parte de las
autoridades ambientales urbanas en relación con las Corporaciones Regionales
Autónomas, debido a que la norma señala, en referencia a las primeras entidades:
“se circunscribe única y exclusivamente a los problemas ambientales urbanos,
asimilándolos a los propios de las relaciones de vecindad” (Velásquez, 2012).
Una segunda interpretación sobre las normas señala que
para determinar lo relacionado con el alcance de las competencias sobre medio
ambiente urbano, es necesario propiciar un diálogo interdisciplinar con los asun-
tos urbano-territoriales, pues esto reconduce a un problema de espacio físico.
En este sentido se parte del supuesto de que los instrumentos de ordenación
del territorio (planes de ordenamiento territorial −pot−) señalan con meridiana
claridad qué es y hasta dónde se extiende el suelo urbano y, por tanto, la com-
petencia de las autoridades ambientales urbanas. (Velásquez, 2012) (Cursivas
fuera del texto original)
De acuerdo con esto, la competencia de las autoridades ambientales urbanas
debería extenderse hasta donde el respectivo instrumento señala los límites del
suelo urbano del municipio o distrito.

120

[Link] 120 12/3/21 12:41 PM

 Y, en una tercera vía interpretativa, se establece que, teniendo en cuenta las fa-
cultades que las autoridades ambientales urbanas ejercen, en virtud de la redac-
ción del artículo 66 de la Ley 90 de 1993, son las mismas competencias que las
atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales (car) dentro del perímetro
del municipio o distrito. Entendiendo este último no solo como una extensión al
suelo urbano declarado en el instrumento de ordenamiento territorial, sino también
como el suelo de expansión tanto urbana como rural, ya que son parte del término
municipal (Velásquez, 2012).
Todos estos criterios han sido aplicados indistintamente en el territorio colombiano

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

cuando se ha presentado colisión de competencias entre entidades. Sin embargo,
es necesario establecer un criterio con el que se puedan conjurar todos o la ma-
yoría de los criterios ya expuestos. Por lo anterior, se ha establecido mediante una
mirada holística al ordenamiento colombiano que, en primera instancia, la Corte
Constitucional (2008) ha establecido que
los servidores públicos, cuando actúan en ejercicio de su poder, tienen un rango
muy limitado de autonomía y deben orientarse a la defensa de todos los dere-
chos fundamentales de todas las personas habitantes del territorio. (Cursivas
fuera del texto original)

Esta orientación en la defensa de los derechos fundamentales tiene una importan-

cia superlativa cuando se habla de ordenamiento territorial, pues de tal depende
el desarrollo armónico que, además, ofrece los servicios a través de los cuales los
habitantes satisfacen necesidades elementales para el correcto ejercicio de sus
derechos. En este sentido, y como segunda instancia, tomando la categoría medio
ambiente urbano, considerada en los artículos 66 de la Ley 90 de 1993 y 13 de
la Ley 768 de 2002, se debe entender este como un límite para el ejercicio de las
competencias de las autoridades en grandes centros urbanos del país (Velásquez,
2012). De allí que se debe considerar el medio ambiente como
bien jurídico protegido hace referencia no solo a los elementos naturales del
ambiente estudiados de manera principal por las ciencias naturales, sino que
involucra también lo social y lo cultural. Al derecho le interesa no solo proteger
de la sobrexplotación o alteración a los elementos naturales esenciales del
ambiente, sino al espacio sociocultural y artificial, pues son interdependientes y
están íntimamente conectados. En dicha relación recíproca, el ambiente natural
se ve permanentemente condicionado por el denominado “ambiente artificial” y
viceversa. (Velásquez, 2012) (Cursivas fuera del texto original)

Se advierte, por tanto, que no es posible que se determine una competencia res-
tringida a la autoridad ambiental urbana al suelo urbano, y asignarle a otra entidad,
como las car competencias sobre el medio ambiente en territorio considerado dentro
del instrumento de planificación. En esta función se estaría privilegiando la división
político-administrativa por encima de la integralidad del medio ambiente (Velásquez,

121

[Link] 121 12/3/21 12:41 PM

 2012). Aunado a ello, desde la doctrina se ha planteado que el ecosistema urbano
es una realidad altamente compleja e interconectada, que no responde solo con su
espacio propio o consolidado sino también con periferia o ámbito rural (Perloff, 1973).
Por tanto, es viable afirmar que las autoridades ambientales urbanas gozan de las
competencias ambientales en el espacio físico del respectivo municipio o distrito,
independientemente de la categoría de suelo urbano o del perímetro de servicios
establecido (Velásquez, 2012). Esto significa que una autoridad ambiental de un
gran centro urbano, considerado municipio o distrito, tiene competencias en el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

suelo de expansión urbana y en el suelo rural. Y que, conjuntamente, partiendo del

principio holístico y de integridad del ambiente, tiene competencia en prevención
cuando se trate de un recurso compartido entre su perímetro urbano y la jurisdicción
de una autoridad ambiental departamental o regional (Velásquez, 2012), en virtud
de la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes de esos territorios.
En suma, las normas del ordenamiento colombiano correspondientes a la atribu-
ción de competencias en materia ambiental no son claras al establecer tales a las
diferentes entidades; por ello la colisión entre autoridades ambientales urbanas y
las car. Por lo anterior, desde la doctrina se han decantado diversos criterios de
interpretación aplicados en las distintas colisiones suscitadas, entre ellos: un criterio
restrictivo de la actuación de la autoridad urbana, un segundo criterio instrumentalista
que atiende lo contenido en los pot en cuanto a límites del municipio o distrito, y
un tercer criterio extensivo relacionado con el entendimiento del término municipio
como un todo que abarca las áreas de expansión y suelo rural.
No obstante, al encontrar que las competencias deben ser atribuidas de manera
que se propenda por la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes
de la nación, y por medio del criterio holístico, tomando la integralidad del medio
ambiente sobre la división político-administrativa, se asevera la competencia de
las autoridades ambientales locales no solo sobre el territorio urbano, sino sobre
el territorio de expansión y el suelo rural, elementos constituidos tanto en el instru-
mento de planificación como en la constitución misma del territorio municipal. Por
último, las leyes 90 de 1993 y 768 de 2002, aunque de manera poco clara en su
redacción, equiparan el tratamiento de municipios y distritos en lo que tiene que
ver con competencias ambientales.

Conclusiones
Cabe resaltar que la categorización como Distrito Especial permite dar un paso
más en la consolidación de una estructura administrativa que exige la articulación
y optimización de acciones en sectores específicos reconocidos como atribuciones
especiales en la Ley 1933 de 2018, y que fueron trabajados y fortalecidos en la
reforma administrativa de 2016.

122

[Link] 122 12/3/21 12:41 PM

 No obstante, dentro de las dificultes que persisten, aun siendo trabajadas en la
reforma, se evidencia la poca atención por parte de la administración a lugares
apartados de la urbe, siendo el caso específico de algunos corregimientos, y la
prestación de servicios públicos de manera eficiente, así como la ausencia de
estructura administrativa de algunas entidades. Por tanto, se encuentra en esta
categorización, gracias a las herramientas otorgadas por la Ley 1617, el camino
para que las autoridades administrativas subsanen estas falencias mediante una
nueva división territorial en localidades, donde cada una de ellas tendrá su Fondo
de Desarrollo Local para la inversión en el territorio que comprende.

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Además, de acuerdo con lo analizado, con respecto a los vacíos y antinomias
presentes en el régimen distrital, se presenta la oportunidad de replantear el pot
rompiendo con las vigencias y tiempos, la revisión y los ajustes, al encontrarse la
administración frente a la necesidad de establecer una nueva forma de ordenar el
territorio de manera que se pueda responder a las necesidades de la comunidad
en materia de cobertura y eficiencia por parte de las entidades públicas.
Igualmente, es el momento en que por medio de la estructura fortalecida de las
jal y los nacientes alcaldes locales se dé mayor participación a la ciudadanía. Por
esto, y teniendo en cuenta el trabajo realizado, es menester establecer la relevancia
que pueden cobrar los corregimientos y corregidores como el mecanismo preciso
para la interacción comunidad-administración ante la imposibilidad de determinar
la manera de integración de las jal en localidades de composición urbana y rural.
Por último, asume dos grandes desafíos el Distrito Especial de Santiago de Cali.
El primero es el de encontrar la división en localidades que responda al criterio de
homogeneidad relativa, para satisfacer la integración social respetando la diferencia
y la aceptación social de esta división. El segundo desafío relacionado esencialmente
con la respuesta y adaptación del Distrito a las atribuciones especiales otorgadas
por la Ley 1933 de 2019, debido a la exhortación legal a responder por ellas, dando
cuenta, además, del cumplimiento de las normas relacionadas con el desarrollo
turístico dentro de los distritos especiales.

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se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política. Diario Oficial 41.013.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 80 de 1993 (28 de octubre), por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Diario Oficial
41.094.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 99 de 1993 (22 de diciembre), por la cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se

organiza el Sistema Nacional Ambiental, sina y se dictan otras disposiciones. Diario
Oficial 41.146.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 136 de 1994 (2 de junio), por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los mu-
nicipios. Diario Oficial 41.377.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 152 de 1994 (15 de julio), por la cual se
establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Diario Oficial 41.450.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 388 de 1997 (18 de julio), por la cual se
modifica la Ley 9.ª de 1989, y la Ley 3.ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. Diario
Oficial 43.091.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 488 de 1998 (24 de diciembre), por la cual
se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las
Entidades Territoriales. Diario Oficial 43.460.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 489 de 1998 (29 de diciembre), por la cual
se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 43.464.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 497 de 1999 (10 de febrero), por la cual
se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento. Diario
Oficial 43.499.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 617 de 2000 (6 de octubre), por la cual
se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986,
se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racio-
nalización del gasto público nacional. Diario Oficial 44.188.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 768 de 2002 (7 de agosto), por la cual se
adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Indus-
trial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e
Histórico de Santa Marta. Diario Oficial 44.893.

124

[Link] 124 12/3/21 12:41 PM

 – Congreso de la República de Colombia. Ley 788 de 2002 (27 de diciembre), por la cual
se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se
dictan otras disposiciones. Diario Oficial 45.046.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 902 de 2004 (26 de julio), por la cual se
adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones.
Diario Oficial 45.622.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1454 de 2011 (28 de junio), por la cual se
dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposicio-
nes. Diario Oficial 48.115.

MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

– Congreso de la República de Colombia. Ley 1537 de 2012 (20 de junio), por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 48.467.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1551 de 2012 (6 de julio), por la cual se
dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Diario Oficial 48.483.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1617 de 2013 (5 de febrero), por la cual se
expide el Régimen para los Distritos Especiales. Diario Oficial 48.695.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1625 de 2013 (29 de abril), por la cual se
deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropo-
litanas. Diario Oficial 48.776.
– Congreso de la República de Colombia. Proyecto de Ley 138 de 2017, por medio del
cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo,
Cultural, Turístico, Empresarial y de servicios.
– Congreso de la República de Colombia. Ley 1933 de 2018 (1.º de agosto), por la cual
se declara a Cali como Distrito Especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de
servicios.
– Consejo de Estado. Radicado: 17833 de 2011 (18 de agosto). [C. P. Carmen Teresa
Ortiz de Rodríguez].
– Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 1993 (19 de agosto). [M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa].
– Corte Constitucional. Sentencia C-015 de 1996 (23 de enero) [M. P. José Gregorio
Hernández Galindo].
– Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 1996 (8 de mayo) [M. P. Alejandro Martínez
Caballero].
– Corte Constitucional. Sentencia C-894 de 1999 (10 de noviembre). [M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz].
– Corte Constitucional. Sentencia C-1175 de 2001 (8 de noviembre). [M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa].

125

[Link] 125 12/3/21 12:41 PM

 – Corte Constitucional. Sentencia C-524 de 2003 (1.º de julio). [M. P. Jaime Córdoba
Triviño].
– Corte Constitucional. Sentencia C-538 de 2005 (24 de mayo). [M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra].
– Corte Constitucional. Sentencia T-1037 de 2008 (23 de octubre). [M. P. Jaime Córdoba
Triviño].
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CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

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MARCOS Y LÍMITES: ENCUADRAMIENTO JURÍDICO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

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127

[Link] 127 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 128 12/3/21 12:41 PM

 R E TO S E L E C TO R A L E S D E L
D I S E Ñ O D E L D I S T R I TO
ESPECIAL DE
S A N T I AG O D E C A L I

JUAN PABLO MILANESE

ANGIE LIZETH CALAMBÁS PECHENÉ

doi: 10.51564/2021.08

[Link] 129 12/3/21 12:41 PM

[Link] 130 12/3/21 12:41 PM
 Introducción
Es indiscutible que el tránsito de municipio a Distrito Especial trae aparejados múl-
tiples desafíos. Los más visibles suelen estar directamente asociados a cuestiones

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

como la planeación del territorio, la distribución espacial de los equipamientos
públicos, la adjudicación de responsabilidades entre el orden municipal y el local,
etc. Sin embargo, existe un aspecto que, no obstante su relevancia, tiende a pasar
desapercibido: el efecto del diseño del distrito sobre los resultados electorales y la
representación política.
Si bien este cambio no produce ningún tipo de alteración en la mayor parte de los
comicios, los únicos que sufren modificaciones son aquellos que se celebran para
la elección de las Juntas Administradores Locales (jal) las dinámicas de la política
local podrían experimentar variaciones importantes, no solo porque el número de
este tipo de corporaciones se reducirá visiblemente, sino también porque el peso
relativo de cada una de ellas se incrementará de forma significativa.
Este aumento se debe al hecho de que ser edil implica la adquisición del derecho
a una renta, lo que está relacionado con el representatativo incremento de los re-
cursos económicos que comenzarán a manejar las jal, a lo que se suma el hecho
de que serán los mismos ediles de cada localidad quienes presentarán las ternas
para que el alcalde mayor elija a los alcaldes locales.
Partiendo de estas premisas, este capítulo pretende analizar, a través de una serie
de simulaciones (basadas en las elecciones a Concejo 2015 y 2019), algunas de las
características que podría asumir la competencia y las dinámicas de representación
política local en las distintas localidades. El estudio se realiza a partir de dos ele-
mentos fundamentales: en primer lugar, la división política planteada en el informe
técnico Lineamientos para la administración pública del nuevo Distrito Especial de
Santiago de Cali (2019); en segundo lugar, teniendo en cuenta la magnitud de los
distritos electorales (número de asientos a distribuir en cada jal).

131

[Link] 131 12/3/21 12:41 PM

 En este sentido, a lo largo de su desarrollo podrá apreciarse que, partiendo de
la premisa de que no se realizó un ejercicio de gerrymandering1 (de hecho, en el
diseño de los municipios no se utilizó la variable electoral, aunque sí se testeó pos-
teriormente para evaluar sus efectos),2 la variación de la magnitud de los distritos
electorales (entre 9 y 15 como señala le ley) parece ejercer un efecto notablemente
intenso sobre la representación de las distintas fuerzas políticas, que el diseño de
las circunscripciones.
Dentro de este marco, como indica la teoría, de utilizarse distritos caracterizados
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

por mayores magnitudes electorales, existirá un aumento de la proporcionalidad

del sistema que permitirá el acceso a cargos de partidos más pequeños, mientras
que, a menor magnitud, aumentará la representación de los partidos más grandes
en detrimento de los anteriores.

Herramientas conceptuales para

la realización del análisis
El principal pilar conceptual del estudio es la noción de proporcionalidad de los siste-
mas electorales. Esta se entiende como una distribución similar de votos y asientos
que obtiene cada partido en cada distrito en una elección particular (Gallagher,
1991, 1992). En este orden de ideas, un sistema será perfectamente proporcional
cuando el porcentaje de sufragios y curules alcanzados por las diferentes fuerzas
en competencia sea idéntico; cuanto más alta sea la variación que estos exhiban,
mayor será, por el contrario, la desproporcionalidad.
Lejos de ser inocua, esta característica impacta significativamente tanto en los com-
portamientos de los electores como en el de los partidos y, como consecuencia, en
el tipo de competencia que podrá apreciarse en un sistema. De hecho, siguiendo
la tradición establecida por Duverger (2001), el número y el tamaño de los partidos
dependerán en buena medida del nivel de proporcionalidad. Esta característica
está directamente asociada a los efectos mecánicos y psicológicos que producen
los sistemas electorales (planteados por ese mismo autor),3 incentivando, los se-
gundos, la existencia de comportamientos sinceros o estratégicos por parte de los
votantes (Taagepera, 2009).
Así, un sistema caracterizado por un bajo nivel de proporcionalidad induce al
elector a asumir comportamientos estratégicos, entendidos como la renuncia a su
1 Se entiende como gerrymandering la manipulación espacial de un distrito electoral para incentivar de antemano
un resultado deseado.
2 De hecho, como puede apreciarse en capítulos previos, el diseño fue realizado mediante la utilización de criterios
que no guardan ningún tipo de relación con las dinámicas electorales.
3 El efecto mecánico es el resultado de la conversión de votos en escaños hasta ahora descrita. El psicológico es
el resultado del impacto que el anterior produce en el comportamiento tanto de votantes como de candidatos.

132

[Link] 132 12/3/21 12:41 PM

 opción favorita (en caso de que esta tenga pocas posibilidades de ser electa) y la
selección de un subóptimo que le permita maximizar la utilidad de su voto.4 Como
contracara, se producirá un desincentivo de las conductas sinceras de aquellos
cuyas preferencias carezcan de “expectativas de elección”. De este modo, los
partidos más débiles tienden a perder votos a medida que se acerca la fecha de
un comicio, agregándose las preferencias originalmente orientadas hacia estos en
las opciones con mayores chances de ser elegidas.
En este contexto, un bajo nivel de proporcionalidad dificulta las posibilidades de
que ese tipo de partidos obtengan representación, mientras que su aumento sim-
plifica el acceso a representación. De hecho, su incremento está negativamente
correlacionado con el porcentaje de votos necesarios para obtener representación
(al menos un asiento), lo que, a su vez, estimula a los electores a sufragar por su

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

opción favorita, aun cuando esta sea claramente minoritaria.
Pero, ¿cuáles son los factores que inciden más intensamente en la proporcionalidad
de un sistema? Desde el punto de vista institucional, es decir desde las reglas del
juego, son especialmente dos: la magnitud del distrito electoral (M) y la existencia
de barreras legales (umbral). Con respecto a la primera, existe consenso en que
se relacionan de forma directa con la proporcionalidad, como consecuencia de un
efecto matemático (Cox, 1997; Lijphart, 1994; Rae, 1971; Taagepera & Shugart,
1989; Taagepera, 2009; Sartori, 1986; Nohlen, 1998). Así, como se mencionó, ceteris
paribus, a medida que M aumenta, disminuye el porcentaje de votos necesarios para
poder obtener representación,5 desincentivando la agrupación de distintas fuerzas
(figura 1). Por el contrario, una disminución de la magnitud aumentará el porcentaje
de votos necesarios para alcanzar un escaño, estimulando la agregación partidaria.
Pero si la magnitud es la variable que más intensamente impacta en la proporciona-
lidad de un sistema, asociado a ella debe existir un punto de quiebre desde el que
se comienza a apreciar el predominio de comportamientos sinceros o estratégicos.
La evidencia empírica demuestra que este es M=5 (Cox, 1997, Sartori, 1986; Rae,
1970). De este modo, las magnitudes menores a este umbral se caracterizarán
por un predominio de los comportamientos estratégicos, mientras que las mayores
producirán el efecto inverso.
4 En Colombia la noción de comportamiento estratégico es popularmente conocida como voto útil.
5 Aunque no pueda afirmarse que un alto nivel de proporcionalidad fragmente al sistema. En realidad existen
convincentes cuestionamientos al hecho de que un incremento de la magnitud produzca el mismo efecto en el
número de partidos (Cox, 1997; Sartori, 1994; Lijphart, 1994). A decir verdad, si bien esa tendencia es esperable
desde un punto de vista lógico, es complejo establecer predicciones precisas en esa dirección (Cox, 1997, p.
192). Al respecto, Sartori (1986), argumenta que una mayor proporcionalidad no produce un efecto multiplicador
de los partidos, sino que refleja más fielmente las preferencias del electorado que se verían distorsionadas por
la disminución de M.

133

[Link] 133 12/3/21 12:41 PM

 Figura 1.
Costo de entrada (en % de votos) de acuerdo con la magnitud distrital6
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

La segunda variable (institucional) que produce efectos visibles sobre la proporcio-

nalidad es la existencia de barreras legales (Gallegher y Mitchell, 2008).7 En este
caso, cuanto más altas sean estas, mayor el porcentaje de votos necesarios para
obtener representación y, como consecuencia de ello, menor también la propor-
cionalidad del sistema.
Sin embargo, los efectos reductores que estas ocasionan suelen ser mucho más
sutiles que los provocados por M.8 De hecho, este tipo de barreras son comúnmente
utilizadas como estrategias de corrección de los efectos potencialmente perjudiciales
del “exceso” de proporcionalidad (como altos niveles de fragmentación que traen
aparejados aumentos visibles de los costos de transacción)9 en distritos caracte-
rizados por muy altas magnitudes. Cabe señalar que, por el contrario, sus efectos
en distritos de baja magnitud (a menos que el umbral se fije en un porcentaje muy
alto de votos) tienden a ser estériles.10 Desde este punto de vista, un umbral como
6 De acuerdo con Gallagher y Mitchell (2008), la fórmula para calcular el umbral de facto (t) es t=75(%)/M+1.
7 Las fórmulas de conversión también pueden hacerlo; por ejemplo, la teoría señala que los sistemas de cociente
tienden a beneficiar ligeramente a los partidos más pequeños, mientras que los de divisor producen el efecto
contrario (Nohlen, 1998). Sin embargo, las variaciones que estas normalmente producen son pequeñas, en
muchas oportunidades, apenas perceptibles.
8 A menos que sean muy altas; sin embargo, esto sucede con frecuencia en casos con regímenes cuestionable-
mente democráticos como pueden ser los de Turquía (con un umbral del 10 %) o Rusia (con uno del 7 %).
9 Una corporación de carácter legislativo caracterizada por un alto nivel de fragmentación (es decir, un gran
número de partidos relevantes) obliga a cualquier Ejecutivo a tener que convencer a múltiples actores para
alcanzar mayorías. Esto implica, también, que deberá distribuir abundantes recursos políticos (a los que tendrá
que renunciar en primera persona) para conseguir apoyos que garanticen gobernabilidad.
10 Por ejemplo, un umbral del 2 % será irrelevante en un sistema binominal (M=2), donde con dificultad se obtendrá
representación con menos de un 25 % de los votos. En ese caso, el umbral efectivo está significativamente por
encima del legal, transformando este último en un arreglo institucional insignificante.

134

[Link] 134 12/3/21 12:41 PM

 el que se utiliza para las elecciones al Senado (3 % de los votos válidos), en principio
solo tendría efecto en esa corporación (donde M=100 produce un umbral efectivo del
0,74 %), en el Concejo Distrital de Bogotá (en el que M=45 genera uno del 1,63 %) y la
Asamblea Departamental de Antioquia (M=26 con uno del 2,77 %) y no en el resto
de las corporaciones, donde para obtener representación se necesitará alcanzar,
de cualquier modo, un porcentaje superior al de la barrera legal (figura 1).11
De hecho, es importante mencionar que en las demás corporaciones de elección
popular los umbrales establecidos por la Constitución no son equivalentes al del
Senado. Estos varían según el caso entre el 50 % y el 30 % del cociente electoral,
utilizándose el primero para concejos y jal.
Sin embargo, como se mencionó, los resultados que este tipo de barrera produce
en los últimos casos tienden a ser moderados, incluyéndose o excluyéndose, de

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

acuerdo con la fórmula, partidos que obtuvieron porcentajes de votos muy bajos y,
por tanto, de hacerlo, hubieran recibido un bajo número de asientos.

Características del sistema electoral colombiano

y efectos potenciales sobre las “nuevas” jal
Desde la Reforma Política realizada en 2003, el sistema electoral colombiano
experimentó ajustes y correcciones, pero no modificaciones significativas. Desde
entonces, una revisión general de las corporaciones de carácter colegiado muestra
una relativa homogeneidad, tanto desde el punto de vista de la naturaleza plurino-
minal de los distritos, como de la fórmula de conversión de votos en escaños, los
tipos de listas y las barreras de entrada (tabla 1).
Las características apenas descritas muestran, para las elecciones de jal de las
localidades de los distritos especiales, un sistema caracterizado por un razonable-
mente alto nivel de proporcionalidad. Esto se debe, en particular, a las elevadas
magnitudes de los distritos electorales (de acuerdo con Nohlen, 1998, tanto 9 como
15 deben ser consideradas magnitudes altas) y las bajas barreras legales de en-
trada que, a pesar de su variabilidad, son menores al porcentaje de votos mínimo
estimado (costo de entrada según figura 1) necesario para obtener representación
(el 4,7 % en caso de magnitud 15 y el 7,5 % en caso de magnitud 9).
Desde el punto de vista teórico, los porcentajes apenas planteados permitirían la
obtención de asientos, sin ningún tipo de dificultad, por parte de los partidos grandes
(aunque dado el porcentaje de votos obtenidos por las fuerzas que compiten en
Cali no puede hacerse referencia a este tipo de partido) y medianos, volviéndose
complejo en los casos de magnitud 9 el ingreso a los partidos pequeños (dificultad

11 Los que siguen, dependiendo de la magnitud son los concejos de M=21; casos como los de Cali, Medellín,
Barranquilla o Bucaramanga, en los que el umbral fáctico es del 3,4 % superior al 3 % del Senado.

135

[Link] 135 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 1.
Características principales del sistema electoral colombiano
Arreglo institucional Caracterización general Caracterización jal
Tipo de distrito Plurinominales de magnitud Plurinominales con magntudes mí-
y magnitud distrital variable. nimas de 9 y máximas de 15 para
los distritos de interés del presente
trabajo.

Fórmula de conversión Divisor D’Hondt (cifra repartidora Divisor D’Hondt (cifra repartidora
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

según la Constitución). según la Constitución).

Tipos de listas Cerradas bloqueadas (cerradas Cerradas bloqueadas (cerradas

según la Constitución) y cerradas según la Constitución) y cerradas
no bloqueadas (abiertas según la no bloqueadas (abiertas según la
Constitución). Constitución).

Barreras legales (umbral) El 3 % de los votos válidos El 50 % del cociente electoral.

(Senado).
El 50 % y 30 % del cociente
electoral según M (Cámara de
Representantes).
El 50 % del cociente electoral
(concejos y asambleas).

Fuente: elaboración propia con base en Albarracín y Milanese (2012).

que se reduciría sensiblemente de establecerse M=15) e imposible para aquellos

con porcentajes de votos “insignificantes”. Pero estas premisas lógicas pueden apre-
ciarse empíricamente realizando simulaciones a partir de los resultados electorales.

Análisis de los casos con datos de 2015 y 2019

Las simulaciones en las que se basa el análisis fueron realizadas a partir de las
elecciones para el Concejo Municipal de los años 2015 y 2019.12 Aunque su esco-
gencia por sobre las jal puede ser cuestionada (en las localidades existirá este último
tipo de corporación) existen razones de peso para hacerlo. En primer lugar, porque
las actuales jal (elegidas en las veintidós comunas existentes) cuentan con una
relevancia significativamente menor de la que, con total seguridad, ostentarán las

12 En ambos casos fue omitido el puesto censo debido a la distorsión que produciría de los resultados. De hecho,
el grueso de los votantes que ejercen el derecho al sufragio en él, lo hacen porque no han solicitado que se les
asigne un puesto de votación específico, designándosele este por defecto.
Lo anterior produce que se concentre una cantidad notablemente alta de votantes (es el puesto más grande de
la ciudad), entre los que una enorme proporción no está domiciliada en la localidad. No es un tema menor, pues
debería ser tenido en cuenta para la elección de los ediles de la localidad en la que este puesto está físicamente,
ya que la mayor parte de los ediles podrían ser elegidos por votantes ajenos al territorio.

136

[Link] 136 12/3/21 12:41 PM

 de las eventuales localidades. Esto posiblemente acerque, aunque seguramente
no igualará, los niveles de participación de estas a los estándares del Concejo,
corporación cuyas elecciones exhiben grados de abstención notablemente más
bajos.
Son múltiples las explicaciones que llevan a tal conclusión, pudiéndose enumerar
como las principales:
– Los ediles de las localidades recibirán una remuneración a diferencia de los
actuales, que ejercen su función ad honorem. Esto podría producir un aumento
de los incentivos para que dirigentes locales de mayor peso (concejales, pero
incluso congresistas y sus delfines) jueguen “en llave” con ellos, movilizando
una mayor cantidad de votos.
– Los ediles serán los responsables de elaborar la terna que permitirá la elección

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

del alcalde local. Esto se constituye, sin lugar a dudas, como un incentivo
no solo para ocupar el cargo, sino también para que los tipos de dirigentes
previamente mencionados impulsen a personas que aspiren hacerlo. Así, en
relación con el punto anterior, es probable que actores con alto peso específico
promocionen candidatos “prestándoles” votos con el objetivo de acceder a los
recursos de poder que las alcaldías locales puedan llegar a ofrecer.
– Los recursos económicos de los que dispondrán las nuevas localidades son
visiblemente mayores que aquellos que hoy ejecutan las comunas.13 Este
último punto refuerza, indudablemente, los dos argumentos previamente
señalados.
Como puede apreciarse, el crecimiento de la relevancia institucional del cargo
puede contribuir a despertar más intensamente el interés de la ciudadanía, así
como también el de los mismos actores políticos que seguramente activarán con
más fuerza los recursos político-electorales a su disposición,14 elevando el perfil
de la elección y de los actores que compiten en ella. Esto no solamente puede
hacer que aumente la participación del electorado (que es más alta para el Con-
cejo que para las jal); incluso puede disminuir el alto nivel de voto en blanco que
suele existir para dicha corporación.
Aclarado lo anterior, el siguiente paso consiste en la realización de las mencio-
nadas simulaciones, utilizando las magnitudes distritales que constituyen el piso
(9) y el techo (15) de escaños que pueden ser distribuidos de acuerdo con la Ley
1617 de Distritos.

13 Mientras que hoy 37 comunas y corregimientos manejan de forma agregada un presupuesto de alrededor
de $30.000 millones. Las seis localidades diseñadas en este caso tendrían uno no menor (también de forma
agregada) a los $110.000 millones.
14 Ya sea en la “versión más deseable” de una campaña basada en ideas y proyectos, hasta en otras fundadas
en intercambios de tipo particularista, como pueden ser el clientelismo y el patronazgo.

137

[Link] 137 12/3/21 12:41 PM

 El primer punto para destacar es que ambas elecciones producen (como puede
ser apreciado en las tablas 2 y 3) un efecto similar desde el punto de vista de
la constitución de las fuerzas partidarias presentes y el tipo de competencia. Se
hace referencia a la existencia de un grupo de partidos medianos (en realidad
podría considerárselos medianos solo desde un punto de vista relativo, es decir
en comparación con sus contrincantes, ya que ninguno alcanza el 20 % de los
votos), un grupo de fuerzas pequeñas que oscilan entre el 3 % y el 8 % de los
votos y, finalmente, un conjunto de partidos baladí (que no lograría sobrepasar
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

el 2 % de los votos válidos).

Los datos también permiten apreciar que, no obstante, existe una relativa estabilidad
de las etiquetas que forman parte de cada grupo; pueden observarse algunos casos
caracterizados por sensibles variaciones. De este modo, si entre los partidos de
mayor tamaño se mantienen en ambos comicios el Partido Liberal Colombiano (plc),
el Partido Social de Unidad Nacional (psun) y el Partido Conservador Colombiano
(pcc), Cambio Radical (cr) dejó de formar parte de ese grupo y fue “remplazado”
por la Alianza Verde (av) (figura 2).

Figura 2.
Resultados por localidad 2015. Partidos de mayor tamaño

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

En el segundo segmento, más allá de la inclusión de cr, se mantienen establemente

el Centro Democrático (cd) y el Polo Democrático Alternativo junto al Movimiento
Independiente de Renovación Absoluta (mira) al que se sumaron, durante la última
elección, nuevos partidos como Colombia Justa Libres (cjl) y Colombia Renaciente
(ColRen) (figuras 3-5).

138

[Link] 138 12/3/21 12:41 PM

 Figura 3.
Resultados por localidad 2019. Partidos de mayor tamaño

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

Figura 4.
Resultados por localidad 2015. Partidos de tamaño intermedio

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

139

[Link] 139 12/3/21 12:41 PM

 Figura 5.
Resultados por localidad 2019. Partidos de tamaño intermedio
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

Por último, en el grupo de partidos con las votaciones más pequeñas pueden ser
ubicados la Alianza Social Independiente (asi), el Movimiento Alternativo Indígena
y Social (mais), junto a la Unión Patriótica (up) que en la última elección se presentó
coaligado a Colombia Humana (ch) y la desaparecida Opción Ciudadana (op), cuyo
lugar fue ocupado por la Alianza Democrática Afrocolombiana (ada), que se lanzó
por primera vez en elecciones locales (figuras 6 y 7).

Figura 6.
Resultados por localidad 2015. Partidos de menor tamaño

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

140

[Link] 140 12/3/21 12:41 PM

 Figura 7.
Resultados por localidad 2019. Partidos de menor tamaño

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (preconteo).

Naturalmente, los porcentajes de votos que cada uno de los partidos obtuvo en
cada periodo, incluso aquellos que no cambiaron de segmento, no son idénticos,
experimentándose, en algunos casos, variaciones sensibles (que seguramente
seguirán existiendo durante los próximos comicios).
Una vez analizada la distribución de los sufragios en las seis localidades diseñadas,
es tiempo de revisar la adjudicación de asientos para cada partido en cada una
de ellas. Como se mencionó, esta se realizaría a través de una fórmula de divisor
D’Hondt,15 pudiéndose apreciar con precisión el número de curules que hubiese
obtenido cada una de las fuerzas en las tablas 2 y 3.
La revisión de los resultados de las últimas elecciones municipales (2019) permite
apreciar que no existen partidos predominantes en ninguna de las seis localidades
diseñadas. De hecho, en el mejor de los casos, las fuerzas más votadas alcan-
zan un 33 % de las curules (el Partido Liberal en la localidad 2 de la simulación
M=9, donde alcanza 3 de 9 asientos),16 apreciándose sistemáticamente un alto
nivel de fragmentación. Del mismo modo que sucediera desde el punto de vista
electoral, dentro de las corporaciones existe un escenario caracterizado por la
existencia de partidos medianos (plc, psun, av, pcc) o pequeños (cr, ColRen, cjl,
cd y pda). Evidentemente esto no representa una situación excepcional; por el

15 Como se mencionó, Nohlen (1998) señala que este tipo de fórmula de conversión tiende a producir un leve
efecto sobre la proporcionalidad, beneficiando ligeramente a los partidos grandes por sobre los pequeños. Sin
embargo, ejercicios de simulación en los que se la comparó con otro tipo de fórmulas, como el cociente Hare
(que debería beneficiar, por el contrario, a los partidos más chicos), muestra que este tipo de resultados no se
produce en todos los casos de manera automática.
16 Cabe señalar que esta es una situación excepcional ya que, en el resto de los casos, el mayor porcentaje de
escaños obtenido por algún partido es del 26,6 %.

141

[Link] 141 12/3/21 12:41 PM

 Tabla 2.
Distribución de curules por partido con M=15 y M=9 (2019)
2019 M=15
plc psun av pcc cr ColoRen cjl cd pda mira ada asi ch-up mais

n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n %
1 3 20 3 20 3 20 2 13,3 1 6,6 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 0 n/u n/u n/u n/u n/u
2 4 26,6 3 20 2 13,3 2 13,3 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 0 1 6,6 n/u n/u n/u n/u n/u
3 3 20 3 20 3 20 3 20 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 0 0 0 0 0 n/u n/u n/u n/u
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

4 3 20 2 13,3 3 20 2 13,3 2 13,3 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 0 n/u n/u n/u n/u n/u
5 3 20 3 20 3 20 2 13,3 1 6,6 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 0 n/u n/u n/u n/u n/u
6 3 20 4 26,6 3 20 2 13,3 1 6,6 1 6,6 0 0 1 6,6 0 0 0 0 n/u n/u n/u n/u
Total 19 21,1 18 20 17 18,8 13 14,4 7 7,7 6 6,6 5 5,5 4 4,4 1 1,1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2019 M=9
plc psun av pcc cr ColoRen cjl cd pda mira ada asi ch-up mais

n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n %
1 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 0 0 n/u 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
2 3 33,3 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u
3 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u
4 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 1 11,1 0 0 n/u n/u n/u n/u n/u n/u n/u
5 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 0 0 n/u 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
6 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 n/u n/u 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
Total 13 24 12 22,2 12 22,2 6 11,1 6 11,1 2 3,7 0 0 3 5,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Fuente: elaboración propia.

Nota: n/u indica que no supera el umbral legal.

contrario, como se mencionó, 15 y 9 son magnitudes que garantizan (especialmente

la primera) niveles de proporcionalidad razonablemente altos y reflejan de forma
relativamente fiel las preferencias de los electorados.
Sin embargo, la variación entre esas dos magnitudes, aunque no dramática, lejos
está de ser insignificante. De hecho, sus efectos pueden ser advertidos con facilidad
al comparar el número (y, por supuesto, el porcentaje) de escaños que los partidos
obtienen con cada una de ellas. En este sentido, puede apreciarse cómo, con su
cambio, el Conservador abandonaría el segmento donde previamente se lo ubicó
(fuerzas medianas),17 uniéndose en un nuevo “clúster” que se conformaría junto a
Cambio Radical, que, a su vez, se distanciaría de los más pequeños, entre los que
cjl y el pda “desaparecerían” de las jal.

De hecho, porcentualmente hablando, los ganadores de la disminución de la mag-

nitud serían el Partido Liberal (+2,9 puntos), el Partido Social de Unidad Nacional

17 Aunque cabe destacar que el decrecimiento del pcc es mucho más evidente desde el punto de vista del número
de asientos que de su porcentaje.

142

[Link] 142 12/3/21 12:41 PM

 (+2,2 puntos), Cambio Radical (3,4 puntos), la Alianza Verde (3,4 puntos) y el Centro
Democrático (1,1 puntos). En estos casos, aunque el número de asientos obteni-
dos sería menor (por la reducción misma de la cantidad de escaños a distribuir), la
proporción, por el contrario, aumentaría.
Desde este punto de vista, son dos los principales efectos asociados a la magnitud
que deben ser tenidos en la cuenta. El primero es el más obvio y el más precisa-
mente desarrollado en los apartados anteriores: una disminución de M tiende a
favorecer a los partidos más grandes. El segundo está directamente relacionado
con la distribución espacial de los votos. En este sentido, partidos con cantidades de
votos similares pueden obtener un número de asientos significativamente distinto.
Esto afectaría de forma negativa, sin duda alguna, al Partido Conservador (-3,3
puntos); sin embargo, el efecto más visible se produciría sobre casos como Co-

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

lombia Justa Libres (-5,5 puntos), Colombia Renaciente (2,9 puntos) o el Polo
Democrático Alternativo (-1,1 puntos) los cuales con cantidades de votos similares
a las del Centro Democrático perderían su representación en las jal, mientras que
este último la reduciría “ligeramente” (perdiendo un asiento) desde un punto de
vista bruto, pero la aumentaría proporcionalmente hablando, produciéndose un
incremento neto de esta.18
Pero cuál es la explicación de este tipo de fenómenos. Mientras que para los parti-
dos más grandes es conveniente obtener votos distribuidos de forma relativamente
pareja a lo largo del territorio, es decir, estar municipalizados (Abadía, 2014),19 para
los más pequeños este tipo de resultados es contraproducente. En estos últimos
casos los favorece, por el contrario, la concentración espacial de los votos que
puede acercarlos, por lo menos en un distrito, al número mínimo de sufragios que
les permita pelear por un asiento (ver mapas en el anexo 1).
Por último, también es importante señalar que, naturalmente, el cambio de M au-
menta el número de partidos que no son capaces de cruzar la barrera del 50 %
del cociente electoral. Sin embargo, vale aclarar que no es esta variación la que
objetivamente impide que accedan a curules (aunque formalmente sí lo sea), sino
el aumento del umbral fáctico.
Como se planteó, la disminución de M obliga a obtener un mayor porcentaje de
votos para alcanzar representación. En todos los casos, este terminó siendo supe-
rior al umbral establecido por la ley electoral, por lo que el efecto que esta última

18 Es interesante tener en cuenta que el rendimiento que este partido exhibe en el escenario de disminución de
la magnitud, parece estar directamente relacionado con la pérdida de representación que experimentan otras
fuerzas que aspiran a obtener votos de electorados ideológicamente afines a los de cd como cjl y el pcc.
19 Este autor toma la noción de nacionalización desarrollada por distintos autores (Jones & Mainwaring, 2003;
Bochsler, 2010) y la transforma en municipalización para analizar el tipo de relación que los partidos tienen
con el territorio en las elecciones locales. Desde este punto de vista, un partido con una votación parejamente
distribuida está municipalizado (equivalente de nacionalizado).

143

[Link] 143 12/3/21 12:41 PM

 produce es estéril. Así, mientras que la barrera legal con magnitud 15 es de 3,3 %
y con 9 de 5,5 %, los umbrales fácticos son del 4,7 % y el 7,5 %, respectivamente.
Por otro lado, como se mencionó, al pasar a las elecciones de 2015 puede señalarse
la existencia de comportamientos sistémicos similares.

Tabla 3.
Distribución de curules por partido con M=15 y M=9 (2015)
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

2015 M=15
plc psun cr pcc av cd mira pda asi op up

n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n %
1 3 20 3 20 3 20 3 20 1 6,6 2 13,3 n/u n/u n/u n/u n/u
2 4 26,6 4 26,6 3 20 2 13,3 1 6,6 0 0 0 0 1 6,6 n/u n/u n/u
3 4 26,6 4 26,6 3 20 3 20 1 6,6 0 0 0 0 n/u n/u n/u n/u
4 4 26,6 4 26,6 3 20 3 20 1 6,6 0 0 0 0 n/u n/u n/u n/u
5 3 20 3 20 3 20 2 13,3 2 13,3 2 13,3 0 0 0 n/u n/u n/u
6 3 20 4 26,6 3 20 2 13,3 1 6,6 1 6,6 1 6,6 0 n/u n/u n/u
Tot 21 23,3 22 24,4 18 20 15 16,6 7 7,7 5 5,5 1 1,1 1 1,1 0 0 0 0 0 0
2015 M=9
plc psun cr pcc av cd mira pda asi op up

n % n % n % n % n % n % n % n % n % n % n %
1 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u
2 3 33,3 2 22,2 2 22,2 2 22,2 0 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
3 2 22,2 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
4 3 33,3 2 22,2 2 22,2 2 22,2 0 0 n/u n/u n/u n/u n/u n/u
5 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u
6 2 22,2 2 22,2 2 22,2 1 11,1 1 11,1 1 11,1 n/u n/u n/u n/u n/u
Tot 14 25,9 12 22,2 12 22,2 9 16,6 4 7,4 3 5,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Fuente: elaboración propia.

Nota: n/u indica que no supera el umbral legal.

En este sentido, es interesante subrayar que, en esta elección, no obstante, pueda

apreciarse un cambio en los porcentajes de votos obtenidos por cada partido (y,
por tanto, también en la relevancia de cada una de estas fuerzas electoralmente
hablando), las características sistémicas continúan siendo relativamente similares.
De hecho, la forma en que se distribuye los asientos es relativamente parecida, a
pesar de cambiar parcialmente las etiquetas que los obtienen.

Primacía de M sobre el diseño de las localidades

Los datos planteados a lo largo del apartado anterior arrojan un corolario interesante
para destacar: la magnitud asignada al distrito electoral (y, por tanto, el nivel de
proporcionalidad) parece influir intensamente en la posibilidad de que los partidos

144

[Link] 144 12/3/21 12:41 PM

 adquieran representación, incluso con más fuerza que el diseño mismo de las loca-
lidades si se evita, como sucede en este caso, diseños basados en gerrymandering.
De hecho, las simulaciones con M=15 permiten apreciar una fotografía más precisa
de las preferencias de la ciudadanía desde el punto de vista electoral. Mientras
tanto, la disminución a M=9, aunque continúa caracterizándose por un apreciable
grado de proporcionalidad, hace que prácticamente un segmento completo de
partidos deje de tener representación. En este sentido, del mismo modo que se-
ñala la teoría, esa reducción beneficiaría a los partidos más grandes del sistema,
produciendo un visible perjuicio a los pequeños (aquellos con las votaciones más
bajas no alcanzarían representación en ninguno de los dos escenarios).
De este modo, puede apreciarse que las “fronteras” trazadas por las localidades,
no obstante, no son indiferentes; tampoco parecen ser decisivas por sí solas en

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

términos de distribución de curules. No son indiferentes porque, como se evidencia
en algunos casos, el efecto de la disminución de M puede ser parcialmente com-
pensado por la distribución espacial de los votos que puedan obtener los partidos
pequeños. En este sentido, una mayor concentración (escasa municipalización) les
garantiza un más alto nivel de competitividad a la hora de aspirar a obtener asien-
tos. Desde el punto de vista estratégico, este no debería ser un dato que pasará
desapercibido para este tipo de partidos, ya que los afectará independientemente
del “dibujo” de las localidades.
Finalmente, cabe señalar que la variación de los resultados que puede ser apreciada
entre 2015 y 2019, no puede dejar de ser un llamado de atención que obliga a mirar
con prudencia el resultado de las simulaciones. Especialmente, como consecuen-
cia de la visible volatilidad que exhiben tanto los electorados como las dirigencias
mismas de los partidos. Además, si se tiene en cuenta que estos últimos funcionan
desde el punto de vista local como franquicias (Welp & Milanese, 2018; Milanese
& Barrero, 2016; Milanese, Abadía & Manfredi, 2016), apreciándose altos niveles
de transfuguismo de los actores que forman parte de ellos (Buchely e Illera, 2015),
situación que puede cambiar significativamente el panorama electoral.

Consideraciones finales
Como se planteó desde el inicio del trabajo, la entrada en vigor del distrito afectará
sensiblemente el escenario electoral en lo referido a las jal y las dinámicas políticas
del distrito. Indiscutiblemente el diseño de las localidades influirá de algún modo en
los resultados; sin embargo, independientemente de este, si se evita la utilización
de gerrymandering (diseño electoralmente estratégico del “dibujo” de los distritos),
otros tipos de arreglos institucionales pueden adquirir una capacidad de impacto
aún mayor. Se hace referencia, específicamente, a la magnitud de los distritos elec-
torales, cuya variación produce cambios significativos en la representación política.

145

[Link] 145 12/3/21 12:41 PM

 Por último, las variaciones apreciables de los resultados de las simulaciones realiza-
das con los datos de 2015 y 2019 muestran que, si bien las principales tendencias
de resultados no cambiaron desde un punto de vista sistémico, sí implicaron varia-
ciones significativas de algunos de los actores. Esto es particularmente visible en
fenómenos como la volatilidad que exhiben tanto los electorados como las dirigencias
mismas de los partidos que operan bajo una dinámica de franquicias electorales
(Carty, 2004). En especial si se tiene en cuenta que estos últimos funcionan desde
el punto de vista local como franquicias electorales. Si a esto se les suman los altos
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

niveles de transfuguismo que exhibe buena parte de los actores políticos, puede
mostrar importantes variaciones del panorama electoral.

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146

[Link] 146 12/3/21 12:41 PM

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147

[Link] 147 12/3/21 12:41 PM

 Anexo 1
Mapa 1. Mapa 2.
Distribución de votos plc 2015 Distribución de votos plc 2019
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

Mapa 3. Mapa 4.
Distribución de votos psun 2015 Distribución de votos psun 2019

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

148

[Link] 148 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 5. Mapa 6.
Distribución de votos av 2015 Distribución de votos av 2019

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

Mapa 7. Mapa 8.
Distribución de votos pcc 2015 Distribución de votos pcc 2019

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

149

[Link] 149 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 9. Mapa 10.
Distribución de votos cr 2015 Distribución de votos cr 2019
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

Mapa 11. Mapa 12.

Distribución de votos cd 2015 Distribución de votos cd 2019

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

150

[Link] 150 12/3/21 12:41 PM

 Mapa 13. Mapa 14.
Distribución de votos pda 2015 Distribución de votos pda 2019

RETOS ELECTORALES DEL DISEÑO DEL DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

Mapa 15. Mapa 16.

Distribución de votos mira 2015 Distribución de votos cjl 2019

Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil y Rodríguez et al. (2019).

151

[Link] 151 12/3/21 12:41 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 152 12/3/21 12:41 PM

 R E O R G A N I Z AC I Ó N
T E R R I TO R I A L , R E TO S
Y O P O R T U N I DA D E S
EN EL CAMPO DE LA
S E G U R I DA D P Ú B L I C A

JUAN ALBARRACÍN
ANGIE LIZETH CALAMBÁS PECHENÉ

doi: 10.51564/2021.09

[Link] 153 12/3/21 12:41 PM

[Link] 154 12/3/21 12:41 PM
 REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA
Introducción
La seguridad pública es un tema de gran importancia, tanto para el gobierno de
la ciudad como para la opinión pública. En una encuesta realizada antes de las
elecciones de 2019, la inseguridad era señalada por el 49,6 % de los encuestados
como el principal problema de la ciudad, seguido por el desempleo (12,6 %) (Revista
Semana, 2018). Esta preocupación refleja la difícil situación de seguridad pública
en la ciudad. A pesar de los avances en la reducción de homicidios observados en
los últimos años (pasando de 2375 homicidios en 2003 a 1124 en 2019, según el
Observatorio de Seguridad de Cali), esta sigue teniendo una tasa de homicidios
muy por encima de los 10 por cada 100.000 habitantes.1 Informes elaborados por
la organización mexicana Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justi-
cia Penal (ccspjp) clasifican persistentemente a Cali como una de las cincuenta
ciudades más violentas en el ámbito mundial, ocupando el puesto 10 para el año
2015, el 21 en 2016 y el 28 en 2017. Adicionalmente, en delitos como los hurtos
se ha observado un incremento en los últimos años, pasando de 21.641 hechos
reportados en 2017 a 31.049.
El monumental cambio en la administración y organización de la ciudad que implica
su transformación en un distrito impacta y es impactada por, sin duda alguna, la
seguridad pública en la ciudad. Si bien no se tuvo en cuenta variables relacionadas
con la seguridad ciudadana para elegir la mejor opción de división de localidades
para el Distrito Especial de Santiago de Cali, estas siguen siendo de vital importancia
para entender los retos a los que se enfrentarán las localidades caleñas, siguiendo
la división propuesta por la administración municipal de Maurice Armitage o aquella
que se desarrolle en el nuevo gobierno de Jorge Iván Ospina. Las futuras localida-
des de la ciudad se enfrentarán a difíciles y variados escenarios en el campo de
la seguridad pública una vez inicien su funcionamiento. La situación de seguridad
pública, además, puede dificultar el trabajo y la provisión de servicios públicos de
entidades en algunas localidades. Al mismo tiempo, la formulación de políticas en el

1 Tasas de homicidio mayores a 10 por cada 100.000 habitantes son consideradas por la Organización Mundial
de la Salud (oms) como situaciones de violencia epidémica.

155

[Link] 155 12/3/21 12:41 PM

 campo de la seguridad pública está inmerso en una compleja red de competencias
que involucran a los niveles municipales y nacionales. El nuevo nivel que se crea
con el distrito (sin tener competencias ni recursos explícitos para el campo de la
seguridad), deberá navegar esta red y gestionar recursos para poder contribuir a
la provisión de seguridad pública en las localidades.
Para analizar los retos y oportunidades a los que se enfrentarán la ciudad y sus
nuevas localidades en el campo de la seguridad pública, se inicia este capítulo con
un panorama de la situación de violencia y seguridad en Cali. En este apartado se
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

describe brevemente las dinámicas temporales de violencia (homicida) en la ciudad,

así como la transformación de las estructuras criminales en ella. Posteriormente,
se presentarán algunas políticas de seguridad que en el pasado se implementaron
para reducir los alarmantes niveles de violencia en la ciudad y se analizarán los
patrones espaciales del delito en Cali, en particular los homicidios y el hurto. Este
análisis espacial servirá para apuntar los retos a los cuales se enfrentarán las lo-
calidades (la distribución actual del delito frente a las localidades sugeridas) y los
recursos que estas tendrán potencialmente (la distribución espacial de la infraes-
tructura de seguridad pública en la ciudad). Se finalizará con una discusión sobre
las dificultades de involucrar a las localidades en la construcción e implementación
de la política de seguridad pública en la ciudad, pero señalando, al mismo tiempo,
las oportunidades que surgen para mejorar los indicadores de seguridad pública
al crear un nivel de administración más cercano al ciudadano.

Violencia y seguridad en Cali

Como se observa en la figura 1, Cali ha tenido altas tasas de homicidio desde
mediados de los años ochenta, persistentemente muy por encima del nivel con-
siderado por la Organización Mundial de Salud (oms) como epidémico (10 por
cada 100.000 habitantes, marcado en la figura por una línea punteada roja). Estos
altos niveles de homicidio impulsaron importantes esfuerzos académicos y desde
la administración pública de la ciudad para recolectar información y explorar las
causas de dicha violencia. Con la primera alcaldía de Rodrigo Guerrero a inicios
de los años noventa y el Instituto Cisalva de la Universidad del Valle se introdujo
una perspectiva epidemiológica del delito y, en particular, del delito violento. Estos
esfuerzos permitieron a la ciudad tener datos más confiables y, fiel a la idea de
entender la violencia desde una perspectiva de salud pública, buscar factores de
riesgo que incrementan la probabilidad de observar eventos violentos (Guerrero
Velasco, 1994).
Estudios asociados a esta tradición identificaron una cultura de la violencia (de
Roux, 1994) que surgía en contextos marcados por una exposición a la violencia
en medios de comunicación, el consumo de drogas, la pertenencia a pandillas, la

156

[Link] 156 12/3/21 12:41 PM

 Figura 1.
Evolución de la tasa de homicidio en Cali, 1985-2019

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de Medicina Legal y el Observatorio de Seguridad del Mu-
nicipio de Santiago de Cali.

posesión de armas y la impunidad como factor decisivo detrás de esta situación

(Concha et al., 1994). Se determinó, también, los flujos migratorios hacia la ciudad,
el desempleo y la pobreza como causas de la violencia en Cali. Este abordaje
sobre la violencia y sus estrategias de contención, por ejemplo, la recolección de
mejores datos, fueron muy influyentes en la construcción de políticas públicas en
otras ciudades de Colombia y por parte de organizaciones internacionales (Guerrero
Velasco et al., 2012).
En contraste, otros académicos abordaron el problema de la violencia urbana en
Cali desde una perspectiva que privilegia el análisis de las relaciones de poder entre
clases dominantes y subalternas (Camacho & Guzmán Barney, 1990; Camacho,
1991; Guzmán Barney, 1994, 2006; Bayona & Vanegas, 1995). Esta agenda de
investigación hace énfasis en entender las formas como se constituye el orden
social en la ciudad por parte de una élite agroindustrial conservadora, dispuesta a
utilizar tanto la filantropía como la violencia para producir orden frente a unos grupos
subalternos cada vez menos dispuestos a obedecer (Guzmán, 2006).
Es en esta tradición que se empieza a explorar cómo las organizaciones criminales,
en especial el cartel de Cali, se transformaron en actores clave de la construcción
del orden social en la ciudad y, de esta manera, influyeron en los patrones de
violencia observados en la urbe (Guzmán, 1993, p. 36). Por un lado, el cartel de
Cali fue capaz de penetrar efectivamente la política local y nacional, así como a

157

[Link] 157 12/3/21 12:41 PM

 la Policía Nacional. Se estima, por ejemplo, que el 60 % de la policía en la ciudad
estaba comprada por esta organización (Durán-Martínez, 2018, p. 154).
Por otro lado, y a pesar de la imagen de una organización criminal más “empre-
sarial”, el cartel de Cali también hacía uso de formas violentas de “resolución de
disputas” o ajustes de cuentas (Guzmán et al., 2017). El cartel empleaba personal
armado bajo su control para realizar estas tareas y dependía en menor medida de
pandillas o sicarios locales (Durán-Martínez, 2018). Esto tuvo consecuencias impor-
tantes para el desarrollo de la violencia en la ciudad. Al no estar incomparadas en
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

la estructura criminal del cartel, los grupos criminales más pequeños y locales no
adquirieron ni armas, recursos o capacidad organizativa relevantes. En contraste,
la incorporación en su organización de estos grupos en las periferias de Medellín
por parte del cartel de esa ciudad, sentó las bases para la creación de estructuras
criminales locales más sofisticadas (Durán-Martínez, 2018; Duncan, 2013), con la
capacidad de regular el uso de la violencia en la ciudad.
Si bien las transformaciones del narcotráfico en Cali (del auge y colapso del cartel
de Cali), pasando por las disputas entre el Clan Herrera y el cartel del Norte del
Valle, y la incursión de las Bandas Criminales surgidas de las desmovilizaciones
paramilitares (Arévalo y Guáqueta, 2014), impactaron las dinámicas de la violencia
en Cali y sus regiones vecinas; estos grandes grupos criminales no ejercieron ni
ejercen control territorial (directo o indirecto) en las zonas periféricas de la ciudad.
Recientemente, el negocio del microtráfico ha llevado a los grandes grupos crimi-
nales de la región cercana a Cali a establecer mayores contactos con las pandillas
(Ordóñez, 2017) y otros grupos criminales locales de la ciudad. Sin embargo, estos
acuerdos se limitan a relaciones puntuales, ligadas a ciertos mercados ilegales, y
no representan asociaciones duraderas (unodc, 2019, p. 57). Es decir, las zonas
periféricas y marginalizadas de Cali están marcadas por la presencia de grupos
criminales con baja capacidad organizativa, desde pandillas juveniles a oficinas
con portafolios criminales un poco más diversificados (préstamos gota a gota,
microtráfico, sicariato, entre otros), que no tienen la capacidad de regular el uso
de la violencia. La ausencia de mecanismos de gobernanza criminal, en contraste
con ciudades como Medellín (Blattman et al., 2018) o São Paulo (Denyer Willis,
2015; Feltran, 2010), es paradójicamente una de las posibles razones de los altos
niveles de violencia de la ciudad.
Es importante también entender la violencia en Cali como un fenómeno anidado
en un contexto regional más amplio (Guzmán, 2006). Cali es una ciudad con altos
niveles de violencia rodeada (figura 2) por ciudades también muy violentas. La
figura 2 también nos muestra que Cali y sus ciudades vecinas experimentan ten-
dencias similares en cuanto al comportamiento de los homicidios: cuando sube o
baja en Cali, tiende a verse patrones similares en las otras ciudades. Si miramos
la zona de influencia de Cali más allá de estas ciudades inmediatamente vecinas,

158

[Link] 158 12/3/21 12:41 PM

 Figura 2.
Tasas de homicidio de ciudades del área metropolitana de Cali (2010-2019)

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Policía Nacional y el Observatorio de Seguridad del
Municipio de Santiago de Cali.

encontraremos que Cali es además el centro de las economías ilegales de la región,

como el narcotráfico y la minería ilegal. Al ser el centro urbano más importante de la
región suroccidental, está conectado con dinámicas criminales del norte del Cauca
y el litoral Pacífico (Valencia, 2015), por ejemplo, por medio de lavado de activos.

Seguridad pública: tendencias globales

y políticas públicas en Cali
En el debate internacional, las explicaciones más arraigadas relacionan los ni-
veles de violencia criminal con la desigualdad socioeconómica (Fajnzylber et al.,
2002, entre otros) o la capacidad estatal para reprimir (Soares & Naritomi, 2010)
o administrar justicia (Rivera, 2016), para así crear una estructura de incentivos
que desmotive la realización de acciones criminales (Becker, 1968). Estudios de
la sociología urbana en Estados Unidos han apuntado a características estructu-
rales de los barrios (Sampson, 2012), así como a la presencia territorial de grupos
criminales (Papachristos et al., 2013) para explicar las diferencias en niveles de
crimen violento entre barrios.
Sin embargo, también es posible observar cómo la ausencia del Estado y la presen-
cia de grupos criminales no necesariamente degenera en altos niveles de violencia.
Por el contrario, muchos órdenes locales dominados por grupos criminales exhiben
bajos niveles de violencia criminal, así como una efectiva provisión de algunos

159

[Link] 159 12/3/21 12:41 PM

 bienes públicos como la “administración de la justicia” o resolución de disputas de
una manera informal y por fuera de los marcos legales del Estado (Arias, 2017;
Denyer Willis, 2015; Feltran, 2010). Dado que estas estructuras de orden social
criminal no necesariamente corresponden con los límites administrativos formales,
es importante trascender las líneas de demarcación formales para entender las
dinámicas de violencia en una ciudad.
En este contexto, se ha discutido cómo la implementación de ciertas políticas públi-
cas y algunos cambios institucionales favorecen (o inhiben) espirales de violencia
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

criminal. En América Latina se ha privilegiado el uso de estrategias de mano dura

para contener los altos niveles de violencia observados en países de la región
(Albarracín & Barnes, 2020). Sin embargo, se ha demostrado cómo el uso de po-
líticas de mano dura basadas en la represión incondicional; es decir, políticas de
seguridad en las que el Estado busca acabar con grupos criminales y no regular su
comportamiento, tienden a generar escaladas de violencia criminal (Lessing, 2018).
Igualmente se ha indicado cómo la poca capacidad de coordinación entre entidades
estatales, ligadas a políticas de seguridad, influye en el tipo de violencia utilizada por
grupos criminales. A menor nivel de cohesión de organizaciones estatales, mayor
probabilidad de que los grupos criminales utilicen violencia visible para la opinión
pública (Durán-Martínez, 2018).
Las políticas de seguridad pública urbana en Colombia son el resultado de procesos
de negociación y coordinación que involucran a actores municipales, departamen-
tales y nacionales. Según la Constitución Nacional, el alcalde de una ciudad es la
primera autoridad de la Policía en el municipio y los gobiernos municipales (par-
ticularmente en las grandes ciudades del país) desarrollan políticas de seguridad
locales. Sin embargo, la Policía Nacional, entidad encargada de ejecutar múltiples
componentes de una política de seguridad, incluido el policiamento ostensivo, hace
parte del Ministerio de Defensa. Es decir, para implementar importantes componen-
tes de una política de seguridad (como el pie de fuerza disponible para la ciudad),
un alcalde depende de la cooperación con entes de carácter nacional.
Aun este contexto, donde las políticas públicas de seguridad municipales tienen
fuertes limitaciones para ser desarrolladas e implementadas, si no se tiene el apoyo
del Gobierno nacional, las administraciones locales han desarrollado políticas pro-
pias de seguridad, en algunos casos muy reconocidas. Por ejemplo, en la primera
administración de Rodrigo Guerrero, se formuló y diseñó el Programa Desarrollo,
Seguridad y Paz (Desepaz), probablemente el programa de seguridad pública y
convivencia más reconocido de Cali (Guzmán & Rodríguez, 2019). Basado en la
aproximación epidemiológica de la violencia descrita anteriormente, propuso inter-
venciones en factores que se identificaron como centrales para la reducción de la
violencia, entre ellos: el entrenamiento en derechos humanos y el nivel de educación
de los policías; fortalecer y facilitar el acceso a la justicia; promoción de la educación

160

[Link] 160 12/3/21 12:41 PM

 cívica, por ejemplo, con la conocida campaña del “Vivo bobo”; mejorar la cobertu-
ra de la educación pública, y ofrecer opciones de vivienda pública o subsidiada,
por ejemplo la Ciudadela Desepaz en el oriente de la ciudad (Guerrero, 1999).
Sin embargo, la estrategia de seguridad de la primera administración de Rodrigo
Guerrero no incluyó un plan para enfrentar una de las mayores fuentes de vio-
lencia: los grupos criminales, en particular el cartel de Cali (Guzmán et al., 2017).
Los sucesivos gobiernos locales continuaron desarrollando sus políticas de segu-

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

ridad pública, haciendo énfasis en aspectos como la participación comunitaria, la
cultura cívica, entre otros (Guzmán & Rodríguez, 2019). Sin embargo, es notable
que Cali continuó sosteniendo escandalosos niveles de violencia homicida. Re-
cientemente el gobierno de Maurice Armitage (2016-2019) centró su estrategia
en tres pilares: los tio, el programa tip, y el fortalecimiento de la capacidad en
seguridad pública, en particular de la fuerza pública.
La estrategia tio, cuyos inicios datan de la segunda alcaldía de Rodrigo Guerrero
(2012-2015), busca realizar intervenciones de reducción de pobreza mediante la
inversión pública articulada de diferentes agencias municipales en los 65 barrios
con más altos niveles de violencia social y pobreza de la ciudad (Rojas & Cock,
2017).
Por su parte, el programa tip busca fomentar procesos de desmovilización de
jóvenes pandilleros mediante la provisión de subsidios y tratamiento psicosocial,
así como programas de entrenamiento laboral y servicio comunitario (Gestores
de Paz y Cultura Ciudadana).
En cuanto al fortalecimiento de la infraestructura y la capacidad de seguridad,
hubo inversiones en tecnología, como cámaras de seguridad, y el uso de pa-
trullas militares en barrios con alto nivel de violencia. Esto último se realizó, en
buena medida, para enfrentar el déficit en el personal de policía de la ciudad; se
calcula que hay 300 policías por cada 100.000 habitantes,2 un número menor al
promedio nacional.3
Es importante también considerar cómo las políticas de seguridad pública, tanto de
Cali como de sus municipios vecinos, siguen siendo formuladas para sus respec-
tivos municipios sin desarrollar mecanismos de cooperación y coordinación efec-
tivos entre diferentes entidades del área metropolitana de Cali. Algunos aspectos
institucionales –como el hecho que la Policía Metropolitana esté encargada de la
seguridad en algunas ciudades del área metropolitana, mientras que la Policía
Departamental del Valle del Cauca de otras– dificultan una mayor coordinación. En
2 Véase: [Link]
cali_en_cifras_-_policia_metropolitana,_dapm/Total/2006,2007,2008,2009,2010,2011,2012,2013,2014,2015,
2016,2017,2018/Cali
3 Véase: [Link]
ta/608245

161

[Link] 161 12/3/21 12:41 PM

 contraste con las propuestas en materia de seguridad pública desarrolladas para
Medellín y su área metropolitana (Gallego et al., 2018), existe una necesidad de
pensar la dimensión territorial de la violencia dentro de Cali y entender a la ciudad
como un espacio urbano anidado en un contexto regional complejo, que exacerba
las dinámicas violentas de la ciudad.

Distribución espacial del delito

CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

y las posibles localidades

La violencia y el delito no son fenómenos que están distribuidos de manera uniforme
en un territorio. Su distribución desigual impacta tanto la estrategia de seguridad
como la gobernanza de este. Como se mencionaba, estudios recientes señalan
que la sola presencia de grupos criminales (armados) en una región no implica
que los niveles de violencia sean altos. Es importante considerar la manera en
que los grupos criminales ejercen control territorial y sobre la población, si regulan
mercados criminales y la interacción dentro sus propios grupos (la denominada
gobernanza criminal), para analizar el impacto de estos grupos en los niveles de
violencia (Arias, 2017; Lessing, 2020; Barnes & Albarracín, 2020). Inferencias
equivocadas sobre los grupos criminales y sus acciones en un territorio, así como
políticas estatales de desarticulación de estos, pueden llevar, en algunos casos,
a la disrupción de equilibrios locales y al aumento en los niveles de violencia
(Lessing, 2018). Al mismo tiempo, la presencia de grupos criminales que ejercen
control territorial y desarrollan tareas de gobernanza normalmente asignadas a
actores estatales (por ejemplo, la resolución de disputas y la provisión de servicios
públicos), afectan la capacidad de actores estatales de hacer presencia efectiva
en un territorio.
Es necesario entonces incorporar una perspectiva espacial del delito y la infraes-
tructura estatal; para este capítulo se georreferenciaron datos de homicidios y
hurtos, así como de la infraestructura de seguridad de la ciudad, proporcionados
por el Gobierno Municipal de Santiago de Cali y su Observatorio de Seguridad.
Claramente, estos datos solo nos muestran una visión (incompleta) de las diná-
micas de la violencia y el orden social en la ciudad. Como ya otros autores han
señalado (Arjona, 2016), se debe ser cauteloso al utilizar datos de hechos violentos
o delictivos para explorar las características de los órdenes locales. Por ejemplo,
asumir que en zonas donde no se registran homicidios no hay presencia de grupos
armados no estatales es potencialmente equivocado, ya que lo grupos armados
con alto nivel de control territorial no tienen que hacer uso de la violencia física
para lograr obediencia de una población. Sin embargo, aun con estas limitaciones,
observar las dinámicas espaciales y temporales del delito nos permitirá presentar

162

[Link] 162 12/3/21 12:41 PM

 algunas reflexiones sobre el impacto de la seguridad pública ante una nueva rea-
lidad territorial y administrativa en la ciudad.
En el mapa 1 se presenta la distribución de ocurrencias de los homicidios en los
diferentes barrios de Cali; se evidencia cómo los barrios y comunas del oriente
concentran el mayor número de homicidios, específicamente en las comunas 13,
14, 15, 16 y 21. Tampoco se debe olvidar un foco de homicidios que se presenta
en la comuna 20 al oeste de Cali. La alta ocurrencia de homicidios en el oriente y el

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

área de la ladera se da en las zonas más marginalizadas y donde, como es el caso
del oriente de la ciudad, se concentra la mayoría de la población afrodescendiente
(Alves et al., 2014). Adicionalmente, los barrios de estas comunas reciben una parte
importante de la población desplazada por el conflicto armado.

Mapa 1.
Ocurrencia de homicidios en Cali por barrios (2015-2017)

2015 2016 2017

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

Es particularmente diciente que los más altos niveles de violencia se encuentran

en las comunas de Cali que, según la auditoría de seguridad de la Oficina de Na-
ciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc, por sus siglas en inglés), tienen
los grupos criminales con menor nivel de organización, por ejemplo, las pandillas
juveniles (unodc, 2019, p. 73). En contraste, por ejemplo, con grupos criminales en
Medellín, estos grupos no tienen la capacidad de controlar territorios del tamaño
de un barrio, surgiendo así “fronteras invisibles” dentro de los barrios. Si miramos
áreas de la ciudad donde, según las Naciones Unidas, hay presencia de grupos
criminales con mayor nivel de organización (comunas 7, 8, 9 y 10), observamos una
menor ocurrencia de los homicidios. Una posibilidad es que estos grupos hacen un
uso más “controlado” de la violencia (p. 93).

163

[Link] 163 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 2.
Clasificación de barrios según el Moran bivariado
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

Además de los mapas, mostrando la ocurrencia de los homicidios por barrio, se

realizaron mapas (mapa 2) donde se calculó una correlación bivariada de Moran.
Este instrumento nos permite observar si existe una relación espacial y temporal
de homicidios en los barrios. Podemos entonces definir si los barrios violentos es-
tán rodeados por barrios violentos y si hay una relación entre el nivel de violencia
homicida de un barrio entre un año y otro. Los barrios de color rojo en el mapa son
barrios violentos rodeados de barrios violentos, en los que su alto nivel de violencia
persiste entre años. Los barrios lila son aquellos con niveles relativamente bajos
de homicidio rodeados de barrios más violentos.
Este mapa no quiere decir, de ninguna manera, que no se observen homicidios en
otros barrios y comunas de Cali, pero sí que es en estos barrios donde se presenta
una persistencia temporal y una aglomeración espacial del crimen violento. Tam-
bién nos indican que hay zonas donde deberíamos esperar más violencia, por su
cercanía a zonas violentas, y observamos niveles más bajos. Desde un punto de
vista de la política de seguridad pública, estos últimos barrios son de gran interés
por dos motivos: por un lado, porque pueden existir formas de organización comuni-
taria que reducen el nivel de violencia; por otro lado, pueden existir en estas zonas
formas de gobernanza criminal que regulan el uso de la violencia como ocurre, por

164

[Link] 164 12/3/21 12:42 PM

 ejemplo, en São Paulo (Denyer Willis, 2015). En este sentido, una buena política
de seguridad debe basarse en un conocimiento del territorio, sus actores clave y
formas de orden local.
Si a un mapa que muestra los barrios consistentemente violentos y rodeados por
barrios violentos le sobreponemos la propuesta de división por localidades ela-
borada por la Alianza de Universidades a la administración municipal de Maurice
Armitage, encontramos que la posible localidad de Cauca Sur y, en menor medida,

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

la localidad del Pondaje concentrarían los barrios mas violentos de la ciudad. Es
claro que estas localidades, en particular Cauca Sur, enfrentarían niveles de vio-
lencia completamente diferentes a los de otras localidades de la ciudad (mapa 3).

Mapa 3.
Barrios consistentemente violentos y posibles localidades

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

Con respecto a los hurtos, el escenario es otro. Según el mapa 4, la densidad de

hurtos por kilómetro cuadrado entre los años 2016 y 2018 muestra que este delito
se concentra en la comuna 3 (particularmente en el área conocida como el centro
de Cali), con algunos focos a lo largo de algunas de las arterias viales más impor-
tantes de la ciudad. Esta aglomeración y la incidencia de hurtos en el centro de la
ciudad pueden ser resultado de una mayor oportunidad tanto para cometer hurtos

165

[Link] 165 12/3/21 12:42 PM

 durante el día (por el alto tráfico de personas) como de una mayor presencia de
instituciones para reportar hurtos relativas a otras de la ciudad. Es decir, es posible
que no solo ocurran más hurtos, sino que se reporten más hurtos en comparación
con otras zonas de Cali.

Mapa 4.
Densidad de hurtos (2016-2018) y propuesta de localidades
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

Si desagregamos la variable hurtos en categorías, como hurto a carros o hurtos a

casas, encontramos otros patrones espaciales. El hurto a carros es alto en algunas
de las principales arterias viales de la ciudad, como la calle 5.ª (sobre todo en la
actual comuna 19), y en un punto muy intenso de la actual comuna 5 en el norte
de la ciudad. Ya el hurto a casas está muy focalizado en las actuales comunas 9,
10, 19 y 21.
Si contrastamos la densidad de hurtos con la propuesta de localidades, encon-
tramos que este sería de particular relevancia para las localidades Cali Aguacatal
y Cañaveralejo. Sin embargo, si desagregamos por el tipo de hurto, se pueden

166

[Link] 166 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 5.
Densidad de hurtos a carros y residencias (2016-2018) y propuesta de localidades

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

observar otros patrones espaciales. Para el hurto de carros (mapa 5), la mayor
concentración se sitúa al norte en la localidad de Cauca Norte (actuales comunas
5 y 6) y Cañaveralejo (en especial en la comuna 19). Ya si observamos la densidad
de hurtos a residencias, la concentración de dicho delito es alta en el oriente de Cali
en su actual comuna, en la propuesta la localidad de Cauca Sur, y en las comunas
9 y 10, es decir, la localidad de Cañaveralejo.

Distribución espacial de la infraestructura

de seguridad en Cali y Cali Distrito
Si para evaluar el impacto que puede tener la variable seguridad pública en el
futuro ordenamiento territorial y administrativo de la ciudad era importante analizar
la distribución espacial de actividades delictivas como el homicidio y los hurtos,
también es necesario explorar cómo están distribuidas tanto la infraestructura de
seguridad, como la división espacial de la seguridad ciudadana por parte de la
policía, los conocidos “cuadrantes”.

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[Link] 167 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 6.
Equipamiento de seguridad y localidades propuestas
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

El mapa 6 muestra cómo están distribuidas las estaciones, subestaciones y cai

de la policía en la Cali. Como ya se había mencionado, la ciudad como un todo
tiene un fuerte déficit de policías. En apariencia, parece haber presencia de esta
fuerza pública más o menos bien distribuida en toda la ciudad. Sin embargo, dada
la densidad de población en el oriente y la alta incidencia de homicidios y otros
delitos en esta área (por ejemplo, del hurto a residencias en la comuna 21), esta
distribución puede implicar una mayor presencia relativa de la policía en zonas
como el sur de la ciudad.
El mapa 6 y la tabla 1 muestran cómo estaría distribuida la presencia de la policía y
de entes de resolución de conflictos (comisarías de familia y casas de justicia) por
localidad. Si bien hay presencia de la policía en todas las localidades propuestas,
es preocupante que en las futuras localidades de Cauca Sur y, en menor medida,
el Pondaje, donde se observan los mayores niveles de violencia homicida y donde
también hay problemas de hurtos a casas, haya una presencia de estas institucio-
nes comparativamente precaria. En contraste, la localidad de Pance Lili tiene, con
una población menor y claramente con problemas de seguridad menos intensos,
mucha mejor presencia de estas instituciones del Estado.

168

[Link] 168 12/3/21 12:42 PM

 Tabla 1.
Presencia de la policía y entes de resolución de conflictos por localidad
Inspección de Comisaría Casa de
Localidades Subestación Estación cai
Policía de Familia Justicia
Cali Aguacatal (1) 4 6 5 10 3 N/A
Cauca Norte (2) 4 N/A 3 4 1 N/A
Pondaje (3) 5 N/A 4 2 N/A N/A

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

Cauca Sur (4) 5 1 3 7 1 1
Pance Lili (5) 4 2 3 5 N/A N/A
Cañaveralejo (6) 7 1 4 5 1 1
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

Finalmente, se puede analizar de qué manera las posibles seis nuevas localidades
se ajustan a la estrategia ya existente del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria
por Cuadrantes, determinada por la Policía Nacional. Esta estrategia crea áreas
geográficas delimitadas donde pequeños grupos de policía focalizan su acción
disuasiva, reactiva o de prevención de delitos y, por lo menos en teoría, pueden
desarrollar un contacto más directo con la comunidad (Policía Nacional, 2010).

Mapa 7.
Cuadrantes y localidades propuestas

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Seguridad del Municipio de Santiago de Cali.

169

[Link] 169 12/3/21 12:42 PM

 Como se puede ver en el mapa 7, la nueva organización territorial y administrativa
de las localidades en la mayoría de los casos no rompe con la lógica de los cua-
drantes ya existentes definidos por la policía. Sin embargo, hay algunos cuadrantes
que sí terminarían divididos en dos localidades. Para poder ser más efectivos, se
requeriría –como se discutirá en la próxima sección– un ajuste de los cuadrantes
por parte de la policía para que estos se encuentren por completo anidados dentro
de una localidad.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Retos y oportunidades de Cali Distrito

ante el panorama de seguridad en la ciudad
Después de analizar la geografía y las dinámicas del delito, así como la distribución
espacial de los entes de seguridad pública y convivencia ciudadana en la ciudad,
resulta importante y necesario problematizar los retos y oportunidades que presenta
la nueva arquitectura institucional del municipio ante el panorama de seguridad
pública.
Es claro que uno de los retos principales para el futuro gobierno distrital y los go-
biernos en las localidades será la política para la prevención y la respuesta a las
diferentes dinámicas delictivas que se presentan en cada localidad. Como se mostró
en las secciones anteriores, algunos alcaldes locales enfrentarán severos problemas
de seguridad que, sin embargo, no son iguales en todas las localidades: el homi-
cidio es un problema de particular importancia para las localidades propuestas del
Pondaje y Cauca Sur; el hurto a residencias y carros afectará de manera despro-
porcionada a la localidad de Cañaveralejo. A pesar de esta distribución desigual del
delito entre las localidades, muchas futuras localidades no tendrán la infraestructura
y el personal adecuado, en particular aquellas ubicadas en el oriente de la ciudad,
para hacer frente a estas actividades delictivas. De cierta manera, esta división
por localidades, sin buscarlo intencionalmente, formaliza administrativamente la
distinción entre las áreas más o menos seguras de la ciudad.
Esta desigualdad en la distribución del delito por localidades tiene un impacto que
va más allá de la afectación a la vida diaria de los habitantes de estos espacios.
Altos niveles de violencia, por ejemplo, pueden afectar severamente la capacidad
que tienen los gobiernos de las localidades para acercarse a los ciudadanos y
ofrecer servicios públicos. Es decir, uno de los principales beneficios del proceso de
distritalización de la ciudad (crear un nivel de gobierno más cercano al ciudadano)
puede no materializarse para los ciudadanos de algunas localidades. Enfrentamien-
tos entre bandas o esquemas de control territorial por parte de grupos criminales
pueden limitar, por ejemplo, la posibilidad de los gobiernos locales de hacer uso
del espacio público para los habitantes de una localidad.

170

[Link] 170 12/3/21 12:42 PM

 Ante esta situación, es importante reflexionar sobre la visión que se tiene del pa-
pel de los alcaldes y las administraciones locales en la estrategia de seguridad.
Como mínimo, se debe pensar en hacer ajustes a la infraestructura de seguridad
y convivencia ciudadana ya existente. Es importante, en este sentido, que los
cuadrantes coincidan con los límites de las localidades propuestas o con otros
esquemas de división territorial y administrativa del distrito. Si hay una alineación
de los cuadrantes con las localidades, sería posible facilitar la coordinación entre
la policía local y los gobiernos de las localidades. En general, como se mencionó,

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

los cuadrantes existentes se encuentran completamente dentro de cada una de
las localidades propuestas. Existen algunas excepciones de cuadrantes situados
entre las localidades Pance Lili y Cauca Sur, así como Pance Lili y Cañaveralejo,
que requerirían ajustes en teoría fáciles de realizar.
Sin embargo, un cambio más fundamental de la política de seguridad del nuevo
Distrito Especial de Cali para su nueva arquitectura administrativa tiene mayores
complicaciones, por la forma en que se formulan e implementan las políticas
de seguridad pública en las ciudades colombianas. Los gobiernos municipales
y distritales no determinan completamente su política de seguridad pública, ya
que una parte fundamental de esta es determinada y ejecutada por un ente de
carácter nacional: la Policía Nacional. Ante la nueva realidad del Distrito Especial
de Cali, se debe lograr una gran coordinación entre los ámbitos nacional y distri-
tal, que ahora involucre un nuevo actor: las administraciones de las localidades,
para ajustar la política de seguridad a las necesidades de estas, pues del análisis
anterior se deriva que cada localidad requerirá políticas públicas en materia de
seguridad específicas. Se debe hacer esto sin olvidar que los problemas de se-
guridad trascienden las mismas localidades y demandan coordinación municipal.
Aunque la distritalización de Cali implica estos retos en materia de seguridad,
es importante pensar que esta también puede ser una gran oportunidad para
una ciudad que aún mantiene altos niveles de violencia social. Desde y con las
localidades se puede generar políticas mucho más focalizadas si se aprovecha
el conocimiento de las realidades locales que tendrán los entes en estas zonas.
Involucrar a los alcaldes locales en el diseño y la implementación de políticas de
seguridad, en conjunto con la Secretaría de Seguridad y Justicia, puede generar
políticas de seguridad y convivencia ciudadana más acordes con las necesidades
de la población.
Esto último puede ayudar a subsanar dos problemas frecuentes de las políticas de
seguridad de Cali y que también observamos en otros casos. Por un lado, como
ya se discutió, hay dinámicas locales del delito, por ejemplo, las estrategias de
control territorial por parte de algunos grupos o acuerdos entre grupos criminales
que regulan el uso de la violencia, que son difíciles de detectar a partir de datos
más cuantitativos como son los registros de ocurrencias y requieren información

171

[Link] 171 12/3/21 12:42 PM

 por parte de actores que están activos en el territorio. Si bien algunas estrategias
recientes tienen un componente de participación local importante (por ejemplo, los
tio), la existencia de una instancia local de gobierno puede ser un importante recurso
de información local que permita enfrentar organizaciones criminales por medio de
políticas públicas de seguridad más contextualizadas y que eviten así resultados
inesperados e indeseados (como la escalación en la ocurrencia de homicidios).
Otra posible contribución de una –ojalá– buena estructura administrativa en las
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

localidades, es generar puentes entre comunidades y actores de la fuerza pública,

como la policía. En particular, en los barrios más marginalizados de la ciudad, la
relación entre la comunidad y la policía es compleja y marcada por tensiones y
una desconfianza mutua. Crear un actor permanente, como los gobiernos de las
localidades, que sirva de puente entre la comunidad y la policía, y que promueva
otras formas de resolución de conflictos y disputas que pueden generar formas de
acción policial más cercanas a los ideales de una política de seguridad ciudadana
y una policía, por lo menos en su comportamiento, menos militarizada. Esto puede,
además, ayudar a que el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes,
que idealmente buscaba propiciar una relación más próxima entre la policía y los
ciudadanos (Policía Nacional, 2010), se acerque más a sus objetivos.
Por último, la nueva estructura administrativa y territorial de la ciudad puede ayudar
a subsanar uno de los grandes vacíos de la política de seguridad de Cali: su falta
de una visión metropolitana. Evidentemente, la violencia y el delito no “respetan”
las fronteras municipales. Las dinámicas del delito de municipios vecinos como
Palmira o Jamundí indudablemente afectan a Cali, pero hasta ahora la política de
seguridad se concentra entre los límites administrativos de la ciudad. Por un lado,
esto es el resultado de la falta de coordinación generalizada entre los municipios
del área metropolitana; por otro lado, esto también es el producto de un complicado
entramado de entidades que formulan e implementan estrategias de seguridad:
alcaldías municipales, la Policía Metropolitana de Cali y la Policía Departamental
del Valle del Cauca y el Cauca (este último sí tiene una idea más amplia del área
metropolitana).
En este sentido, la existencia de localidades puede ayudar a sostener relaciones
más continuas con los alcaldes de municipios vecinos como Yumbo o Jamundí, que
conozcan y resuelvan problemas puntuales de seguridad en las zonas “fronterizas”
de los municipios y localidades y, a la vez, sirvan como puente para la coordinación
local de políticas de seguridad. Esto sería un paso inicial hacia la formulación e
implementación de una política de seguridad metropolitana que coordine mejor las
acciones de los diferentes entes distritales y municipales, que a la vez respete las
especificidades de cada zona de “frontera”.

172

[Link] 172 12/3/21 12:42 PM

 Conclusiones
Para una ciudad como Cali, donde la violencia social persiste como uno de los
mayores problemas para el gobierno local y una de las mayores preocupaciones
de la ciudadanía, es necesario analizar cómo un nuevo diseño territorial y admi-
nistrativo será impactado y puede impactar el panorama de seguridad pública.
En lo mínimo, esta necesidad deriva de la desigual distribución espacial de actos
delictivos, pues en un mismo espacio urbano conviven barrios y comunas con

REORGANIZACIÓN TERRITORIAL, RETOS Y OPORTUNIDADES EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

altísimas tasas de homicidio y otros crímenes (comparables con los peores regis-
tros de América Latina), con barrios y comunas con una relativa baja incidencia
de actos delictivos.
Evidentemente, algunas de las localidades propuestas en el proceso de distritali-
zación de la ciudad tendrán que enfrentar retos de seguridad monumentales, y la
correlación espacial entre actos delictivos no es necesariamente alta. Es decir, los
retos en materia de seguridad no son los mismos para todas las futuras localida-
des, en particular para las más violentas. Los beneficios para los ciudadanos que
redundarían de una desconcentración y potencial descentralización de la ciudad se
verían seriamente limitados si los entes locales no pueden gobernar por situaciones
de extrema violencia.
Por lo anterior, es claro que uno de los retos principales para el futuro gobierno
distrital y los gobiernos en las localidades es el tratamiento o las estrategias que
se llevarán a cabo para la prevención y la respuesta a las diferentes dinámicas
delictivas que se presentan en cada localidad. El segundo reto es la coordinación
entre los ámbitos nacional, distrital y de las localidades, para ajustar la política de
seguridad a la nueva realidad administrativa de la ciudad. Esto último incluye un
reto particular en cuanto a infraestructura, es decir, la manera como se dará la
distribución de la infraestructura de seguridad pública con la cual cuenta la ciudad
para funcionar bajo los parámetros del nuevo distrito.
Cali Distrito es también una gran oportunidad para mejorar la calidad de vida en
materia de seguridad pública. La nueva división administrativa y territorial puede,
por medio del conocimiento local, mejorar la calidad de las políticas públicas de
seguridad y ofrecer estrategias de seguridad más acordes con las necesidades
del territorio. Al mismo tiempo, las localidades pueden ser un puente para gene-
rar mejores relaciones entre las comunidades y la fuerza pública, así como para
fortalecer la coordinación entre Cali y sus municipios vecinos. Aprovechar estas
oportunidades que trae la distritalización para la seguridad de Cali dependerá
de las competencias que se les asignen a las localidades y la robustez de sus
estructuras administrativas.

173

[Link] 173 12/3/21 12:42 PM

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175

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 C A P Í T U L O

[Link] 176 12/3/21 12:42 PM

 P L A N E AC I Ó N ,
O R D E N A M I E N TO
Y M E T R O P O L I Z AC I Ó N

ENRIQUE RODRÍGUEZ CAPORALLI

doi: 10.51564/2021.10

[Link] 177 12/3/21 12:42 PM

[Link] 178 12/3/21 12:42 PM
 Este capítulo desarrolla una hipótesis acerca del proceso de planeación en Cali.
La adopción de la ley que convirtió al municipio en Distrito Especial puso de pre-
sente las limitaciones que tiene la ciudad para organizar la planeación de su futuro,
debilidad que no puede limitarse únicamente a la administración pública municipal,
sino que incluye a casi todos los actores significativos de la vida pública local. En
este texto no se trata de abordar las restricciones para planear un futuro compartido
(asunto central e igualmente descuidado), sino del paso previo, de precisar algunas
de las dificultades para organizar una discusión o un proceso de planeación que
permita concertar cuál es ese futuro y generar las condiciones en las que pueda
convertirse en realidad.
Las limitaciones para generar las condiciones de planeación se expresan en tres
elementos centrales: las restricciones de la oficina de planeación municipal y su re-

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

lación con el entorno político local; las dificultades para hacer una política pública en
la que el territorio se piense más allá de su dimensión física, incluido el componente
ambiental, en la que este sea más que una suerte de espacio que llenan las perso-
nas; y, finalmente, las limitaciones para abordar problemas complejos derivados de
la transformación reciente de la ciudad, de su zona rural y de los entes territoriales
vecinos, es decir, de hacer frente a la urgencia de una planeación concertada por
fuera de los límites administrativos del ahora Distrito Especial.
El capítulo está organizado de la siguiente manera: en primera instancia, se hará
referencia a la oficina de planeación en el marco de reforma administrativa de
2016, teniendo en cuenta algunos elementos de la dinámica política local. En un
segundo momento se discutirá la concepción del territorio que hay en el Plan de
Ordenamiento Territorial (pot) vigente y las dificultades que trae esa concepción
para la reorganización territorial que demanda la conversión en distrito. Finalmente,
se considerará la necesidad urgente de crear las condiciones para una planeación
metropolitana, sin la cual buena parte de las decisiones que se tomen en materia
de planeación distrital enfrentarán grandes obstáculos.

Al distrito, por sorpresa

La expedición de la Ley 1933 de 2018 que convirtió a Cali en Distrito Especial no
debió tomar por sorpresa a nadie. Sin embargo, así fue. Ni la administración munici-

179

[Link] 179 12/3/21 12:42 PM

 pal y prácticamente ningún actor local estaban preparados en agosto de 2018 para
la transición que suponía dicha ley. Lo sorprendente quizá sea que se afirmara que
la medida tomaba a la ciudad por sorpresa, porque la Ley 1933 fue el resultado de
seis intentos previos de convertir a Cali en Distrito, honor que se disputaron varios
congresistas, que radicaron en múltiples ocasiones el proyecto.1 En cada ocasión,
además, se cumplió el requisito legal del aval del Consejo Municipal, es decir, este
estaba al tanto de la propuesta.2
Pero no solo fue con motivo del aval que esta corporación se enteró de dicha preten-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

sión; el 5 de marzo de 2012 la oficina de prensa del Concejo de Cali informó que el
por entonces presidente del cabildo, Fernando Tamayo, se había pronunciado días
atrás, en un evento convocado por el Ministerio del Interior, sobre la importancia de
que Cali se convirtiera en distrito, que él denominaba Distrito Especial, Comercial
y de Servicios. Este pronunciamiento se hizo a propósito del Proyecto de Ley que
sobre los distritos se debatía en el Congreso.3 Tamayo afirmó que
De esa manera […] haríamos frente a todo un proceso de modernización y re-
estructuración, como lo ha planteado el alcalde Rodrigo Guerrero Velasco, con
las reformas administrativas, y de paso, respondemos a la vocación de servicios
en que hoy está sumida la urbe. (Concejo Santiago de Cali, 2012)

Tampoco era desconocida esa pretensión por parte de la administración municipal.

La revisión al pot, aprobada en diciembre de 2014, dice en el literal d, del punto 2,
del artículo 12, que se debe “Potenciar a la ciudad como Distrito Turístico, Cultural
y Deportivo”, en clara consonancia con los tres Proyectos de Ley presentados en
2014.4
Además, en un documento con referencia: concepto previo categorización a Distrito
de la ciudad de Cali, proyectos de la Ley 39 de 2015, firmado por los congresistas
Carlos E. Soto, Susana Correa, Fabio Arroyave, Oscar Sánchez y Álvaro Prada, se
señala que la propuesta de Distrito tiene el aval del alcalde de Cali de ese momen-
to. En ese mismo documento se menciona que se realizó una audiencia pública
en un hotel en Cali, el 8 de marzo, sobre el tema, con presencia del Concejo y de
1 El Proyecto de Ley 54 de 2014, Cámara de Representantes, radicado el 4 de julio de 2014, por el representan-
te Heriberto Sanabria, pide que Cali sea Distrito Especial de Servicios, Turístico y Deportivo de Colombia. El
Proyecto de Ley 58 de 2014, Senado, radicado el 11 de agosto, por el senador Roosevelt Rodríguez y los repre-
sentantes Jorge Tamayo y Elbert Lozano, pide que se categorice a la ciudad como Distrito Especial Deportivo,
Empresarial, Turístico y Cultural. El Proyecto de Ley 68 de 2014, Senado, radicado el 19 de agosto de ese año
por el senador Edison Delgado habla de Distrito Deportivo y Cultural. El Proyecto de Ley 39 de 2015, Senado,
radicado el 5 agosto por la bancada del Valle del Cauca (firman 23 congresistas), ya tiene los cinco calificativos
de 2018 Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios. Este proyecto se vuelve a
radicar el 20 de septiembre de 2016, firmado por 13 congresistas del Valle, sin que logre pasar y, finalmente,
se vuelve a radicar el 27 de septiembre de 2017, firmado por 20 congresistas, proyecto que se convierte en la
Ley 1933 de 2018.
2 Resolución [Link] de septiembre 23 de 2013 para los proyectos de ley de 2014 y Resolución 21.2.22-217
del Concejo de Cali del 8 de marzo de 2016 para el proyecto de ley que se presentó ese año.
3 El proyecto de ley se convertiría en la Ley 1617 de Distritos.
4 Proyecto de Ley 58 de 2014 y Proyecto de Ley 68 de 2014.

180

[Link] 180 12/3/21 12:42 PM

 funcionarios de la administración municipal. Además, durante la discusión que se
dio con motivo de la reforma administrativa de 2016, adelantada durante el primer
semestre de ese año, la posible conversión en distrito fue mencionada, pero se
consideró que el proyecto de ley tenía pocas oportunidades de ser aprobado, ante
el fracaso de los cuatro intentos precedentes. En efecto, no fue aprobado en 2016,
pero si dos años más tarde.
Más allá del valor anecdótico que puede tener el recuento previo, este permite
poner de presente un interrogante, ampliamente difundido, sobre el modo como la
ciudad se planea. Desde mucho tiempo atrás, Cali parece librada a su suerte en
materia de planeación y de perspectiva a largo plazo. Pero junto al interrogante
anterior, también es importante reconocer la manera en que los distintos actores
involucrados en el proceso de planeación identifican y promueven las acciones que
permitan organizar no el desarrollo de la ciudad, que sería lo deseable, sino de
forma más modesta las propuestas y debates sobre ese desarrollo.

Planeación, técnica y contexto político

Aunque la planeación se presenta siempre cubierta del manto protector de su com-
ponente técnico, planear el destino de una ciudad es antes que nada un proceso

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

político. Esto en una doble dimensión: por un lado, en un sentido más abstracto de
lo que se entiende por política, cuando un técnico opta por una propuesta para la
planeación de la ciudad, propuesta sujeta a evidencias e indicadores considerados
como fuertes, medibles, tratados con técnicas más o menos complejas, o firmemente
apoyadas en un modelo prescriptivo, está tomando una decisión política. Primero,
porque su decisión tendrá un impacto sobre la vida de los ciudadanos y, segundo,
porque privilegiar esa metodología es una manifestación clara de principios acerca
de cómo debería manejarse la vida pública.
Afirmar, como suele hacerse tantas veces, que las decisiones basadas en ese tipo
de procedimientos son neutrales o no influenciadas políticamente, es ingenuo. Para-
fraseando una conocida frase de Keynes, las personas que creen en la neutralidad
de los modelos o de las mediciones, exentas de cualquier influencia política, son
generalmente esclavos de algún complejo sistema de ideas políticas enunciado
por algún teórico difunto.
Por otro lado, es político porque la decisión final sobre la adopción, o no, del
resultado de un proceso de planeación, no recae sobre los técnicos sino sobre
cuerpos colegiados que surgen de procesos electorales, a los cuales se accede
a través de la disputa política. No es requisito para acceder a esos cuerpos una
formación técnica avanzada, ni siquiera incipiente. Sin embargo, como garantizan
los procedimientos democráticos, serán estas personas las llamadas a conceptuar

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[Link] 181 12/3/21 12:42 PM

 sobre las propuestas, técnicas o no, y a decidir sobre la puesta en funcionamiento,
respondiendo casi siempre a criterios políticos.5
Lo anterior no quiere decir que las técnicas de planeación, sus métodos y proce-
dimientos y sus resultados, sean accesorios o superfluos. En la complejidad del
mundo actual sería tan ingenuo prescindir de los modelos sofisticados de planeación
como ignorar su carga política. Solo que es importante insistir, máxime cuando se
ven las justificaciones de los documentos sobre planeación o la defensa de estos
por parte de funcionarios y técnicos en la ciudad, en que la planeación no es un
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

asunto de mero trámite tecnocrático; no la ha sido y no va a serlo.6

Por consiguiente, para entender cuál es la planeación en la ciudad, un paso inelu-
dible es preguntarse por su relación con la dinámica política local. Evidentemente,
el estudio de la dinámica política de Cali excede las pretensiones de este trabajo;
sin embargo, es relevante señalar un rasgo fundamental de esta política local,
pertinente para el caso que aquí interesa. Como lo han mostrado los trabajos en-
cabezados por Milanese et al. (2016, 2017) la fragmentación es una característica
central a la acción política en la ciudad. No habría una persona o un grupo con el
suficiente capital político para construir una mayoría en la ciudad en torno a una
agenda política o de gobierno.
Esta atomización, para emplear la metáfora de Milanese, lleva a que los alcaldes
deban concertar con un número plural de grupos su propuesta de gobierno, su plan
de desarrollo y, en general, el trámite de sus iniciativas en el Concejo. En principio
esto cabe perfectamente dentro del juego democrático y puede ser beneficioso
para generar acuerdos que permitan sacar adelante iniciativas respaldadas por
consensos amplios. Desafortunadamente ese no ha sido el caso.
Más allá de los señalamientos que se puedan hacer sobre la falta de preparación
de los concejales, de las sospechas de corrupción, de los tiempos tan apretados
para discutir los planes (todos temas centrales, que ameritan un debate aparte), lo
que resulta evidente es que la discusión para definir la planeación está permeada
por acuerdos políticos con un número plural de actores que no tienen visiones
de ciudad similares o encuadrables en un plan armonizado de desarrollo. Como
se puede inferir de los análisis de Roberto Navarro (cmp, 2016 y 2018),7 para los

5 Aunque no hay estudios para Cali referentes a la discusión política de las propuestas de planeación, el trabajo
de Ruiz (2018), sobre la discusión y aprobación de los presupuestos anuales presentados por la administración
al Concejo Municipal, permite corroborar este planteamiento. Un documento técnico, el presupuesto municipal,
es discutido y aprobado a partir de discusiones y acuerdos políticos. Parece obvio, para quien conozca la arqui-
tectura básica de cualquier Estado democrático, pero es una obviedad que cuesta hacer ver en las discusiones
locales actuales, en especial en relación con la planeación.
6 Hay una amplia bibliografía sobre este punto, pero quizá un muy buen modo de entrada a esta discusión sea
el libro de Peter Hall, Ciudades del mañana (1996).
7 A diferencia de los otros Consejos Territoriales de Planeación, llamados ctp en todo el país, el de Cali tiene la
sigla cmp, Acuerdo 01 del 3 de marzo de 1995 del Concejo Municipal de Cali. Navarro fue miembro del cmp entre
2014 y 2019 y dirigió el proceso de seguimiento a los dos planes en una comisión creada en dicho Consejo para
tal efecto.

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 dos últimos planes de desarrollo municipal (2012-2015 y 2016-2019), aunque han
mejorado notablemente su calidad como documentos técnicos, siguen sin tener la
consistencia deseada para lograr los objetivos que se proponen, pues, para señalar
solo un punto, revuelven actividades de funcionamiento, incluso de mantenimiento,
con objetivos de desarrollo.
Adicionalmente, los documentos de cada plan reúnen un montón de intenciones
muy diversas, algunas difícilmente compatibles, otras escasamente observables, y
que muestran claramente las diferentes tensiones por sector de la planeación. En
cada uno se conjugan las convicciones de los funcionarios de cada dependencia,
las pretensiones de la nueva administración, los intereses de diferentes grupos o
procedimientos (empresarios, comunidad organizada, contratistas, entre otros), y
por supuesto adecuarse a ciertas condiciones, como adoptar planes compatibles
con las políticas de posibles fuentes de financiamiento, cumplimientos de estándares
burocráticos, no “dar papaya” a los entes de control, entre otros.8

La Oficina de Planeación de Cali

Lo que se pone de presente es que en un contexto así, la planeación debe afrontar
una serie de retos tanto complejos como heterogéneos, y cabe la pregunta de si
la oficina de planeación de la administración local cuenta con la capacidad para
enfrentar este contexto de fragmentación política y si podría disponer de la capacidad

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

instalada para ordenar estas múltiples demandas de diversos actores para, por un
lado, mejorar la capacidad técnica y, por otro, armonizar el debate político con esa
capacidad técnica.

Antes de la reforma de 2016

Antes de la reforma administrativa de 2016, la llamada Dirección Administrativa de
Planeación Municipal estaba dividida en tres subdirecciones: de Desarrollo Integral,
de Ordenamiento Urbanístico y la del pot y de Servicios Públicos. La primera era
responsable básicamente del Plan de Desarrollo, de su seguimiento, de que los
sectores de educación, salud, bienestar social, convivencia y seguridad, gestión
comunitaria, vivienda, desarrollo económico y ciencia y tecnología, tuvieran al día
sus planes y que estuvieran inscritos en los bancos de proyectos. Además, era res-
ponsable de la reforma administrativa, de su adecuación y mantenimiento, incluido
el “cambio cultural” que implicaba, entre un gran número de funciones conexas
(Artículo 82, Decreto Extraordinario 0203 de 2001).
La segunda, de Ordenamiento Urbanístico, tenía también un montón de funciones,
desde el ornato, la zonificación, los permisos de construcción, el registro de urba-
nizadores, el control del espacio público, entre otras. La tercera, como su nombre

8 Hay una amplia bibliografía sobre estas relaciones y sus complejidades. Véase, por ejemplo, McGuirk (1995);
Ramírez (2000); Pelissero (2003); Chaskin (2005); Auerbach (2012); da Cruz et al. (2019).

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 lo indica, respondía por el pot, pero a la vez por la prestación de servicios públicos
y su cobertura.
Para estas tareas las tres subdirecciones contaron, aproximadamente, entre 2001
y 2014, con 52 funcionarios públicos de carrera, distribuidos así: 17 en la Subdi-
rección de Desarrollo Integral, 28 en la de Ordenamiento Urbanístico y 7 en el pot
y Servicios Públicos (Londoño, 2014). Sin importar el nivel de competencias que
tuvieran estos funcionarios, para la tercera ciudad del país en tamaño económico,
con más de dos millones de habitantes, es un número irrisorio para una oficina de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

planeación. Que la Subdirección del pot y Servicios Públicos contara con solo 7
personas es, obviamente, una señal clara de la importancia que se le asignaba a
este plan y a las funciones que deberían cumplir esta subdirección.
Pero el número de funcionarios no es sino una parte de los inconvenientes. La refor-
ma de 1996 (Concejo Municipal de Cali, Acuerdo 1 de 1996) diseñó una oficina de
planeación con una estructura bastante sólida, con funcionalidades claras, aunque
discutible por lo frondosa. Estaba mucho más articulada en cuanto funciones y ta-
reas, pero muy especialmente, incluía dentro de estas, la planeación y la proyección
futura de la ciudad. La reforma de 2001 de alguna manera “apelmazó” todo este
diseño en tres subdirecciones, eliminó algunas dependencias y divisiones, y no
solo redujo el número de funcionarios sino que, sin un norte claro, dejó un diseño
institucional de tareas superpuestas, de competencias no muy claras o excesivas
en su cantidad. Entre esos cambios, que de forma más precisa habría que llamar
recortes, desapareció la Unidad de Cooperación Horizontal y Asuntos Externos,
encargada de coordinar con los municipios vecinos, aunque no exclusivamente
con ellos, las propuestas de planeación, en especial las referidas a las políticas
de vivienda. Y aunque esta oficina y las similares que existieron con ese propósito
previamente no produjeron los resultados esperados en materia de coordinación
territorial (Martínez y Buitrago, 2011), al menos mantenía abierta la posibilidad de
una coordinación regional o metropolitana.
Estos recortes son el resultado de las reformas hechas en el Estado local y regional
a inicios de siglo, en las que, ante la difícil situación económica, se hizo un recorte
radical de la planta de funcionarios, que produjo situaciones como las descritas en
esta oficina, extensibles al conjunto de la administración, y un diseño institucional
poco coherente (Gómez, 2011).
Las consecuencias de esta debilidad en la capacidad de acción y en la organiza-
ción institucional fueron claramente negativas. Como puede verse, por ejemplo,
en relación con la aplicación del pot aprobado en 2000. Algunos de los balances
sobre ese pot apuntan a señalar que este no se logró desarrollar cabalmente porque
fuerzas del mercado son “las que imponen el desarrollo de la urbe” (Vergara, 2016,
p. 204), afirmación discutible, porque no tiene en cuenta que la limitada capacidad

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 de actuar de la administración fue un factor no solo para enfrentar o regular esas
fuerzas, sino para mantener el control de la planeación y su cumplimiento.

Después de la reforma de 2016

La reforma administrativa de 2016 tuvo entre sus propósitos hacer frente a este tipo
de debilidades institucionales (Sanabria y Rodríguez, 2016) y propuso una reorga-
nización de la oficina de planeación en la que se ganara en capacidad y claridad
en sus funciones y tareas. Una medida importante fue que creó una dependencia
aparte para manejar el tema de los servicios públicos, la Unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos Municipales, lo que contribuyó a mejorar el foco del
Departamento Administrativo de Planeación Municipal (dapm). Este quedó divido,
nuevamente, en tres subdirecciones: de Planificación del Territorio, de Desarrollo
Integral y de Espacio Público y Ordenamiento Urbanístico.
Las funciones de estas dependencias son mucho más claras y la organización
interna parece ser más funcional al haber incluido, como se hizo en casi todas las
demás dependencias municipales, una unidad de apoyo a la gestión. Sin embar-
go, la reforma, para el caso de planeación, parece haberse quedado allí, en una
organización relativamente juiciosa de tareas, en una precisión del foco, pero muy
poco desarrollada en el sentido de avanzar en ganar capacidad de incidir en la
orientación de la ciudad. Dos ejemplos pueden ilustrar ese aspecto de la reforma.

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

Que una subdirección se llame de Espacio Público da la idea de que por fin este
va a ser un eje articulador de la planeación urbana en la ciudad, pero cuando se
leen las funciones, estas se pueden agrupar en tres: las licencias y permisos para
intervenirlo, su posible aprovechamiento económico, y su diseño y producción.
Ninguna permite, por ejemplo, un ejercicio de articulación con el Plan de Desarrollo
o con el pot. Todas se limitan a los atributos físicos del espacio público y, por ejem-
plo, no se articulan con lo que hacen las otras dos subdirecciones, lo que podría
darles un poco más de peso. En la práctica, al menos al final de la administración
del alcalde Armitage (2016-2019), el componente de espacio público se encargaba
de: “Normatividad de espacio público-licencias de adecuación de zonas verdes;
Normatividad de espacio público-licencias de intervención; Publicidad exterior visual
y Apoyo seguimiento y control del amoblamiento (sic)”,9 actividades muy lejanas a la
intervención y proyección de un elemento estructurante de la vida pública urbana.
Un segundo ejemplo, es que mantiene el descuido por las relaciones con los muni-
cipios vecinos, y en general de cualquier forma de planeación que supere los límites
municipales. En la función 32 de la Subdirección de Desarrollo Integral se establece
que esta dependencia es la encargada de “Estudiar y proponer la conveniencia
de los distintos esquemas asociativos de ámbito territorial para el Municipio de

9 Véase [Link]
to-urbanistico/ Consultado 21-02-2020

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[Link] 185 12/3/21 12:42 PM

 Santiago de Cali para ser priorizados”, además de elaborar los estudios técnicos
correspondientes. No es que este incipiente modo de considerar la planeación sea
absolutamente inconsistente con el desarrollo histórico de Cali ni con su futuro, lo
difícil de asumir es que este punto estratégico se relegue de esta manera, cuando
la planeación urbana da como lugar común la inclusión de al menos el hinterland,
para no hablar de ideas como la de ciudad región.
En general, una revisión del diseño de la oficina y en especial de sus acciones en
el pasado inmediato, antes de la reforma y después de ella, señala con claridad el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

predomino de una perspectiva de la planeación que descuida sus elementos socia-

les y económicos y de las posibilidades de la política pública, con una concepción
estadística de la población, sin el menor contexto social, con una confianza en que
la norma, jurídica y urbanística, puede por sí sola, en un contexto cultural diverso
como el de Cali, poner en marcha el ordenamiento del territorio y el cumplimiento
de las metas de desarrollo.
Los dos ejemplos mencionados muestran algunas de estas debilidades, pero po-
drían ampliarse a la manera como se pensó el uso de recursos digitales que no
fueran los estrictamente arquitectónicos para la planeación, la puesta en marcha
de las unidades de planeación urbana y rural, previstas en el pot de 2014, la falta
de mecanismos de seguimiento a los cambios en el entorno, la relación con las
dinámicas económicas territoriales, un policentrismo pobremente entendido, y así.
Como se verá, esta oficina terminó respondiendo a los requerimientos de ese pot,
lo cual no hace mejor la situación.
Adicionalmente, el déficit de funcionarios de planta aumentó: la oficina cuenta
con aproximadamente 33 funcionarios de carrera, 11 de los cuales trabajan en la
unidad de apoyo administrativo, lo cual no está mal, simplemente señala que hay
22 funcionarios para atender las complejidades de la planeación del nuevo distrito.
Después de la reestructuración de 2001, este déficit se ha subsanado por la vía de
contratar funcionarios de manera temporal por orden de prestación de servicios (ps).
Esta práctica que aqueja a toda la administración municipal de Cali es dramática,
pues hay 2100 funcionarios de planta y entre 9000 y 14.000 personas, según el
año, que trabajan por prestación de servicios. Entre los efectos más nocivos de esta
práctica está que buena parte de esos funcionarios, cuando termina su contrato, se
va con el saber organizacional, la experiencia y en algunos casos con la informa-
ción que hace posible funcionar la administración. Esa nómina de ps es difícil de
modificar, porque tiene un alto atractivo clientelar, que cambia votos por contratos.
Además, porque dada la siempre precaria economía del municipio, los nombra-
mientos de planta terminan siendo muy onerosos para las cuentas municipales.
La contraparte es que esa inconsistencia y precariedad laboral terminan siendo, a
mediano plazo, mucho más costosas para la ciudad, que el pago de funcionarios

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[Link] 186 12/3/21 12:42 PM

 de planta, pues los errores en la planeación o en el ordenamiento se traducen en
problemas sociales y económicos de todo tipo.
Para la oficina de planeación esto puede traer costos muy altos, pues de los ps con
los que contaba la oficina en 2011, menos del 20 % continuaba al final de 2019.
Esta rotación tiene altos costos de entrenamiento, de pérdida de experiencia, de
memoria institucional, de tiempo y oportunidad de respuesta en los procesos, entre
muchos otros aspectos centrales relacionados con el buen funcionamiento de una
dependencia.

Lo social y la política
Desde antes de la expedición de la Ley 1617 de 2013, que regula la creación y el
funcionamiento de los distritos especiales en Colombia, ya se hablaba de convertir
a Cali en distrito. Los actores políticos veían, por motivos que no están todavía muy
claros, una oportunidad de tramitar esa conversión. Esta era lo suficientemente
atractiva para que lo intentaran en seis ocasiones.
Estos intentos tomaron a la oficina de planeación municipal por sorpresa, como
no podría ser de otra manera. Una oficina con el diseño institucional que se ha
presentado, con las deficiencias en número de funcionarios señaladas y con una
concepción del desarrollo (en el que se confunden el funcionamiento con las metas

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

de calidad de vida), evidentemente no estaba preparada ni disponía de los instru-
mentos para enfrentar ni ese ni ningún otro cambio de magnitud similar.
La reforma de 2016 pretendió mejorar su eficiencia, habrá que hacer una evaluación
para determinar qué tanto se logró en ese sentido, pero es claro que la reforma
no modificó su fragilidad frente a un entorno complejo. Esta fragilidad deriva del
desconocimiento que tiene la oficina (y en general la administración), por diseño,
requerido para abordar la integralidad de la ciudad, sus actores y sus dinámicas,
si se busca que la planeación funcione. Este desconocimiento le impide informar-
se de que la ciudad tiene, por ejemplo, un contexto político particular, el de la alta
fragmentación de los grupos políticos, de la dificultad de un proyecto unificador en
torno a metas de planeación, así sea en temas muy concretos. Esto porque, en
general, en su concepción como dependencia, está diseñada con una suerte de
compartimentos estancos, donde es difícil integrar las tres subdirecciones y, en
especial, porque predomina una idea del urbanismo y la planeación, que privilegia
la norma urbanística, norma que aspira a ponerse por encima de la vida social,
que desconoce la naturaleza política de la planeación de la ciudad y ha centrado
sus apuestas en un modo de proceder que se resume en una palabra que hasta
aquí se ha preferido no utilizar: tecnocrático. La norma técnica, que será siempre
indispensable, como baremo de la organización de la ciudad, es sencillamente una
forma de urbanismo que termina por distanciar la administración de la dinámica
real de la vida urbana.

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 La capacidad técnica es fundamental para planear y organizar un territorio, y sin duda
entre más cualificados técnicamente estén los funcionarios municipales, mejor. De
hecho, este debe ser, como lo es en casi cualquier burocracia profesional moderna,
es un requisito indispensable. Pero cuando se asume que ese saber técnico es por
sí solo suficiente, cuando se confía en que el diseño técnico por sí solo es capaz
de definir, organizar y poner en funcionamiento la política pública, estamos ante un
pensamiento que solo se puede llamar tecnocrático (Centeno, 1993).
Es oportuno aclarar aquí que no se está incluyendo, por falta de espacio y para no
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

desviarse del punto central, la preocupación por la participación como elemento

nodal para la planeación. Este punto debe garantizarse y, en especial, no se debe
confundir la participación y la construcción de planes de forma participativa con las
reuniones informativas, elemento predominante en la discusión del pot de 2014.10
Tener en cuenta los elementos sociales, económicos y políticos, no es el resultado
de procesos de consulta a la ciudadanía, los gremios, la comunidad y organizacio-
nes diversas; se trata de incluir estos aspectos en la concepción de la planeación,
como parte de los elementos técnicos que la constituyen. Es tan evidente que
este elemento está por fuera de la capacidad de la oficina de planeación que los
diagnósticos socioeconómicos para elaborar los tres últimos planes de desarrollo,
de 2012 a 2020, fueron contratados con la Universidad del Valle y un insumo clave
para las justificaciones de estos son los reportes del programa Cali Cómo Vamos.
Está muy bien que haya participación de la academia y de la sociedad civil en
estos documentos y procesos, lo que es contradictorio es que en buena medida
estos documentos compilan y procesan información que la misma administración
produce. No son el resultado de investigaciones independientes. ¿Por qué la ad-
ministración no puede hacer lo mismo? No solo se trata de la falta de personal en
cuanto a cantidad y calificación; la oficina no considera esto como un componente
central de su actividad y debe subcontratarlo cada cierto tiempo.
Tener funcionarios que procesen y elaboren esta información e incluir lecturas ac-
tualizadas de aspectos sociales y económicos, obviamente no resuelve todos los
problemas de la planeación de la ciudad, pero sí abre el camino, que es de lo que
se trata en este capítulo, de generar condiciones para poder planear con acierto,
con pertinencia y, en especial, tener una oficina de planeación, no solo sensible al
entorno, sino también con los insumos para comprenderlo y transformarlo.11

10 Sobre esta práctica como sustituto de la participación ver el concepto sobre la reforma del pot de 2014 presentado
por el cmp de Cali.
11 Deliberadamente se ha omitido el uso del calificativo neoliberal a lo largo de este apartado. Primero, porque
se ha vuelto un lugar común para explicar de manera bastante abstracta procesos locales de todo tipo, que
están lejos de lo que por lo general se denomina neoliberal. Segundo, porque permite desviar la discusión de
elementos puntuales hacia aspectos políticos, muy importantes, pero que desbordan lo que se está discutiendo
específicamente. Esto no quiere decir que el neoliberalismo, como forma de concebir al Estado y las relaciones
sociales, no haya estado presente todo este tiempo en las discusiones locales de reorganización del estado
local y de sus tareas.

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 El territorio y el pot de 201412
La dificultad para generar condiciones para la discusión del futuro de la ciudad
puede ilustrarse con lo ocurrido con la revisión del pot en 2014. La conversión
en distrito pondrá nuevamente en la agenda la discusión por la organización del
territorio y por la visión que debe primar en su apropiación, uso y transformación.
Esto supondrá de manera inevitable, además, acatando el ordenamiento jurídico,
una reforma al pot vigente.
Durante la discusión sobre la adopción del acuerdo municipal para la conversión
en distrito, así como en diferentes escenarios, se discutió sobre la viabilidad, la
conveniencia y las consecuencias de modificar el pot vigente. Por un lado, la adop-
ción del pot de 2014 (Acuerdo 0373 de 2014, del Concejo de Cali) y la reforma
de 2016 pueden verse dentro de la misma línea de organización y diseño de la
administración y la planeación en Cali. Esto debido a que estuvieron en cabeza de
la misma persona, aunque durante en dos gobiernos locales diferentes, el mismo
director de planeación, y porque en ambos predominó la perspectiva que se llamó
tecnocrática en las líneas precedentes.13
Tanto el pot como la reforma, en lo atinente a planeación municipal, introdujeron
dos variables importantes en el contexto local. Por un lado, volver a poner de
manifiesto un saber técnico sobre la ciudad, especialmente en sus características

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

físicas, expresado en una profusión de mapas, documentos repletos de estudios y
mediciones, y un lenguaje sobre la ciudad y el territorio que producía la impresión,
respaldado casi siempre con estudios bastante sólidos, de que había, ahora sí, en
planeación un saber ajustado a las demandas locales. Esta impresión no es un juicio
sobre las capacidades de la oficina de planeación en el tiempo, sino en relación con
el pasado reciente, pues desde mediados de los años noventa la profunda crisis
en la que estuvo sumida la ciudad (Alonso & Solano, 2003; Otero, 2014; Guzmán,
2017) ponía un manto de duda sobre las capacidades de la administración pública
local en el pasado reciente.
Por otro lado, la profusión de instancias de presentación de las propuestas, de con-
vocatorias abiertas o cerradas a múltiples sectores, produjo el efecto de discusión
pública de procesos participativos. Y aunque en este punto se tuvo bastante menos
12 El autor hizo parte del cmp de Cali entre marzo de 2014 y diciembre de 2019, con una licencia entre octubre de
2018 y junio de 2019. Algunas de las ideas expresadas en este apartado provienen de las discusiones que en
esa instancia de participación se dieron durante esos años.
13 Un ejemplo es indicativo de esta continuidad en la concepción de la planeación entre las dos administraciones.
En el primer febrero de gobierno, la nueva alcaldía debe entregar al cmp su Plan de Desarrollo para los cuatro
años siguientes. En el documento sometido a la valoración del cmp de Cali en febrero de 2016 se entregó un
documento que tenía como visión de la nueva administración una copia casi exacta de la visión del pot de
2014. Cuando se le preguntó al director de planeación sobre este hecho, que contenía varias irregularidades,
la explicación se quedó en un balbuceo impropio de la elocuencia que caracterizaba a ese director. No es solo
una anécdota; es muestra esa voluntad de continuidad y esa identidad que buscaba darle planeación a las
reformas tecnocráticas adoptadas desde 2014.

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 éxito que en el anterior, permitió apalancar el discurso de que el pot, y en menor
medida la reforma, se hacía desde el saber y la consulta ciudadana.
Generar las dos condiciones anteriores son aportaciones valiosas en la ciudad.
Claramente insuficientes, en tanto que la discusión técnica se limitó a un com-
ponente de la planeación, central pero restringido, el de la norma urbanística, y
porque la participación fue más un proceso de información amplio que un momento
de construcción participativa. Aunque incompletos, ambos representan un avance
para crear las condiciones para mejorar la discusión sobre la planeación y el futuro
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de la ciudad.
A continuación, se presentan dos escenarios claves de discusión del pot que son
elementos importantes para pensar el nuevo ordenamiento del distrito. La revisión
del pot busca poner de nuevo sobre la mesa una discusión sobre estos, como modo
de generar esas condiciones para discutir la planeación de la ciudad.

La dificultad para entender que el territorio

es la gente que lo construye
Como es de esperar, la aprobación del ajuste al pot mediante el Acuerdo 0373 de
2014 se hizo en medio de una serie de debates de todo tipo, desde los políticos
hasta los más técnicos. Sin embargo, un debate que estuvo ausente fue la idea de
territorio que el pot adoptaba para actuar en él.
Como puede verse en el expediente municipal, que se elaboró para tal efecto, y
en los documentos que soportan el pot, así como en sus desarrollos posteriores,
en la definición de las Unidades de Planeación Urbana (upu), entre otros, esta idea
de territorio es una bastante restringida, que deja por fuera a la población, por más
de que esté lleno de estadísticas sobre esta.
El eslogan del pot, al menos el que se usó durante los talleres y ejercicios de
información14 que se hicieron con distintos grupos y actores, recoge de forma pre-
cisa esta visión: “Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar”. Por un lado,
el eslogan recogía una clara demanda de muchos sectores de la ciudadanía que
buscaban organizar y racionalizar el uso del espacio urbano. En el casco urbano,
los usos del suelo eran homogéneos, aunque al mismo tiempo tan heterogéneos
como en cualquier gran ciudad latinoamericana, y carecen de control y de normas
claras y aplicables para su empleo (Contreras et al., 2016). La petición de orden
de la que partía el eslogan fue, sin duda, una respuesta a una preocupación real
de la vida cotidiana en Cali.

14 Sería pretencioso en extremo llamar a esas jornadas de socialización o de participación.

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[Link] 190 12/3/21 12:42 PM

 Por otro lado, un eslogan así hace fácil que se olvide que una característica central
de la urbe es su incesante movimiento, su continua transformación. Es cierto que
unas cosas cambian más rápido que otras, pero las ciudades, en particular las
latinoamericanas, se transforman aceleradamente, a veces sin dejar huella (Portes
et al., 2008; Ziccardi, 2020). Un lugar para cada cosa y una cosa en su lugar, es
un eslogan que podría evidenciar un aspecto de lo que requería la ciudad, pero
como idea central propone un orden que no deja margen para reconocer una de
las características centrales de esta: su movilidad; no da cabida al cambio como
componente principal de la dinámica espacial urbana. En Cali, como en casi toda
ciudad de los países llamados por esta época emergentes, la mayor parte de las
cosas no se quedan en “su” lugar; se mueven, buscan un lugar y luego se van hacia
otro o desaparecen (Sennett, 2019). La ciudad es movimiento, cambio, transfor-
mación. Son estas características “volátiles” las que producen el espacio urbano
que se pretende ordenar. En Cali, ciudad excluyente como lo muestra su historia,
es difícil que cada cosa haya podido encontrar su lugar y es muy poco probable
que cada cosa se quede en “su” supuesto lugar, por mucho que el proyecto del
pot así lo quisiera. En síntesis, ese eslogan y su concreción de las propuestas que
contenía el pot, muchas de las cuales finalmente se aprobaron, sugería que se
puede ordenar el territorio, ordenando únicamente las cosas y que si estas están
organizadas ellas organizarán a la gente.

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

De allí que la idea de precisar en el pot normas urbanísticas, con cierta pretensión
de inamovilidad en el tiempo, haya sido la constante. El, por momentos, sofisti-
cado soporte técnico con el que se acompañaron las presentaciones y el tipo de
reglamentación propuesta, coinciden con el talante tecnocrático que se le daba a
la oficina de planeación en ese momento, y que iba estar presente en la ya men-
cionada reforma de 2016, como se indicó en el apartado anterior.
En ese contexto, los documentos de soporte del pot y su redacción final en el Acuerdo
0373 omitieron el componente principal de cualquier territorio: las personas que lo
habitan. Un territorio existe, como realidad física, porque hay unas personas para
las cuales es un territorio. De lo contrario, sin personas, no existe, por la sencilla
razón de que, si nadie está interesado en él, nadie puede hablar de él, es decir, no
le podemos hacer un pot. El eslogan, que tan bien lo resumía, mostraba evidente-
mente que a la noción del territorio le faltaba la gente.
Los documentos mencionados señalaban cuántos caleños había, de qué se morían,
qué edad tenían, pero nada acerca de cómo eran, de cuál era su dinámica sobre
el territorio. Se presentaron mapas que mostraban, por ejemplo, la distribución
étnica de la población por comunas, y acto seguido se daba paso a la siguiente
estadística o el próximo mapa. A pesar de que fue mencionado en varias ocasiones,
nunca hubo respuesta a interrogantes sobre si esa distribución no sugería lecturas
diversas del territorio, de su uso y apropiación que el pot tendría que considerar.

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 Esto debería implicar que la normativa que se buscaba producir debería recoger
esas dinámicas, para consolidarlas o transformarlas, en función de los objetivos
perseguidos, de la visión de futuro propuesta. Quizá no sobre decir que el equipo
responsable de la formulación del pot resultó impermeable a esa discusión. Se optó
por una normativa ajena al reconocimiento de estas diferencias.
No estaría de más recordar a quienes creen en este tipo simplista de visión de la
norma jurídica y urbanística, que hace bastantes años los estudios del funciona-
miento del derecho en la vida social, han mostrado que las normas que se cumplen
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

son aquellas que la gente está interesada en cumplir; para todo lo demás habrá
siempre una solución alternativa, que genera ilegalidad o corrupción o ambas. La
justa indignación moral que ocasiona este fenómeno no debe olvidar el contexto
en el que funcionan las normas.15

La ciudad policéntrica
Acertadamente en los diagnósticos y propuestas del nuevo pot se veía como una
dificultad para el ordenamiento y el funcionamiento de la ciudad su monocentrismo.
En un documento titulado ¿Por qué decir SÍ a la revisión y ajuste del pot de Santiago
de Cali?, que elaboró la administración municipal y circuló en septiembre de 2014,
se proponían nueve puntos para dar una respuesta positiva a esa pregunta. Uno
de estos puntos, el cuarto, se refería a la necesidad de una ciudad policéntrica
como clave para el desarrollo económico. Este punto es crucial pues, en efecto, la
ciudad tiene una alta concentración de actividades de todo tipo en el centro de esta,
lo que genera enormes dificultades de movilización, de pérdida de tiempo, costos,
contaminación y otros aspectos inconvenientes. Reconocer las centralidades que
se han desarrollado “espontáneamente” en la ciudad y desarrollar un plan que las
potencie, las regule y desarrolle otras, era y sigue siendo una necesidad importante
para el funcionamiento de la ciudad.16
La idea de que la ciudad debe ser policéntrica está claramente definida en el mo-
delo territorial del pot, pues en el artículo 4.º del Acuerdo 0373, que lo promulga,
se señala “la consolidación de un modelo denso y policéntrico” para el municipio.
Desafortunadamente, el articulado y los desarrollos subsiguientes no permiten ver
cómo se va a lograr ese modelo policéntrico.
El Acuerdo señala, en el artículo 282, la existencia de 25 centralidades en Cali,
agrupadas en 7 categorías (empresariales [6], con usos asociados a la vivienda
[3], servicios al automóvil [2], de servicios industriales [2], industriales [2], de abas-
15 Hay una amplia bibliografía en sociología al respecto. Para el caso colombiano véase principalmente García
Villegas (2009, 2017). Para un ejemplo latinoamericano véase Araujo (2009).
16 Es importante tener en cuenta que esta distribución de funciones y actividades debe equilibrarse para que el
centro no pierda su dinamismo. La “cultura de ir al cam” debe reenfocarse hacia un centro rico en otro tipo de
ofertas. Este tema no se abordó ni en el pot ni en la reforma de 2016 y es un desafío pendiente, tal como se
señala en Rodríguez y Mesa (2017).

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 tecimiento [6]17 y asociadas a grandes equipamientos [4]), en torno a las cuales se
debería dar este policentrismo. Más allá de lo sorprendente de algunas de estas
categorías de agrupación o la identificación del Distrito de Aguablanca como cen-
tralidad de vivienda, surgen dos cuestiones básicas frente la lectura del pot: ¿qué
estudio soporta la identificación, caracterización y clasificación de estas centralida-
des?, ¿debería la ciudad mantenerlas, modificarlas o crear nuevas? Pues en última
instancia, más allá de su aparición por las fuerzas del mercado (Vergara, 2016) o
por otras dinámicas, se supone que el pot está tanto para reconocer lo que existe
como para orientar los cambios deseados.
Frente al cuidado y la complejidad de los estudios como los de composición de
suelos, de los peligros de remoción en masa y de los atributos de la estructura
ambiental de la ciudad (necesarios e indispensables), que permitieron definir zonas
edificables, corredores de protección y otra serie de disposiciones, la pregunta es
dónde estuvieron los estudios equivalentes para las centralidades y sus dinámicas.
No solamente no se hicieron; en ese sentido, el expediente municipal muestra y
sigue mostrando una enorme debilidad, puesto que tampoco se previeron. De
los 45 estudios que se señalan deben hacerse con posterioridad a su aprobación
(varios de los cuales debieron hacerse antes para poder formular el pot) ninguno
está asociado directamente al desarrollo de estas centralidades, como tampoco
está en los casi 100 programas, planes y diseños que se ordena se ejecuten, sal-

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

vo en la vaga y muy caleña petición del artículo 502 para que se hagan “Estudios
técnicos y económicos que permitan caracterizar y localizar los núcleos urbanos de
prestación de servicios asociados a la cultura, arte, turismo, ritmo y sabor”.18 ¿No
debería entonces contarse con estos estudios para decidir algunas centralidades?
Es pertinente adicionar una consideración de justicia espacial. Al omitir el pot una
consideración sistemática y claramente articulada de la población que habita el
territorio y de las actividades que reflejan las centralidades, se pone en peligro la
posibilidad de formular y alcanzar criterios de equidad y de justicia en el derecho a la
ciudad. ¿Reconoce el proyecto de pot las diferencias poblacionales en el territorio?
¿Provee acciones que permitan ordenar el territorio a partir del reconocimiento de
esas diferencias y que contribuyan a mejorar la equidad en él, como podría hacerse
a partir de las centralidades? Son preguntas a las que no se respondió ni en su
momento (ver el concepto del cmp de 2014) y que siguen sin respuesta hasta ahora.
Cuando se hicieron los estudios para delimitar las localidades del nuevo Distrito
Especial, entre 2018 y 2019 estos vacíos del pot se hicieron más que evidentes. La
ciudad no cuenta con insumos para informarse adecuadamente de las dinámicas
socioeconómicas de su territorio y los tiempos en los que se hicieron esos estu-

17 Aquí se listan solamente las galerías y no se consideran otros puntos de abasto, algunos con mucho más peso
económico que varias de estas plazas.
18 Cursivas fuera del texto original.

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[Link] 193 12/3/21 12:42 PM

 dios, para el Distrito, si bien produjeron resultados muy significativos, algunos de
los cuales se consignan en este libro, no son suficientes para pensar, reordenar o
planificar las centralidades que requiere Cali. No hay las condiciones para que el
anunciado modelo policéntrico del pot funcione, entre otras razones porque este
hace muy poco para que así sea. En muchos sentidos Cali es una ciudad con muchas
centralidades dispersas en el territorio, pero se sigue sin saber específicamente
cómo funcionan y cómo impactan el ordenamiento de la ciudad. En especial, si es
posible que con ese policentrismo espontáneo es viable lograr que cumplan con
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

las metas de generar una mejor calidad de vida en la ciudad. Definir localidades
para el nuevo distrito en torno a esas centralidades, una opción entre varias, no es
aplicable hasta que la planeación municipal se las tome en serio y tome decisiones
adecuadamente sustentadas.

El área metropolitana o un primer paso

para dejar de mirarse el ombligo
Una de las grandes dificultades de la discusión sobre la planeación en Cali proviene
del descuido, casi constante, de incluir en los planes de manera efectiva el territorio
del municipio en el conjunto de relaciones más amplio que lo condiciona. No se trata
de un desconocimiento; en casi todos los planes de desarrollo locales y en los de
ordenamiento territorial se lo menciona, pero acto seguido dicha mención se olvida
y los planes se centran en el ámbito local, descuidando las interconexiones que
caracterizan a Cali históricamente; no hay que olvidar que la escasa historiografía
local caracteriza a Cali como cruce de caminos (Aprile-Gniset, 1992; Benitez, 2001),
ese descuido ha traído serias implicaciones para la planeación de la ciudad.
Los estudios encabezados por Martínez (Martínez & Buitrago, 2011; Martínez &
Patiño, 2015) han detallado, con una prolijidad encomiable, cómo desde hace casi
cincuenta años existen intentos de muy diverso orden por formar un área metropoli-
tana para Cali. A partir de una revisión de la normatividad existente, tanto del ámbito
nacional como del local, en especial el último de los dos trabajos mencionados
formula una propuesta de área metropolitana. Estos trabajos ponen de presente
una pregunta: por qué no ha sido posible en medio siglo tener un área metropolitana
formal, y sí fue posible en cuatro años convertir a Cali en Distrito Especial.
Evidentemente, hay elementos importantes de la coyuntura que ayudaron a que
Cali fuera distrito y que no estuvieron presentes en los diversos momentos en que
se planteó la opción sobre el área metropolitana. Pero siendo importantes estos
rasgos coyunturales, deben verse en el marco más amplio de la discusión por la
planeación en la ciudad.

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[Link] 194 12/3/21 12:42 PM

 Aunque los aportes de los trabajos encabezados por Martínez son más que re-
levantes, ponen en exceso el énfasis en el análisis normativo, desde el punto de
vista jurídico y urbanístico, y descuidan en especial el análisis político y en buena
medida el económico, así como las dinámicas sociales que están en la base de
los movimientos históricos, demográficos y culturales que pueden, o no, apoyar
la formalización del área metropolitana. Sin considerarlos en el análisis se puede
perder de vista los procesos que, más allá de las coyunturas, hacen posible la
construcción del territorio. Tampoco es suficiente, como a veces se plantea, pensar
las ventajas que traería el desarrollo de una infraestructura de integración entre
Cali y sus vecinos pues, aunque este es un elemento central, la constitución de un
área metropolitana no depende únicamente de las interconexiones que fomente.19
Sin embargo, el marco normativo no debe perderse de vista, y es importante tener
en cuenta cómo el área metropolitana ha estado presente en los dos pot que ha
tenido la ciudad. En el de 2000, aprobado por el Acuerdo 69 de ese año, sobresalen
dos rasgos de la pertinencia de pensar la ciudad en un contexto metropolitano. El
primer rasgo metropolitano está asociado al déficit de vivienda. El reconocimiento
de esta transformación en la demanda y en la ubicación de la vivienda manifestaba
de presente la necesidad de cambiar la perspectiva para abordar al menos un tema
metropolitano relevante. El segundo, fue asumir que la economía local es cuando
menos metropolitana, máxime en un contexto globalizado. En este sentido, se hacía

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

especial énfasis en la conexión con Buenaventura, pero sin que fuese evidente
cómo se podría incidir sobre ese proceso.
El pot de 2000 mantuvo la esperanza de crear el área metropolitana con Cali como
“polo de concentración de población y comercio”, pues había venido desarrollando
“una estrategia de asistencia técnica y coordinación con las administraciones de
los municipios vecinos del sur del Valle y del Norte del Cauca, que le permite definir
estrategias más atinadas y pertinentes en materia de ordenamiento territorial”, en
el que también la ciudad ha sido el centro de “el sistema de redes de ciudades en
el sur de la región del valle geográfico del río Cauca” (pot , 2000, pp. 40-42).
De esta iniciativa quedó muy poco. Múltiples hechos impidieron que este se llevara
a cabo como fue concebido y como suele ser usual en la ciudad, las problemáticas
a las que pretendió dar respuesta no fueron plenamente atacadas y se agudizaron
(transporte, vivienda, cobertura de algunos servicios, entre otras). Es bueno señalar
que estas problemáticas, parcialmente, por supuesto, ya habían sido señaladas por
Otto Valderrutén desde finales de los sesenta en su propuesta de Plan Vial de 1968,

19 Un ejemplo de esto es el actual proyecto del Tren de Cercanías. Es una obra importante, presente en el imagi-
nario local, al menos desde la década de los ochenta, pero que no es sino un medio para garantizar que ciertos
procesos funcionen de manera más eficiente, lo que no es poca cosa, pero que no necesariamente permiten
dar el salto a la planeación metropolitana y, en lo que aquí concierne, a cambiar la manera como se discute la
planeación de la ciudad. Con respecto a ese escaso impacto véase el Plan de Desarrollo Distrital 2020-2023.
Sobre las limitaciones de la infraestructura para este tipo de procesos véase Sáenz et al. (2020).

195

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 propuestas que quedaron casi todas en el olvido. No es fácil entonces escudarse
de las críticas, alegando que no eran previsibles.
La revisión del pot de 2000, hecha en 2014, en sus primeros artículos, casi hasta el
12, reconoce la centralidad de Cali en la región y, aunque prácticamente no habla
de área metropolitana, tiene la pretensión de consolidar relaciones con los vecinos.
El artículo 2.º señala que “Cali como núcleo principal de la región de ciudades […]
propendiendo por su aporte a un modelo regional” e incorporando el lenguaje de
Planeación Nacional de la época (Barco, 2013), concibe al municipio dentro del
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

esquema de sistema de ciudades. En consecuencia con esto, Cali debe procurar

“la consolidación de una agenda regional, constituida por una serie de pactos,
acuerdos y compromisos, que requiere de una instancia que permita negociar, tomar
decisiones conjuntamente y gestionar proyectos de beneficio común”, que abriría
la puerta para la “formulación de un Plan de Ordenamiento Regional”.
Para ello, el artículo 3.º define una Agenda Regional para el control de la conurbación,
la adecuación de los territorios municipales para el desarrollo de actividades econó-
micas que reconozcan la vocación complementaria de los municipios involucrados,
la puesta en marcha de sistemas subregionales de transporte público, la gestión
conjunta de vivienda de interés social y prioritario, lo mismo para el tema de servi-
cios públicos, aeropuerto, energía sostenible, patrimonio paisajístico, disposición
de residuos y escombros y, para cerrar, como parte de esta agenda, se propone a
Cali como capital del Pacífico colombiano y sede de la Alianza del Pacífico.
Al igual que su antecesor, este pot reconoce la realidad metropolitana de Cali, pero
en la práctica avanza poco en abordar de manera concreta cómo podrían llevarse
a cabo estas aspiraciones que, más que nuevas, son una presentación de viejas
aspiraciones adecuadas al lenguaje del momento.
Al final, como lo muestra un repaso de los planes de desarrollo, de las disposicio-
nes estudiadas por Martínez y los pot, Cali sabe que requiere de sus vecinos para
planear su futuro, pero cuando debe concretar ese conocimiento en acciones, ge-
neralmente opta por mirarse el ombligo, pensar que sus problemas dependen de
las acciones que desarrolle exclusivamente en su territorio, y que tiene la capacidad
de empujar al resto, sin mucha concertación en la dirección que espera. El fallido
intento de crear una Región de Planeación y Gestión (rpg), llamada G-11 por los
municipios que la conforman, es una muestra de ello. Aunque fue un intento de
concertación supramunicipal para planear algunas acciones supramunicipales, en
la práctica la incapacidad de acordar con la Gobernación qué podría hacerse dio
al traste con la iniciativa.
Así que, aunque precarias, las disposiciones que ordenan el territorio municipal
incluyen la perspectiva de un área metropolitana. ¿Por qué entonces esta no se ha
concretado? Hay muchas razones. La primera tiene que ver, como ha sido señalado,

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[Link] 196 12/3/21 12:42 PM

 con la debilidad de la oficina de planeación, desde el año 2000 en adelante, pero
ese proceso podría venir desde antes, si se ve lo planteado en las justificaciones
para la reforma de 1996 (Pérez et al., 1996). También en la manera como el pot de
2014 se pensó y definió. A estas razones habría que añadir otras sobre las cuales
hay que avanzar.
La primera sería la falta de interés de los principales empresarios regionales,
asentados en Cali, para sacar adelante el área metropolitana. Su inexistencia no
parece afectar sus intereses, al menos no de manera tan significativa que los lleve
a tomar acciones directas. La productividad industrial de la economía caleña estuvo
definida en la segunda mitad del siglo xx por la conexión entre el nororiente de Cali
y el vecino municipio de Yumbo, al norte. La industrialización local ocurrió en ese
sector en buena medida, generando gran parte de la riqueza local, en especial por
su asociación al vecino puerto ubicado en Buenaventura.
Sin embargo, las condiciones de la industrialización cambiaron con la globalización
y ese eje perdió bastante de su relevancia, al menos para buena parte de las in-
dustrias allí asentadas, y se desplazó al sur, al norte del departamento del Cauca,
en el valle geográfico del río Cauca, colindante con Cali y el municipio de Jamundí.
Ese desplazamiento, aprovechando la coyuntura de la tragedia del río Páez, que se
convirtió en la ley de ese mismo nombre en 1995, movió la industrialización en esa

PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

dirección y permitió a los mismos o a nuevos sectores locales asentarse allí para
producir con los beneficios arancelarios que trajo dicha ley. Para ese movimiento, y
los desarrollos en infraestructura concomitantes, no fue necesario ni una autoridad
metropolitana ni una planeación equivalente. Fue posible hacerla a través de otros
mecanismos legales y sin pasar por procesos de planeación local. Pero si ese
movimiento pudo hacerse sin autoridad metropolitana, la afectación sobre Cali y la
región es evidente, en términos de movilidad, de vivienda y de organización político-
administrativa. Después de la Ley Páez el corregimiento de Villa Rica se separó de
Santander de Quilichao y se convirtió en municipio y el de Gauchené se separó de
Caloto; en ambos la Ley Páez y las zonas francas posteriores han tenido un gran
impacto (Alonso & Lotero, 2006), de infraestructura, entre otros. Evidentemente,
hacer estos enormes cambios no ha requerido procesos de planeación importantes,
pero sin esos planes lidiar con las consecuencias puede resultar muy costoso para
el distrito. Por consiguiente, hay que sentar a los actores económicos a la mesa
de las condiciones para planear la ciudad; de lo contrario, no parece que se pueda
tener incidencia sobre estos procesos.
El pot departamental del Valle del Cauca, aprobado en 2019 por la ordenanza
513, incluye en su ordenamiento un área metropolitana en el sur; sin embargo,
las limitaciones legales impiden que formalmente se incluya el norte del Cauca,
a pesar de que en los estudios los autores recomiendan su inclusión de manera
categórica. No obstante, la formación de dicha área no fue recogida en los planes

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[Link] 197 12/3/21 12:42 PM

 de desarrollo recién aprobados y es poco probable que en las circunstancias de
2020 ese debate tenga alguna oportunidad de darse.
Si los actores políticos y los grandes actores económicos no encuentran en el área
metropolitana un modo de encarar sus problemas, en el contexto de debilidad ins-
titucional descrito es poco probable que se puedan abordar las discusiones sobre
el distrito y sus potencialidades de manera eficiente.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Recomendaciones
Es poco probable que si no se fortalece la capacidad de la oficina de planeación
distrital esta pueda cumplir a cabalidad su tarea. Adoptar el Distrito Especial requiere
consolidar la reforma de 2016, aprendiendo de sus falencias, mediante la revisión
de las funciones y responsabilidades de oficinas como Planeación, pues hay que
revisar a fondo su diseño institucional, en el marco de la administración que va a
requerir el nuevo distrito. Es inaplazable, aunque se haya pospuesto tantas veces
en el pasado, con urgencias iguales o peores que las actuales, una intervención
para que esta oficina esté en capacidad de articular, a los criterios urbanísticos,
aunque sea un análisis socioeconómico más robusto, y por supuesto la incorporación
de nuevas tecnologías para el procesamiento de big data, entre otras cuestiones.
Pero no es suficiente con el cambio administrativo si no se cambian algunas de
las concepciones de la oficina. Es indispensable superar la visión tecnocrática
del territorio; partir de una noción que reconozca, y no solo enuncie, la diversidad
de actores que lo constituyen y lo definen y que, por consiguiente, sin un análisis
juicioso de las dinámicas humanas será poco lo que podrá hacerse sobre él. Si la
planeación se limita a producción científica y eficiente de la norma urbanística, que
debe mantenerse a toda costa, va a predominar una visión limitada y limitante del
territorio, una de cuyas principales evidencias son las actuales upu, la concepción
actual de las centralidades urbanas y la precaria idea de las dinámicas sociales y
económicas que definen el territorio y que informan los planes actuales. Una de las
principales discusiones sobre el nuevo distrito es le definición de localidades. Con
los insumos existentes y la concepción predominante del territorio que traslucen
los instrumentos de planeación disponibles, será muy complejo lograr superar la
exclusión y la fragmentación que caracterizan a Cali.
Mientras la ciudad solo enuncie y no asuma que su futuro está en la acción concer-
tada con los territorios vecinos, es poco lo que podrá hacer para controlar una serie
de procesos con alto impacto negativo en la calidad de vida de sus pobladores.
La acción política es aquí indispensable en varias direcciones: la ausencia de la
discusión sobre el distrito y sobre el área metropolitana puede, como hasta ahora
lo ha hecho, impedir que se desarrollen ciertas medidas, pero sobre todo impedir
la buena administración de varias de las futuras localidades, cuyas dinámicas son

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[Link] 198 12/3/21 12:42 PM

 indisociables de sus vecinos. Se debe sentar a los actores del territorio, creando
condiciones para una discusión sobre el distrito y sobre su área metropolitana, en
la que se evidencie el impacto que está teniendo en el funcionamiento de la ciudad,
para lo bueno y para lo malo. Con respecto a ese punto, cada vez hay más infor-
mación disponible en todos los sectores; la discusión frente al área metropolitana
no es una discusión sobre proyectos únicamente, es una sobre un modelo regional
para construir una calidad de vida incluyente para todos los habitantes del área
metropolitana. El propósito de la Ley 1617 es claro en ese sentido: el distrito es un
medio para mejorar las condiciones de vida y si esa no es la prioridad, lo demás
engrosará los ya de por si recargados anaqueles de los estudios locales acerca de
todo lo que hemos podido ser y que ya no seremos.

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PLANEACIÓN, ORDENAMIENTO Y METROPOLIZACIÓN

201

[Link] 201 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 202 12/3/21 12:42 PM

 D E S C E N T R A L I Z AC I Ó N ,
D E S CO N C E N T R AC I Ó N ,
A S OC I AT I V I DA D Y
GOBERNANZA
MULTINIVEL EN CALI
D I S T R I TO E S P E C I A L

PABLO SANABRIA PULIDO

DANIEL ALONSO

doi: 10.51564/2021.11

[Link] 203 12/3/21 12:42 PM

[Link] 204 12/3/21 12:42 PM
 DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI
Este documento analiza los antecedentes de las reformas administrativas y brinda
una serie de lineamientos acerca de la estructura administrativa para Santiago de
Cali con miras al paso a Distrito Especial, en clave de descentralización, descon-
centración y gobernanza multinivel. Para tal fin, como primera medida, se incluye
una revisión de los principales elementos de la reforma administrativa de 2016
(Sanabria & Rodríguez, 2017), con el objetivo de identificar los principales aspectos
de cambio que deberían ser tenidos en cuenta a la hora de ajustar la estructura
dentro del proceso de rediseño de Cali como Distrito Especial. Posteriormente, en
la segunda sección, se incluye una revisión de los principales aspectos relacionados
con la descentralización y la desconcentración provenientes de la reforma de 2016,
pero también en perspectiva de reformas previas en la ciudad. La tercera sección
analiza la distribución de funciones entre la administración central y lo local en la
ciudad a partir del Decreto Extraordinario 516 de 2016, identificando un alto nivel
de centralización de acuerdo con lo definido en dicha reforma. La cuarta sección
identifica los antecedentes en temas metropolitanos y asociativos a partir de la mis-
ma reforma. El documento cierra con una revisión de los principales lineamientos
y conclusiones para ser tenidas en cuenta en el proceso de rediseño de un Distrito
Especial, Deportivo Cultural Turístico Empresarial y de Servicios (Ley 1933 de 2018).

Principales reformas del Decreto

DISTRITO ESPECIAL
Extraordinario 516 de 2016
El primer cambio que plantea el Decreto Extraordinario 516 de 2016, frente al De-
creto 2003 de 2001, es un aumento en el número de organismos que conforman la
administración municipal de Santiago de Cali. Con la entrada en vigencia de esta
reforma administrativa se pasó de 15 entidades públicas a 28, es decir, casi se
duplicó el número de organismos. Esto se debe fundamentalmente a la creación
de varios departamentos administrativos y secretarías.
En primer lugar, se resalta la creación de varios departamentos administrativos que
hasta 2016 fueron direcciones adscritas al despacho del alcalde. Sin embargo, con
la entrada en vigencia del Decreto Extraordinario 516 de 2016, se les otorgó un
mayor grado de independencia y de recursos para su funcionamiento.

205

[Link] 205 12/3/21 12:42 PM

 Este es el caso del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública, antes
Dirección Jurídica; el Departamento Administrativo de Desarrollo e Innovación Insti-
tucional, antes Dirección de Desarrollo Administrativo. Por otra parte, las funciones
del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (dagma) pasan a
ser dividas entre la misma institución y la nueva Secretaría de Gestión del Ries-
go de Emergencias y Desastres. Se crean los departamentos administrativos de
Contratación Pública, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Control
Interno y Control Disciplinario Interno. Así mismo, se mantienen los departamen-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

tos administrativos de Hacienda Municipal y Planeación Municipal, aunque sufren

algunos cambios en sus funciones y estructura.
Por otro lado, mientras la reforma fiscal/administrativa de 2001 planteó la existencia
de ocho secretarías, los cambios introducidos en 2016 ampliaron el número de
secretarías de Despacho a quince. Además de las nuevas secretarías, otras se
dividieron, como es el caso de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad,
que se transformó en la Secretaría de Gobierno y en la Secretaría de Paz y Cultura
Ciudadana, la Secretaría de Seguridad y Justicia y la Secretaría de Gestión del
Riesgo de Emergencias y Desastres.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social se convirtió
en la Secretaría de Bienestar Social y las funciones de Desarrollo Territorial fueron
otorgadas a la nueva Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana.
Se crearon la Secretaría de Desarrollo Económico y la de Turismo. Esta última,
antes parte de la Secretaría de Cultura y Turismo, quedó únicamente como la Se-
cretaría de Cultura. La Secretaría de Infraestructura y Valorización se convirtió en
la Secretaría de Infraestructura, las funciones de valorización quedaron en manos
del Departamento Administrativo de Hacienda. Así mismo, la Secretaría de Tránsito
y Transporte se transformó en la Secretaría de Movilidad, y finalmente, se creó la
Secretaría de Vivienda y Hábitat.
Otro de los cambios que se deben resaltar de la reforma de 2016 es evidente en los
niveles estructurales de gestión. Si bien se mantienen los tres niveles establecidos
en el Decreto de 2001 (nivel de gestión global, de gestión sectorial y de gestión
territorial), su composición ha sido modificada. Como se puede ver, en el nivel global
los cambios obedecen a los siguientes cambios:
1. Sale la Secretaría de Gobierno del nivel de gestión sectorial y entra al nivel de
gestión global.
2. La Secretaría General parece desaparecer con la reforma administrativa de
2016.
3. La creación y reorganización de los departamentos administrativos.

206

[Link] 206 12/3/21 12:42 PM

 En el nivel de gestión sectorial se plantean los cambios más importantes debido a
un rediseño de la organización sectorial de la administración municipal. Mientras
en 2001 se establecieron tres sectores: colectivo, físico y social, que agrupaban
varias de las instituciones de Santiago de Cali, en 2016 el número de sectores se
amplió significativamente. Cada Secretaría de Despacho, en su gran mayoría, se
convirtió en la cabeza de un sector de la administración municipal, buscando seguir
un esquema matricial como se mencionaba en Sanabria y Morantes (2017).

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

Decreto 203 de 2001
Sector social
Secretaría de Educación, Secretaría de Salud Pública, Secretaría de Desarrollo
Territorial y Bienestar Social, Secretaría de Vivienda Social y Secretaría de Cultura
y Turismo.

Sector físico
Secretaría de Infraestructura y Valorización, Secretaría de Tránsito y Transporte
Empresa del Servicio Público de Aseo de Cali e. s. p. (emsirva) y Empresas Muni-
cipales de Cali (emcali).

Sector colectivo
Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, Secretaría de Deporte y Recrea-
ción y Centros de Administración Local Integrada (cali).

Decreto 516 de 2016

Sector gobierno
Secretaría de Gobierno, Departamento Administrativo de Control Interno, Departa-

DISTRITO ESPECIAL
mento Administrativo de Control Disciplinario Interno, Departamento Administrativo
de Gestión Jurídica Pública, Departamento Administrativo de Desarrollo e Innovación
Institucional, Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, Departamento
Administrativo de Planeación Municipal (dapm), Departamento Administrativo de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Departamento Administrativo
de Contratación Pública y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Bienes y
Servicios.

Sector paz, cultura ciudadana, seguridad, justicia

y gestión del riesgo de emergencias y desastres
Secretaría de Paz y Cultura Ciudadana, Secretaría de Seguridad y Justicia y Se-
cretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres.

207

[Link] 207 12/3/21 12:42 PM

 Sector de bienestar social
Secretaría de Bienestar Social.

Sector salud
Secretaría de Salud Pública.
Entidades adscritas:
Red de Salud de Ladera - ese, Red de Salud del Norte - ese, Red de Salud del
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Centro - ese, Red de Salud del Oriente - ese, Red de Salud del Suroriente - ese,
Empresa Social del Estado Hospital Geriátrico y Ancianato San Miguel.

Sector educación
Secretaría de Educación, Instituto Popular de Cultura, Escuela Nacional del Deporte
e Institución Universitaria Antonio José Camacho.

Sector desarrollo económico y turismo

Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Turismo.

Sector cultura
Secretaría de Cultura, Unidad Administrativa Especial Estudio de Grabación Takeshi-
ma y Unidad Administrativa Especial Teatro Municipal.

Sector recreación y deporte

Secretaría de Recreación y Deporte.

Sector desarrollo territorial y participación ciudadana

Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana.

Sector movilidad
Secretaría de Movilidad y Secretaría de Infraestructura.

Sector vivienda social y hábitat

Secretaría de Vivienda Social y Hábitat y Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos Municipales (uaespm).

Sector ambiente y desarrollo sostenible

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (dagma).

Con lo anterior, desaparecieron los consejos sectoriales, instancias de coordinación

intersectorial que se reunían de manera periódica y en las que se mantenía un
diálogo fluido entre las entidades que conformaban cada uno de los sectores de la
administración municipal.

208

[Link] 208 12/3/21 12:42 PM

 En materia de nivel de gestión territorial, la reforma de 2016 no plantea cambios
sustanciales. La estrategia de desconcentración sigue estando en manos de los
Centros de Administración Local Integrada (cali). Sin embargo, estos dejan de es-
tar adscritos a la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social y pasan a
manos de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana, entidad
que la reemplazó.
Sin entrar en detalles, al interior de cada uno de los organismos de la administración
municipal se realizaron cambios en materia de estructura organizacional, como

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

resultado de un cambio en las funciones y el rediseño institucional establecido
por la reforma administrativa de 2016. El Anexo 1 de este documento contiene las
reformas en cada una de las secretarías de Despacho.
La revisión general de las transformaciones provenientes de la reforma de 2016
deja ver un balance positivo por el cambio y la adición de nuevos temas sectoriales
y organismos antes no existentes ni en la agenda de políticas públicas ni en la es-
tructura administrativa. Una serie de entrevistas a actores clave,1 sobre los avances
de la reforma a la luz de Cali Distrito Especial, evidencia resultados positivos desde
la reforma misma, la puesta al día de la estructura administrativa y la adopción de
un enfoque más transversal en la gestión y la implementación de políticas públicas.
No obstante, las encuestas revelan la dificultad de coordinación y articulación del
proceso de reforma administrativa con el proceso de Cali Distrito Especial, por las
diferencias temporales y por los diferentes canales en los que tuvieron lugar los
dos procesos, siendo el proceso de Cali Distrito Especial más legislativo nacional
que local, sin deliberación ni planeación de ciudad. No obstante, ante la realidad
normativa que trajo la Ley 1933 de 2018, impuso la necesidad de repensar la di-
visión político-administrativa de la ciudad, pero también la estructura misma por la
cual esta deberá operar en un contexto distrital y de localidades. A continuación
profundizamos en esos aspectos, mirando su evolución y las posibilidades actuales
a partir de los avances previos.

DISTRITO ESPECIAL
Descentralización y desconcentración:
espacio de cambio a partir de la reforma de 2016
Los principios para la descentralización y la desconcentración en el municipio de
Santiago de Cali están establecidos en los Acuerdos Municipales 01 de 1996 y 70 de
2000. Ambos acuerdos se constituyen el marco legal para el Decreto Extraordinario
516 de 2016 “Por el cual se determina la estructura de la Administración Central y
las funciones de sus dependencias”.

1 Como parte del proceso se hicieron diez entrevistas semiestructuradas a actores políticos, funcionarios y actores
de la sociedad civil.

209

[Link] 209 12/3/21 12:42 PM

 El Acuerdo Municipal 01 de 1996 había señalado que todos los cali, como entidades
desconcentradas en el ámbito territorial, deben asumir todas las funciones de la
administración municipal que no sean reservadas de manera exclusiva a entidades
en el nivel de gestión global o sectorial. De acuerdo con el artículo 241, el nombra-
miento de los directores de los cali es definido directamente por el Alcalde Municipal
de Santiago de Cali. A su vez, es el director de cali, con ayuda del secretario/a de
Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana, quien designara las personas que
harán parte de su equipo de trabajo en cada comuna. Es decir, hay un alto grado
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de discrecionalidad en el nombramiento de los funcionarios a nivel comunal.

Los directores de los cali serán los encargados de la conformación de los equipos
de trabajo de estos centros, y serán los encargados de invitar a los distintos sec-
tores y empresas de servicios de la administración municipal a hacer presencia en
el territorio, según las necesidades de la comuna. Es decir, no todas las entidades
de la administración municipal están presentes en los cali. En este sentido, la con-
formación de dichos centros fue en su momento flexible y buscó adaptarse a las
necesidades puntuales de cada territorio local en la ciudad.
Para el buen desempeño de la administración municipal y en cumplimiento del
principio de desconcentración, se conformarán Equipos de Trabajo polivalentes
e interdisciplinarios en los cali, por sectores, servicios, o la modalidad organi-
zacional que más se ajuste a las necesidades del territorio respectivo y que a
juicio del Director del cali y el Secretario de Desarrollo Territorial y Bienestar
Social se requiera para la buena marcha de la administración municipal en el
territorio sublocal. (Artículo 242, Acuerdo Municipal 01 de 1996)

En materia de financiación de los programas y proyectos puestos en marcha en

las comunas de Santiago de Cali, la reforma administrativa de 2016 no establece
ninguna definición de manera puntual, como sí lo hacía la que se realizó en 2001.
Sin embargo, entendiendo que a lo largo del texto se hace referencia al Acuerdo
Municipal 01 de 1996, y sabiendo que es este el marco legal en el que se desa-
rrolla el Decreto Extraordinario, se puede inferir que la reforma de 2016 no plantea
cambios trascendentales a lo definido en 1996 y 2001. Es decir, la financiación de
los cali se sigue realizando de la misma manera.
De acuerdo con el Acuerdo Municipal 01 de 1996, los cali se financian a través del
situado fiscal, que no es nada distinto a un porcentaje de los recursos recaudados
por impuestos, y que la administración municipal debe transferirle todas las vigencias
fiscales para su buen funcionamiento. En su artículo 246, el Acuerdo Municipal dice:
El situado fiscal territorial con destino al área urbana se asignará de la siguiente
forma: Un sesenta por ciento (60 %) a repartir en partes iguales por cada comu-
na. El cuarenta por ciento (40 %) restante se distribuirá de acuerdo a un factor
de ponderación denominado Índice de Localización de la Inversión Territorial
(ifit) desarrollado por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal

210

[Link] 210 12/3/21 12:42 PM

 a partir de las siguientes tres variables: población de la comuna, viviendas en
estratos uno (1) y dos (2) y mayor esfuerzo fiscal de las comunas. (Artículo 246,
Acuerdo Municipal 01 de 1996)

En este sentido, el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal será el

encargado de manejar los recursos del Situado Fiscal Comunal.
La reforma administrativa vigente reformó aspectos importantes del funcionamiento
de los cali y apuntó a resolver los problemas que estos evidenciaron en las últimas
décadas. De acuerdo con el Decreto Extraordinario 516 de 2016, el modelo de

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

desconcentración de la administración municipal en el municipio de Santiago de
Cali se mantiene como ha venido operando durante los últimos diecisiete años. El
artículo 31 del mencionado Decreto plantea que
[…] Los Centros de Administración Local Integrada (cali), constituyen un modelo
de desconcentración administrativa, de distribución de funciones y de ejercicio
de delegaciones, que acercan la Administración Municipal a la comunidad, para
el manejo eficiente y eficaz de los recursos públicos y el mejor rendimiento del
talento humano, vinculado como servidor de los habitantes de Cali.

Es decir, la reforma de 2016 estipula que los cali hacen parte del nivel de gestión
territorial y son la materialización de la desconcentración en todo el municipio.
Por su parte, el artículo 189 del Decreto 516 de 2016 establece que los cali son
entidades adscritas a la Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciuda-
dana, entidad creada con esta misma reforma. Es decir, los cali hacen parte del
nivel de gestión territorial, pero están adscritos a una Secretaría de Despacho que
hace parte del nivel de gestión sectorial. Esta reforma administrativa plantea, en
los numerales 10 y 11 del artículo 190, que esta Secretaría de Despacho, como
cabeza de sector, está obligada en relación con los cali a coordinar la gestión de la
administración municipal en los territorios y a evaluarla constantemente.

DISTRITO ESPECIAL
Es importante mencionar que, de acuerdo con el artículo 193 del decreto men-
cionado anteriormente, en el que se establecen las funciones de los cali, hay una
reducción importante en el número y la calidad de las funciones de estos centros
en relación con la propuesta de administración del municipio establecida en 2001.
Parece haber un debilitamiento de estos centros de articulación administrativa a
nivel de las veintidós comunas. Si bien mantiene funciones referentes a la articu-
lación de planes, programas y proyectos ejecutados en el territorio y su respectivo
seguimiento, se eliminan funciones como las de elaborar y presentar ante las Juntas
Administradoras Locales (jal) y las Juntas de Acción Comunal (jac) el presupuesto
y el plan de inversiones de las comunas. De acuerdo con los artículos 23 y 67 del
decreto esto es, desde 2016, una facultad de la cabeza de sector, es decir, de la
Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana y del Departamento
Administrativo de Hacienda Municipal.

211

[Link] 211 12/3/21 12:42 PM

 Gobernanza multinivel y distribución de funciones
administración central vs. administración local
en la reforma de 2016
Si bien es cierto que existe un deseo por descentralizar y desconcentrar la admi-
nistración pública en Santiago de Cali, las funciones que se han otorgado a las
comunas son, por decirlo así, en su gran mayoría de articulación y orientación a
la ciudadanía. No se observa una línea de descentralización (transferencia de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

funciones de un nivel gubernamental superior a uno inferior). Como se mencionó,

el Decreto Extraordinario 516 de 2016 tendió a disminuir el rol estratégico de los
cali para ponerlos en funciones de corte operativo. Es decir, podría inferirse que la
última reforma administrativa centralizó un poco la toma de decisiones, la planeación
y el uso de los recursos, y no tocó particularmente los temas de descentralización
y desconcentración. Como se puede ver en la tabla 1, es el gobierno central de
la administración municipal el que tiene un mayor número de responsabilidades
asociadas a la dirección, a la planeación y al manejo de recursos.

Tabla 1.
Funciones del gobierno central de la administracion municipal de Santiago de Cali
Instancias
Tema/función Administración central
de gobierno local
Ejercer como autoridad y ente rector del ramo o Celebrar contratos y convenios, en
especialidad de la administración que le ha sido los términos de la delegación que
asignado (artículo 23). expida el alcalde (artículo 193).
Cumplir con las funciones y atender los servicios Realizar seguimiento al desarrollo
que le sean asignados y preparar y expedir, en de planes, programas y proyectos
desarrollo del ordenamiento jurídico que enmarca ejecutados en los territorios (ar­
su gestión administrativa, los actos administrativos tículo 193).
necesarios para tal efecto (artículo 23).

Formular, de acuerdo con los lineamientos del Desarrollar en coordinación con el

Concejo y del alcalde, las políticas sectoriales del dapm, los procesos de planeación
ramo o especialidad de la administración que le ha del territorio (artículo 193).
sido asignada (artículo 24).
Dirección-planeación
Ejercer la facultad nominadora, de conformidad Representar al alcalde y a la
con los actos administrativos que expida el alcalde administración central en el terri-
(artículo 24). torio, conforme a las políticas y
programas de gobierno.
Celebrar los contratos y negocios jurídicos a nom-
bre de su organismo, de conformidad con los actos
administrativos que expida el alcalde y la autoriza-
ción que el Concejo le otorga a este (artículo 24).
Ejercer las funciones a cargo del organismo que no
hayan sido asignadas a otra dependencia interna
de este, y delegarlas en caso de considerarlo
conveniente (artículo 24).

212

[Link] 212 12/3/21 12:42 PM

 Instancias
Tema/función Administración central
de gobierno local
Coordinar a nivel transversal y sectorial la materia-
lización de las políticas, planes y proyectos que se
Dirección-planeación
adopten por y para su ramo o especialidad de la
administración que le ha sido asignada (artículo 24).
Orientar, dirigir y controlar el ejercicio de las funcio- Articular la ejecución de planes,
nes de las dependencias internas y personal a su programas y proyectos sectoriales
cargo, en su condición de jefes superiores de los en los territorios, en coordinación
organismos del sector central de la administración con los organismos y entidades
municipal (artículo 24). correspondientes (artículo 193).

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

Coordinar que las políticas, los planes y los progra- Integrar las intervenciones sec-
mas ejecutados por los organismos y las entidades toriales que adelante la adminis-
que sean adscritas o vinculadas, o que transver- tración municipal en el territorio
Articulación
salmente estén relacionados con la especialidad (artículo 193).
técnica a su cargo, se articulen con las políticas
públicas e instrumentos de planificación del nivel
centra (artículo 23).
Orientar, coordinar y controlar, en las formas Articular la prestación de los ser-
contempladas en el ordenamiento jurídico, los vicios de los organismos en los
organismos y las entidades que les sean adscritas territorios (artículo 193).
o vinculadas (artículo 23).
Preparar los proyectos de Acuerdo relacionados
con su ramo y aprobar su contenido desde su espe-
cialidad técnica, y cumplir y desarrollar las órdenes
que se deriven de estos (artículo 23).
Preparar los proyectos de decretos y resoluciones
Regulación relacionados con su ramo que deban dictarse en
ejercicio de las atribuciones constitucionales y
legales que corresponden al alcalde, aprobar su
contenido desde su especialidad técnica, y cumplir
y desarrollar las ordenes que se deriven de estos
(artículo 23).
Preparar los anteproyectos de planes o programas
de inversiones, de otros desembolsos públicos y los
planes de desarrollo administrativo correspondien-
tes al organismo, y coordinar los que en ejercicio
de su autonomía desarrollen entidades que les
sean adscritas o vinculadas, con el propósito de
que aquellos se articulen con las políticas públicas

DISTRITO ESPECIAL
Presupuestales e instrumentos de planificación del nivel central
(artículo 23).
Dirigir y coordinar el proceso presupuestal del
organismo y de los organismos o entidades que le
sean adscritos o vinculados (artículo 23).
Ordenar el gasto asignado al organismo, de con-
formidad con los actos administrativos que expida
el alcalde (artículo 24).
Mantener actualizada y consolidar la información
Producción de sectorial o de del ramo de la administración pública
información que conforme a su especialidad técnica le corres-
ponda (artículo 23).
Formular la política general interna del organismo
y evaluar y aprobar los planes anuales de las acti-
Control
vidades de este, conforme a los lineamientos que
señale el alcalde (artículo 24).

213

[Link] 213 12/3/21 12:42 PM

 Instancias
Tema/función Administración central
de gobierno local
Orientar a las organizaciones
comunitarias reconocidas por la
ley, en pro del cumplimiento de
Orientación sus fines misionales (artículo 193).
Orientar, dirigir y controlar el ejer-
cicio de las funciones del personal
a su cargo (artículo 193).
Tramitar las peticiones, reclamos,
quejas y solicitudes de la comu-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

nidad, de conformidad con los

lineamientos del Departamento
Administrativo de Desarrollo e
Innovación Institucional (artículo
Gestión y seguimiento 193).
Gestionar y evaluar la información
en el territorio, para la aplicación
de políticas, estrategias y líneas
de acción, conforme al plan de
desarrollo (artículo 193).
Promover la participación comuni-
taria de acuerdo con las directrices
establecidas por la Subsecretaría
Promoción
de Promoción y Fortalecimiento
de la Participación Ciudadana
(artículo 193).

Una revisión de esta distribución de competencias y funciones evidencia el alto nivel

de centralización en la administración municipal con el marco normativo, estructural
y organizacional actual definido por la reforma administrativa de 2016. Pero a la
vez deja ver el enorme margen de posibilidad de definiciones con el que cuenta el
Distrito Especial para pensar un nuevo modelo de estructura administrativa, par-
ticularmente en dos niveles, aspectos clave de descentralización y descentración
que no fueron necesariamente profundizados en la reforma de 2016, pero que en
el contexto del inicio de un Distrito Especial se vuelven absolutamente relevantes
e indispensables:
1. Las relaciones intergubernamentales entre la administración central distrital y
las localidades.
2. Un nuevo modelo de presencia en el territorio (al respecto véase Rodríguez &
Mesa, 2017) y de acercamiento al ciudadano mediante una estructura descon-
centrada y matricial (véase Sanabria & Morantes, 2017).
Sin duda esas definiciones hacen parte de una oportunidad histórica para comple-
mentar los avances de una reforma administrativa que, de acuerdo con las voces
de varios entrevistados por este equipo de investigación, resolvió temas clave de
capacidad técnica sectorial, creó organismos para temas relevantes y contempo-
ráneos inexistentes previamente, y le dio estabilidad a una estructura que llevaba

214

[Link] 214 12/3/21 12:42 PM

 más de veinte años sin cambios sustanciales en su estructura ni modernizaciones
de capacidad frente a una ciudad que ha avanzado rápidamente en tamaño y
complejidades.

Asociatividad, gobernanza metropolitana

y cooperación interjurisdiccional
En materia de asuntos metropolitanos es importante mencionar que, a pesar de los

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

evidentes procesos de conurbación e integración en el territorio de la región metro-
politana, la reforma administrativa no propone cambios en las reglas en materia de
funcionamiento de la administración pública para tratar temas relacionados con los
hechos metropolitanos que son evidentes hoy en la ciudad y los municipios circun-
dantes. Tampoco contempla la existencia de alguna institución dentro de la adminis-
tración municipal dedicada a este asunto ni a la búsqueda de esquemas asociativos
territoriales (eat) u otras formas de cooperación/colaboración interjurisdiccional del
municipio de Santiago de Cali. Si bien en Colombia las políticas nacionales no han
facilitado históricamente los procesos de integración, asociatividad y conurbación
(Leyva, Sanabria & Rodríguez, 2020), Cali tiene una deuda histórica propia en el
avance hacia un modelo de integración regional y metropolitana.
No obstante, la reforma administrativa del Decreto 516 de 2016 hace mención directa
al Plan de Ordenamiento Territorial (pot) y compromete a muchas de las entidades
que conforman el gobierno municipal a diseñar, implementar, evaluar o hacerle
seguimiento. Esta herramienta de ordenamiento territorial, aprobada con el Acuerdo
Municipal 0373 de 2014, sí reconoce la existencia de fenómenos metropolitanos
que necesariamente requieren la articulación y el trabajo mancomunado con las
instituciones de gobierno de municipios vecinos, que en su conjunto conforman un

DISTRITO ESPECIAL
área metropolitana en el Valle del Cauca.
El pot de Santiago de Cali reconoce a lo largo de su desarrollo la necesidad de
trabajar con una perspectiva de asociación en temas que desbordan los asuntos
de la ciudad, es decir los hechos metropolitanos o regionales. Por ejemplo, los
asuntos económicos, medioambientales, de infraestructura, de servicios públicos, de
planificación del territorio, de mitigación de riesgos y desastres, turismo, movilidad
y transporte, seguridad y vivienda.
A continuación, se mencionan las entidades de la administración municipal, de
acuerdo con el Decreto Extraordinario 516 de 2016, entre cuyas sus funciones están
las relacionadas con el diseño, la implementación, el seguimiento o la evaluación
del pot municipal, y por ende con los asuntos metropolitanos de la región.

215

[Link] 215 12/3/21 12:42 PM

 1. El dapm, de acuerdo con el artículo 78 de la reforma administrativa de 2016,
entre sus funciones tiene la de dirigir, formular, hacer seguimiento y evaluar el
pot.

2. La Secretaría de Seguridad y Justicia tiene la obligación de hacer vigilancia y

control a las obras públicas y privadas que son autorizadas por las autoridades
municipales, y que incluso se desarrollan en asociación con otras entidades
territoriales (artículo 112).
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

3. La Secretaría de Gestión de Riesgo y Desastres está obligada, de acuerdo con

sus funciones, a diseñar, ejecutar e implementar la Política Municipal de Gestión
del Riesgo y Desastres, y armonizarla con la normatividad regional y nacional
existente (artículo 117).
4. De acuerdo con el Artículo 165, la Secretaría de Turismo de Santiago de Cali
tiene la tarea de formular, implementar y hacer seguimiento a las estrategias
comerciales, productivas y de turismo establecidas en el pot.
5. En su artículo 200, la reforma administrativa de 2016 establece que la Secretaría
de Movilidad debe implementar y hacer seguimiento al Plan Estratégico/Integral
de Movilidad de acuerdo a lo establecido en el pot.
6. La Secretaría de Infraestructura está encargada de proponer el desarrollo de
infraestructura en la ciudad y en el área metropolitana, siguiendo los parámetros
establecidos en el pot.
7. En materia de medioambiente, el dagma, cabeza de sector, tiene como una de
sus funciones la de asesorar y acompañar la formulación, puesta en marcha y
evaluación del pot municipal (artículo 229).
8. La Secretaría de Vivienda, de acuerdo con el artículo 214, está encargada de
adelantar planes, programas, acciones y políticas encaminadas a la generación
de vivienda, renovación del espacio, mejoramiento urbano y regularización de
predios, de acuerdo con lo establecido en el pot vigente.
Así, la base que deja la reforma de 2016 con respecto a las posibilidades de que el
nuevo Distrito Especial avance son amplias, particularmente con el diseño de una
Autoridad Regional de Transporte que se está considerando como parte del proyecto
Tren de Cercanías, pero también para otros hechos metropolitanos y regionales en
materia de seguridad, medio ambiente, desarrollo económico, vivienda, entre otros.
Los avances que tuvo el G11 y los nuevos espacios de asociatividad que deberá
buscar el Distrito Especial ponen sobre la mesa la necesidad de pensar, dentro de
la estructura administrativa definida para el distrito, instancias técnicas y de gestión
encaminadas a facilitar los procesos de integración y cooperación interjurisdiccional.

216

[Link] 216 12/3/21 12:42 PM

 Conclusiones y lineamientos para el
diseño de Cali Distrito Especial
Santiago de Cali será la primera ciudad encargada de implementar una estructura
de Distrito Especial en el marco de la Ley 1617 de 2013, lo que implica la posibilidad
de contar con cierto espacio para la implementación y la adopción de una estructura
descentralizada y desconcentrada que facilite la presencia del Estado en el territo-
rio, que acerque la administración, los bienes y servicios públicos al ciudadano, y
que pueda hacer un seguimiento certero a la gestión pública y a la implementación

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

de las políticas públicas desde lo local, en una perspectiva de abajo hacia arriba
(bottom-up), con un enfoque concreto de gobernanza metropolitana y regional. En
ese orden de ideas se proponen los siguientes elementos, a partir de la revisión
de los antecedentes definidos por el Decreto 516 de 2016, pero también por otras
normatividades existentes.
En materia de gestión pública general y estructura administrativa:
– Gestores locales, flexibilidad y mérito: es recomendable, en lo posible desde
el punto de vista normativo, reglamentar un mecanismo de selección de alcaldes
locales basado en el mérito en la selección inicial, pero que le dé flexibilidad
al alcalde mayor para la creación de su equipo descentralizado de alcaldes,
quienes deberían estar en un nivel similar al de los secretarios y directores de
departamentos administrativos.
– Representatividad y presencia en lo rural: Cali, como ciudad con quince
corregimientos, enfrenta retos importantes en materia de presencia del Estado
en la ruralidad. En este contexto, aparece clave considerar la figura del corre-
gidor como un nivel de administración sublocal, de alguna forma subordinado
a las alcaldías locales y fuertemente relacionado con la transversalización de
la implementación y el seguimiento de temas de política rural/social/desarrollo
económica y participación ciudadana en el distrito. La distribución misma de las

DISTRITO ESPECIAL
localidades, como se presenta en otras secciones de este libro, necesariamente
debe considerar aspectos de representación política que sin duda afectan lo
administrativo.
– Estrategia de servicio al ciudadano y presencia en las localidades: Santiago
de Cali innovó en los años noventa con mecanismos de desconcentración a tra-
vés de la creación de los cali (Barrero et al., 1990). No obstante, las dificultades
de gestión que experimentó dicho modelo en los últimos años le restaron fuerza
y capacidad. La estructura de distrito permite construir un nuevo modelo de cer-
canía al ciudadano a través de las alcaldías locales y las casas distritales en los
corregimientos (véase modelo de Medellín al respecto en Sanabria, 2017), las
cuales no solo desde el punto de vista arquitectónico deberán indicar la presencia
cercana del Estado caleño en el territorio, sino a través de un modelo claro de

217

[Link] 217 12/3/21 12:42 PM

 desconcentración de servicios que se construya a partir de lo realizado en los
últimos años y, especialmente, luego de la reforma con la Oficina de Atención
al Ciudadano del proceso de 2016. La desconcentración mejora la presencia
en el territorio y genera cercanía con el ciudadano; además puede aportar de
manera importante al mejoramiento del servicio, la descongestión del cam y de
las oficinas de las secretarias etc. (véase abajo modelo escalonado de atención
al ciudadano).
– Colaboración y sinergias con el ámbito departamental: si bien la estructura
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

misma del distrito puede aparecer como una forma de autonomía frente al ám-
bito departamental, se considera importante crear un comité estratégico en el
que participen la gobernación departamental y las alcaldías de los municipios
circundantes para identificar problemas estratégicos de orden supramunicipal
y facilitar la consolidación de procesos colaborativos (Sanabria, 2017).
– Cooperación interjurisdiccional, asociatividad y gobernanza metropolitana:
si bien el modelo de distrito plantea de alguna forma una estructura relativa-
mente aislada de sus municipios circundantes, es clave que Santiago de Cali
institucionalice un espacio de colaboración frente a los municipios circundantes
en el sur del Valle del Cauca y el norte del Cauca. La creación de un comité
metropolitano (con varios niveles de interacción: directivo, técnico, operativo)
donde se analicen los grandes temas de sostenibilidad y medio ambiente, se-
guridad, movilidad, prestación de servicios, etc., puede facilitar la concreción
de espacios de colaboración, cocreación y atención a problemas intrincados
de política pública que superen las fronteras y la capacidad de los municipios
circundantes. Cali puede desempeñar un rol fundamental en la constitución del
área metropolitana del sur del Valle del Cauca y la estructura distrital debería
operar como un dinamizador de esos mecanismos de cooperación, colaboración
y aprovechamiento de economías de escala.
– Gobernanza colaborativa, participación ciudadana y seguimiento a la ges-
tión y las políticas públicas: la estructura distrital y su división por localidades
aparecen como un potente instrumento para facilitar y estimular la participación
ciudadana y un otorgar mayor rol a las organizaciones de la sociedad civil en el
ámbito local. Los antecedentes de presupuesto participativo en Cali que datan
de décadas atrás, presentan una oportunidad para fortalecer los mecanismos
de planeación y presupuestación desde lo local; la constitución de un Sistema
Distrital de Planeación y Presupuestación aparece como un elemento estratégico
para fortalecer las vocaciones locales y la participación amplia de los caleños.
En materia de descentralización:
– Autonomía en la operación: en general, la reglamentación existente no plantea
un alto nivel de autonomía desde las localidades. No se plantea un conjunto de

218

[Link] 218 12/3/21 12:42 PM

 temas en los que las localidades pueden tomar decisiones aparte de aquellos
establecidos por la administración de los fondos de desarrollo local. Aun así,
valdría la pena considerar cuáles de esos temas concretos de la operación
de políticas transversales, en una estructura administrativa matricial, podría
transferirse a las autoridades de cada localidad (algunas tareas específicas de
movilidad, medio ambiente, seguridad, política social, entre otras) que a su vez
podrían recaer en las localidades, sin perjuicio del rol articulador y estratégico
que debe desempeñar el nivel central.

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

– Planeación: uno de los aspectos fundamentales será garantizar los procesos
de planeación por localidades desde un modelo bottom-up que ascienda, con un
modelo participativo local, hacia la construcción del plan de desarrollo distrital.
Esto puede recoger los aprendizajes de los planes de desarrollo y presupues-
tos por comunas hechos en periodos pasados y en los cuales Cali fue pionera.
Las localidades deberían contar con los espacios participativos y la capacidad
técnica para construir con el acompañamiento del Gobierno Distrital sus planes
de desarrollo y luego hacer parte de un proceso de consolidación y cierre del
plan distrital.
En materia de desconcentración:
– Formulación e implementación. Transversalización desde lo local: la es-
tructura matricial distrital (véase Sanabria & Morantes, 2017) puede tener un
potencial importante en la definición de un modelo transversal de implemen-
tación de políticas públicas en las localidades desde las secretarías. Mientras
la formulación de políticas públicas se debería fortalecer en el nivel central, lo
local debe orientarse fuertemente a fortalecer las capacidades de implemen-
tación. Por ejemplo, se puede pensar la constitución de oficinas de enlace, la
implementación y el seguimiento a la política social desde las localidades que
se encarguen de recolectar la información de seguimiento de la política que
informe, de manera transversal, a las secretarías involucradas con el tema

DISTRITO ESPECIAL
(Salud, Educación, Bienestar, Participación).
– Capacidad de gestión desde la localidad: en este punto aparecen como claves
la definición de equipos de gestión local que, como se ilustra para el caso de
Medellín (Sanabria, 2017), permitan conectar los procesos de la administra-
ción central con los procesos en las localidades, con profesionales de enlace
y equipos zonales en las diferentes áreas de política de las secretarías en las
localidades. Esto aparece particularmente relevante para áreas de política que
requieran un enfoque sólido de implementación desde lo local (salud, educación,
seguridad, medio ambiente, recreación, control a invasiones y asentamientos
informales, entre otras).
– Administración y generación de infraestructura: la nueva forma de distri-
bución de las localidades en el Distrito Especial implica la revisión de la dis-

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[Link] 219 12/3/21 12:42 PM

 tribución de la infraestructura de servicio en las diferentes áreas de gestión y
política pública, así como la definición de un modelo de optimización y cercanía
al ciudadano de acuerdo con las nuevas localidades. Así mismo, los nuevos
planes de desarrollo deberán consolidar la oferta de centros de salud, educa-
ción, recreación, bienestar, etc., con el fin de construir una oferta uniforme de
infraestructura a lo largo del territorio y enfocada en crear presencia estatal y
fortalecer la presencia con el ciudadano.
– Modelo escalonado de atención al ciudadano: una de las principales opor-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

tunidades que trae el modelo de Distrito Especial es la configuración de un

modelo escalonado e integrado de atención al ciudadano, que abarque desde
la atención de procesos desconcentrados en centros locales de atención al
ciudadano, hasta centros de atención cercana barriales, oficinas móviles y,
cada vez más, oficinas virtuales. La desconcentración en las localidades puede
traer importantes beneficios en materia de movilidad (reducción de viajes al
cam), descongestión de trámites en los organismos de la Alcaldía, reducción de
costos mediante la no presencialidad (por ej. call centers) y el uso de medios
virtuales y la reducción de la carga y los tiempos del trámite para el ciudadano.
La definición del Cali como Distrito Deportivo, Turístico, Cultural, Empresarial y de
Servicios puede ser una oportunidad histórica para complementar y poner a punto
la reforma administrativa de 2016. Dicha reforma, si bien avanzó ostensiblemente
en la creación de capacidad y la definición de nuevos organismos para temas es-
tratégicos y de actualidad, no profundizó en aspectos clave de descentralización y
desconcentración, quizás frente a la propuesta de Cali Distrito Especial que avan-
zaba paralelamente. Que Cali se haya convertido en Distrito Especial, más allá de
un nuevo marco normativo y de competencias, trae una oportunidad sui generis
para repensar la estructura de la gestión pública local con el ciudadano y el territorio
como centro y eje de su accionar. Este capítulo presenta líneas generales sobre
aspectos clave de administración pública y políticas públicas que, considerados
dentro de los acertados ajustes a la estructura administrativa propuesta en 2016,
pueden sin duda aportar a una Cali cercana a su ciudanía, presente en el territorio
y conectada con sus municipios y la región circundante.

Referencias
– Alcaldía de Santiago de Cali. Decreto Extraordinario 203 de 2001 (3 de marzo), por el cual
se compilan el acuerdo 70 de 2000, el acuerdo 01 de 1996 y las demás disposiciones
que lo hayan modificado, adicionado o aclarado que conforman la estructura orgánica
y funcional del municipio de Santiago de Cali.
– Alcaldía de Santiago de Cali. Decreto Extraordinario 516 de 2016, por el cual se deter-
mina la estructura de la Administración Central y las funciones de sus dependencias.
– Barrero, F., Urazán, A., Reina, F., Rivera, H. & Betancourt, L. (1991). Los cali: el gobierno
en las esquinas. feriva.

220

[Link] 220 12/3/21 12:42 PM

 – Concejo Municipal de Santiago de Cali. Acuerdo 01 de 1996, por el cual se dictan normas
sobre la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias,
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de
la administración central municipal, y con relación a algunas entidades de la adminis-
tración municipal descentralizada y se expiden otras disposiciones.
– Concejo Municipal de Santiago de Cali. Acuerdo 373 de 2014, por medio del cual se
adopta la revisión ordinaria de contenido de largo plazo del Plan de Ordenamiento Te-
rritorial del municipio de Santiago de Cali. Santiago de Cali, Colombia.
– Leyva, S., Sanabria-Pulido, P. & Rodríguez Caporalli, E. (2020). Metropolitan governance

DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, ASOCIATIVIDAD Y GOBERNANZA MULTINIVEL EN CALI

and policy analysis in Colombia. En P. Sanabria & N. Rubaii (eds.), Policy analysis in
Colombia (pp. 113-134). Policy Press.
– Sanabria, P. (2017). Construcción de gobernabilidad y capacidad institucional para la
renovación urbana: análisis del modelo de gobernanza y descentralización de Medellín.
En E. Grin, J. Hernández & F. Abrucio (eds.), El gobierno de las ciudades: análisis de los
modelos de gobernanza y descentralización de las metrópolis latinoamericanas. Funda-
ción Getulio Vargas Brasil, Universidad Autónoma de Chile, Consejo Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo.
– Sanabria-Pulido, P. & Morantes, C. (2017). Análisis de referenciación comparativa de
prácticas y estructuras administrativas para la reforma administrativa de Santiago de
Cali. En Sanabria-Pulido, P. & Rodríguez Caporalli, E. (2017), Transformar lo público.
Perspectivas de la reforma administrativa de Santiago de Cali de 2016. Editorial Uni-
versidad Icesi, Sello Editorial Javeriano Cali.

DISTRITO ESPECIAL

221

[Link] 221 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 222 12/3/21 12:42 PM

 DESCENTRALIZAR
Y D E S CO N C E N T R A R
L O S CO N F L I C TO S :
H AC I A U N A G E S T I Ó N
PÚBLICA DE LA
CO N F L I C T I V I DA D L OC A L

MÓNICA CASTILLO

doi: 10.51564/2021.12

[Link] 223 12/3/21 12:42 PM

[Link] 224 12/3/21 12:42 PM
 Desde el paradigma de la gobernanza, ningún actor estratégico posee los recursos

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

necesarios, el monopolio del conocimiento y la experiencia para resolver por sí solo
problemas de manera eficiente y obtener oportunidades; por tanto, debe reinventar
e ingeniar formas distintas de gobernar en compañía de otros actores estratégicos
(Peters & Pierre, 2002; Sassen, 2010).
La gobernanza urbana es la capacidad que poseen los entornos metropolitanos
para dotarse de las condiciones necesarias para gobernar sus territorios (Lefevbre,
2005). Esto plantea grandes retos, entre los cuales se encuentran: representar las
múltiples identidades expresadas en las áreas urbanas; mantener la legitimidad de
los acuerdos públicos establecidos en las ciudades; sostener el papel de la admi-
nistración central como mediador de un sistema policéntrico; construir liderazgos
sociales y políticos que puedan actuar para mejorar la gestión pública; responder a
las necesidades y solucionar los problemas de la ciudadanía, y fortalecer la capaci-
dad de las administraciones locales para descentralizar la gestión de los conflictos
presentes en los territorios urbanos y rurales que hacen parte de la ciudad.
La Ley 1933 de 2018 establece a Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo,

CONFLICTIVIDAD LOCAL
Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios, convirtiéndose en la oportunidad de
repensar y reconfigurar el territorio municipal, así como para la formulación de po-
líticas públicas ajustadas a las necesidades reales de los ciudadanos. El gran reto
de Cali como Distrito Especial será la creación de políticas públicas que favorezcan
la desconcentración de funciones y la descentralización administrativa, las cuales
deberían generar un mayor acercamiento de las localidades a los ciudadanos,
mejorar la capacidad de repuesta y la eficiencia de las funciones del Estado local,
favoreciendo una división político-administrativa equitativa e incluyente.
Este capítulo tiene como objetivo plantear algunos lineamientos y recomendaciones
para pensar la descentralización y la desconcentración de la conflictividad local, en
aras de gestionar los conflictos territoriales potenciales que tendremos como Distrito
Especial según la propuesta de división territorial en seis localidades, planteada
por la gerencia del Distrito, Planeación Municipal y la Alianza de Universidades.

225

[Link] 225 12/3/21 12:42 PM

 Este capítulo se estructura de la siguiente manera: primero, para situar al lector,
se presentará una breve contextualización de la descentralización en los ámbitos
nacional y local, en la que se busca entender cómo ha sido el proceso histórico de
la descentralización y la desconcentración. Posteriormente, se realizará una descrip-
ción de los potenciales conflictos territoriales presentes para cada una de las seis
localidades que tiene en cuenta los estudios previos sobre el territorio realizados
por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal, la Gerencia del distrito y
otras organizaciones como la Fundación Ríos y Ciudades. Para finalizar, se plantean
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

algunas recomendaciones para pensar la descentralización y la desconcentración

de la conflictividad local, con el fin de gestionar los conflictos territoriales potenciales
previamente identificados.

La descentralización en el contexto local y nacional

“Colombia es una república unitaria con descentralización y autonomía de sus
entidades territoriales” (Artículo 1, Constitución Política de Colombia de 1991).
Durante de la década de los ochenta, los Estados latinoamericanos viven el agota-
miento del modelo proteccionista para el desarrollo de la productividad nacional: un
elevado gasto fiscal, una burocracia ineficaz, la caída de los precios de las materias
primas y el alza de los intereses de la deuda externa, generan lo que varios autores
denominan “la década perdida de América Latina” (Ramírez, 2009; Aceves, 2006;
Benz, 2010; Lora, 2007).
En efecto, el Estado benefactor y el intervencionismo estatal no demuestran ser
soluciones eficaces a los problemas de los gobiernos latinoamericanos. Por tanto,
el modelo neoliberal surge como el nuevo orden político-económico que resolvería
los problemas del Estado, finalizando los años ochenta e iniciando la década de los
noventa. Este modelo fue impulsado por organismos internaciones como el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional,
y se expresó en las reformas estatales de primera, segunda y tercera generación
(en especial, el New Public Managament), llevando a los Estados latinoamericanos
a su propio desmantelamiento (Aceves, 2006).
La descentralización surge como una de las grandes reformas administrativas de
primera generación que realizan los Estados latinoamericanos, transfiriendo res-
ponsabilidades de gestión y ejecución a los gobiernos locales. De esta manera, la
descentralización se plantea como un mecanismo para la optimización de la gestión
administrativa participativa, en aras de mejorar la prestación de servicios del Estado
con eficiencia, eficacia, equidad, acceso y disponibilidad para los ciudadanos, tal
y como afirma Jaramillo (2010):

226

[Link] 226 12/3/21 12:42 PM

 El proceso de descentralización “conduce a una serie de reacomodos en el
ámbito administrativo (asignación de recursos, responsabilidades), en el político
(redistribución del poder y de las decisiones, manejo de relaciones) y social
(atención a las necesidades de la población con eficiencia y eficacia e interacción
con las organizaciones civiles que reclaman participación). (p. 180)

A partir de la década de los ochenta Colombia empezó a adoptar un modelo de

descentralización; sin embargo, fue con la Constitución de 1991 que este proceso
pretendió fortalecerse en los ámbitos departamentales y municipales del Gobierno,
tal y como lo sintetiza el artículo 1.º de la Constitución. Duarte (2018) propone que la
descentralización en Colombia se divide en dos fases: la primera preconstitucional

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

o municipalista, de autonomía política iniciada con la elección popular de alcaldes;
la segunda una fase constitucional, “cuyo punto de inflexión es el andamiaje legal
y administrativo propuesto por la Constitución de 1991” (Duarte, 2018, p. 145).
Esta primera fase descentralista hizo parte de un proceso histórico de regionalización
en Colombia y de descubrimiento de lo local que no se planteó únicamente desde
los paradigmas de la eficiencia y modernización del Estado, pues de forma paralela:
El reconocimiento de los poderes locales, funciona como válvula de escape
para hacer frente a las tensiones que en el campo político se hacen patentes
como producto del pacto del Frente Nacional, al aumento de la influencia de las
guerrillas en campos y ciudades, así como al incremento del descontento civil
formalizado por medio de paros a la producción y manifestaciones populares.
(Duarte, 2018, p. 148)

En este sentido, la primera fase del proyecto descentralizador respondió a una crisis
de legitimidad del sistema político y se constituyó como un instrumento para recu-
perar la credibilidad de los ciudadanos (Velásquez, 2003). Las primeras reformas
iniciadas con la elección popular de alcaldes incluyeron en el ámbito financiero un

CONFLICTIVIDAD LOCAL
nuevo marco fiscal para los municipios y departamentos (Ley 14 de 1983), así como
la asignación de funciones y competencias a los municipios, a través de la figura
del alcalde y los consejos municipales o locales. Posteriormente, se aumentaron
los ingresos tributarios municipales mediante transferencias del Estado central
(Ley 12 de 1986) y se incorporan las Juntas Administradoras Locales (jal). De
esta manera, la intención del proceso descentralizador estuvo ligada a aspectos
clave que siguen manteniendo vigencia hoy: “la apertura democrática al proceso
de paz, la racionalización del gasto público, el desarrollo regional y municipal, y la
reconstrucción de un orden político legitimado por amplias capas de la población”
(Duarte, 2018, p. 156), redistribuyendo el poder político del Estado central.
La segunda fase del proceso de descentralización en Colombia inicia a partir de la
Constitución de 1991, bajo un panorama mundial y regional conducido por el dis-
curso neoliberal en disputa con el discurso socialdemócrata. Con esta Constitución
se buscó el desarrollo de normas encaminadas a ocho aspectos fundamentales:

227

[Link] 227 12/3/21 12:42 PM

 i) la definición del Estado colombiano como descentralizado, multicultural y con
autonomías regionales; ii) la afirmación del municipio como célula básica de
la estructura administrativa […] iii) la multiplicación de canales y mecanismos
de participación ciudadana, incluyendo la elección popular de gobernadores
y la acción afirmativa de comunidades étnicas en los órganos legislativos del
Estado; iv) la creación del sistema nacional de planeación; v) el fortalecimiento
de las finanzas locales y departamentales; vii) la intención de estructurar un
nuevo ordenamiento territorial, sustentado en los municipios y reconociendo
los territorios ancestrales de poblaciones étnicas. (Duarte, 2018, p. 165) y; viii)
la re-significación del nivel departamental, dándole a esta unidad territorial el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

papel de intermediarios y mediadores entre los niveles locales y el nivel nacional,

a través de la articulación de los planes de desarrollo de los diversos niveles
de gobierno. (Duarte, 2018)

De esta manera, la fórmula constitucional para llevar a cabo este segundo proceso
descentralizador se dio y se sigue dando, a través de: (1) las entidades territoriales
de planificación municipal, departamental y distrital, y (2) la ampliación de la par-
ticipación ciudadana en la construcción de políticas públicas, a través de diversos
mecanismos participativos1 (Ley 134 de 1994).
La debilidad financiera e institucional para llevar a cabo el proyecto descentralizador,
mediante el desarrollo de las regiones y las municipalidades y la desarticulación entre
los procesos de planificación y la toma de decisiones, no fue resuelta por el Estado
y condujo a que los procesos de descentralización se obstaculizaran (Devia, 2007).
A ello pueden sumarse los problemas generados por: (1) deficiencias normativas,
que incluyen el exceso de reglas formales de procedimiento, mecanismos poco
eficaces de aplicación de la norma, contradicciones entre la norma, poca claridad
en la asignación de competencias, la fragmentación excesiva de funciones entre
los distintos niveles de gobierno poco coordinados; (2) la ineficacia de los mecanis-
mos de participación ciudadana para responder a las demandas sociales e incidir
en políticas públicas; (3) la persistencia del clientelismo como modelo de gestión
pública; (4) la inexistencia de una planta de administradores públicos permanentes
de carrera; (5) la ausencia de memoria y permanencia institucional para continuar
con los procesos, y (6) la corrupción política en todos los niveles e instancias de
Gobierno (Ramírez, 2009; Velásquez, 2003). Estos problemas siguen vigentes
en los distintos niveles de gobierno y hoy continúan debilitando las políticas de
descentralización.
Según el estudio sobre la reforma administrativa de Cali realizado por Sanabria y
Rodríguez (2017), se plantea que
la descentralización […] consiste en la transferencia de funciones estatales a
entidades con personalidad jurídica propia. Dichas entidades descentralizadas

1 De acuerdo con el artículo 103 de la Constitución colombiana, “son mecanismos de participación del pueblo en
ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa
legislativa y la revocatoria del mandato”. Adicionalmente, existen diferentes instancias de participación, concer-
tación, control y vigilancia de la gestión pública.

228

[Link] 228 12/3/21 12:42 PM

 son personas jurídicas subordinadas al Ejecutivo en un menor grado en la
relación de jerarquía. Esto implica que se transfieren ciertas funciones de la
administración municipal a entidades locales, en un proceso de adaptación
del servicio a las necesidades de las comunidades territoriales puntuales,
descongestionando el trabajo y aportando eficiencia en la gestión. (Sanabria &
Rodríguez, 2017, pp. 18-19)

Este mismo estudio plantea la desconcentración como

un mecanismo en el cual se le otorgan determinadas funciones a un ente inferior
que se encuentra en la misma administración: desconcentración de oficinas,
Secretarías, Subsecretarías […] la idea clave de la descentralización es la

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

“transferencia de competencias, funciones y recursos (reasignación de poder)
de una escala jerárquica superior a una inferior”, mientras la idea central de la
desconcentración es “trasladar dependencias del centro a la periferia”. (Sanabria
& Rodríguez, 2017, p. 19)

La literatura sobre el tema remite básicamente a tres tipos de descentralización:

fiscal, administrativa y política. La descentralización política consiste en generar
procesos de participación y cercanía entre los distintos niveles o entidades de
gobierno y los ciudadanos, con el objetivo de mejorar la eficiencia de la gestión
pública alcanzando mayor equidad social y territorial, es decir mayor gobernanza
democrática. La descentralización administrativa y por servicios, por su parte,
consiste en la transferencia de competencias a instancias de gobierno de menor
jerarquía en relación con el gobierno central, en busca de autonomía y eficacia en
la prestación de servicios públicos. Por último, la descentralización fiscal consiste
en transferir competencias fiscales, ingresos y gastos públicos a niveles o entidades
de gobierno inferiores a la administración central (Peláez, 2016).
En relación con la desconcentración, el artículo 6 del Decreto Extraordinario de la
reforma administrativa de Cali de 2016 propone que

CONFLICTIVIDAD LOCAL
los organismos de la Administración Central del Municipio podrán constituir
sedes u oficinas en el territorio del Municipio de Santiago de Cali, diferentes a
la sede principal de aquellos con el propósito de acercar la Administración a las
personas, para prestar un mejor servicio a la ciudadanía en términos de oportuni-
dad, calidad y eficiencia. En este evento, la creación de sedes desconcentradas
administrativamente serán autorizadas y reglamentadas por el Alcalde. (Decreto
Extraordinario, 2016, p. 3)

Según el artículo 31 de este mismo decreto, los Centros de Administración Local

Integrada (cali), constituyen el modelo de desconcentración administrativa y de
distribución de funciones, para acercar a los ciudadanos al gobierno municipal y
mejorar la eficacia y eficiencia de los recursos públicos, así como el rendimiento
del talento humano. Sin embargo, este decreto no muestra con claridad cómo se
implementará esta desconcentración a través de los cali o por fuera de ellos; este

229

[Link] 229 12/3/21 12:42 PM

 es un paso fundamental para volver realidad los procesos de desconcentración de
la administración municipal.
Rodríguez y Mesa (2016) señalan que no existe una evaluación del funcionamiento
de los cali que permita observar y analizar su desempeño en las comunas y co-
rregimientos como apuesta de desconcentración y descentralización. Aunque el
objeto de su creación fue dar respuesta oportuna a las solicitudes de organizaciones
comunitarias (jac, jal y otras), así como fortalecer la participación ciudadana, esta
última función es débil en muchos territorios de la ciudad, por lo cual sus funciones
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

deberían apuntar al desarrollo territorial al interior de las comunas y corregimientos

que cada cali representa.
En el mismo decreto de la reforma se nombra la existencia de unas entidades per-
tenecientes al sector descentralizado por servicios de la administración municipal,2
“cuyo objeto principal es el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de
servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales. Las
entidades cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio” (Decreto Extraordinario, 2016, p. 2). Un primer paso de la administración
central sería definir con claridad qué se entiende por descentralización y descon-
centración y, más aún, cómo se llevarán a cabo estos procesos institucionales en
el territorio municipal urbano y rural.
De acuerdo con lo anterior, se hace evidente que el proceso de descentralización
que se inició en nuestro país en la década de los ochenta y se reformuló en 1990
sigue teniendo los mismos retos y problemas, en especial cuando se trata de in-
cluir otras reformas territoriales como las de los distritos especiales. Esto no solo
entorpece los procesos de descentralización y desconcentración nuevos, sino que
los hace más difíciles de llevar a cabo. Una vez observado este panorama nacional
revisemos el contexto local que nos convoca.

Descentralizar los conflictos: hacia una

gestión pública de la conflictividad local
El panorama anterior demuestra la importancia y la necesidad de implementar y
fortalecer los procesos de descentralización y desconcentración en Colombia. Sin
embargo, es fundamental tener en cuenta los desaciertos cometidos y, particular-
mente para Cali, las incertidumbres que plantea la última reforma administrativa.

2 En el organigrama de la Alcaldía se identifican las siguientes entidades descentralizadas (adscritas y vinculadas):

Red de Salud de Ladera ese; Red de Salud del Centro; Red de Salud del Suroriente; Red de Salud del Norte;
Hospital Geriátrico y Ancianato San Miguel ese; Instituto Popular de Cultura (ipc); Empresas Municipales de
Cali (emcali); Escuela Nacional del Deporte; Metrocali s. a.; Fondo Especial de Vivienda; Empresa Municipal de
Renovación Urbana (emru); Corporación de Ferias, Eventos y Espectáculos de Cali (Corfecali), y la Institución
Universitaria Antonio José Camacho (Alcaldía de Santiago, 2018).

230

[Link] 230 12/3/21 12:42 PM

 La reorganización de Cali como Distrito Especial, es una oportunidad para que
la descentralización y la desconcentración se planteen como una política pública
transversal del gobierno local, de tal manera que se incluya en la agenda pública
un verdadero modelo de descentralización y desconcentración territorial dotado de
un cuerpo normativo que asigne competencias delimitadas, claras e identificables
para cada una de las alcaldías locales y sus alcaldes locales.
Desde el enfoque de diseño de políticas públicas,3 se proponen algunos lineamientos
para pensar el modelo o la política pública de descentralización y desconcentración
de la administración local. Estos lineamientos pueden convertirse en instrumentos4
de política pública para la descentralización administrativa y la desconcentración de

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

funciones. Dichos lineamientos están contenidos en una idea clave: la relevancia
de descentralizar los conflictos presentes en el territorio de Cali por medio de la
gestión pública efectiva de cada futura localidad.
El conflicto es una condición inherente a la vida de los seres humanos. En particu-
lar, desde las ciencias sociales, el conflicto es positivo en la medida que promueve
el cambio social. Sin embargo, el estancamiento y la falta de resolución de los
conflictos pueden generar patrones de desigualdad, segregación e inequidad que
se reproducen históricamente en la sociedad. En este sentido, planteamos la ne-
cesidad de reconocer y gestionar los conflictos territoriales presentes en las áreas
urbanas y rurales de la ciudad, y con ello en cada una de las futuras localidades
que se propongan en la división territorial de Cali Distrito; esto nos permitirá pensar
una descentralización y una desconcentración dirigidas a anticipar y gestionar los
conflictos de cada territorio local.
Históricamente, el Estado ha llevado a cabo los procesos de descentralización
por medio de las entidades territoriales municipales, departamentales y distritales,
como se planteó en la sección anterior. El territorio, desde una dimensión amplia,

CONFLICTIVIDAD LOCAL
es entendido como un campo en disputa en el que diversos actores se relacionan
e intentan dominarlo, manifestarse y expresarse en él de distintas maneras. Es por
esto que en Colombia son frecuentes los conflictos territoriales asociados al acceso
y la distribución de la tierra, sus formas de producción y explotación; los usos y
funciones sociales del espacio; la ocupación y privatización del espacio público; los
conflictos interculturales de carácter territorial, y la relación entre violencia y despojo
o desplazamiento forzado (Machado, 2009; Reyes, 2009; Fals Borda, 1975; Duarte,
2015; Fernán González, 2014).

3 El diseño de políticas públicas hace parte del análisis de políticas públicas como disciplina, y puede definirse
como un conjunto de actividades que se llevan a cabo con el objetivo de mejorar la formulación y los resultados
de las políticas, mediante la previsión de las consecuencias de las acciones de gobierno; se trata de elegir
alternativas de política, que están compuestas de diferentes combinaciones de instrumentos (Howlett, 2011).
4 Los instrumentos de política pública pueden ser definidos como los medios y las técnicas que posee una política
pública para cumplir eficientemente sus objetivos.

231

[Link] 231 12/3/21 12:42 PM

 Una gestión pública del territorio distrital debería convertirse en una gestión efectiva
de los conflictos presentes en cada localidad. La gestión de conflictos puede ser
definida como una actividad que busca resolver o contener los conflictos presentes
en una comunidad o territorio. Para ello se hace necesario definir: (1) los actores
que hacen parte del conflicto, así como su rol en él, y las posiciones y relaciones
de poder de aquellos actores en disputa; (2) los orígenes del conflicto y, más aún,
los factores que hacen posible su permanencia; (3) sus efectos o manifestacio-
nes, y (4) el tipo de conflicto, que puede estar asociado a un conflicto de orden
económico, ambiental, cultural, legislativo, político, jurisdiccional o técnico (Gómez
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Contreras, 2011).
De esta manera, se plantea como un primer paso para la gestión pública de la conflic-
tividad local la caracterización de los conflictos manifiestos y potenciales para cada
localidad. Se trata de determinar los conflictos latentes y manifiestos, pero también
de prever cuáles podrían ser aquellos potenciales a corto, mediano y largo plazo
en cada territorio, con el fin de tomar acciones preventivas para que esos conflictos
puedan contrarrestarse o contenerse antes de convertirse en problemas mayores.
Con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Mu-
nicipal y la gerencia del distrito,5 se identificaron para cada localidad un conjunto
de vocaciones y potencialidades, y otro conjunto de retos y desafíos, los cuales
están dados por las características poblacionales, ambientales, socioculturales,
políticas y económicas de cada territorio local (para ampliar la caracterización de
la propuesta de división territorial integrada, su delimitación y criterios, conviene
revisar el capítulo alusivo a este tema).
La mayoría de los retos y desafíos, de no ser gestionados efectivamente, se constitu-
yen en conflictos actuales o potenciales. A continuación se ilustra para cada localidad
un mapa y una tabla que resume las vocaciones y potencialidades, así como los
retos y desafíos manifiestos según el estudio previamente realizado (mapas 1-6 y
tablas 1-6). Al término de estos, se hace hincapié en los temas que deberían ser
tratados con prelación, dadas sus condiciones para convertirse en conflictos que
pueden tener consecuencias negativas para la ciudadanía y los territorios.
Los conflictos latentes para la localidad 1 Cali-Aguacatal, se relacionan directamen-
te con conflictos ambientales asociados a la protección de los recursos hídricos,
la minería ilegal y el manejo de residuos sólidos. También pueden presentarse
conflictos por la tierra, así como por las condiciones y la calidad de vida de la po-
blación vulnerable que posee alta presencia en la localidad. La concentración de
asentamientos humanos de desarrollo incompleto (ahdi) hace que sus pobladores
busquen asentarse en el territorio, disputándose el acceso y la permanencia a la
tierra y el territorio. A ello se suma la necesidad de mejoramiento de la seguridad
ciudadana (mapa 1 y tabla 1).

5 Vale la pena destacar el apoyo para este ejercicio de la Fundación Ríos y Ciudades.

232

[Link] 232 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 1.
Localidad 1. Cali-Aguacatal

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

Tabla 1.
Localidad 1. Cali-Aguacatal
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Destino ecoturístico. – Protección de recursos naturales, nacimientos de
– Concentración de servicios comerciales, empresa- agua y drenajes estratégicos para la conectividad

CONFLICTIVIDAD LOCAL
riales, industriales y turísticos. ecológica (ladera y zona plana).
– Potencial de renovación y revitalización del centro – Descontaminación cuenca río Cali.
de Cali. – Actividad de minería ilegal.
– Generación de proyectos de corredores verdes. – Concentración económica y alta informalidad.
– Presencia de áreas patrimoniales. – Alta concentración de ahdi.
– Integra relaciones metropolitanas de conectividad – Alta recepción de población vulnerable y de pobla-
con la zona industrial de Yumbo y con el Pacífico ción víctima del conflicto armado.
(Puerto de Buenaventura). – Alta amenaza de movimientos en masa en zonas de
ladera.
– Déficit de espacio público.
– Alta densidad de hurtos y homicidios localizados en
ciertas zonas.
– Puntos críticos de concentración de residuos sóli-
dos.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

233

[Link] 233 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 2.
Localidad 2. Cali-Norte
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Tabla 2.
Localidad 2. Cali-Norte
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Presencia de áreas y corredores indus- – Gestión y manejo del Jarillón del Río Cauca.
triales. – Manejo de riesgos por inundación.
– Servicios empresariales y recreativos. – Presencia y control de ahdi (zona Jarillón).
– Desarrollo de vivienda nueva y equipa- – Generación de espacio público.
mientos a escala metropolitana. – Alta densidad poblacional.
– Potencial de reconversión base área. – Alta densidad de hurtos a vehículos.
– Conexión con el aeropuerto de Palmira – Protección de principales sistemas de drenaje, incremento de áreas
y con Candelaria. verdes y árboles, concentración de islas de calor.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

La gestión del riesgo por inundación del río Cauca es el principal foco de conflicto
de la localidad 2, Cali Norte, por varios aspectos: (1) el proceso de reasentamiento
humano que se lleva a cabo en la zona por parte de la Alcaldía y el Plan Jarillón de
Cali, el cual presenta situaciones problemáticas en términos políticos, comunitarios
y administrativos; (2) las disputas por la tierra entre los ocupantes y la adminis-
tración municipal; (3) la presencia de nuevos ocupantes en los ahdi que cada día
arriban al territorio; (4) la vulnerabilidad que caracteriza a estas poblaciones, y (5)

234

[Link] 234 12/3/21 12:42 PM

 el riesgo por inundación al que está expuesta gran parte de esta zona y la ciudad
en general (mapa 2 y tabla 2).6

Mapa 3.
Localidad 3. El Pondaje

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

Tabla 3.
Localidad 3. El Pondaje
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Proyectos urbanos de mejoramiento integral (de es- – Protección de principales sistemas de drenaje y gran-

CONFLICTIVIDAD LOCAL
pacios públicos, polideportivos, centros de salud). des humedales de regulación.
– Servicios de abastecimiento relevantes para la ciudad. – Riesgo por inundación (lagunas El Pondaje y Charco
– Localidad con alta vocación de vivienda y consolida- Azul).
ción de barrios de estratos medios. – Presencia y control de ahdi (zona lagunas).
– Recuperación de grandes humedales: El Pondaje y – Incremento de áreas verdes y árboles y espacio pú-
Charco Azul como hitos del territorio de Santiago de blico.
Cali. – Recepción de población vulnerable y desplazada.
– Alta densidad poblacional.
– Alta concentración de homicidios localizados en ciertas
zonas; puntos críticos de residuos sólidos.
– Concentración de islas de calor.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

6 Para ampliar el análisis de la problemática del Plan Jarillón de Cali véase Castillo Cubillos (2018).

235

[Link] 235 12/3/21 12:42 PM

 Al igual que las localidades descritas, la localidad 3, El Pondaje, presenta un
conflicto territorial permanente de disputa por la tierra que se lleva a cabo entre la
administración municipal y los pobladores de los ahdi de la zona de lagunas. A ello
se suma el conflicto ambiental por el manejo de estos cuerpos de agua que son
vitales para el medio ambiente y para mitigar el riesgo por inundación en la zona. Se
presenta, entonces, un doble conflicto ambiental y territorial que comparte causas,
efectos y actores (mapa 3 y tabla 3).
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Mapa 4.
Localidad 4. Cauca Sur

Tabla 4.
Localidad 4. Cauca Sur
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Vocación ambiental con alto po- – Alta concentración y recepción de población desplazada y víctima del
tencial como destino ecoturístico. conflicto armado.
– Drenajes estratégicos para la – Mejoramiento de calidad de vida y condiciones socioeconómicas, de
conectividad ecológica entre las empleo, servicios públicos y equipamientos a escala zonal.
montañas y el valle del río Cauca. – Segregación socioespacial.
– Red de humedales para la conser- – Gestión del Jarillón del Río Cauca y del riesgo por inundación.
vación ambiental y el desarrollo – Presencia y control de ahdi.
ecoturístico. – Protección del sistema de humedales y drenajes; incremento de áreas
verdes y árboles; control de borde urbano y ahdi; puntos críticos de con-
centración de residuos sólidos.
– Alta concentración de homicidios en zonas focalizadas.
– Accesibilidad y movilidad eficientes.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

236

[Link] 236 12/3/21 12:42 PM

 De nuevo los conflictos ambientales y territoriales son una constante, por lo cual es
importante priorizar estos asuntos en general para gran parte de nuestra ciudad.
Sin embargo, la localidad 4, Cauca Sur en particular, presenta lo que varios autores
han denominado como procesos de segregación socioespacial (Urrea & Quintín,
2000), donde en las zonas marginales de la ciudad se focaliza la población más
vulnerable, con una identidad racial predominantemente negra y con condiciones de
vida muy complejas, haciendo presentes conflictos por la gestión de la seguridad y
el dominio territorial, relacionados con dinámicas de violencia, disputas entre pan-
dillas o bandas, control de microtráfico, homicidios, entre otros (mapa 4 y tabla 4).

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

Mapa 5.
Localidad 5. Pance Lili

CONFLICTIVIDAD LOCAL
Tabla 5.
Localidad 5. Pance Lili
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Destino ecoturístico asociado a áreas rurales protegi- – Alta amenaza de movimientos en masa en zonas de
das. ladera.
– Servicios educativos y de salud. – Protección de nacimientos de agua, humedales y
– Zona de expansión para la generación de proyectos drenajes estratégicos para la conectividad ecológica
urbanos y corredores verdes. entre las montañas y el valle del río Cauca.
– Acuífero de la ciudad, posee la mayor cantidad de – Mejoramiento servicios públicos y movilidad (amplia-
humedales. ción de infraestructura vial y transporte público).
– Conexión con Jamundí y el sur del país. – Concentración de hurtos a vehículos y viviendas.
– Fomento de la presencia de actividades económicas.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

237

[Link] 237 12/3/21 12:42 PM

 La localidad 5, Pance Lili, es una de las localidades con menor conflictividad; sin
embargo, su alta vocación como destino ecoturístico es al mismo tiempo foco de un
potencial conflicto ambiental dada la dificultad para proteger y gestionar los recursos
hídricos presentes en la zona, tanto por parte de las personas que habitan estas
zonas como de quienes la visitan. Por tanto, es importante fortalecer la ruralidad y
sus vínculos urbano-rurales (mapa 5 y tabla 5).

Mapa 6.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Localidad 6. Cañaveralejo

Tabla 6.
Localidad 6. Cañaveralejo
Vocaciones y potencialidades Retos y desafíos
– Destino deportivo y ecoturístico asociado a áreas – Presencia y control de ahdi.
protegidas. – Alta amenaza de deslizamientos y movimientos en
– Servicios de salud y grandes centros de abastecimien- masa en zonas de ladera.
to. – Protección de drenajes y nacimientos de agua (con-
– Concentración de actividades culturales. taminación de cuerpos de agua).
– Mayor cantidad de nacimientos de agua. – Conflictos de uso del suelo en zonas protegidas.
– Drenajes estratégicos para la conectividad ecológica – Actividad de minería ilegal.
entre las montañas y el valle del río Cauca. – Mejoramiento de espacio público en algunas zonas.
– Alta concentración de hurtos y homicidios en algunas
zonas.

Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

238

[Link] 238 12/3/21 12:42 PM

 La localidad 6, Cañaveralejo, presenta de nuevo conflictos por la tierra asociados a
la presencia de ahdi dada la informalidad en la tenencia de la tierra, principalmente
hacia las zonas de ladera, situación que se complejiza debido a la alta amenaza
de deslizamientos y movimientos en masa en estas zonas. Así mismo, la minería
ilegal se presenta como un conflicto ambiental latente que debe ser gestionado
(mapa 6 y tabla 6).
Este ejercicio es un primer avance para llevar a cabo la caracterización de los con-
flictos manifiestos y potenciales para cada localidad; no obstante, la gestión efectiva
de los conflictos presentes en las localidades requiere un trabajo coordinado entre
las diferentes secretarías y dependencias de la administración central, las cuales en

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

cada periodo de gobierno rediagnostican las comunas y corregimientos del municipio
una y otra vez. Es necesario, entonces, un ejercicio de síntesis y revisión de los
múltiples estudios ya realizados en la materia, para definir de manera conjunta las
principales problemáticas de cada localidad y con ello plantear una agenda pública
acorde con la realidad ambiental, económica y social de cada una.
Lo ideal sería que la administración municipal planteara esta agenda en compañía
de los líderes locales, las comunidades y las jal, para que conjuntamente definieran
los conflictos asociados a cada territorio local. Dicha tarea podría estar coordinada
a través de una dependencia de la administración central estrictamente encargada
de apoyar, coordinar y controlar a las alcaldías locales. Para el caso del Distrito de
Bogotá, por ejemplo, existe una “Subsecretaría de Asuntos Locales y Desarrollo
Ciudadano”, que hace parte de la Secretaría de Gobierno y se encarga estrictamente
de articular las administraciones locales con la administración central.7

Recomendaciones para pensar la descentralización

y la desconcentración de la conflictividad local

CONFLICTIVIDAD LOCAL
Partiendo de este enfoque, la administración central del gobierno deberá descen-
tralizar, por medio de cada alcaldía local, la gestión de los conflictos presentes en
cada territorio. Si bien la Ley 1617 de 2013 establece cierta autonomía para que
cada alcaldía local gestione sus propios recursos a través de los fondos de desarrollo
local, esto exige la realización de un segundo paso: contar con una infraestructura
institucional consolidada y fuerte, que haga frente a las necesidades de sus ciu-
dadanos. Para ello debe contar con los recursos humanos, económicos, locativos
y de servicios suficientes. Uno de los mayores problemas de las alcaldías locales
de los distritos en Colombia es la débil capacidad institucional y técnica para llevar

7 La Subsecretaría de Asuntos Locales tiene como objetivo “formular, planear y aplicar un modelo de gobierno para
fortalecer la autonomía, la participación, la democracia y la convivencia entre los habitantes de las localidades,
mediante la articulación y coordinación de la gestión territorial del nivel central con el local, con la finalidad de
mejorar las condiciones de vida de los habitantes” (Secretaría de Gobierno, 2019).

239

[Link] 239 12/3/21 12:42 PM

 a cabo las funciones asignadas a los alcaldes menores y sus alcaldías, por lo que
una infraestructura institucional consolidada y fuerte es uno de los grandes retos
de Cali Distrito.
En este sentido, cada alcalde local debería convertirse en un líder y mediador de
conflictos y, tanto él como su equipo, deberían estar dotados de las capacidades y
destrezas para gestionar los conflictos presentes en su territorio, buscando meca-
nismos y metodologías idóneas para solucionarlos.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Lo anterior exige tener en cuenta un tercer elemento: la asignación clara de com-

petencias y funciones para cada alcaldía local y para los alcaldes locales. El caso
del Distrito de Bogotá demuestra cómo el exceso de funciones y competencias
asignadas a los alcaldes locales termina convirtiéndose en un problema de gestión
pública grave, pues estos no logran cumplir con las más de 150 funciones que les
han sido asignadas a través de decretos, leyes y acuerdos.8 Adicionalmente, la
diversidad de las funciones es tan grande que convierte a las alcaldías locales en
instituciones inoperantes y desgastadas, deslegitimando la figura del alcalde y de
la alcaldía local.
En este sentido, se propone que no solo exista una asignación clara de competen-
cias y funciones generales que debería cumplir cada alcalde local y su respectiva
alcaldía, sino que exista una especialización de competencias y funciones para
cada localidad y su respectivo alcalde y alcaldía, que responda a las características,
necesidades y conflictos potenciales y manifiestos de cada territorio. Por ejemplo,
si para una localidad tenemos un conflicto socioambiental relevante, en el que una
parte de la comunidad se ha asentado en las márgenes de un río, trayendo consigo
un problema potencial de riesgo por inundación no mitigable para la comunidad, y
también un problema manifiesto de contaminación que está afectando la calidad
del recurso hídrico, las funciones y competencias de esta alcaldía local deben
estar dirigidas y enfocadas a resolver y gestionar dicho conflicto, y su orientación
socioambiental debe ser clara. Así mismo, el fondo de desarrollo de esta localidad
debería tener recursos destinados para la gestión de este conflicto y contar con la
gestión de otros niveles gubernamentales y nacionales para encontrar soluciones
efectivas.
La asignación especializada de dichas funciones y competencias debería contemplar
tanto los conflictos posibles y existentes como también las vocaciones actuales y
potenciales de cada localidad. Por ejemplo, siguiendo con el tema ambiental, si
tengo una localidad con una vocación turística, donde la naturaleza y el medio
ambiente son el principal foco de atracción, una de las funciones de este alcalde y
de esta alcaldía local deberá ser la conservación del medio ambiente, no solo para

8 Para el caso de Bogotá existe además del Decreto 1421 de 1993, alrededor de ocho leyes y veintidós acuerdos
que les exigen ciertas disposiciones, funciones y delegaciones a los alcaldes menores.

240

[Link] 240 12/3/21 12:42 PM

 garantizar la sostenibilidad de la actividad turística, sino también la calidad de vida
de los mismos habitantes del territorio y de la ciudad.
Esto incluye ver más allá de los límites geográficos de cada localidad, así como
tener en cuenta las relaciones e interacciones urbano-rurales y las relaciones con
los municipios vecinos. Lo anterior conlleva analizar dinámicas territoriales, que
comprende cuestiones como: vías de comunicación, oferta y demanda de medios
de transporte, lugares de encuentro y recreación, zonas de abastecimiento, centros
de servicios (salud, educación, fuentes hídricas, turismo), relaciones comerciales
y económicas con determinadas zonas, etc.

DESCENTRALIZAR Y DESCONCENTRAR LOS CONFLICTOS: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE LA

Un cuarto punto clave para pensar la gestión de los conflictos locales es contemplar
un diseño institucional participativo, en el que los actores y ciudadanos que hacen
parte de la conflictividad local puedan participar de la toma de decisiones de la
alcaldía local. Para ello se hace fundamental identificar los actores clave de cada
localidad, de tal manera que se trabaje de manera conjunta con ellos para resolver
los conflictos manifiestos, pero también para anticipar los conflictos potenciales de
cada una.
Para ello se hace necesario el desarrollo de un quinto punto: identificar y entender
cómo operan las redes de gobernanza de las localidades. Sorensen y Torfing (2009)
definen las redes de gobernanza como redes de relaciones o articulaciones de
actores interdependientes y autónomos pertenecientes al Estado, al mercado y la
sociedad civil. Estas interactúan en negociaciones que pueden entrar en conflicto,
al regirse por marcos de reglas y normas institucionales, experiencias compartidas,
creencias e imaginarios colectivos. Se trata entonces de construir una política de
descentralización y desconcentración que fortalezca la gobernanza en red, para
que verdaderamente estos actores puedan contribuir a la formulación de políticas

CONFLICTIVIDAD LOCAL
públicas y a la producción de valor público.
Relacionando los últimos dos puntos, este trabajo en redes de gobernanza debe
contemplar un diseño institucional participativo para cada alcaldía local. Sabemos
que el aumento de la participación ciudadana no necesariamente genera el aumento
de la democracia; deben existir unas condiciones favorables para que dicha partici-
pación logre los efectos deseados. Goldfrank (2006) destaca cinco condiciones para
el contexto político que favorecen el éxito de los procesos de política participativos:
(1) voluntad política, del partido político involucrado, del alcalde y de los funcionaros
que llevan a cabo el proceso participativo, los cuales deben estar comprometidos
ideológicamente con la idea de compartir la toma de decisiones con la ciudadanía;
(2) capital social, dentro de la ciudadanía local debe haber asociaciones civiles
dispuestas a participar; (3) personal competente y calificado dentro de la adminis-
tración local; (4) recursos suficientes para la ejecución de programas y proyectos, y

241

[Link] 241 12/3/21 12:42 PM

 (5) contar con una plataforma legal, leyes que permitan e incentiven la participación
en las decisiones presupuestarias.
Adicionalmente, Fung (2003) destaca la toma de ocho decisiones clave para un
diseño institucional participativo exitoso, las cuales se encuentran expuestas en la
tabla 7. En este sentido, pensar una gestión participativa de los conflictos presentes
en cada territorio plantea la necesidad de diseñar mecanismos participativos efec-
tivos, que estén bien planificados y que requieren un contexto político favorable.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Tabla 7.
Diseño institucional

Diseño institucional Consiste en…

Objetivo del proceso participativo Cuál o cuáles son los objetivos que se esperan con el
proceso participativo
Características de los participantes Características socioeconómicas y habilidades proclives a
la participación
Apuestas de los participantes Qué esperan los participantes de la política en cuestión y
de su participación
Alcance y objeto de la participación El alcance y objeto propuesto para la participación de la
comunidad
Tipo de organización y discusión El tipo de organización de la participación y la calidad de
discusión que se da en ella (deliberación, debate)
Frecuencia de la participación Frecuencia con la que se lleva a cabo la participación
Capacidad de empoderamiento Capacidad de los participantes para empoderarse en estos
espacios participativos
Monitoreo del proceso Forma en que se lleva a cabo el monitoreo del proceso
participativo
Enfoque de necesidades inmediatas o El diseño participativo se lleva a cabo para responder a
a largo plazo necesidades inmediatas o a largo plazo

Informal vs. formal El diseño participativo se lleva a cabo de manera formal

o informal
Supervisión centralizada El diseño participativo posee una supervisión por parte del
gobierno central o local
Reglas e información asequible Durante el proceso participativo se establecen de unir y en
el proceso mismo, unas reglas e información asequible a
los participantes
Fuente: elaboración propia con base en el estudio realizado por la Alianza de Universidades, Planeación Municipal
y la Gerencia del Distrito Especial (2019).

Todos los puntos expuestos anteriormente son relevantes para garantizar una agen-
da pública ajustada a la realidad de las localidades y la gestión de sus conflictos.

242

[Link] 242 12/3/21 12:42 PM

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CONFLICTIVIDAD LOCAL

245

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 C A P Í T U L O

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 L O S R E TO S D E L A
D E L I M I TAC I Ó N D E
L OC A L I DA D E S
D E C A L I D I S T R I TO :
H O M OG E N E I DA D
R E L AT I VA E N U N
CO N T E X TO D I V E R S O

CAROLINA VAN DER HUCK ARIAS

MARIO MAYORGA HENAO

doi: 10.51564/2021.13

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 LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN
Introducción
Con la adopción de la Ley 1933 de 2018,1 se le plantea a Santiago de Cali una
serie de retos muy importantes, que en todo caso debía asumir de manera para-
lela al cumplimiento de sus funciones y a la atención del día a día de un territorio
complejo y dinámico: construir un esquema territorial, financiero y administrativo
para hacer su tránsito de municipio a Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico,
Empresarial y de Servicios.
Como estrategia de articulación entre dependencias de la Alcaldía, y liderados por
la Secretaría de Gobierno y su Gerencia de Cali Distrito, se diseña un esquema
de trabajo conjunto en el que participarían más activamente los departamentos
administrativos de Planeación, Hacienda y Desarrollo e Innovación Institucional,
y acompañarían las demás dependencias en procesos continuos de diálogo que
permitieran llegar a una propuesta viable para todos los sectores. Esto articulado
a una estrategia de comunicaciones y participación ciudadana, escenarios que
pondrían en discusión permanente las propuestas construidas por la administración.
Desde su concepción, el proceso presentó los siguientes retos:

UN CONTEXTO DIVERSO
– El primero consistió en la definición, desde la Secretaría de Gobierno, de que
una de las estrategias bandera debía ser la construcción de tres escenarios de
localidades que generaran un abanico de posibles ámbitos que permitieran una
discusión más rica en los espacios de participación ciudadana e institucional.
Tener una propuesta de localidades se planteó como la base para el posterior
diseño institucional y financiero de Cali Distrito, que debía responder, en todo
caso, a las particularidades del territorio de manera general, y de las caracte-
rísticas de cada una de las localidades en particular. Es decir, la administración
local debía ajustarse a la realidad y prospectiva territorial, y no al revés.
– El segundo se trató de articular este trabajo a un proceso de participación ciu-
dadana, para lo cual se planteó, desde la Alcaldía, buscar el apoyo de la Uni-

1 Por medio de la cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural,
Turístico, Empresarial y de Servicios.

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 versidad del Valle para la facilitación de talleres y encuentros con los grupos de
interés, para incluir otra mirada externa al ejercicio y recoger de manera objetiva
la retroalimentación de los participantes. Esto aparte de los talleres realizados
por la misma Alcaldía con el liderazgo de la Gerencia de Cali Distrito.
– El tercero tuvo que ver con la inclusión de manera más directa en el debate
de la Alianza de Universidades para el Desarrollo Urbano y Regional con Equi-
dad: Universidad Icesi y Universidad San Buenaventura, que inició un trabajo
paralelo de formulación de un escenario de delimitación de localidades,2 y con
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

la que posteriormente se hizo un trabajo articulado para definir las propuestas

que se llevarían a los escenarios de participación. Con el aporte directo de una
propuesta por parte de la Alianza, y dos propuestas por parte de la Alcaldía,
se afinaron conjuntamente los tres escenarios llevados a los talleres con la
ciudadanía y con la institucionalidad.
El presente artículo documenta las experiencias, reflexiones y resultados conso-
lidados por el equipo participante desde Planeación en el proceso de Cali Distrito
Especial entre 2018 y 2019, gran parte de los cuales surgen del trabajo conjunto con
la Alianza de Universidades y de las respuestas a las inquietudes planteadas por
actores clave en el proceso como la Fundación Ríos y Ciudades3 y el Departamento
Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (dagma). Así mismo, se presenta
el método usado por el Departamento de Planeación para la construcción de los
escenarios, como insumo para la construcción de la propuesta de delimitación que
fue radicada en el Concejo de Santiago de Cali en el segundo semestre de 2019.

Lineamientos generales para distritos particulares:

principios, marco legal, criterios y visión prospectiva
La definición de localidades para Cali Distrito Especial, en tanto condición esta-
blecida por una ley, debía partir necesariamente de las directrices establecidas en
el marco regulatorio nacional, que no son más amplias que las contenidas en los
artículos 34 y 37 de la Ley 1617 de 2013,4 las cuales señalan respectivamente que
“los distritos estarán divididos en localidades, de acuerdo con las características
sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde el punto de vista
geográfico, social, cultural y económico” y que “el concejo distrital, a iniciativa del
alcalde distrital, señalará a las localidades su denominación, límites y atribuciones
administrativas […]”, para lo cual debe tener en cuenta “[…] 1. La cobertura de los

2 Su trabajo fue apoyado por ProPacífico como aporte a la discusión de Cali Distrito Especial.
3 La Fundación Ríos y Ciudades promueve el desarrollo sostenible del territorio y de las ciudades, teniendo como
eje principal de su ordenamiento, las cuencas hidrográficas y el agua (véase [Link] En el
proceso de Cali Distrito la Fundación participó activamente, buscando fortalecer los aspectos “socioambientales”
en la discusión, así como la comprensión de las dinámicas campo-campo y ciudad-campo.
4 Por la cual se expide el régimen para los distritos especiales.

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 servicios básicos, comunitarios e institucionales, y 2. Las características sociales
de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las localidades”.
Así mismo, como elementos orientadores del trabajo se tenían las disposiciones del
artículo 35 de la misma ley, el cual fija como objetivos y propósitos de las localidades:
– La organización y expresión institucional de las comunidades residentes.
– La participación efectiva de la ciudadanía en asuntos de interés común, como la
prestación de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común,

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

la fiscalización y vigilancia de la actuación pública y la definición de prioridades
en el presupuesto distrital.
– La asignación de algunas de las funciones de la administración a las localida-
des, cuando con ello se contribuya al mejoramiento en el cumplimiento de las
funciones que se transfieren y se promueva el progreso económico y social.
– La descentralización y la desconcentración de servicios.
– El desarrollo adecuado de las actividades económicas y sociales.
Este, como punto de partida, abrió tempranamente una discusión conceptual
referente a la particularización de las dimensiones geográfica, social, cultural y
económica, y las variables que permitirían conducir el análisis en un contexto como
el de Santiago de Cali.
Es así como de un listado inicial de criterios planteados por el equipo de Planeación
(dapm, 2019), según los cuales para la delimitación de las localidades se partiría del
Plan de Ordenamiento Territorial (pot) vigente (teniendo en cuenta su naturaleza
de instrumento orientador de un modelo territorial a largo plazo); que se apuntaría
a la conformación de localidades urbano-rurales (dado el paradigma planteado por
la Agenda Urbana de Hábitat iii de las Naciones Unidas sobre la importancia de

UN CONTEXTO DIVERSO
alentar la interacción y la conectividad entre zonas urbanas y rurales, y de promover
sinergias entre zonas urbanas y rurales), y que se buscaría conformar un número
reducido de localidades (como apuesta inicial de racionalidad administrativa y fi-
nanciera), se llegó, después de discusiones en talleres y mesas de trabajo, a una
clasificación de principios orientadores, marco legal, criterios y visión prospectiva,
que serían tenidos en cuenta para consolidar los escenarios de delimitación de las
localidades.
Considerando que el concepto de “principio” se refiere a la “base, origen, razón
fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia” (rae, 2020),
en el grupo de principios orientadores se llegó entonces a que el ejercicio debía
conducir a la racionalidad administrativa y fiscal, buscando facilitar la coordinación
de las dependencias de la Alcaldía bajo un modelo financieramente sostenible a
largo plazo, esto teniendo presente que a mayor número de localidades, mayores

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 riesgos de descoordinación y más elevados costos de funcionamiento. Así mismo,
se estableció que se buscaría una distribución poblacional balanceada, con el fin
de integrar localidades similares en cuanto a su tamaño poblacional para gobernar
de forma eficiente.
Además, como parte del marco legal, se establecieron los instrumentos de orde-
namiento, planeación y gestión ambiental, que serían determinantes para conducir
el ejercicio. En este grupo estarían el pot vigente, las Unidades de Planificación
Urbana y Rural como instrumentos de planificación intermedia derivados del pot y
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (pomca). Igualmente,

como marco legal, se tenían las disposiciones de la Ley 1617 de 2013.
Bajo criterios de delimitación, entendiendo “criterio” como “juicio o discernimiento”
(rae, 2020), se estableció:
– Los barrios y las veredas se tomarían como unidades básicas en el ejercicio,
teniendo en cuenta que dada la experiencia en diferentes escenarios de par-
ticipación ciudadana,5 estos ámbitos generan sentido de pertenencia en las
comunidades que los habitan.
– Se tendrían en cuenta las características sociales, económicas y culturales de
la población, no solo por ser una directriz establecida en la Ley 1617 de 2013,
sino por constituir la base fundamental para un diseño institucional diferenciado
y acorde con las condiciones de la población de cada una de las localidades.
– Se usarían las cuencas y subcuencas funcionales6 como escenarios que
permiten una lectura socioambiental del territorio para la delimitación de las
localidades.
– La provisión de servicios ecosistémicos7 debía asegurarse en cada una de las
localidades.

5 Específicamente se refiere a la experiencia dada en los escenarios participativos de la revisión y ajuste del
pot y de la formulación de las Unidades de Planificación Urbana y Rural, llevados a cabo por el Departamento
Administrativo de Planeación (dapm) de Cali entre los años 2012 y 2019.
6 El concepto de cuenca funcional fue traído a la discusión por la Fundación Ríos y Ciudades, especialmente
por Álvaro Pedroza (2019), quien manifiesta que la delimitación de las cuencas está dada no solo por aspectos
ambientales y geográficos, sino también por las relaciones funcionales que establecen sus habitantes, tanto al
interior de ellas, como con el contexto que los rodea.
7 Si bien en la ley no se hace referencia a que para la definición de las localidades se deben tener en cuenta
variables ambientales, en los diferentes espacios de discusión que se abrieron desde noviembre de 2018,
este fue reconocido como uno de los aspectos fundamentales que debía guiar el ejercicio. Esto, sin embargo,
ya venía siendo puesto como elemento a tener en cuenta por parte del equipo de Planeación Municipal, dada
la revisión del caso del Distrito de Cartagena, documentado en la “Propuesta de Nuevas Localidades para el
Distrito de Cartagena de Indias a partir del enfoque ecosistémico” (Torregroza et al., 2016).

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 – Se evaluarían las dinámicas ciudad-ciudad, campo-campo y ciudad-campo,8
como aquellas que dan cuenta de las interacciones funcionales, sociales y
económicas locales y zonales en el territorio de Santiago de Cali.
En cuanto a la visión prospectiva, se planteó que se apuntaría a conformar un
distrito donde en cada localidad se pudieran promover centralidades, facilitando
la generación de nuevos centros y la disminución de la concentración de servicios
en el centro tradicional, para generar un equilibrio en la oferta de infraestructuras,
servicios públicos y sociales, esto acorde con el modelo planteado por el pot vi-

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

gente.9 Así mismo, se dispuso que las localidades debían promover la integración,
buscando la mezcla poblacional con condiciones sociales, económicas y culturales
diversas, permitiendo el encuentro ciudadano para que se conviertan en escenarios
de inclusión y representación de diferentes miradas en el territorio.
Esta conceptualización abrió paralelamente la discusión sobre el concepto de ho-
mogeneidad relativa en el proceso de delimitación de localidades, partiendo de la
base de que si bien las localidades debían integrar condiciones homogéneas para
poder hacer una focalización más efectiva de las funciones que asumirían, también
debían ser vehículos para construir esa Cali integrada y no segregada.

El concepto de homogeneidad relativa

como punto de partida
Uno de los problemas geográficos para la toma de decisiones en el territorio consiste
en la generación de zonas homogéneas que permitan la administración, la gestión
y la intervención focalizada de problemáticas y necesidades comunes. Para ello,
se han diseñado técnicas de agrupación de unidades territoriales, por ejemplo a
través de la yuxtaposición de sectores contiguos que contengan aproximadamente

UN CONTEXTO DIVERSO
la misma cantidad de habitantes, empresas, empleos, oficinas, votantes, servicios
o atributos ambientales, entre otros aspectos.

8 Los conceptos de ciudad y campo fueron traídos a la discusión por la Fundación Ríos y Ciudades, teniendo en
cuenta que la condición de “urbano” y “rural” está muy ligada a una asignación normativa, mientras los conceptos
de “ciudad” y “campo” parten de una condición intrínseca. Es así como tanto el “suelo urbano” como el “suelo
rural” están conformados por ámbitos configurados como ciudad, donde prima el paisaje construido y otros como
campo, donde dominan los elementos naturales.
9 El artículo 4.º del Acuerdo 0373 de 2014 señala que “el ordenamiento territorial de Santiago de Cali reconoce
como base el conjunto de ofertas y restricciones ambientales y geográficas, con especial énfasis en las cuen-
cas hidrográficas y fuentes de agua, elementos que articulan y estructuran el territorio urbano-rural, y en las
dinámicas geológicas, climatológicas e hidrológicas, que determinan las opciones de uso, ocupación y manejo,
y se orienta a la consolidación de un modelo denso y policéntrico que soporta su complementariedad funcional
a nivel regional en la prestación de servicios, producción y distribución de bienes, destaca la conservación, la
recuperación y el uso racional de los recursos naturales de la zona rural y urbana, articulando adecuadamente
sus bordes con los municipios colindantes”.

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 Este tipo de técnicas se han usado para resolver diferentes problemas administra-
tivos (creación de zonas escolares, zonas para análisis socioeconómico, diseño
de territorios de ventas, servicios o mantenimiento, diseño geográfico de censos,
problemas de asignación-localización, etc.) o para la toma de decisiones rela-
cionadas con la definición diferenciada de norma urbanística. Como lo muestran
Bernábe et al. (2012), un caso bien conocido y demandado es la división territorial
política que persigue agrupar unidades geográficas en un número predeterminado
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de zonas o sectores, donde los distritos electorales contengan el mismo número

de habitantes (homogeneidad en los grupos para número de votantes), que sean
conexos y geométricamente compactos.
Es importante poner de manifiesto que el problema geográfico debe ser abordado
desde el concepto de homogeneidad teniendo en cuenta dos aspectos fundamen-
tales. Por un lado, la homogeneidad en términos del número de unidades geográ-
ficas con las cuales se conforma el grupo (por ejemplo, todos los grupos deben
tener diez unidades geográficas) y, por otro lado, la homogeneidad de las variables
descriptivas del territorio.
En estos dos abordajes del problema de la homogeneidad se debe entender que
la solución ofrecida es relativa y no absoluta, dado que se trata de encontrar la
probable agrupación que permita tener un equilibrio con respecto al número de
unidades o las variables territoriales. Es relativo porque, en general, no es posible
lograr el equilibrio exacto, por lo cual se debe tener presente la desviación de las
unidades o las variables con respecto al arreglo ideal. Así lo plantean Bernábe et
al. (2012) al identificar que en cuanto mayor sea la desviación, peor es el equilibrio
de la zona o del plan de zonificación generado.
El análisis de este concepto fue clave en la medida en que si bien el ejercicio buscó
la delimitación de unidades homogéneas en el territorio de Santiago de Cali, en
tanto organismo complejo y con inercias históricas visibles, permitió entender la
diversidad al interior de las localidades resultantes y la imposibilidad de lograr el
cumplimiento absoluto de los principios, criterios y visión prospectiva planteados.
Un ejemplo de lo anterior fue la imposibilidad de lograr una distribución poblacio-
nal idéntica, en un territorio donde el área urbana cuenta con zonas con altísimas
densidades concentradas en el oriente y en la ladera, y zonas con procesos histó-
ricos de vaciamiento de la población residente como es el centro tradicional. Esto
teniendo en cuenta que se debía buscar un balance poblacional, pero al mismo
tiempo garantizar ámbitos que puedan ser funcionales para el cumplimiento de las
funciones dadas a las localidades por la misma Ley 1617 de 2013.

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 Por otra parte, la misma postura de lograr localidades que fueran escenarios de
integración y de mezcla de poblaciones con situaciones socioeconómicas diversas
suponía que, en todo caso, estos ámbitos reflejarían heterogeneidad.10

Homogeneidad relativa en conglomerados

territoriales. Método de aproximación
a la delimitación de las localidades

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

En el análisis de un territorio diverso, para lograr una agrupación de unidades relati-
vamente homogéneas es importante hacer uso de técnicas que permitan dar cuenta
de tendencias, patrones y lógicas espaciales que no sean reconocibles a simple
vista. A partir de esto, y el reto que se tenía de identificar relaciones y proyecciones
latentes en el territorio de Santiago de Cali, se optó por llegar a una propuesta preli-
minar de escenarios de localidades usando técnicas estadísticas multivariadas. Esto
requirió que, en una primera fase del proceso, se compilara información relevante
para el análisis y conocimiento del territorio de Santiago de Cali.
Para el suelo rural se utilizaron las siguientes variables, homogenezadas a escala
de vereda, para realizar los modelos de análisis espacial:
– Variables ambientales: distribución por cuencas, presencia de áreas protegi-
das. Se utilizan las cuencas y las áreas protegidas con el objetivo de evitar la
fragmentación de estas áreas de importancia ambiental.
– Variables socioeconómicas: distribución de población, distribución de viviendas
rurales. Se utiliza la información poblacional y de viviendas para dar cuenta de
las tendencias de distribución e identificar las características de ocupación del

UN CONTEXTO DIVERSO
suelo rural.
– Variables de movilidad: conectividad territorial y densidad de vías. Se utiliza
la información de conectividad vial y de densidad vial para dar cuenta de las
relaciones funcionales y de conectividad rural y urbano-rural.
En el suelo urbano, se utilizaron las siguientes variables homogenezadas a escala
de barrio para realizar los modelos de análisis espacial:
– Variables ambientales: distribución por cuencas y presencia de amenazas
naturales en el territorio. Se utilizan estas variables con el objetivo de evitar,
10 Y paradójicamente, en el desarrollo de los escenarios, no fue posible lograr una mezcla de grupos poblacionales
con diversas condiciones socioeconómicas, especialmente en el oriente de la ciudad, dadas las densidades
poblacionales que tiene esta zona y la importancia de no generar localidades muy grandes en términos pobla-
cionales. Esto fue una recomendación derivada de un proceso de análisis de estudios de caso, en el que se
evidenció que, en el Distrito de Bogotá, las localidades más grandes son las que han tenido peores indicadores
de gestión (dapm, 2019).

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 en lo posible, la fragmentación de las cuencas, y para identificar problemas
territoriales que se podrían atender de manera conjunta y especializada.
– Variables socioeconómicas: calidad de vida, estratos, valores del suelo, distri-
bución poblacional y actividades económicas. Se utilizan estas variables para
caracterizar las condiciones socioeconómicas en el territorio y su distribución
espacial, con el objetivo de garantizar la construcción de unos escenarios que
contemplen, en lo posible, una mixtura social y económica y una equidad en la
población de las localidades propuestas.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

– Variables urbanísticas: indicadores de espacio público, equipamientos y vías.

Así mismo, se incorporan variables normativas del pot y proyectos estratégicos
contemplados por este instrumento de planificación. Se utilizan estas variables
para dar cuenta de la oferta de bienes y servicios urbanos y garantizar la cons-
trucción de unos escenarios equilibrados en términos de calidad urbanística.
Sobre la base de estas variables se hizo uso de la estadística multivariada para su
análisis. La estadística multivariada agrupa un conjunto de técnicas cuyo objetivo
principal es estudiar la interacción o correlación entre variables, para generar
inferencias y predicciones; en otras palabras, constituye una familia de métodos
de análisis que estudia de manera simultánea varias variables independientes y
una o más variables dependientes (Kerlinger, 2002).
En la aplicación de las técnicas multivariadas es necesario distinguir si se trata
de relaciones de dependencia o interdependencia entre las variables. Las téc-
nicas de dependencia involucran un grupo de variables para predecir y explicar
el cambio en una o más variables dependientes. En otra dirección, las técnicas
de interdependencia no definen a priori ninguna variable como independiente o
dependiente; es decir, el procedimiento implica el análisis de todas las variables
conjunta y simultáneamente (Hair et al., 2000). En el caso de estudio, se recurrió
a técnicas interdependientes para establecer el análisis conjunto del territorio de
Cali, sin establecer relaciones de dependencia. Las técnicas utilizadas fueron
las siguientes.

Técnica para el cálculo de índices territoriales

por barrio: análisis factorial
El análisis factorial es un método inferencial que forma parte de las técnicas esta-
dísticas multivariantes. Se usa para hallar agrupaciones de variables, de forma tal
que las variables dentro de cada grupo se encuentren altamente correlacionadas y
los grupos estén relativamente intercorrelacionados. De esta manera, es posible la
reducción de datos, la cual permite encontrar grupos de variables con un significado
o marca común (Montoya Suárez, 2007; Méndez Martínez & Rondón Sepúlveda,
2012). En este sentido, “los métodos factoriales […] producen resultados más o

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 menos interpretables [que] no son una simple descripción, sino que ponen de
manifiesto la estructura existente entre los datos” (Abascal Fernández & Landaluce
Calvo, 2002, p. 110).
Dicho método busca realizar “un análisis de la estructura subyacente en una serie
de variables” (Morales Vallejo, 2013, p. 3), o “describir, si es posible, las relaciones
entre varias variables en términos de pocas variables no observables, pero impor-
tantes, llamadas factores” (Johnson, 2007, p. 481), de modo que expliquen una

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

buena parte de la variabilidad de las varianzas, o la mayor cantidad de información
que se encuentra en los datos iniciales.
Existen dos tipos de análisis factorial: exploratorio y confirmatorio. En el primero se
establece la contribución de las variables originales a cada uno de estos nuevos
factores y se espera que el investigador no tenga conocimiento a priori de la nueva
estructura, o, si tiene alguna idea, que esta sea menor; mientras en el segundo
escenario se eliminan del análisis aquellas variables que sean poco relevantes o
que tengan mucha colinealidad con otras; se supone previo el número de factores,
la relación entre estos y su relación con las variables. En este último análisis se
puede formular y probar hipótesis mucho más concretas y específicas, “aunque en
ciencias sociales no es fácil especificar de manera precisa el valor de las correla-
ciones con cada factor” (Morales Vallejo, 2013, p. 10).
Ahora bien, para que el análisis factorial tenga sentido debe cumplir dos caracterís-
ticas básicas: parsimonia e interpretabilidad. La primera indica que los fenómenos
deben explicarse con la menor cantidad de elementos, por lo que el número de
factores debe ser el menor posible. La segunda indica que una solución factorial
considerada buena es aquella que resulta de fácil interpretación y es relativamente

UN CONTEXTO DIVERSO
sencilla. Esta última se relaciona con una de las limitaciones de esta técnica, que
consiste en el nombramiento de los factores, el cual puede resultar problemático
ya que los nombres de estos pueden no reflejar de manera precisa las variables
dentro del factor (Yong & Pierce, 2013).
Los pasos a seguir, según Morales Vallejo (2013), Montoya Suárez (2007) y Yong
y Pierce (2013) para realizar el análisis factorial son:
1. Elaboración de la matriz de correlaciones:11 se busca realizar un cálculo de una
matriz capaz de expresar la variabilidad conjunta de las variables.
2. Extracción de los factores comunes.
11 “En el análisis factorial es costumbre empezar con una matriz de correlaciones entre variables y terminar con
una matriz de pesos factoriales, que pueden interpretarse […] como correlaciones entre las variables y ciertas
construcciones hipotéticas llamadas ʻfactores’” (Comrey, 1985, p. 35).

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 3. La rotación de los factores iniciales: ayuda a clarificar la estructura subyacente
a las variables y se pretende encontrar una estructura más simple y de más
fácil interpretación.
4. Denominación de los factores encontrados.
Esta técnica se usó para generar tres índices compuestos que permitieran enten-
der la tendencia geográfica de las condiciones de vida de la población, la calidad
urbanística de la ciudad y la actividad económica existente (figura 1).
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Para dar cuenta de la distribución espacial de los grupos socioeconómicos en Cali,

se recurrió al cálculo de un indicador propio de calidad vida básico (icvb). Para la
construcción del icvb se incluyeron las variables de vivienda y entorno, de depen-
dencia económica y de logro educativo de los hogares, el no consumo de alimentos
en la última semana (como un indicador de falta de recursos para la alimentación
básica) y el tamaño del hogar como un indicador de vulnerabilidad demográfica.
Con estas dimensiones se construyeron indicadores espaciales de Hogares por
vivienda; Tasa de hogares en viviendas según tipo; Tasa de hogares sin servicio
de acueducto; Tasa de hogares sin servicio de alcantarillado; Tasa de hogares sin
servicio de energía; Promedio de personas por hogar; Tasa de dependencia eco-
nómica; Tasa de población mayor de diecisiete años sin empleo; Promedio de años
de estudio alcanzado; Tasa de población mayor de diecisiete años sin educación,
y Tasa de personas que no consumieron ninguna de las tres comidas, algún día
de la última semana.
Una vez estandarizados los indicadores, se realizó un análisis factorial para producir
un índice compuesto que contenga el peso de cada indicador en el icvb, el cual
indica por un kmo superior a 0,8 y una prueba de Bartlett que valida el modelo. Se
identifica una distribución espacial de un icvb bajo en tres franjas que van de sur
a norte de la ciudad. Esta distribución corresponde a la localización de los grupos
socioeconómicos con condiciones de vida bajas en las periferias orientales y oc-
cidentales de la ciudad. La distribución de sectores con icvb medio presenta una
distribución en una franja intermedia que separa los sectores altos. Por último, la
distribución de sectores con icvb alto presenta un clúster claramente identificado
de sur-norte de la ciudad.
Para dar cuenta de la distribución espacial de la actividad económica en Cali, se
recurrió al cálculo de un indicador propio que sintetice la organización del comer-
cio, la industria y los servicios. Al igual que con el índice anterior, las pruebas de
kmo y Bartlett indican que el modelo presenta validez estadística. Se identifica una
distribución espacial del indicador de actividad económica en un centro que se va
difuminando hacia el exterior, hasta la aparición de otra centralidad económica
al sur de la ciudad. Al aplicar el índice de Moran, se obtiene que, con un P valor

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 menor a un nivel de significancia de 0,05, se acepta la hipótesis de que los valores
presentan autocorrelación espacial y se agrupan en conglomerados.
Igualmente, mediante análisis factorial se obtuvo un índice compuesto de calidad
urbanística que contiene información de vías, equipamientos y espacio público
normalizados por la demanda poblacional. En primer lugar, a partir de una revisión
de las correlaciones bivariadas entre las variables, aplicando una prueba de hipó-
tesis con nivel de significancia del 95 %, se decidió mantener todas las variables,
dado que se correlacionan entre sí. En el análisis factorial, con las variables se-
leccionadas, se obtuvo un kmo de 0,721, el cual puede ser considerado medio-alto
y permite una aceptable adecuación de los factores en el modelo. Asimismo, se
comparó la prueba de esfericidad de Bartlett, que con un P valor (0,00) < 0,05 que
permite aceptar que el modelo es válido. Se identifica una distribución espacial del
índice de calidad urbanística en tres franjas que van de sur a norte de la ciudad.
Esta distribución corresponde a la localización de asentamientos precarios en las
periferias orientales y occidentales de Cali. La distribución de sectores con calidad
urbana media se presenta en una franja intermedia que separa los sectores altos.
Por último, la distribución de sectores de calidad urbana alta presenta una tendencia
a generar conglomerados en el eje sur norte de la ciudad.

Figura 1.
Aplicación de análisis factorial para índices compuestos

Distribución de calidad de vida Distribución de índice de actividad ecónomica Distribución de índice de calidad urbana

Fuente: dapm (2019).

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 Técnica para agrupación: análisis de conglomerados
El análisis clúster es un método estadístico multivariante de clasificación de datos.
A partir de una base de datos con múltiples variables, agrupa los individuos en
grupos homogéneos, conglomerados o clústeres, no conocidos de antemano, pero
sugeridos por la desviación de los datos, de manera que individuos que se consi-
deren similares puedan ser asignados a un mismo clúster, mientras que individuos
diferentes (disimilares) se localicen en clústeres distintos. El análisis clúster define
grupos tan distintos como sea posible en función de los propios datos (Carvajal et
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

al., 2007).
Se utiliza fundamentalmente como una técnica exploratoria, descriptiva pero no
explicativa. Las soluciones no son únicas, en la medida en que la pertenencia al
conglomerado para cualquier número de soluciones depende de muchos elementos
del procedimiento elegido. Por otra parte, la solución clúster depende totalmente de
las variables utilizadas; la adición o la destrucción de variables relevantes puede
tener un impacto sustancial sobre la solución resultante (Fuentes, 2011).
Los algoritmos de formación de conglomerados se agrupan en dos categorías
(Fuentes, 2011):
1. Algoritmos de partición: método de dividir el conjunto de observaciones en k
conglomerados (clústeres), en donde k lo define inicialmente el usuario.
2. Algoritmos jerárquicos: método que entrega una jerarquía de divisiones del
conjunto de elementos en conglomerados.
Un método jerárquico aglomerativo parte de una situación en la que cada obser-
vación forma un conglomerado y en sucesivos pasos se van uniendo, hasta que
finalmente todas las situaciones están en un único conglomerado.
Un método jerárquico disociativo sigue el sentido inverso: parte de un gran conglo-
merado y en pasos sucesivos se va dividiendo hasta que cada observación queda
en un conglomerado distinto.
El primer paso es obtener grupos de objetos de forma que, por un lado, los objetos
pertenecientes a un mismo grupo sean muy semejantes entre sí, es decir, que el
grupo esté cohesionado internamente y, por el otro, los objetos pertenecientes a
grupos diferentes tengan un comportamiento distinto con respecto a las variables
analizadas, es decir, que cada grupo esté aislado externamente de los demás
grupos (Fuentes, 2011).
Una vez establecidas las variables y los objetos a clasificar, el siguiente paso
consiste en establecer una medida de proximidad o de distancia entre ellos que
cuantifique el grado de similaridad entre cada par de objetos. Las medidas de
proximidad, similitud o semejanza miden el grado de semejanza entre dos objetos
de forma que, cuanto mayor (resp. menor) es su valor, mayor (resp. menor) es el

260

[Link] 260 12/3/21 12:42 PM

 grado de similaridad existente entre ellos y con más (resp. menos) probabilidad los
métodos de clasificación tenderán a ponerlos en el mismo grupo (Fuentes, 2011).
Las medidas de disimilitud, desemejanza o distancia miden la distancia entre dos
objetos de forma que, cuanto mayor (resp. menor) sea su valor, más (resp. menos)
diferentes son los objetos y menor (resp. mayor) la probabilidad de que los métodos
de clasificación los pongan en el mismo grupo (Fuentes, 2011).
El análisis clúster (o análisis de conglomerados), es una técnica estadística que
busca agrupar elementos o variables tratando de lograr la máxima homogeneidad

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

en cada grupo y la mayor diferencia entre ellos. El método iterativo k medias está
basado en la distancia que define k centroides de los k clústeres que genera cada
iteración (Fuentes, 2011). Para ello, es necesario tener en cuenta la cantidad de
conglomerados en los cuales se quieren agrupar los datos; debido a que esto no
se sabe con exactitud, se realiza el ejercicio en varias ocasiones con el objetivo
de obtener una clasificación por grupos que se adecúe al propósito general del
proyecto, para de esta manera asegurar la menor dispersión posible dentro de
cada grupo o conglomerado.
La dispersión de las observaciones se mide de acuerdo con la suma de cuadrados
de las desviaciones de las observaciones al centroide del grupo; es decir, la agru-
pación adecuada se selecciona cuando la suma de las varianzas dentro de cada
grupo es la menor posible. Este método de agrupamiento tiene como objetivo la
partición de un conjunto de n observaciones en k grupos, en el que cada observación
pertenece al grupo cuyo valor medio es más cercano. Una observación pertenece
a un grupo o a otro con base en la distancia a los centroides de los distintos clús-
teres; el centroide de un clúster se calcula como el valor medio de los puntos del
clúster (Fuentes, 2011).
El algoritmo k medias parte de una primera configuración de conglomerados con

UN CONTEXTO DIVERSO
sus correspondientes medias, eligiendo un primer individuo de arranque de cada
grupo y asignando posteriormente cada caso a un grupo según el efecto que esta
asignación cause sobre la varianza de los grupos. De esta manera, se agregan
observaciones a aquellos grupos en los que no se modifique de forma significativa
su dispersión. Este algoritmo se caracteriza porque en cada etapa se comprueba
si la configuración clúster puede ser mejorada de un grupo a otro, de manera que
la reasignación de observaciones en otro clúster mejora la varianza, comprobando
los casos secuencialmente para ver su influencia individual (Fuentes, 2011).
Esta técnica se aplicó en el área rural a partir de la vereda como unidad espacial,
utilizando como variables el suelo protegido, las cuencas hidrográficas, la conectivi-
dad vial y la distribución poblacional. En primer lugar, se hizo un análisis exploratorio
de tipo jerárquico con el método de conglomeración de Ward, para disminuir la
varianza de los elementos al interior del conglomerado. Se identificó como óptimo
generar cuatro conglomerados rurales (figura 2).

261

[Link] 261 12/3/21 12:42 PM

 Figura 2.
Observaciones originales y observaciones agrupadas en un análisis de conglomerados
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: Ruiz, IntroClustering (2013).

Para la generación de conglomerados urbanos también se realizó un análisis explo-

ratorio de tipo jerárquico con el método de conglomeración de Ward, el cual buscó
disminuir la varianza de los elementos al interior del conglomerado. En este modelo
se utilizaron las variables de cuencas, amenazas, distribución poblacional, calidad
urbanística, calidad de vida, actividad económica, proyectos del pot y tratamientos.
Tal como se describió en la metodología, en el análisis de conglomerados se buscó
identificar elementos próximos según el valor de cada una de las variables.
El análisis gráfico indicó que el óptimo de agrupación se daba con siete conglomera-
dos urbanos. Se podía observar en el dendograma que se minimizaban las distancias
y, por tanto, la varianza interna de los elementos en cada grupo era mínima. De tal
forma, se decidió que era adecuado generar siete conglomerados con las variables
de cuencas, amenazas, distribución poblacional, calidad urbanística, calidad de
vida, actividad económica, proyectos del pot y tratamientos.
Una vez se toma la decisión de generar 7 conglomerados, se agruparon las unidades
espaciales mediante el método jerárquico por k medias. En el resultado obtenido,
los conglomerados cumplen con el criterio de que las distancias entre el centroide
de cada uno y los elementos que lo componen son inferiores a las distancias de los
centroides entre los distintos conglomerados, es decir que se maximiza la homo-
geneidad, cumpliendo con el principio de minimizar la varianza interna y maximizar
la externa a los conglomerados (figura 3).

262

[Link] 262 12/3/21 12:42 PM

 Figura 3.
Dendograma del análisis de conglomerados

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

Fuente: dapm (2019).

El resultado mediante la aplicación de la técnica se presenta a continuación (figura 4):

Figura 4.
Conglomerados generados

UN CONTEXTO DIVERSO
Fuente: dapm (2019).

263

[Link] 263 12/3/21 12:42 PM

 A partir de este resultado, e incorporando miradas de funcionalidad que no habían
sido capturadas por el método utilizado (por ejemplo dinámicas urbano-rurales,
conectividad vial, transporte público), los lineamientos establecidos en la guía para
deslindes y amojonamientos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), y la
verificación del cumplimiento de los principios, marco legal, criterios y visión pros-
pectiva, dapm y la Alianza de Universidades derivan de este método dos escenarios:
uno de ocho localidades y otro de siete. Este se complementó con otro escenario
de siete localidades basado en un método diferente construido por la Alianza, y
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

ajustado en conjunto con el dapm. Los escenarios ajustados según los conglome-
rados generados se pueden observar a continuación (figura 5).

Figura 5.
Escenarios construidos a partir del método usado por dapm, 2019

Fuente: dapm (2019).

La percepción ciudadana como variable incluida

Al percibir el sujeto la ciudad como un conjunto de estructuras significativas, la
percepción se convierte en una auténtica comunicación entre habitante y ciudad.
Como resultado de esta consideración aportamos dos figuras simbólicas que
aparecen como actitudes del individuo-habitante de la ciudad, como alentador de
rastreos y cazador de trazas de invisibilidad que afloran a la superficie a través
de mecanismos mentales que intentaremos descubrir. Podríamos decir que la

264

[Link] 264 12/3/21 12:42 PM

 percepción significante y la construcción “mental” de la ciudad sigue las pautas
de un proceso simbólico-semiótico, con la participación activa del ciudadano
a través de su transmutación en dos estados diferentes o figuras simbólicas:
1.º Ciudadano-lector de la ciudad. 2.º Ciudadano-escritor de la ciudad. (López
Rodríguez, 2003, pp. 2-3)

Los escenarios construidos por la Alcaldía de Santiago de Cali y por la Alianza de

Universidades se llevaron a diferentes escenarios de participación, conducidos a
partir de una metodología formulada y ejecutada por la Universidad del Valle.12 La

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

multiplicidad y variedad de observaciones recogidas en los talleres permitió corro-
borar la complejidad intrínseca de dialogar sobre el territorio que se habita como
si este fuese un objeto externo y estático. Como bien lo dijo Jacobs (2011) en su
libro Muerte y vida de las grandes ciudades, cuando señala que “las ciudades son
problemas de complejidad organizada, como las ciencias de la vida. Las ciudades
presentan situaciones en las que media docena y también varias docenas de cantida-
des varían simultáneamente y de manera sutilmente interconectada” (pp. 271-272).
La misma autora señala que para comprender las ciudades (en este caso esta-
ríamos hablando del territorio urbano y rural de Santiago de Cali), los hábitos más
importantes de pensamiento deben ser: (1) pensar siempre en procesos; (2) trabajar
inductivamente, razonando de lo particular a lo general, y (3) buscar indicaciones
singulares que impliquen cantidades muy pequeñas, que señalen la forma en que
operan las cantidades mayores (Jacobs, 2011).
Si bien se tuvo como punto de partida un proceso técnico que permitió abstraer
variables específicas y determinar homogeneidades y heterogeneidades en el terri-
torio, era entonces claro que “los procesos urbanos en la vida real son demasiado
complejos para ser rutinarios, demasiado particularizados para aplicar abstracciones.
Se componen siempre de interacciones entre combinaciones únicas de elementos

UN CONTEXTO DIVERSO
particulares, y nada puede substituir el conocimiento directo de tales elementos”
(Jacobs, 2011, p. 480), partiendo además de que “los procesos que tienen lugar en
las ciudades no son en modo alguno arcanos, comprensibles solo para los exper-
tos. Casi todo el mundo puede comprenderlos. Muchos ciudadanos corrientes ya
los entienden perfectamente, lo que ocurre es que no han puesto nombre a estos
procesos” (Jacobs, 2011, p. 480).
El reclamo y la observación ciudadana e institucional permitieron ajustar ciertos
límites que encajaban mejor con un escenario de integración, racionalidad fiscal,
provisión de servicios ecosistémicos y funcionalidad de las cuencas, así como
de los arraigos culturales que obligaban a mantener unos continuos territoriales
en escenarios que tradicionalmente han sido reclamados conjuntamente por las
12 En el marco del Contrato Interadministrativo 4132.[Link] de 2019 “Estudios necesarios para la planifi-
cación y estructuración de escenarios participativos para la organización político-administrativa de Santiago de
Cali como Distrito Especial”.

265

[Link] 265 12/3/21 12:42 PM

 poblaciones que los habitan. Un ejemplo claro de esto es la continuidad dada en
el escenario final entre Navarro, Hormiguero y las actuales comunas 14, 15 y 21,
considerando los procesos históricos de ocupación en esta zona, lo cual fue recla-
mado en diferentes escenarios de participación (dapm, 2019).
Este proceso participativo fue clave también para entender los cuellos de botella en
términos comunicacionales y de interacción con los diferentes grupos poblacionales y
sus intereses diversos. Prever estos temas se considera clave para procesos futuros
de revisión del ejercicio realizado durante los años 2018-2019, o de formulación de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

otros escenarios teniendo en cuenta que

– La delimitación de localidades se percibe como un proceso de separación
funcional entre las diferentes partes que componen el territorio, y hay preo-
cupación por la autosuficiencia de cada localidad, cuando ni las funciones de
la administración central desaparecen ni la separación física sería en ningún
caso real. Un ejemplo de esto fue el reclamo en diferentes escenarios sobre
la “división” de las cuencas en diferentes localidades, porque esto “dificultaría
su manejo de manera integral”. Al respecto se hizo énfasis desde el dapm en
que esto lejos de significar una fragmentación territorial, supone un reto de
coordinación entre aquellos asuntos estratégicos que deben seguir siendo
manejados por la administración central y los apoyos locales que pueden dar
las alcaldías menores para el cumplimiento de los objetivos de ordenamiento
territorial y ambiental.
– La integración de los territorios urbano y rural en localidades mixtas representó
una preocupación sentida por parte de diferentes actores, con el argumento de
que esto promovería la urbanización de las áreas rurales, entre otros.13 Sobre
este asunto, constantemente se destacaron las funciones de las localidades
y el objetivo de la distritalización, que no tienen que ver con definiciones de
áreas urbanizables que son tomadas en el marco de los procesos de revisión
y ajuste del pot, lo cual cuenta con un régimen normativo diferente. Contrario a
esto, se argumentó desde el dapm que las localidades urbano-rurales sí podrían
ayudar a tener un manejo más eficiente del control de la urbanización ilegal
en los bordes urbano-rurales y del mejoramiento de la funcionalidad de las
dinámicas e intercambios campo-ciudad, reconociendo las interdependencias
que hay en la prestación de servicios14 para las comunidades tanto rurales
como urbanas.

13 También se señalaron preocupaciones alrededor de la “desventaja” de la representación rural frente a la urbana,

lo que llevaría a que la zona rural perdería autonomía, y las principales decisiones concernientes a su población
y territorio serían tomadas por habitantes de la zona urbana (Secretaría de Gobierno, 2019).
14 Por ejemplo, prestación de servicios sociales que están concentrados en la ciudad para las comunidades rurales,
y servicios ecosistémicos que prestan las zonas rurales para que las zonas urbanas puedan funcionar.

266

[Link] 266 12/3/21 12:42 PM

 Cali Distrito y sus localidades de cara al futuro: aliadas
para la gestión y la transformación socioespacial
La evaluación de la retroalimentación recogida en los talleres permitió pulir un ejerci-
cio final que encontró balance entre los criterios técnicos y la percepción ciudadana.
Era necesaria una mirada integradora posterior a los talleres participativos, por
cuanto muchas de las observaciones recogidas eran incluso contrarias entre sí: por
ejemplo, mientras en algunos sectores se veía con buenos ojos la conformación de

LOS RETOS DE LA DELIMITACIÓN DE LOCALIDADES DE CALI DISTRITO: HOMOGENEIDAD RELATIVA EN

localidades que integraran poblaciones con condiciones socioeconómicas diversas,
en otros no. Así mismo, si bien algunos actores señalaron la inconveniencia de las
localidades urbano-rurales, otros expresaban su apoyo (dapm, 2019).
En la construcción de este escenario final, sin duda fue clave haber construido ese
listado de principios, marco legal, criterios y visión prospectiva, que constituyeron
un rumbo a la hora de dirimir dudas.
Después de la evaluación financiera de la estructuración de Cali Distrito, y los retos
en términos presupuestales que esto representa, el ejercicio final se concretó con
seis localidades, que recogían todo el trabajo realizado, pero que también ponían
un escenario más viable en términos presupuestales. Del mismo modo, dado el
proceso de transformación institucional y procedimental que significa pasar de ser
un municipio con una administración central a un distrito que aparte tenga seis
alcaldías locales, se planteó desde la Alcaldía un plan de transición que permitiera
hacer una transformación gradual y organizada.
Esta propuesta fue radicada en Santiago de Cali en dos ocasiones (julio y noviem-
bre de 2019), y sin embargo no llegó a avanzar significativamente en el debate.
Como posibles factores que incidieron están (Secretaría de Gobierno, 2019) que
este proceso no tuvo la difusión requerida por una transformación de esta enver-

UN CONTEXTO DIVERSO
gadura, que se dio en época electoral y que no hubo mayor interés por parte de
diversos sectores clave por participar, esto último probablemente debido a la falta
de claridad de por qué se declara a Santiago de Cali como Distrito, cuando tiene
todavía mucho por resolver como municipio.
Y aunque estas dudas probablemente continúen y surjan nuevas en los caminos
venideros del debate alrededor de Cali Distrito, esta designación legal fue y sin
duda seguirá siendo una oportunidad para pensarnos y soñarnos (en escenarios
de encuentro entre academia, ong, sociedad civil y administración pública) en una
Cali más integrada, participativa y con una institucionalidad más sólida, eficiente y
más cercana a la población.

267

[Link] 267 12/3/21 12:42 PM

 Referencias
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CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

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la cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo,
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UN CONTEXTO DIVERSO

269

[Link] 269 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 270 12/3/21 12:42 PM

 ANÁLISIS DE LA
D E S C E N T R A L I Z AC I Ó N
T E R R I TO R I A L :
UNA REVISIÓN DE CALI
CO M O D I S T R I TO E S P E C I A L

BAIRON OTÁLVARO MARÍN

JOAQUÍN TOVAR BARRETO

doi: 10.51564/2021.14

[Link] 271 12/3/21 12:42 PM

[Link] 272 12/3/21 12:42 PM
 ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL
Introducción
Una revisión de la bibliografía consultada da cuenta de que en Colombia el proceso
de descentralización ha sido estudiado en tres momentos:
1. 1986-1991. La descentralización como un proceso político-administrativo que
reconoce la importancia de los municipios (Velásquez, 1996; Santana, 1996).
2. 1991-2000. La profundización de la descentralización producto de un “nuevo”
pacto social que buscó equilibrar las relaciones entre los entes territoriales bajo
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Arias, 2008).
3. 2000 a la fecha. Un nuevo mapa político territorial influenciado por los actores
armados, ilegales y mafias locales que buscan la cooptación de la gestión públi-
ca. Además de los cambios demográficos y las nuevas exigencias ciudadanas
que presionan la administración pública para la reorganización del territorio
(Velásquez, 2009).
No obstante, la importancia que ha revestido la descentralización como tema de
reflexión académica, no identificamos bibliografía relevante en el ámbito local. Como
también es débil la reflexión que se ha hecho sobre el proceso de Cali como Distrito
Especial en torno a los “viejos” problemas y las “nuevas” complejidades que trae
consigo este nuevo modelo de ordenamiento político-administrativo.
En consecuencia, con este artículo pretendemos, en la primera parte, presentar
una revisión bibliográfica que, al tener como referente esos tres momentos, pro-
blematiza la hipótesis que defiende la descentralización como un proceso político
administrativo que hace posible la democracia local. Al respecto, la mayoría de
estudios tienen en común una presunción normativa ad hoc, esto es, consideran
que la descentralización por sí sola cumple con un fin determinado: profundizar
la democracia local. Nosotros, en cambio, sostenemos que la descentralización,
más allá de alcanzar ese loable propósito, opera en lo local como una institución.
En la segunda parte, nuestra reflexión sostiene que las “nuevas” complejidades que
trae consigo el modelo de Cali como Distrito Especial exigen cumplir con tres tareas

273

[Link] 273 12/3/21 12:42 PM

 básicas: aumentar la descentralización municipal, gobernar con las comunidades y,
finalmente, mejorar la capacidad de coordinación, eficiencia y sostenibilidad de la
institucionalidad pública, afectada por problemas de gobernabilidad y gobernanza
en el siglo xxi.

El debate en torno a la descentralización y los aportes

de la teoría política normativa para entender los
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

procesos locales de re-descentralización

La comprensión de la descentralización como institución se da no solo del centro
hacia la periferia; también al interior de las unidades territoriales. Cuando se presenta
al interior de una unidad territorial se le denomina proceso re-descentralizador, lo
que implica profundizar la desconcentración de obligaciones y funciones político-
administrativas en función de lo local.
En Colombia la re-descentralización se identifica en los procesos de distritalización.
Uno de sus objetivos es brindar una mayor autonomía a un ente territorial que por
su propia expansión y crecimiento económico, así como por el aumento de las exi-
gencias y presiones ciudadanas, necesita redireccionar los procesos locales para
gestionar el desarrollo territorial a partir de sus propias potencialidades y atributos.
Según el marco normativo (Ley 1617 de 2013) la distritalización permite tener mayor
autonomía administrativa, financiera y fiscal, contribuye al reconocimiento de poten-
cial urbano y facilita la gobernanza local. Es un proceso de cambio estructural que
está bajo la supervisión, la coordinación, el control y la vigilancia del Estado central.
En el ámbito de la producción académica que se ha interesado por estudiar los pro-
cesos de descentralización y distritalización en su gran mayoría es nacional (Arias,
2008; Duglas & Ruiz, 2000; Hernández, 2012; Ospina, 1988; Quintanilla, 2017; Rico
& Rosero, 2014; Sánchez, 2006, 2016; Santana, 1996; Soto, 2003; Valencia & De
Chueiri, 2014; Velásquez, 2011). En cambio, para el suroccidente colombiano es
escasa la literatura que se identifica en el tema (Correa, 2012; González, 1999;
Sanabria & Rodríguez, 2017).
Por cierto, en este punto hacemos una revisión bibliográfica con el objetivo de
ilustrar y problematizar la premisa que sostiene que la descentralización por sí sola
profundiza la democracia local. Subyace detrás de este propósito una intención:
alentar una discusión en torno a ¿qué se entiende por descentralización? Luego,
para finalizar, pondremos en consideración algunas pistas, en perspectiva de la
teoría política normativa, con el fin de aportar a una nueva discusión sobre los
procesos de re-descentralización en lo local.
A propósito, al hacer la revisión de las definiciones de descentralización se identifica
en la bibliografía una presunción normativa ad hoc, esto es, considerar que por

274

[Link] 274 12/3/21 12:42 PM

 sí sola cumple con un fin determinado: profundizar la democracia local. Nosotros,
por el contrario, sostenemos que la descentralización, más allá de su definición
normativa, opera como una institución. Este argumento proviene de la teoría polí-
tica normativa. Una de sus premisas es tácita al reconocer que la evolución de la
norma, al derivar en operaciones institucionales, legitima el poder de la autoridad
local (Baubock, 2013).
Antes de continuar, hagamos un breve paréntesis para mencionar que los estudios

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

identificados en la dimensión metodológica han hecho uso de datos secundarios
(estadísticas oficiales) y análisis de tipo documental. Sin embargo, hay poco uso,
por no decir nulo, de técnicas cuantitativas como, por ejemplo, el sondeo, para
conocer las opiniones de los actores locales sobre el tema. Menos aún se utilizan
enfoques de tipo cualitativo como el análisis crítico del discurso (acd) para interpre-
tar los diversos discursos que confluyen en lo local sobre la descentralización. En
cuanto a los razonamientos conceptuales, se han ocupado por resolver el problema
de la descentralización mediante explicaciones analíticas que giran en torno a los
desacuerdos y discusiones normativas. Al sustentar que la descentralización como
proceso normativo “profundizó” la democracia en lo local, están reconociendo una
relación de causa-efecto, esto es, la normatividad que define el centro, determina
directamente la democracia que opera sobre la periferia.
Retomemos ahora nuestra discusión central. Iniciemos reconociendo que, aunque
el proceso de descentralización tuvo su punto de partida en Colombia en 1986, será
con la Constitución de 1991 donde se profundizará en temas esenciales como la
autonomía municipal, la refundación de los departamentos, la creación de nuevas
entidades territoriales como regiones, entidades territoriales indígenas, provincias
y distritos especiales, con una mayor carga de responsabilidades y de funciones
(Santana, 1996). Los cambios estructurales que trajo consigo la Constitución de
1991 despertó en diversos sectores como ong, actores gubernamentales, gremios
y académicos, un significativo interés por comprender cómo el marco normativo,
primero, redefinía las relaciones centro-periferia; segundo, establecía el marco de
actuación de los gobernantes en lo local, y tercero, resolvía las tensiones entre go-
bernantes y ciudadanos. Bajo la perspectiva anterior, diferentes autores reconocen
que la descentralización en América Latina (1980-1990) hizo parte de los cambios
que sufrió el Estado (Ospina, 1988; Soto, 2003; Santana, 1996; Sánchez, 2016;
Velásquez, 1996, 2011; Correa, 2012). Algunos de esos cambios exigieron, en la
dimensión político-administrativa, la desconcentración de determinadas funciones
del Estado. Bajo ese marco contextual descentralizar se entiende como la acción
de delegar funciones y responsabilidades. Para el Gobierno central desconcentrar
no es dejar de hacer; al contrario, al delegar funciones convierte al municipio en el
núcleo básico del desarrollo territorial. Entendida así la acción de desconcentrar
implica que un actor “pasivo” asuma un papel “activo”. Este nuevo rol significa que

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 el municipio, ahora actor central del desarrollo local, asume funciones sustantivas
de la gestión pública, a saber, los procesos de planificación, tanto del territorio como
del desarrollo, la administración de la cuestión pública, el manejo fiscal, entre otros
(Ospina, 1988).
En consecuencia, los cambios que produjo la descentralización también implicaron
la redefinición de las relaciones centro-periferia. Específicamente, para el caso co-
lombiano, la redefinición de este tipo de relaciones se avizoró con la Constitución
y la ley (Santana, 1996). Efectivamente, el nuevo marco jurídico supuso que la
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

descentralización contribuiría al fortalecimiento de la gobernabilidad local, al mejo-

ramiento de los niveles de eficiencia y a que los gobiernos locales incrementaran
la legitimidad de su autoridad.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, la descentralización se define
como un proceso político-administrativo que cumple con tres propósitos: (1) recu-
perar la legitimidad del Estado en lo local; (2) robustecer la autonomía territorial, y
(3) cumplir con los preceptos definidos por la Constitución y la ley.
Cambios externos, por fuera del control del Estado-nación, también determinaron
los procesos de descentralización. Uno de los más significativos fue el cambio del
paradigma de un Estado céntrico (planificador, paternalista, social, de bienestar…),
a un Estado mercado céntrico (neoliberal, de mercado…), que no solo implicó
reformas estructurales del Estado central; también exigía un giro en la forma de
concebir la gestión pública local.
Con este tipo de cambios, a la variable político-administrativa se sumaron variables
sensibles en lo local como la democracia, el mercado y el cambio institucional.
Autores como Hernández (2012) y Velásquez (2011) se han interesado en estudiar
las dos primeras variables. En concreto, Hernández argumenta que la descentrali-
zación permite que los problemas económicos se resuelvan a través de la eficiencia
fiscal, la débil democracia con su profundización y los problemas administrativos
con la prestación óptima de los servicios públicos; Velásquez agrega una variable
diferenciadora: el mercado. La racionalidad económica concibe que la descen-
tralización, como vía administrativa, sirve para que el Gobierno central deposite
“viejas” y “tradicionales” responsabilidades en los gobiernos locales. Por tal razón,
la prestación de servicios básicos (salud, educación, saneamiento básico, entre
otros) pueden ser redireccionados a los mandatarios locales, inclusive que estos
deleguen su ejecución en el sector privado.
La descentralización, al estar estrechamente ligada con el cambio mundial del
paradigma político-económico, exige una profunda reorganización del Estado en
todos sus ámbitos. La tesis de los órganos internacionales y la banca multilateral
propone que el modelo neoliberal, al reducir el tamaño del Estado y promover la
privatización de funciones estatales, influye directamente en la disminución del dé-

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[Link] 276 12/3/21 12:42 PM

 ficit fiscal, los altos niveles de endeudamiento y supera el desorden administrativo.
Diversos autores comparten este tipo de hipótesis, por ejemplo, Frége (1986, citado
en Correa, 2012) entiende la descentralización como un proceso administrativo en el
que, para mejorar la eficiencia del Estado, es necesario su reorganización interna y,
además, implica que los entes territoriales asuman las responsabilidades respetando
la toma de decisiones del Estado. Como es de esperarse, un organismo como el
Departamento Nacional de Planeación (dnp) asume por completo las directrices de
los órganos internacionales, al entender la descentralización como un modelo de

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

organización del Estado en todos los campos que le competen (social, económico,
político, cultural y medioambiental), no puede dejar de lado el fortalecimiento del
municipio como entidad esencial, como tampoco la participación de los ciudadanos
en los asuntos públicos (dnp citado en Correa, 2012, p. 125). Por su parte, Carrión
entiende la descentralización como un proceso complejo que pretende distribuir
el poder central con el fin de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y
mejorar la calidad de vida de la población (Carrión, 2007, citado en Correa, 2012).
Bajo las premisas anteriores, se entiende la descentralización como parte de un
proceso más complejo. La reorganización del Estado en su conjunto, resultado de
las exigencias del cambio del paradigma político-económico, implicó ajustes en
diferentes áreas y tareas: (1) en el ámbito de los derechos humanos, para garan-
tizarlos de acuerdo con lo establecido por el pacto social, no obstante supeditado
a los procesos de ajuste fiscal; (2) en los procesos de negociación e interlocución
local entre gobernantes, partidos políticos, actores sociales, gremios económicos
e industriales, para brindar las condiciones necesarias, pero sin desconocer las
directrices definidas por el Gobierno nacional; (3) definir determinadas tareas y
funciones esenciales del Estado sin dejar de apoyar, fiscalizar y controlar el manejo
eficiente y eficaz de los recursos públicos, y (4) por último, para dar cumplimiento al
marco normativo que, a su vez, está anclado a tratados y convenios internacionales.
Existe otro tipo de investigaciones que entienden la descentralización como un
proceso de acercamiento-concertación. Bajo esta perspectiva de análisis la variable
participativa le imprime un alto valor agregado al papel que desempeña la sociedad
civil en la toma de decisiones y su incidencia en la gestión pública local. Autores
como González (1999), Borja (1989, 2011) y Velásquez (2011), pliegan su interés
en mostrar que el Estado, por ser el principal promotor del modelo, está obligado
a reconocer las iniciativas de la sociedad civil.
Entendida así la descentralización, esta implica dos acciones estrechamente liga-
das entre sí. La primera: los actores locales necesitan desarrollar actitudes como
la cooperación, la solidaridad y su empoderamiento, para incidir en la generación
de iniciativas y proyectos colectivos de beneficio público. La segunda: cada una de
las iniciativas, así como los proyectos, necesitan la atención del Estado.

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[Link] 277 12/3/21 12:42 PM

 Mostremos ahora las críticas que hacen autores como Soto (2003) a la descentrali-
zación. En contravía de los argumentos presentados hasta el momento, este autor
sostiene que la descentralización ha sido más un proceso técnico-administrativo
que participativo. Los procesos de reestructuración administrativa se caracterizan
por hacer uso de una fuerte tecnocracia; mientras en la esfera nacional se tiene
un grupo de expertos pensando y planificando el proceso, en lo local un grupo de
profesionales implementan las directrices definidas por el Gobierno nacional.
Agrega Soto (2003) que la descentralización, al propender por una estrecha imbri-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

cación entre partidos políticos, gremios y organizaciones empresariales, se convirtió

en un proceso altamente institucionalizado y formalista. Además, la carencia de
recursos, presupuestales, tecnológicos y logísticos, incrementaron la dependencia
de la periferia hacia el centro. Estas circunstancias dificultaron llevar a la práctica los
postulados que definió la Constitución de 1991, por consiguiente no se generaron
formas diferentes de relación entre Gobierno central y gobiernos locales. Aún me-
nos se reconocieron las características específicas de cada territorio, y la variable
participativa no desempeñó el papel esperado.
Para ir cerrando este primer punto, destaquemos que las definiciones sobre la
descentralización privilegian variables de análisis como la política, la administrativa,
el cambio institucional, el marco normativo, la participación y el mercado. Aunque
se hace uso de diferentes variables para definir la descentralización, los autores
reconocen que la descentralización ha sido resultado de la iniciativa estatal. Este
tipo de políticas, al tener como marco referencial la Constitución y la ley, define los
ritmos y la modalidad del proceso en lo local. Para el caso de Colombia vale la pena
destacar el argumento de Sánchez (2016), quien reconoce que la descentralización
y la autonomía territorial han conformado un sistema híbrido, un modelo centralista
para la toma de decisiones estructurales, descentralizado para la administración
de los asuntos locales y que reivindica la autonomía de las entidades territoriales.
Estos tres elementos hacen parte de la arquitectura institucional del Estado colom-
biano. En conclusión, el problema de la conceptualización en la descentralización
proviene del uso de variables analíticas, algunas estructurales, otras internas y otras,
no muy pocas, externas que sostienen que la normativa por sí sola profundiza la
democracia en lo local.
Por último, ilustraremos algunas pistas en perspectiva de la teoría política normativa,
con el fin de aportar a una nueva discusión sobre los procesos de re-descentraliza-
ción en lo local. A pesar de que cada vez es más confuso y desafiante encontrar las
diferencias y los límites entre las teorías, inclusive entre las mismas disciplinas, el
estudio de la descentralización no está exento del uso de una teoría para compren-
der mejor su existencia. Al respecto, consideramos que la teoría política normativa
hace aportes valiosos. Basándonos en los análisis de Baubock (2013), Monsivais
(2013) y Peñas (2010), destacamos los siguientes aspectos:

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 1. Este tipo de teoría, al examinar las disposiciones institucionales en las demo-
cracias, tiene entre sus presupuestos metodológicos la necesidad de adelantar
estudios empíricos. Comprender las reacciones de las instituciones en lo local
implica no dejar de lado aspectos fundamentales como las tradiciones históricas,
las normas culturales y las visiones específicas del mundo.
2. Considerar la descentralización como una institución y no un proceso político-
administrativo, implica estudiar la dimensión del poder político tanto en la manera
en que debe regularse como en la forma en que se organiza.

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

3. Un rasgo fundamental de esta teoría exige que se identifique la forma como
se están poniendo en práctica postulados básicos de la democracia, como son
el bien común de las comunidades, la legitimidad de la autoridad política, los
derechos y libertades y el carácter y la fuerza vinculante de las obligaciones
políticas.
4. Los factores institucionales pueden moldear los objetivos de los actores po-
líticos y la distribución del poder entre ellos. Surge entonces la necesidad de
comprender la manera en que los actores políticos locales inciden no solo en
la toma del poder, sino también en los procesos de clientelismo político.
5. La propuesta de comparar instituciones políticas en diferentes contextos cultu-
rales e históricos. No olvidemos que ciudades como Santiago de Cali son multi-
culturales; por tanto, un desafío en los procesos locales de re-descentralización
exige un reconocimiento histórico de las minorías.
En el siguiente punto se presenta el caso de Cali Distrito Especial, para mostrar
cómo en una coyuntura global y local se referencia un cambio de época en la forma
de construir ciudad en una perspectiva de re-centralización. Indudablemente, este
tipo de coyunturas exige la construcción de nuevos proyectos de ciudad que impli-
can fortalecer la mirada sobre los efectos del cambio climático, los indicadores de
bienestar y violencia, la sostenibilidad fiscal, el fortalecimiento de la democracia local,
así como la articulación de los ámbitos locales y metropolitanos de las ciudades.

Perspectivas de Cali como Distrito Especial

Sin lugar a dudas, estudiar el proceso de Cali como Distrito Especial en perspectiva
de la re-descentralización ayuda a repensar los “viejos” problemas y las “nuevas”
complejidades que trae consigo este nuevo modelo de ordenamiento político-
administrativo. En el marco de los “viejos” problemas en el orden económico se
encuentra el enfoque predominante de las élites asentadas en este territorio. Su
orientación a la profundización del uso de un capitalismo tradicional de exportación
ha ahondado las desigualdades sociales en términos de ingresos, capital y educa-
ción. No olvidemos tampoco que por las características de este tipo de enfoque,

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 poco se tiene en cuenta las políticas de innovación y adaptación a las economías
orientadas por la praxis del capitalismo global.
Frente a las dinámicas sociales, lo observado hasta el momento es la fragilidad de las
políticas. La evidencia muestra que, mientras se ha buscado resolver los problemas
estructurales de la pobreza, la violencia y la exclusión social, de manera paralela se
ha producido el acelerado debilitamiento de la sociedad salarial. En consecuencia,
ante el predominio de regímenes de bienestar informal, se suma al deterioro de
sistemas de protección e inclusión social que permitan el reconocimiento de la diver-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

sidad, la diferencia y el bienestar por proximidad en los territorios urbanos y rurales.

El reto para este entorno local y regional es entonces romper con las políticas reacti-
vas que se ofrecen como alternativa ante el aumento de la violencia, la criminalidad
y la ilegalidad en la ciudad (Perea & Rincón, 2014).
En el orden ambiental y territorial, se insiste en las estrategias que responden al
viejo esquema de fronteras geográficas para la construcción de las localidades,
una política que no es funcional frente al caos ambiental y los efectos del cambio
climático en la coyuntura actual. Se requieren entonces cambios disruptivos en el
manejo de la biodiversidad ambiental y territorial del territorio, desde la perspectiva
del derecho ambiental de la ciudad.
En la dimensión de las “nuevas” complejidades, las políticas urbanas y metropo-
litanas están directamente relacionadas con la construcción de gobernanza; es
decir, con la apertura de espacios, canales y competencias horizontales entre Cali
y los municipios de Yumbo, Palmira, Candelaria y Jamundí, para nombrar aquellas
localidades más cercanas. Se requiere como imperativo ético y práctico resolver los
problemas de negligencia, ineficacia y escasa capacidad operativa de la adminis-
tración municipal de Cali y sus zonas metropolitanas. El desafío es promover una
acción pública que mejore la capacidad de respuesta frente a los problemas de la
integración metropolitana; no se puede seguir insistiendo en la capacidad directiva
del alcalde de Cali como receta para resolver las dificultades regionales.
En síntesis, el desafío consiste en crear un nuevo régimen de ciudad a partir de
la propuesta de Cali Distrito Especial, una política pública que dé respuestas a los
retos de innovación, sostenibilidad y movilidad, de la ruralidad y la inclusión social
que demandan el municipio de Cali y su área metropolitana.
El avance y la consolidación del proyecto Cali Distrito Especial, como estrategia
para mejorar el desarrollo, no puede estar aislado de los resultados de otras
experiencias. Los procesos de re-descentralización en Cartagena, Santa Marta,
Barranquilla, Buenaventura y Cali requieren un análisis para evaluar sus alcances
y efectividad. Por ejemplo, para el caso de Buenaventura implicaría una reflexión
sobre el tipo de avances y limitaciones generados con la implementación de la
figura de distritalización en contextos urbanos, caracterizados por relaciones de

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[Link] 280 12/3/21 12:42 PM

 exclusión y desigualdad estructural. También es oportuno realizar un balance para
el caso de Cali, con la construcción de un concepto de Distrito Especial, Deportivo,
Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios, quizá uno de los elementos menos
desarrollados en la propuesta construida.
Aquí, en este punto, la pregunta que surge es: ¿cuáles son las posibilidades de
construir un modelo de gobernanza en contextos urbanos como en el caso de
Santiago de Cali?, cuando lo que aparece es una gobernanza autoritaria de las
sociedades y no una gobernanza con participación y articulación de actores tal

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

y como se podría trabajar para una ciudad de futuro como Cali. Según Aguilar
(2006) la gobernanza se relaciona con la pérdida de capacidad directiva de los
gobiernos o de los gobernantes sobre los ciudadanos, en un contexto en el que se
observan cambios en la cultura política, relacionados con preocupaciones relativas
a la incapacidad que tienen los gobernantes en sus territorios para dirigir de forma
democrática las sociedades, ante las amenazas de inviabilidad, insostenibilidad y
de aumento de los autoritarismos en el siglo xxi.
La propuesta de Cali como Distrito Especial posee una baja participación ciudadana,
resultado de una ciudadanía pasiva y ausente durante el proceso de construcción
del proyecto; se trata de un problema relacionado con los cambios inesperados en
el diseño de Cali como distrito. A lo anterior se suman los débiles mecanismos e
instancias de participación creados por la administración de la ciudad para socializar
las apuestas construidas hasta el momento. Se debe recordar que la propuesta
inicia en el periodo 2013-2018, pero en el imaginario ciudadano, opera la discusión
funcional y técnica ejecutada por el ente gubernamental hacia la población durante
2019.
Otra pregunta que surge sobre este proceso es: ¿cómo pensar la propuesta de Cali
Distrito Especial en el marco de una ciudad-región del Pacífico colombiano? Esta
es una región en la que se observan diferencias económicas, sociales, culturales
y étnicas, con un acelerado crecimiento de los indicadores de concentración de la
riqueza y los procesos de desigualdad, desigualdades que aceleran los procesos
de exclusión, pobreza y violencia en el territorio, escenario donde la idea de metro-
politano y regional cobra más fuerza como posibilidad de rehacer vínculos sociales.
Otro elemento para reflexionar sobre la propuesta distrital está relacionado con
el derecho a la ciudad, donde los ciudadanos puedan ser objeto de sus derechos
fundamentales, implementando los postulados de la justicia social y del bienestar
mediante la construcción de contratos sociales fuertes. Pero lo que ha venido pasan-
do es la incorporación de una política asistencial y residual frente a los ciudadanos,
sin que se generen mayores niveles de inclusión y bienestar.
En la propuesta de Cali Distrito Especial lo que más interesa es ¿qué va a pasar
con la ciudadanía?, ¿qué va a pasar con la política social y el bienestar ciudada-

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[Link] 281 12/3/21 12:42 PM

 no?, y ¿cuál es el análisis de esta propuesta de Cali Distrito Especial desde varias
miradas y actores de la ciudad? Los análisis están relacionados con las diversas
formas de exclusión a las que se enfrenta la ciudadanía desde el punto de vista
étnico y racial, económico, político e institucional. Lo anterior implica trabajar con
políticas de inclusión social, orientadas a fortalecer las capacidades, oportunidades
y libertades de la sociedad.
Los problemas estructurales de la exclusión y la desigualdad han sido intervenidos
con políticas de mano dura, configuradas para ver los barrios como lugares inse-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

guros, como lugares en los que no se puede vivir en sociedad, un problema que
tendría que repensarse en la propuesta de Cali Distrito Especial, para configurar la
seguridad y la convivencia como derecho fundamental. También es necesario tener
en cuenta cómo se han estigmatizado territorios y poblaciones, en particular a los
jóvenes como sujetos violentos, sujetos a los cuales se les ha aplicado políticas de
mano dura a lo largo del siglo xxi.
Reflexionar sobre cómo se vive la exclusión en lo cotidiano y lo que implica, en tér-
minos de inclusión social, se constituye en una idea central de la propuesta de Cali
Distrito Especial. También es importante repensar ¿cuál es el papel de la ciudada-
nía?, ¿cómo se ha planteado su vinculación en este proceso?, ¿cómo atemperarse
a la realidad nacional en términos de ciudad y región ambientalmente sustentable?
Puesto que nos encontramos en un régimen de transición de la coyuntura nacio-
nal, relacionado con las crisis del neoliberalismo de mercado acentuado desde el
ámbito nacional, con el Plan Nacional de Desarrollo Nacional 2018-2022, “Pacto
por Colombia, pacto por la equidad”, orientado al ordenamiento y la asociatividad
territorial en la perspectiva de progreso económico y no en términos de equidad y
justicia social (dnp, 2019).
Las ciudades en el Plan Nacional de Desarrollo Nacional mencionado son pensadas
en términos de productividad y competitividad, sin contemplar la relación campo
y ciudad, estrategia que tiene unas dificultades enormes ante la concentración de
procesos productivos centrados en el comercio internacional. Lo que ha venido
pasando en Cali, particularmente desde el punto de vista técnico, es el reforza-
miento del concepto urbano sobre el rural, intentando desaparecer la zona rural del
municipio, entendiéndola con una dimensión más urbana que rural.
La pregunta a realizar en esta propuesta de Cali Distrito Especial es: ¿qué sería lo
propiamente rural en términos de ciudad y cómo fortalecerlo hacia el futuro? Es un
desafío para el sistema de ciudades construido en la región, pero que Cali necesita
pensar seriamente, dado que el sistema de ciudades no solo agrupa a las ciudades
del Valle del Cauca, sino también del Cauca (variados elementos de articulación y
desarticulación de la ciudad tienen que ver con esto), y también relacionado con
la idea de qué tan capaces son los gobiernos locales para fortalecer y modernizar

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[Link] 282 12/3/21 12:42 PM

 su administración municipal desde una perspectiva metropolitana y regional. En
particular, lo que está mostrando claramente la propuesta de Cali Distrito Especial
son las dificultades que tiene la administración municipal para gobernar los nuevos
imaginarios de ciudad, un debate que pasa desapercibido por dicha administración,
situación que se encuentra ligada a la incapacidad de generar procesos de decisión
que involucren a la ciudadanía de forma participativa.
La discusión de un nuevo régimen de ciudad que plantea la idea del distrito y la
localidad para el conjunto de los ciudadanos “de a pie” hoy no está claro. Hasta

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

el momento, las fórmulas han sido la transferencia de políticas, que ve la ciudad
desde el enfoque de poder y violencia, y otra que considera como experimentos
de ciudad donde caben la inclusión social y el bienestar general.
La ciudad pensada en términos de poder y violencia está asociada a la conflictividad
de una diversidad de actores que viven en contextos de exclusión y discriminación
social. Por eso las medidas públicas persisten en dispositivos de mano dura, como
la Ley Semiseca, la restricción al porte de armas, las restricciones a la movilidad
y libre circulación, el toque de queda para menores de edad, la Ley Zanahoria, la
prohibición del parrillero hombre en motos, los cuadrantes de seguridad y los es-
quemas que tienen que ver con la idea de crear fronteras geográficas en la ciudad.
Así es como se ha venido pensando y configurando la ciudad de forma reactiva, una
forma de actuar frente a la violencia es la manera como se ha venido construyendo
un régimen de ciudad.
La otra forma de construir ciudad, de visionar el bienestar, ha sido mediante la
experimentación y la construcción de ideas para la propuesta de territorios de
inclusión social y oportunidades (tio). En términos generales, han sido propuestas
interesantes, pero han tenido dificultades en su proceso de implementación ante
la ausencia de recursos técnicos y financieros. Por la existencia de estas variables
habría que hacer una evaluación de su pertinencia. En relación con las políticas
poblacionales, hoy tenemos una cantidad enorme de estas en la ciudad, dispersas,
algunas de ellas nada actualizadas, y que no construyen o generan procesos de
bienestar y justicia social.
Lo que se plantea como alternativa es la integración en cuatro localidades. No obs-
tante, existe un problema estructural entre la convergencia y la vinculación de los
ciudadanos en ese proceso de integración. Esta ausencia ha generado, por un lado,
una serie de tensiones por los límites que se crearán y que podrían desencadenar
cada uno de ellos en materia de barreras de segregación sociorresidencial y, por
otro lado, la ausencia de dispositivos en política pública inclusivos que generen una
serie de procesos de bienestar para los ciudadanos.
Los retos que se debe plantear la ciudad hacia el futuro se relacionan con la consoli-
dación de una democracia en el territorio, con el reconocimiento de las experiencias

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[Link] 283 12/3/21 12:42 PM

 previas de inclusión social que ha tenido la ciudad, así como con una matriz que
problematice las desigualdades, la exclusión y la violencia que a diario se viven en
el territorio. Otro reto consiste en fortalecer las iniciativas de participación social,
en términos de participación efectiva. Lo que se necesita es la construcción de un
nuevo régimen de participación en la ciudad, que no existe.
Los procesos de participación existentes generan más tensiones que lo que real-
mente podrían ayudar o contribuir a fortalecer la idea de Cali Distrito Especial. Por
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

tal razón, es necesario construir una nueva forma de participar y de gobernar la

ciudad, de incluir lo urbano, lo rural y lo metropolitano. Una tarea de la administra-
ción pública local es la construcción de procesos de innovación, laboratorios de
innovación, que hasta el momento no se observan (Roth, 2017). Las universidades
en su conjunto manifiestan una preocupación frente al tema, pero son actores que
no tienen un papel protagónico frente a la propuesta, más allá de las responsabili-
dades de consultoría o asesoría al gobierno local.

Conclusiones
En este artículo hemos discutido dos temas clave para pensar el proceso de Cali
como Distrito Especial. Primero, a partir de una revisión bibliográfica, hemos pro-
puesto el lente conceptual de la teoría política normativa para comprender la misma
naturaleza de los procesos re-descentralizadores en lo local. Aunque se identifican
diferentes formas para poner en práctica la teoría normativa, no obstante, en el
caso de Cali como Distrito Especial es fundamental tener en cuenta el papel que
desempeñan procesos como la re-descentralización como una institución, y no
solamente como un proceso político-administrativo. Entendida bajo esta perspec-
tiva, se hace necesario identificar la forma como se están poniendo en práctica
postulados básicos de la democracia como el bien común, la legitimidad de la
autoridad política, los derechos y libertades y el carácter y la fuerza vinculante de
las obligaciones políticas.
El segundo tema ha estado referido a la generación de un proceso de gobernanza
compartida, que permita la convergencia de una diversidad de actores en el diseño
de Cali como Distrito Especial. Sin embargo, en la práctica lo que se observa es una
pérdida de capacidad directiva del gobierno local en el caso de Santiago de Cali,
una ciudad ubicada en la región del Pacífico colombiano, en la que se observan
territorios con elevados niveles de concentración de la tierra y la riqueza en pocas
manos, el aumento de las economías ilícitas e informales, así como la acentuación
de contrastes en términos de desarrollo humano y bienestar, que intentan ser re-
sueltos sin la coordinación y convergencia de actores.

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[Link] 284 12/3/21 12:42 PM

 No podríamos dejar de mencionar, en términos de propuestas, que construir un
proceso de gobernanza compartida en el marco de la construcción de Cali como
Distrito Especial implica tres desafíos:
– Promover un proyecto estratégico de ciudad, un escenario ideal para convocar
a las diversas fuerzas de la ciudad en los aspectos que se promueven con la
Ley 1933 de 2018, es decir, construir una ciudad deportiva, cultural, turística,
empresarial y de servicios de forma participativa e incluyente. Es un momento

ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL: UNA REVISIÓN DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

especial para imaginar la ciudad en medio de un proceso democrático, un
espacio para pensar en la visión que tienen tanto los gobernantes como los
ciudadanos de Cali sobre sus imaginarios de futuro compartido.
– La transformación, no solo administrativa y fiscal de la ciudad, es una propues-
ta que permite trazar la sostenibilidad municipal en medio de un escenario a
mediano y largo plazo; es una alternativa que permite reorganizar funciones y
estrategias para gobernar los problemas cotidianos de las comunidades. Esta
propuesta se constituye en la posibilidad de gobierno compartido, de una nueva
visión de ciudad, mediante la creación de un sistema de políticas públicas que
actúen de forma rápida sobre los problemas y demandas de las comunidades.
– Repensar y gobernar los territorios en democracia son desafíos que consisten
en reconocer las experiencias previas de inclusión social en diversos temas y
problemas relativos a la desigualdad, la exclusión y la violencia. Aunque existe
un entramado de políticas que en ocasiones no se conectan entre sí, que so-
brecargan de tareas y funciones a la administración municipal, la propuesta de
Cali Distrito Especial podría generar toda una serie de iniciativas de participación
social y ciudadana que ayude a resolver los problemas de las sociedades del
siglo xxi.

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287

[Link] 287 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 288 12/3/21 12:42 PM

 CO N F I A N Z A Y
P R OV I S I Ó N D E B I E N E S
P Ú B L I CO S :
E L R E TO D E L A S
A D M I N I S T R AC I O N E S
L OC A L E S E N C A L I
D I S T R I TO E S P E C I A L

LINA MARTÍNEZ
ISABELLA VALENCIA
VALERIA TROFIMOFF

doi: 10.51564/2021.15

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[Link] 290 12/3/21 12:42 PM
 CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI
Introducción
Las reformas administrativas son una de las herramientas para mejorar la gober-
nanza, disminuir la corrupción, entregar mejores bienes y servicios a la población,
y en una suma de factores, que a veces es difícil de enumerar y entender sus in-
teracciones, mejorar la calidad del gobierno. La actual reforma administrativa que
se ha propuesto en Cali, de convertir a la ciudad en Distrito Especial, y que es el
tema central de este libro, no se escapa a los ideales e intereses de proporcionar
una mejor gestión pública en la ciudad. Ese es el interés de todos, ciudadanos,
instituciones y políticos, de vivir una ciudad mejor administrada y que entregue
bienes y servicios de calidad a la población.
Uno de los elementos que subyacen a la gobernanza es la confianza (Clark et al.,
2001); la que tienen los individuos hacia las instituciones es un factor tangible en
la eficacia y eficiencia de un gobierno (Dalton, 2005; Braithwaite & Levi, 1998).
Asimismo, los altos niveles de confianza son una representación de una socie-
dad con mejores niveles en bienestar tanto objetivo como subjetivo (Helliwell &
Huang, 2008). La confianza en las instituciones y en los agentes públicos, como
los funcionarios, los políticos, la policía o el Concejo Municipal, requiere que sean
competentes y efectivos en la obtención de sus objetivos, pero también que esas

DISTRITO ESPECIAL
instituciones operen consistentemente con valores que reflejen las expectativas de
los ciudadanos (oecd, 2017a). Además, es un elemento fundamental para el buen
funcionamiento de un gobierno, pues es lo que incentiva a los ciudadanos a pagar
impuestos, ir a las urnas, participar en procesos políticos y demandar una buena
gestión gubernamental (Van de Walle & Bouckaert, 2003).
Una tendencia global, acentuada con la crisis financiera de 2008, es el permanen-
te declive de la confianza de los ciudadanos hacia las instituciones públicas. De
acuerdo con los datos de Gallup World Pool, los niveles de confianza en los países
desarrollados en 2015 estaban por debajo del 5 %, presentando un declive de al
menos 10 puntos porcentuales desde 2005 (oecd, 2017a). En América Latina la
situación no es distinta. En la región, y en Colombia en particular, la desconfianza
hacia las instituciones públicas ha ido decreciendo y los ciudadanos declaran cada

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[Link] 291 12/3/21 12:42 PM

 vez más descontento con la forma como se administra lo público y con lo que reci-
ben a cambio de los impuestos que están en constante alza (bid, s. f.; caf, 2018).
La investigación sobre la confianza institucional, y en particular, la percepción de
los ciudadanos hacia la gestión gubernamental es nueva, pero en expansión. La
mayor parte de las investigaciones en esta área han mostrado que la habilidad de
los Gobiernos de proveer un ambiente de confianza, entregar servicios de una forma
eficiente y honesta, son los pilares más relevantes en los gobiernos con gober-
nanza más baja, y que, a su vez, son en su mayoría, países en vías de desarrollo
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

con instituciones débiles (Helliwell & Huang, 2008). Una proporción importante de
esta investigación se encuentra en países desarrollados, gracias a la información
que recolectan los sistemas de estadísticas nacionales y las recomendaciones de
organizaciones multilaterales como la Organización para la Cooperación y el De-
sarrollo Económicos (oecd, por sus siglas en inglés) de recolectar periódicamente
información que refleje la percepción de la ciudadanía sobre el funcionamiento
del Gobierno (oecd, 2017b). En América Latina, parte de la información disponible
proviene de encuestas realizadas en la región sobre actitudes y opiniones políticas,
como el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (lapop) de la Universidad
de Vanderbilt. En el caso colombiano, el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (dane) ha implementado desde 2011 su Encuesta de Cultura Política,
con el fin de evaluar la percepción de la ciudadanía en los siguientes aspectos:
democracia, instituciones y partidos políticos (dane, 2019).
En Cali, la Universidad Icesi, a través de su Observatorio de Políticas Públicas
(polis), se ha unido al esfuerzo del estudio de la confianza institucional en la ciudad.
Utilizando la plataforma de su encuesta poblacional Calibrando, la cual se realiza
anualmente desde 2014, se incluyeron preguntas sobre confianza institucional e
interpersonal. Este trabajo se realizó con el apoyo técnico de la división estadística
de la oecd, el cual brindó apoyo en la traducción y construcción del cuestionario apli-
cado en Cali. El proyecto se llevó a cabo en 2017 y 2018. El análisis presentado en
este capítulo usa los datos recolectados en este estudio y son únicos en la medida
en que son datos estadísticamente representativos para una ciudad. En la mayoría
de los sistemas de información donde se recolectan variables que permitan medir el
nivel de confianza hacia las instituciones públicas, estos son de carácter nacional.
Hemos encontrado, al igual que los países en los que se han realizado estas
mediciones, que los niveles de confianza hacia las instituciones públicas son muy
bajos. En términos generales, la ciudadanía confía muy poco en el Gobierno y los
estamentos que los representan. Sin embargo, el incremento del nivel educativo
y la percepción de una buena provisión de bienes públicos, muestran un aumento
leve en los niveles de confianza institucional.
Este capítulo busca iniciar una discusión sobre la importancia de medir los niveles
de confianza que tienen los ciudadanos hacia el Gobierno, y los mecanismos a

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[Link] 292 12/3/21 12:42 PM

 través de los cuales el Gobierno puede actuar para aumentar la baja confianza
que manifiestan los ciudadanos. En particular, buscamos iniciar esta discusión al
responder tres preguntas puntuales:
1. En Cali, ¿qué tipo de ciudadano confía más en el Gobierno y en las instituciones
que lo representan?
2. ¿Una buena provisión de bienes y servicios públicos aumenta la confianza de
los ciudadanos hacia el Gobierno?

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

3. En términos de indicadores de confianza institucional, ¿qué tan diferente es
la percepción ciudadana en Cali comparada con la de los países en vías de
desarrollo?
La primera pregunta la abordamos desde la comparación en términos demográficos.
Empezamos por describir el tipo de ciudadano que confía más o menos en la gestión
gubernamental. Para responder a la segunda pregunta, se hicieron estimaciones
usando la percepción de los individuos y la cantidad de la provisión de bienes pú-
blicos como seguridad, transporte público y manejo del tráfico. La tercera pregunta
se aborda mediante la construcción de cuatro indicadores de confianza: capacidad
de respuesta, confiabilidad, integridad y sinceridad. Estos indicadores siguen los
parámetros metodológicos establecidos por la oecd, lo que permite comparaciones
válidas entre los países de este grupo y Cali.
Este capítulo se estructura en cinco apartados. Iniciamos con la introducción del
tema y las preguntas que guían este análisis. En la segunda sección, presentamos
una revisión de la literatura sobre el concepto de confianza y lo que se conoce de
sus mediciones en América Latina y países desarrollados. En la tercera sección se
presentan los datos con los que se realiza este análisis. En la cuarta sección, la de
resultados, se da respuesta a las tres preguntas que guían este escrito. Finalizamos
con las conclusiones y recomendaciones para el gobierno local.

DISTRITO ESPECIAL
Con este análisis buscamos empezar una discusión sobre los mecanismos que au-
mentan y disminuyen la confianza de los ciudadanos hacia los estamentos públicos
en Cali. También esperamos entregar pautas claras para el gobierno local, en el
marco de su reforma administrativa, para mejorar la comunicación y la entrega de
bienes y servicios a la población.

Revisión de literatura
La confianza como ingrediente clave en la gestión pública
La confianza puede ser definida o bien como insumo, o como resultado de la gestión
pública. En su sentido de “insumo” es la cuota inicial a las reformas públicas para
garantizar los mecanismos de entrega de mejores bienes y servicios. En el sentido

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 de “resultado” se entiende como consecuencia de un mejor funcionamiento del Go-
bierno, lo que quiere decir que la confianza hacia sus instituciones aumenta (oecd,
2013). La confianza en las instituciones gubernamentales es un ingrediente clave de
las demandas ciudadanas. Cuando hay altos niveles de desconfianza institucional,
los ciudadanos prefieren programas que entreguen beneficios inmediatos, cuyos
resultados se ven a corto plazo, en lugar de inversiones a largo plazo, que pueden
ser más eficientes para contribuir en el crecimiento y el desarrollo económico y so-
cial (bid, 2018). En América Latina y el Caribe las ineficiencias y los derroches en el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

gasto público equivalen aproximadamente al 4,4 % del pib, es decir, los Gobiernos
tienen la posibilidad de mejorar los servicios públicos que ofrecen sin necesidad
de incrementar el gasto público sustancialmente (bid, 2018).
La confianza es un bien escaso en América Latina y el Caribe. Las personas no
solo no confían en las instituciones gubernamentales, sino que tampoco confían en
quienes viven en su misma comunidad (bid, s. f.). Este fenómeno de desconfianza,
generalizado en la región, tiene importantes costos negativos en la gestión guberna-
mental. La confianza en las instituciones cumple un rol fundamental al condicionar
la confianza social entre ciudadanos, dado que cuando las instituciones propician
un marco de legalidad adecuado, políticas de equidad social y justicia, las personas
se sienten seguras en su interacción con los demás (Beramendi et al., 2016). El
deterioro de la confianza institucional conlleva a su vez un deterioro del tejido social.
El lapop (bid, s. f.) encuestó a diferentes ciudadanos sobre confianza institucional y
presupuestos fiscales. En general, los ciudadanos quieren mejores servicios públi-
cos, educación, salud, sistema pensional, infraestructura vial, seguridad, entre otros,
pero no están dispuestos a financiar programas gubernamentales para obtenerlos.
Pagar más impuestos no es una medida popular entre los latinoamericanos. Un
ejemplo de ello es que el 54 % de los encuestados manifestó querer asignar más
dinero a policías, debido a los altos índices de criminalidad, pero solo un 40 % afirmó
estar dispuesto a pagar impuestos más altos por este servicio.
En Colombia, el comportamiento de esta variable es similar al panorama regional.
El deterioro de la confianza institucional afecta directamente la gestión municipal
en las ciudades del país. En los últimos años, el porcentaje de colombianos que
confían en sus alcaldías se ha reducido (figura 1). El 25 % de la población confía
en las elecciones y solo el 10 % confía en los partidos políticos; por tanto, existe
una desconexión persistente y cada vez mayor entre los ciudadanos y los medios
tradicionales que permiten la representación y la participación política (caf, 2018).
Las personas con mayor nivel de confianza institucional tienden a confiar en otras
instituciones públicas, es decir, la confianza institucional funciona como un dominó:
si se fortalece la confianza en una institución, es muy probable que esto se extrapole
a otro tipo de instituciones gubernamentales.

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 Figura 1.
Porcentaje anual de colombianos que confían en sus alcaldías

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

Fuente: Barómetro de las Américas-lapop.

¿Qué tipo de ciudadanos confían más o menos

en las instituciones?
Los ciudadanos que están más satisfechos con los servicios públicos que reciben,
tienen un mayor nivel de confianza institucional en comparación con quienes no
están satisfechos. Christensen y Laegreid (2005) argumentan que acceder a un
servicio público no es una condición suficiente para incrementar la confianza
institucional; la satisfacción con los servicios recibidos es la variable con mayor
incidencia.
El Observatorio de la Democracia (2016) identificó que los colombianos que más
confían en las tres ramas del poder público son aquellos que se interesan más
por asuntos políticos, están más satisfechos con los servicios públicos y sienten

DISTRITO ESPECIAL
que sus gobernantes se interesan por lo que ellos piensan. Por otra parte, los
colombianos menos satisfechos con la calidad de servicios públicos en su barrio
(vías, salud, educación, servicios de acueducto y demás) fueron más propensos
a ser víctimas de algún acto de corrupción (como pagar por algún trámite pú-
blico). La precariedad de los servicios públicos reflejada en la baja satisfacción
aumenta la probabilidad de que más ciudadanos opten por pagar sobornos para
poder acceder a dichos servicios. La corrupción y la desconfianza institucional
se convierten en un círculo vicioso.
En América Latina y el Caribe, la clase media se ha expandido y consolidado
sustancialmente en los últimos años; el 40 % de los latinoamericanos pertenece
a una clase media vulnerable (caf, 2018). En Cali, la dinámica es muy similar.
Una clase media más sólida implica retos cada vez más exigentes para las

295

[Link] 295 12/3/21 12:42 PM

 administraciones municipales, departamentales y nacionales. La clase media es un
segmento poblacional que tiene aspiraciones más altas, expectativas crecientes y
demandas cambiantes (caf, 2018). Sin embargo, los distintos niveles de gobierno
han sido poco eficientes para responder a las nuevas demandas de esta clase media
en expansión, lo cual puede explicar la creciente insatisfacción con la calidad de los
servicios públicos reflejada en las encuestas (caf, 2018). Esta clase es un segmento
poblacional que requiere cada vez más atención por parte de las instituciones públicas.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

La oecd (2018) afirma que el nivel educativo tiene una relación directamente pro-
porcional con los niveles de confianza interpersonal e institucional (figura 2). Las
habilidades cognitivas adquiridas por medio de la educación permiten a las personas
comprender de una mejor manera el funcionamiento gubernamental y, por ende, esto
se puede trasladar a un mayor nivel de confianza hacia las instituciones públicas
(Christensen & Laegreid, 2005).

Figura 2.
Relación entre nivel educativo y confianza institucional

Nota: el gráfico muestra la confianza promedio en los demás y la confianza en el Gobierno con intervalos de con-
fianza del 95 %.
Fuente: Trustlab (Francia: 2016; otros países: 2017).

Confianza institucional y bienes públicos:

¿qué es lo que se espera del Gobierno?
La provisión de bienes y servicios públicos es una de las tareas principales que
realizan los Gobiernos. Para muchos, la importancia que tienen los servicios ofre-
cidos por el Gobierno en la calidad de vida de los ciudadanos no es relevante. Sin
embargo, estos servicios son esenciales para el desarrollo social y económico de

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[Link] 296 12/3/21 12:42 PM

 los países. También desempeñan un papel importante en los niveles de confianza
que tiene la ciudadanía en las instituciones públicas.
A los ciudadanos nos interesa que el Gobierno esté a favor de los intereses públicos
y que maneje los recursos de tal forma que estén dirigidos a responder por nuestras
necesidades. Es así que una distribución justa y confiable de bienes es un buen
mecanismo para generar una percepción positiva del accionar del Estado (oecd,
2018). Cabe resaltar que la capacidad estatal y la calidad del gobierno son facto-
res que afectan directamente los estándares de bienestar subjetivo y la confianza

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

institucional, los cuales se traducen en legitimación política.
El hecho es: ¿cómo la provisión de bienes públicos se vincula con los niveles de
confianza institucional? Esta es una relación que se puede explicar bajo el mismo
concepto de “confianza”, pues a raíz de este, es posible dimensionar la forma en
que la gente confía. Las personas confían en alguien o en algo cuando este genera
una impresión positiva, y el medio por el que se puede generar una percepción en
alguien es a través de competencias, basadas en la habilidad que se tiene para
desarrollar una tarea, o por medio de intenciones, que reflejan la tendencia en hacer
o accionar de “buena forma” (oecd, 2018). Así, los ciudadanos evaluamos la compe-
tencia del Gobierno por medio de la prestación de servicios en términos de calidad y
efectividad de estos. Especialmente, porque dependemos de sus habilidades para
recibir bienes que cumplan con nuestras necesidades y expectativas (oecd, 2018).
Las competencias del Gobierno se centran en la capacidad de brindar servicios de
calidad y que sean pertinentes en la sociedad. La provisión de estos bienes es una
condición necesaria para la confianza porque, sin importar las intenciones, si se
carece de la habilidad para cumplir las expectativas, es difícil que el Estado pueda
generar confianza. Esto indica que la confianza institucional responde al desempeño
del Gobierno en términos de bienes públicos (Keele, 2004).
La evidencia empírica afirma que tener acceso a servicios de calidad puede mejorar

DISTRITO ESPECIAL
no solo los niveles de satisfacción con el sector público, sino que también están
relacionados con mayores niveles de confianza (Aberbach & Christensen, 2005).
Es decir, la calidad y la forma en que los ciudadanos tienen acceso a los bienes
provistos por el Gobierno son factores que están altamente relacionados con la
percepción que tienen los ciudadanos de la labor del Estado y, por ende, de la
confianza que ellos tienen en sus instituciones.
Cuando los Gobiernos incumplen las expectativas de los ciudadanos, es un factor
que incide en la caída de los niveles de satisfacción y, a su vez, en los niveles de
confianza. Así, un país que presente demandas insatisfechas genera en la sociedad
un alejamiento de los deberes cívicos, pues la comunidad siente que no hay valor
ni tampoco incentivos para cumplir las obligaciones como ciudadanos, como lo es
la acción de voto y el pago de impuestos (oecd, 2018). En consecuencia, esto dis-

297

[Link] 297 12/3/21 12:42 PM

 minuye los ingresos del Gobierno y limita los recursos que tienen las instituciones
para responder a la demanda de servicios públicos y mejorar su calidad. Es impor-
tante que los Gobiernos conozcan las expectativas del ciudadano y que exista una
inversión en los mecanismos de distribución y acceso a servicios que aumente los
niveles de confianza; una ciudadanía que confía en sus instituciones incrementa
la conformidad y el apoyo a los programas y políticas del Gobierno.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Datos y métodos
Para este análisis se utilizó la encuesta poblacional Calibrando realizada por el
Observatorio de Políticas Públicas (polis) de la Universidad Icesi. Calibrando es
una encuesta multianual que se aplica en Cali desde 2014 (Martínez, 2017), cuyo
objetivo central es obtener una medición de la satisfacción con la vida de los ha-
bitantes de la ciudad, para estudiar la relación que existe entre satisfacción con la
vida y la provisión de bienes públicos. Buena parte de esta encuesta se encuentra
sustentada metodológicamente en las guías diseñadas por la oecd para la medición
de satisfacción con la vida y el bienestar subjetivo.
En 2017, en el marco de una colaboración con el directorado estadístico de la oecd,
se incluyó en la encuesta de Calibrando tres módulos sobre confianza interpersonal
e institucional. El módulo de confianza institucional (dos módulos en total) incluyó
catorce preguntas. Tres preguntas, del componente central (core measure) para la
medición de confianza institucional fueron incluidas:
En una escala de 0-10, donde 0 significa de ningún modo y 10 significa siempre,
qué tanto confía usted en:
– El Concejo Municipal
– La Policía
– Los funcionarios públicos
Once preguntas más para la medición de confianza institucional fueron incluidas:
En una escala de 0-10, donde 0 significa de ningún modo y 10 significa siempre,
qué tanto confía usted en:
– C1: Si usted se quejara de la mala calidad de un servicio público, ¿qué tan
probable es que el problema se solucionara fácilmente?
– C2: Si un grupo grande de ciudadanos expresara incomodidad con el funciona-
miento de algún servicio público (por ej.: el sistema educativo, salud o judicial),
¿usted cree que se tomarían medidas correctivas?

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 – C3: Si un desastre natural ocurriera, ¿considera que el Gobierno hará una pro-
visión adecuada de comida, albergue y vestido para las personas afectadas?
– C4: Si un ciudadano le ofreciera dinero a un empleado público para agilizar
un proceso administrativo, ¿usted cree que el empleado público aceptaría el
soborno?
– C5: Si un congresista puede influenciar la asignación de un contrato guberna-
mental y recibir un soborno como compensación, ¿usted cree que el congresista

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

aceptaría el soborno?
– C6: Si a un político en un cargo de alto nivel le ofrecieran un trabajo bien remu-
nerado en el sector privado a cambio de ejercer influencia política, ¿usted cree
que el político aceptaría el trabajo?
– C7: Si usted necesitara información acerca de un procedimiento administrativo,
¿usted cree que sería fácil encontrar la información que necesita?
– C8: Si se tomara una decisión en su comunidad por el gobierno local o regional,
¿qué tan probable sería que a usted lo consulten?
– C9: Si usted participa en una consulta pública, ¿usted cree que su opinión sería
considerada?
– C10: Si un ciudadano pertenece a una minoría social (sexual, racial/étnica o
basada en nacionalidad), ¿qué tan probable sería que lo trataran con igualdad
por parte de una oficina gubernamental?
– C11: Si una reforma tributaria fuera implementada, ¿usted considera que la
carga del pago de impuestos sería distribuida de manera justa entre todos los
grupos sociales?
Las preguntas fueron traducidas y piloteadas al contexto local con el apoyo del

DISTRITO ESPECIAL
directorado estadístico de la oecd. En 2017 se realizaron 1237 encuestas estadís-
ticamente representativas por género, raza/etnia y estrato socioeconómico para
Cali. La encuesta tiene un margen de error del 2,8 % y un nivel de confianza del
95 %. Las encuestas fueron realizadas por encuestadores entrenados en entrevis-
tas cara a cara, en 36 puntos en la ciudad (parques, plazas, estaciones de buses,
etc.). Los encuestados son residentes de la ciudad, mayores de edad, escogidos
aleatoriamente, que de manera voluntaria respondan la encuesta. En total, la en-
cuesta la componían 88 preguntas que incluyen datos demográficos, empleo, salud,
bienestar subjetivo, confianza interpersonal, confianza institucional y satisfacción
con los bienes públicos en la ciudad.
En 2018 la encuesta de Calibrando solo incluyó las medidas centrales de confianza
institucional (Concejo Municipal, Policía, funcionarios públicos). Ese año se reco-

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[Link] 299 12/3/21 12:42 PM

 lectaron 1251 encuestas con la misma metodología de 2017. Para los análisis
presentados en este documento se utilizan indicadores compuestos, siguiendo
la metodología definida por la oecd (2017b) en su manual metodológico para la
medición de la confianza institucional:
Indicador compuesto confianza institucional: es un promedio ponderado de los
niveles de confianza que tienen los caleños hacia las tres instituciones indagadas
(Concejo Municipal, Policía Nacional y funcionarios públicos).
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Indicador compuesto capacidad de respuesta: respuesta de las instituciones

en materia de demanda o prestación de servicios públicos; las preguntas que
componen este indicador son las C1 y C2, que abordan cuál es la expectativa
del individuo en caso de que se presenten situaciones de incomodidad o alguna
mala calidad del servicio.
Indicador compuesto confiabilidad: está constituido por preguntas que miden la
percepción ciudadana de acciones del Estado ante situaciones de desastres y el
manejo de sobornos, dándonos una visión de qué tan probable es que el gobierno
local dé un apoyo a la ciudadanía y también que acepte sobornos para beneficios
propios. Las preguntas que componen este indicador son de las categorías C3
a C5 del cuestionario.
Indicador compuesto integridad: considera acciones que están relacionadas a la
toma de decisiones del Estado donde puedan existir corrupción y conflictos de
interés, como el acceso libre a información, sobornos y consultas ciudadanas.
Las preguntas de Calibrando que van de la C6 a la C8 son las que construyen
este indicador.
Indicador compuesto sinceridad: mide qué tan imparcial es el Gobierno a la hora
de incluir a la ciudadanía en términos de política pública y tributaria. El indicador
abarca de la pregunta C9 hasta la C11, que indagan sobre la inclusión de la
ciudadanía en decisiones como el uso de consultas públicas, la receptividad del
Estado al incluir a minorías y qué tan justo sería la implementación de alguna
reforma tributaria.
Indicador compuesto de confianza institucional: se usa para responder a las
preguntas 1 y 2, y se utilizan los datos recolectados en 2017 y 2018. Los indi-
cadores compuestos de responsabilidad, confiabilidad, integridad y sinceridad,
son usados para responder a la pregunta 3 y solo se emplean los datos de 2017
(en 2018 no fueron incluidos en la encuesta). En este artículo se realizan aná-
lisis descriptivos con el software Stata 14. Los resultados de este análisis solo
muestran correlaciones con los resultados presentados, no se puede realizar
ninguna inferencia causal (tabla 1).

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 Resultados
Pregunta 1. En Cali, ¿qué tipo de ciudadano confía más
en el Gobierno y en las instituciones que lo representan?
Para responder a esta pregunta, se analizó los niveles de confianza institucional en
tres entidades públicas: Policía Nacional, Concejo Municipal y funcionarios públicos.
El promedio de confianza reportado en estas tres instituciones se analizó de manera
agregada, según los lineamientos que indica la oecd, y se realizaron cruces con

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

variables sociodemográficas: sexo, etnia y nivel educativo. En la tabla 1 se muestra
que la confianza hacia el Gobierno y las entidades que los representan es baja,
con un promedio de 3 en una escala de 0-10. Los bajos niveles de confianza no
cambian en función de variables demográficas como raza o sexo, mientras que en
el nivel educativo se observa un cambio, donde las personas más educadas, en
promedio, confían levente más en el Gobierno (figura 3).

Figura 3.
Confianza institucional por sexo y raza/etnia

DISTRITO ESPECIAL
Fuente: elaboración propia con base en datos de Calibrando (2017-2018).

En el caso de las minorías étnicas es importante, desde la administración municipal,

articular esfuerzos para lograr el fortalecimiento de la confianza institucional de este
segmento poblacional a través de provisión de bienes públicos de calidad. Cali es la
segunda ciudad del país con mayor población afrodescendiente, aproximadamente
el 30 % de sus habitantes se autorreconoce como afro (Alcaldía de Santiago de
Cali, 2013). La mayoría de la población afro vive en los estratos socioeconómicos
más bajos, es decir que, la construcción urbanística de la ciudad está segregada
racialmente. En los territorios donde vive más de la mitad de la población, es decir
1,3 millones de habitantes, es donde hay una menor provisión de bienes públicos.

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 En los estratos 1 y 2, en 2018 solo había 19 estaciones del mio. Esta población
también tiene el menor acceso a centros de salud, ya que solo hay ubicados en los
barrios más pobres 41 centros de salud de los 481 que hay reportados en la ciudad.
De igual manera, más de la mitad de la población tiene la menor proporción de
espacio público efectivo y el menor número de escenarios recreativos y deportivos
por cada 100.000 habitantes (Alcaldía de Santiago de Cali, 2018). La revisión de
estos datos muestra la profunda inequidad territorial y el bajo acceso a bienes pú-
blicos que tiene la población más vulnerable. Si el Gobierno no parte del principio
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

básico de ubicar los bienes públicos donde está el mayor número de beneficiarios,
los niveles de confianza institucional se mantendrán a la baja.
Para el estudio de la correlación entre el nivel educativo y la confianza institucional,
la variable nivel educativo se dividió en tres categorías: baja (primaria y secundaria),
media (técnico o tecnológico) y alta (profesional, posgrado y doctorado). En línea
con los resultados encontrados en los países de la oecd (2018), los caleños que
cuentan con mayores niveles educativos tienen mayores niveles de confianza en
las instituciones públicas. Participar en entornos académicos ofrece espacios de
discusión que permiten a los ciudadanos tener mayor y mejor información sobre
su gobierno, así como construir una visión crítica sobre el funcionamiento de sus
instituciones (figura 4).
Favorecer el acceso a la educación superior permite la consolidación de capital
humano en las ciudades. En el caso de Cali, las disparidades en acceso a edu-
cación superior son muy altas cuando se analizan por raza/etnia. De acuerdo con
los datos de Calibrando, el 46 % de los que se autorreconocen como mestizos han
accedido a educación profesional, y solo el 13 % de los afro y el 3 % de los que
se reconocen como indígenas han accedido al sistema educativo superior. Estas
disparidades, a largo plazo, también se pueden ver reflejadas en la baja confianza
de las poblaciones menos educadas hacia el Gobierno.
El análisis por estrato socioeconómico evidencia un descontento generalizado entre
los caleños. Los niveles socioeconómicos más bajos, que representan el 55 % de la
población, confían poco en las instituciones municipales, aun cuando son quienes
tienen un mayor contacto directo con la provisión de bienes públicos (a través de los
programas de reducción de pobreza, sistema de salud subsidiada y gratuidad en la
educación). Por su parte, la clase media tampoco está contenta. En la ciudad, el 40
% de los caleños vive en estratos 3 y 4, lo que implica retos importantes. La clase
media es un segmento poblacional que demanda tanto cobertura como calidad en
los bienes y servicios recibidos por parte del Estado.
Cali, al igual que otras ciudades de América Latina y el Caribe, ha experimentado
un crecimiento y una consolidación de la clase media en los últimos años. El au-
mento de ingresos de la población implica para el Gobierno enfrentarse a demandas

302

[Link] 302 12/3/21 12:42 PM

 Tabla 1.
Estadísticas descriptivas Calibrando 2017-2018
Variable 2017 2018
Sexo
Hombres 50 % 50 %
Mujeres 50 % 50 %
Estrato socioeconómico
Estrato 1 26 % 25 %
Estrato 2 25 % 25 %

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

Estrato 3 33 % 34 %
Estrato 4 5% 5%
Estrato 5 10 % 10 %
Estrato 6 1% 1%
Nivel educativo*
Bajo 58 % 47 %
Medio 21 % 26 %
Alto 21 % 27 %
Confianza institucional
Concejo Municipal 3,0 3,4
Policía Nacional 3,9 3,9
Funcionarios públicos 2,8 3,0
Indicador compuesto 3,2 3,4
Variable 2017 2018
Indicador capacidad de respuesta
C1 3,18 -
C2 5,25 -
Indicador compuesto 4,22 -
Indicador confiabilidad
C3 5,5 -
C4 8,1 -
C5 8,5 -

DISTRITO ESPECIAL
Indicador compuesto 7,36 -
Indicador integridad
C6 7,8 -
C7 5,5 -
C8 3,8 -
Indicador compuesto 5,67 -
Indicador sinceridad
C9 4,2 -
C10 4,2 -
C11 3,1 -
Indicador compuesto 3,83 -

* El nivel educativo bajo incluye las personas que alcanzaron un nivel educativo igual o menor a la secundaria; el
medio hace referencia a las personas que hicieron un técnico o tecnológico; por último, el alto incluye a los caleños
con estudios universitarios o posgrados (maestría o doctorado).
Fuente: elaboración propia con base en datos de Calibrando (2017-2018).

303

[Link] 1 12/9/21 1:39 PM

 Figura 4.
Confianza institucional por nivel educativo
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con base en datos de Calibrando (2017-2018).

públicas más exigentes, dado que la clase media, a diferencia de la clase baja, ya
tiene sus necesidades básicas satisfechas. Con la expansión de la clase media,
las necesidades de provisión de servicios públicos se trasladan a temas de calidad,
es decir, a la satisfacción con el servicio recibido. Pero si no se ofrece calidad y se
cobra cada vez más impuestos a este grupo poblacional, las posibilidades para el
Gobierno de generar más confianza en sus instituciones se ven socavadas.
La clase media demanda mayor atención por parte de la administración municipal.
Fomentar una clase media estable que promueva el crecimiento económico y la
estabilidad política, requiere que los Gobiernos formulen e implementen políticas
orientadas a tener en cuenta sus demandas y la vulnerabilidad económica a la cual
están sujetos (polis, 2018). Tener en cuenta el rol político que desempeña la clase
media en la materialización de políticas públicas implica construir democracias más
sólidas, capaces de incrementar la confianza institucional entre ciudadanos con
demandas más rigurosas de lo público (tabla 2).

Tabla 2.
Confianza por estrato socioeconómico

Estratos 1 y 2 Estratos 3 y 4 Estratos 5 y 6

Confianza funcionarios 2,7 2,8 3,0
Confianza Policía 3,7 4,1 4,1
Confianza Concejo Municipal 2,9 3,1 3,5
Indicador compuesto confianza institucional 3,1 3,3 3,5

Fuente: elaboración propia con base en datos de Calibrando (2017-2018).

304

[Link] 304 12/3/21 12:42 PM

 Pregunta 2. ¿Una buena provisión de bienes y servicios
públicos aumenta la confianza de los ciudadanos
hacia el Gobierno?
Los niveles de satisfacción, en términos de demanda pública (bienes y servicios
que la población demanda), tienen una alta incidencia en la confianza de los ciu-
dadanos. La sociedad tiende a relacionar la confianza con la calidad y la cobertura
de los servicios y bienes que el Gobierno ofrece. Para medir esta incidencia, se
quiso observar la interacción de dos medidas con la confianza institucional. Una

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

medida es sobre percepción y satisfacción con la provisión de bienes públicos. Los
datos para esta medición son tomados de Calibrando, donde se indaga sobre el
nivel de satisfacción que tienen los caleños en términos de bienes públicos como
la educación, el tráfico, los servicios públicos, los niveles de empleo, la seguridad,
entre otros, medidos en una escala de 0-10. La segunda medida es una objetiva
que analiza datos de cantidad de bienes públicos como número de policías por
cuadrante y paraderos de transporte público sitm-mio.

Satisfacción con bienes públicos y confianza institucional

Con la información de Calibrando se quiso conocer cuáles cambios podría tener
la confianza institucional si la ciudadanía presentara altos niveles de satisfacción
en cada componente de la demanda pública (bienes a los que tiene acceso). Los
resultados muestran que, en efecto, altos niveles de satisfacción en la provisión
de bienes y servicios públicos sí aumenta la confianza hacia las instituciones gu-
bernamentales.
En la figura 5, las barras naranja muestran la satisfacción promedio que reportan
los caleños sobre los servicios de seguridad que reciben. En promedio, un caleño
reporta que su nivel de satisfacción con la seguridad es de 4,3, pero a medida que
la satisfacción con ese bien aumenta, también aumenta el nivel de confianza institu-

DISTRITO ESPECIAL
cional (línea verde). En este caso, un caleño que reporta niveles de satisfacción con
la seguridad por debajo de 4,3, por ejemplo, su nivel de confianza institucional es de
2,3. Mientras que una persona que evalúa por encima de 8 su nivel de satisfacción
con la seguridad, su confianza institucional sube a 4,6. Los bienes públicos que
presentan mayores mejoras en los niveles de confianza son aquellos que estaban
peor puntuados en términos de satisfacción con su servicio, como fue el caso de
la seguridad, el transporte público y el tráfico.

Cantidad de bienes públicos y confianza institucional

Para contrastar los resultados anteriores sobre satisfacción con la provisión de
bienes públicos, se analizó cómo la confianza institucional cambia en función de la
cantidad de bienes públicos ofrecidos.

305

[Link] 305 12/3/21 12:42 PM

 Figura 5.
Satisfacción bienes públicos: seguridad, transporte público, tráfico
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: elaboración propia con base en datos de Calibrando (2017).

306

[Link] 306 12/3/21 12:42 PM

 Los datos que se utilizaron para obtener la medida de contraste, que se tomó como
una medida objetiva, fueron datos de cantidad y acceso que tienen los ciudadanos a
bienes y servicios públicos en las veintidós comunas de la ciudad. Para este ejercicio
usamos dos medidas: número de policías y cantidad de paraderos del sitm-mio. La
idea con estos datos es encontrar posibles cambios entre ambas medidas y com-
probar si, en efecto, los bajos niveles de confianza son resultado de los niveles de
satisfacción y percepción de la calidad de los bienes o si también influye la forma
en que se distribuye y el acceso de los ciudadanos a diferentes bienes.

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

Para este análisis se utilizó la técnica de mapas bivariados para analizar los datos.
Los mapas bivariados permiten combinar dos variables y mostrar, a través del
color, el comportamiento que tienen las variables dentro de un área geográfica. El
objetivo de utilizar este estilo de cartografía es visualizar dónde las dos variables
analizadas tienden a comportarse igual y dónde no. Nuestro análisis se centra en
los espacios donde, en efecto, las variables coinciden.
En las figuras 6 y 7 se muestran dos mapas: el primero correspondiente al número
de paraderos del sitm-mio y el segundo al número de policías por comuna. Cada
color del mapa asocia un nivel de confianza con la cantidad que hay del bien.
El color gris explica lugares donde hay bajos niveles de confianza y baja cantidad del
bien; el azul claro corresponde a los lugares donde hay altos niveles de confianza

Figura 6. Figura 7.
Relación entre confianza institucional y Relación entre confianza institucional y
número de paraderos del sitm-mio número de policías

DISTRITO ESPECIAL
Fuente: elaboración propia. Fuente: elaboración propia.

307

[Link] 307 12/3/21 12:42 PM

 y baja cantidad del bien; el morado muestra las comunas donde hay bajos niveles
de confianza y alta cantidad del bien, y el azul oscuro señala las comunas donde
existen altos niveles de confianza y alta cantidad del bien.
En promedio, las comunas de la ciudad registran un nivel de confianza en las insti-
tuciones de 3,3. Sin embargo, a medida que aumenta el número de bienes públicos
también se observa un aumento de los niveles de confianza para la mayoría de
comunas. Por ejemplo, la comuna 2 tiene el nivel de confianza más alto con 3,9
puntos, y es en esta comuna donde hay el mayor número de policías (161) y de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

paraderos de sitm-mio (412). En contraste, la comuna 12 posee uno de los promedios

más bajos de confianza institucional con 2,9, el más bajo a nivel de comunas, y
esto está asociado con el bajo acceso a bienes públicos, en este caso de número
de policías (99) y paraderos del sitm-mio (76).
Cabe resaltar que este comportamiento coincide con los resultados analizados
en la sección anterior. Tanto los datos objetivos (cantidad de servicios) como los
datos de percepción (satisfacción con los bienes públicos) tienden a presentar una
conducta similar cuando se relacionan con niveles de confianza. En ambos casos,
a mayor satisfacción y mayor cantidad de bienes públicos, mayores son los nive-
les de confianza institucional en la población. Un aumento en la satisfacción de la
provisión de bienes públicos mejora la percepción que tiene el ciudadano hacia el
Gobierno; lo mejor es que este fenómeno sucede ante cambios marginales en la
satisfacción e inciden en el crecimiento de la confianza institucional.

Pregunta 3. En términos de indicadores de confianza

institucional, ¿qué tan diferente es la percepción ciudadana
en Cali comparada con los países en vías de desarrollo?
La confianza institucional se basa en la interacción entre el Gobierno y los ciu-
dadanos. Esta se genera cuando se evalúan las instituciones públicas o cuando
el Gobierno y los líderes políticos tienen un comportamiento similar a los valores
que representan a la sociedad. Los ciudadanos esperan que los Gobiernos sean
íntegros, francos y justos. Es decir, se espera que el accionar del Gobierno, de los
funcionarios y las instituciones, esté alineado con los propósitos públicos.
Una ciudadanía confía o no en el Gobierno y sus instituciones si se siente satisfecha
con sus acciones políticas y con el ejercicio que este desarrolla. Las instituciones
representan los valores que comparte mutuamente la ciudadanía, como también
el cumplimiento y la regulación de la demanda pública. La confianza institucional
se configura entre las competencias y los valores que cada Gobierno exhibe (oecd,
2017a). En la tabla 3 se muestra cómo las competencias y los valores son las cate-
gorías estructurantes de la confianza que los ciudadanos tienen hacia el Gobierno.

308

[Link] 308 12/3/21 12:42 PM

 Tabla 3.
Competencias y valores de las instituciones públicas
1. Competencias: se definen como la habilidad del Gobierno para entregar a los ciudadanos los servi-
cios que necesitan y que cumplan la calidad que ellos esperan

Deberes del Gobierno Elementos clave Objetivo de la política pública

Acceso a servicios públicos indepen-

diente del ingreso y lugar de residencia
Capacidad de respuesta
Proveer servicios públicos
(Responsiveness)

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

Calidad y efectividad de los
servicios públicos

Manejo efectivo de la incertidumbre en

los aspectos social,
Anticipar cambios y proteger a económico y político Confiabilidad
los ciudadanos
Comportamiento consistente
y predecible

2. Valores: los principios que guían el accionar del Gobierno

Deberes del Gobierno Elementos clave Objetivo de la política pública

Altos estándares de
Usar el poder y los recursos comportamiento y transparencia
Integridad
públicos éticamente Compromiso para luchar
contra la corrupción
Generar herramientas de información
para comunicar las acciones
Informar, consultar y y decisiones del Gobierno
Sinceridad
escuchar a los ciudadanos Compromiso de crear oportunidades
que genuinamente influencien
las decisiones políticas

Fuente: oecd (2017a, p. 24).

Hay cuatro indicadores que buscan cuantificar qué tanto refleja el Gobierno en sus

DISTRITO ESPECIAL
acciones los valores que la ciudadanía espera y miden los niveles de confianza en
las instituciones:
– Capacidad de respuesta (responsiveness): mide la respuesta de las instituciones
en materia de prestación de servicios públicos; las preguntas que componen
este indicador abordan cuál es la expectativa del individuo en caso de que se
presenten situaciones de incomodidad o alguna mala calidad del servicio.
– Integridad: considera acciones que están relacionadas a la toma de decisiones
del Estado donde puedan existir corrupción y conflictos de interés, como el
acceso libre a información, sobornos y consultas ciudadanas.
– Confiabilidad: está compuesto por preguntas que miden la percepción ciudadana
de acciones del Estado ante situaciones de desastres y el manejo de sobornos,

309

[Link] 309 12/3/21 12:42 PM

 dándonos una visión de qué tan probable es que el gobierno local apoye a la
ciudadanía y también que acepte sobornos para beneficios propios.
– Sinceridad: mide qué tan imparcial es el Gobierno a la hora de incluir a la ciu-
dadanía en términos de política pública y tributaria.
Dentro del módulo de confianza institucional se indagaron por las expectativas de
los encuestados en relación con lo que hipotéticamente haría el Gobierno ante
diferentes situaciones (las preguntas se encuentran en la sección de métodos).
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Estas preguntas se centran directamente en la conducta esperada de las entidades

gubernamentales, proporcionando una medición de la confiabilidad de los ciudada-
nos hacia las instituciones. Con esta información (recolectada en 2017), se crearon
los cuatro indicadores compuestos de responsabilidad, integridad, confiabilidad y
sinceridad.
Los caleños ubican a las instituciones en capacidad de respuesta con 4,2 puntos;
esto significa que los caleños no tienen una buena percepción de la calidad del
servicio público que ofrece la administración local. La mayoría opina que si se
presenta algún tipo de problema en el servicio, la capacidad de mejorarlo de forma
pronta y atendiendo a las necesidades de la población es poco probable y que el
problema tendería a persistir. La medida no es distinta de países como Estados
Unidos o Italia (oecd, 2017b).
En el indicador de confiabilidad los caleños lo ponderaron con 3,3. Este es el
indicador de los cuatro que se evalúan más bajo. Para la mayoría, fue clara la
alta probabilidad de que algún miembro o representante del Estado sea capaz de
aceptar un soborno en beneficio propio y de un tercero, lo cual indica niveles altos
de corrupción en las labores del gobierno local. Esta imagen que el Gobierno ha
construido a partir del desarrollo de estas acciones, baja la confianza que pueden
tener los ciudadanos frente a la transparencia de los procesos públicos. En com-
Figura 8.
Indicadores de confianza institucional países oecd vs. Cali

Fuente: elaboración propia.

310

[Link] 310 12/3/21 12:42 PM

 paración con los países de la oecd, Cali se ubica por debajo del promedio y similar
al indicador de Italia, que presenta de los niveles más bajos de confiabilidad (oecd,
2017b) (figura 8).
Los ciudadanos ubicaron la integridad gubernamental con 4,2 puntos. En general,
los caleños piensan que el acceso a información clara y transparente de trámites
y de rendición de cuentas locales es mínima, sin incluir lo difícil de llegar a esta.
Además, tienen una imagen altamente corrupta del Gobierno, dado que afirman que
existe una alta prevalencia de que algún funcionario ceda a algún favor por medio

CONFIANZA Y PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS: EL RETO LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN CALI

de un soborno, y también la baja probabilidad de que el Gobierno les consulte una
decisión que pueda afectar directamente a la ciudadanía.
En el último indicador, sinceridad, el puntaje que obtuvo el Estado es de 3,7 pun-
tos. Este puntaje significa que, para la ciudadanía, el Gobierno tiene un sesgo en
el momento de formular políticas, es decir, que el Gobierno no vela por el interés
común y dirige solo beneficios a algunos pocos.
En general, los indicadores que miden en distintas dimensiones la confianza ins-
titucional tienen un comportamiento esperado, en lo referente a la confianza que
tienen los ciudadanos que es baja. La medición de estos indicadores solo reafirma
la baja cercanía que tiene el Gobierno con sus ciudadanos y que los altos niveles
de corrupción, la imparcialidad y la no transparencia en las acciones del Gobierno
influyen directamente en la relación que tienen los ciudadanos con el Estado, y
afectan de manera negativa la percepción de los servicios prestados por este y la
confianza de la población frente al Gobierno.

Conclusiones y recomendaciones de política pública

En Cali los ciudadanos confían poco en el Gobierno. Las personas con mayor nivel
educativo, que son una minoría, son las que presentan niveles de confianza, aunque
bajos, menos bajos que el resto de la población. La policía, el Concejo Municipal

DISTRITO ESPECIAL
y los funcionarios públicos generan muy poca confianza y su imagen no es buena
como consecuencia de la ineficiencia en la entrega de los bienes y servicios que la
población demanda. Sin embargo, este no es un problema exclusivo de la adminis-
tración pública de la ciudad; incluso en países con mayores niveles de desarrollo
también se encuentran unos niveles bajos de confianza hacia el Gobierno y sus
estamentos públicos.
Este capítulo tiene por objetivo iniciar una discusión sobre los bajos niveles de
confianza en la ciudad y los mecanismos que aumentan o disminuyen la confianza
de los ciudadanos hacia los estamentos públicos. Respondimos a tres preguntas:
una sobre las características de los ciudadanos que confían más o menos en el
Gobierno; otra sobre cómo la satisfacción y la cantidad de bienes públicos afecta
la confianza institucional, y la última sobre qué tan diferente es la confianza insti-
tucional en Cali comparada con los países de la oecd.

311

[Link] 311 12/3/21 12:42 PM

 Los datos y análisis presentados en este escrito nos permiten concluir que la ca-
racterística más relevante para el aumento de la confianza hacia el Gobierno es el
nivel educativo de la población. Los ciudadanos más educados, y que tal vez tienen
mayor conocimiento del funcionamiento del Gobierno, confían en promedio un poco
más que el resto de la población. Esto es un reto mayúsculo para la administración
pública, en la medida en que el capital humano en la ciudad es relativamente bajo,
ya que los años promedio de educación de un caleño son tan solo 11,3. Aquellos
que tienen educación superior son los que reportan niveles un poco más altos de
confianza, posiblemente porque están más interesados en los distintos procesos
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

del sector público. La clase media, que es el segmento poblacional que más está
creciendo, confía poco en el Gobierno y en los organismos que lo representan. La
baja confianza de la clase media hacia el Gobierno es un reto importante, porque
ellos son la mayor fuerza electoral y es a quienes más afectan las reformas tribu-
tarias. La clase media no ve traducido el incremento del pago de los impuestos en
los bienes que recibe.
Aquellos que están más satisfechos con la provisión de bienes y servicios y los que
tienen una mayor provisión en la cantidad de bienes públicos, son los que confían
más en el Gobierno. Esto muestra que el mecanismo para que la población confíe
más en su administración es transparente: una provisión equitativa y de calidad en
los bienes públicos.
La baja confianza de los ciudadanos hacia el Gobierno también se percibe en in-
dicadores más específicos como capacidad de respuesta, integridad, confiabilidad
y sinceridad. Si bien las diferencias no son lejanas a las reportadas en países de-
sarrollados, son muy similares a los países con los niveles más bajos de confianza
institucional.
Estudiar la confianza institucional, es relevante no solo por lo que refleja de la go-
bernanza local, sino que también incide en la confianza entre ciudadanos. Estudiar
la confianza es también un mecanismo para entender cómo se puede fortalecer el
tejido social, dado que la confianza institucional es una materialización de valores
sociales compartidos.

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313

[Link] 313 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 314 12/3/21 12:42 PM

 L A D I S T R I TA L I Z AC I Ó N
D E C A L I Y S U S E F E C TO S
E N L A S O S T E N I B I L I DA D
D E L A C I U DA D - R E G I Ó N

MARIO A. GANDINI AYERBE

doi: 10.51564/2021.16

[Link] 315 12/3/21 12:42 PM

[Link] 316 12/3/21 12:42 PM
 Introducción

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

El asunto global de la sostenibilidad cuestiona seriamente la viabilidad de la cultura,
tal como esta ha venido configurándose por lo menos desde la última glaciación.
En efecto, la última era geológica, conocida como el Holoceno, se caracterizó por
una gran estabilidad climática que permitió, precisamente, la explosión, el flore-
cimiento y la expansión de la cultura en innumerables ecosistemas del sistema
Tierra. Sin embargo, la denominada gran aceleración (Steffen et al., 2015a), hija
de la modernidad y de su cosmovisión del desarrollo, y originada después de la
Segunda Guerra Mundial, provocó una enorme presión antrópica que pareciera
haber sobrepasado la capacidad de carga del sistema, expresada esta en términos
de los llamados límites planetarios (Rockström et al., 2009). Ciertamente, los límites
planetarios, entre los cuales se pueden mencionar el cambio climático, la integri-
dad de la biosfera, los ciclos biogeoquímicos del nitrógeno y el fósforo, la tasa de
explotación del agua dulce y la capa de ozono, representan la capacidad de carga
del sistema e indican los riesgos a los cuales este se vería expuesto en el caso
de excederlos. Es posible entonces expresar la sostenibilidad del sistema Tierra,
definido como un sistema cerrado que solo permite intercambio de energía con su
entorno, en términos de los límites plantarios: en la medida en que la operación del
sistema se lleve a cabo respetando dichos límites, este se considera sostenible ya
que estaría en capacidad de realizar sus funciones en el tiempo, en el entendido
de que el sistema cerrado cuenta con una fuente de energía externa (el Sol). En el
caso contrario, si los límites son excedidos, la sostenibilidad del sistema resultaría
vulnerada, ya que algunas de sus funciones se verían deterioradas o disminuidas.
Esta segunda posibilidad corresponde precisamente al fenómeno que la gran acele-
ración está ocasionando en el sistema. En esta tendencia, claramente insostenible
en los términos definidos, las ciudades han desempeñado un papel preponderante.
Este peso relativo de las ciudades en el contexto de la gran aceleración se ha
venido acentuando en cuanto la población urbana ha venido creciendo de manera
vertiginosa en los últimos cincuenta años (Steffen et al., 2015 b). Se estima que
en 2007 la población urbana igualó a la población rural (Banco Mundial, 2020), y
se espera que para 2050 la población urbana alcance el 68 % (onu, 2018). Estos

317

[Link] 317 12/3/21 12:42 PM

 datos certifican en buena medida cómo la presión antrópica determinada por la
gran aceleración y ejercida sobre el sistema Tierra se configura para satisfacer las
demandas del metabolismo urbano, más aún cuando se tiene en cuenta que dicho
sistema cuenta ya con 33 megaciudades, es decir ciudades con más de 10 millones
de habitantes (onu, 2018). Estas demandas se materializan en dos flujos de energía
indispensables para el funcionamiento de una ciudad: por una parte, un flujo de
energía útil para hacer trabajo que desde el entorno alimenta a la ciudad; por otra,
un flujo de energía disipada que desde la ciudad regresa al entorno. El carácter y la
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

magnitud de estos dos flujos de energía determinan el impacto de la ciudad sobre

los diferentes servicios y funciones ambientales. Lo anterior conduce, por supuesto,
a que una ciudad sea una estructura insostenible ya que en su metabolismo degrada
grandes cantidades de energía útil para hacer trabajo, generando entropía. Esta
realidad lleva a que la unidad territorial mínima de análisis para una evaluación
de la sostenibilidad urbana sea la ciudad-región: la ciudad y su hinterland, que
literalmente la sustenta a partir de los bienes y servicios ecosistémicos señalados.
Teniendo en cuenta estas consideraciones en torno a la insostenibilidad intrínseca
de las ciudades, al menos hasta cómo han funcionado, operado y se han expandido
hasta el momento actual, y paralelamente, la posibilidad de construir un modelo de
ciudad-región más sostenible desde la vocación ecosistémica, se puede afirmar
que Cali, especialmente en la segunda mitad del siglo xx, se desarrolló y creció sin
criterio alguno de sostenibilidad, desde una perspectiva miope del potencial de bie-
nes y servicios ambientales propios de la región donde se asienta. La planificación
urbana en muchos casos se dio pasando por alto los impactos ambientales que el
crecimiento y el metabolismo urbano acarrearían desde los ejes ordenadores y las
metas de urbanización. Incluso, ya en el siglo xxi, la aparición misma de los planes
de ordenamiento territorial (pot) no significó para la ciudad un cambio del paradig-
ma urbanizador en favor de la sostenibilidad. Ahora, en la actualidad, la ciudad se
encuentra ad portas de un nuevo modelo de ordenamiento territorial y planificación
urbana, así como de administración municipal, que es el de la distritalización. De
acuerdo con la Ley 1933 de 2018 Cali pasará a ser un Distrito Especial, y se espe-
ra que desde este nuevo modelo sea posible corregir algunos de los errores más
graves del pasado en términos de sostenibilidad, y así sea posible sintonizar la
planificación, el ordenamiento y la urbanización misma en función de los potenciales
ecosistémicos de la ciudad-región.
En esta última dirección, el propósito de este capítulo consiste en señalar los efectos
potenciales de la distritalización de Cali sobre la sostenibilidad de la ciudad-región.
Para ello se hace necesario, inicialmente, desarrollar un marco teórico que permita
abordar la cuestión de la sostenibilidad de las ciudades y su relación con las regio-
nes que las sustentan, desde la óptica de los límites planetarios del sistema Tierra.
En un segundo apartado se presenta a Cali como caso de estudio, en el cual los

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[Link] 318 12/3/21 12:42 PM

 objetivos del desarrollo urbanístico y la planificación han llevado a la ciudad a un
estado de alta insostenibilidad, deteriorando los bienes y servicios ecosistémicos
de la región circundante. Seguidamente, se analiza cómo un modelo administrativo
basado en la distritalización podría, naturalmente si esta se lleva a cabo con cri-
terios de sostenibilidad, conducir a la ciudad-región a niveles de mayor resiliencia
y a disminuir sus huellas ambientales de manera significativa. En la parte final del
capítulo se proponen algunas recomendaciones para la actual administración mu-
nicipal, en el sentido de diseñar una distritalización de Cali para la sostenibilidad
de la ciudad-región.

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

Marco teórico
El equilibrio termodinámico de un sistema corresponde a su estado de máxima en-
tropía, estado en el cual ninguna función es posible ya que no hay gradiente alguno
que permita flujos de materia y energía; por tanto, no hay energía libre disponible
para hacer trabajo. El equilibrio termodinámico implica entonces el término final
para un sistema. En el sentido contrario, de esta que es una tendencia general del
universo, la sostenibilidad puede definirse como una propiedad de los sistemas de
mantenerse alejados del equilibrio termodinámico, condición que solo es posible
si el sistema cuenta con una fuente de energía externa, de manera tal que pueda
compensar la generación interna inherente de entropía (Lineweaver & Egan, 2008).
Esto implica que la sostenibilidad es, fundamentalmente, una cuestión de entropía:
aquellos sistemas que pueden compensar la generación interna de entropía a través
de una fuente de energía externa se pueden considerar sostenibles y viceversa:
aquellos sistemas cuya generación interna de entropía excede el flujo de energía
libre proveniente de la fuente de energía externa están condenados a acercarse
paulatinamente al equilibrio termodinámico y, por ende, pueden considerarse in-
sostenibles.
Desde esta perspectiva, en relación con el sistema Tierra, se puede afirmar que
durante el Holoceno tanto los ciclos biogeoquímicos, así como otras funciones fun-
damentales se llevaron a cabo sin trasgredir los límites planetarios. Esto condujo
a que la generación interna de entropía fuera compensada por la radiación solar
(energía libre disponible para hacer trabajo), como fuente externa de energía. En
otras palabras, el sistema Tierra en el Holoceno fue sostenible, ya que se mantuvo
lejos del equilibrio termodinámico. Estas condiciones fueron propicias para la final
adaptación del ser humano y su expansión en una buena parte del sistema. Con la
reciente irrupción del Antropoceno, la condición de sostenibilidad del sistema Tierra
se vio afectada: por acción antrópica directa, y en un tiempo extremadamente corto,
varios de los límites planetarios han sido sobrepasados. En efecto, la gran acele-
ración ha traído como consecuencia la superación de los límites de explotación de

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 los ciclos biogeoquímicos del nitrógeno y del fósforo, de la integridad de la biosfera
y, naturalmente, del cambio climático. Este último seguramente es el más conoci-
do de los límites planetarios y el que más atención mediática ha recibido, dada la
gravedad de las consecuencias que acarrea sobre toda la biosfera, incluyendo el
subsistema económico. Todo lo anterior indica que el sistema Tierra está generan-
do internamente más entropía que aquella que puede compensar a través de la
radiación solar; por tanto, ha empezado a acercarse al equilibrio termodinámico.
Es decir, el sistema en el Antropoceno ya no es sostenible.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Este enfoque termodinámico de la sostenibilidad fue magistralmente esbozado, por

su sencillez y nitidez, por el economista Kenneth Boulding en su célebre ensayo
The economics of the coming spaceship Earth en 1966. Vale la pena resaltar que
aunque Boulding en ningún momento hace referencia al término sostenibilidad,
sentó de manera definitiva la relación profunda entre la sostenibilidad y la segunda
ley de la termodinámica. De acuerdo con Boulding, la economía lineal o economía
del vaquero, es aquella que no reconoce los límites físicos del sistema que la
soporta, mientras la economía cerrada o economía del astronauta es aquella que
reconoce la finitud del sistema y se centra en el cierre de los ciclos para garantizar
su funcionamiento en el tiempo. A partir de estas imágenes Boulding concluye, de
manera contundente, que la economía del sistema Tierra se asemeja a la econo-
mía del astronauta, si bien por lo menos de la Revolución Industrial ha imperado
el paradigma de la economía del vaquero.
El Antropoceno es una consecuencia de gestionar la economía mundial como una
economía de vaquero, cuando por el contrario el sistema Tierra funciona como
una nave espacial, con recursos finitos y limitados. Aunque las ciudades son muy
anteriores al avenimiento del Antropoceno, es indudable que en los últimos dos
siglos, y sobre todo a partir de la gran aceleración, han desempeñado un papel
determinante en el uso y el aprovechamiento de los bienes y servicios ambientales.
La ciudad es la estructura disipadora de energía por antonomasia (Gandini, 2016)
y, por tanto, es la responsable de una buena parte de la generación de entropía
interna del sistema Tierra. Es una estructura que en su metabolismo disipa grandes
cantidades de energía útil disponible para hacer trabajo, generando flujos contami-
nantes (energía disipada) en términos de aguas residuales, emisiones atmosféricas,
residuos sólidos y, finalmente, calor. Por tal motivo, la ciudad es insostenible, por
definición. Las transformaciones que el flujo de energía disponible para hacer tra-
bajo sufre al interior de la ciudad se reflejan en el deterioro de la calidad de este,
a través del cual se hace progresivamente más difícil su aprovechamiento, hasta
el punto que sin la entrada de nueva energía libre la ciudad colapsaría. La ciudad
requiere entonces de su entorno, de su hinterland para satisfacer las demandas
de su metabolismo. Si a lo anterior se adiciona el factor del crecimiento urbano o

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 urbanización, es decir, que las ciudades cuentan con dinámicas expansivas y co-
lonizadoras, el peso relativo de los impactos generados por el metabolismo urbano
en el marco de la antropósfera se hace aún mayor.
Dado el carácter de dependencia de las ciudades de su entorno, resulta práctico
considerar a la ciudad-región como la unidad mínima de análisis territorial de la
sostenibilidad. Siendo así, y si bien las ciudades son insostenibles, también resulta
claro que el modo y la magnitud a través de los cuales se da la disipación de energía
al interior de las ciudades puede variar enormemente, y en consecuencia también
los impactos de las regiones que las sustentan. En otras palabras, las ciudades se

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

podrían clasificar de acuerdo con la magnitud y las opciones tecnológicas por medio
de las cuales se dan las transformaciones de la energía libre para hacer trabajo y
generan entropía. Las denominadas huellas ambientales asociadas a las ciudades,
como la huella ecológica, la huella de carbono y la huella hídrica, son indicadores
indirectos de tal generación de entropía y de los impactos ocasionados sobre las
regiones. El valor de las huellas ambientales asociadas a las ciudades depende
en una buena proporción del ordenamiento territorial y la planificación urbana.
De esta manera, una ciudad cuyo ordenamiento y planificación están orientados en
sintonía con la vocación ecosistémica de la región que la sustenta, posiblemente
generará huellas ambientales inferiores a aquellas que, por el contrario, pasan por
alto dicha vocación, y podrán contribuir de una manera más costo-efectiva a la
sostenibilidad de la ciudad-región.
En el contexto de una ciudad-región es posible diseñar, ordenar, planificar y gestionar
una ciudad orientada hacia la sostenibilidad. Aparece entonces una relación muy
clara entre el ordenamiento territorial, la planificación urbana y la generación de
entropía en la ciudad, que se manifiesta en los valores cuantificables de las huellas
ambientales. En un extremo, una ciudad-región que opere siguiendo la inercia de la
economía lineal, será una ciudad-región caracterizada por generar grandes huellas
ambientales y por usar los bienes y servicios ecosistémicos incluso más allá de sus
límites físicos de conservación. En el otro extremo, en contraste, una ciudad-región
ordenada y gestionada de acuerdo con la economía del astronauta será una ciudad-
región que minimiza su generación de entropía a través del cierre, al menos parcial,
de los ciclos biogeoquímicos que ocurren en su territorio. La consecuencia de este
enfoque circular de la economía se traduce en bajas huellas ambientales, así como
en una contribución positiva a la sostenibilidad del sistema Tierra. A continuación, se
comenta el caso de Cali como caso típico de insostenibilidad urbana que sigue el
paradigma de la economía del vaquero, y como instrumentos de la gestión ambiental
tales como la gestión integrada del recurso hídrico (girh) y la gestión integrada de
residuos sólidos (girs) podrían influir, en el marco de la distritalización, para una
Cali, ciudad-región, más sostenible. El supuesto corresponde a que a partir de la

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 descentralización y el empoderamiento de la escala local municipal es viable de-
tonar y encarrillar procesos hacia una economía circular que, de ser sostenidos en
el tiempo, redunden finalmente en la sostenibilidad de la ciudad-región.

Cali como caso de insostenibilidad

A la luz de lo expuesto en el apartado anterior salta a la vista que Cali, como caso
de estudio, permite identificar cómo un ordenamiento del territorio y una planificación
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

urbana a espaldas de la vocación ecosistémica que la sustenta, y en algunos casos,

la ausencia total de estos instrumentos de planeación, conducen al deterioro de los
bienes y servicios ecosistémicos de la región y al incremento de la insostenibilidad
de la ciudad. Originalmente la ciudad se asentó en función del río Cali. Tratándose
de un valle, la situación geográfica imponía una zona de ladera en la margen oc-
cidental y una zona inundable, rica en humedales, en la medida que se avanzaba
hacia el río Cauca en el oriente. Justamente por ello los primeros pobladores de la
margen izquierda del río Cauca solo se asentaron a principios del siglo xix. A partir
de este entonces, y principalmente en el siglo xx, se presentó un crecimiento urbano
a espaldas de la realidad biofísica del territorio, que ha cambiado radicalmente el
paisaje, originando una fuerte presión antrópica que se traduce finalmente en fuertes
impactos ambientales que se pueden estimar indirectamente a través de las huellas
ambientales. Se subraya cómo en Cali todo el proceso urbanizador del siglo xx, que
procede de un impulso modernizador por parte del Estado, nunca tuvo en cuenta
la vocación ambiental del territorio, como tampoco los límites asociados a esta.
El aspecto más notorio de esta urbanización, en contravía del potencial ambiental
del territorio, corresponde a la gestión del recurso hídrico. Efectivamente, el creci-
miento y el proceso urbanizador de Cali en esta dirección han llevado al desgaste
y la alteración de múltiples servicios hidrológicos.
Resulta paradójico, cuando menos, que una ciudad asentada en una región riquísima
en fuentes superficiales de agua, con siete ríos y más de sesenta humedales, hoy
en día esté sufriendo por cortes en el suministro de agua potable, y lo que resulta
aún más inquietante, el abastecimiento de agua de la ciudad en el futuro no está
para nada asegurado. Dos elementos se pueden señalar como los responsables
de este deterioro intensivo y progresivo de la disponibilidad hídrica del territorio,
entendida esta en términos de cantidad y calidad: primero, en la óptica de adicionar
nuevas tierras tanto cultivables como urbanizables, la política municipal y regional
de desecar los humedales que caracterizaban la región, así como las intervenciones
realizadas para el control de inundaciones. Segundo, la contaminación puntual y
difusa, que como consecuencia de la urbanización viene afectando considerable-
mente la calidad de las fuentes hídricas. Sobre el primero de los aspectos señalados,

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 dos proyectos oficiales sobresalen por su efecto devastador sobre los servicios
hidrológicos de regulación y asimilación de carga contaminante: por una parte, el
confinamiento y la canalización de los ríos Cañaveralejo, Mélendez y Lili; por otra,
el proyecto Aguablanca, que representó la urbanización acelerada de tierras por
naturaleza inundables en la margen izquierda del río Cauca, ya que se encuentran
por debajo de los niveles del río en condiciones de caudal medio.
El sistema de drenaje sur, en el cual los ríos mencionados fueron interceptados,
fue diseñado como un sistema de alcantarillado pluvial que con el tiempo, ya sea
por presiones de asentamientos informales o por conexiones ilegales, terminó por

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

convertirse en un alcantarillado sanitario. Hoy en día el sistema de drenaje sur que
converge en el canal conocido como Canal Sur, es uno de los tributarios que más
carga orgánica aporta al río Cauca y con efectos directos sobre el abastecimiento
de la ciudad. Esta situación desnuda un error craso de la planeación de la ciudad,
que fue la ubicación de las principales plantas de potabilización de agua (Planta de
Puerto Mallarino y Planta de Río Cauca) en el nororiente de la ciudad, mientras esta
crecía y se expandía hacia el sur. Es así como la misma ciudad contamina, a través
del sistema de drenaje sur, la fuente superficial de la cual se abastece: el río Cauca.
La gestión del agua en Cali es el mejor ejemplo de una gestión lineal del agua y
del saneamiento, de acuerdo con una economía de vaquero. Como consecuencia
de lo anterior, en relación con el abastecimiento de agua para Cali en el futuro, se
han planteado alternativas que consideran otras fuentes. Esta situación representa
seguramente la insostenibilidad del modelo de urbanización imperante en la ciudad:
una vez agotados los recursos hídricos del territorio circundante, se buscan en otras
regiones más distantes o incluso en otras vertientes hidrográficas. Desde la pers-
pectiva de la sostenibilidad esta iniciativa resulta del todo nociva. El límite planetario
correspondiente a la utilización del agua dulce aparece aquí muy comprometido.
En lo que se respecta a la huella hídrica de la ciudad, la contaminación por aguas
residuales, es decir, la huella hídrica gris, ocupa el primer lugar en contribuciones.
El tratamiento de las aguas residuales en Cali tiene un atraso de casi treinta años
en lo que se refiere al tratamiento secundario, ya que en el momento la ciudad solo
cuenta con un tratamiento primario avanzado. En relación con la huella hídrica por
consumo directo, huella hídrica azul, es necesario hacer énfasis en que alrededor del
50 % del agua potabilizada por emcali, la empresa municipal prestadora del servicio
de agua potable, se pierde en la red de distribución.
Otro aspecto que denota lo desatinado de la planeación urbana y la urbanización
de la ciudad corresponde a la gestión de los residuos sólidos urbanos. Siguiendo
nuevamente un esquema de economía lineal, la ciudad siempre abordó los resi-
duos sólidos como elementos sin valor alguno que se debían transportar fuera de

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 las casas y de las vías públicas, para ser dispuestos de cualquier manera en un
lugar lejano. Justamente, como sitio de disposición final, aparece como elemento
emblemático de este caso el célebre y tristemente conocido basurero de Navarro.
La ubicación del basurero de Navarro denota de la manera más dramática la au-
sencia total de criterios ambientales en la planificación y el ordenamiento territorial
de la ciudad. El basurero se asentó en una zona de madreviejas del río Cauca,
con altos niveles freáticos y a poca distancia del río, y operó entre 1967 y 2008.
Se hace la anotación de que en este periodo el basurero funcionó como un sitio de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

disposición final de residuos sólidos y no como un relleno sanitario, con los criterios
y métodos de ingeniería del caso para controlar posibles impactos ambientales.
Adicionalmente, el mencionado Canal Sur, en su tramo final, corta tangencialmente
el basurero de Navarro, con las implicaciones sanitarias que esto podría ocasionar.
Como consecuencia de la situación descrita, el antiguo botadero de Navarro y su
área de influencia corresponden en el momento actual a un auténtico pasivo am-
biental. Los costos ambientales aquí representados se transferirán posiblemente
en el tiempo a futuras generaciones.

La distritalización de Cali: una oportunidad

para la sostenibilidad de la ciudad-región
De acuerdo con el marco teórico de la sostenibilidad presentado en la segunda
sección, esta propiedad para la ciudad-región depende tanto de la magnitud de la
generación de entropía por parte del metabolismo urbano y la urbanización, así como
de la manera por medio de la cual se despliegan en el territorio los impactos ambien-
tales asociados a dicha generación de entropía. Si la sostenibilidad es realmente
un propósito de la sociedad en el cual hay consenso político, el ordenamiento y la
planificación urbana, y en últimas las administraciones públicas, deberán orientarse
en función de este propósito. En el apartado anterior se ha evidenciado cómo la
planeación y la urbanización en Cali se han llevado a cabo en total contravía de los
criterios de la sostenibilidad, lo que ha derivado en que hoy la ciudad-región sea
insostenible y sus servicios ecosistémicos se hayan erosionado de manera signi-
ficativa. El nuevo estatuto orgánico territorial de la ciudad, que está por definirse
e implementarse y que transforma a Cali en un Distrito Especial, se constituye en
una oportunidad para repensar la ciudad en función de la región y así corregir, por
una parte, tendencias urbanizadoras claramente insostenibles y, por otra, diseñar
e implementar estrategias que coadyuven a una dinámica del metabolismo de la
ciudad más acorde con los límites ambientales locales, así como con las grandes
preocupaciones globales. La distritalización tiene el potencial, en otras palabras,
para una planificación y la administración de la ciudad con criterios de sostenibili-

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[Link] 324 12/3/21 12:42 PM

 dad. De esta manera, en este último apartado se delinean algunos componentes
y metas que la distritalización de Cali debería tener en cuenta para contribuir a la
sostenibilidad de la ciudad-región.
Inicialmente, la distritalización implica un cambio significativo de una gestión cen-
tralizada de la ciudad a un enfoque descentralizado por localidades. Este enfoque
deberá tener consecuencias sobre la generación de entropía de la ciudad, y si las
localidades seleccionadas siguen los ejes de la estructura ecológica del territorio
es lícito esperar como consecuencia una disminución de las huellas ambientales
de la ciudad. En últimas, las localidades pueden facilitar el florecimiento de una

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

economía circular y contribuir con el cierre de los ciclos biogeoquímicos. Estos
dos aspectos, que se encuentran íntimamente relacionados, se pueden considerar
esenciales para la sostenibilidad del sistema Tierra, y podrían constituirse en metas
a largo plazo de la distritalización de la ciudad. De lograrse avanzar en el cierre
de los ciclos biogeoquímicos y en el establecimiento de una economía circular,
mediante la gestión ambiental descentralizada por localidades, se estaría dando
un paso en la dirección correcta para abandonar el esquema lineal de la economía
(la economía del vaquero), por ende insostenible, a un esquema de economía
circular (la economía del astronauta), requisito indispensable para mantener el
funcionamiento de la economía global dentro de los límites planetarios. Natural-
mente, se requiere una transformación gradual, con la creación y el fortalecimiento
de las nuevas localidades, con metas a corto plazo alcanzables y que concedan
victorias tempranas. De ser así, se estaría sin duda también promoviendo algunos
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), principalmente el ods 11: Ciudades
y Comunidades Sostenibles, así como el ods 6: Agua Limpia y Saneamiento, y en
alguna medida los ods 12: Producción y Consumo Sostenible y ods 13: Acción por
el Clima. A continuación se profundiza sobre cómo la distritalización de Cali, con
criterios de sostenibilidad, puede conducir a una economía circular y al cierre de los
ciclos biogeoquímicos en relación con dos componentes de la gestión ambiental:
la gestión del agua y la gestión de los residuos sólidos municipales.
En relación con el recurso hídrico, que tal vez haya sido el más afectado por la
escasa planificación y la urbanización ciega que no respeta sus vertientes y limita-
ciones, la distritalización de la ciudad en contraste deberá apropiarse de la deno-
minada girh en la división por localidades, generando una nueva gobernabilidad y
una nueva gobernanza que incluya los diferentes usuarios, y que conduzca a una
reducción de la huella hídrica de la ciudad. Por tanto, la girh requiere una visión
de cuenca hidrográfica para la gestión del recurso, como punto de partida. Desde
esta perspectiva, son las cuencas los ejes articuladores de la planeación. Ahora
bien, Cali cuenta con siete ríos y sus respectivas cuencas hidrográficas; de las
siete cuencas, la cuenca del río Cauca es la vertiente principal de la cual las otras

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 seis son tributarias. La distritalización de la ciudad deberá entonces privilegiar una
sectorización de acuerdo con las cuencas hidrográficas mencionadas, integrando
sus áreas rurales en las zonas medias y altas con las de zonas urbanas bajas.
Al interior de una nueva localidad, que se reitera deberá incluir zona rural y zona
urbana, tendrán que promoverse prácticas orientadas al uso racional del agua, al
control de la erosión, al control de la escorrentía urbana y al control de la contami-
nación difusa. En este sentido, problemáticas históricas de las cuencas que han
afectado la disponibilidad del recurso hídrico en términos de calidad tales como
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

asentamientos informales, minería legal e ilegal, cultivos ilícitos, se podrían abordar

con mayor eficacia y eficiencia desde la gobernabilidad de la localidad en cuestión.
Este esquema estructurado en función de las cuencas hidrográficas podría también
permitir la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales (psa),
como un instrumento orientado hacia la conservación de los servicios ecosistémicos,
que de la mano con las estrategias de las áreas protegidas conduzca a preservar
y, en muchos casos, a recuperar tanto servicios hidrológicos como otros de índole
productiva que incentiven el turismo y la recreación.
Adicionalmente, y de manera más ambiciosa, la distritalización ordenada de
acuerdo con las cuencas hidrográficas podría permitir una gestión diferenciada
y descentralizada del agua, teniendo como gran objetivo una gestión circular del
recurso hídrico para contribuir al cierre parcial del ciclo del agua y a la economía
circular. Este objetivo demanda la implementación de estrategias de ahorro y uso
eficiente del agua, por una parte, y del tratamiento y reutilización de aguas resi-
duales, por otra, aspecto que resalta por la poca experiencia con la que cuenta el
país en torno al tema. La gestión circular del agua en las cuencas hidrográficas
de la ciudad permitiría una disminución realmente significativa de la huella hídrica.
Esta disminución de la huella hídrica se materializaría en dos dimensiones: la pri-
mera, por una reducción en la captación y posterior potabilización de agua cruda,
es decir una reducción en la huella hídrica azul; la segunda, por una reducción del
vertimiento de aguas residuales, es decir una reducción de la huella hídrica gris
que, como ya se mencionó, corresponde al impacto negativo de mayor magnitud
que la ciudad genera sobre los servicios hidrológicos.
En concreto se propone, al menos para algunas de las nuevas localidades, la imple-
mentación de los principios del llamado saneamiento ecológico en aquellas zonas
destinadas a la expansión urbana, así como en zonas rurales o semiurbanas, en
las cuales haya disponibilidad de área. El saneamiento ecológico se fundamenta
en el manejo separado de las fracciones que, en general, componen las aguas
residuales domésticas. Es decir, manejo diferenciado de heces fecales, orina y
agua gris (aquella que se genera en las actividades de higiene y limpieza en los
hogares), con el propósito de valorar cada una de estas fracciones con miras a su

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 aprovechamiento. En otras palabras, desde la perspectiva del saneamiento ecoló-
gico, estas tres fracciones no son residuos que deben ser tratados y dispuestos en
algún sumidero, sino que por el contrario, son sustancias valiosas con potencial de
aprovechamiento, lo que les otorga una posición preponderante en las estrategias
orientadas hacia la economía circular y el cierre de los ciclos biogeoquímicos. Existe
una amplia gama de tecnologías que se pueden implementar en el contexto del sa-
neamiento ecológico que van desde las más sofisticadas tecnologías de tratamiento
de punta, intensivas, con bajos requerimientos de área, hasta soluciones de bajo
costo, algunas de ellas llamadas naturales, de tipo extensivo. La implementación de
los principios del saneamiento ecológico en algunas de las nuevas localidades de

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

Cali consentiría, por una parte, el reuso de las aguas grises tratadas en actividades
domésticas o incluso en actividades agrícolas o pecuarias, y por otra, utilizar la
orina para la producción de alimentos y las heces fecales mediante el tratamiento
o el cotratamiento con la fracción orgánica de los residuos sólidos domiciliarios
(biorresiduos), para la generación de energía a través de la digestión anaerobia.
Una distritalización de la ciudad con localidades distribuidas de acuerdo con las
vertientes de las cuencas hidrográficas también puede incentivar una gestión
de los residuos sólidos orientada hacia la economía circular, por medio de la
implementación de la llamada girs. Se ha mencionado cómo la política nacional, en
relación con la gestión de los residuos sólidos, ha sido fuertemente caracterizada
por privilegiar la disposición final. Este enfoque nuevamente se puede categorizar
en el campo de la economía lineal, o economía del vaquero, en la cual los residuos
no tienen valor alguno y el único interés de los municipios es transportarlos lejos
de sus perímetros o zonas de influencia para ser dispuestos en rellenos sanitarios.
De esta manera, enormes cantidades de materiales, y de energía finalmente, son
enterrados perdiendo así potencial de aprovechamiento y agudizando la alteración
de los ciclos biogeoquímicos del nitrógeno y el fósforo. Como en el caso para la
girh, el ordenamiento, la planeación y la administración descentralizada en loca-
lidades podría incentivar un cambio de este paradigma de la disposición final al
paradigma del aprovechamiento de residuos sólidos en términos de recuperación
de materia y energía. De manera análoga al mencionado saneamiento ecológico,
el aspecto clave y fundamental para la recuperación de materia y energía a partir
de los residuos sólidos urbanos, es el manejo diferenciado de las fracciones que los
componen. Este manejo diferenciado permite reconocer el valor y la potencialidad
que cada una de las fracciones posee y el aprovechamiento que, en consecuencia,
se puede llevar a cabo. Esta óptica del aprovechamiento, en la cual el residuo deja
de serlo y se constituye en un recurso, es la base para acercarse a la economía
circular del astronauta.

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[Link] 327 12/3/21 12:42 PM

 De esta manera, una aproximación a la economía circular conduciría a una reducción
de la huella ecológica de Cali, ya que llevaría a una disminución de la magnitud
del flujo de materias primas que ingresan a la ciudad. También representaría una
disminución de la huella de carbono: en lo que respecta al alcance dos, se lograría
una fuerte reducción, ya que se requeriría el transporte de residuos domésticos
domiciliarios hasta el actual relleno sanitario. En relación con el alcance tres, tam-
bién se podría esperar una cierta reducción, ya que sería posible la generación de
energía eléctrica a partir del tratamiento térmico en algunas de sus variantes, así
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

como con un tratamiento biológico, como la digestión anaerobia. Asimismo, la hue-

lla hídrica se podría disminuir en su componente gris, como consecuencia de una
reducción drástica de la generación de lixiviados en el sitio de disposición final. Por
tanto, para esta apuesta por la economía circular, en cada una de las localidades
establecidas según el ordenamiento por cuencas hidrográficas, es posible diseñar e
implementar un sistema de girs, de acuerdo con las características propias de cada
una de ellas. Dependiendo de ello, cada localidad podría incluso especializarse en
el aprovechamiento de una o varias fracciones, según su vocación. Así, mientras
en aquellas localidades que resulten con vocación industrial podría esperarse un
aprovechamiento energético, en otras con vocación comercial podría primar el
aprovechamiento de materiales.
Resulta necesario señalar que independientemente del aprovechamiento que
finalmente se quiera obtener, según la vocación de la localidad, el corazón de un
sistema de girs corresponde a la separación en la fuente. De esta etapa inicial
depende el éxito de las etapas posteriores de tratamiento y transformación de ma-
teriales y, eventualmente, de recuperación de energía. Ejemplos de fracasos en el
país en emprendimientos en torno al aprovechamiento de residuos sólidos urbanos
señalan la separación en la fuente como el cuello de botella que ha socavado la
viabilidad técnica y económica de tales iniciativas. Lo anterior conlleva la urgencia
de un trabajo muy fuerte de concientización entre los usuarios para alcanzar tasas
aceptables de separación en la fuente y la aplicación de varios pilotos en algunas de
las localidades. Paralelamente, en cada localidad se puede conducir un proceso de
selección de tecnología para el aprovechamiento de los residuos sólidos domésticos,
de acuerdo con su vocación, como se ha señalado. Esta selección de tecnología de-
berá contemplar por lo menos los siguientes componentes: por una parte, el manejo
de los biorresiduos, término que denota principalmente los residuos de alimentos
crudos y procesados, así como los residuos de poda y jardín, y por otra, el manejo
de las fracciones aprovechables en toda su gama de posibilidades. Dependiendo
de la producción de las diferentes fracciones de aprovechables en cada localidad,
el proceso de selección de tecnología indicará las alternativas tecnológicas para
la transformación, así como los costos asociados y los posibles mercados de los

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[Link] 328 12/3/21 12:42 PM

 productos. Ahora, en relación con la fracción de biorresiduos, el tratamiento que
puede ser biológico, término o mecánico-biológico (Christensen, 2015) debe ser
absolutamente obligatorio para esta fracción, ya que la ausencia de este es la causa
principal de los impactos ambientales originados en la disposición final. El objetivo
del tratamiento de la fracción de los biorresiduos puede variar desde la producción
de compost, la generación de energía eléctrica o simplemente la producción de un
material estabilizado que no ocasione dificultades en la disposición final.
Se llega en este punto a una convergencia muy llamativa entre la girh y la girs
cuando ambas se implementan desde un enfoque descentralizado de la gestión

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

ambiental municipal, y orientadas hacia el propósito de contribuir con la economía
circular. Resalta a la vista que, en ambos casos, el manejo diferenciado de las
sustancias y de los flujos en cuestión resulta fundamental para su valorización y
posterior aprovechamiento. La articulación entre la girh y la girs conducen a vincular
eficientemente el ciclo del agua, y los ciclos del nitrógeno y el fósforo, obteniendo
como gran valor agregado el cierre de tales ciclos. Si, además, el cierre de los ciclos
se da en la escala local, los beneficios ambientales son enormes porque se deja de
exportar entropía a otros sumideros de escalas superiores o incluso globales. Una
localidad descentralizada de Cali, con una girh y una girs articuladas en torno al
cierre de los ciclos biogeoquímicos del agua, el carbono, el nitrógeno y el fósforo,
representaría una victoria contundente en el camino hacia la sostenibilidad de la
ciudad-región. En ambos casos (girh y girs), la principal dificultad no radica en la
dimensión tecnológica, sino en resistencias del orden social, cultural y político. Es
por ello, precisamente, que el reto de la sostenibilidad exige cambiar los paradigmas
que han llevado al ser humano a transgredir los límites planetarios y a poner en
entredicho la sostenibilidad del sistema Tierra, al acercarlo a su equilibrio termodi-
námico con la irrupción del Antropoceno.
Finalmente, un tema también de mucha importancia al que solo se hace alusión
en este párrafo y que requiere una ulterior profundización es el tema energético.
La descentralización de la ciudad y el fortalecimiento de lo local generan condiciones
muy favorables para una gestión más sostenible de la energía. El concepto que
se apalanca fuertemente a partir de estas condiciones descentralizadas es el de
recursos energéticos distribuidos (red) y localizados en los ámbitos urbano y rural,
como podrían perfectamente ser el caso de las nuevas localidades orientadas de
acuerdo con las vertientes de las cuencas hidrográficas, y a partir de los cuales se
pueden desplegar estrategias tanto de eficiencia energética como de generación
eléctrica a partir de fuentes renovables. Un ejemplo perfectamente viable de red
corresponde a la instalación de paneles fotovoltaicos en el techo de una casa o
un edificio. Lo que se busca a partir de las estrategias red es el aprovechamiento
local de la energía. Aquí otro nuevo concepto de importancia es el de promusidor,

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[Link] 329 12/3/21 12:42 PM

 quien es un usuario que además de consumir energía eléctrica también la produce.
Queda así, por lo menos planteado, el potencial para una gestión sostenible y local
de la energía que la distritalización puede ofrecer a las nuevas localidades.
Entre las propuestas conocidas para la creación de localidades en el marco de la
distritalización de Cali, aquella que guarda consonancia con las cuencas hidrográfi-
cas como ejes para el ordenamiento, y por ende, se acopla con las reflexiones y las
iniciativas aquí presentadas es la elaborada por el Colectivo Ciudadano-Fundación
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Ríos y Ciudades. La delimitación de localidades, de esta propuesta, es la siguiente

(mapa 1):

Localidad 1. Cali-Norte
– Vocaciones principales: turismo, agrícola, residencial y de servicios.
– Estratos: 1-6.

Localidad 2. Pichindé-Centro-Oriente
– Vocaciones principales: turismo, deporte, comercial, industrial.
– Estratos: 1-6.

Localidad 3. Meléndez-Cañaveralejo-Pondaje
– Vocaciones principales: turismo y residencial.
– Estratos: 1-6.

Localidad 4. Pance-Lili-Cauquita
– Vocaciones principales: conservación, turístico y recreativo, cultural-educativo,
empresarial tecnológico (tic).
– Estratos: 2-6.

Conclusiones y recomendaciones
– Cali es una ciudad cuyo ordenamiento y planificación urbana se han llevado a
cabo históricamente en contravía de la vocación ambiental del territorio, lo que
la ha conducido a altos niveles de insostenibilidad, que se traduce a su vez en
las huellas ambientales y en los impactos ambientales ocasionados sobre la
región de influencia.
– La distritalización de Cali y su estatus de Distrito Especial se constituyen en una
oportunidad para un nuevo ordenamiento territorial y planificación urbana de la
ciudad con criterios de sostenibilidad. Para ello, se sugiere que la delimitación
de localidades se lleve a cabo de acuerdo con las vertientes de las cuencas
hidrográficas de la ciudad como ejes articuladores y ordenadores. Desde las

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[Link] 330 12/3/21 12:42 PM

 Mapa 1.
Propuesta de delimitación de localidades para Cali Distrito Especial elaborada por el
Colectivo Ciudadano-Fundación Ríos y Ciudades

LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

Fuente: Colectivo Ciudadano-Fundación Ríos y Ciudades (2019).

331

[Link] 331 12/3/21 12:42 PM

 nuevas localidades es posible implementar estrategias novedosas que paula-
tinamente conduzcan a la ciudad a pasar de una gestión urbana basada en la
economía lineal o economía del vaquero, a una economía circular o economía
del astronauta. Esta transición permitiría a la ciudad contribuir de manera positiva
en la sostenibilidad del sistema Tierra.
– Para esta transición hacia la economía circular se propone, en términos de la
girh, la implementación de los principios del saneamiento ecológico en algunas
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

de las nuevas localidades.

– De la misma manera, para la transición hacia la economía circular, se propone,
en términos de la girs, esquemas de manejo diferenciado de las fracciones de
residuos sólidos urbanos al interior de las nuevas localidades. Dependiendo de
la vocación de cada localidad, se puede privilegiar el aprovechamiento ya sea
de materiales, materiales particulares o la recuperación energética.
– En cualquier caso y para todas las localidades, el tratamiento de los biorresiduos,
ya sea para aprovechamiento o para disposición final, debe ser obligatoria.
– Las alternativas propuestas para la girh y la girs en las nuevas localidades
convergen alrededor del manejo diferenciado de las sustancias de interés,
permitiendo el cierre parcial de los ciclos biogeoquímicos del agua, del carbono,
del nitrógeno y del fósforo. Este aspecto es de absoluta importancia para la
sostenibilidad de la ciudad-región.

Referencias
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[Link]/
– Boulding, K. E. (1966). The economics of the coming spaceship Earth source. En H.
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Future/Johns Hopkins University Press.
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– Organización de las Naciones Unidas (onu). (2018). Departamento de Asuntos Económi-
cos y Sociales de la onu. [Link]

332

[Link] 332 12/3/21 12:42 PM

 – Rockström, J. et al. (2009). Planetary boundaries: exploring the safe operating space
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– Steffen, W., Broadgate, W., Deutsch, L., Gaffney, O. & Ludwig, C. (2015b). Planetary
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LA DISTRITALIZACIÓN DE CALI Y SUS EFECTOS EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA CIUDAD-REGIÓN

333

[Link] 333 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 334 12/3/21 12:42 PM

 T E R R I TO R I O ,
S E G R E G AC I Ó N
Y S E G U R I DA D
C I U DA DA N A

ÁLVARO GUZMÁN BARNEY

doi: 10.51564/2021.17

[Link] 335 12/3/21 12:42 PM

[Link] 336 12/3/21 12:42 PM
 Cali se apresta a aprobar un estatuto para la ciudad como Distrito Especial, según
lo ordena la Ley 1933 de 2018. El tema del estatuto orgánico territorial de la ciudad
es de suma importancia para cualquier ciudad en el mundo de hoy y, de manera
particular, para Cali, en las condiciones colombianas de urbanización y de ausencia
notable de ordenamiento y planificación. Es un tema complejo que tiene varios com-
ponentes y que debe ser abordado con experticias particulares y, preferentemente,

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

de manera interdisciplinar.
En este artículo queremos abordar específicamente el tema de la seguridad ciu-
dadana, que está íntimamente ligado a las ideas de territorio, de mercado, de
población y de su control por parte del Estado. Pero, ¿qué sucede cuando estas
ideas se ponen en el marco de una propuesta de estatuto orgánico territorial para
Cali? Es necesario manejar un concepto de seguridad que permita abordar dos
problemas centrales de la ciudad. Por un lado, el hecho de que la urbe no se ha
constituido como un territorio en el que su población se articula claramente con
la parte propiamente urbana y la rural. Por otro lado, que en el ordenamiento del
territorio es indispensable abordar el tema de la desigualdad, propendiendo por
una diferenciación del espacio que genere vínculos de identidad y no profundice la
segmentación de la sociedad.
Para desarrollar el artículo, presentamos, inicialmente, algunas ideas generales,
sustentadas en autores de las ciencias sociales, que muestran la relevancia y los
aspectos centrales del tema que nos ocupa. Enseguida sintetizamos las propues-
tas que se han hecho desde Cali para el ordenamiento de la ciudad como Distrito
Especial. Esto nos permite, retomando el trabajo ya realizado, introducir una visión
del territorio y de su ordenamiento importante para abordar el tema de la seguridad.
Terminamos entonces proponiendo una visión de seguridad y las consecuencias
que podría tener para el ordenamiento del territorio.

337

[Link] 337 12/3/21 12:42 PM

 Algunas consideraciones teóricas
para tener en cuenta
En primer lugar, parece importante destacar que el concepto de ciudad vincula de
entrada su hinterland y no se resume a una aglomeración delimitada de habitantes
y viviendas. El territorio de una ciudad depende en buena medida de una econo-
mía regional, su mercado y las relaciones de poder que se consolidan entre esta
y su territorio, que puede llegar a ser muy extenso. Hay ciudades industriales,
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

ciudades dominadas por el comercio o los puertos y ciudades que son centros
políticos. En el centro de esta concepción se encuentra entonces los temas del
territorio, del poder y de la dominación no legítima (Weber, 1969). Para Manuel
Castells (1974), las ciudades latinoamericanas tienen sus particularidades, es-
pecialmente en la manera como se entretejen históricamente la urbanización, la
industrialización y los procesos de poblamiento. Por su parte, Charles Tilly (1992)
desarrolla un modelo que vincula, para la época moderna europea, el proceso de
concentración y centralización de los medios de coerción que evolucionan con el
Estado y el proceso de concentración y de centralización del capital que confluyen
en la ciudad. El tema es entonces el de las variaciones de las interacciones entre
la ciudad y el Estado. En el proceso histórico, Tilly considera importante el tema
del control de los ciudadanos en el territorio y la transición de los ejércitos a la
policía (pp. 149-191). Por su parte, Michel Foucault (2004) le dedica dos clases
magistrales en el Colegio de Francia a la policía, con ejemplos en una primera
fase de modernización de la sociedad. Allí hace una reflexión sobre las condi-
ciones y temas en los que surgió la policía en los siglos xvii y xviii, que claro está
mantienen su significado hoy. Destaca la ciudad, el mercado, la red vial que lo
alimenta. En pocas palabras: la urbanización del territorio como el contexto en el
que se forma la policía y se propende por un orden social que expresa poder. En
sus palabras: “En el fondo, se trataba de hacer del reino, del territorio entero, una
especie de gran ciudad, procurar que el territorio se ordenara como una ciudad
y tan perfectamente como ella” (p. 384).
Con sus propios matices y en referencia a condiciones sociohistóricas distintas,
aunque todos tienen que ver con la modernización capitalista, otros autores tam-
bién subrayan el tema del territorio, la ciudad como espacio de diferenciación social
y la manera como interviene el Estado para controlar el territorio y la población,
especialmente por medio de la fuerza policial. Así, Robert Park y Ernest Burguess
(1974), hace ya casi cien años, introducen la idea de la ciudad y lo urbano como un
espacio “ecológico” que vincula distintos factores que crean regularidades, dentro
de un aparente desorden. La idea de diferenciación, división del trabajo, pero
también de vínculos y solidaridades es central. Esto permite entender la ciudad
como un cuerpo, las conductas normales y las patológicas, los lugares sagrados,
profanos y prohibidos de cualquier ciudad, la movilidad, central a la dinámica
urbana, así como las condiciones materiales (ambientales) que hacen posible el

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[Link] 338 12/3/21 12:42 PM

 cuerpo urbano. David Harvey (1996) es un autor importante para la perspectiva
que aquí se propone. En efecto, toma en cuenta el sentido de apropiación social,
específicamente capitalista según Harvey, que asume el territorio, los mecanismos
de diferenciación que segregan la población y el territorio, la (in)justicia social
resultante y el papel que hoy desempeña la apropiación ambiental y ecológica de
la naturaleza en el territorio urbano. Finalmente, Eric Johnson (1995) trabaja un
periodo clave de Alemania, dominado por el Estado de bienestar de Bismark, que
logra unidad nacional y prosperidad. En su consideración, la vida urbana como
tal no crea el crimen; por el contrario, puede ser el centro de la civilidad. Pero
en periodos como el de Bismark detrás del crimen, que aumenta, se esconden
factores de desigualdad social, de estigma y segregación hacia ciertos grupos
sociales, migrantes por ejemplo, y de represión desde el Estado. Importante para
nosotros: lo urbano para Johnson no significa crimen y violencia mayores. También
el hecho de que la población segregada puede ser estigmatizada y reprimida,
especialmente por los cuerpos de policía.
En suma, el énfasis que se quiere hacer, al traer a cuento estos autores, pensando
en un tema para una ciudad colombiana hoy, es la importancia de la relación (de
poder) entre el territorio y la ciudad; entre esta y la diferenciación de su población,
y entre esta última, la seguridad y la policía. También el concepto de ciudad más
allá de lo urbano delimitado por viviendas, la importancia hoy del medio ambien-

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

te para la ciudad y el requisito de tener un control territorial de la población que
brinde seguridad con el apoyo de un cuerpo de policía.

Propuestas de ordenamiento de Cali

como Distrito Especial
Hay un importante trabajo hecho en el marco de la Alianza de Universidades (2009)
por parte de las universidades Icesi y San Buenaventura. También hay una propuesta
de la Alcaldía que se fundamenta en buena parte en estos trabajos, pero lo hace
con aportes específicos desde una consultoría (Alcaldía de Santiago de Cali, 2019).
El trabajo de la Alianza de Universidades propone abordar el problema de dife-
renciar espacialmente el municipio, con una metodología mixta que, por un lado,
utiliza un algoritmo de optimización, inspirado en un proceso de evolución biológica
(selección, reproducción, mutación… nueva generación) y, por otro, una aproxima-
ción territorial por escalas geográficas y de indicadores sociales. Argumentan, con
realismo, que se requiere tener en cuenta “condicionantes jurídicos” (Ley 1617 del
5 de febrero de 2013 y Decreto 1068 de 2015), así como los criterios demandados
para la Gerencia del Distrito (población y diferentes servicios).
Teniendo en cuenta indicadores socioeconómicos de diverso tipo, articulados con
una noción de “equipamientos urbanos” y proponiendo escalas de diferenciación

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[Link] 339 12/3/21 12:42 PM

 territorial se observan homogeneidades relativas. Esto lleva a plantear una mejor al-
ternativa de diversidad socioeconómica que implicaría siete localidades (algoritmo 1),
así como un argumento sobre los “equipamientos mínimos”, urbanos y rurales (al-
goritmo 2), también para siete localidades. En la parte final, el documento habla de
“retos”: el equipamiento policial y el problema de la concentración de los homicidios,
la densidad de hurtos, el problema de la venta de empanadas (sic) y otras actividades
delictivas y, finalmente, el sentido territorial del voto por partidos y por concejales.
El trabajo de consultoría de la Alcaldía, por su parte, estima una población para
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

el municipio de Cali de 2.302.206 habitantes en 2015 y argumenta en favor de

seis localidades con poblaciones entre 294.326 habitantes (localidad 6) y 500.014
habitantes (localidad 3). En el caso de la localidad 1, se tienen en cuenta corregi-
mientos como Golondrinas, Montebello, La Elvira, La Paz, La Castilla, El Saladito,
Felidia y La Leonera, las actuales comunas 1, 2 y 3 y barrios de las comunas 4, 6
y 9. La localidad está a lo largo del sector norte del municipio, desde el oriente en
los Farallones, hasta el río Cauca en el occidente. La localidad 2 cubre la comuna
5 y barrios de las comunas 4, 6, 7 y 8, está ubicada en el extremo nororiental de
la ciudad, con borde sobre el río Cauca. La localidad 3 comprende las comunas
11, 12 y 13 y barrios de las comunas 7, 8 y 16, en el corazón del actual Distrito
de Aguablanca. La localidad 4 cubre los corregimientos de Navarro y del Hormi-
guero y las comunas 14, 15 y 21; está ubicada en el sector oriental de la ciudad,
con borde sobre el río Cauca, tiene comunas deprimidas desde un punto de vista
socioeconómico, una zona con problemas ambientales por el basurero de Navarro
y otra rural dedicada al cultivo de caña. La localidad 5 viene desde los Farallones,
en el occidente, cubre los corregimientos de Pance y La Buitrera y las comunas 17,
18 y 22; colinda en el oriente con la localidad 4, antes de Navarro. Finalmente, la
localidad 6 cubre los corregimientos de Pichindé, Los Andes, Villacarmelo y parte
de La Buitrera y las comunas 10, 19, 20 y parte de la 9.
Sobre la propuesta de la Alcaldía surgen varios interrogantes, pero solo nos dete-
nemos en tres que nos interesan: en primer lugar, si la propuesta reproduce o no, y
en qué medida, la diferenciación socioeconómica de la ciudad; en segundo lugar, si
hay una concepción explícita de conservación ambiental que sirva como eje rector
de identidad ciudadana y de integración territorial, y en tercer lugar, indagar por las
implicaciones subyacentes a la propuesta en el tema de la seguridad para el territorio.

Problemas por resolver: la desigualdad social,

la vinculación del tema ambiental
y la seguridad ciudadana
El municipio ha establecido una diferenciación, ya hace décadas, entre una parte
urbana, compuesta por comunas, y una parte rural integrada por corregimientos y

340

[Link] 340 12/3/21 12:42 PM

 veredas. Esta es una diferenciación que la nueva reglamentación no tiene en cuenta
para hablar de localidades. Parece apropiado proceder de esta manera, si se quiere
modificar una distinción entre lo rural y lo urbano que ya no tiene mucho sentido.
Pero es un punto problemático si pensamos en la diferenciación socioeconómica de
la ciudad y el objetivo estratégico de buscar una relativa participación de todos los
estratos en las diferentes localidades. El problema es si las localidades reproducen
y profundizan la desigualdad.
En la parte urbana, la distinción tradicional en comunas se fundamenta en crite-
rios de estratificación socioeconómica, buscando homogeneidad hacia adentro.
Esto fue importante para orientar el gasto público y llevarlo a los territorios más
necesitados. Sobre la orientación del gasto público no se ha dicho suficiente, pero
existió, a partir de las comunas, una estrategia contra la desigualdad en la ciudad.
Con el tiempo la estratificación de los barrios ha cambiado y seguramente su peso
relativo en las comunas. Por su parte, las comunas mismas han cambiado desde
el punto de vista de su estrato predominante. Hemos pasado por un proceso de
cambios en la estratificación muy importante y el crecimiento y la consolidación de
sectores medios es de una magnitud que no era conocida. Independientemente
del cambio administrativo en el municipio, se hace necesario un nuevo estudio de
estratificación territorial de los hogares. Hacia adelante, dentro de un nuevo modelo

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

administrativo, se requiere hacerle seguimiento a los cambios en la estratificación
en las localidades para saber si se profundiza o se contrarresta la desigualdad, un
tema central en la estructuración de la ciudad de Cali.
Si nos atenemos a la propuesta que se ha sostenido desde la Alcaldía, esta se
refiere a “seis localidades” o alcaldías menores. Tres de ellas van desde los Fara-
llones hasta la parte urbana. La localidad 1, al norte del municipio, la 6 que llega al
centro de la ciudad y la 5 que llega al sur con lo que hoy son las comunas 17, 22 y
un área de expansión. Las localidades 2 y 3 están en el oriente de la ciudad y la 4
comprende el sector sur de Aguablanca, Navarro y El Hormiguero. Esta propuesta
se hace después de un ejercicio de planificación territorial, con criterios diversos y
luego de “concertar” intereses. Tiene el problema, en mi opinión, de que profundiza
un sentido de segregación de la ciudad que sería necesario contrarrestar. Aunque
algunas localidades combinan lo rural y lo urbano, con una estratificación diferencia-
da, otras, aquellas del oriente, reproducen los rasgos de exclusión y marginamiento
que han tenido consuetudinariamente sobre el conjunto de la ciudad. Sería ideal
que esto no fuera así y que un alcalde de una localidad con barrios de estrato alto
pudiera provenir de barrios de la misma localidad, tradicionalmente excluidos por
raza o género. Lo inverso también sería deseable.
Llama la atención que entre los estudios previos que se tuvieron en cuenta para
el trabajo de la administración, se incluyó el punto de vista de la Fundación Ríos

341

[Link] 341 12/3/21 12:42 PM

 y Ciudades,1 que propone una división en cuatro localidades, teniendo como eje
rector las cuencas hidrográficas y “variables de ajuste” relacionadas con dinámicas
sociales, accesibilidad, tamaño poblacional equilibrado, equidad en la distribución
multiestrato y una orientación desde el occidente hacia el oriente. Estas localidades
serían: (1) la que corresponde a Cali-Norte; (2) a Pichindé, Centro, Oriente; (3) a
Meléndez, Cañaveralejo, Pondaje, y (4) a Pance, Lilli-Sur.
Esta propuesta es de la mayor importancia, ya que introduce un tema central, el
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

ambiental, como rector de la planificación urbana. No parece que se le haya dado

el debido peso en la propuesta final que salió de la administración. El tema que se
introduce de la diferenciación de localidades por cuencas permite, más allá de lo
que se argumenta en el documento, que se promuevan formas de identidad ciuda-
dana pluriclasistas y pluriétnicas alrededor de los ríos y de su cuidado, fomentando
la idea de bien público, en parte de reserva intocable y en parte de conservación
requerida, desde los Farallones hasta la desembocadura en el río Cauca.
Finalmente, el tema de la seguridad (Departamento Administrativo de Planeación de
Cali y Colectivo Ciudadano Ríos y Ciudades (2019, pp. 193-194) se retoma por la
administración como existencia de “equipamientos” de Bomberos, cai y estaciones
de policía, que suman 89 en la ciudad distribuidos en las localidades, en puntos muy
específicos de las unidades territoriales. El documento de las dos universidades,
Icesi y San Buenaventura, utiliza para su modelaje bases de datos sobre el tema de
la seguridad espacializados que se refieren no solamente al equipamiento policial,
sino también a la geografía de los homicidios, la densidad de los hurtos, la venta
de empanadas (sic) y otras actividades delictivas de alto riesgo social.
Sin duda los temas de seguridad y violencia tienen una base territorial, pero su
explicación no se agota en el territorio. Implican tener en cuenta el orden social de
la ciudad en su conjunto. La microdelincuencia se relaciona con procesos macro
que vinculan otros actores y territorios; por tanto, es indispensable trascender la
política de más equipamientos y policías como solución a los problemas de segu-
ridad que aquejan a la ciudad. No se puede reproducir un concepto de seguridad
sobre la base de indicadores (de inseguridad) que parten de la localización de las
víctimas y no de los victimarios y que buscan reproducir las instituciones estatales
existentes, que buscan contrarrestarla, sin eficiencia y con impunidad. Se requiere
una nueva concepción de seguridad que confronte este problema específico, pero
además que aborde los dos temas tratados anteriormente (el ambiental y el de la
desigualdad que se relacionan con este).
1 Véase Departamento Administrativo de Planeación de Cali y Colectivo Ciudadano Ríos y Ciudades (2019, pp.
43-46). Se habla indistintamente de un colectivo ciudadano o de una fundación.

342

[Link] 342 12/3/21 12:42 PM

 La seguridad ciudadana y algunas
consecuencias prácticas para Cali
como Distrito Especial
Es indispensable partir de una concepción de seguridad ciudadana que confronte el
tema de la desigualdad urbana en Cali, que se proponga copar el territorio con una
visión ambiental clara y desarrolle estrategias de seguridad que sean compatibles
con estos determinantes.
Consideramos la seguridad ciudadana como un bien público que tiene por agente
central a la sociedad civil y a sus distintos actores, y que cuenta con el respaldo
y garantía por parte del Estado. Esta noción está en construcción y se debate
dentro de una tradición opuesta que ha promovido una noción de seguridad que
se entiende como una seguridad del Estado y que se centra en el fortalecimiento
de las instituciones estatales que luchan contra el crimen (Guzmán, 2013). El
concepto de seguridad ciudadana debe entonces ser apropiado por grupos de la
sociedad, como bien público de su interés. Este proceso de apropiación implica
intervención social, pedagogía y emergencia de actores colectivos, agentes que
logren hacer suyo el concepto y las prácticas que de allí se derivan.

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

El concepto que se propone se vincula con la idea de respeto por la integridad
personal y de los bienes, con propiedad colectiva o individual, entre los miembros
de una sociedad. Está asociado con la idea de libertad sin vulnerar la libertad y
los derechos del otro, de promover intereses y derechos colectivos y de fomentar
una democracia con autoridad. Esta idea de seguridad supone niveles altos de
autocontrol y de delegación en instancias colectivas de la sociedad reconocidas.
También implica el respaldo del Estado, la resolución de conflictos por parte de
instancias sociales, el reconocimiento de la justicia estatal y la aceptación del uso
de la fuerza pública, debidamente reglamentada por la ley, allí donde aparecen
conflictos de difícil concertación y especialmente en casos de violencia (Abello &
Angarita, 2013; Guzmán, 2013). Este concepto es similar al de seguridad humana,
desarrollado por la onu (2020), que busca el empoderamiento de las personas,
en sus contextos, y diseñar estrategias preventivas y de resolución de conflictos,
promoviendo el desarrollo y los derechos humanos de todos. Tal vez, la precisión
que hacemos, en la tradición del concepto de seguridad ciudadana, busca forta-
lecer al individuo, sus grupos primarios e instituciones, en cuanto capital social,
y asignarle al Estado responsabilidades en el control de la seguridad, la justicia
y los derechos humanos.
En el marco de lo planteado, se puede argumentar que la seguridad ciudadana
puede estar afectada directamente por los mismos ciudadanos, de manera inten-

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[Link] 343 12/3/21 12:42 PM

 cional o no intencional, o bien, y este es un elemento fundamental para nuestro
planteamiento, por la manera como nos relacionamos con la naturaleza y la
afectamos, en una doble vía: el deterioro que le producimos como sociedad y los
riesgos que corre la sociedad a causa de eventos naturales. En las interacciones
entre ciudadanos, su integridad personal se puede ver afectada con delitos como
los homicidios, las lesiones, las violaciones, el maltrato familiar o las riñas, entre
otros. Sus bienes, individuales o colectivos, se pueden ver afectados por delitos
como los hurtos, las expropiaciones, los desplazamientos, las invasiones. La se-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

guridad entre individuos se ve afectada de manera “no intencional” con las diver-
sas formas de accidentalidad, de tránsito, en el trabajo, en el hogar. Finalmente,
la naturaleza puede manifestarse con inundaciones, incendios, movimientos de
tierra, afectando la ciudadanía. Pero la sociedad también interviene afectando
la naturaleza: deforestando, modificando el curso de las aguas, consumiendo
los recursos naturales como si fueran infinitos. Todo esto está implicado en un
concepto de seguridad ciudadana como bien público.
Llegar al territorio y a su población con estrategias de seguridad ciudadana que
logren contraponerse al deterioro ambiental, a la accidentalidad y al conflicto
violento entre personas y propiedades, supone estrategias específicas como las
siguientes:

En relación con el medioambiente

Declarar zonas que sean estrictamente reservas naturales de agua, fauna y bos-
ques. Las localidades de los distritos deben llegar a estas zonas y tener, en parte,
una responsabilidad de conservación. Hay que fomentar los comités ciudadanos de
cada localidad encargados de este tema y consolidar la idea de guardas o policías
forestales. La unidad estatal de prevención que tiene experiencia y conocimiento
en el caso de Cali, debe estar atenta a riesgos por posibles eventos naturales. La
disponibilidad del cuerpo de bomberos es clave.

En relación con la accidentalidad

Este no es un tema de seguridad que competa exclusivamente a las localidades,
pero sí es de su interés e injerencia ante las autoridades municipales. El tránsito
automotor es el tema principal y de allí se derivan temas de ingeniería vial y espacio
público adecuado para el tránsito peatonal y vehicular. Muy importante es el servicio
de transporte público, la regulación del tránsito de vehículos y motos y la reivindica-
ción de una ciudad y unas localidades para los peatones. Todo esto debe llevar a
una mejor seguridad ciudadana y una menor accidentalidad. Aunque no se puede

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 prescindir de las guardas de tránsito, sí se debería pensar en que la policía tuviera
funciones de regulación del tránsito que no las tiene hoy claramente estipuladas.

En cuanto al conflicto urbano violento

entre personas y propiedades
Este es el tema de mayor preocupación en el campo de la seguridad ciudadana.
Aquí se espera la acción más clara de la policía en el territorio y las localidades. Es
importante el tema abordado por el informe de las universidades de la Alianza en
cuanto a los “equipamientos” mínimos necesarios. Pero se debe hacer énfasis, más
adelante se proporcionarán algunos datos, en el papel de las casas de justicia y de
las comisarías de familia que pueden brindar justicia de manera rápida sin tener
que pasar por un trámite de Fiscalía, más demorado y para los delitos más graves.
El papel central de las localidades está en establecer vínculos de comunicación
entre la ciudadanía, sus organizaciones y la actividad de la policía, para que esta
sea más eficiente y tenga legitimidad ante la población.

Contrarrestar el crimen organizado

Varios analistas han argumentado sobre el papel rector que el crimen organizado ha

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

tenido en la ciudad de Cali desde finales de los años ochenta (Guzmán, 2017). El
crimen organizado tiene efectos en el territorio (lugares de tráfico, venta y consumo
de drogas ilícitas), pero no se explica por el territorio en que actúa, más bien como
una “trinchera” para poder producir. Unas localidades pueden estar más afectadas
que otras por el crimen organizado, pero este se justifica en la convivencia con el
“orden social” general de la ciudad. Las políticas de seguridad, en el ámbito de
localidades como tales, no están orientadas a contrarrestar el crimen organizado.
Pueden actuar como instancias de denuncia para acciones que comprometen a
las autoridades municipales o nacionales.

Temas de orden público

En el posconflicto, las manifestaciones ciudadanas van a aumentar como ya ha
sucedido. Un rasgo central es la participación notable de jóvenes y mujeres en
temas que no son los políticos tradicionales, que tienen que ver con la naturaleza,
el descontento con la precariedad del empleo y un futuro incierto. Es notable el lla-
mado a las manifestaciones pacíficas, pero se entremezclan con grupos y acciones
que claramente son delincuenciales y violentos; por tanto, en las localidades, sus
organizaciones y representantes deben defender a toda costa las manifestaciones
pacíficas y condenar dichos excesos. Un tema que no se ha planteado claramente
es que la manifestación pacífica no puede oponerse al tránsito y la movilidad de
quienes quieren y también tienen el derecho a movilizarse. En este asunto, las loca-

345

[Link] 345 12/3/21 12:42 PM

 lidades pueden desempeñar un papel importante que reivindique la movilización de
protesta ciudadana y permita la movilidad, por ejemplo de quienes deben trabajar.

El conflicto armado y la ciudad

La ciudad ha sido impactada por el conflicto político armado, sin duda alguna. Pero
cada vez lo será menos, aunque esto no significa que la violencia urbana vaya a
disminuir. Las localidades poco pueden hacer para contrarrestar el conflicto políti-
co armado, asunto que compete al Gobierno nacional, aunque pueden favorecer
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

las instituciones dedicadas a la reinserción y promover el empleo de poblaciones

desplazadas por el conflicto.
En suma, las estrategias de seguridad desempeñan, unas más que otras, un im-
portante papel en el campo de la seguridad ciudadana. Nos encontramos en medio
de una ciudad altamente desigual. La estrategia de seguridad ciudadana propuesta
busca fomentar la ciudadanía en derechos y deberes, comenzando por los funda-
mentales que tienen que ver con la vida. No es posible la igualdad social, tampoco
es deseable, pero sí se puede propender por una ciudadanía plena.

Nota breve sobre criminalidad en Cali y su explicación

Vale la pena, al volver sobre las cifras de violencia urbana, insistir en su diferencia-
ción y en la necesidad de lograr una interpretación de conjunto que nos lleva más
allá de la geografía de las víctimas e indica la importancia de tener en cuenta la
ciudad y su región de influencia. En los últimos cinco años, la tasa de homicidios
en Cali ha descendido para llegar en 2019 a 49,7 por cada 100.000 habitantes,
tasa estimada teniendo en cuenta la población ajustada por cobertura del censo
de 2018.2 Es una tasa muy alta, aproximadamente el doble de la tasa nacional.
Si se comparan los datos de homicidios3 entre los años 2008 y 2017, además de
la concentración espacial, destacamos la importancia de tener en cuenta, para
describir los hechos, el sexo y la edad, el tipo de arma y el posible móvil de los
hechos. Así, la participación del sexo masculino (como víctimas) es del 93,1 %
en 2008 y disminuye al 91,8 % en 2017. La edad de la víctima corresponde en
el 55,3 % de los casos a jóvenes entre 15 y 29 años en 2008 y pasa a ser del
60,3 % en 2017; es decir, hay un aumento importante en la participación de este
grupo de edad. En el 81,4 % de los casos en 2008 se usaron armas de fuego.
Este porcentaje disminuyó al 79,0 % en 2017, disminución leve. En cuanto al

2 Información obtenida de Revista Criminalidad de la Policía Nacional y Observatorio del Delito, Cali. Datos del
dane de población con proyecciones de 1980 a 2005, revisados en noviembre de 2019. Datos para 2018 según
datos censales de 2018 ajustado.
3 Se consultó la página web del Observatorio del Delito del municipio y se trabajó con los informes anuales para
los años 2008 y 2017.

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[Link] 346 12/3/21 12:42 PM

 territorio, hay una fuerte concentración espacial: en 2008, el 30,7 % de los homi-
cidios se concentran en las comunas 13, 14 y 15 de la ciudad. Este porcentaje
pasa a ser del 32,4 en 2017, con variaciones en la participación por comunas:
en la 13 hay disminución, pero en la 15 hay un aumento importante. En cuanto al
móvil, el Observatorio del Delito del municipio identifica que en el 19,1 % de los
casos en 2008 hubo un tema de convivencia, y en el 59,0 % un tema de delin-
cuencia. En 2017, por su parte, la participación de los homicidios por convivencia
aumentan al 31,2 % y los de delincuencia a su vez al 61,4 %. Finalmente, sobre
los móviles, en 2008, el Observatorio considera que el 72 % de los homicidios
se distribuyen así: 50 % venganzas, 9,2 % riñas, 7,6 % hurtos y 5,2 % pandillas.
En 2017 las venganzas suman el 38,5 %, las pandillas el 14,6 %, las riñas el
10,8 % y los hurtos el 8,5 %, para un total del 72,4 % de los casos. Disminuyen
las venganzas, pero la participación de pandillas aumenta sustancialmente y
crecen los móviles por hurto y por riñas. En ambos años hay un número signifi-
cativo de casos sin información. De manera general, esta fenomenología lleva
a pensar en la intervención cruzada de temas espaciales que efectivamente se
presentan y que recaen en víctimas jóvenes y masculinas, prioritariamente, con
otros factores explicativos subyacentes que transcienden territorios específicos

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

y nos remiten al funcionamiento global de la ciudad. El peso grande de violencia
organizada que no tiene una base territorial única, y menos en las localidades
desfavorecidas desde el punto de vista socioeconómico, operan como trincheras
de la delincuencia organizada que se entronca también con el poder de la ciudad.
Si nos referimos a los hurtos, el Observatorio reporta 21.641 casos en 2017.
El 36,5 % de los casos son hurtos a “personas” directamente, con o sin violencia; el
20,8 % son hurtos de “celulares”; el 11,32 % son hurtos a “establecimientos”; el 11,28 %
son hurtos de “motos”; el 8,10 % de “residencias”; el 7,58 % de “vehículos”; el 3,4 %
de “autopartes”; el 0,9 % de “bicicletas”, y el 0,1 % de “fincas”. Como rasgo predo-
minante, se puede deducir una forma organizada de este tipo de crimen alrededor
de mercados de los bienes sustraídos. En cuanto a la “espacialidad”, los robos se
concentran en las comunas 2, 3, 17 y 19, con el 24 % de los robos de la ciudad. Son
las comunas donde predominan el comercio y las unidades residenciales de estrato
5 y 6. La presencia de violencia se puede deducir por el uso de armas de fuego
o blancas en el 38,1 % de los casos, contra un porcentaje alto de “oportunidad”
(20,5 %) o bien de “halado” (12,7 %). En conjunto, estos datos “objetivos” reflejan
una situación de inseguridad complicada para la ciudad, en términos de hurtos.
De manera general, aparece de nuevo una espacialidad concentrada en comunas
distintas con un rasgo importante que indica la participación de formas organizadas
de criminalidad sobre los bienes.

347

[Link] 347 12/3/21 12:42 PM

 Si se tiene en cuenta la violencia intrafamiliar, según estudio del Observato-
rio con fuente en datos de la Policía,4 en 2010 se presentaron 2342 casos en
Cali; en 2018 fueron 4624. Para todo el periodo de nueve años se presen-
taron 34.294 casos, con un promedio anual de 3810. Es un delito en claro
ascenso de denuncias que debe tener un nivel alto de “delito oculto” o no
denunciado. La concentración mayor está en las comunas 6, 8, 13, 14, 15
y 21. En 2010, el 82,9 % de las víctimas fueron mujeres y en 2017 fueron
el 79,7 %, es decir hay una ligera disminución. La edad que concentra el mayor nú-
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

mero de víctimas está entre 21 y 40 años. Habría que detenerse más para analizar
el cambio que se presenta en el tipo de medio de violencia que se utiliza. En 2010, el
95 % fue con un medio “contundente” y en 2017 este medio se utilizó en el 40 %
de los casos. Es un cambio drástico y se requiere saber los medios alternativos
utilizados. En general, la violencia intrafamiliar permanece oculta. Sus dimensiones
pueden ser muy importantes. No es un tema del presente; está arraigado en formas
de reproducción de la cultura patriarcal y machista, y no necesariamente predomina
en territorios específicos.
Al tener en cuenta, entre 1999 y 2012, los Delitos Asociados con la Violencia
(dav),5 para el área metropolitana de Cali, que pueden servir de indicador de lo que
sucedió en Cali, el 67 % de todos los delitos son dav para el periodo. Si sacamos
los promedios de cada tipo de delito para el periodo y su participación porcentual
dentro de los dav, encontramos que el 12,69 % son homicidios y el 19,38 % son
lesiones personales (para un total del 32,07 % del delito). El 27,7 % son delitos
contra el patrimonio; el 12,62 % delitos contra la familia; el 10,54 % delitos contra
la seguridad pública; el 9,47 % contra la salud pública; el 5,69 % son amenazas, y
el 1,99 % delitos contra la integridad sexual. En conjunto, este es un buen indicador
de la magnitud y el carácter de la violencia delictiva en el área metropolitana de
Cali y, por inferencia, en Cali.
La información anterior se refiere a delitos y dav, específicamente homicidios, hurtos
y violencia intrafamiliar. Es importante su cuantificación y georreferenciación, que
de todas maneras es diversa, pero otro asunto es su explicación. Hay justificacio-
nes para cada escenario de violencia urbana y una explicación fundamental que
vincula el conjunto de hechos con el orden social urbano en general. El punto al
que se quiere llegar es que, aunque puede haber una dinámica de cada localidad
asociada con los hechos, dar cuenta de ellos implica una visión de conjunto y una
política de seguridad ciudadana acorde. Queda muy claro que los homicidios son
tal vez el delito más significativo, pero los delitos que están asociados a la violencia

4 Página del Observatorio consultada en enero de 2020.

5 También con fuente en la Policía, pero seleccionados dentro del Código Penal por su estrecha asociación con
la violencia. Véase Guzmán y Rodríguez (2017).

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[Link] 348 12/3/21 12:42 PM

 y que no son homicidios son de diversa etiología y están en ascenso. La seguridad
ciudadana y las instituciones estatales, en primer lugar, deben orientar esfuerzos
para contrarrestarlos.

Conclusiones
1. Es muy importante, en una ciudad como Cali, que se caracteriza por sus ras-
gos de fragmentación socioeconómica urbana, desarrollar una estrategia de
seguridad ciudadana que tenga como propósito la ciudadanía, promoviendo un
sentido de identidad y pertenencia con el territorio, más allá de las diferencias
étnicas y de clase de la población.
2. Una estrategia de seguridad ciudadana debe introducir el criterio ambiental y
ecológico para definir el conjunto del territorio y la diferenciación del municipio
en localidades. Este criterio actúa como un factor que crea identidad y allí deben
hacer presencia diferentes sectores sociales.
3. Los anteriores criterios pueden llevar a que el número de localidades sea menor
que el argumentado desde la administración. Pueden ser cuatro localidades,
como lo sostiene el Colectivo Ciudadano Ríos y Ciudades. Esto puede traer

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

beneficios por la mayor eficiencia en el tamaño de las burocracias estatales
que se crean y su mejor respaldo presupuestal. Hay que promover la idea de
desarrollo urbano sostenible en contra del clientelismo territorial.
4. Para una reorganización como Distrito Especial, es indispensable manejar un
concepto complejo de seguridad ciudadana: riesgos naturales, violencias, cri-
minalidad. Con más detenimiento, se requiere evaluar los efectos prácticos de
las políticas públicas de seguridad ciudadana en los últimos gobiernos en estos
aspectos (Guzmán, 2020), y ver las implicaciones de una nueva propuesta de
ordenamiento territorial sobre un concepto complejo de seguridad ciudadana.
5. La Policía es la institución estatal más importante para la seguridad ciudadana.
Pero venimos de más de cincuenta años de conflicto armado y de injerencia
de organizaciones armadas diversas. No contamos con una Policía para los
“ciudadanos” y la organización de Cali como Distrito Especial es una oportuni-
dad para repensarla, dentro de los marcos legales vigentes y si es necesario
promoviendo modificaciones. La Policía debe tener una base territorial y una
autoridad local más sólidas y contar con reconocimiento ciudadano.6

6 La organización inicial de la Policía en Colombia está en el Decreto 1000 de 1891. Se contó con la asesoría
francesa del profesional en el tema, el señor Gilibert, quien insiste, desde esa época, en diferenciar las funciones
del Ejército y las de la Policía, haciendo de esta una institución de carácter civil. Véase Castaño Castillo (1947).

349

[Link] 349 12/3/21 12:42 PM

 6. La organización de Cali como Distrito Especial puede ser la “ventana de oportu-
nidad” más significativa en esta coyuntura para que las localidades se apropien
del tema de la seguridad, sin que sufran victimización por ello. Hay niveles de
organización bajos, poca credibilidad en la Policía por parte de los pobladores
y temor a denunciar. Formas comunitarias fortalecidas de capital social pueden
estar orientadas a defender una política de seguridad ciudadana.
7. El método que se usa para diagnosticar un tema como la seguridad ciudadana
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

debe implicar el manejo de un concepto que permita criticar la realidad existente

y proyectar un conjunto de ideas hacia una realidad deseada. El método no
nos puede llevar a reproducir la realidad existente con ajustes. Por su parte, las
bases de datos siempre tienen problemas de confiabilidad; deben utilizarse, a
pesar de ello, pero se requiere tener precaución sobre lo que dicen y sobre las
generalizaciones cuantitativas y las correlaciones que se formulan. Un buen
ejercicio alternativo es poner los datos en función de su significado histórico,
en procesos que permiten contextualizar y explicar. Esta es una enseñanza de
los sociólogos urbanistas clásicos.

Referencias
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en América latina. clacso y Universidad de Antioquia.
– Alcaldía de Santiago de Cali. (junio de 2019). Cali-Distrito: propuesta de reforma Ad-
ministrativa.
– Alianza de Universidades: Icesi-Universidad San buenaventura (usb) Cali. (2019). Pro-
puesta de localidades para Cali Distrito Especial.
– Castaño Castillo, Á. (1947). La Policía: su origen y su destino. cahur.
– Castells, M. (1976). La cuestión urbana. Siglo xxi Editores.
– Departamento Administrativo de Planeación de Cali. (2019). Cali Distrito Especial: Do-
cumento técnico de soporte de delimitación de localidades. (Documento inédito)
– Foucault, M. (2004). Clase sobre la Policía como producto de la razón de Estado mo-
derna. En Seguridad, territorio, población (pp. 355-409). Fondo de Cultura Económica.
– Guzmán, Á. (2013). Seguridad ciudadana y seguridad del estado. En A. Colak, A. An-
garita & P. E. Angarita, Nuevo pensamiento sobre seguridad en América Latina. clacso.
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– Guzmán, Á. (2020). Tendencias de la criminalidad y políticas de seguridad ciudadana
en Cali (1980-2018). (Documento de trabajo uao inédito)
– Harvey, D. (1996). Justice, nature and the geography of difference. Blackwell Publishers.

350

[Link] 350 12/3/21 12:42 PM

 – Johnson, E. A. (1995). Urbanization and Crime. Cambridge University Press.
– Park, R. & Burguess, E. (1974). The city. University of Chicago Press.
– Tilly, C. (1992). El Estado y sus ciudadanos. En Coerción, capital y Estados europeos:
990-1990 (pp. 149-191). Alianza.
– Weber, M. (1969). Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica.

TERRITORIO, SEGREGACIÓN Y SEGURIDAD CIUDADANA

351

[Link] 351 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 352 12/3/21 12:42 PM

 REGIONES URBANAS:
U N A P E R S P E C T I VA
T E R R I TO R I A L D E
O P O R T U N I DA D E S Y
R E S T R I CC I O N E S D E
M OV I L I DA D U R B A N A
PA R A S A N T I AG O D E C A L I

CIRO JARAMILLO
ALEJANDRO L. GRINDLAY
CARMEN LIZÁRRAGA MOLLINEDO

doi: 10.51564/2021.18

[Link] 353 12/3/21 12:42 PM

[Link] 354 12/3/21 12:42 PM
 REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE
Introducción
Un reto que afrontan las dependencias y los equipos de planeación y gestión en el
gobierno de la ciudad, es la implementación del Distrito Especial en Santiago de
Cali. La configuración de las localidades que podrían conformar esta nueva unidad
administrativa es posible analizarla desde cinco aspectos interrelacionadas entre sí:
político-administrativo, físico y morfológico, socioespacial y cultural, psicológico y
comportamental y relaciones funcionales y redes de cooperación (Breitung, 2011).
En este contexto, la definición y delimitación del territorio municipal para propósitos
de desarrollo y solución de problemas a escala administrativa, se relaciona de ma-
nera importante con aspectos como variables socioeconómicas y de la movilidad
en la región de interés. En este ámbito se reconoce en la literatura diversos abor-

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

dajes para tratar este aspecto: indicadores demográficos, indicadores de oferta de
infraestructura de transporte, combinación de los dos anteriores, entre otros. Estos
enfoques de planeamiento del territorio analizan las variables y procuran represen-
tar las complejas relaciones presentes en el área de estudio (Santos et al., 2014;
Manzato et al., 2006; Rodríguez da Silva et al., 2014).
De acuerdo con lo anterior y desde una mirada territorial, la deficiencia en la ac-
cesibilidad y la movilidad suele ser un factor que se asocia a la exclusión social,
la cual se manifiesta en gran medida en grupos residentes en las periferias de las
ciudades, con acceso restringido a oportunidades que no les permiten participar de
actividades esenciales y cotidianas. Esto es asumido, con frecuencia, como parte del
círculo vicioso de la pobreza, como se ha demostrado en varios lugares (Barbero,
2006). Por tanto, es relevante mostrar los desequilibrios entre las necesidades de
transporte y la provisión en un sistema de transporte público, principalmente cuando
este ha intentado ser mejorado con la implementación de sistemas de buses de
tránsito rápido (brt). Se ha demostrado, además, la existencia de estas brechas
en la literatura, identificándose empíricamente en análisis cartográfico (Jaramillo
et al., 2012). Estas diferencias se han evidenciado también en ciudades latinoa-
mericanas y alrededor del mundo (Fransen et al., 2015; Lucas et al., 2016a; Lucas
et al., 2016b; Venter, 2016).

355

[Link] 355 12/3/21 12:42 PM

 El propósito de este trabajo es explorar la distribución espacial de las diferencias
entre oportunidades de movilidad asociadas al acceso de la población al sistema
de transporte público brt, frente a las limitaciones asociadas a las desventajas
de transporte relacionadas con las variables socioeconómicas de las comunas
en que está dividida, en el contexto urbano, la ciudad de Cali. En este orden de
ideas, se identificaron tanto las necesidades de movilidad como la provisión de
transporte público urbano al brt. Se abordó este análisis desde las perspectivas de
la estadística descriptiva y del análisis espacial. Adicionalmente se destaca que la
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

importancia de Santiago de Cali radica, entre otros aspectos, en ser considerada

la tercera área urbana más poblada de Colombia, después de Bogotá y Medellín
(Montoya-Garay, 2013).
En 2009 se implementó el sistema de transporte público brt para resolver los
problemas de caos, inseguridad y, en algunos casos, de operación informal del
sistema tradicional, denominado el transporte público colectivo (tpc) existente en
la ciudad hasta ese momento. El brt, llamado Masivo Integrado de Occidente (mio),
transformó la movilidad en la ciudad, pues este sistema está caracterizado por tener
una estructura con corredores troncales de carriles segregados y preferenciales
destinados para el uso exclusivo de buses de alta y media capacidad, abastecidos a
su vez por líneas pretroncales y alimentadoras. La movilidad existente en la ciudad
se transformó de manera drástica: se pasó de aproximadamente 30 compañías
operadoras a 5; de 250 rutas a 80; de 10.500 km de longitud de ruta a 1000 km; de
45 km de longitud promedio de ruta a 15 km; de 1.000.000 km recorridos por día a
182.000 km; de 4289 vehículos a 937, y condujo a una transformación positiva de
la calidad de la movilidad urbana (Jaramillo et al., 2012). Estudios posteriores sobre
este sistema han demostrado que, a pesar del progreso en los servicios de trans-
porte público para la movilidad urbana, todavía hay margen para mejorar, es decir,
el sistema mio ha alcanzado niveles buenos de cobertura espacial; sin embargo, las
características de la operación del sistema de los autobuses en áreas de estratos
socioeconómicos bajos, es sensiblemente más deficitario (Scholl et al., 2016).
En vista de esta necesidad de mejoras, se consideró importante profundizar en el
análisis del sistema brt; en este sentido, se presentan la metodología, los resultados
y las conclusiones del estudio realizado.

Metodología
Con la finalidad de evaluar la distribución espacial de las oportunidades de mo-
vilidad relacionadas con el acceso de la población al brt y las necesidades esti-
madas de movilidad en transporte público de las comunas, se identificaron en la
literatura dos índices especializados para caracterizar esta situación: el índice de
necesidades sociales de transporte (itsn), en adelante, necesidad, y el índice de
provisión de transporte público (iptp), en adelante: provisión, en términos absolutos

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[Link] 356 12/3/21 12:42 PM

 (A) y relativos (R) en relación con el área y la población respectivamente, en cada
comuna (tabla 1). La necesidad se asocia con las limitaciones en el contexto de
la desventaja en transporte y las variables socioeconómicas para las comunas de
Santiago de Cali. En la ciudad hay veintidós comunas que están clasificadas por
seis estratos socioeconómicos fijados y adoptados por el Departamento Nacional
de Planeación (dnp) (Rosero, 2004). Los menos privilegiados, con los menores va-
lores de la estratificación socioeconómica, se encuentran en las zonas periféricas
que, además de tener la desventaja de estar a la mayor distancia del área central,
también cuentan con una infraestructura de transporte con las peores condiciones,

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

no solo por las deficiencias en el estado de las superficies de rodadura y el drenaje
de las carreteras, sino también, en algunos casos, por la sección transversal de las
vías estrechas y pendientes muy fuertes (figura 1).
Tabla 1.
Valores de necesidad y provisión absoluta (A) y relativa (R) por comuna
Índices
Comuna
Necesidad-A Necesidad-R Provision-A Provisión-R
1 35,80 100,00 0,00 0,00
2 38,20 26,50 51,14 25,71
3 18,03 59,81 89,18 100,00
4 24,53 54,44 58,51 51,75
5 41,18 38,72 61,47 30,27

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

6 92,50 82,37 56,73 16,43
7 36,60 65,91 69,31 46,14
8 39,09 40,66 56,24 28,21
9 19,99 55,79 83,52 85,5
10 38,87 32,86 100,00 47,51
11 45,81 56,57 93,79 46,92
12 30,67 62,98 32,72 24,23
13 100,00 90,12 36,36 10,31
14 93,81 95,42 55,32 17,55
15 72,57 90,36 41,72 16,26
16 43,07 59,67 53,85 28,02
17 41,23 24,18 45,69 21,43
18 48,72 69,60 25,53 13,02
19 41,88 29,14 57.25 28,12
20 35,68 86,96 16,45 12,59
21 51,93 93,16 55,55 31,63
22 0,00 0,00 13,02 82,58

Fuente: Jaramillo et al. (2012).

357

[Link] 357 12/3/21 12:42 PM

 Figura 1.
Mapa de estratos socioeconómicos por comuna en Santiago de Cali
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Fuente: Jaramillo et al. (2012).

Por su parte, la provisión tiene como objetivo desarrollar una métrica comparable
y representativa del nivel de suministro de transporte público disponible en cada
comuna; este se basa en la existencia o no de paradas del brt, en las frecuencias
de paso y capacidades de pasajeros en los buses que prestan el servicio. Los
detalles de conceptualización, formulación y cálculo de los índices itsn e iptp se
detallan en Jaramillo et al. (2012).
Para evaluar sus resultados en profundidad, inicialmente se realizó un análisis es-
tadístico descriptivo con medidas de tendencia central y de dispersión de los datos

358

[Link] 358 12/3/21 12:42 PM

 (Ferreira, 2016). A partir de esta etapa se realizó un análisis exploratorio de datos
espaciales (esda), una herramienta que permite realizar un estudio inicial antes
de procedimientos estadísticos más complejos (Anselin, 1999; Aguiar & Manzato,
2017). La intención fue conservar la estructura de la información en términos del
comportamiento univariado y bivariado de la necesidad y provisión de transporte.
Para ello, se consideró la matriz de los datos correspondientes a los indicadores
normalizados entre mínimo y máximo para las comunas estudiadas.
A nivel univariado, se determinaron las medidas de tendencia central, como media

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

aritmética y mediana, y las medidas de dispersión como desviación estándar, asi-
metría y curtosis (Anselin, 2005). Por otro lado, la posible distribución normal de
las variables se evaluó mediante la prueba de Shapiro-Wilk, utilizada para un grupo
de menos de cincuenta (50) unidades, como es el caso de este estudio (Shapiro
& Wilk, 1965).
Con el fin de representar los indicadores, que estaban normalizados entre el mínimo
y el máximo, los valores se transforman en la variable estandarizada z; el análisis
de estos nuevos valores permite hacer comparaciones independientes de la unidad
de medida y escala original escogida en cada índice. Este reescalamiento de los
valores permitió la representación cartográfica de los índices siendo, además, per-
fectamente comparables para los diferentes indicadores empleados (Anselin, 2005).
La expresión utilizada para el cálculo de la variable estandarizada es la siguiente:

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

xi – µ
z=
σ

Donde:
z: variable estandarizada
xi: valor del indicador en una comuna i
µ: promedio del indicador
σ: desviación estándar del indicador
Con base en los valores de variables estandarizadas de cada indicador, se realizó un
análisis espacial de su distribución en términos de los mapas de desviación estándar.
Desde la perspectiva del análisis univariado y con el apoyo de los diagramas de
caja, los valores extremos se identificaron como una representación útil del esda,
por lo que un valor se considera anómalo cuando excede de 1,5 el rango intercuar-
tílico formado por la diferencia entre los valores que ocupan la posición del 25 % al
75 %, respectivamente.

359

[Link] 359 12/3/21 12:42 PM

 A nivel bivariado, el análisis de los indicadores se sustentó en procesos comparativos
del comportamiento de los índices; la técnica utilizada se apoyó en los diagramas
de dispersión, a partir de los cuales las nubes de puntos formados por los valores
para cada comuna muestran una aproximación al significado y la intensidad de
la relación existente entre ellos. Se utilizaron los coeficientes de correlación de
Pearson y Spearman para explorar la relación entre las variables, según sean sus
distribuciones normales o no. Con respecto a la evaluación de la significancia en
ambos casos, la hipótesis nula Ho indica que la configuración espacial ocurre al azar.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Con el apoyo de la técnica de visualización geográfica se pudieron apreciar las

relaciones presentes a nivel bivariado; es así como al relacionar la cartografía y la
información alfanumérica de estas relaciones se ilustraron espacialmente a partir
de las selecciones parciales en el diagrama de dispersión. En los diagramas de
dispersión construidos con valores de puntuación z, cada uno de los ejes representa
la media de la variable correspondiente y toma el sector central del gráfico y los
cuatro cuadrantes básicos definen, en el espacio, las relaciones existentes, posi-
tivas (+) y negativas (-) para los valores que están en posiciones por encima y por
debajo de la media respectiva (Anselin, 2005; Bosque-Sendra & Zamora- Ludovic,
2002; Buzai & Baxendale, 2006) (figura 2). Al estimar la línea de ajuste basada en
la nube de puntos y al observar los cuadrantes en los que se traza su trayectoria,
se determina que si esta se da entre los cuadrantes i y iii la relación es positiva y si
su trayectoria es entre los cuadrantes ii y iv la relación es negativa.

Figura 2.
Cuadrantes de relaciones bivariadas entre variables con puntaje z

x=0

Quadrant II Quadrant I
–+ ++

y=0

Quadrant III Quadrant IV

–– +–

360

[Link] 360 12/3/21 12:42 PM

 Resultados
Los datos básicos para este análisis fueron los resultados de la necesidad y la provi-
sión calculados previamente para cada comuna, tanto absolutos (A) como relativos
(R), como se expuso en la tabla 1. El análisis estadístico descriptivo correspon-
diente se aprecia en la tabla 2. Al revisar las medidas de tendencia central, como
el promedio, se aprecia que de los cuatro indicadores, el de provisión-R presenta
el valor más bajo en función del suministro de transporte y el valor más alto de la
necesidad-R; en ambos casos los índices más relevantes fueron los relacionados

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

con el área y la población. En cuanto al comportamiento de la mediana, es análogo
a lo apreciado con el promedio, pero con valores un poco más altos. Al comparar
estos dos estadísticos, la proximidad entre ellos es más notable para el caso de
necesidad-R y de la provisión-A, lo que refleja una distribución más cercana a la
simetría. En lo que respecta a la desviación estándar, los valores para los indicado-
res calculados son similares, lo que indica un comportamiento de las distribuciones
similar, en contraste con el promedio. La asimetría o distorsión horizontal de la
necesidad-R y la provisión-A se encuentra a la derecha del centro del histograma,
pero cerca de él. Por otro lado, la necesidad-A y la provisión-R están orientadas a
la izquierda. En cuanto a la curtosis o distorsión vertical, para la necesidad-R y la
provisión-A es más plana, y para la necesidad-A y la provisión-R es más protuberan-
te. La prueba de Shapiro-Wilk propone como hipótesis nula Ho que la distribución

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

de los datos sigue una distribución normal, como se aprecia en el resultado de la
prueba estadística para la necesidad-R y la provisión-A, el valor de la significancia
es ρ > 0,05. Por tanto, estos dos indicadores no rechazan la hipótesis nula Ho,
es decir, tienen una distribución normal, al contrario de lo que se aprecia con los
índices de necesidad-A y provisión-R.

Tabla 2.
Estadística descriptiva de necesidad y provisión de transporte
Índices
Estadístico
Necesidad-A Necesidad-R Provisión-A Provisión-R
Promedio 45,007 59,782 52,425 34,735
Mediana 40,135 59,740 55,435 28,070
Desviacion típica 24,776 27,366 25,726 25,933
Asimetría 0,930 -0,316 -0,063 1,286
Curtosis 0,852 -0,615 -0,110 1,119
Prueba de Shapiro-Wilk 0,878 0,955* 0,967* 0,864
(Significancia ρ) (0,011) (0,398) (0,632) (0,006)
* Se acepta Ho, distribución normal.

361

[Link] 361 12/3/21 12:42 PM

 En consecuencia, los resultados revelaron que la distribución de los índices,
necesidad-R y provisión-A, presentan una distribución normal, en contraste con los
otros dos indicadores. Estos índices también se han representado cartográficamente
con respecto a su desviación estándar y, de manera general, se aprecia que en la
periferia del área de estudio, donde se encuentran las comunas de bajos ingresos:
la distribución de los valores por debajo del promedio es mayoritaria con quince
comunas en el caso de provisión-R y la distribución de los valores por encima del
promedio es mayoritaria con once comunas en el caso de necesidad-R (figura 3b
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

y 3d).
En la figura 3a se muestran: los valores más bajos de necesidad-A en dos comunas
en el centro de la ciudad y una en la zona sur; los valores más altos en tres comunas
en la zona centro-oriental y una en el sector nororiental. Por otra parte, se presentan:
los valores más altos de provisión-A en cuatro comunas del centro de la ciudad y
los valores más bajos se presentan en cuatro comunas en la parte occidental y sur
de la zona de estudio (figura 3c). El comportamiento de estos índices en el resto
de la ciudad es más próximo al promedio.
En la representación de necesidad-R identifica una comuna en el centro-occidente
y cuatro en el centro-oriente con los valores valores más altos, una franja norte-sur
se identifica con cuatro comunas con los valores más bajos en relación con el pro-
medio del índice (figura 3b). Por otra parte, al analizar la distribución de provisión-
R, se pueden apreciar dos comunas en el centro y una comuna en el sur con los
valores más altos por encima del promedio y con los valores más bajos se destaca
una comuna en la zona centro-occidente. El comportamiento de estos índices en
el resto de la ciudad es más próximo al promedio (figura 3d).
Los resultados del análisis de los diagramas de caja revelan los valores atípicos
mostrados en las comunas para los índices: provisión-A, provisión-R y necesidad-
A (figura 4). En la representacion de la provisión-A se encontró un valor extremo
en el centro de la ciudad; en provisión-R el punto alto anómalo tambien está en la
zona central, pero correspondiendo con el centro histórico de la ciudad. El índice
necesidad-A tiene un valor atípico con un valor bajo en la parte sur, que coincide
con la comuna de estrato socioeconómico más alto de la ciudad; los valores atípicos
altos de este índice se encuentran en las comunas ubicadas en el centro-oriente
y el nororiente de la zona de estudio, donde los estratos socioeconómicos son los
más bajos de la ciudad.
En la tabla 3 se muestran los valores de los coeficientes de correlación utilizados
para la relación entre los índices de necesidad y de provisión. Se identifica que
los valores de las correlaciones entre necesidad-A y necesidad-R con provisión-R
tienen un ρ-value < 0,05, lo que permite rechazar la Ho y aceptar que la configu-
ración espacial entre ellos no se produce de manera aleatoria; en todos los casos

362

[Link] 362 12/3/21 12:42 PM

 Figura 3.
Mapas de desviación estándar de necesidad y provisión

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

(a) Necesidad-A (b) Necesidad-R

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

(c) Provisión-A (d) Provisión-R

363

[Link] 363 12/3/21 12:42 PM

 Tabla 3.
Coeficientes de correlación y significancia entre necesidad y provisión
Pearson Rho Spearman
Relación
Coeficiente Significancia* Coeficiente Significancia*
Necesidad-A vs. Provisión-A -0,029 0,902 -0,050 0,824
Necesidad-A vs. Provisión-R -0,629 0,002 -0,536 0,010
Necesidad-R vs. Provisión-A -0,214 0,339 -0,290 0,191
Necesidad-R vs. Provisión-R -0,466 0,029 -0,549 0,008
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

* Significancia dos colas.

mencionados los coeficientes de correlación son negativos, es decir la línea de

tendencia está a través de los cuadrantes ii y iv (figura 2).
Con los diagramas de dispersión entre los índices y la utilización de la visualización
geográfica, se aprecian espacialmente las selecciones parciales de los cuadrantes
y la interacción de las líneas de tendencia. En la representación cartográfica de
estas relaciones se identifican comunas con valores altos de necesidad-A y bajos
de provisión-R en el cuadrante ii; hay cinco comunas ubicadas en el costado oriental
de la ciudad y una en la zona suroccidental (figura 5a).
En contraste con lo anterior, las comunas con valores bajos de necesidad-A y altos
de provisión-R en el cuadrante iv, se identifica una comuna en el sur y una franja
de seis comunas entre el centro y la zona nororiental (figura 5b). Por otro lado, se
aprecia un comportamiento con valores altos para necesidad-R y valores bajos para
provisión-R en el cuadrante ii localizados en tres comunas en el occidente, una en
la zona nororiental y seis en la zona oriental (figura 5c). Por último, en el cuadrante
iv se aprecian valores bajos de necesidad-R y valores altos de provisión-R que se
ubican en una comuna en el sur y cinco comunas en una franja ubicada desde el
centro hacia el nororiente (figura 5d).

Discusión y conclusión
Este trabajo ha profundizado en el potencial analítico de los indicadores propuestos
en la literatura con respecto a la provisión y la necesidad de transporte tanto relativos
como absolutos (Jaramillo et al., 2012). Se reconoce que a pesar del importante
salto cualitativo que condujo la implementación del sistema brt-mio en Santiago
de Cali, aún se necesitan mejoras en este sistema de transporte masivo, como se
menciona en otros estudios (Scholl et al., 2016).
Adicionalmente, los resultados del análisis estadístico descriptivo muestran que la
distribución de la necesidad-R y la provisión-A presentan una distribución normal,
a diferencia de los otros indicadores.

364

[Link] 364 12/3/21 12:42 PM

 Figura 4.
Mapa de comunas con valores atípicos para el iptp y el itsn

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

(a) Comuna atípica. Provisión-A alto (b) Comuna atípica. Provisión-R alto

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

(c) Comuna atípica. Necesidad-A (d) Comunas atípicas. Necesidad-A
bajo alto

365

[Link] 365 12/3/21 12:42 PM

 En este nuevo análisis se muestran claramente las comunas más críticas que
necesitarían particular atención.

Figura 5.
Cartografía de asociaciones entre el iptp y el itsn
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

(a) Asociación provision-R vs. (b) Asociación provision-R vs.

necesidad-A, ii cuadrante necesidad-A, iv cuadrante

(c) Asociación provisión-R vs. (d) Asociación provisión-R vs.

necesidad-R, ii cuadrante necesidad-R, iv cuadrante

366

[Link] 366 12/3/21 12:42 PM

 La relación validada, entre los indicadores, a través de los coeficientes de correla-
ción significativos obtenidos, y acompañados del análisis espacial, permitió mostrar
territorialmente los problemas del sistema de transporte masivo con más claridad,
lo que robustece el soporte de la propuesta de actuaciones correspondientes de
mejora. Esto se constituye en una representación útil de un análisis exploratorio de
datos espaciales, que indica las comunas consideradas con dificultades.
En particular, las comunas menos privilegiadas están claramente identificadas
por la relación de necesidad-A con valores altos y provisión-R con valores bajos.
Este hecho es aún más evidente por la relación de valores altos de necesidad-R

REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

y valores bajos de provisión-R. Por otro lado, a través de la relación de valores
bajos de necesidad-A y valores altos de provisión-R, se muestran las comunas
con estratos socioeconómicos más altos. Estos hallazgos son notables cuando se
considera la relación de necesidad-R con provisión-R. Finalmente se concluye que,
en Santiago de Cali, las oportunidades de acceso al sistema de transporte masivo
están relativamente menos concentradas en las comunas con condiciones de mayor
necesidad de transporte lo que coincide, en importante proporción, con los estratos
socioeconómicos más bajos, que se encuentran localizados en la periferia urbana.
De esta manera el presente trabajo aspira a contribuir con nuevos elementos en
los procesos de definición y delimitación del territorio municipal (Manzato, 2010;
Matiolli et al., 2017) en el marco de la implementación del Distrito Especial en Cali.

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

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REGIONES URBANAS: UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES DE

MOVILIDAD URBANA PARA SANTIAGO DE CALI

369

[Link] 369 12/3/21 12:42 PM

 C A P Í T U L O

[Link] 370 12/3/21 12:42 PM

 CO N C L U S I O N E S Y
L E CC I O N E S D E U N
P R OC E S O :
E L D I S T R I TO Q U E N O
FUE Y EL QUE VENDRÁ*

ENRIQUE RODRÍGUEZ CAPORALLI

PABLO SANABRIA PULIDO

doi: 10.51564/2021.19

* Una versión previa de este texto se entregó como cierre del documento que presentaron la Alianza de Universida-
des, ProPacífico y la Cámara de Comercio de Cali a la Alcaldía de Cali el 10 de junio de 2019. En la elaboración
de esa versión previa fue coautora Mónica Castillo, ese documento ha sido reescrito para este libro.

[Link] 371 12/3/21 12:42 PM

[Link] 372 12/3/21 12:42 PM
 Lo primero que hay que señalar es que, evidentemente, no se hizo un análisis previo,

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

juicioso y sólidamente sustentado, de las implicaciones que tendría convertir a Cali
en Distrito Especial. No hay presentaciones o testimonios en los que se constate
que se hayan tenido en cuenta consideraciones detalladas sobre aspectos adminis-
trativos o fiscales, culturales, urbanísticos o ambientales. No hay evidencia de un
documento técnico, de ninguna clase, que sirviera de soporte para la decisión de
pedir que Cali fuese un Distrito Especial. Las exposiciones de motivos, presentadas
en los proyectos de ley previos a la conversión, señalan una serie de generalidades
sobre la ciudad; por consiguiente, tienen un elemento cierto en todas ellas, pero con
base en estas generalidades es muy difícil hacer viable una propuesta como la de
dar el paso a ser un distrito. Esos documentos tampoco evidencian que hubiese,
ante la ausencia técnica, una apuesta política de fondo, que conjugara una voluntad
política con una visión del territorio o la ciudad.
Adicionalmente, como se ha dicho públicamente por parte de los gestores de la ley,
los apellidos actuales del distrito obedecen a un acuerdo “para sacar adelante el
proyecto” 1 y no a algún estudio. En este sentido, se trata de un desafío que le llegó
a la ciudad sin que hubiese un proceso previo de discusión y análisis.
Esas no fueron las razones principales por las que no se aprobó el proyecto de
acuerdo presentado al Concejo Municipal en dos ocasiones, en julio y en octubre
de 2019. Probablemente debieron haberlo sido, pero la coyuntura del segundo
semestre de ese año, marcado por la contienda electoral local; la insuficiente socia-
lización del proyecto con más actores de los que efectivamente participaron (que no
fueron pocos y en algunos casos sobrerrepresentados, como fue el caso del sector
ambiental); de un diseño poco adecuado que pasara de los momentos informativos
a los procesos participativos (a pesar de la inversión de recursos para esto), y de
las dificultades propias de encarar una nueva reforma administrativa, estando tan
reciente la de 2016, pesaron más que la preparación técnica o la justificación de la
propuesta que se sometió al Concejo.

1 Así lo manifestó Heriberto Sanabria el lunes 23 de julio, en una charla en la Sociedad de Mejoras Públicas de
Cali. Sanabria repitió esta declaración varias veces en los distintos eventos que al respecto se hicieron en Cali.

373

[Link] 373 12/3/21 12:42 PM

 Además, hubo durante los siete meses de trabajo en los que participó el equipo de
la Alianza de Universidades, noviembre de 2018 y mayo de 2019, una permanente
sensación de que todo esto era sorpresivo. Pero no puede decirse que la conver-
sión no pudiese ser prevista. Desde antes de que se expidiera la Ley 1617 que
reglamenta la creación de distritos en Colombia, ya se hablaba en la ciudad de la
posibilidad de que Cali lo fuese, como lo evidencia la intervención del presidente del
Concejo Municipal de ese momento, Fernando Tamayo, en un evento convocado
por el Ministerio del Interior en marzo de 2012 (Concejo Santiago de Cali, 2012).2
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

El proyecto de ley se presentó entre 2014 y 2017 seis veces, con el aval del Concejo
Municipal, y hay evidencia de que, al menos en dos ocasiones, también se presentó
con el aval del alcalde del momento. El hecho de que esta posibilidad, anunciada
año tras año, causara sorpresa y tomara a casi todo actor o institución relevante
de la vida local desprevenido es muy indicativo de la conexión entre los diferentes
actores que participan de la planeación de la ciudad. Era de esperar que una pro-
puesta como la de ser distrito articulara iniciativas en varios registros y movilizara
intereses diversos, pero los debates que se dieron y en general lo ocurrido con
la opinión pública local, entre agosto de 2018 y diciembre de 2019, son una clara
evidencia de que no pasó así.3
Es también una constatación de las serias limitaciones que poseen las entidades
territoriales como Cali, de estar atentas a su entorno y prepararse ante las eventua-
lidades que ese entorno anuncia, en este caso de manera reiterada y persistente.
Es una debilidad de la planeación, que puede traer costos elevados para el funcio-
namiento de la administración y para la vida de los caleños.4
No se trata de llorar sobre la leche derramada, sino de señalar, aunque sea obvia,
una falencia que debe prevenir el accionar de distintos actores locales frente a
sucesos similares en un futuro.5 Aunque la reforma administrativa de 2016 dotó a
muchas entidades nuevas y viejas con facultades indispensables para adelantar su
tarea, ese paso debe ser complementado con otros, casi que inmediatos, para que
el recién creado distrito pueda cumplir con los cometidos que la Ley 1617 establece.

2 Fernando Tamayo es, desde 2003, de manera ininterrumpida, concejal por el Partido Conservador.
3 Como resulta cada vez más previsible en la ciudad, “el fantasma paisa” hizo su aparición. El estudio que hizo la
Universidad eafit a solicitud de la Cámara de Comercio de Medellín, acerca de si era pertinente que el municipio
de Medellín se convirtiera en distrito, con resultado negativo, puso nuevamente de presente la imprevisión con
la que se encaran las decisiones de planeación en Cali.
4 Durante el proceso de acompañamiento que hizo la Alianza de Universidades a la reforma administrativa de
2016, se insistió en la necesidad de una instancia dentro de la administración encargada de esta tarea, pero
esa opción no fue considerada pertinente.
5 No es un futuro lejano o incierto. La iniciativa sobre el sistema de ciudades, el fortalecimiento de los esquemas
asociativos territoriales, como las áreas metropolitanas, entre otros, evidencian que Cali deberá en breve asumir
retos similares a los de ser distrito. ¿Se ha dado una discusión sobre la posibilidad que tiene Cali como distrito
de ser parte, por derecho propio, de la rap?, ¿qué proyectos interesaría tramitar en ese escenario?

374

[Link] 374 12/3/21 12:42 PM

 Cuando la Alianza de Universidades decidió acompañar el proceso de conversión
en distrito encontró no solo la ya mencionada ausencia de estudios previos, sino la
dificultad de inscribir esta conversión en un proyecto a largo plazo en la administra-
ción del municipio, no así en otros actores de la sociedad civil, como ProPacífico o
la Cámara de Comercio, o en varias organizaciones e instancias de participación,
especialmente en las organizaciones ambientales, en el Consejo Territorial de
Planeación de Cali (cmp), en las Juntas Administradoras Locales (jal), entre otros.
Obviamente, ante esta situación, la tarea que cobró mayor protagonismo, pero no
la única prioritaria, fue la división en localidades del municipio. Aquí es importante
tener en cuenta que la división actual en comunas y corregimientos tiene una tra-

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

dición desigual; mientras que los segundos se definieron, en su mayoría, desde
inicios del siglo pasado, las comunas son mucho más recientes, pues fueron creadas
mediante el Acuerdo 15 del 11 de agosto de 1988. La Ley 1933, que obliga a su
modificación, se aprobó treinta años después. No hay trabajos sistemáticos que
permitan saber qué tan fuerte es el arraigo que esa división territorial por comunas
ha tenido en la ciudadanía; por ejemplo, si han contribuido a formar identidades
específicas o prácticas sociales o culturales particulares.
En el imaginario local esta producción cultural no parece clara; otras divisiones te-
rritoriales, de más larga trayectoria, siguen vigentes y con una mayor capacidad de
referencia en la vida cotidiana, como las cinco divisiones que aluden a la geografía,
pero también a la situación socioeconómica, como son la ladera (denominación que
se refiere a los sectores populares del occidente, pues a las viviendas en esa zona
de la ladera, de más altos ingresos, usualmente se le denomina como el oeste),
el oriente, el centro, el norte y el sur, cada una provista de rasgos muy claros en
el imaginario. Denominaciones para zonas específicas, pero grandes en tamaño,
también se mantienen, como cuando se habla del Distrito de Aguablanca (que
abarca total o parcialmente cinco comunas), entre otras opciones para designar
particiones del territorio.
La división en comunas sí ha tenido mucho peso en la representación política, cada
comuna tiene una jal, que elabora planes de desarrollo e incide en proyectos de
inversión. Los ediles son elegidos por voto popular y aunque las votaciones son
bajas en número, su capacidad de representación y su papel como instancias de
participación y legitimación son bastante altos; en muchos lugares de la ciudad, no
solo en los populares, pues la jal de la comuna 22, de muy altos ingresos, es una
de las más activas de la ciudad.
Aunque el papel de las comunas como fuente de identidad territorial esté por
precisar, no ocurre lo mismo con los corregimientos, que tienen un pasado más
largo y procesos de asentamiento y ocupación del territorio que, aunque diversos,
han producido mecanismos de identificación de más largo aliento. Es importante

375

[Link] 375 12/3/21 12:42 PM

 señalar que no se trata de comunidades ancestrales sino de grupos poblacionales
que se van superponiendo en distintos momentos,6 pero que sobre el fondo de los
procesos de poblamiento rural construyen un fondo común que permite una cierta
identificación.7
En este contexto, hay que añadir que todo proceso de reorganización territorial
abre la posibilidad a un cambio en formas de relación sociales y políticas, y sugie-
re oportunidades de acceso a recursos y opciones para modificar procedimientos
que más o menos están consolidados luego de treinta años; en síntesis, afecta la
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

distribución de poderes locales en diferentes niveles. Por consiguiente, la división

territorial fue un asunto polémico y complejo, porque ante la falta de información
técnica y ante la ausencia de un posicionamiento claro de los principales actores
políticos, las consecuencias podrían ser imprevisibles para muchos actores, para lo
bueno y lo malo. Y a pesar de que la propuesta hecha mantuvo en una alta proporción
los límites de las comunas y mantuvo casi que inmodificables los corregimientos,
las fusiones de comunas o la integración de localidades urbano-rurales, fueron un
elemento de discusión no resuelto.
Esta prioridad de la discusión sobre lo territorial le quitó espacio en el debate público
a otras tres discusiones clave para la creación del nuevo distrito, que era urgente
abordar y de las cuales se habló en menor medida o que pasaron sin mayores re-
flexiones: la consecuente reforma administrativa que supone la adopción de la Ley
1617; la reforma al Plan de Ordenamiento Territorial (pot) aprobado en 2014, que
en 2019 debería haber tenido su revisión a corto plazo (que no se ha hecho), y las
condiciones fiscales para asumir la nueva organización territorial y administrativa.

La división en localidades
En cuatro de los capítulos precedentes se ha puesto de presente el trabajo adelan-
tado para diseñar una división territorial para el nuevo distrito, tanto la que hizo la
Alianza de Universidades con respecto a la división territorial por localidades como
la que hizo la oficina de Planeación. Ejercicios que al final fueron concertados en
una única propuesta, que se presentó inicialmente a la Alcaldía y con posterioridad
al Concejo Municipal.

6 Hay tres excepciones importantes sobre la ancestralidad, que no se refieren al corregimiento, pero están asen-
tados en ellos: son los Consejos Comunitarios de Playa Renaciente y El Hormiguero, en el oriente, y Peón en
el occidente, habitados por población afrodescendiente desde inicios del siglo xix.
7 Es pertinente señalar que parte significativa de la población que vive en los corregimientos proviene de la ciu-
dad misma, tanto para los altos niveles de ingreso como para los bajos. No hay mucha información sobre esta
movilidad por ingreso hacia los corregimientos, pero hay algunos indicios. Por ejemplo, la encuesta aplicada en
2014 a los habitantes de la zona rural colindante con el Jarillón de Cali, en el oriente, muestra que al menos la
tercera parte de ellos vivía antes en Cali.

376

[Link] 376 12/3/21 12:42 PM

 Es importante señalar que la Ley 1617 no especifica cuál tendría que ser la metodo-
logía para determinar las localidades ni las características que debieran mantener
o garantizar en las nuevas o en las anteriores divisiones del territorio. Este vacío,
sumado a la desigual información disponible sobre varios aspectos del municipio,
supuso un esfuerzo metodológico del que dan cuenta los capítulos mencionados.
Por tanto, es preciso señalar que dos de los puntos que están en el corazón de la
discusión sobre la división en localidades fueron los que causaron un mayor de-
bate y sobre los cuales es necesario volver, para mejorar la propuesta, cualificar
la información, discutir nuevas aproximaciones y disponer de más elementos para
prever las implicaciones. El primero fue la adopción del número de habitantes por

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

localidad como un criterio relevante a la hora de hacer la división. Mantener un
número relativamente similar de habitantes por localidad es una lección aprendida
de las dificultades que se han presentado en Bogotá y otros distritos en el país,
en los cuales las enormes disparidades demográficas han traído inconvenientes
de todo tipo. Pero para el caso de Cali, esta distribución similar responde a varios
criterios que fueron tenidos en cuenta, entre los cuales vale la pena destacar dos.
Primero, que ciertas opciones de división, con argumentos que no tuvieron en
cuenta la distribución poblacional, producían localidades de un tamaño tal en área
y población, en las cuales para ser elegido edil se requería un número similar de
votos a los que se requieren para se elegido a la Cámara de Representantes. Las
consecuencias políticas de todo tipo son evidentes, y por consiguiente resultaba
inviable este tipo de propuestas.
En este sentido, y este es el segundo, los debates sobre divisiones basadas pre-
dominantemente en la estructura ambiental del territorio aportaron una serie de
factores clave para comprender la dinámica de este y la necesidad de incluir las
cuencas como elementos sustanciales en la propuesta.8 Pero al descuidar variables
de otro tipo, en especial las sociales, económicas y políticas, las propuestas en su
gran mayoría no eran compatibles con las dinámicas de la ciudad. No se trata de
desconocer que se debe garantizar la sostenibilidad ambiental; la pregunta debe
formularse acerca de cómo en las actuales dinámicas del territorio se propone una
división territorial que permita alcanzar esa sostenibilidad. Un ejemplo sencillo: buena
parte de las propuestas ambientales desconocía otros elementos cruciales, como
el acceso a la provisión de servicios de salud. Si no se equilibran las dinámicas
poblacionales, las propuestas ambientales van a chocar contra las posibilidades
de la infraestructura del municipio y de la ciudad.

8 Una clave de lectura fundamental para la Alianza fue pensar esta reorganización del territorio como una opor-
tunidad para acometer una serie de iniciativas que están pendientes; por ejemplo, modificar la mirada sobre
las zonas rurales del municipio. Es llamativo que el componente ambiental haya quedado por fuera en los
apellidos del distrito, lo cual no debe ser entendido como una señal para relegar lo ambiental, en especial con
la transformación que debe tener el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (dagma).

377

[Link] 377 12/3/21 12:42 PM

 Los modelos presentados para la división territorial incorporan un número significa-
tivo de variables, tantas como fue posible, que van desde elementos paisajísticos,
incluyendo infraestructuras de todo tipo, componentes ambientales hasta densida-
des de población. Por ejemplo, en materia de seguridad, se trabajó con distintas
variables relacionadas con la seguridad ciudadana. Si bien estas no determinan una
división en localidades, sí complementan y evidencian los retos que debe afrontar la
futura administración distrital con respecto a la distribución de la actividad delictiva
que presenta la ciudad y con base en ella tomar decisiones. Dada la variación y
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

distribución heterogénea de actos delictivos (por ejemplo, homicidios y hurtos), el

gran reto para el futuro distrito es involucrar al nuevo nivel de gobierno local para
formular una política en materia de seguridad, que tenga en cuenta las diferentes
problemáticas del crimen que se podrían presentar en cada localidad. Esto supone
reajustar la división territorial de la política de seguridad (los llamados “cuadrantes”)
a esta nueva realidad territorial y la distribución de la infraestructura de seguridad
con la que cuenta la ciudad, para dar a las localidades más afligidas por la violencia
criminal, y otras formas de delito, las herramientas para combatirlo efectivamente.
Pocos actores, o en pocos escenarios de discusión, tuvieron la seguridad como una
preocupación, pero la distribución geográfica del delito es una de las claves para
el diseño de una nueva territorialidad que permita su identificación y eliminación.
Las soluciones encontradas no deben pensarse como determinantes del territorio, ni
como un modelo estático de este, sino como retos y desafíos para los funcionarios
distritales y los nuevos funcionarios de las localidades. Retos para construir una
nueva territorialidad que permita alcanzar mejores condiciones de bienestar para los
pobladores. En este sentido, como se señala en varios de los capítulos del libro, una
vez definida la división territorial esta debe dar paso a modelos de desconcentración
y descentralización que redefinan la gobernanza de la ciudad. La división territorial
debe potenciar los mecanismos de participación y de construcción de ciudadanía.
Adicionalmente, es indispensable tener presente que las nuevas localidades que
sean frontera con otras entidades territoriales, las que se propusieron u otras
provenientes de una nueva propuesta, tienen el reto y la oportunidad de gestionar
los nuevos instrumentos de asociación que provee la Ley Orgánica de Ordena-
miento Territorial (Ley 1454 de 2011 [loot]). Es importante considerar una serie de
acciones, quizá más urgentes que el distrito mismo, para resolver problemáticas
comunes, producto del crecimiento acelerado de las interdependencias y conmu-
taciones, entre los municipios del sur geográfico del río Cauca. En este sentido, es
muy importante insistir en la inclusión de los vecinos municipios del Cauca en esta
tarea; de lo contrario, la dinámica real se pierde en función de un límite político y
administrativo que no explica ni permite administrar efectivamente lo que ocurre
entre estos municipios.

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[Link] 378 12/3/21 12:42 PM

 Una mínima consideración electoral
La conversión en distrito probablemente modificará las relaciones políticas en ma-
teria electoral. Los ediles de las nuevas localidades tendrán un salario de acuerdo
a los días trabajados, podrán ternar al alcalde local, elaborar el plan de desarrollo
de la localidad e incidir en el manejo del fondo de desarrollo local. Va a ser sin duda
más atractivo que en la actualidad ser edil. No considerar este aspecto puede traer
consecuencias importantes en el diseño de las localidades.
Por ello hay un capítulo destinado a examinar las consecuencias que en materia
electoral trae la conversión en distrito. Al realizar las simulaciones con los resultados

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

de las elecciones a Concejo celebradas en 2015, los resultados de las elecciones
para las nuevas jal, pensando en las localidades que se concertaron entre la Alianza
y Planeación municipal, no romperían con el patrón general observado en las elec-
ciones para Concejo. Esto pensando en que se optaría por quince ediles por jal,
el número máximo permitido, y no por nueve, el número mínimo. Evidentemente,
un mayor número de ediles aumenta la posibilidad de que haya representación
de un número más diverso de ciudadanos, pero puede dificultar que se concreten
ciertos planes. Un número menor puede no solo sacrificar diversidad, sino generar
dependencias del Concejo Municipal que pueden afectar el funcionamiento de cada
localidad y sus relaciones con el alcalde mayor.
En cualquier caso, puede afirmarse que, como consecuencia de las menores magni-
tudes por cada localidad, con relación a la elección para Concejo, la fragmentación
existente en las elecciones de las jal es probable que tienda a ser más alta que
la ya de por sí alta fragmentación existente para las elecciones de Concejo. Esto
puede impactar sobre los acuerdos que se requieren en las localidades para las
ternas de los alcaldes locales y las aprobaciones de los planes de desarrollo. Tam-
bién es altamente probable que los mismos partidos que obtienen concejales sean
aquellos que obtendrán más ediles, aunque esto tiene variaciones por la localidad,
en especial en las que se propusieron como urbano rurales y en función del número
de ediles que para cada localidad finalmente se acuerde.

Un distrito para una ciudad fragmentada y excluyente

Hay una creciente literatura rica en evidencia empírica acerca de que Cali es una
ciudad excluyente en varios aspectos, no únicamente en los ingresos económicos
y el acceso a bienes y servicios; lo es por género y etnia, por ubicación espacial,
por movilidad y por un número grande de factores, condiciones y posiciones cul-
turales y sociales.
Una de las principales preocupaciones al proponer la división por localidades era
encontrar una que no solo no agudizara las existentes, sino que permitiera superar

379

[Link] 379 12/3/21 12:42 PM

 las distintas formas de exclusión en lo local. Que las localidades fuesen multiestrato
era una condición importante, no suficiente, para dar ese paso. Evitar la formación
de enclaves, obligar a la diversidad. Por utópico que pudiera parecer, la división
en localidades que se buscó debería acercarse a una representación de Cali en
la que esta aparece como una celebración de la diferencia, un modo a través del
cual la vida citadina confluye en el espacio urbano y le da sentido a la experiencia
colectiva de vivir en la ciudad. Sin embargo, esta visión de sus pobladores, espacios,
equipamientos y procesos, en los que se entretejen experiencias y se aprende de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

la diversidad, no fue posible de alcanzar.

Las divisiones que se pudieron sustentar con criterios técnicos, desde lo político
hasta lo econométrico, considerando lo ambiental, no avanzaron sino parcialmente
en esa búsqueda de heterogeneidad y convivencia. En especial la actual fragmen-
tación que segrega al oriente, con su impronta racista, no fue posible de superar.
Vincular una diversidad de estratos en el oriente es casi que imposible, garantizando
que se cumplan al menos los mínimos supuestos técnicos.
Algunos expertos en los problemas urbanos prefieren la homogeneidad de las
divisiones territoriales con un argumento interesante. Esa homogeneidad permite
enfocarse en problemas comunes, especializar los servicios ofrecidos y cumplir de
mejor manera la tarea de ofrecer soluciones que lleven al bienestar. La heteroge-
neidad, muy buena desde el punto de vista cultural, desde lo administrativo puede
verse como inquietante y desordenada. Las diferencias entre gente muy disímil
pueden resultar abrumadoras.
Lo cierto es que no nos fue posible hacer una propuesta en la que todas las loca-
lidades fuesen heterogéneas. De las siete propuestas, cinco están cerca de ese
ideal, pero dos claramente no, las dos al oriente. No se encontró una alternativa
a un modelo mixto, en el cual unas localidades son más diversas que otras. Esto
supone un desafío central para el diseño de la política pública, de la gestión y el
desarrollo de las localidades. Es indispensable, entonces, una política diferencial,
que reconozca también esta diversidad y la asuma, pero que sobre todo entienda
el desafío de lograr que se mejoren las condiciones de vida de todos los caleños,
en especial de las comunidades excluidas del derecho a múltiples oportunidades,
entre ellas la de disfrutar de la ciudad.

El marco jurídico
Un elemento central del análisis fue el marco jurídico para el nuevo distrito sobre el
cual hay un extenso desarrollo en este libro. Entre los elementos que es indispensa-
ble señalar, está que la categorización como Distrito Especial permite dar un paso
más en la consolidación de una estructura administrativa que exige la articulación
y optimización de acciones en sectores específicos, que fueron reconocidos como

380

[Link] 380 12/3/21 12:42 PM

 atribuciones especiales en la Ley 1933 de 2018 y fueron trabajados y fortalecidos
en la reforma administrativa de 2016, pero que requieren un mayor desarrollo.
En especial, dentro de los vacíos y antinomias presentes en el régimen distrital,
es de suma importancia tener en cuenta la oportunidad que se ofrece de pensar el
pot en un nuevo contexto territorial, modificando vigencias, tiempos de revisión y
ajustes, de tal manera que se establezca una nueva forma de ordenar el territorio
que responda a las necesidades de la comunidad, así como de cobertura y eficiencia
por parte de las entidades públicas.
Igualmente, la revisión jurídica señala que es el momento idóneo para fortalecer las
jal y, en ese marco, definir un diseño institucional adecuado en torno a la figura del

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

alcalde local, a sus relaciones con la administración central del distrito y al manejo
del fondo de desarrollo de cada comuna. Este diseño institucional debe permitir un
manejo concertado y participativo de cada localidad, a través de las jal y los nuevos
acaldes locales, pues la falta de claridad en estos mecanismos institucionales de
relación es uno de los principales inconvenientes de los desarrollos que han tenido
otros distritos, en especial Bogotá.
Dentro de este mismo ámbito, es importante definir y darle la relevancia que re-
quiere al papel de los corregidores. Estos deben ser un puente más expedito entre
los alcaldes locales y los corregimientos, dotados de las funciones y recursos que
hagan posible que lo rural se pueda hacer oír y que reciba la atención que de-
manda. Hay un claro desbalance entre la representatividad que podrían tener los
habitantes de la zona rural frente a los de la zona urbana. Según el censo de 2018,
Cali tiene un poco más 40.000 personas en zona rural, de las cuales casi el 80 %
vive en centros poblados.9 Esto hace que los habitantes de la zona rural tengan
pocas probabilidades de elegir un edil para las jal, si estas se mantienen urbano
rurales.10 Esto debe equilibrarse por medio de la creación de mecanismos activos
de consulta y participación en cada localidad, que dé voz a los pobladores rurales.

Gestión pública y estructura administrativa

Son muy diversos los desafíos que supone para la estructura administrativa y para
la gestión pública la conversión en distrito; en varios capítulos de este libro se han
señalado estos desafíos. Pero vale la pena en este punto, al cierre, señalar algunos
que deben tener prioridad.

9 Véase [Link]
[Link]
10 Consciente de esto y con el apoyo de ProPacífico, el equipo de la Alianza elaboró un proyecto de ley que per-
mitiera que en la elección de ediles hubiese una participación diferenciada para los habitantes de la zona rural,
Proyecto de Ley 227/19 Senado-331/19 Cámara, que por razones de agenda legislativa quedó archivado, pero
que es importante retomar.

381

[Link] 381 12/3/21 12:42 PM

 En primera instancia, el mecanismo para la elección de alcaldes locales está definido
en la Ley 1617; sin embargo, este puede reglamentarse de forma más precisa de tal
suerte que, basado en el mérito, dé la flexibilidad al alcalde mayor para la creación
de su equipo descentralizado de alcaldes. El rango de estos alcaldes debe estar a
un nivel similar al de los secretarios y directores de departamentos administrativos.
Si no se hace de esta forma, se corre el riesgo que de estos no dispongan de los
recursos necesarios para movilizar los esfuerzos de todas las secretarías involu-
cradas en su tarea y en el ejercicio de descentralización.
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Esto tiene un costo económico, pero que puede compensarse con mejores resul-
tados en la participación y en la capacidad de acción en el territorio. La conversión
de Cali en distrito es una oportunidad inmensa para mejorar los procesos de parti-
cipación ciudadana y de abrir posibilidades para mejorar en la calidad de la oferta
de bienes y servicios de la administración, en especial para garantizar derechos a
muchos ciudadanos que hoy no tienen acceso a estos. Con todas las precauciones
fiscales y políticas del caso, esta oportunidad no debe desaprovecharse. Las medi-
das de descentralización y desconcentración que se adopten no serán la panacea
para todos los problemas de la ciudad. Son, si la tarea se hace bien, un camino
quizá más expedito que otros, y hoy por hoy obligatorio, para alcanzar metas sobre
las que hay más o menos consenso en las tres últimas administraciones locales.
En segundo lugar, es necesario que la estructura administrativa distrital facilite la
participación ciudadana y promueva los mecanismos para llegar a acuerdos en
las localidades más diversas, con procedimientos diferenciados, pero tan eficaces
como los que podrían surgir en las más homogéneas.
Una de estas vías es implementar una estrategia de Servicio al Ciudadano mediante
un cambio en la forma como se da la presencia que tendrá la administración en
cada localidad. Para eso es urgente hacer una evaluación en distintos ámbitos
de la experiencia de los Centros de Atención Local Integrada (cali), no solo de su
estructura y funcionamiento, sino del tipo de relaciones comunitarias que constru-
yeron, de la percepción que tienen las comunidades y de los aspectos en los que
es preciso dar continuidad, reconociendo las especificidades de cada comuna y
las continuidades en varios lugares o en toda la ciudad. Si las evaluaciones que
se hacen de los servicios siguen restringiéndose a los aspectos administrativos y
funcionales, los cambios propuestos corren el peligro de quedarse por fuera de las
dinámicas territoriales reales, heterogéneas como ha sido dicho.
Este aprendizaje sobre los cali y sus territorios debe dar paso a un modelo es-
calonado e integrado de atención al ciudadano que vaya desde la atención de
procesos desconcentrados en centros de atención de localidad, hasta la crea-
ción de equipamientos cercanos, barriales, oficinas móviles y oficinas virtuales,
aprendiendo de prácticas de probado éxito en otras ciudades comparables con Cali,

382

[Link] 382 12/3/21 12:42 PM

 teniendo presente necesidades y procesos de integración diferenciados. Sirve de
poco tener localidades si las intervenciones terminan siendo tan homogéneas y
descontextualizadas como ocurre con algunas de las intervenciones de la adminis-
tración municipal. La desconcentración en las localidades puede traer importantes
beneficios para toda la ciudad en términos ambientales y de movilidad, pues supo-
nen una reducción de viajes al Centro Administrativo Municipal (cam) y, en general,
al centro de la ciudad. Asimismo, es posible que se avance en la descongestión
de trámites en los organismos de la Alcaldía, en reducción de costos mediante la
atención oportuna no presencial y en el uso de medios virtuales, que pueden traer
una reducción importante en la carga y los tiempos de trámite que invierten los

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

ciudadanos. Pero también puede ser un mecanismo de acción diferenciado, que
reconozca momentos y poblaciones específicas con mayor oportunidad de lo que
ocurre en la actualidad.
En tercer lugar, una de las presuntas ventajas de ser un Distrito Especial es la
autonomía que se gana frente al departamento y a otras entidades territoriales.
Esta autonomía debe ponderarse adecuadamente. Es fundamental diseñar una
instancia estratégica para, por ejemplo, pensar en el tema de la metropolización,
cuya necesidad y urgencia debería resultar cada vez más evidente, en la que
participen la Gobernación y las alcaldías de los municipios circundantes, donde se
identifique problemas de orden supramunicipal y facilite la consolidación de proce-
sos colaborativos, como viene ocurriendo con el tren de cercanías y la Autoridad
Regional de Transporte. Una instancia en la que se eviten circunstancias como las
ocurridas con el G11.
Es perentorio pasar de la enunciación de la importancia regional de Cali, de la
relevancia que tiene su relación con los vecinos, a concretar esas relaciones en
acciones coordinadas de política pública, que eventualmente den como resultado
asociaciones diversas, con vecinos tanto del sur del Valle del Cauca como del
norte del Cauca.
En cuarto lugar, hay que avanzar en la evaluación de la reforma de 2016; un in-
sumo importante ya se encuentra en este libro, para ajustarla las demandas que
provendrán del distrito y del diseño que se adopte. Algunas líneas de lo que hay
que considerar serían: (1) repensar el papel de la actual Secretaría de Desarrollo
Territorial y Participación Ciudadana, pues una parte fundamental de su labor correrá
a cargo de las futuras localidades. En consecuencia, para coordinar la tarea de las
localidades, es conveniente pensar en crear una oficina en la Secretaría de Gobierno
que sirva de enlace entre las nuevas alcaldías locales y la administración central.
Este cambio contribuye, además, a la idea de crear con mayor fuerza una unidad
central de gobierno, en torno a las funciones estratégicas de la secretaría, incluidas
en la reforma de 2016; (2) aunque su centralidad es innegable, nunca como ahora
se requiere el adecuado funcionamiento del Departamento de Planeación Municipal,

383

[Link] 383 12/3/21 12:42 PM

 puesto que varias evaluaciones y recomendaciones en ese sentido atraviesan este
libro. Planeación tiene que robustecerse y para ello debe, además de mantener sus
actuales funciones, generar una mayor integración en entre sus subsecretarías.
Adicionalmente, debe asumir la dirección y el manejo del procesamiento de datos
de la administración del distrito (es pertinente aclarar que no se trata de reemplazar
la tarea que en ese sentido hacen las otras secretarías, sino integrar esa labor).
Es indispensable que esa información pase por un proceso de analítica de datos,
orientada a la planeación y, en especial, a la prospectiva (razón demás para que
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

catastro salga de Hacienda y pase a Planeación). Una ciudad moderna maneja su

big data y lo pone al servicio de su administración y de sus ciudadanos (es urgente
una política de datos abiertos), como la base de un proceso adecuado de planea-
ción. Si el ordenamiento del territorio, la elaboración de los planes de desarrollo y
la definición de proyectos estratégicos siguen dependiendo de una sola variable (la
mirada urbanística), los resultados serán los mismos que hasta ahora. Adicional a
este punto, los procesos de metropolización requieren una oficina que asuma su
seguimiento y coordinación, con capacidad propositiva. A la dimensión política de
la asociación con nuestros vecinos, ya mencionada, hay que alimentarla con pro-
cesos técnicos; (3) la reforma de 2016 aumentó el número de dependencias de la
administración, quizá en un intento por paliar la ausencia de Estado y la capacidad
de gestión en múltiples frentes. En este momento es posible diseñar algunos ajustes
que disminuyan ese número, en aras de ordenar mejor los procesos, para darle
mayor capacidad de acción coordinada a la administración central. Por ejemplo,
con lo mencionado en el punto anterior, el actual Departamento Administrativo de
Tecnologías de la Información y Comunicaciones podría repensarse, ya que una
parte sustantiva de sus tareas la asume Planeación. Queda una función importan-
te, el manejo interno de la tecnología, soporte, mantenimiento y demás, pero esta
tarea puede ser asumida por el Departamento Administrativo de Desarrollo e Inno-
vación Institucional. Tampoco se conoce una clara justificación para que haya una
Secretaría de Turismo; no obstante, sin perjuicio para el sector, podría convertirse
en una subsecretaría de la actual Secretaría de Desarrollo Económico. No hay las
condiciones, ni el sector tiene la dinámica (y una secretaría no se lo va a dar) para
tener una secretaría independiente. Hay, además, la posibilidad de duplicidad de
funciones con Desarrollo Económico, posibilidad en el traslape de actividades y
dificultades innecesarias de coordinación en la política pública y en su ejecución.
Por último, puede considerarse la alternativa de fusionar las actuales secretarías
de Bienestar Social y Paz y Cultura Ciudadana en una nueva que podría llamarse
Bienestar Social y Cultura Ciudadana. En esa línea es posible considerar la creación
de, además de las subsecretarías existentes en la actual Secretaría de Bienestar,
una nueva de cultura ciudadana, que debería funcionar de manera desconcentrada
en las alcaldías locales. La subsecretaría de Derechos Humanos se fusionará con la
actual Subsecretaría de Atención Integral a Víctimas, quedando una Subsecretaría
de Derechos Humanos y Atención Integral a Víctimas.

384

[Link] 384 12/3/21 12:42 PM

 Descentralización y desconcentración
Aunque ya se ha mencionado en diferentes pasajes, hay que insistir en la des-
centralización y la desconcentración, uno de los pilares de la Ley 1617. En este
sentido, se propone que se pueda asumir y resolver desde cada localidad una
gestión adecuada de los conflictos presentes en cada una de ellas, lo que supone
un trabajo que incluye la seguridad, la convivencia, el manejo del espacio público,
la recreación, entre otros aspectos. Es fundamental que el manejo de los conflictos
territoriales se descentralice y que cada alcalde local, y su respectiva localidad,
posean una autonomía apropiada para una operación y gestión exitosa.

CONCLUSIONES Y LECCIONES DE UN PROCESO: EL DISTRITO QUE NO FUE Y EL QUE VENDRÁ

En general, la reglamentación existente no plantea un alto nivel de autonomía
desde las localidades. No se define un conjunto de sectores en los que las locali-
dades pueden tomar decisiones, aparte de los establecidos para la ejecución de
los proyectos previstos en los fondos de desarrollo local. Aun así, valdría la pena
considerar cuáles de esos temas concretos, en especial en la operación de políticas
transversales, podrían transferirse a las autoridades de cada localidad (algunas
tareas específicas de movilidad, medioambiente, seguridad, política social, etc.),
sin perjuicio del rol articulador y estratégico que debe desempeñar el nivel central.
Asimismo, se debe garantizar los procesos de planeación por localidades con un
modelo participativo local, que lleve a la construcción del plan de desarrollo distri-
tal. Esto puede recoger los aprendizajes de los planes de desarrollo por comunas
hecho en periodos pasados. Las localidades deberían contar con los espacios
participativos y la capacidad técnica para construir, con el acompañamiento del
gobierno distrital, sus planes de desarrollo y luego hacer parte de un proceso de
consolidación y ajuste del plan distrital, del cual parten como base.
La estructura distrital puede tener un potencial importante en la definición de un mo-
delo transversal de implementación de políticas públicas en las localidades desde las
secretarías. Mientras la formulación se debería fortalecer en el nivel central, lo local
debe orientarse fuertemente a la implementación. Por ejemplo, se puede pensar la
constitución de oficinas de implementación y seguimiento a la política social desde
las localidades, que se encarguen de recolectar la información de seguimiento a
la política que informe de manera transversal a las secretarías involucradas en el
tema (Salud, Educación, Bienestar, Participación).
Un elemento fundamental que debería tener en cuenta la administración sería
plantear una instancia de gobierno que permita conectar los procesos de la ad-
ministración central con los procesos en las localidades, con profesionales de
enlace y equipos zonales en las diferentes áreas de política de las secretarías en
las localidades. Esto aparece particularmente relevante para áreas de política que
requieran un enfoque sólido de implementación desde lo local (salud, educación,
seguridad, medio ambiente, recreación, entre otras).

385

[Link] 385 12/3/21 12:42 PM

 Cerrando este libro para abrir el debate
Cuando se inició la discusión sobre Cali Distrito no había una producción que per-
mitiera tener algunos referentes en torno a los cuales iniciar un debate y buscar
acuerdos. Este libro pretende llenar ese vacío. Los estudios y propuestas aquí
consignadas se proponen como un insumo para cuando se reabra el debate sobre
las medidas que hay que tomar para dar el paso definitivo de conversión en distrito.
Como todo producto académico, está abierto a la discusión, debe reconocer sus
limitaciones, provisionalidad y susceptibilidad de ser mejorado, sustancialmente
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

incluso. De hecho, en muchos sentidos varios de quienes participamos en el estudio

y en la escritura de algunos capítulos esperamos que así sea.
El libro espera ser un producto que informe a los tomadores de decisiones y a los
ciudadanos. Respondiendo a los tiempos, la discusión que se dio en 2019 de las
propuestas de conversión en distrito estuvieron llenas de malentendidos, de men-
tiras, de manipulación de información y de grupos organizados o de personas que
de forma concertada o individual hicieron un esfuerzo extraordinario para presentar
y discutir propuestas con espíritu abierto y un ánimo envidiable de contribuir con la
ciudad, con la zona rural e incluso con el país. Esperamos que este texto permita
retomar y enriquecer esa discusión y, en especial, contribuya a tomar las mejores
decisiones posibles.

386

[Link] 386 12/3/21 12:42 PM

 A U T O R E S
– Alejandro L. Grindlay. Profesor de la Universidad de Granada. Doctor. Inge-
niero de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad de Granada y magíster
en Planificación Urbanística e Inmobiliaria del Colegio Oficial de Arquitectos de
Granada. [Link]
– Álvaro Guzmán Barney. Profesor jubilado de la Universidad del Valle. Sociólo-
go de la Pontificia Universidad Javeriana. Doctor y magíster en Sociología del
New School For Social Research. [Link]
visualizador/[Link]?cod_rh=0000673170
– Angie Lizeth Calambás Pechené. Politóloga de la Universidad Icesi.
– Bairon Otálvaro Marín. Profesor de la Universidad del Valle. Trabajador social de
la Universidad del Valle. Doctor en Estudios Políticos y Relaciones Internaciona-
les de la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Políticas Públicas de
la Universidad del Valle. [Link]
[Link]?cod_rh=0000735540 [Link]
6727
– Carlos Alberto Arango Rodríguez. Profesional en Contaduría Pública y Finan-
zas Internacionales de la Universidad Icesi. Magíster en Finanzas Cuantitativas
de la Universidad Icesi. [Link]
[Link]?cod_rh=0001689767
– Carlos Felipe Rúa Delgado. Profesor de la Universidad de San Buenaventura,
Cali. Abogado de la Universidad Santiago de Cali. Candidato a Doctor en Cien-
cias Sociales y Jurídicas de la Universidad Rey Juan Carlos. [Link]
[Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0001398925
[Link]

387

[Link] 387 12/3/21 12:42 PM

 – Carmen Lizárraga Mollinedo. Profesora Universidad de Granada. [Link]
org/0000-0002-3221-6178
– Carolina Van der Huck Arias. Consultora independiente y docente de Proyecto
Urbano de la Universidad San Buenaventura. Arquitecta de la Universidad del
Valle. Magíster en Gerencia Urbana de la Technische Universität Berlin.
– Ciro Jaramillo. Profesor de la Universidad del Valle. Ingeniero civil de la Uni-
versidad del Valle. Doctor en Optimización y Explotación de los Sistemas de
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Transporte de la Universidad Politécnica de Valencia. [Link]

[Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0000272701https://
[Link]/0000-0002-8820-2314
– Daniel Alonso. Politólogo Universidad de los Andes. Máster en Estudios Inter-
disciplinarios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes.
– Daniela Estrada Nates. Administradora de empresas y economista y negociado-
ra internacional de la Universidad Icesi. Magíster en Economía de la Universidad
Icesi.
– Enrique Rodríguez Caporalli. Profesor de la Universidad Icesi. Comunicador
Social y periodista de la Universidad Autónoma de Occidente. Candidato a
Doctor en Historia y Civilizaciones Comparadas de la Universidad de París vii
y magíster en Sociología de la Universidad del Valle. [Link]
[Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0000161926.
[Link]
– Isabella Valencia. Economista de la Universidad Icesi. Candidata a magíster
en Economía de la Universidad Icesi.
– Joaquín G. Tovar Barreto. Profesor de la Pontificia Universidad Javeriana.
Sociólogo de la Universidad del Valle. Doctor en Sociología de la Universidad
de Zaragoza y magíster en Estudios del Desarrollo del Institut de Hautes Études
Internatioanles et du Developpment. [Link]
visualizador/[Link]?cod_rh=0000100745[Link]
0003-2072-288X
– Juan Albarracín. Profesor de la Universidad Icesi. ba en Ciencia Política con
opción en Economía y ma en Política Comparada de la Universidad de Tübingen
(Alemania). Doctor y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Notre
Dame. [Link]
[Link]?cod_rh=0001363784 [Link]
– Juan Pablo Milanese. Profesor de la Universidad Icesi. Politólogo de la Uni-
versidad de Buenos Aires. Doctor en Ciencia Política y magíster en Relaciones
Internacionales de la Universita Degli Studi-Bologna. [Link]

388

[Link] 388 12/3/21 12:42 PM

 [Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0000481033
[Link]
– Juber Galeano Loaiza. Profesor de la Universidad de San Buenaventura.
Economista de la Universidad del Valle. Magíster en Estudios Urbanos Regio-
nales de la Universidad Nacional de Colombia. [Link]
co/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0001344286[Link]
org/0000-0003-2159-4728
– Julio César Alonso Cifuentes. Profesor de la Universidad Icesi. Economista
de la Universidad del Valle. Doctor y magíster en Economía de la Iowa State
University. [Link]
[Link]?cod_rh=0000024082[Link]
– Lina Martínez. Profesora de la Universidad Icesi. Profesional en Literatura y
Filosofía de la Universidad de Caldas. Doctora y magíster en Políticas Públicas
de la Universidad de Maryland. [Link]
zador/[Link]?cod_rh=0000324043[Link]
5997-2264
– Marcela E. Falla Gutiérrez. Profesora de la Universidad de San Buenaventura.
Arquitecta de la Universidad del Valle. Magíster en Dirección Universitaria de la
Universidad de los Andes. [Link]
[Link]?cod_rh=0001198530[Link]
1723
– Mario A. Gandini Ayerbe. Profesor de la Universidad Autónoma de Occidente.
Ingeniero sanitario de la Pontificia Universidad Javeriana. Doctor en Ingeniería
Ambiental de la Universita Degli Studi Di Padova. [Link]
co:8081/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0000952028
– Mario Mayorga Henao. Profesor de la Pontificia Universidad Javeriana y de la
Universidad de los Andes. Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia.
Candidato a Doctor en Geografía de la Universidad de Chile y magíster en
Planeación Urbana y Regional de la Pontificia Universidad Javeriana. https://
[Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_
rh=0000980633[Link]
– Mónica Castillo. Socióloga y antropóloga de la Universidad Icesi. Magíster en
Políticas Públicas de Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso).
[Link]
– Pablo Sanabria Pulido. Profesor de la Universidad de los Andes. Economista
de la Universidad Nacional de Colombia. Doctor en Administración y Políticas
Públicas de la American University y magíster en Políticas Públicas del London

389

[Link] 389 12/3/21 12:42 PM

 School of Economics and Political Science. [Link]
cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0000965561 [Link]
org/0000-0003-0962-8489
– Tirson Mauricio Duarte Molina. Abogado de la Universidad San Buenaventura.
Estudiante de magíster en Derecho de la Universidad Icesi. [Link]
[Link]/cvlac/visualizador/[Link]?cod_rh=0001623030
[Link]
CALI DISTRITO ESPECIAL: POLÍTICAS PÚBLICAS, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN

– Valeria Trofimoff. Economista y negociadora internacional de la Universidad

Icesi. Candidata a magíster en Estudios Sociales y Políticos de la Universidad
Icesi.

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[Link] 390 12/3/21 12:42 PM

Universidades para el Desarrollo Urbano-Regional con Equidad

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