Revista Peruana de Derecho Internacional

Tomo LXVI Julio- Diciembre 2016 N°155, pp 45-64 ISSN: 2663-0222

LA POLÍTICA SOBRE LAS DROGAS: UNA MIRADA ACTUAL SOBRE SUS

ASPECTOS MUNDIALES, REGIONALES Y LOCALES
THE DRUG POLICY: A CURRENT LOOK AT ITS GLOBAL, REGIONAL AND
LOCAL ASPECTS
Germán Vera Esquivel 

Resumen

Este artículo busca explicar de manera sencilla las políticas sobre las drogas en
la actualidad, desde un enfoque internacional, regional y local, por implicar este
problema tanto acciones transfronterizas como responsabilidades globales.
Existen diversas visiones acerca del tema y porque “el tráfico ilícito de drogas”
(que comúnmente se denomina narcotráfico) está generalmente vinculado a
otras actividades delictivas, tales como el terrorismo, el tráfico de armas, la trata
de personas, la corrupción y el blanqueo de dinero, todo lo cual hace de ella una
amenaza especialmente grave y compleja.

Abstract

This article seeks to explain in a simple way the drug policies at present, from an
international, regional and local approach, because this problem involves both
cross-border actions and global responsibilities. There are several visions on the
subject and because “illicit drug trafficking” (commonly called drug trafficking) is
generally linked to other criminal activities, such as terrorism, arms trafficking,
human trafficking, corruption and money laundering. of money, all of which make
it a particularly serious and complex threat.

Palabras Clave: Drogas; tráfico ilícito; cooperación; política; acciones;

transfronterizo; mundial; regional; local.

Keywords: Drugs; illicit traffic; cooperation; politics; Actions; cross-border; world;

regional; local.


Diplomático y Doctor en Derecho. Ha sido Director de Compromiso Global en la Comisión
Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas - DEVIDA, durante los años 2015 y 2016.
Miembro Asociado de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
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1. Introducción

Escribir sobre el problema de las drogas es una tarea compleja. Sobre

todo porque existen diversas visiones acerca del tema y porque “el tráfico ilícito
de drogas” (que comúnmente se denomina narcotráfico) está generalmente
vinculado a otras actividades delictivas, tales como el terrorismo, el tráfico de
armas, la trata de personas, la corrupción y el blanqueo de dinero, todo lo cual
hace de ella una amenaza especialmente grave y compleja” (Ruda & Novak,
2009, pág. 41).
Por ello, con este artículo lo que busco es explicar de manera sencilla las
políticas sobre las drogas en la actualidad, y presentar mi perspectiva personal
desde un enfoque internacional, regional y local, por implicar este problema
tanto acciones transfronterizas como responsabilidades globales.
Este artículo nace de mi experiencia como Director de Compromiso
Global en la Comisión Nacional de Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)
durante los años 2015 y 2016. En ese sentido, mi artículo se nutre de mis
lecturas y experiencias personales durante mi paso por esta Institución.
Esta experiencia me ha permitido contribuir a defender la posición
histórica de nuestro país, que incluye una visión integral, equilibrada y sostenible
sobre la problemática de las drogas así como políticas públicas que enfaticen el
desarrollo alternativo, la reducción de la oferta y la demanda, la lucha contra el
lavado de activos y el fomento de la cooperación judicial internacional.
Sobre el problema de las drogas se puede escribir desde diversas
ópticas, al ser un “fenómeno complejo, dinámico y multicausal” (OEA, Estrategia
Hemisférica sobre Drogas, 2016). Por ejemplo, algunos escriben como políticos
y otros como académicos y/o consultores. En ese sentido, debo aclarar que este
ensayo lo escribe un Diplomático con más de veinticinco años de experiencia
en los temas internacionales.
En ese sentido, es menester señalar que el problema de las drogas es
muy importante para el Perú y para el mundo y por ello creo que debe abordarse
con suma precisión y precaución sin desconocer el hecho de que “la guerra
contra las drogas”1, potenciada en las últimas cuatro décadas, es un fenómeno
que partió de sentidos fijos y delimitados, pero que ha evolucionado hacia
cuestionamientos y críticas. A nivel mundial, los discursos se transforman desde
los conceptos totalizadores hacia las subjetividades y las singularidades, lo que

1
El término “guerra contra las drogas” fue acuñado por el presidente estadounidense Richard
Nixon en 1971, pero, para algunos analistas, la lucha ya había empezado en 1914, por lo que,
en 1961, se adoptó la Convención Única sobre Estupefacientes, un acuerdo mundial para
luchar contra las drogas en el marco de la ONU.
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obliga a repensar las aproximaciones que han primado hacia las sustancias”
(Jácome Rosenfeld, 2013, pág. 82).
La primera parte de este artículo se ocupará de la Política Mundial sobre
las Drogas, de lo que se ha denominado el Problema Mundial de las Drogas
(PMD) en los foros internacionales. Así, fundamentalmente haremos referencia
a la Asamblea General Especial sobre el Problema Mundial de las Drogas
(UNGASS 2016) que se llevó a cabo en la sede de las Naciones Unidas en
Nueva York en abril pasado, reconociendo que este fue un año muy importante
en el tema drogas.
La segunda parte de este artículo abordará los desarrollos que sobre el
tema de las Drogas se llevan a cabo en el marco de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), especialmente en el foro de Drogas de esa
organización denominada la Comisión Interamericana para el Control del Abuso
de Drogas (CICAD).
Sobre el particular, destacaremos especialmente los desarrollos de la
Quincuagésima Octava Reunión de la CICAD (CICAD 58) que se llevó a cabo
en Trujillo, Perú, en noviembre del año 2015 y los trabajos de la primera reunión
del “Grupo de Expertos de Desarrollo Alternativo” que se llevó a cabo en Lima
en mayo del presente año 2016.
La tercera parte de este artículo se referirá a los avances que ha habido
en el tema del Desarrollo Alternativo en nuestro país en la última década. El
Desarrollo Alternativo (DA) que considero que es un elemento esencial para la
reducción de la oferta, luego de permanecer casi treinta años en el país, ha
demostrado ser un modelo positivo cuando se aplica de manera integral. (GIZ,
2013, pág. 10).
Para finalizar, ofreceré algunas conclusiones preliminares y cuáles
podrían ser los temas a tener en consideración para el futuro en este fascinante
asunto.

2. La política mundial sobre las drogas. La UNGASS 2016.

Este año 2016 fue muy importante a nivel mundial en el tema de las
drogas puesto que en abril pasado se llevó a cabo la Sesión Especial de la
Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las
Drogas, conocida por sus siglas en inglés como UNGASS 2016.
Este tipo de reuniones se llevan a cabo aproximadamente cada diez años
para que los países del mundo puedan debatir en el foro de las Naciones Unidas
la problemática de sus países sobre el tema de las drogas y asimismo la
problemática mundial sobre este asunto.
Esta reunión fue convocada por las Naciones Unidas a solicitud de tres
países: México, Colombia y Guatemala. Estos tres Estados solicitaron en el año
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2012 que se adelante la reunión de la UNGASS, programada originalmente para

el año 2019. Por ello, la reunión se llevó a cabo del 19 al 21 de abril del presente
año 2016.
La mencionada Cumbre congregó a Presidentes, Ministros de Estado y
Representantes del tema drogas de todos los países del mundo, quienes se
reunieron en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. Al respecto,
diversos analistas han señalado que en el tema de drogas este tipo de reuniones
permite que: “los líderes en América Latina cuestionen cada vez más las
premisas que subyacen en las políticas actuales y formulen llamados para
debatir enfoques alternativos” (Youngers, 2013, pág. 13).
Al respecto, para un gran número de analistas internacionales, los
resultados de la referida reunión fueron decepcionantes pues no se modificó la
estructura tradicional de la política mundial sobre las drogas que está basada
en el respeto de las tres Convenciones de las Naciones Unidas sobre este
tema,2 cuyo objetivo es “tipificar medidas de control aplicables a nivel
internacional con el fin de garantizar la disponibilidad de sustancias psicoactivas
para fines médicos y científicos, y prevenir su desvío hacia canales ilegales,
incluyendo también disposiciones generales sobre tráfico y consumo de
sustancias psicoactivas” (Transnational Institute, 2015).
En ese sentido, de lo estipulado por estos Convenios internacionales se
puede colegir que las drogas no implican peligrosidad per se, sino su abuso
(reconociendo su componente adictivo) y el tráfico ilícito. Más bien, el enfoque
de Naciones Unidas recogido en estos tratados es hacia el abastecimiento
regulado para la atención de problemas de salud pública.
En la UNGASS 2016, los referidos países de la región latinoamericana
(México, Colombia y Guatemala) buscaron a través de los discursos de sus
Presidentes3 un cambio en la política mundial sobre las drogas. Sin embargo, en
la reunión de Nueva York prevaleció la tradicional visión conservadora de esta
problemática, fundamentalmente basada en el control de las drogas y la
represión de su comercialización.
El discurso del Presidente mexicano en este foro mundial destacó el
hecho de que en los casi cuarenta años de “guerra contra las drogas” no se ha
logrado inhibir la producción, el tráfico, ni el consumo de drogas en el mundo,
más bien “el narcotráfico sigue siendo una de las actividades más lucrativas del
crimen organizado y un factor decisivo para su expansión transnacional” (Centro
de Información de Naciones Unidas, 2016).
Por su parte, el presidente colombiano, se preguntó si el mundo ha
ganado esta guerra o por lo menos si la vamos ganando. Y su respuesta fue:
“infortunadamente no”. Ante este escenario, advirtió que estamos obligados a

2
Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 y su Protocolo de 1972; Convención sobre
Sustancias Sicotrópicas de 1971; Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas de 1988.
3
Enrique Peña Nieto, Juan Manuel Santos y Jimmy Morales.
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replantear el tratamiento, basado en evidencias y alejado de prejuicios e

ideologías (Radio ONU, 2016).
El Jefe de Estado de Guatemala, reconoció en su discurso que la sesión
especial fue una oportunidad histórica “no sólo para reflexionar de manera crítica
sobre la eficacia y los desafíos de la política mundial de drogas, sino para
reorientar, mejorar y profundizar la cooperación internacional frente a este
problema” (Misión Permanente de Guatemala ante las Naciones Unidas, 2016).
No obstante lo acontecido, la UNGASS terminó siendo también una
oportunidad y vitrina para que cada país pueda mostrar sus avances en el tema
de las drogas; pues este tipo de reuniones globales permite que los países
puedan presentar sus avances en el tema drogas4, en cada uno de sus países;
incluida la sociedad civil. (Masías, 2016).
Hay que recordar que el Problema Mundial de las Drogas varía de acuerdo
a cada país y a cada región geográfica, pues existen “países productores”;
“países consumidores”; y, “países de tránsito” de drogas como se explica de
manera general. Incluso la forma como se implementan estas Convenciones
internacionales en sus territorios se realiza sobre la base de su propio contexto,
cultura, creencias y procesos de desarrollo.
En el plano internacional es menester reconocer que la arquitectura del
sistema de las Naciones Unidas para tratar y resolver el Problema Mundial de
las Drogas se basa en tres organismos. El primero es la Comisión de
Estupefacientes (CND en inglés, Commission on Narcotic Drugs) cuya sede se
encuentra en Viena, Austria.
La CND se reúne todos los años, durante una semana en el mes de
marzo. El objetivo de la CND es definir los temas relacionados con el sistema
mundial de control de drogas. De la CND depende la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y la Junta Internacional de
Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) que son los otros dos organismos que
buscan solucionar el Problema de las Drogas a nivel mundial. Por supuesto, sin
soslayar a la Organización Mundial de la Salud (OMS), a quien las ya
mencionadas Convenciones asignan también responsabilidades.
El Perú a través de DEVIDA y la Diplomacia peruana participa permanente
y consistentemente en los trabajos de estos organismos.
Como hemos señalado, la política tradicional sobre el Problema Mundial
de las Drogas se encuentra basada en el respeto a las tres Convenciones de las
Naciones Unidas sobre el tema drogas. Al respecto, según el Transnational
Institute estas Convenciones fueron evolucionando desde el periodo
denominado como la década de los Tratados sobre control de drogas de la ONU,
que se inició cuando se asumió la revolución contracultural de los sesenta,

4
Así el Perú, a través de DEVIDA y la Cancillería, ofreció en esta Cumbre de las Drogas en
Nueva York productos provenientes del desarrollo alternativo como café y cacao. Asimismo, en
los foros de la sociedad civil en la Cumbre de Nueva York, instituciones como CEDRO
presentaron su visión sobre el tema de las drogas en nuestro país.
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pasando por la búsqueda de la conciliación de las tendencias normativas

divergentes de los setenta y finalmente acompañando la intensificación de la
guerra contra las drogas de los ochenta (Transnational Institute, 2015).
La interpretación predominante de estos Convenios internacionales
consolidó, pues, un paradigma en el abordaje del fenómeno de las drogas
centrado principalmente en la adopción de acciones enfocadas a disminuir la
oferta, usualmente empleando la represión y criminalización, la misma que
actualmente se propone re-pensar, sobre la base de consensos normativos
globales más claros, una cooperación internacional integral, acciones conjuntas
financieras e interacción entre entidades para el diseño e implementación de
estrategias sobre las drogas.
Debemos hacer notar algunos resultados de la última reunión de la
UNGASS. Si bien el paradigma de lucha contra las drogas en donde predominan
las políticas de seguridad se mantiene, existen ya iniciativas multilaterales
expresadas en este escenario para el cambio o la moderación de este. Pero,
además, es pertinente reconocer que el documento final aprobado en la
UNGASS 2016 contiene elementos fundamentales de la posición peruana sobre
el tema de las drogas como son: el enfoque integral, equilibrado y sostenible de
las políticas sobre las drogas; el respeto a las tres Convenciones de las Naciones
Unidas sobre drogas; la validez del planteamiento de buscar una sociedad libre
del abuso de drogas y finalmente el reconocimiento del desarrollo alternativo
como un valioso instrumento para la reducción de la oferta.

3. La política regional sobre las drogas. La CICAD 58 de la OEA.

Debemos destacar, que no obstante, los avances normativos

internacionales que obligan a todos los Estados a implementarlos dentro de sus
fronteras, debemos reconocer que “el tema de las reformas sobre políticas de
drogas se encuentra ahora en la primera línea de la agenda regional y, como
resultado de una iniciativa lanzada en América Latina, también lo está en la
agenda de la Organización de las Naciones Unidas” (Youngers, 2013, pág. 13).
En ese sentido, la OEA ha logrado los siguientes consensos: el problema
de drogas se debe abordar con un enfoque de salud pública; se deben
implementar reformas judiciales orientadas a proveer alternativas al
encarcelamiento; el delito organizado transnacional es un actor principal en el
problema de drogas; es indispensable fortalecer las instituciones judiciales y de
orden público (OEA, Informe de drogas de la OEA: 16 meses de debates y
consensos, 2014, págs. 8-16).
En el marco de la Organización de Estados Americanos tenemos un
instrumento y mecanismos internacionales sobre el tema de drogas o vinculados
a este, que son reconocidos por distintos tratadistas, como la Convención
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Interamericana contra la Corrupción de 1996 y la Comisión Interamericana para

el Control del Abuso de Drogas (CICAD).
Adicionalmente, la CICAD adoptó en mayo del 2010 la “Estrategia
Hemisférica sobre Drogas”, que abarca las siguientes áreas: Fortalecimiento
institucional, Reducción de la Demanda, Reducción de la Oferta, Medidas de
Control y Cooperación Internacional.
Un año más tarde, con el fin de implementar estas estrategias, adoptó el
“Plan de Acción Hemisférica sobre Drogas, 2011-2015”, que pretende servir de
parámetro para el desarrollo de proyectos y programas nacionales y como
herramienta para la integración de la agenda hemisférica, cuyos ejes
transversales son el financiamiento y la capacitación.
El monitoreo del avance en la implementación la CICAD lo realiza
mediante el Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM), que en rondas de
evaluación de implementación de recomendaciones comunes, se alimenta de la
información proporcionada por el Observatorio Interamericano sobre Drogas
(OID), que propone los puntos críticos que deben abordarse, así como de las
visitas a los Estados miembros. Asimismo, actualmente viene preparando el
borrador del Plan de Acción 2016-2020 de la Estrategia Hemisférica sobre
Drogas de la CICAD (CICAD C. I., 2016, pág. 2).
El Perú fue anfitrión del Quincuagésimo Octavo Período Ordinario de
Sesiones de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
(CICAD 58). La CICAD, como ha quedado claro, es el foro de Drogas de la
Organización de los Estados Americanos (OEA). Fue fundada en 1986 y este
año 2016 cumple 30 años de su fundación. La CICAD está integrada por los 34
Estados miembros de la OEA.
Como hemos mencionado, al Perú le correspondió la organización de la
CICAD 585 y esta se llevó a cabo en Trujillo en noviembre del año pasado. La
ocasión fue propicia para que los países del hemisferio puedan presentar
nuevamente sus posiciones sobre el tema de las drogas en la región.
La CICAD 58 se llevó a cabo en una atmósfera de tranquilidad y dentro
de los tradicionales cánones diplomáticos. Durante aquella ocasión la
Presidencia de la CICAD la asumió el Perú. Para estos efectos, el Canciller de
Guatemala vino desde su país para entregar la Presidencia en la sesión de
inauguración.
Los debates y ponencias del evento pueden revisarse en la página
electrónica de la CICAD. Pero es importante destacar que esta reunión fue previa
a la Cumbre de las Drogas de Nueva York que se celebró en abril pasado. En
ese sentido, países como Uruguay, Nicaragua, México y Colombia aprovecharon
la ocasión para presentar argumentos en favor de los denominados “nuevos
enfoques” en el abordaje de la problemática mundial de las drogas.

5
Durante mi estadía en DEVIDA, tuve la oportunidad de ser designado el Coordinador Nacional
de la CICAD 58.
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Igualmente, durante la reunión estos países buscaron con entusiasmo la

adopción de un documento de consenso entre los Estados miembros de la OEA
sobre el Problema Mundial de las Drogas. Este documento finalmente no tuvo el
consenso esperado, pues quedó comprobado que hay diversas visiones sobre
la problemática de las drogas en la región latinoamericana. De todos modos, es
válido destacar que nuestro país tiene, -- para algunos autores — una visión
conservadora sobre el tema de las drogas, justificada fundamentalmente porque
somos un país productor.
No obstante, en este mismo espacio internacional, se dio la oportunidad
de exponer el enfoque de países de otras latitudes, como el de la Federación de
Rusia, que destacó que los esfuerzos en este tema deben “basarse en el
principio de la responsabilidad común y compartida de todos los Estados por la
solución del problema mundial de drogas, en un enfoque integral y equilibrado
hacia las estrategias y medidas orientadas a la reducción del consumo y oferta
de drogas. Inclusive la inadmisibilidad de la legalización del uso de drogas para
fines no médicos” (CICAD, Discurso del Jefe de delegación de la Federación de
Rusia, 2015).
Para el Perú fue un momento importante ya que en esta reunión se aprobó
la creación del “Grupo de Expertos en Desarrollo Alternativo” y se presentaron
los logros del modelo peruano de desarrollo alternativo integral y sostenible que
está: “orientado a mejorar las condiciones económicas, políticas, sociales y
ambientales en zonas de tráfico ilícito de drogas, con el fin de desvincular a la
población del cultivo de coca y propiciar el desarrollo de una economía
productiva lícita. Por ello, desde un enfoque de desarrollo humano, se busca
incidir en las potencialidades de las familias rurales y mejorar sus condiciones
de vida” (CICAD, Modelo Peruano de Desarrollo Alternativo, 2015).
Sobre el tema del desarrollo alternativo, --que abordaremos con mayor
amplitud en el siguiente acápite--, en la CICAD 58 se reconoció que: “el concepto
de desarrollo alternativo debería integrar no solamente a los actores vinculados
con drogas en cada etapa (producción, consumo, tráfico) sino también a todos
los tipos de producción (incluido el tráfico y uso de precursores químicos), y no
limitado únicamente a contextos rurales, sino también a escenarios urbanos”.
(DEVIDA, Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible vinculado a las
necesidades e intereses de todos los Estados Miembros de la OEA, 2016, pág.
1).
Finalmente, durante la reunión del “Grupo de Expertos en Desarrollo
Alternativo” también se realizó una visita de campo a la ciudad de Tingo María
para conocer sembríos de café y cacao provenientes del desarrollo alternativo,
espacios que fueron recuperados de cultivos ilícitos en el pasado. A la referida
visita asistieron funcionarios de la OEA y los representantes de los países
participantes en la mencionada reunión del “Grupo de Expertos en Desarrollo
Alternativo”.
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4. La política local. El desarrollo alternativo en el Perú y nuestra política

sobre las drogas.

Las Convenciones de las Naciones Unidas reconocen como su principio

fundamental el denominado “principio de responsabilidades comunes y
compartidas”. Este principio fue reconocido específicamente en la Convención
de 1988. Refiriéndose a este principio, señala el documento “Posición del Perú
frente a la Asamblea Extraordinaria de las Naciones Unidas sobre el Problema
Mundial de las Drogas (UNGASS)” lo siguiente: “En tanto el problema mundial
de las drogas, en todos sus aspectos, afecta a casi todos los países, el Perú es
consciente de que esta problemática debe enfrentarse eficaz y eficientemente
con una voluntad política firme, sin diferenciación en las responsabilidades y con
coordinación entre todos los agentes pertinentes a todos los niveles, y una
cooperación internacional orientada por principios objetivos comunes como base
de un enfoque integral y equilibrado” (Perú, 2015).
Como ha sido una política esencial de reducción de la oferta, nuestro país
viene aplicando, durante las últimas décadas, el modelo del Desarrollo
Alternativo, el que implica básicamente la sustitución de cultivos ilícitos de hoja
de coca por cultivos lícitos como el café y el cacao. Este concepto, en el caso
del Perú, también abarca el apoyo a los agricultores con semillas, titulación,
caminos comunales, capacitación, vale decir inversión.
El Perú tradicionalmente ha sido respetuoso de las tres Convenciones de
las Naciones Unidas sobre drogas. Al respecto, señala el documento Posición
del Perú frente a la Asamblea Extraordinaria de las Naciones Unidas sobre el
Problema Mundial de las Drogas (UNGASS)” que: “El Perú considera que en su
conjunto (las Convenciones de las Naciones Unidas sobre drogas) son un amplio
marco de consensos que constituyen la piedra angular del sistema internacional
de fiscalización de estupefacientes, y que nos permiten abordar sus distintos
componentes con un enfoque pragmático, a fin de enfrentar de manera eficaz
las complejidades que rodea la problemática”.
De todos modos, debo reconocer que nuestro país al ser parte integrante
de estas Convenciones internacionales tiene que seguir sus mandatos ya que el
Perú tiene una obligación de acuerdo al Derecho Internacional. En ese sentido,
compartimos la idea de que un eventual incumplimiento de las obligaciones
contenidas en estas Convenciones generaría responsabilidad jurídica
internacional del Estado, sin olvidar el hecho de que “pone en riesgo su
seguridad interna y la posibilidad de seguir disfrutando de una serie de beneficios
económicos y comerciales existentes, vitales para su crecimiento y desarrollo
futuro” (Ruda & Novak, 2009, pág. 42).
No obstante esta innegable postura jurídica, considero que el DA es un
modelo adecuado para el Perú, que es un país productor, puesto que dentro de
nuestras fronteras se cultiva hoja de coca y se produce cocaína que es exportada
al exterior. El DA es una fórmula adecuada, una esencial política de reducción
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de la oferta, mientras los países del mundo, especialmente las grandes

potencias, evolucionan en su visión y buscan caminos más permisivos sobre este
tema.
En efecto, “el problema del Perú no es el consumo de drogas, pues
estamos por debajo de la media en América Latina en medición de prevalencia.
Nuestro verdadero problema es el control de la oferta, el tráfico ilícito, las nuevas
rutas de narcotráfico, el transporte, el tráfico de insumos químicos y la producción
potencial de cocaína” (Otárola, 2016).
Esto quiere decir también que “si optamos por el camino de la represión,
hoy el mundo de las drogas termina siendo más poderoso que los Estados donde
se genera la oferta. Si vamos por el camino de la inteligencia, nos daremos
cuenta de que el centro del problema está en la creciente demanda que nos
arrastra a una mayor producción” (Reátegui, 2015, pág. 41).
De acuerdo a la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2012-
2016, la política de drogas peruana tiene tres ejes: (1) la prevención; (2) la
interdicción y sanción; y, (3) el desarrollo alternativo. El primero, tiene que ver
con el apoyo, ayuda y consejería a los jóvenes. Allí se considera que el consumo
de drogas es una enfermedad y que es necesario el tratamiento del
drogodependiente como un enfermo. Se enfatiza en lo familiar y lo educativo.
El último informe de la OEA sobre drogas en la región señala que los
elevados niveles de consumo, especialmente en la población adolescente,
“estarían asociados a una alta percepción de facilidad de acceso a las drogas,
como también a una importante oferta de las mismas, lo cual plantea otro desafío
para las políticas de control de la oferta de drogas” (OEA-CICAD, 2015, pág. 20).
El segundo eje (interdicción y sanción) tiene que ver con la erradicación
de los cultivos ilícitos de hoja de coca. Así, el tema de las drogas en el Perú no
tiene que ver solo con la prevención como es el caso de Chile. Sino que también
existe un problema de seguridad, al ser nuestro país productor de hoja de coca.
Por ello, la variable de seguridad resulta ser muy importante.6 En el Perú, la
interdicción depende del Proyecto Especial de Control y Reducción de Cultivos
Ilegales en el Alto Huallaga, también llamado Proyecto CORAH, que está bajo el
mando del Ministerio del Interior.
El tercer eje ha probado ser en las últimas décadas un mecanismo efectivo
de la reducción de la oferta de drogas en nuestro país. Sin embargo, como han
señalado varios expertos debe ser aplicado de manera integral. Por ello, también
requiere el apoyo estatal en áreas complementarias.
Un ejemplo del modelo de desarrollo alternativo aplicado en las zonas
cocaleras es el de la zona de San Martín que tiene gran reconocimiento a nivel
internacional (Modelo San Martín). Inspirado en ese modelo se halla el del “Valle

6
Por ejemplo, un debate que existe desde hace algunos años es definir si el Estado peruano
debe hacer interdicción en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), pero para
ello se necesita decisión política y financiamiento.
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del Monzón”7 que como ya hemos mencionado fue presentado en la primera

reunión del “Grupo de Expertos de Desarrollo Alternativo” de la CICAD realizado
el 18 y 19 de mayo de este año 2016, en Lima, Perú.
Debemos remarcar que la reducción de cultivos ilegales de coca y la
consecuente sustitución de cultivos necesitan siempre del apoyo estatal y de la
cooperación internacional para favorecer la creación de postas médicas,
construcción de caminos comunales, entrega de títulos de propiedad en las
zonas de intervención, entre otras acciones. Como hemos mencionado el
modelo San Martín es un exitoso ejemplo de la aplicación del DA, reconocido a
nivel internacional como una práctica exitosa porque hubo un gran apoyo de la
cooperación internacional.
Hasta el año 2012 el Programa de Desarrollo Alternativo Integral y
Sostenible (PIRDAIS) desarrollado por DEVIDA había registrado un efecto
contención sobre la superficie de hoja de coca, demostrando la efectividad de
los criterios de focalización, como los grados de dependencia de la población a
los cultivos de coca y de accesibilidad para el desarrollo ilícito, junto a los ámbitos
de consolidación del programa y contención de nuevos cultivos, y afectados por
la dinámica de la economía ilegal impulsada por el tráfico ilícito de drogas
(DEVIDA, Programa Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible 2014-2016,
2013, pág. 18).
Este programa, señala que DEVIDA “se basa en un enfoque impulsor de
carácter multisectorial y de ejecución territorial, por las transferencias de
funciones a Gobiernos Regionales y Locales, que abarca cuatro dimensiones:
económica, social, ambiental y política, priorizando en la propuesta el desarrollo
de las potencialidades de las personas, aumentando sus posibilidades y
mejorando sus condiciones de vida” (DEVIDA, Programa Desarrollo Alternativo
Integral y Sostenible 2014-2016, 2013, pág. 28).
Estas dimensiones responden a las limitaciones identificadas previamente
en zonas cocaleras: Limitado desarrollo de la cadena productiva agrícola
(económico); inadecuado manejo de los recursos naturales (ambiental); limitado
capital social (social); y, en el aspecto político, débil gobernanza (DEVIDA,
Programa Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible 2014-2016, 2013, pág. 29).
Debemos tener en cuenta que, desde el punto de vista económico, el
fenómeno de las drogas en el mundo se alimenta de una demanda creciente por
cocaína del exterior, una oferta que se concentra en países como Perú, Colombia
y Bolivia y, paradójicamente, el narcotráfico se ha convertido en la actividad más
importante del país, estando su rentabilidad ligada a su carácter ilegal (Salazar,
2011).
Dentro de estos países el patrón común que subyace al problema es la
ausencia del Estado, que el Desarrollo Alternativo puede ayudar a revertir. En el
caso del Perú, reconoció Macroconsult en los años noventa que el cultivo de la

7
Véase el libro de DEVIDA “Recuperando el Monzón”. Lima: Observatorio Peruano de Drogas,
2015.
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hoja de coca se convirtió en la “causa de la aparición de una compleja

problemática que abarca tanto lo social, lo económico como lo ecológico”
(Macroconsult, 1990, pág. 3).
Finalmente, el centro del debate debería ser la implementación de
acciones que reviertan las estadísticas desfavorables a las políticas antidrogas,
que colocan al Perú principalmente como el supuesto primer exportador de
cocaína desde hace tres años y el de más bajos índices de incautación por la
policía de droga ilícita. Aunque sobre estos dos temas es necesario precisar que
como lo ha indicado la UNODC, no existe un mecanismo de medición adecuado
o similar para determinar lo afirmado, ya que también en Colombia y Bolivia se
exporta cocaína y hay incautación. Y al no haber un mismo mecanismo de
medición no se puede demostrar categóricamente la validez de estas
afirmaciones.8

5. Conclusiones

El problema de las drogas necesita de una respuesta global y

consensuada. Las políticas antidrogas nacionales mantienen en la actualidad las
divergencias del pasado. Las mismas que han facilitado el accionar del crimen
organizado y mantenido un modelo represor sobre quienes son el eslabón más
débil de la cadena de producción.
La sesión extraordinaria de la UNGASS de este año representa el primer
impulso hacia una reevaluación de los compromisos globales en la materia, así
como la mejor iniciativa interestatal por modificar el paradigma de entendimiento
del fenómeno de las drogas, que se ha sostenido durante décadas en el modelo
de la “guerra contra las drogas”, que motivó a muchos Estados a criminalizar su
consumo.
Las medidas que se pueden adoptar a futuro ante el fenómeno de las
drogas, se pueden sustentar en lo que ya resulta incuestionable por la mayoría
de Estados miembros de esos acuerdos: La reducción de la oferta bajo el modelo
tradicional y la disminución de la demanda con la prevención, el tratamiento y la
rehabilitación.
Entendido desde la perspectiva económica, el Perú juega un papel
neurálgico en el ciclo productivo mundial de las drogas, junto con Bolivia y
Colombia, donde un modelo represivo sobre la producción ha demostrado tener
falencias en la disminución tanto del consumo de drogas, como del narcotráfico.
Esto abre la necesidad de buscar consensos regionales que concilien las
políticas punitivas y con la no-criminalización, para luego diseminarlos a nivel
mundial, sobre la base de la cooperación internacional y las responsabilidades

8
Federico Tong de la UNODC ha señalado que: “el 7% de toda la droga que exporta el Perú
sale al extranjero por los aeropuertos, el grueso (60%) sale por los puertos, mientras que 25%
lo hace en avionetas y 8% por tierra”. Diario El Comercio, “Droga: este año se decomisaron
más de 900 Kg”. Lunes 12 de octubre de 2015.
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comunes y compartidas. Igualmente, será necesario hacer más transparente el

comercio de insumos o precursores químicos en las zonas de interdicción.
(Holge, 2016).
Lo mencionado es sumamente importante en el Perú, en un escenario
donde el cultivo de la hoja de coca se asocia a otros problemas como la minería
ilegal, la tala ilegal, la trata de personas, la deforestación de bosques y el lavado
de activos; problemas que estamos seguros el nuevo Gobierno que se inicia
afrontará con responsabilidad. Igualmente, habrá que tener presente que el
nuevo Acuerdo de Paz en Colombia podría tener consecuencias en la
redistribución espacial en el cultivo y producción de drogas cocaínicas; donde
podría producirse un “efecto globo” hacia nuestro país; ya que la producción y
tráfico de estupefacientes no respetan fronteras.
Por último, debemos reiterar que la posición peruana sobre este tema
debe seguir manteniendo una visión integral, equilibrada y sostenible sobre el
tema de las drogas; el respeto a las tres Convenciones de las Naciones Unidas;
y el reconocimiento del desarrollo alternativo como un mecanismo efectivo de
reducción de la oferta.

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