Cod.

COPIAS AÑO Codificado por:

71183 107 2021

2021
Universidad Nacional de Mar del Plata * Facultad de Psicología
Problemas Sociales Latinoamericanos

UNIDAD 3.
El Estado y las políticas,
las políticas salud y
“NUESTRO NORTE ES EL SUR” políticas de salud mental
Joaquín TORRES GARCÍA, 1936. Pintor
Uruguayo

Contenidos

Páginas
ANDRENACCI L. (Comp.). Problemas de política social en la
Argentina Contemporánea ………………………………..………………………….…..….…… 1
LAGUADO DUCA A.C. y REY [Link] de la estatalidad
social en el régimen de acumulación post neoliberal …………………………………… 21
TOBAR F. Breve historia de la prestación del servicio de salud en la Argentina …. 37
BERTONA M.C. Políticas públicas en salud ………………………………………….....……… 55

Análisis de la política de salud mental en Argentina ingresados en el siglo XXI

◼ NADDEO D.. Hacia la consolidación de un cambio de paradigma ..…………..… 66
◼ NADDEO D. Ley 26657. 10 años después …….…………….……..……………………… 94

Otros recursos de interés …….……………………………………….……..……………………… 103

 PARTE II°.
PROBLEMAS SOCIALES ACTUALES

Unidad 3º:
El Estado y las políticas, las políticas de salud
y políticas de salud mental

Contenidos:

3.1. Estado y políticas sociales en Argentina; las

trayectorias de la protección social, problemas y
orientaciones de políticas. Tendencias actuales
en el Estado y las políticas.
3.2. El sistema de salud en la Argentina,
conformación, problemas. La atención de la
salud mental en el sistema de salud, nuevas
perspectivas y estrategias, la política de salud
mental y la redefinición del campo de la salud
mental.
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2074 20 2020

- Selección - Páginas 51, 53, 64-69, 70-77 –

Problemas Sociales Latinoamericanos

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APROXIMACIÓN A LAS TEORÍAS DE LA

POLÍTICA SOCIAL A PARTIR DEL CASO ARGENTINO 1
Daniela Soldano y Luciano Andrenacci

(…)
La política social argentina en perspectiva histórica
Como gustaba esquematizar la antropología estructuralista, hay en las
sociedades funciones “permanentes”, estructuras sincrónicas; y procesos de
cambio, estructuras diacrónicas. Hemos planteado unas hipótesis acerca de los
elementos clave de la política social: una intervención diferenciada entre centro y
márgenes, tres regiones que se constituyen a través de la política del trabajo, la
política universalista y la política asistencial. Corresponde ahora darle movimiento
a los conceptos, con una perspectiva histórica.
En el Occidente capitalista, las tres regiones de la política social moderna
muestran tres grandes períodos históricos. Durante el primero, la política social se
ordena alrededor del imperativo de expansión del mercado de trabajo capitalista y
de homogeneización sociocultural del Estado-nación. La denominaremos política
social del Estado capitalista clásico. Durante el segundo, la política social adquiere
los caracteres propios a la constitución del estatus de los asalariados y los
mínimos universales de condiciones de vida garantizados por el denominado
Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarémosla entonces política social del
Estado social. Durante el tercero, aún en desarrollo, la política social gestiona la
flexibilización y precarización del empleo, la transformación de los seguros sociales
y las instituciones universales en cuasimercados, y la expansión de los dispositivos
de detección de, intervención sobre, y neutralización de los conflictos provenientes
de los grupos de riesgo. La llamaremos política social del Estado capitalista
neoclásico.
(…)

El Estado capitalista clásico en la Argentina

En la Argentina, la condición de cambio del trabajo forzoso al trabajo libre vino

1 Muchas de las ideas que aquí presentamos se deben a cuatro intensos años de trabajo
conjunto (1999-2002) en la asignatura Teorías de la Política Social de la Licenciatura en
Política Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); así como a
innumerables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y
2002; y con estudiantes de posgrado de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos también a Alberto Barbeito, del Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP); a José Luis Coraggio (UNGS); a
Rosalía Cortés, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia
Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier
(UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS), entre
muchos más, por el comentario y la discusión de muchas de estas ideas en versiones
anteriores de este trabajo o en foros formales o informales.

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de la mano de la inmigración transatlántica masiva en un contexto de expansión

de las relaciones capitalistas urbanas y rurales. Hasta entrada la segunda mitad del
siglo XX, el tributo y los servicios personales que las comunidades indígenas del
Noroeste y Nordeste debían al encomendero colonial se transformaron en
arrendamientos pagos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en
impuestos a un Estado titular de tierras fiscales. La mano de obra flotante o
estacional necesaria para las nuevas explotaciones, indígena o mestiza, se obtenía
y se retenía con sistemas de trabajo semiservil –el conchabo– hechos obligatorios
en la práctica por métodos represivos. El juego de la consolidación de la inserción
económica internacional, la expansión de las relaciones económicas capitalistas y la
inmigración transatlántica masiva, a partir de la década de 1860, contribuyeron a
transformar la división social del trabajo hacia formas de salarización libre en las
economías urbanas de manufacturas y servicios 2, aunque sólo parcialmente, con
fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del interior 3.
Al mismo tiempo, la rápida generalización de relaciones salariales produjo el
surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e intervenciones estatales
predominantemente (aunque no exclusivamente) represivas. Los conflictos que la
propia época denominará “cuestión social” serán progresivamente protagonizados
por los nuevos inmigrantes asalariados, el problema de infraestructura urbana que
representan, y su “indisciplina” respecto de las condiciones prevalecientes de
salarización 4. La “cuestión social” despertó dos actitudes dispares entre las
cuales vacilaron la élite y su aparato estatal: la liberal reformista, dispuesta a
negociar una regulación del conflicto entre patrones y empleados por parte del
Estado y las leyes; y la actitud represiva, que asimilará esos conflictos con una
amenaza al orden social que debía ser combatida a todo precio. Sin embargo,
mientras que la primera actitud no se materializará sino marginalmente en las
intervenciones públicas y en la legislación, la segunda estará en el origen de
instrumentos represivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurídica del
2 Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera
predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales
asalariados en el sector capitalista. La salarización es inestable, cíclica y estacional, porque
predomina el empleo ocasional y de baja calificación en la producción agropecuaria (incluidos
su transporte y su comercialización), en la obra pública, en el servicio doméstico y otros
servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y jornaleros urbanos
“entran y salen” del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la salarización. Al mismo
tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo; la remuneración aumenta
su proporción en dinero; y los pagos comienzan a hacerse más regulares y periódicos. Ver
SÁBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de Buenos Aires. La experiencia del
mercado: 1850-1880; Buenos Aires, Sudamericana, 1992.
3 Sobre la cuestión indígena en general ver MASÉS, Enrique: “Estado y cuestión indígena:
Argentina 1878-1885”; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestión social en Argentina
(1870-1943); Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel:
“Economía y sociedad en las provincias del Norte”; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso,
la modernización y sus límites (1880-1916); Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestión indígena en el
Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920; San Salvador de Jujuy, Editorial de la
Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: “Ampliando las
fronteras: la ocupación de la Patagonia”; en LOBATO (dir.; op. cit.).
4 Ver SURIANO, Juan: “Una aproximación a la definición de cuestión social en Argentina”; en
SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La cuestión
social en la Argentina, 1890-1916; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San Andrés,
1995.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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Estado de Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las instituciones
policiales y penitenciarias.
La inmigración le dará además un giro característico al mundo del trabajo
urbano: las formas asociativas de protección social. Las propias características del
empleo disponible y del mercado de trabajo, combinadas con una oferta nueva y
segmentada, hicieron de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la
autoprotección de los trabajadores 5. Se manifiesta así un desarrollo, aún incipiente,
de esquemas de seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente
a los “riesgos” más acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios
de siglo, sólo los trabajadores de la administración pública central (militares,
maestros y administrativos) poseían sistemas de jubilaciones y pensiones que
habían comenzado a establecerse en 1877. Aunque las asociaciones de obreros
asalariados y las de origen étnico diseñaron sistemas de protección homólogos a
los de la jubilación pública, e incluso de previsión de enfermedades y accidentes,
las iniciativas del Estado para darles extensión y sistematicidad encontraron (salvo
con la Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los
asalariados) una importante oposición gremial a sistemas que veían como
expoliadores y reductores de la autonomía de los sindicatos y sus asociados 6.
La política de servicios universales, en la Argentina, aparece también vinculada
al descubrimiento de la importancia estratégica de la población y sus condiciones
de vida. Esta preocupación por la población estaba presente, como se sabe, en las
especulaciones de la élite sobre la ocupación de los espacios vacíos y la
conformación de contingentes de brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y
como aparecen en los escritos de Sarmiento y Alberdi. En las últimas décadas del
siglo XIX esta preocupación incorpora los dilemas propios a las consecuencias de
la inmigración masiva: las condiciones de vida en una ciudad sobrepoblada, la
“nacionalización” cultural de los recién llegados. Es el origen de la esfera de las
intervenciones públicas universales o universalizantes, dentro de las cuales puede
comprenderse la aparición del sistema de educación pública básica y, con el auge
del higienismo, un campo propio a la sanidad y la salud pública, diferenciado del
mundo asistencial filantrópico-caritativo.
Durante los primeros años de la década de 1880 aparecen las iniciativas, las

5 Entre la segunda mitad de la década de 1850 y fines de la década de 1870 se fueron

conformando organizaciones de trabajadores con base étnica o con base en oficios.
Contribuían a cubrir necesidades básicas cuyos costos resultaban difíciles de sostener para
individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atención
médica, provisión de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectividades
cumplían además el rol solidarista de recepción y apoyo de los inmigrantes recién llegados.
Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del oficio y las
primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas últimas eran
generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrópicas u organizaciones laicas de las
mismas características. Ver FALCÓN, Ricardo: “Los trabajadores y el mundo del trabajo”; en
BONAUDO, Marta (directora): Liberalismo, estado y orden burgués (1852-1880) (tomo IV de la
Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE, Héctor:
Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsión Social; Buenos Aires, Centro Editor de
América Latina, 1991, t.1, pp. 107-120.
6 Ver ISUANI, Ernesto: Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires,
Centro Editor de América Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, “El desarrollo de la seguridad
social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible”; en PANETTIERI, José
(comp., op. cit.).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemáticas del Estado en la creación

de un sistema de educación básica de carácter nacional. La educación básica
pública fue presentada como proyecto de ley en 1880 y aprobada luego de un
fuerte debate, sumamente polarizado, entre progresistas y católicos. El resultado
fue un sistema de instrucción laica y obligatoria hasta los 14 años de edad, que
tuvo el doble efecto de sustraer la formación básica de los sectores populares de la
esfera de la beneficencia y de la esfera eclesiástica; y de proveer una homogeneidad
básica en la heterogeneidad geográfica y cultural de la sociedad de fin de siglo. La
expansión de la escolarización primaria fue notoria, pasando de un 20% de la
población en edad escolar, según el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del
Censo de 1914. Las tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su
parte del 77% al 35%.
La educación media pública tuvo desde sus inicios un estilo civista enderezado
a proveer los cuadros esenciales de la propia administración estatal. Aunque la
multiplicación del ingreso había sido importante, en 1914 sólo el 3% de la población
en edad registraba como matriculada. La universidad pública, por último,
continuaría siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma
Universitaria de 1918. Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de
extensión e intensificación del acceso de la población durante los años ’20 y ’30;
aunque su masificación definitiva es un proceso posterior, indivisible del cambio en
las condiciones socioeconómicas de los asalariados que se produce en los años
’40.
Antes que los dilemas de la instrucción, las grandes epidemias –en particular la
de fiebre amarilla (1871)– sobre unos núcleos urbanos en rápida expansión
determinarían que los problemas de la salud y la enfermedad ingresaran con
creciente relevancia a la agenda del Estado, en forma de preocupación por la
higiene pública 7. Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en
una “cuestión social”, el higienismo se identificaría con la civilización y el progreso,
en una lucha contra los “miasmas” que autorizarían distintos modos de
intervención para su erradicación 8. Así, la laicización gradual de los
establecimientos asistenciales existentes es paralela a los comienzos de la
profesionalización de la medicina y de la aparición de la preocupación pública por
cuestiones de salud, en particular con el Departamento Nacional de Higiene (DNH).
En los años ’30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto en parte
privado, en parte asociativo, en parte filantrópico-caritativo. En efecto, fuera de los
fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de
accidentes de trabajo previstos en la ley de 1915 pero sólo parcialmente en pie, la
Argentina siguió careciendo de esquemas de protección colectiva sistematizada de
salud. Las políticas de salud pública siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con
el Estado coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermedades

7 Ver ARMUS, Diego: “El descubrimiento de la enfermedad como problema social”; en LOBATO
(dir.; op. cit.); y “Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires
1870-1950”; en SURIANO (comp. op. cit.).
8 Ver ARMUS, Diego: Los Médicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZÁLEZ LEANDRI, Ricardo: “Notas acerca de la profesionalización médica en Buenos
Aires”; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Héctor: Higiene Pública y secularización;
Buenos Aires, CEAL, 1989.

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infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en su mayoría, una

vez más, mutualistas de base étnica) para que soportaran la mayor parte de la
responsabilidad de la atención a los sectores de escasos o nulos ingresos
monetarios. Ni las iniciativas del DNH para una mayor coordinación entre las
instituciones privadas, municipales y nacionales; ni los distintos proyectos
legislativos que en la década de 1930 y comienzos de la de 1940 proponían la
centralización o coordinación de los servicios sanitarios argentinos tuvieron éxito
alguno 9.
Por debajo del mercado de trabajo libre en expansión y de las redes de
protección mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, en franca
continuidad respecto del pasado, como instrumento de política social en la Argentina
10.

El pasaje de la caridad de Antiguo Régimen a la filantropía liberal se manifiesta

ya, sin embargo, con cierta claridad: una población asistida fijada por un conjunto
de instituciones cerradas, la población sobre la cual actúa “la Beneficencia”,
empieza a estar definida por la asociación mecánica entre inmoralidad y miseria en
un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como instrumentos de
movilidad social ascendente. Así, el sistema asistencial que dominan la Sociedad de
Beneficiencia de la Capital y sus símiles del Interior es problematizado por primera
vez en una clave propicia a la funcionalización de la asistencia respecto del
mercado de trabajo.
El diagnóstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hegemónico, es
que debía revisarse el singular esquema por el cual la asistencia social era
financiada mayoritariamente por recursos públicos pero gestionada privadamente,
con niveles altos de personalismo y discrecionalidad, y con formas de control social
y político arcaicas. La propia élite estaba problematizando la disfuncionalidad
sistémica y la irracionalidad económica de una intervención que, adecuadamente
reformada, podía ponerse al servicio de la formación de un mercado de trabajo más
amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El “cambio de paradigma” enfrentó,
sin embargo, una fuerte resistencia en la opinión de una parte de la élite reacia a
desmontar el dispositivo filantrópico- caritativo y/o a extender la esfera de acción
del Estado.

9 Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: “Enfermedades, médicos y cultura higiénica”; en

CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre política
(1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos;
CARNINO, María Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos históricos de la construcción
de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organización Panamericana
de la Salud, Publicación nº 27, 1991.
10 Al igual que en el fin del Antiguo Régimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso en

tensión los moldes locales de la caridad y promovió formas laicas y filantrópicas de

tratamiento de los problemas sociales que la época denominó “beneficencia”. La Sociedad de
Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopolizó la asistencia social pública en
Buenos Aires (y sucedáneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de intervención
no se apartaron sin embargo demasiado de aquéllas de la caridad eclesiástica, en la medida
en que siguieron caracterizándose por la sanción ejemplarizadora (los premios a la “virtud”) o
por una internación en instituciones disciplinarias cerradas que las constituyó en formas de
segregación. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención;
Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, José Luis (compilador): La política social antes de la
política social. Caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII a XX; Buenos
Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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En los años ’30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el pasaje
de una filantropía no demasiado sistemática a una asistencia social relativamente
laicizada y profesionalizada. La crisis económica introdujo la idea de que la
pobreza podía ser (también) un fenómeno coyuntural propio a las oscilaciones de la
economía capitalista. Se abre paso gradualmente, así, una concepción de la
pobreza como situación que incumbe a la sociedad reparar, y una noción del
empleo como condición que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia
social sigue teniendo el carácter de recurso del que el Estado debe disponer para
sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagogía disciplinatoria de
los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por mujeres sobre mujeres,
especialmente sobre el binomio madre-hijo 1157. Pero ese carácter coexiste
conflictivamente con la preocupación de “administrar una población” constituida
como “capital humano”, reorganizando las intervenciones de manera de garantizar
la reproducción de la fuerza de trabajo urbana. En esta lógica, sobre la cual se
inscribiría la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del Servicio Social
12.

(…)

El Estado Social en la Argentina

Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el
Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas
exclusivamente por el enfrentamiento y la represión, hay evidencias de un éxito
relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resultados de las
negociaciones colectivas 13. Estas habrían comenzado a redundar en “estatutos de
garantías” que incluyeron el nivel de salarios y otras mejoras, “una nueva pauta en
las relaciones laborales”, cuya tendencia central habría sido la negociación. El
conjunto de esquemas de seguro social efectivamente disponibles –regulados por
la ley pero no obligatorios– continuó estando formado por las cajas previsionales
de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate entre
Estado, partidos políticos, organizaciones de asalariados y organizaciones
patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensión

11 Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989.
12 Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose de un “servicio social” que atendía
“casos sociales” con un fuerte sesgo de preocupación por la problemática materno-infantil,
incluyendo la provisión de bienes de consumo básico como alimentos (sobre todo leche), ropa
(sobre todo ajuares para recién nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros insumos básicos
(carbón, leña), medicamentos y recomendaciones médicas. En menor medida se otorgaban
subsidios monetarios, intermediación para conseguir trabajo, obtención de viviendas y
detención de órdenes de desalojo, trámites de documentación, etc. Ver TENTI FANFANI (op.
cit.); y DI LISCIA, María Silvia: “Hijos sanos y legítimos. Sobre matrimonio y asistencia social en
Argentina (1935-1948)”; ponencia presentada a las VIII Jornadas Interescuelas y
Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001.
13 GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrés: “El desarrollo de la negociación colectiva durante la etapa
de modernización industrial en la Argentina, 1935-1943”; en TORRE, Juan Carlos
(compilador): La formación del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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y la obligatoriedad del sistema de seguros sociales 14. El cambio hacia un patrón

intervencionista del Estado en el nuevo dominio de “lo social” cruzaba
instituciones e ideologías, constituyendo una suerte de espíritu de época, cuya
complejidad no se agotaba en las nuevas necesidades económicas de un modelo
en crisis.
Para todo esto, que se hallaba “en ciernes”, el período 1943-55 fue una etapa
histórica clave. En esa etapa cambió la intensidad y la relación entre las dos
lógicas de la intervención social, aquéllas que llamásemos lógicas de intervención
“en el centro” y “en las márgenes”. Se consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de
intervención en el centro, basada en la expansión de una condición de los
asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó
fundamentalmente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los
contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la extensión
cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto” en forma de seguros sociales. Las
transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una relación menos
conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflictos capital- trabajo,
culminando en una alianza estratégica entre Estado y sindicatos que fue el sostén
esencial del gobierno peronista; y que imbuyó de sus especificidades al Estado
Social en la Argentina 15. Se recicló, en segundo lugar, la intervención en las
márgenes, adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social
fue efectivizada por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda
pública, poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópico-
caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distinción entre pobres, la
máxima profesionalización en la atención al pobre incapaz o no vergonzante y una
división del trabajo con el Estado respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo
tiempo se descubrió el valor político de una asistencia social eficaz; y el grueso de
la asistencia pública continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del
partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.
El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferencia de
ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la política social del
peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada directamente por
aumentos reales, a través de negociaciones colectivas en donde los asalariados
fueron apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue
14 Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: “Beveridge en las Pampas:
el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la década de 1940”; en X
Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias Económicas;
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Entre Ríos; Paraná, 4 y 5 de
junio de 2003.
15 Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine
Working Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo:
“Consideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la
Argentina, 1943-1955”; en Boletín de Estudios Latinoaméricanos y del Caribe n° 31;
Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del
sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta
Estado-sindicatos después de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et
relations professionnelles en Argentine; Lyon, Éditions du Centre National de la Recherche
Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983);
Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1983; FERNÁNDEZ, Arturo: Las
prácticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de América
Latina (CEAL), 1985.

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presionado para otorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado. Indirectamente,

además, el salario real creció fuertemente por la disminución de costos clave de la
canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los
arrendamientos rurales; el de los servicios públicos, progresivamente
nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios
indirectos 16.
El otro elemento clave del nuevo modelo de intervención fue la consolidación de
una fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Estado medió en los conflictos
entre capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación
obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los
asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a la dinámica mediadora. Las leyes
regulatorias del contrato de trabajo otorgaron carácter obligatorio a las nuevas
condiciones de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del
dispositivo tutelar de las condiciones de salarización de la fuerza de trabajo.
De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil hacia el
Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al
período 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su transformación en
sociedades capaces de recaudar aportes multiplican y extienden enormemente ese
rol. La masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los
aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje
básico de la protección social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se
multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la
diferenciación entre fondos previsionales (jubilaciones y pensiones) y fondos
mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data además la
aparición de las asignaciones familiares por convención colectiva. Hacia el final del
período la cobertura de riesgos de la vida activa se había ampliado enormemente
(con exclusión del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados
formales.
El “sistema”, continuó estando armado en base a cajas autónomas,
dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende
fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. La tendencias
clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la aparición de una
regulación pública que, a través del Instituto Nacional de Previsión Social (INPS),
garantizó (a) la extensión de la cobertura de los fondos previsionales a la casi
totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la
homogeneización del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores
asalariados; (c) la generalización del criterio del haber jubilatorio como porcentaje

16 Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955 los
salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. Como
porcentaje del PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de
56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectores
asalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber
disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas: El ciclo de la
ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas; Buenos Aires, Ariel,
1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de la
población, notablemente como masificación del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA,
Elisa: “La democratización del bienestar”; en TORRE, Juan Carlos: Los años peronistas (1943-
1955); Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002.

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de la retribución alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los

regímenes de capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias
deficitarias 17. En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo
adquiriría forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se
consolidarán en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por
empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hospitales
públicos, con un conjunto de normas que otorgarían cierta homogeneidad mínima
a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación entre ramas de actividad
y regiones.
Los cambios del período 1943-1955 fueron clave también en el conjunto de
políticas universalistas. En la más asentada de estas políticas, el sistema de
educación pública, la etapa implicó la extensión y masificación de la enseñanza
media y secundaria; y la aparición de la preocupación por estrategias de instrucción
vinculadas al desarrollo económico: las necesidades productivas y las lógicas del
mercado de trabajo. En salud pública el balance es ambiguo, en la medida en que
los proyectos originales de centralización y semiestatización quedan relativamente
truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector público en salud es intenso. La
expansión de la red de hospitales públicos y de su capacidad de atención serán
resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la
Fundación Eva Perón. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de
coordinación suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas
en atención específica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio más
dramático en políticas universales provino de la estatización de los servicios
públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públicas de servicios en las
comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e
interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energía. Además del
impacto en el peso real del sector público sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo
un importante impacto redistributivo en forma de universalización del acceso y
reducción relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de política social se reflejó también en la política
asistencial. En los años ’30 era perceptible el avance de una visión que sintetizaba
los problemas sociales en una trama única y los ligaba a un criterio de derecho
ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de
1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión
Social, en cuyo artículo primero se lee que “todo argentino (…) tiene derecho (…) a
ser reconocido gratuitamente por las autoridades públicas en los actos de
desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupación,
enfermedad, invalidez y vejez” 18. El proyecto inicial del Estado peronista fue de

17 El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que

entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de
los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y su
tendencia al déficit se suele señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte invertida de
los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los ingresos, y el retiro
prematuro de los trabajadores activos. Ver FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI,
Ernesto: Maduración y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires, Centro Editor de
América Latina (CEAL), 1988.
18 Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.

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crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase intervenciones

sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la
estructura filantrópico-caritativa. Muy pronto, sin embargo, el grueso de la política
asistencial pública se canalizó a través de la Fundación de Ayuda Social Doña
María Eva Duarte de Perón (más tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP) 19.
La FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” –
distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser,
medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el
mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –hogares de
tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y
colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados. En
composición de ingresos la FEP distribuía en forma de política asistencial recursos
provenientes fundamentalmente del Estado nacional y de los sectores asalariados.
En composición de gastos equivalía al de varios ministerios sumados. La
importancia histórica de la FEP está, sin embargo, en dos aspectos
fundamentales. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso
legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social
(y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradecimiento
masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación FEP/Estado-
receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de una idea de obligación
universal del Estado en la atención a la pobreza con el descubrimiento del
potencial político-electoral de la asistencia social.
La impronta del Estado Social argentino –una tutela estatal comprehensiva y al
mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales– marcó los modos de
integración social de la Argentina en las décadas siguientes al peronismo clásico.
Los fortísimos vaivenes políticos de la segunda mitad del siglo, quizás aún más
que la inestabilidad macroeconómica, hicieron variar la intensidad y la dirección de
esta tutela: los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo
de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “sociedad civil” más fuerte
que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido. La
perennidad del modelo tutelar atravesó, sin embargo, ideologías y posiciones
políticas, siendo sus matices más que su espíritu general lo que las coyunturas
políticoeconómicas tematizaron.
Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento de revisión
general de la política social peronista, las tendencias de lo que hemos
denominado política del trabajo en el período 1943-55 se consolidaron: un
contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado según formas fordistas, con
un fuero laboral con impronta protectiva de los asalariados; y un sistema de
seguros sociales garantes de la estabilidad del ingreso, fragmentado según líneas
corporativo-profesionales pero unificado “por debajo” a través de la intervención

19 Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte de Perón (en especial
ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Perón. La madone des sans-chemise; Paris, Grasset, 1995)
véase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Mañana es San
Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-1955);
Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundação Eva Peron. O Longo
Braço Do Regime; Dissertaçáo de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995; y
ROZAS PAGAZA (op. cit.).

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pública. Así, la centralización- semiestatización de las cajas previsionales se

produce en 1958 20 y la consolidación de sus sistema de reglas en 1969; en 1963
la ley regula por primera vez un salario mínimo obligatorio e indexable; y en 1970
se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Sociales 21.
Significativamente, una regulación jurídica unificadora de los aspectos tutelares y
fordistas del contrato de trabajo –la ley 20.744– aparecerá recién 1974. Las
políticas universales mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores,
ampliando los “mínimos de ciudadanía” garantizados por la educación, la salud y
los servicios públicos. Las políticas asistenciales continuaron ocupando un lugar
marginal en el marco de una economía de pleno empleo y masivamente formal.
El aspecto más conflictivo y cambiante en el período 1955-76, con mayor
impacto probablemente en los matices del complejo de política social fue la
relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado. La revisión del lugar
clave que esta relación había ocupado en el período 1943-55 se constituyó en uno
de los objetivos primordiales de los gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre
intentar el desmonte completo de un modelo socioeconómico de desarrollo
tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano
industrial y a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisión selectiva de
los aspectos más cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en
particular el poder relativo de las asociaciones sindicales en la macroeconomía y
las microeconomías. Esta situación politizó radicalmente al diálogo Estado-
sindicatos, en la medida en que estos últimos eran al mismo tiempo los
representantes políticos de los asalariados y del peronismo proscrito, partido de
oposición mayoritario de gobiernos civiles y militares. Así, aspectos clave del
desarrollo del Estado Social quedaron en el centro de un sistema político
extraparlamentario 22.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de
intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las
condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la
protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80
la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de
generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de
posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los
asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país
comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los
años ’80.
20 Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas públicas: autónomos, comercio e
industria; y sus sistemas actuariales, cotizaciones y regímenes de prestaciones
homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepción de
jubilación (cálculo de los montos según niveles de ingreso promediados en el tiempo) fueron
reguladas por la ley 18.037 de 1969.
21 La ley 18.610 determinó la integración obligatoria al sistema de Obras Sociales de la totalidad

de la población trabajadora con relación de dependencia, junto con sus familiares directos; y
colocó la administración de los fondos en la órbita de las organizaciones sindicales.
22 Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podían ser convocadas o suspendidas, el

balance público inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura

macroeconómica, claro; pero también a la coyuntura política o a la relación particularmente
buena o mala de esa rama sindical con ese personal público. El sistema de convenciones, por
lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos laborales.

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Aunque la dictadura militar de 1976-83 significó un parteaguas en la historia

política y económica argentina, los cambios no redundaron en una alteración
definitiva del modelo de política social. El impacto más importante se verificó en
una fuerte restricción de la influencia sindical en la negociación colectiva tripartita
con Estado y patronales que permitió una fuerte caída del salario real, un
disciplinamiento represivo de la mano de obra y la intervención del sistema de
Obras Sociales. Este disciplinamiento se apoyó en facciones del sistema sindical
políticamente proclives a la propia dictadura 23. El disciplinamiento represivo sobre
los asalariados se combinó con formas de terrorismo de Estado destinadas a
neutralizar la movilización social en organizaciones comunitarias barriales que
había sido una característica de los años ’70, a través de la desaparición física (por
encarcelamiento o asesinato) 24. Es la dictadura, por último, la que inicia el proceso
de descentralización de la educación pública y el de privatización parcial de los
servicios públicos.
La transición democrática (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del
modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias del Estado y del
complejo argentino de política social; pero la compleja dinámica del sistema político
evitó que esa crisis redundara en transformaciones sustantivas. La política laboral
estuvo signada por la negociación directa Estado-sindicatos de la indexación
salarial en un contexto de fuerte inflación y de convenciones colectivas
congeladas. El complejo de políticas de salud fue el que estuvo más cerca de
reformas sustantivas, aunque al cabo de los ’80 esas reformas habían sido sólo
marginales 25. Los intentos de continuar la estrategia de privatización de servicios
públicos quedaron también truncos. En el mundo de la política asistencial, por
último, es donde se registró la aparición de la estrategia de combate a la pobreza
con programas de emergencia alimentaria focalizados.

(…)
El Estado capitalista neoclásico en la Argentina
En términos generales, se podría decir que en la última década del siglo XX se
presencia un proceso de asistencialización de la política social argentina. Es decir,
hay un cambio fundamental en la intervención sobre el mercado de trabajo, que

23 Ver FERNÁNDEZ (op. cit.).

24 Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver TENTI
FANFANI (op. cit.). Para esto último combinado con el impacto de la dictadura ver ROZAS
PAGAZA (op. cit.).
25 El sistema enfrentó por primera vez la posibilidad de cambios en la década de 1980, cuando

empezó a ser evidente el crecimiento de población sin cobertura formal y la situación

financiera delicada de los hospitales públicos y de las Obras Sociales (OOSS). El decreto
2.367/86 puso en vigencia las leyes 19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenían como
objetivo procesos de descentralización hospitalaria con criterios de organización regional. La
ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tenía como objetivo
integrar a las OOSS y al sistema público creando un seguro universal, públicamente regulado,
que abarcase a los trabajadores autónomos y a los “indigentes asistenciales”. Pero la mayor
parte del proyecto fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de OOSS
existente. El impacto real de la ley fue sólo la creación de una Administración Nacional del
Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensación
tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por último, la ley de Obras Sociales
(23.660 de 1988) devolvió el control de las OOSS a las federaciones sindicales.

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desregula completamente las formas de salarización y el sistema de seguros

sociales, incluso privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte caída
de la calidad de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la
desaparición completa del sistema de servicios públicos como tales, quedando
sólo una laxa y cuestionable regulación en su lugar. Por último, adquiere una
centralidad inmensa la política asistencial, tanto que gran parte de la legitimidad
sociopolítica del Estado argentino parece pasar a depender de esa política
asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de
intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las
condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la
protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80
la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de
generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de
posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los
asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país
comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos”. El cambio en las formas de
acumulación de los años ’90 agravó y consolidó este proceso en vez de detenerlo.
El empleo se estancó, y un proceso de reemplazo de empleo estable por empleo
precario afectó a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista
perdió su carácter de alternativa de mayores ingresos y se transformó en refugio
para desempleados sin cobertura; la degradación financiera de la protección social
abrió paso a una pérdida de calidad de la cobertura y a la privatización de una
parte creciente de los servicios; la pobreza comenzó, finalmente, a mostrar caras
cada vez más complejas: a la pobreza estructural del migrante interno que no
accede a una mayor calidad de vida se agregó la del asalariado desempleado o la
del cuentapropista insertado cada vez más precariamente en un mercado en
franco proceso de achicamiento; al freno de la movilidad social ascendente se le
sumó la movilidad social descendente y principios de aislamiento de sujetos y
colectivos que bordean situaciones de exclusión.
La política social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos sociales.
En ello repite la experiencia de otros países occidentales y agrava además la
situación con algunas de sus propias singularidades. Adaptándose a las
condiciones de funcionamiento de los capitalismos de fin de siglo, la intervención
social del Estado viró en casi todas partes hacia la búsqueda de formas de
reinsertar sujetos que habían perdido su calidad de asalariados (y con ella toda
forma de protección pública); y/o (según los casos nacionales) hacia la búsqueda
de formas de proteger sujetos cuya salarización es de tan baja calidad que ya no
garantiza el acceso a una protección social abarcativa. En Argentina se verifica,
también, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una
sociedad salarial a un Estado que sólo compensa parcialmente la degradación de
aquélla. En los términos propuestos, a la degradación propia de la relación salarial
como vector de integración social sucede la deconstrucción sistemática del
complejo de intervenciones en el centro y la multiplicación, bastante menos
sistemática, de políticas en las márgenes.
En el ámbito de la política laboral, la ley ya no garantiza que una relación

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salarial formal esté organizada de manera de proveer los ingresos monetarios

mínimos para la subsistencia del asalariado/a y de su grupo doméstico. Las leyes
de empleo de 1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mínimo, al
sujetarlo a una negociación colectiva macro que culminó en la práctica en un
congelamiento de los mínimos para toda la década. La tutela contractual
homogeneizante de una relación salarial estable dejó lugar a un paraguas jurídico
laxo, bajo el cual conviven contratos enormemente heterogéneos. La flexibilización
contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos procesos
productivos, redundó en la Argentina en procesos de precarización laboral 26.
La aparición de las curiosamente denominadas “políticas activas de empleo”
por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales
completa esta transformación. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que
se trata de crear instancias alternativas de obtención de ingreso monetario 27.
Esas instancias revisten para sus receptores el carácter de relaciones salariales, a
pesar de que formalmente sean presentadas como programas asistenciales de tipo
workfare, es decir subsidios a desempleados con contraprestación en forma de
trabajo. La creciente extensión e importancia política de estos programas da cuenta
de las profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutación de la política social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la política laboral se sumó la
26 La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley
20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creación de nuevas modalidades de
contratación temporaria que flexibilizaron el modelo único de contrato de tiempo completo y
duración indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo empleo
de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registró desde 1991 se
realizara en modalidades temporarias de contratación. Al mismo tiempo se transformaron los
módulos de cálculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad en la asignación
horaria de tareas a los asalariados. Esto redundó en una reducción del costo salarial total, en
la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas (horas adicionales a los
máximos establecidos por la ley). Por último, la ley creó el primer sistema de seguro de
desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero limitando su extensión a los
asalariados formales del sector privado, lo cual determinó que su impacto sobre el porcentaje
de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028, aprobada simultáneamente, modificó
además el régimen de indemnizaciones por despido limitando el concepto de causa
injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones por accidentes de trabajo. Las
modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con las leyes 24.465 y 24.467 de
Empleo de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), que flexibilizaron aún más las
condiciones de contratación y de despido, regularon un período de prueba, y habilitaron
negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando un umbral de empleados
alto (50) para la adjudicación de la categoría de PYME, y por ende alcanzando
estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente después la ley
24.522 o Ley de Quiebras creó la figura de un “convenio colectivo de crisis”, autorizando a
suspender las normas públicas y a renegociar las condiciones de trabajo en caso de concurso
preventivo de las empresas.
27 La más importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de 2000
con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco Mundial), y con
sucedáneos provinciales de los cuales el más importante, cuantitativamente, es el Plan
Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevén la financiación
de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura vial, sanitaria y
cultural de barrios vulnerables, así como emprendimientos de asociaciones comunitarias
locales), fijando criterios de selección de beneficiarios (desempleados, jefes de familia o con
personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones temporarias de muy baja
remuneración, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado nacional e
implementadas por provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales.

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transformación sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional 28

y el sistema de seguros de salud 29, principales componentes de la seguridad social
argentina, fueron parcialmente privatizados y sus componentes de redistribución
intergeneracional o intersectorial severamente restringidos. La seguridad social ya
no tenderá a homogeneizar la condición salarial entre los extremos, sino que
reproducirá en la calidad de la atención de salud y en las prestaciones de retiro el
éxito relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa.
Las políticas universales del Estado argentino acompañan también la
tendencia. El sistema educativo público sufre hace bastante tiempo de una
degradación de la calidad de la enseñanza en sus tres niveles. Este proceso revela
irracionalidades sistémicas que son incluso independientes de la variable
presupuestaria. La descentralización hacia el nivel provincial del nivel secundario,
sólo parcialmente acompañada de transferencia de recursos acordes, ha agravado
la degradación. La tendencia a una educación de calidad diferenciada entre sector
público y privado es visible, y está sólo frenada probablemente por la relativamente
baja competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseñanza en el propio sector
privado. La racionalización de recursos que encubren los decretos de Hospitales
Públicos de Autogestión, llevando en muchos casos a los hospitales públicos al
límite de la pérdida de la calidad de gratuitos, completa la nueva estratificación de
gasto y calidad de prestaciones30.

28 En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividió al sistema en dos partes independientes: una
privada funcionando según criterios de capitalización y una pública para administrar el
sistema tradicional. La parte privada se conformó con un conjunto de empresas
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones
previsionales capitalizándolas en fondos de inversión y compitiendo entre sí por la
rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la
ley. El ANSeS (Administración Nacional del Seguro Social) por su parte, continúa
administrando el sistema público de reparto. El criterio de prestación jubilatoria cambia
sustancialmente en el sistema de capitalización, puesto que se elimina el componente
redistributivo que, aunque marginal, caracterizaba al sistema público de reparto. En efecto, en
el sistema de reparto, la prestación jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable
según el costo de vida de los mejores salarios de la última etapa activa. Esto implicaba una
reducción relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En
el sistema de capitalización la prestación jubilatoria depende estrictamente de los montos
cotizados y del éxito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar más
fielmente en los montos de jubilación la estructura de ingresos de la población activa y las
coyunturas macroeconómicas.
29 A través del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulación de las Obras
Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre elección
de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre subcontratación
de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar gradualmente la
relación entre OS y federación sindical, forzando la creación de un conjunto más pequeño y
homogéneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a las OOSS y las empresas de
medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmentación sistémica, en la medida
en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado por la dinámica del mercado
de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada venden libremente servicios en el
mercado de consumidores y al mismo tiempo a las propias OOSS.
30 El decreto 578 de 1993 reglamentó por el funcionamiento de los Hospitales Públicos de
Autogestión (HPA), que habían sido creados por leyes nunca reglamentadas de los años 1971
y 1973. Los HPA continúan funcionando en la jurisdicción originaria (provincial o municipal)
pero con administraciones autónomas capaces de gestionar con un criterio empresarial los
aportes presupuestarios que les asigne su jurisdicción (de acuerdo a un cálculo de
rendimiento y tipo de población asistida) y los ingresos que el propio hospital facture. En
efecto, los HPA deben brindar atención médica a toda la población y, en forma gratuita, a los

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Como tendencia general, el aspecto asistencial de las políticas sociales ha

pasado a ser el ámbito fundamental de las nuevas formas de intervención social
del Estado argentino durante los años ’90. El Estado argentino ha optado
políticamente, en el contexto de sus opciones de gobernabilidad (alianzas, límites
fiscales y elecciones de política económica) por multiplicar y –recientemente–
sistematizar los programas que brindan asistencia alimentaria y nutricional,
asistencia de salud y empleo temporario.
Estos programas han tomado una creciente centralidad, al punto que se
asocia –en el discurso mediático, en la práctica estatal, en los diagramas
burocráticos, en los usos de las organizaciones comunitarias, etc.– “políticas
sociales” a programas y políticas asistenciales.
Si la desregulación que demanda el capitalismo posestatista diluye una parte
importante de la fuerza integratoria y de los parámetros de protección que
brindaban las relaciones salariales, la degradación del empleo y de las condiciones
de vida de un sector importante de la población potencia a la vez las necesidades
de intervención asistencial del Estado. El resultado es una “fuga” hacia formas
masivas y sistemáticas de asistencia social descentralizada en niveles
subnacionales, semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y
comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRF o “Banco Mundial”). Los organismos multilaterales, claro está,
aparecen con el doble rol de posibilitar el financiamiento de una parte de la
intervención social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de
esa intervención. La política asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la
filantropía o el clientelismo, pasa a ser sinónimo de eficiencia y eficacia en el uso
de recursos públicos, y de justicia distributiva en el plano de la legitimación de las
formas de intervención del Estado.

Una visión de conjunto

Los cuadros que siguen resumen esquemáticamente el interjuego de las tres
regiones y los tres períodos de la política social moderna en los países capitalistas.

pacientes carentes de recursos; pero están habilitados a “facturar prestaciones a la población

con cobertura social”. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves problemas para
consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capacidad contributiva
“voluntaria” de los usuarios.

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Cuadro nº 3. Los esquemas de política social del Estado capitalista clásico, del Estado
social y del Estado neoclásico.

Períodos Regiones
Política del trabajo Política de servicios Política asistencial
universales
Estado Políticas de generación de Secularización de la educación Secularización parcial de
capitalista mercados de trabajo y básica con imperativos de los dispositivos
clásico disciplinamiento de la mano de homogeneización sociocultural y asistenciales y
obra. adecuación a las necesidades adecuación a las
Regulación de las formas productivas. demandas de la
contractuales tendientes a Profesionalización y expansión del trabajo
garantizar la reproducción de la desasistencialización de la salud asalariado.
fuerza de trabajo. pública.
Seguros sociales mutualistas, Surgimiento de intervenciones
progresivamente promovidos y tendientes a generar
regulados por el Estado. infraestructura social básica.
Estado Políticas de pleno empleo y de Expansión universalizante del Programas sociales
social generalización de las relaciones sistema de educación pública, (transferencia de bienes,
salariales formales. incluyendo instrucción media y servicios o ingresos
Regulación del contrato de superior. monetarios)
empleo tendiente a consolidar Creación de una red de salud coyunturales a
modalidades fordistas de pública subsidiada y/o provista individuos y sujetos en
organización del trabajo. directamente por el Estado. situaciones de pobreza
Generalización del sistema de Servicios de infraestructura social hasta su absorción o
seguros sociales colectivizando básica regulados, subsidiados o reabsorción en el
o estatizando la cobertura de gestionados mercado de trabajo.
los directamente por el Estado.
riesgos de la vida activa.
Estado Políticas de gestión de un Revisión de las competencias Multiplicación de los
capitalista mercado públicas de educación en favor de programas sociales,
de trabajo con tendencia al procesos de descentralización. intensificación de la
neoclásico
desempleo y la informalidad. Revisión de las competencias focalización y
Políticas de desregulación y públicas de salud en función de predominio de
flexibilización contractual. los modalidades de
Remercantilización parcial de la nuevos cuasimercados. reinserción tutelada en
cobertura de los riesgos de la Revisión de las competencias el mercado de trabajo.
vida públicas en infraestructura social
activa, creando (junto a, o en básica: descentralización de la
lugar gestión y privatización de los
de la estructura de seguros servicios públicos.
sociales) cuasimercados de
gestión privada y regulación
pública.

La política social moderna en la Argentina no fue una excepción a estas etapas,

aunque presentó singularidades, como cualquier otro caso nacional. En el cuadro que sigue
se presenta un esbozo de estas especificidades, partiendo del marco de periodización que
sugerimos.

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Cuadro nº 4: La política social argentina en perspectiva histórica

Períodos Regiones
Política del trabajo Política de servicios universales Política asistencial
Consolidación de un mercado de Secularización de la educación Secularización parcial
trabajo libre y disciplinamiento de la
básica con imperativos de de los dispositivos
mano de obra a sus condiciones de homogeneización sociocultural y asistenciales y
funcionamiento. expansión de la cobertura pública convivencia de los
Estado Regulación mínima de las formas en educación media y superior. enfoque de la caridad
capitalista contractuales, tendiente a Profesionalización y y la beneficencia.
clásico garantizar la reproducción básica desasistencialización de la salud
(1880- de la fuerza de trabajo. pública.
1943) Seguros sociales asociativos y Surgimiento de intervenciones
mutualistas, escasamente tendientes a resolver problemas
regulados por el Estado. de infraestructura social básica
en el marco del rápido proceso de
crecimiento urbano.
Políticas de generalización de las Expansión universalizante del Estatización de la
relaciones salariales formales en sistema de educación pública e asistencia social en
un marco de pleno empleo. inclusión de políticas adaptativas transferencias de
Regulación del contrato de empleo a las necesidades productivas. bienes, servicios
tendiente a consolidar la tutela Creación de una red de salud coyunturales a
Estado social pública de las condiciones de pública subsidiada y/o provista individuos y sujetos
(1943- trabajo. directamente por el Estado, en situaciones de
1991) Generalización del sistema de predominantemente provincial. pobreza.
seguros sociales a los asalariados Servicios de infraestructura social
formales en salud, previsión, y básica gestionados directamente
asignaciones familiares. por el Estado,
predominantemente
nacional.
Políticas de gestión de un mercado Descentralización del sistema Multiplicación y
de trabajo con tendencia al educativo hacia los niveles masificación de
cuentapropismo, el desempleo y la provinciales, con problemas programas sociales
informalidad, abandonando a la crecientes de financiamiento y focalizados; con
dinámica teóricamente automática fragmentación entre objetivos que
del mercado de trabajo la jurisdicciones. Revisión de las combinan el sostén
regulación de los agregados de competencias públicas de salud, de la subsistencia
Estado empleo. autarquizando instituciones en un física básica con
capitalista Políticas de desregulación y contexto de multiplicación de la dispositivos de
neoclásico flexibilización contractual con demanda. neutralización de
(1991-) tendencia a la reducción de costos Servicios de infraestructura social potenciales estallidos
salariales y la precarización básica privatizados, con una sociales.
contractual. regulación pública focalizada en
Remercantilización de la cobertura la garantía de tasas de ganancia y
de los riesgos de la vida activa en una notoria laxitud en el control
forma de cuasimercados de gestión de la calidad de las prestaciones.
privada y regulación pública en
salud y previsión social.

Recapitulando
Hemos ofrecido aquí una breve sistematización de una parte de la producción
bibliográfica histórico-conceptual de la política social moderna y la política social
argentina. Además del interés de contribuir a la discusión en el campo de las teorías de la
política social, el espíritu que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque
que reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organización de las
sociedades contemporáneas. Este reconocimiento es tanto más importante en el caso de

Problemas Sociales Latinoamericanos

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intervenciones que revisten la dimensión socialmente estructurante de la política social.

La política social es demasiado frecuentemente entendida a través de dos visiones
polares que vacían la complejidad de sus clivajes. Una de ellas parte del aislamiento –
siempre caro a economistas y politólogos, ahora novedosamente también a sociólogos y
antropólogos– entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a
veces, como visión del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las
configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la política social como un
conjunto de unidades aislables de las tramas que las cogeneran y explican sus efectos.
Reduce la política social a un conjunto de herramientas técnicas de gestión
compensatoria o reparatoria de las consecuencias del funcionamiento macroeconómico.
Limita la discusión de la política social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el diseño y el
financiamiento de las intervenciones públicas.
La otra visión simplifica a la política social desde el otro extremo. La concibe (como
concibe al propio Estado) como mecánicamente dependiente de las estrategias de
legitimación socioeconómica del modo de producción capitalista. La reduce a un conjunto
de herramientas de funcionalización económica de sujetos, disciplinamiento de grupos de
riesgo y neutralización de conflictos sociales. Limita la discusión de política social a la
identificación del modo en que ésta responde (de manera inmediata o a través de la
coartada conceptual de la “última instancia”) a los imperativos de reproducción sistémica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la política social ofrece un espectáculo
bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los modos de integración social en cuya
trama la propia alocución social adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente
la sociología moderna, esta trama está fuertemente determinada por los modos que
adquiere la división social del trabajo: en las sociedades contemporáneas, por las formas de
empleo y salarización. Alrededor de estas se tejieron los regímenes modernos de política
social, tanto para bien (en sus modalidades integrativas) como para mal (en sus
modalidades represivas).
En el mundo contemporáneo, la pérdida de fuerza socialmente estructurante del
vector de salarización y las formas que adquiere la política social muestran otros patrones
de integración social. Asistimos a un proceso centrífugo cuyo resultado es la fragmentación
de esferas de integración social progresivamente segmentadas, cuyos límite ilustran las
ideas impresionistas de “autosegregación” de las élites y la “exclusión” de los grupos
sociales con problemas socioeconómicos.
El enfoque sugerido permite, por último, abordar el estudio de políticas sociales
desde una óptica más abarcativa que, lejos de invalidar al análisis clásico de políticas
públicas, apunta a criticar sus versiones más empiristas y esquemáticas. Las relaciones
entre integración social, cuestión social y política social, reconstruidas históricamente,
ayudan a distinguir analíticamente cómo se constituyen centros y márgenes de una
formación social, así como entrever aspectos esenciales de la dinámica sistémica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aquí es contribuir al
debate que los cambios políticos recientes han abierto, resaltando la importancia de un
enfoque global para comprender desde una mejor perspectiva las características, los
problemas y los potenciales caminos futuros de la política social argentina.

Buenos Aires y Lima, enero de 2005.

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Cod. COPIAS AÑO Codificado por:

2070 16 2020

Año 6 Nº 11

Julio-Diciembre

2016

Transformaciones de la estatalidad
social en el régimen de acumulación
post neoliberal
Arturo Laguado y Maximiliano Rey

- SELECCIÓN –

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

Resumen
En Argentina, la crisis de 2001 y la redefinición de los postulados neoliberales trajo
innovaciones tanto en la sociedad como en el Estado. Uno de los principales
cambios fue el nacimiento de un nuevo modo de regulación social, el cual se
desarrolló a la par que el Estado tomaba nuevas formas y contenidos. Este artículo
se centra en el análisis del nuevo tipo de Estado y de sus intervenciones sociales,
observando sus características económicas, políticas y administrativas, pero no en
tanto políticas sociales sino como indicadores de la nueva estatalidad y su
vinculación con la transformación del modo de regulación.

Introducción
El nuevo siglo trajo novedades en la sociedad y la estatalidad argentinas. La
relación entre ambas se vio modificada por un nuevo modo de regulación, el cual
se desarrolló a la par que el Estado tomaba nuevas formas y contenidos. Uno de
estos se verificó en el conjunto de intervenciones sociales del Estado, desde la muy
conocida Asignación Universal por Hijo –AUH-, sancionada en 2009, hasta la
ampliación de la atención directa del aparato administrativo estatal en los
diferentes lugares que componen el territorio nacional.
A la luz de esta situación, en este trabajo adelantamos algunos de los cambios
ocurridos en la estatalidad social, no como un objeto de estudio en sí misma sino
en estrecha vinculación con la transformación del modo de regulación y sobre todo
del tipo de Estado que surgió luego de la crisis de 2001.
Vale decir, en este artículo no haremos una evaluación de la política social de la
última década, cuyas virtudes, creemos, ya han sido estudiadas. En su lugar,
abordaremos las características de algunas iniciativas del sector de políticas
sociales como ejemplo de una concepción diferente de la protección social y por
ende de un tipo de Estado distinto al del fin de siglo XX.
Sostenemos que la protección social ejemplifica la relación que una sociedad tiene
–en términos ideales- consigo misma. Relación que en última instancia está
mediada por el Estado o, mejor, por la legitimidad de su intervención y los límites
de su accionar.
Pero la política de protección social no es independiente de una concepción de lo
social y del régimen de acumulación en que ella se inserta. Distintas formas de
acumulación, históricamente, han sido acompañadas por modos de regulación con
los que hacen sinergia.1 Una rápida secuenciación histórica nos permitirá
demostrar esta afirmación.
Por tanto, no se mirará aisladamente una serie de políticas sino que se la
considerará dentro del modo de regulación del que hace parte -brevemente, del tipo

1 Los conceptos de régimen social de acumulación y modo de regulación son caros a la

escuela regulacionista. Con el primero se hace referencia a la valorización del capital, en
tanto el segundo refiere primordialmente a las condiciones institucionales y estructurales de
reproducción de la fuerza de trabajo y de la acumulación capitalista en general (Jessop,
1999; Boyer, 1986). En la actualidad, estos conceptos han trascendido ampliamente a los
teóricos regulacionistas, para ser incorporados en marcos conceptuales más amplios (p. e.
Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Lo Vuolo, 1998, entre otros).
Problemas Sociales Latinoamericanos

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de Estado en que se enmarca-. Queda pendiente discutir si estas modificaciones de

la regulación social incluyen, también, modificaciones en el régimen social de
acumulación. No hay duda, sin embargo, y eso es lo que se discute en este trabajo,
que la emergencia de los gobiernos postneoliberales en los albores del siglo XXI,
implica un nuevo modo de regulación y, con él, el retorno de las formas de
estatalidad estadocéntricas.
En todo caso, sostendremos que las políticas sociales emprendidas por los
gobiernos postneoliberales en Argentina, forman parte de un tipo de Estado
diferente que, a falta de un nombre mejor, podemos llamar Nacional Popular.
(…)
2. El retorno del Estado 2

El cuasi derrumbe estatal del 2001 enterró el régimen de Estado mínimo que se
había impuesto en Argentina, como en casi toda América Latina. A partir de
entonces nacerá un nuevo modelo de Estado cuya definición está aún en discusión
entre los especialistas. En todo caso hay consenso en que se abrió una etapa
caracterizada por el énfasis en la recuperación simbólica y material del Estado
como garante de los procesos de inclusión social y política, renovada capacidad de
regulación de los mercados, políticas industria- listas, junto con una marcada
vocación latinoamericanista y manifiesta independencia de los centros de poder
mundial.
Estudios recientes (Cao y Laguado, 2014) han mostrado la confluencia de dos
tradiciones en la emergencia del Estado post neoliberal: el desarrollismo –o su
versión contemporánea, el neodesarrollismo- y la tradición nacional popular.3 En
este apartado haremos una muy esquemática referencia a estas ideas para
comprender en ese marco las redefiniciones de la política social.
Retomando elementos del desarrollismo de mitad del siglo XX, el neodesarrollismo
vuelve a poner en un lugar central la intervención estatal en la regulación social y
la inversión económica, dando un lugar destacado al sector público en el impulso a
la I+D+I.4 Sin embargo–y como es lógico ante el cambio de los tiempos- también se
proponen modificaciones respecto al modelo que primó en el siglo pasado. Por
ejemplo, se flexibiliza la protección de los derechos del trabajo en un mundo donde
la movilidad del capital y la financierización de la economía, debilitan el poder de
los Estados nacionales.
Manteniendo el énfasis en el desarrollo industrial y en el fortalecimiento de la
demanda agregada como base del take off industrializador, se toma en serio la
tradicional restricción externa que azotó la economía argentina por la carencia

2 En este apartado se retoman cuestiones planteadas en Cao y Laguado (2014).

3 No hay acuerdo en los investigadores sobre la caracterización de los regímenes postneo-
liberales. Su discusión sobrepasa ampliamente los límites de este escrito. Acá retomamos los
postulados de Cao y Laguado: “La perspectiva “Nacional y Popular” está compuesta por un
corpus de valores, abordajes, conocimiento, relatos no totalmente estructurados, en parte
porque siempre fue un saber plebeyo, que no tuvo como una de sus prioridades alcanzar un
estatus filosófico o científico reconocido por los espacios institucionales del establishment. A
los fines de facilitar la comprensión del escrito, digamos que cuando hablamos de lo
“Nacional y Popular” estamos pensando en los vectores emancipadores presentes en los
gobiernos de Chávez en Venezuela, Morales en Bolivia, Correa en Ecuador, Kirchner-
Fernández en la Argentina, entre otros” (Cao y Laguado Duca, 2014).
4 La discusión sobre el neodesarrollismo es amplia. Su más connotado exponente es Bresser

Pereyra (2007),para una perspectiva crítica ver Laguado Duca (2013a).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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estructural de dólares, pero sin abandonar el principio de una fuerte intervención

estatal y un manejo prudente de las cuentas fiscales (esta tendencia se debilita a
partir de la crisis mundial de 2008).
Thwaites Rey lo resume como «dar al Estado el rol de centralizador y asignador de
la renta del recurso nacional básico [refiere a hidrocarburos, minería, soja, etc.]; a
la sociedad civil se le cede la tarea del desarrollo endógeno y esto se combina con la
interpelación a una burguesía nacional, que además de pequeños y medianos
empresarios de base local incluiría a empresas grandes y, en particular, a las
transnacionales de base regional (las denominadas multilatinas), que han crecido
en las últimas décadas en la región» (Thwaites Rey, 2010: 32).
De hecho, si algo caracterizó a la etapa iniciada en 2003, fue un énfasis en la
reindustrialización, con el objetivo de reiniciar el círculo virtuoso propuesto por
Keynes para reactivar la demanda: pleno empleo, mercado interno, fortalecimiento
fiscal, inversión social.
Una serie de medidas se impulsaron en esa dirección. A modo de ejemplo se
pueden mencionar el Plan Estratégico Industrial 2020 del Ministerio de Industria,
cuyo objetivo fue fortalecer sectores de la industria nacional dedicados a la
exportación, o el Proyecto de Promoción de las Exportaciones de Agroalimentos
Argentinos -PROARGEX, iniciativa del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
y del Banco Interamericano de Desarrollo.
En la práctica, hasta que la reciente crisis mundial golpeara a las economías
latinoamericanas, la tasa de crecimiento industrial estuvo cerca del 10% (CENDA,
2010). Estas medidas no lograron, sin embargo, revertir la extranjerización de la
economía, ni la débil integración vertical de la industria nacional. De esta forma, la
restricción externa se mantuvo presente, obligando a controlar la fuga de divisas al
exterior, acelerada por la revaluación del peso que jaqueó el gran instrumento
industrializador del gobierno: el cambio competitivo.
Para lo que nos interesa –la caracterización del Estado posneoliberal-
independientemente de los dilemas económicos que enfrentó, el Estado retomó su
papel de agente activo en la regulación económica y, cuando fue necesario para
proteger el mercado interno o la balanza de pagos, en la inversión directa vía
reestatización de empresas.
La otra vertiente que influirá en modelo estatal posneoliberal, es la tradición
nacional popular, actualizada en el siglo XX. El punto de vista Nacional Popular
tiene una perspectiva situada, tanto en lo histórico como en lo geográfico. Hace
centro en nuestro país como parte de una nación en construcción -América latina-
cuyo proceso histórico puede leer- se en clave de búsqueda de plena autonomía y
de superación de los desequilibrios de su estructura social. Se trata de un espacio
que la visión nacional y popular asume como en desarrollo, con marcados
desequilibrios políticos, económicos y sociales: asimetría entre el poder regulador
del sector público y los segmentos más concentrados de la economía, agudas
desigualdades territoriales, funcionamiento restringido de su institucionalidad
(para las formas y estándares canonizados por el establishment), bolsones de
marginalidad social, sobredimensión del poder relativo de fracciones del capital
internacionalizadas, debilidad de los encadenamientos productivos, etc. La
situación periférica y la dinámica del capitalismo mundial, como así también las
tensiones que se generan en su propio territorio, alimentan tendencias hacia la

Problemas Sociales Latinoamericanos

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reproducción de estos desequilibrios.

En este marco, el objetivo último de la actividad política –y de la acción del Estado
como instrumento privilegiado de dicha actividad- es salir de la situación de
subdesarrollo. Superarlo implica abandonar el lugar periférico y dependiente en la
economía mundial y sortear los desequilibrios sociales, con especial énfasis en la
tarea de operar sobre los bolsones de pobreza y marginalidad, así como de reducir
los desniveles en la asignación del ingreso. Estos dos objetivos se consideran
estrechamente relacionados: sólo una sociedad que haya superado sus
desequilibrios sociales puede desarrollarse; sólo a través del desarrollo pueden
superarse los desequilibrios sociales.
Pero, la centralidad que tiene el significante justicia social en esta tradición,
explica que las normas distributivas promulgadas con posterioridad al 2003
trasciendan con mucho la generación de bienes sociales -meritory goods- propuesta
por el desarrollismo.
En esa lógica, se llevó a cabo una importante agenda redistributiva como Plan
SUMAR, Procrear, Remediar, Argentina Trabaja, Microcréditos, Manos a la Obra,
Conectar- igualdad, entre otras, dirigida a la ampliación de derechos.5
Es importante destacar, que estas iniciativas se inscriben en otra concepción de
Estado, que reinstala su responsabilidad en la (re)producción del tejido social.
Abundante legislación post 2003 recupera el principio de solidaridad colectiva que
caracterizó a los Estados de Bienestar de postguerra y al primer peronismo en la
Argentina.
Por otro lado, en buena parte del resto del Estado, la realización de inversiones en
infraestructura largamente retrasadas, y el incremento del gasto corriente –p.e.
mejora- miento de dotaciones y sueldos, gastos en bienes de uso– han permitido
que el sector público muestre un rendimiento y cobertura superior al que se
observó durante los ‘90.
En definitiva, la visión nacional popular sostiene que los elementos que configuran
el desarrollo -creación de más riqueza acompañada de nuevos y más complejos
roles sociales, incorporación de tecnología, distribución de riqueza, entre otros- no

5 El Programa SUMAR amplía la cobertura del Plan Nacer, puesto que atiende no sólo a la
población mater- no-infantil, sino que incorpora a los niños/as y adolescentes de 6 a 19
años y a las mujeres hasta los 64 años. En su lanzamiento se estimó que entre 2012 y
2015 brindará cobertura de salud a más de 9,5 millones de personas, incluyendo a 1,8
millones de niños y niñas de 0 a 5 años; 3,9 millones de adolescentes; 230 mil
embarazadas y 3,8 millones de mujeres de 20 a 64 años que no tienen otra cobertura
sanitaria que la que ofrece el sistema público de salud. En su origen, el Plan PROCEAR
proyectó la entrega de 400 mil créditos hipotecarios para la construcción, ampliación,
terminación y refacción de viviendas, como así también para adquirir aquellas que son
construidas por el Programa a través de desarrollos urbanísticos. El Plan REMEDIAR es el
mayor programa del mundo de provisión gratuita de medicamentos ambulatorios,
garantizando el acceso de la población más vulnerable a los medicamentos esenciales. El
Plan ARGENTINA TRABAJA promueve la creación de cooperativas, a través de las cuales los
participantes en ellas reciben el cobro de un ingreso mensual por tareas en obras y
mantenimiento del espacio público. Hacia 2011 la cantidad de incorporados llegó a casi 200
mil personas. El Plan CONCERTAR IGUALDAD entregó una netbook a cada uno de los
estudiantes y docentes de las escuelas públicas secundarias, de educación especial, y de
los institutos de formación docente. Hacia 2015 se habían entregado más de 4 millones de
netbooks (Datos publicados en la página web de la Anses y en las propias páginas de los
programas).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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surgen sin más del automatismo de mercado, sino que precisan de una serie de
acciones dirigidas y conscientes que involucran al Estado y la Administración
Pública.

3. La reconfiguración de la estatalidad social 6

Además de la nueva presencia reguladora, el Estado verifica un cambio en el modo

de su intervención en cuatro grandes ejes: universalización, integralidad,
territorialización y protagonismo popular.
Como sostuvimos en la Introducción, no nos abocamos al análisis de las iniciativas
de política social en cuanto tales sino que las observamos en tanto expresión de un
tipo de Estado.
En tal sentido, haremos foco en características de diferentes acciones que
componen la estatalidad social postneoliberal. Por tal entendemos un conjunto de
atributos relativos a la intervención social del Estado, que lo conforman
institucionalmente pero en estrecha relación con su rol como instancia de
dominación política, que le exige tomar parte de diversas formas –la social es una
de ellas- del proceso de construcción social.7
En este específico sentido, ya sean programas como el Conectar-igualdad,
principios que dan lugar a modos de gestión como la integralidad, formas de
relacionarse con la sociedad como la territorialización o el protagonismo social o
grandes políticas universales como la AUH; todas muestran una forma -de
intervención social- propia del Estado descripto en la sección previa.

Tendencia a la universalización
La AUH es una de las iniciativas más destacadas de la segunda mitad de la década
pasada, tanto por su innovación como por su quiebre fuerte con la focalización, en
base a su tendencia a la universalización.8
La página de la Administración Nacional de Seguridad Social define a la AUH como
un derecho que les corresponde a los hijos de las personas que
están desocupadas, trabajan en la economía informal con ingresos
iguales o inferiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil, monotributistas
sociales, trabajadores del servicio doméstico, trabajadores por
temporada en el período de reserva del puesto o perciban alguno de
los siguientes planes […]. El cobro de la Asignación Universal por

6 En este apartado se retoman ideas de Cao, Laguado y Rey (2015)

7 Esta forma de entender la estatalidad reconoce la perspectiva desarrollada por Ozslak
(1978) para quien “la formación del estado nacional supone a la vez la conformación de la
instancia política que articula la dominación en la sociedad, y la materialización de esa
instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. La
existencia del estado se verificaría entonces a partir del desarrollo de un conjunto de
atributos que definen la “estatidad” -la condición de “ser estado”-, es decir, el surgimiento de
una instancia de organización del poder y de ejercicio de la dominación política. El estado es,
de este modo, relación social y aparato institucional”.
8 Además de sostener que la AUH amplía el principio de solidaridad, Grassi (2012:24)

considera que la AUH se mueve en el “camino de los sistema universales. Es decir, sistemas
en los que el derecho a la protección y seguridad ante avatares no dependa de condiciones
que escapan a la capacidad de incidencia de los sujetos, como es la dinámica del sistema
de trabajo”.
Problemas Sociales Latinoamericanos

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Hijo requiere la acreditación anual de escolarización y controles de

salud de los niños. Se abona a los menores de 18 años, hasta un
máximo de 5 hijos, priorizando a los hijos discapacitados y a los de
menor edad. Se liquidará a uno solo de los padres priorizando a la
mamá. En el caso de un hijo discapacitado, el cobro de la
asignación es sin límite de edad, y se liquida un monto especial.
Para percibirla, deberá tramitar previamente la autorización para el
pago de asignaciones por hijo con discapacidad emitida por ANSES
(ANSES, s/f).

La prestación monetaria que otorgó inicialmente la AUH se fijó en monto

equivalente a la que corresponde a la mayor asignación por hijo del régimen de
asignaciones fa- miliares contributivo nacional. Luego, la ley que aprobó el
Congreso Nacional, fijaría retribuciones mayores atadas a una fórmula de
indexación automática.
Hacia 2010, la asignación cubría al 36.6% de los menores que, sumados al 53.3%
que cobija el régimen contributivo, indicaría que el 90% de ellos percibirían
asignaciones familiares. El 7,2% de los menores pertenecientes a familias de
ingresos medios y altos, reciben el beneficio indirectamente, puesto que pueden
deducir del impuesto a las ganancias una suma por cada hijo a cargo. La reciente
promulgación de la asignación por embarazo, extiende el beneficio al período de
gestación.
A un año de la puesta en marcha de la AUH, la Central de Trabajadores Argentinos
consideraba que era significativo su impacto en la reducción de la pobreza,
existiendo una fuerte concentración del beneficio en los hogares más necesitados
(CIFRA, 2010).
Más allá del consenso sobre los logros de la AUH, de su innegable éxito para atacar
algunas situaciones de exclusión producidas por la crisis del mercado de trabajo,
nos interesa contextualizarla en otro modelo de Estado.
Las asignaciones familiares, atadas al trabajo formal tal como las concebía el
Estado desarrollista, sufrieron un colapso con los ajustes de la última década del
siglo XX y la crisis de 2001, tras la cual el índice de desocupación rondó entre el
22% y el 25% de la PEA según la fuente. Aun cuando la gran creación de empleo
en los años siguientes a la crisis modificó en parte este escenario,9 la AUH se
constituyó en una forma de ampliar la cobertura del sistema de seguridad social –
recuperado por el Estado con la reestatización del sistema de pensiones privado-
reconociendo las situaciones de exclusión todavía existentes. Sin embargo, la AUH
no puede ser considerada solamente un programa de transferencias condicionadas
más exitoso que otros. Debe entenderse en el marco de la emergencia de un nuevo
modelo de regulación: el de los gobiernos Nacionales Populares que surgen en el
siglo XXI en América Latina.
Una característica fuerte de ello, es tender a la universalización de la seguridad
social -como es el caso de la AUH en tanto mecanismo para extender el derecho a
las pensiones familiares para los hijos de los trabajadores no formales- retomando

9Según Alonso y Di Costa (2011:114) “para el primer trimestre de 2007 el desempleo ya

había caído a un 9,8%”.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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los aspectos solidaristas que caracterizaron a los Estado de Bienestar y la tradición

nacional popular de mitad del siglo XX. La recuperación de la tradición solidarista
en las políticas de prevención no es un hecho aislado. Éstas hacen parte de la
naturaleza del Estado activo, al igual que la tendencia a la universalidad y a la
integralidad (Cao y Laguado, 2014).10
Es importante destacar la universalidad de las políticas más allá de las
contemporáneas discusiones sobre la relación costo beneficio de éstas, pues
implican la ampliación de los derechos sociales y con ellos, la desemercantilización
de aspectos de la reproducción social, en una tradición que ha sido cara a los
Estados de Bienestar pero también a los regímenes nacional populares
latinoamericanos.11

Tendencia a la integralidad
El principio de integralidad implica abordar los fenómenos complejos desde sus
múltiples aristas. De tal modo, las iniciativas del área social no pueden pensarse
como programas estancos sin conexión entre sí, sino como acciones coordinadas
destinadas a tratar los diversos determinantes de una problemática dada. Por
tanto, las diferentes iniciativas de la política social deben pensarse para que se
refuercen mutuamente i.e. integralmente.
Esta característica se pudo observar (en mayor o menor grado y con más o menos
éxito según los casos) tanto entre ministerios como al interior de cada cartera.
Apuntando a que este principio sea el eje rector de las Políticas Sociales, desde el
inicio de la gestión del gobierno de Néstor Kirchner se reconvirtieron las iniciativas
programáticas del Ministerio de Desarrollo Social, en orden a lograr mayor
confluencia y homogeneidad.
Consciente de la imperiosa necesidad de evitar las evidentes falencias demostradas
por acciones puntuales y sin coordinación, la nueva gestión ministerial abogó por
la integralidad, entendida como “un trabajo de unificación y articulación de
recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas y consistentes por tipo
de prestaciones o beneficiarios a atender” que se tradujo en la reducción y
conversión “de pequeños y grandes programas en tres gran- des Planes que hacen
más eficiente las prestaciones y le imprimen una impronta particular en cuanto a
planificación y gestión” (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2003:138-140).
En dicho sentido, se tendió al “abandono progresivo de la lógica programática
instalada en la política social (existían 56 programas sociales con su propia
administración) y la consiguiente integración de los mismos en distintas líneas de
acción que, de acuerdo con la especificidad propia de cada uno, conforman un
conjunto de herramientas, mecanismos y prestaciones dirigidos a mejorar la
calidad de vida de la familia” (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2004:127).Así

10 En términos generales, una política pública universal puede definirse como una
prestación uniforme y general financiada por el Estado, un beneficio que se confiere a todos
los residentes de un país que pertenezcan a ciertas categorías preestablecidas, definidas
por ley. Esto significa que el beneficio se otorga a partir de una regla objetiva de asignación
y que esta asignación es para todos aquellos amparados en esa regla; sin intromisión de la
subjetividad o la discrecionalidad de los funcionarios públicos y demás representantes del
poder político (Piffano, 2009)
11 En todo caso, Ocampo (2008) demuestra que en el mediano plazo resulta más económica

la universalización de las políticas que la focalización.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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nacieron los tres grandes planes que estructuran el funcionamiento del

mencionado Ministerio iniciados en 2003: el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria “El Hambre más Urgente”, el Plan Nacional de Desarrollo Local y
Economía Social “Manos a la Obra” y el Plan “Familias Argentinas”. El paso de los
años han generado modificaciones en los mismos. En términos de lo aquí descripto
es importante resaltar que, por ejemplo, el Programa “Manos a la obra” (Desarrollo
Local y La Economía Social)12 busca “Implementar un sistema único y masivo de
apoyo a iniciativas de economía social” (Jefatura de Gabinete de Ministros,
2003:142).
Englobar la mencionada cantidad de programas en tres grandes planes no sólo
permite más eficacia en el accionar de la organización, permitiendo la planificación
y articulación, sino que en términos de modelo de gestión es una iniciativa de
diseño institucional que desanda el camino del trabajo por programas, promovido
por la Nueva Gestión Pública13. De todas formas, no puede afirmarse que la lógica
de programas haya sido desterrada por completo; dicha lógica sigue vigente,
aunque tal vez no al extremo de ampliar su número sin ton ni son.
La lógica de la integralidad se buscó alcanzar en el trabajo del mencionado
ministerio pero también entre políticas sociales de diversas carteras ministeriales.
En tal sentido se incluyen iniciativas como el Plan de Inclusión Previsional –PIP-
que implicó la universalización de las jubilaciones y los derechos asociados a ellas
–trascendiendo la prestación monetaria, para abarcar otras prestaciones como la
salud- incluyendo a todos los adultos mayores que habían perdido la protección
junto con su trabajo.14 Al PIP se suma una serie de planes y programas que hemos
mencionado más arriba.
Para el tema educativo, destaca el Plan Progresar –dirigido a los jóvenes entre los
18 y 24 años que no trabajan, trabajan informalmente o tienen un salario menor al
mínimo- que contempla un estipendio que les permita finalizar sus estudios en
cualquier nivel educativo.
De igual importancia es el programa Conectar-Igualdad, que consiste en el otorga-
miento de una computadora portátil a los alumnos y docentes de escuelas
secundarias públicas, escuelas de educación especial e institutos superiores de
formación docente. Su objetivo es poner al alcance de todos los estudiantes
secundarios una herramienta indispensable para disminuir la brecha digital,
considerando que las habilidades en el manejo de las TICs son parte de la
alfabetización contemporánea.
Así vistas, políticas públicas de carácter universal confluyen en la integralidad,
conformando un nuevo modo de regulación, donde los programas no son iniciativas
aisladas, sino que hace parte de una iniciativa de universalización de derechos. La
sinergia tiene un doble sentido: las políticas sociales entre sí, y de éstas con el

12 Este Programa instrumenta subsidios no reintegrables para adquirir insumos, y/o

equipamiento para cooperativas, emprendimientos individuales y familiares, asociaciones de
productores o empresas recuperadas u otras instancias pertenecientes a la Economía Social.
13 La NGP –o el New Public Managemen en inglés- es el modelo de gestión pública que

justificó el desmonte del Estado burocrático de corte weberiano que caracterizó a los
regímenes de bienestar.
14 La primera etapa de este plan, iniciado en 2005, incluyó a 2,6 millones de adultos

mayores. Con la segunda etapa lanzada en 2014 se calcula que la tasa de cobertura había
pasado desde el 64,8 a más del 90 por ciento (Anses, 2014).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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régimen de acumulación basado en el mercado interno y el pleno empleo.

Es especialmente notorio el círculo virtuoso entre la AUH y la reconstrucción de la
educación y salud públicas, en las que se inscriben programas como Plan Nacional
de Educación Inicial, el ya mencionado Conectar-Igualdad y el Calendario Nacional
de Vacunación.
Por ello es que además del papel de la AUH en la reducción del indicador Gini (que
mide los coeficientes de desigualdad),15 debe valorarse su interacción positiva con
las condicionalidades: se incrementó el número de chicos vacunados, los controles
médicos maternales y la tasa de escolaridad aumentó en un año completo entre las
familias que reciben la asignación (Klisberg, 2014).
Se pueden sumar muchos otros datos que muestran el papel inclusivo de la AUH y
su fortalecimiento de la escolaridad primaria y media –p.e. la Encuesta Permanente
de Hogares muestra cómo desciende el número de jóvenes en edad escolar
buscando trabajo desde su implementación- pero lo que nos interesa destacar es
tanto su articulación con otros programas como su lugar paradigmático en la
concepción de lo social en las nuevas formas de estatalidad.

Procesos de territorialización
Para ser tales, las ya descriptas universalidad e integralidad tienen en la llegada a
los con- fines del país uno de sus desafíos más importantes. Por ello no es de
extrañar la ampliación de la cobertura territorial de varios de los organismos que
poseen tareas sociales. Ello también va de la mano con un fenómeno relevado por
varios autores: el territorio se ha convertido en un lugar privilegiado de la expresión
política.
Ciertamente estas características de las identidades populares se potencian cuando
los guarismos de desocupación trepan a niveles insospechados previamente, como
por ejemplo en la década de 1990 en Argentina, pero no se deben exclusivamente a
éstos, sino a procesos más generales de transformación de las sociedades
industriales, a los que Merklen (2005:48) denomina la “descomposición de la
estructura salarial”, produciendo de tal forma un “repliegue en el barrio” como
respuesta de los sectores populares a tal situación.
Acorde a esta configuración de dichos sectores, la gestión de varios organismos
estatales adaptó su estructura otorgándole cierta impronta territorial. Ello supuso
el despliegue de agencias ministeriales (o de las agencias respectivas), que
establecieran materialmente su presencia en todo el territorio nacional.
Particularmente hay cuatro desarrollos que muestran la situación a): los Centros
de Referencia (CdRs) y los Centros de Integración (CICs) del Ministerio de
Desarrollo Social; las Unidades de Atención Integral (UDAIs) de la ANSES y las
Oficinas de Empleo (OE) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Los Centros de Integración (CICs) “son espacios públicos de integración

15 Según el Ministerio de Economía (2009) “considerando el Total de los Aglomerados

Urbanos Relevados por la EPH, el Índice de Gini desciende, desde un valor de 0,428 ex ante,
a un nivel de 0,406 bajo la implementación Amplia de la AUH, y de 0,41 en la modalidad
Acotada, verificando un descenso del 5,14% y del 4,21% en cada caso, registrándose en el
NEA el mayor retroceso del indicador, que disminuye un 9,26% en la modalidad Amplia y del
7,67% en la Acotada”.
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comunitaria, construidos en todo el país, para el encuentro y la participación de

diferentes actores que trabajan de modo intersectorial y participativo para
promover el desarrollo local en pos de la inclusión social y del mejoramiento de la
calidad de vida de las comunidades” (Ministerio de Desarrollo Social). A fines 2004
se habían iniciado las obras para su localización en 280 comunidades y según
datos de 2012, existen 625 CICs, de los cuales alrededor de 200 son rurales (MDS,
2010).
Los Centros de Referencia (CDRs) son espacios conformados por equipos
interdisciplinarios que articulan las diversas líneas de acción del Ministerio para
construir, junto con la comunidad, estrategias de desarrollo local y provincial
desde un abordaje integral: participativamente y desde todas las miradas. Hacia
2006 se habían creado 23 Centros de Referencia del Ministerio, en cada una de las
ciudades capitales de las provincias. En 2007 se pusieron en marcha 6 Centros de
Articulación que descentralizan la gestión del Centro de Referencia de Buenos
Aires, que para 2009 alcanzan los 13 Centros (MDS, 2010).
Las UDAI son oficinas para la atención del público en general, “distribuidas por
todo el territorio nacional con el objetivo de estar cerca de cada ciudadano. En ellas
se pueden realizar todos los trámites relacionados con la Seguridad Social y recibir
asesoramiento adecuado sobre las prestaciones y servicios que brinda la ANSES”
([Link] delegaciones-de-anses-26, visualizado en mayo
2015). Hacia 2015 se contaban 350 de estas oficinas (ver en
[Link]
Las OEs (que constituyen una Red conformada por más de 630 Oficinas de Empleo
en todo el país) son oficinas en las cuales se brinda “acompañamiento en la
búsqueda de empleo; orientación sobre el mercado de trabajo local; vinculación con
cursos de formación profesional gratuitos (PROGRESAR), programas de empleo,
talleres para la búsqueda de empleo y con puestos de trabajo. Además ofrecen
asistencia técnica a microemprendedores”. Asimismo, “También los empleadores
que buscan personal para cubrir puestos vacantes encontrarán allí orientación
sobre legislación laboral vigente, programas de promoción del empleo y de
incentivos para la incorporación de personal (PROEMPLEAR), e información sobre
la dinámica del empleo de su localidad y del país”
([Link] visualizado en mayo 2015).
Por último, debemos mencionar que en 2008 se creó el Plan de Abordaje Integral
(“Plan Ahí, ahí en el lugar”), a partir de una gestión interministerial, dirigido a
poblaciones entre 2.000 y 10.000 habitantes en situación de alto riesgo social. Este
constituye la jerarquización del Plan Mi Pueblo, desarrollado previamente, y
concreta la idea de llegar a los territorios más desamparados con las agencias de
los diferentes ministerios del área social de forma conjunta.
La concreción de estas iniciativas permiten formular la hipótesis , siguiendo nueva-
mente el análisis del Estado a partir de los atributos de estatidad propuestos por
Ozslak (1978), particularmente el referido a la diferenciación estructural del
Estado, que si bien en Argentina hace más de un siglo que se ha logrado ese
atributo mediante la presencia en todo el territorio de las fuerzas armadas, de
seguridad, de escuelas y hospitales, en esta última década la estatalidad social
argentina se ha visto solidificada.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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Tendencia a fortalecer el protagonismo popular

Un tema de fundamental importancia para un proyecto de inclusión social es la
participación de los sectores populares. Desde 2003, la perspectiva sobre dicha
temática ha cambiado. Si bien el tópico “participación” está presente en casi toda
propuesta de políticas, sus contenidos varían profundamente según que tradición
de pensamiento la fundamente.
En los últimos años, el Ministerio de Desarrollo Social mostró interés en la
participación de diversos sectores del quehacer social (desde ONGs hasta
sindicatos, pasando por fundaciones y credos religiosos) pero también desde el
comienzo encaró propuestas en estrecha vinculación con las organizaciones
populares. De tal forma, ya en la Memoria Detallada del Estado de la Nación de
2006 enunciaba como uno de sus objetivos: “Promover y fortalecer la participación
y organización popular, mediante la herramienta de la capacitación, basada en la
lógica democrática de la educación popular, desde la perspectiva de los derechos
sociales y la construcción de ciudadanía plena”.
En línea con esta idea, una ex-funcionaria del área acuñó la noción de
“protagonismo social”: “los participantes son protagonistas del destino de la
comunidad, de su proyecto colectivo, y por lo tanto hacen su aporte desde el
mismo momento de gestación del proyecto de gobierno. Conceptos como
compromiso y militancia están íntimamente vinculados a este protagonismo, ya
que en estos casos el proyecto de vida personal, fa- miliar y/o grupal, son parte del
proyecto comunitario” (Bernazza, 2009:2).
Estas ideas se plasmaron en un conjunto de pequeñas iniciativas desplegadas en
todo el territorio nacional. Un ejemplo pequeño pero paradigmático lo constituye el
programa “Promotores Territoriales”, que se inscribe en la lógica de fortalecimiento
del protagonismo popular pero también en los otros ejes comentados en este
apartado:
• Implica un tipo de participación social específico, puesto que a diferencia
del rol que la Nueva Gerencia Pública le daba a la ciudadanía, aquí “se
interpela a los participantes en el programa no como individuos sino como
integrantes de ciertos movimientos sociales. Y además, no de cualquier
colectivo social, sino que en particular de aquellos movimientos que
tuvieron activo involucramiento en la resistencia a las políticas
neoliberales” (MDS, 2010:92).
• Instituye un intento de ir desarmando la fragmentación, puesto que el
programa establece la conformación de “Unidades de Trabajo y
Participación”, las cuales son presentadas como una “unidad mínima en
cada territorio, para generar mayor participación y organización
comunitaria” (MDS, 210:80). Si bien esto tiende a morigerar la
fragmentación social más que la del aparato administrativo del Estado,
colabora indirectamente con ésta al provocar que el mismo tenga que
interactuar con actores sociales con un mayor nivel de agregación más que
con múltiples sujetos sociales dispersos.
• Favorece la territorialización del Ministerio, en tanto supone, tanto el
releva- miento del territorio y el reconocimiento de los actores locales.
• Si bien no son empleados estatales en sentido estricto, llevan adelante
prácticas que, al mismo tiempo que potencian la organización popular y
Problemas Sociales Latinoamericanos

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suponen una entrada de la sociedad en el Estado, vehiculizan la política

estatal.
Por lo demás, a lo largo de los años se han realizado infinidad de jornadas de
capacitación y formación de líderes o voluntarios en las diferentes temáticas que
aborda el Ministerio, que luego acompañaron los diferentes programas del mismo.
Si bien son actividades menores comparadas con las acciones sociales más
relevantes de la década estudiada, su simbolismo es tan fuerte que vale ponerlos
como ejemplo del cambio de perspectiva.
Igual de simbólico, en el documento que presenta el Banco Popular de la Buena
Fe (s/f:11), se establecen los objetivos del mismo, entre los cuales figura
“Promover la organización popular: Trabajar juntos por una comunidad
organizada. Una comunidad que sea artífice de su propia historia, con sus
miembros participando organizada y activa- mente en la transformación social y
política”.

Conclusión
Cuando la crisis económica y social de 2001 alcanzó al Estado neoliberal, un
nuevo modo de regulación comenzó con el régimen emergente, en el que la
reconstrucción de la estatalidad social jugó un papel muy importante.
El modo de regulación postneoliberal se basa en tres grandes principios:
- Relacionar políticas económicas con política social, recuperando el círculo
virtuoso keynesiano, donde los programas sociales no sólo produzcan
sinergia entre sí, sino que se dirijan también a generar transferencias
monetarias a los bolsillos de los ciudadanos con el objetivo de fomentar el
consumo y, con él, el mercado interno. Las políticas laborales, la estabilidad
en el trabajo, las convenciones colectivas, la movilidad salarial, son
complementarias de las de asistencia y, en última instancia, todas ellas se
dirigen a recuperar el pleno empleo y a fortalecer la participación de la
industria en el PBI.
- Recuperar el universalismo para que la inclusión con justicia social no se
transforme en programas clientelares, sino que incorpore la noción de
derechos sociales –o justicia social, para usar un significante clásico en la
Argentina- a la de desarrollo económico.
Asimismo, si bien determinados instrumentos de política (por ejemplo, el PIP y la
AUH) tienden a garantizar esos mínimos sociales inherentes al ejercicio de la
ciudadanía, se trata también de recuperar la educación y salud pública para las
clases medias. Este proceso, aun en ciernes, garantizaría que estos mínimos
sociales fueran, además, de calidad, pues es sabido que la retirada de las clases
medias de los bienes sociales –especialmente educación y salud- termina
redundando en su deterioro, volviéndose servicios ‘para pobres’.
Nueva institucionalidad del sector público que ponga en un pié de igualdad a las
políticas sociales respecto de las económicas, en lugar de hacer depender aquellas
de las decisiones del Ministerio de Economía. Esta es una recomendación que ha
sido impulsada por distintas instituciones preocupadas por el desarrollo con
equidad (V. gr. CEPAL) y llevada a la práctica en algunos de los gobiernos
postneoliberales de América Latina como el de Ecuador con la creación de los

Problemas Sociales Latinoamericanos

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gabinetes sociales. En el caso argentino, las políticas emanadas desde el

Ministerio de Economía actúan en coordinación con las políticas de inclusión
donde la Administración Nacional de la Seguridad Social –ANSES- ocupa un lugar
central.
No se trata de que la Seguridad Social reemplace al Ministerio de Economía, sino
de que ambas se refuercen, haciendo parte de una lógica diferente, donde lo
político –en tanto espacio de realización democrática del destino colectivo de los
pueblos- vuelva a ocupar un lugar central.
Por otra parte, las políticas de empleo y derechos universales –la AUH es uno de
ellos- tienden a sustituir a la multiplicidad de programas que primó durante la
hegemonía neoliberal.
En esta lógica, la seguridad social –y con ella ANSES, dependiente del Ministerio
de Trabajo- recupera centralidad en tanto protección asociada al trabajo. Esta
lógica incluye a la AUH pues, en su condición de derecho universal a la
percepción de asignaciones familiares, quienes la reciben no lo hacen en el marco
de programas de lucha contra la pobreza, sino en tanto trabajadores
desempleados o informales, haciendo parte de una estrategia global basada en el
pleno empleo.
Incluso el Ministerio de Desarrollo Social amplió sus funciones más allá de los
planes sociales, señalando en su página web:
Dos ejes guían la implementación de las políticas sociales en todo el país: la
generación de trabajo digno y genuino mediante el fomento al desarrollo local
sustentable en el marco de una economía solidaria, democrática y distributiva; y
la protección y promoción de la familia como núcleo central para la organización
y el desarrollo de la vida en comunidad. (Ministerio de Desarrollo Social, s/f).
Aunque de hecho, este Ministerio es por excelencia el de la asistencia, su discurso
ya no la pondrá en el centro de su accionar sino que, otra vez, la generación de
trabajo pasa a ser el objetivo de su intervención; abandonándose el principio que
guió a la Secretaría de Desarrollo Social en los años noventa, a saber, la
asistencia a los desempleados estructurales, sin capacidad para integrarse en el
mercado. Esto, a su turno, hizo necesarias modificaciones en su modo de
intervención, con un despliegue territorial y vínculos con la sociedad diferente de
la década previa.
En resumen, los gobiernos postneoliberales se propusieron reformular el sector
público en clave latinoamericana y popular. De esta forma, transformaron una
estructura estatal dirigida a apoyar la valorización financiera, a seducir al capital
para que se instale en el país y a desplegar políticas asistencialistas para
amortiguar el costo social del ajuste estructural; por otra que modificó la ecuación
fiscal con las retenciones a las exportaciones, tendió a empoderar a los sectores
populares y se dedicó a apoyar la producción industrial nacional y la integración
sudamericana.
La reciente derrota electoral de este proceso abre, sin embargo, poderosos
interrogantes sobre la sostenibilidad en el tiempo de los modos de regulación
postneoliberales en Latinoamérica. ¿Son tan poderosos los mecanismos de
trasnacionalización del capital que es imposible enfrentarlos a escala nacional? O,
en términos teóricos, ¿es posible construir modos de estatalidad diferentes en un
contexto mundial dominado por regímenes de acumulación post-fordistas? La
Problemas Sociales Latinoamericanos

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alternativa, desde la mitad del siglo pasado –según lo planteara la CEPAL en su

etapa fundacional- es la construcción de mercados regionales. Sin embargo, la
crisis simultánea de los gobiernos postneoliberales en el continente pareciera
demostrar, una vez más, su dependencia de las oscilaciones mundiales de la
economía.
Otro aspecto a tener en cuenta en el relativo agotamiento de la competitividad
electoral de este modo de regulación, puede estar relacionado con las profundas
mutaciones culturales de las sociedades post industriales, donde el sentido de
solidaridad colectiva se ve jaqueado por la poderosa penetración de los medios
masivos de comunicación que -junto a las TICs- ocupan cada vez más espacio en
la vida cotidiana de los individuos, debilitando las mediaciones colectivas que
otrora constituyeran el sujeto social: sindicatos, clubes, asociaciones intermedias
de distinto tipo.
Estos son, sin embargo, temas de otra indagación.

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Cod. COPIAS AÑO Codificado por:

7035 18 2020

BREVE HISTORIA DEL SISTEMA

ARGENTINO DE SALUD
Federico Tobar

“En la primera noche, ellos se aproximan

Y recogen una flor de nuestro jardín
Y no decimos nada.
La segunda noche, ya no se esconden,
Pisan las flores, matan nuestro perro
Y no decimos nada.
Hasta que un día, el más frágil de ellos
Entra solito en nuestra casa, nos roba la luna, y
Conociendo nuestros miedos,
Nos arranca la voz de nuestras gargantas
Y porque no decimos nada
Ya no podemos decir nada”.
Vladímir Mayakovski (1893-1930)
Capítulo de “Responsabilidad
Profesional de los Médicos”. GARAY, O
(Coord.). Buenos Aires.
La Editorial La Ley. 2012.

En este trabajo se presenta la historia de la prestación del servicio de salud en Argentina.

Su objetivo consiste en presentar algunas de las categorías analíticas, que han sido
elaboradas por diferentes autores argentinos y extranjeros, para dar cuenta de la
dinámica evolutiva de la organización de los servicios médicos así como postular hipótesis
interpretativas de la dinámica que organizó los servicios de salud en Argentina. No se
asume como objetivo el narrar el surgimiento de las instituciones de salud en orden
cronológico.
El trabajo está organizado en tres secciones. La primera presenta una muy sintética
reseña de algunos de los enfoques que han sido aplicados al estudio histórico de la salud.
En la segunda sección, se presenta un modelo que distingue cuatro etapas en la historia
de los servicios de salud de acuerdo a los cambios en el papel del Estado en cada
momento. En la tercera sección se identifican tendencias históricas en la
institucionalización de los servicios de salud en Argentina. El capítulo es cerrado con unas
breves conclusiones.

I. Enfoques en el análisis histórico de la salud

¿Cuándo comienza la prestación de servicios de salud en Argentina? La respuesta
depende del marco referencial que se adopte.

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Es decir, depende de qué consideramos servicios de salud. Hay tres dimensiones

centrales para el análisis del sector salud en un país 1 : a) la situación de salud de la
población, b) sus políticas de salud y c) su sistema de salud.
a) La situación de salud de la población constituye una dimensión de la calidad de vida de
los pueblos que puede ser medida a través de indicadores epidemiológicos.
Contrariamente a lo que parecería a primera vista, la salud de la población depende en
pequeña medida de las políticas y de los sistemas de salud 2. Es consecuencia de un
conjunto de factores combinados, entre los cuales se han destacado cuatro
determinantes principales: a) conductas y estilos de vida, b) el ambiente, c) la genética y,
por último, d) el sistema de salud.
b) Las políticas de salud constituyen un capítulo de las políticas sociales y pueden ser
definidas como un esfuerzo sistemático para resolver los problemas de salud. Una Política
de salud implica la definición de la salud como un problema público en el cual el Estado
asume un rol activo y explícito. Definir políticas de salud es decidir que rol desempeña el
Estado en salud.
c) El sistema de salud engloba la totalidad de acciones que la sociedad y el Estado
desarrollan en salud. Se trata de la respuesta social organizada para los problemas de
salud de la población.
Distinguir las tres dimensiones es importante para analizar la salud en Argentina porque
se podría afirmar que hay al menos una historia para cada una de las dimensiones.
Por ejemplo, siempre hubo una situación de salud, esta puede ser más o menos buena
dependiendo de con quién se nos compare. Si se considera una sola dimensión de la
situación de salud, tal como la esperanza de vida al nacer, se verifica que esta registró
pocos cambios durante los primeros diecisiete siglos de la era cristiana. Recién a finales
del siglo XVII, con la primera revolución industrial se comienza a registrar un fuerte
impacto sobre la salud que se traduce en una prolongación de la vida media. En otros
términos, la historia de la situación de salud es una historia epidemiológica donde
adquieren gran protagonismo las condiciones ambiéntales y sociales, tales como los
procesos de urbanización.
En el caso particular de América Latina, las conquistas en los indicadores de salud desde
la segunda mitad del siglo XX han sido extraordinarias. La esperanza de vida al nacer
aumentó, para el promedio de la región, de 51,8 (en el lustro que va de 1950 a 1955) a
73,5 años (en el lustro que va de 2005 al 2010). Lo cual significa un incremento de la vida
media de los latinoamericanos del orden del 41,89%. Además, en el mismo período, la
Tasa de Mortalidad Infantil disminuyó de 127,7 por cada mil nacidos vivos a 21,7. Lo cual
significa una reducción de muertes del orden del 82,99% 3.
Por otro lado, además debemos considerar que las políticas de salud son de desarrollo
reciente. En la mayoría de los países no se detectan verdaderas políticas de salud antes
de los años 50. Evidencia de ello se obtiene cuando se examina el peso del gasto en salud
dentro de los presupuestos públicos. Puesto que si bien “gasto en salud” no significa
“política de salud”, en la mayoría de los casos la ejecución de los programas requiere de
una asignación de recursos.
Una política de salud puede o no alterar el estado de salud de la población, así como
puede o no modificar el sistema de salud. En los sistemas de salud sedimentan los
esquemas de acción, las respuestas sanitarias, sociales y económicas definidas por las
sucesivas políticas de salud.
Tanto en la salud como en todos los campos de actuación, el abordaje sistémico es reacio
al abordaje histórico, la perspectiva de los sistemas detenta su propio marco analítico, sus
propias categorías de análisis que tienden a evadir la temporalidad. Desde la perspectiva
sistémica tiene más relevancia distinguir funciones, inputs y outputs tales como flujos de
servicios, recursos e insumos.
A las tres dimensiones mencionadas debería añadirse al menos una perspectiva adicional
y sería aquella que relacione la evolución del sector salud con la del resto de la sociedad y
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sus instituciones. También, dentro de esta misma línea se podrían definir diferentes
encuadres. Es así como se podría intentar una historia política de la salud, una historia
económica de la salud y una historia social de la salud.
A continuación se presentan algunos hitos relevantes en la evolución sectorial
destacando las lecturas o posiciones que han sido privilegiadas desde diversos enfoques.

II. Etapas en la historia de los servicios de salud

Desde sus orígenes, la asistencia médica en América Latina se configuró como la
resultante de una tensión entre dos vertientes. La primera seguía la herencia peninsular,
de base vertical y priorizando la función de brindar soporte a las acciones militares. La
segunda, de base comunitaria, que resulta sensible a tradiciones de los pueblos
originarios, a algunas prácticas innovadoras desplegadas por los criollos, así como a
modelos cooperativos y solidarios que, en ocasiones, trajeron los colonos e inmigrantes.
El Rio de la Plata no revistió interés estratégico hasta las reformas borbónicas. Esto
explica porque no se instalaron en el país los hospitales medieval de modelo sevillano,
tales como los que si se inauguraron en otras regiones del nuevo mundo, como el primer
Hospital americano “Nuestra Señora de la Concepción” fundado por Hernán Cortés y el
Hospital del Amor de Dios fundado por Juan de Zumarraga, primer Obispo de la Nueva
España). En contrapartida, desde Asunción al Rio de la Plata proliferaron pequeños
hospitales vecinales de base autogestionaria…”. Aquellos primeros poblados de 80 a 200
vecinos, que construían hospitales aún antes de tener iglesias o sacerdotes, estaban muy
lejos de ser guarniciones o campamentos militares” 4.
Esta segunda vertiente, de impulso comunitario, continuó tanto a través de iniciativas
rurales como urbanas dando lugar a un amplio espectro de experiencias,
fundamentalmente en la América Andina donde en ocasiones integró (y aún lo hace)
medicina occidental con prácticas chamánicas de los pueblos originarios. También a
través de cientos de acciones extramuros desplegadas a través de agentes y promotores
de salud en todos los países de la región. De hecho, en forma casi inmediata a que la
Asamblea Mundial de la Salud celebrada en Alma Ata en 1978 proclamara la Estrategia de
Atención Primaria de la Salud, Nicaragua avanzaba en la construcción de sistemas locales
centrados en el Primer Nivel de Atención y con un fuerte componente de promoción y
prevención en salud. E incluso, veinte años antes de Alma Ata Carlos Alberto Alvarado
consiguió erradicar el paludismo del norte argentino a través de una estrategia de lucha
integral contra el vector y de base comunitaria.
Respecto a la vertiente vertical del desarrollo de los servicios de salud, es posible
identificar fases en su evolución acordes a las etapas del desarrollo capitalista en la
región. De acuerdo a un modelo de análisis que busca identificar los determinantes de
cada política de salud, pueden distinguirse cuatro grandes fases de las mismas 5 :
1. La primera etapa del desarrollo estaría caracterizada, según este modelo, por la
orientación del proceso de acumulación hacia los intereses hegemónicos de la burguesía
agroexportadora. La modalidad de ejercicio del poder político instituida por esta clase fue
denominada Estado liberal, a pesar de sus características fuertemente autoritarias y
excluyentes. Las demandas sociales emergentes solo fueron absorbidas por el Estado
cuando se trataba de aquellas medidas que podrían llegar a comprometer al propio
proceso de trabajo. En esas situaciones se promulgaron leyes que casi nunca fueron
cumplidas con relación a la jornada laboral, a los accidentes y al trabajo femenino e
infantil.
2. El inicio del proceso de industrialización inaugura la etapa de crecimiento “hacia fuera”.
La misma desplazó a la oligarquía agroexportadora dando lugar a una amplia coalición
que incluye a la burguesía industrial, a los sectores medios y aún a los trabajadores
urbanos, dando origen al denominado Estado de Compromiso. En esta etapa las
demandas de los trabajadores urbanos son incorporadas a través de organismos de
Seguridad Social.
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3. La etapa siguiente del desarrollo del capitalismo industrial marcada por la

internacionalización del capital en un proceso de asociación entre capitales de origen
nacional e internacional, da lugar a un Estado burocrático‐autoritario, empresarial,
militarizado y tecnocrático; que excluyó del poder al movimiento obrero organizado. En lo
que se refiere a la política social la misma se subordina a los intereses de acumulación
dando lugar a dos grandes tendencias: la privatización y la incorporación de tecnología.
4. Finalmente, la crisis económica reciente del capitalismo mundial, así como la de los
países socialistas, redefine tanto los patrones de acumulación como los modelos de
producción y la división internacional del trabajo, configurando grandes bloques. En los
países industrializados cuya producción es liderada por los modernos sectores
productivos, se abandona el modelo fordista anteriormente preponderante. Se produce
entonces el agotamiento del Estado Benefactor y se impone el discurso neoliberal.
Este esquema permite, también, describir la evolución del sector salud en la Argentina.
De acuerdo con él podrían identificarse básicamente cuatro modelos de Estado en
relación a las políticas sociales, y en particular a las de salud. Cada uno involucra un
modelo particular de ciudadanía y privilegia ciertas acciones en desmedro de otras. En
conclusión, desde ese esquema, las etapas o fases de la evolución del sector salud
argentino son:
1. La policía médica
2. El Estado de Bienestar
3. El Modelo desarrollista
4. El Modelo Neoliberal

1. La policía médica
Durante una extensa primera fase del desarrollo del sector salud la medicina progresaba
de forma totalmente independiente a las funciones del Estado. Aunque el progreso del
conocimiento médico reforzaba la imagen de poder y prestigio de los médicos, la salud
registraba una muy leve presencia en la agenda de políticas públicas. Esto se debe
fundamentalmente a que en el Estado liberal la salud no era considerada un problema
público sino privado. Las acciones de gobierno en el área se limitaban a garantizar la
seguridad de la ciudadanía y sólo fueron expandiéndose a medida que surgía una
demanda social organizada que presionaba sobre las estructuras de gobierno para que la
misma expandiera sus responsabilidades sanitarias 6.
El prestigio médico fundamentaba una asimetría de poder entre médico y paciente que
justificaba decisiones unilaterales del primero sobre el segundo. Como plantea Susana
Murillo: “ junto a ese prestigio médico emergió el valor del espacio como agente de
ordenamiento social, no solo el del espacio abierto de los intercambios y a partir de allí el
valor del urbanismo, sino también el espacio cerrado, al cual se le asignó un valor
terapéutico 7.
Durante el siglo XIX se instituía un modelo de atención en salud pública sobre dos ejes de
acción vinculados entre sí: Por un lado la psiquiatría alienista y por el otro el higienismo.
Para el Estado liberal la preocupación por la salud no se centraba en curar a la población
enferma sino en evitar la propagación de las consecuencias negativas (externalidades
negativas) de la enfermedad y en especial de las epidemias. Se trata de un modelo
higienista de intervención del Estado pero más preocupado por “aislar a los enfermos”
que por prevenir las enfermedades, más relacionado con las prácticas autoritarias que
con los derechos y la democracia. Cuidar a la población y sobre todo a sus ejércitos era
fundamental.
En la antigua Roma las autoridades llegaban hasta a violar las residencias privadas para
incautar alimentos “insanos” y fijaban cuotas para la ingestión de grasas y bebidas. El
general victorioso sobre el más grande imperio construido por Occidente no fue el
bárbaro Alarico. Fue el mosquito del crepúsculo. El paludismo es aún hoy el mayor
exponente de la relación entre desarrollo sanitario y desarrollo económico. De hecho la
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figura del sanitarista es anterior a la del médico como profesional liberal que vende
servicios. Aún en este siglo los grandes sanitaristas, como lo fue Oswaldo Cruz en Brasil,
formaban brigadas que perseguían a los habitantes para vacunarlos a la fuerza.
Este modelo configura un primer rol del Estado con relación a la salud en el cual, más que
como proveedor, financiador o regulador del mercado de salud, pasaba a ejercer
funciones de policía. Entre las responsabilidades de esta “policía médica” constaba la de
transformar a los pobres en más aptos para el trabajo y menos peligrosos para los ricos.
Fue necesario quebrar la hegemonía del modelo higienista para que la salud pasara a
integrar los derechos sociales. Hacia fines del siglo pasado esta modalidad higienista de
intervención del Estado en salud ya coexistía con una segunda modalidad de carácter
asistencial más preocupada por la atención médica a la población enferma. Aunque
aquélla resultaba más efectiva en el mantenimiento de la salud era percibida de forma
negativa por el conjunto de la sociedad. Bismarck demostró que la expansión de la
asistencia médica constituye un poderoso instrumento de legitimación y regulación
laboral e industrial. Cuando introduce en 1881 el Seguro Social pretendía tanto aplacar a
los socialistas (comandados por el ilustre médico patólogo Rudolf Virchow) como alcanzar
la potencia industrial de Inglaterra y Francia. El canciller prusiano había observado que a
los trabajadores les faltaban recursos para pagar los servicios médicos que les
permitiesen acortar la convalecencia y disminuir, así, su ausentismo laboral.
En conclusión, para el Estado liberal la salud no formaba parte de la “cosa pública”. En la
primera etapa de las políticas de salud la acción del Estado se limitaba al de “policía
médica” ejerciendo el control de vectores en enfermedades transmisibles 8. Los servicios
de atención médica eran prestados como forma de caridad por Sociedades de
Beneficencia y, no configuraban una función del gobierno. A esta modalidad particular de
relación Estado ‐ ciudadano los analistas han denominado “ciudadanía invertida” 9 porqué
la asistencia médica de carácter colectivo no constituía un derecho de los ciudadanos sino
una “dádiva” otorgada a los excluidos, los no ciudadanos.
La denominación proviene de la política asistencialista desarrollada a partir de las Leyes
de Pobres (Poor Laws ) inglesas del siglo XVIII, por las cuales para tener acceso a la
asistencia social las personas (pobres) perdían sus derechos civiles. Es decir, cuando se
recibía ayuda social se perdía la condición de ciudadanía.

2. El Estado de Bienestar y la salud

El surgimiento de nuevas amenazas a la calidad de vida, tales como guerras, epidemias y
grandes catástrofes, unido a las expansión de demandas sociales impulsaron una
progresiva incorporación del Estado en las cuestiones de salud. Por ejemplo, en la
Argentina los primeros hospitales públicos surgen para atender a ex combatientes de las
campañas del desierto emprendidas por Juan Manuel de Rosas.
Sin embargo, este proceso no se manifiesta de forma homogénea ni simultánea en todo
el mundo. Se han identificado tres grandes trayectorias históricas en el desarrollo de los
servicios de salud 10. Por un lado, el modelo del seguro social bismarckiano. Por otro lado,
el modelo del seguro social bismarckiano en Alemania. En tercer lugar el modelo de
Welfare o Seguridad Social de Inglaterra inspirado en el informe de Lord Beveridge.
2.1 Surgimiento del seguro social
En Europa, con el desarrollo de una clase trabajadora mayoritaria comienzan a surgir
mecanismos administrativos y financieros de concesión de beneficios tales como
pensiones, seguros por accidente de trabajo, atención de la salud del trabajador y su
familia, guarderías, auxilio por natalidad, peculio, entre otros. Los mismos se expanden
tanto por iniciativa de los propios trabajadores –de forma autónoma a la que se
denominó mutualismo‐ como de forma conjunta con las empresas y el Estado –esquema
tripartito‐.
El modelo del seguro social expresa un esquema de protección social cuya principal
características es su vinculación al mundo del trabajo. Desde una perspectiva histórica la
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modalidad del seguro social se corresponde con las formas clásicas de asociación sindical
y mutual. Se inicia con la incorporación de los oficios en la edad media, pero en realidad
esas formas organizativas de protección social van creciendo y madurando hasta la época
de transición de la fase competitiva a la fase monopólica del capitalismo. Es entonces
cuando comienzan a surgir efectivamente nuevos sindicatos y corporaciones
profesionales.
Los gremios y sindicatos se hicieron cargo de la salud de los trabajadores mucho antes
que el Estado y el mercado 11. Pero lo que transforma este modelo de atención y
protección de la salud en un sistema es el pasaje del seguro individual al seguro social. Es
decir, la proclamación legal de la obligatoriedad del seguro. El seguro gremial evoluciona
hasta la intervención del Estado. Es entonces cuando el gobierno incorpora las funciones
de regulación del mercado de trabajo, con una leve regulación de las empresas y adquiere
responsabilidad en el financiamiento de las acciones.
En sus inicios se financiaba con la cotización específica de las personas para tener acceso
al seguro. Los cotizantes se agrupaban o por categoría profesional o por empresa o ramo
de la producción. Sin embargo, en un segundo momento la financiación deja de ser
exclusiva de los beneficiarios porque se registra un interés específico de los capitalistas en
cofinanciar y hasta financiar integralmente los seguros ya que esto les otorga un margen
de regulación sobre el mercado de trabajo. El seguro evoluciona desde la auto‐
organización voluntaria de un grupo de trabajadores de un mismo oficio, pasando por la
organización de un grupo de trabajadores de la misma empresa que en muchos casos
logra alguna cofinanciación por parte de los empleadores, hasta la intervención del
Estado en ese proceso.
Con la incorporación del Estado, el seguro social adquiere una forma tripartita cuyo
origen se detecta en la Alemania que, unificada por el Canciller Otto Von Bismarck,
incorpora una forma de protección social financiada de manera conjunta por el Estado,
los trabajadores y las empresas.
El modelo del seguro social bismarckiano no fue adoptado con la misma intensidad en
Inglaterra, donde convivió con las formas autónomas, liberales y asistenciales de políticas
sociales. Inglaterra continuó con una forma de asistencialismo combinada con el seguro
(en las grandes empresas) hasta la segunda guerra mundial. Mientras que Alemania, así
también como otros estados de Europa y posteriormente de América Latina, que
siguieron el mismo modelo, marcharon hacia formas más centralizadas de política social.
A pesar de su extraordinario avance científico y técnico en medicina, los Estados Unidos
de Norteamérica han persistido en la definición de los cuidados de salud como un
problema privado. Sólo a partir de los desbastadores efectos sociales de la crisis de 1929,
el país del norte avanzó hacia la incorporación de esquemas de protección social en
general y de salud, en particular. El modelo existente de seguros sociales recién se
institucionaliza en Estados Unidos en 1935. Fue necesario que aquel país atravesara otra
catástrofe, como la derrota de Vietnam, para que se tolere el surgimiento de los
programas de salud dentro de las estructura del seguro social. Así se pasó de programas
de asistencia para pobres, ancianos y ex combatientes a la institucionalización, en 1965,
del Medicare ‐seguro de salud para ancianos‐ y del Medicaid ‐seguros de salud para
carenciados‐. El Estado incorporó nuevas funciones cada vez que se verificó que acciones
públicas podrían evitar un gran número de muertes. La mayoría de las veces tal
verificación fue aceptada ex post facto.
En el caso Argentino, también en el desarrollo del seguro social, la vía alternativa
antecedió a lo que luego se convirtió en el camino hegemónico para el desarrollo de la
asistencia médica. En contraste con acciones asistencialistas por las cuales los sectores
más poderosos concretaban ayuda social y sanitaria en favor de los sectores
desfavorecidos (en general a través de asociaciones benéficas); surgían expresiones de
solidaridad mecánica 12 desde abajo. Esta modalidad bautizada de Socorros Mutuos o
mutuales, de carácter no estatal era una asociación voluntaria en la que los miembros
Problemas Sociales Latinoamericanos

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aportaban a un fondo común para recibir ciertos beneficios en el momento en que lo

necesitaran. Esas modalidades que habían prosperado en las naciones europeas donde el
capitalismo industrial estaba más avanzado (Alemania e Inglaterra) se propagaron de
forma inmediata en el Rio de la Plata 13.
En sus comienzos los esquemas mutuales se organizaron por la nacionalidad de origen de
los inmigrantes que las creaban y hasta por credo religioso, luego junto a una creciente
industrialización prosperó su organización por rubro laboral. Antes que alentar la
constitución de un mercado prestador de servicios de asistencia médica, los esquemas
mutuales promovían la integración vertical de financiación y provisión 14. En
contraposición, en Europa los hospitales de mutuales buscaban explotar su capacidad
instalada atendiendo clientelas ajenas al grupo de origen para ocupar su capacidad ociosa
15
.
Las formas autónomas de protección social en salud se expandieron mucho antes que la
incorporación del Estado en la construcción de derechos sociales. Las primeras
constituciones nacionales en la región no incluían la proclamación del Derecho a la salud
y ni siquiera hacían mención a los derechos sociales.
Estos últimos comienzan a aparecer en la Constitución de Perú (1933), Colombia (1936),
Uruguay (1938). En Centroamérica tanto la Ley fundamental de Costa Rica como las
Guatemala
y Nicaragua reformuladas entre 1945 y 1948. A su vez, el derecho a la salud aparece de
forma explícita en la Constitución de Panamá (1946), Venezuela (1947), Chile (1948). Es
de resaltar que Argentina recién lo incorpora en la efímera constitución de 1949.
El seguro gremial, de contribución voluntaria evolucionó hasta la incorporación del
Estado. Se convirtió en seguro social cuando la contribución se hizo obligatoria. Al
hacerlo, el Estado incorporó funciones de regulación del mercado de trabajo, con una
leve regulación de las empresas y adquirió responsabilidad en la financiación de las
acciones. En América Latina esto ocurrió después que en Europa, pero mucho antes que
otros países en desarrollo en África, Asia y Oriente Medio; a fines de los años setenta
todos los países de la región tenían dichos programas en vigor pero con diferencias
notables entre ellos.
Carmelo Mesa‐Lago clasificó a los países de América Latina en tres categorías en función
de su avance en la incorporación de programas de seguro social en pensiones y
enfermedad‐ maternidad, así como el grado de desarrollo alcanzado en esos programas:
pionero‐alto, intermedio, y tardío‐bajo. El grupo pionero‐alto (Uruguay, Argentina, Chile,
Cuba, Brasil y Costa Rica) fue el primero en establecer los sistemas de seguros sociales en
la región, en los años veinte y en los años treinta, alcanzó la mayor cobertura y desarrollo
de dichos sistemas, su población estaba relativamente más envejecida y su esperanza de
vida era mayor, pero los sistemas adolecían de estratificación, altos costos, déficit
creciente y desequilibrio financiero y actuarial 16.
El grupo intermedio (Panamá, México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela)
implementó sus programas principalmente en los años cuarenta y cincuenta. Influenciado
por el Informe Beveridge y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo,
logró una cobertura y desarrollo medio de sus sistemas, estos estaban menos
estratificados, su costo era menor y su situación financiera mejor que en el primer grupo,
aunque algunos ya enfrentaban desequilibrio.
El grupo tardío‐bajo (Paraguay, República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua,
Honduras y Haití) fue el último que introdujo sus programas, en los años sesenta y
setenta, su población era la más joven y su esperanza de vida la menor en la región, sus
sistemas eran relativamente más unificados y adolecían de menos problemas financieros,
pero tenían la menor cobertura y desarrollo de sus sistemas.
Antes del seguro social, la salud no constituía un Derecho y la asistencia médica pública
no superaba un asistencialismo de corte residual. La lucha gremial priorizó a la conquista
de la salud como un derecho incluso por encima de las reivindicaciones salariales. Por
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este motivo, en América latina, la integralidad e incluso la extensión de la cobertura en

salud resulta proporcional a los niveles de agremiación de los trabajadores en cada país.
La influencia del discurso reformista también afectó a la organización de los seguros
sociales de salud en América Latina. Por un lado, en aquellos países donde hay más de un
seguro (Argentina, Colombia, Chile y Uruguay) se promovió la libre elección del
asegurador. Por otro lado, se abandonó de forma progresiva la integración vertical entre
financiador y proveedor para favorecer la consolidación de un mercado de prestaciones
médicas transformando lo que hasta entonces era un gasto directo en un gasto indirecto.
Por otro lado, dadas las restricciones del mercado de trabajo formal para incorporar
nuevos beneficiarios (extensión de cobertura horizontal) se buscó incorporar regímenes
de cobertura no contributivos que permiten avanzar en la inclusión de sectores de la
economía informal.
2.2 El Estado de Bienestar
A medida que el mercado de trabajo formal crecía el seguro social como esquema de
protección se expandía y redefinía. Desde la unificación de Alemania, en la década de
1870, hasta la década que transcurre entre 1930 y 1940 se registró una dinámica
económica que promovió una gran formalización del mercado de trabajo de modo que
alrededor del 90% de la población económicamente activa europea pertenecía al sector
asalariado formal.
Las guerras en Europa ocasionaron una transformación en el comportamiento de las
personas y afectaron el funcionamiento de los esquemas de protección social. Cuando
una ciudad era bombardeada no existía forma de distinguir entre los heridos aquellos que
contaban con protección social de los que no la tenían. Esta situación originó formas de
solidaridad diferentes a las tradicionales que impulsaron a los esquemas de protección
asistencialista y del seguro social. Se formuló entonces la salud como un derecho
universal y el acceso a los servicios pasó a ser garantizado y financiado con recursos
públicos. Esta forma de organización de los sistemas de salud se tornó hegemónica en
Europa a partir de los años cincuenta. Desde el punto de vista de la financiación la
universalización de la protección de la salud que surge en la postguerra se apoyó en cierta
facilidad para lograr solventar a esa porción minoritaria de la población que no contaba
con ninguna forma de protección social. Financiar esa nueva obligación del Estado a
través de recurso fiscales obtenidos vía impuestos y contribuciones laborales no resultaba
muy difícil en países que pasaban por una fase de franca recuperación económica.
Además de eso, dentro de los programas de reconstrucción europea diseñados en el Plan
Marshall se preveía la cobertura de determinados riesgos sociales. Por lo tanto la
cuestión de la universalización no imponía un costo económico muy alto a los países
europeos. Además, aquella fase de los años cincuenta hasta la primer mitad de los
setenta fue un período de gran crecimiento económico y desarrollo social. El Producto
Bruto de los países del viejo continente crecía de forma sostenida a razón de cuatro al
cinco por ciento al año, las tasas de inflación eran muy bajas, el desempleo era mínimo y
los sindicatos conseguían negociar condiciones salariales adecuadas a sus necesidades.
Estos son los principales motivos por los cuales en esa fase dorada de la economía
Europea se hizo hegemónico el modelo universalista o de la seguridad social.
En sentido estricto se diferencia el sistema del “seguro social” del de “seguridad social”.
En los países que han incorporado reformas de sus sistemas de salud avanzando desde el
primero hacia la segunda tales como Italia, España y Brasil tal distinción es de uso
corriente. No obstante, en la mayoría de los países de América Latina se les suele usar
como sinónimos 17. El modelo universalista o de seguridad social, involucra la adopción
del Welfare State, cuya primera formulación legal aparece con el informe del Lord
Beveridge (1942) y las leyes consecuentes en Inglaterra.
Se caracteriza por tener financiación pública con recursos procedentes de impuestos y
acceso universal a los servicios que, generalmente, son suministrados por proveedores
públicos. Los trabajadores profesionales y no profesionales dependen del Estado, que
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tiene una gran responsabilidad en la conducción y gestión del sistema. Con frecuencia en
su financiación existen otras fuentes además de los impuestos, como el pago directo de
los usuarios y otros aportes, y lo mismo sucede en su organización y gestión, que está
tomando formas más participativas y comunitarias.
No obstante, siguen siendo básicamente estatales en su financiación, organización y
gestión. En comparación con los otros, este modelo privilegia la función del Estado como
proveedor.
2.3 El estigma de la fragmentación de las respuestas sanitarias en Argentina
Hemos señalado que una vertiente comunitaria que impulsó una expansión precoz de
hospitales y dispensarios vecinales así como la propagación de organizaciones mutuales,
se enfrentó en forma sostenida a una vertiente institucional de base vertical y burocrática
del desarrollo de respuestas sanitarias. Esa tensión sedimentó en una matriz de
respuestas fragmentadas a las necesidades de salud de la población.
¿Por qué Argentina no siguió la trayectoria de los países Europeos desde el Seguro Social
hacia el Estado de Bienestar?. La respuesta es, porque la integración social resultó
incompleta. Coexistieron dos edificios diferentes de protección social en salud (el de la
asistencia pública y el del seguro social).
La particularidad del caso argentino reside en la dificultad para construir puentes de
integración entre ambos subsistemas. Y mientras cada uno atendía su juego ambos
perdían, porque sus costos operativos se disparaban al tiempo que se duplicaban
estructuras prestacionales. Por otro lado, de la misma forma que las obras sociales (o
mejor dicho, sus dirigentes y beneficiarios) no se preocuparon por el progresivo
desfinanciamiento de los servicios públicos, luego las estructuras gubernamentales
resultaron simétricamente insensibles al “descreme” de las obras sociales a favor de la
medicina privada prepaga. De forma que surge luego un tercer edificio de protección
social en salud en Argentina: el de la medicina prepaga.
En los Estados de Bienestar (europeos, canadiense y australiano) una dinámica progresiva
de extensión de beneficios, tanto vertical (más protecciones) como horizontal (más
protegidos) generaba sinergias que redundaban en mejoras de calidad y cobertura. Esto
se daba por una alianza de clases porque cuando tanto ricos como pobres concurren a los
mismos servicios de salud, para las autoridades representa un alto costo político permitir
el deterioro de la asistencia. En contrapartida, si los servicios públicos solo atienden a
quienes resultan excluidos del seguro social o privado (que pasan a ser llamados
“carenciados”), su mantenimiento y extensión pierde prioridad política y se registra un
deterioro progresivo.
Siguiendo a Albert Hirschman podríamos afirmar que los servicios sociales como escuelas
y hospitales públicos comienzan a deteriorarse cuando los sectores más acomodados
encuentran una “salida” y esto resquebraja su “lealtad” a la respuesta común 18.
Por estos motivos, la construcción del derecho a la salud no sigue la misma trayectoria en
Argentina que en Europa. Luego de la crisis del 29 aumenta rápidamente la presencia del
Estado en diferentes áreas de la vida social. Comienza entonces la expansión de los
servicios de salud asociada a la ampliación de los derechos del ciudadano. Hasta 1943 la
salud era competencia del Departamento Nacional de Higiene del Ministerio del Interior.
Ese mismo año se dio el primer paso hacia el reconocimiento de la Salud Pública como
problema de interés específico con la creación de la Dirección Nacional de Salud Pública y
Asistencia Social que en 1949 se transformó en Ministerio.
Como en casi todos los aspectos de nuestra historia, también en el sanitario, el primer y
segundo gobierno de Perón configuraron un punto de inflexión rotundo en el curso de las
políticas. Pero también es entonces cuando esta matriz de respuestas fragmentadas se
consolida. Por un lado, se inicia una contundente inclusión social junto a la expansión de
los derechos sociales en general y de una multiplicación de la oferta pública universal y
gratuita de servicios de salud, aproximándose notablemente al modelo del Estado de

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Bienestar. Pero, por otro lado, se expande la lógica del seguro social focalizado en un
grupo de trabajadores formales asalariados.
Es posible encontrar evidencias a favor de considerar que la Argentina avanzaba entonces
hacia la construcción de un estado de Bienestar. Tanto en el discurso presidencial que
proclamaba “donde hay una necesidad hay un derecho”, como en las acciones de
gobierno. Entre 1946 y 1951 se construyeron 4.229 establecimientos sanitarios, entre
ellos 35 grandes policlínicos en todo el país 19. Esto representó la duplicación de las camas
hospitalarias públicas, que pasaron de 76.300 en 1946 a 134.218 en 1954 20. Esto significa
7,4 camas cada 1000 habitantes 21, que es casi el doble de la relación actual (de 3,9 camas
cada 1000 habitantes) 22. En una década prácticamente se triplicó la cantidad de
enfermeras y la de médicos se duplicó 23.
Pero las conquistas sanitarias obtenidas hasta la primera mitad de la década del cincuenta
no se limitan a las inversiones públicas. Es posible identificar avances en cada una de las
tres dimensiones centrales para el análisis del sector salud: Situación de salud, política de
salud y sistema de salud. Por ejemplo, la mortalidad infantil había descendido un 24,4%
en una década. Adolfo Sanchez de León destaca que el país estaba entre los 20 y 25 del
mundo con menor mortalidad Infantil 24. En el 2010 había descendido a la posición 69 25.
Algo similar ocurrió con la Esperanza de vida al Nacer, Argentina conquistaba un
promedio de 62,5 años cuando el promedio regional era apenas de 51,8. Es decir, los
argentinos vivían en promedio unos 11 años más que la media del continente.
En aquel momento solo Uruguay nos superaba con 66,3 años y Paraguay prácticamente
nos igualaba. Pero desde entonces hasta el 2010, la región ganó en promedio unos 22
años de esperanza de vida y Argentina solo 12,824. En 2010 Argentina había descendido
al séptimo lugar en el ranking regional de esperanza de vida y al puesto 73 en el ranking
mundial.
En términos de políticas de salud el país alcanzaba su apogeo. Porque por primera, y tal
vez única vez, había una política integral e integrada de salud con un plan analítico (1946).
Federico Pérgola destaca que en las casi 2000 páginas del Plan Analítico de Salud se
destacaba no solo qué se debía hacer para lograr cada meta sanitaria en cada provincia,
sino también quién debería ser el responsable por el logro de dicho cumplimiento 27.
Esto se implementaba 20 años antes que las agencias de cooperación internacional
incorporaran el marco lógico como herramienta de programación.
Los logros de las políticas de salud fueron contundentes. En comienzos de los 50 se había
erradicado el paludismo que solo cuatro años antes afectaba a trescientos mil argentinos
28
. Félix Luna señalaba en su libro “el 45” que solo ese logro hubiera bastado para
justificar la reelección de Perón 29.
Durante los nueve años de la gestión de Ramón Carrillo al mando de la cartera sanitaria
se institucionaliza una concepción propia de la Medicina Social. Durante el Primer Plan
Quinquenal de Desarrollo (1947‐1951) se sancionan las leyes de sanidad pública (N°
13.012) y de construcción, habilitación y funcionamiento de servicios de salud (N°
13.019). A través de las mismas se garantiza la financiación y sostenibilidad de los
servicios públicos para ofrecer asistencia médica, completa, y gratuita al 65% de la
población argentina que era considerada no pudiente, y para ofrecer servicios a tarifas
reducidos a otro 20% de la población en mejor posición económica 30. El acta fundacional
del Servicio Nacional de Salud británico, que hoy se considera paradigma de un sistema
universal y público, data de 1949. Para ese entonces el sistema público de salud argentino
superaba al británico tanto en recursos como en resultados obtenidos. Es decir, Ramón
Carrillo leyó antes el informe Beveridge (publicado en 1942) que el propio gobierno
británico que lo encomendó.
No puede adjudicarse a Carrillo la responsabilidad por imponer la vía burocrática a la vía
comunitaria en el desarrollo del sistema de salud. Si bien su plan analítico de salud
apuntaba a la construcción de un sistema nacional de salud, preservó un enfoque de
medicina social y asumió una visión alternativa para la integración del sistema. El
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pensamiento del Ministro de Salud de Perón era categórico al respecto “no podía existir
medicina sin medicina social y esta última tampoco sin una política social del Estado”. La
estrategia propuesta consistía en complementar dos pilares de la estructura asistencial.
Por un lado, el médico de familia que atendería una población cuya asistencia médica
primaria estaría a su cargo a la cual atendería en su consultorio particular. Por otro lado,
para la atención especializada postulaba que aquel incremento sostenido en la respuesta
pública sería la plataforma para captar profesionales de la medicina que podrían atender
a sus clientes particulares o de la obra social en el mismo consultorio del hospital y
recibiendo una remuneración complementaria por ello. Pero el modelo de Carrillo quedó
trunco y las respuestas se polarizaron.
En 1974, durante el tercer gobierno de Perón, se intentó nuevamente una solución con el
Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), creado a través de la Ley 20.748, que ente
otras cosas atribuía al Estado la responsabilidad de hacer efectivo el derecho a la salud,
como financiador y garante económico en la dirección de un sistema único. Este seguro
permitía la incorporación de provincias, universidades y del sector privado por medio de
convenios. El SNIS no prosperó por falta de apoyo de las organizaciones sindicales y del
sector privado prestador.
Esta expansión segmentada y contrapuesta de los servicios de salud, que como vemos es
diferente al modelo igualitario y universal del Estado de Bienestar Europeo, condujo a
que en la literatura especializada se eluda la referencia a un Estado de Bienestar en
Argentina. Así, Susana Belmartino habla de un “Estado de compromiso” y Emilio Tenti
Fanfani de un “Welfare State a la criolla” 31.
Poco después de la gestión de Ramón Carrillo con sus avances en la implementación de
un sistema público de salud, la dirección del sistema comenzó a avanzar en el sentido de
un modelo de seguros de salud. A partir de la década del cincuenta se expande y
consolida el sistema de obras sociales estrechamente vinculados con sistemas solidarios
de financiamiento de servicios de atención médica; con los gremios profesionales y los
sindicatos de obreros y empleados. Pero al mismo tiempo, primero se detiene la
expansión de la oferta pública y luego comienza su progresivo deterioro.
El surgimiento del sindicalismo como actor reconocido en el interior del sistema político,
que se encuentra en la base del “Estado de Compromiso”, no solo representa una de las
diferencias más importante con las condiciones vigentes bajo el Estado liberal; constituirá
además un dato sustantivo en las formas de organización de los sistemas de salud y
atención médica 32.
La predisposición a incorporar nuevos actores en el debate sobre las políticas públicas
permite la inclusión de modelos técnicos modernos en la gestión del Estado. De esta
manera, el gobierno asume un amplio conjunto de funciones en el área de salud, como la
de proveedor de servicios de atención, la regulación de recursos y tecnología, la
fiscalización y control del ambiente, etc... No obstante, al mismo tiempo, persisten
instituciones de salud propias de la Argentina liberal, hospitales, instituciones de
beneficencia, mutualidades, etc.., de poca vinculación con la política estatal, de carácter
clientelista, y de baja racionalidad en su gestión. Aunque la salud como cosa pública
aumenta la legislación social referida a salud se restringe a los accidentes de trabajo. En
otras palabras, el rol del Estado se redefine en términos globales incluyendo al bienestar
de la población como premisa y una amplia convocatoria social. A pesar de ello se
consolida un sistema heterogéneo y fragmentado que luego se constituirá en el principal
condicionante de la formulación de políticas de salud.

3. El Estado desarrollista y la salud

El rol distribucionista del Estado es reemplazado, en el desarrollismo, por el de garantizar
la acumulación del capital. “El sector salud sufre el impacto de las políticas de austeridad
fiscal. Los intentos por disminuir el gasto del Estado nacional conducen a propuestas de
racionalización del sector público, que en la práctica, se traducen en la paralización del
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crecimiento de su capacidad instalada, e incluso en el deterioro de la existente. Las

propuestas de descentralización y desburocratización ‐específicamente dirigidas al
cuestionamiento del modelo organizativo peronista concluyen por trasladar bajo la
responsabilidad de los estados provinciales la administración de la red hospitalaria
nacional.
Esta “política de transferencia” que impacta diferencialmente a los servicios según
capacidad de gasto y de gestión de los respectivos gobiernos provinciales, profundiza las
carencias de una red de servicios que en buena medida se había conformado bajo el
imperio de la discrecionalidad y la improvisación” 33.
No obstante, la contracción de la actividad social del Estado no involucra un
“achicamiento” ni una privatización: “Por el contrario, los organismos estatales se
expanden, cubriendo nuevos ámbitos de intervención. Comienza a desarrollarse en su
interior una capa tecnoburocrática, con vinculaciones en el sector empresario nacional e
internacional, directamente comprometida en tareas de planificación del desarrollo a
partir del estímulo a la iniciativa privada. El discurso “modernizante” y “eficientista” pone
el acento en la distribución racional de recursos por definición insuficientes” 34.

4. El Estado Neoliberal y la salud

El modelo de Estado burocrático-autoritario que se instala en la Argentina a partir de
1976 asume características fundacionales y desarrolla todos sus esfuerzos en erradicar las
bases del Estado de compromiso que asumía funciones de intervención, de mediación de
intereses conflictivos, con un fuerte rol en la distribución del ingreso a través de
instrumentos fiscales, que asumía un compromiso activo con el desarrollo industrial y
donde las políticas sociales tenían un papel fundamental. Las Fuerzas Armadas
reinstauran el discurso del liberalismo económico, pero no el político. Esto repercute en
la esfera de salud primando los componentes liberales y tecnocráticos, avalando el
desmantelamiento de los servicios sociales en manos del Estado, y su traspaso a la
actividad privada.
La esencia del modelo neoliberal en salud consiste en implantar una definición de salud
como mercancía. No como un bien tutelar cuya producción, circulación y distribución
requiere una activa participación del Estado sino un bien de consumo. La receta que se
extendió a las políticas públicas buscaba mercantilizar al máximo posible la provisión de
bienes y servicios de salud. Esto requería instaurar flujos estables de financiación pero
con una mínima intervención del Estado. Las acciones que involucró el arsenal neoliberal
en salud fueron las siguientes:
a) Fragmentar al sistema. La primera medida significativa del gobierno militar, en este
contexto fue la eliminación del Sistema Nacional Integrado de Salud –SNIS‐ a través de la
Ley 21.902 en noviembre de 1978. A partir de entonces se destruía cualquier puente
entre la financiación, el modelo de atención o la gestión de los subsectores público y del
seguro social.
b) Descentralizar los servicios. Después de 1976 muchos establecimientos hospitalarios
nacionales pasaron al ámbito provincial o municipal. Durante los años 90 se ahondó el
proceso de descentralización de la salud. Esta figura de la “devolución” de los servicios
(porque en rigor la salud no es una competencia delegada por las provincias al gobierno
nacional) no es un principio exclusivo del neoliberalismo. Sin embargo, si lo es cuando la
misma se da bajo sin la correspondiente transferencia de los recursos a las jurisdicciones
que pasan a asumir la responsabilidad por financiar los servicios 35.
c) Fortalecimiento del sector privado. En particular por default, esto significa al reducir la
financiación de los servicios públicos de salud y afectando, por tanto, su capacidad de
respuesta.
d) Focalización de la provisión pública. El principal cambio que se da en esta época es el
cambio en la concepción de la prestación de la salud: anteriormente se consideraba que
el hospital público debía proveer salud en forma universalista mientras que a partir de
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ese momento se dirigió exclusivamente a la población de recursos más bajos y sin otra
cobertura.
e) Arancelamiento de servicios públicos. Bajo el contexto autoritario que sofocaba
reclamos sociales era posible incorporar un golpe de gracia a la lógica liberal: el
arancelamiento de los servicios públicos de salud. Con la recuperación de la democracia
esta medida fue revertida de forma lenta y despareja en las diferentes jurisdicciones.
f) Abordaje tecnocrático. Tanto el funcionamiento de los servicios como la construcción
de las políticas sanitarias se limita a una cuestión técnica, de especialistas. No hay
espacios de participación ni de los trabajadores ni de la comunidad. Al mismo tiempo se
incorporan al discurso oficial principios modernizadores como la jerarquización de la red
sanitaria, también el desarrollo de redes y de sistemas locales aparecen esbozados.
Aunque en la práctica esto no ocurre y lo que se opera es una descentralización de los
hospitales que transfiere el conflicto a la esfera provincial liberando al presupuesto fiscal
de toda responsabilidad por la salud de la población, inclusive del sostenimiento del
hospital público, al que se otorga la posibilidad de financiamiento mediante el
arancelamiento y la contratación con las obras sociales.
4.1. Obstáculos en la democratización de las políticas de salud en Argentina
Con la recuperación de la democracia surge un nuevo proyecto que intenta integrar al
sistema a través de un Seguro Nacional de Salud por medio de la unificación financiera
del sistema, admitiendo en su interior una oferta pluralista de servicios de atención
médica. Por otra parte, se proponía universalizar la cobertura del seguro de salud
complementando los aportes y contribuciones con fondos públicos 36. El proyecto fue
muy resistido por los sectores sindicales.
El impulso integrador del Seguro Nacional de Salud se pierde en las leyes finalmente
fueron sancionadas en 1988 (Ley de obras sociales Nº 23.660 y de creación del Sistema
Nacional del Seguro de Salud, Nº 23.661) que aunque asumieron algunas pautas
regulatorias del sistema solo dejan como puente para una posible integración la
posibilidad de que los fondos de aportes y contribuciones sean complementados con
recursos del tesoro nacional para avanzar hacia la universalidad del Sistema Nacional del
Seguro de Salud. Esto último nunca fue instrumentado.
Como resultado de una dinámica política sectorial en la que cada cual atendió su juego
sin empatías con los demás actores, gran parte de los componentes del modelo neoliberal
permanecen aún hoy incólumes en la organización de los servicios de salud en Argentina:
a) En primer lugar, el país ha asistido a un crecimiento progresivo de la oferta de
servicios privados de salud. Antes de Carrillo, las camas privadas representaban el
36% de la oferta disponible en el país. Luego de Carrillo las camas en mutuales y otras
entidades privadas habían reducido su participación en la oferta, tanto en términos
absolutos (pasando de a 18.000 camas) 37 como relativos (llegando al 13%).
En el 2000 había 67.233 camas hospitalarias privadas, en el 2004 había 60.697 y, en el
2004 eran 60.697, representando el 47% de la oferta disponible y durante los últimos
años se continuó incrementando en forma sostenida alcanzando en el 2011 un total
de 67.293 y alcanzando el 50% de la oferta total disponible 38.
b) En segundo lugar, creció de forma sostenida y estimulada por el Estado, la cobertura
de la medicina prepaga. Aunque se registra existencia de empresas de medicina
prepaga desde mitades del siglo pasado, las mismas solo adquieren vigor durante los
últimos veinte años. Según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991, en ese
año un total de 6 millones de argentinos contaban con afiliación voluntaria a empresas
de medicina prepaga o mutuales 39, diez años más tarde este número había
descendido a 3,7 millones. El Censo de 2010 la cantidad de argentinos con cobertura
de prepagas había aumentado a 6,2 millones (16,7%), pero lo más notable es que
entre ellos 4,2 millones de argentinos, derivan hacia las empresas de medicina
prepaga sus aportes al seguro social. Se trata de sectores asalariados que en general
tienen altos ingresos, y representan un 10% de la población nacional o un 17% de
Problemas Sociales Latinoamericanos

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quienes tienen aseguramiento. Esa transformación que se operó durante los últimos
diez años constituye lo que se ha denominado el descreme de las obras sociales 40.
c) En tercer lugar, la regulación de la medicina prepaga reafirma la noción de la salud
como una mercancía. La medicina prepaga continuó funcionando sin regulación
específica hasta 2011 cuando se promulgó la ley 26.682 que provee el marco
regulatorio para esta actividad. Pero a diferencia de los criterios utilizados en otros
países, la ley omite cualquier criterio sanitario y se limita a proteger los derechos del
consumidor.
d) Perduran acciones que fragmentan al sistema. Con la creación del hospital Público de
Autogestión, luego rebautizado como Hospital Público de Gestión Descentralizada,
surgía una nueva posibilidad para avanzar en la coordinación entre el sector público y
las obras sociales. El Decreto 578 de 1993 instituye la figura de la recuperación de
costos o cobro a los seguros de salud por las prestaciones brindadas a sus afiliados.
Esto permitiría reducir los subsidios cruzados entre el sector público y las obras
sociales y generarían recursos genuinos para estimular la recuperación de los servicios
públicos. Sin embargo, en el contexto de la crisis económica del 2001 y 2002 se
resolvió congelar los valores del nomenclador de prestaciones utilizado para valorar
los montos a ser restituidos. En un contexto inflacionario esto significó (y aún lo hace),
la anulación de la política.

III. Trayectorias históricas en la organización de los servicios de salud en Argentina

En conclusión, pueden identificarse en nuestro país cuatro modelos de Estado en relación
a las políticas de salud. En el primero (liberal), la salud es totalmente subsidiaria y el rol
del Estado se limita a garantizar que esta, así como las demás problemáticas sociales, no
afecte el ritmo “natural” del mercado. El financiamiento de las pocas acciones existentes
no es público sino privado por la vía de las donaciones, y la salud no constituye un
derecho de la población.
En el segundo, durante la década del cuarenta, las principales transformaciones en la
estructura social del país consolidan las bases sociales de un nuevo Estado (de
compromiso). Este incorpora la premisa de la “modernización” pero más en la acción que
en el discurso (puesto que no se asume como “progresista” sino como “revolucionario”).
La esfera pública crece exponencialmente, y dentro de ella la salud en su carácter de
“cosa pública”. Este crecimiento es enteramente mediatizado por un Estado centralista y
con un Poder Ejecutivo hiperdesarrollado. Los derechos sociales, y en particular los de
salud, se expanden pero el acceso no se plantea de manera universal sino de forma
regulada por el Estado. La coexistencia de acciones públicas con el desarrollo del sistema
de seguro de salud (obras sociales) incorpora una gran fragmentación del sistema. La
modalidad financiera apropiada para las acciones de salud de este tipo son los recursos
fiscales, por un lado, y las contribuciones sobre el salario, por el otro.
En el tercer modelo, durante el desarrollismo provoca un giro en el rol del Estado por el
cual el compromiso con el proceso de acumulación es anterior al compromiso con los
derechos sociales. La premisa de la modernización se consolida para ser reeditada por
todos los gobierno posteriores. No obstante, se incorpora como novedad la tendencia
centrífuga de las acciones estatales. El sistema de salud comienza a ser descentralizado
con la transferencia de los hospitales nacionales a las provincias en 1957. Al año siguiente
los mismos son devueltos a Nación por causa de la baja capacidad técnica y financiera de
las provincias.
En el cuarto modelo, neoliberal, es incorporado en la formulación de políticas públicas
bajo el régimen autoritario. El mismo incorpora el espíritu de la contención del gasto, la
focalización, la descentralización de los servicios (aún como medida contencionista) e
intenta introducir una cuña en el sistema solidario de seguridad social, permitiendo la
salida del mismo de los sectores de mayores recursos mediante su incorporación a los
seguros privados, que se convierten en una pujante área de valorización del capital 41.
Problemas Sociales Latinoamericanos

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Los Gobiernos nacionales y locales que se sucedieron en los períodos de transición y

consolidación de la democracia no consiguieron encontrar aún fórmulas superadoras de
las recetas básicas centradas en la contención del gasto, en la fragmentación de los
derechos, en la privatización de los servicios y en la desvinculación de la esfera central de
cualquier compromiso de gestión que pudiera involucrar conflictos. Se consolidan así las
tendencias hacia la descentralización y la desmercantilización mínima de los servicios,
incorporando la tercerización y la compra y venta de servicios desde la esfera pública.
La descentralización permanece como resultado de la confluencia de esta premisa en dos
grandes discursos ideológicos, el neoliberal y el de la reforma progresista que se
despliega en los sistemas de salud bajo la consigna de incorporar un modelo de Welfare
State (Estado de Bienestar).
No obstante, la democratización incorpora en la reformulación de los servicios la premisa
de promover la participación social en el ámbito de la salud. Sin embargo, esta
participación recién está dando sus primeros pasos y las pocas experiencias desarrolladas
con éxito dificultan la identificación de estrategias apropiadas para todos los contextos.
En la formulación de las políticas de salud la participación difícilmente supera el carácter
declarativo. Sin embargo, los analistas internacionales coinciden en que es por ese
camino que se debe avanzar para encontrar el antídoto contra los principales problemas
que aquejan a nuestros sistemas de salud.
Estos sumarios antecedentes permiten explicar la transformación profunda que se da en
el campo de las políticas y servicios de salud. Desde la situación inicial caracterizada por
un poder político del Estado que considera primero la protección sanitaria y el control de
enfermedades transmisibles considerando competencia de la atención médica a la
población sin recursos económicos una función social de caridad. En esta época las
políticas de salud están fuertemente vinculadas a un arte y una ciencia, que es patrimonio
de los médicos, y que por otro lado no tiene mayor trascendencia en el campo político. La
salud o mejor dicho la enfermedad como concepto general en esa época es totalmente
compartido, indiscutido y de responsabilidad médica.

Cuatro trayectorias en el desarrollo de los servicios de salud

Estado Estado de
Liberal Compromiso
Central Central

Público Privado Público Privado

Local Local

Estado Estado
Desarrollista Neoliberal
Central Central

Público Privado Público Privado

Local Local

Cuando la evolución social da lugar a una creciente demanda de servicios médicos y de

salud colectiva, a la que se suma la exigencia de control por la autoridad de salud sobre
otros campos que se relacionan con la producción, el trabajo y la satisfacción social, surge
la mayor importancia de las políticas de salud.

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En la actualidad el campo de la salud no es solamente de competencia médica sino que se

amplía al quehacer de otras disciplinas y a la sociedad plena. Además adquiere
importancia en la industrialización y exportación de bienes (medicamentos, alimentos y
equipo médico) ampliando su clásico cometido de atender el cuidado de la salud y la
reparación de la enfermedad en la población. En el presente mantener y mejorar la salud
es una inversión indiscutible.
Es un error interpretar la política de salud dentro del campo restringido de la satisfacción
de necesidades de atención médica, aunque éste área sea el que consume más del
noventa por ciento del gasto social de los servicios de salud. Paradójicamente este gasto
tiene una contrapartida no identificada que es el valor agregado que permiten y
promueven las acciones de control de calidad de medicamentos y alimentos en los que
participa el sector salud, y especialmente los Ministerios de Salud. La tendencia es a que
el sector salud siga aumentando su participación en el producto bruto interno y en la
capacidad de empleo comparativamente con otros sectores.
La crisis económica, el pago de la deuda externa y las políticas de ajuste, repercuten
desde hace unos años fuertemente en el campo de la salud, y especialmente en los
servicios de atención médica, que paulatinamente quedan rezagados del avance
tecnológico. La deuda económica se paga en gran proporción incrementando la deuda
social.
La tradición de privilegiar la atención médica, ampliamente justificada por su carácter de
necesidad sentida y expresada por la comunidad, genera un conflicto durante la
aplicación de estas políticas de ajuste por el aumento de la brecha en la satisfacción de
necesidades expresadas por la población, la insuficiencia de los servicios públicos y el
crecimiento progresivo de la oferta de servicios privados. Por otro lado se debilita la
función de la fiscalización que es una competencia indelegable del Estado, para el control
de: la calidad de los servicios médicos, la producción de medicamentos y los riesgos en el
campo de la industria de la alimentación y de productos agrícolas por consumo de bienes
y servicios.
Todas estas actividades directa o indirectamente constituyen una forma de retorno
económico en la contribución del sector salud al desarrollo.
La modernización del Estado y los estilos económicos y sociales contemporáneos,
repercuten especialmente en el campo de la salud. Lamentablemente las propuestas
políticas de soluciones en el sector salud continúan siendo tradicionales, de inspiración
básicamente médica, matizadas en parte por la incorporación de conceptos
multidisciplinarios en la salud. No obstante, la interpretación del fenómeno político en el
campo de la salud y el tipo de respuestas continúa siendo de corte profesionalmente
sectario y fuertemente teñidas por la ideología médica.

Conclusiones
La historia de la organización de los servicios de salud en Argentina puede ser contada
como una dinámica de avances y retrocesos hacia un sistema integrado. Hemos
defendido que la complejidad y la fragmentación constituyen los rasgos más marcados
del sistema de salud Argentino, entendiendo por esta última no a la multiplicidad de
actores sino a la disolución de la responsabilidad por los cuidados de salud de la
población, para construir su derecho a la salud 42.
Podríamos identificar tres grandes hitos en la búsqueda de la integración del sistema de
salud argentino. El primero de ellos consistió en un proyecto de un servicio nacional de
salud centralizado que compartía parte de su capacidad instalada y sus recursos humanos
con un sistema extendido de múltiples seguros sociales. En este caso “los puentes” entre
subsectores se darían principalmente desde la provisión. Aunque su mayor impulsor,
nuestro primer ministro de salud, también vislumbraba un posible resarcimiento a los
servicios públicos por las prestaciones que estos brindaran a beneficiarios de los seguros
sociales e incluso del sector privado.
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Un segundo proyecto integrador adquirió fuerza veinte años más tarde buscando la
integración, también con eje en el modelo de atención, pero esta vez en forma
descentralizada y con comando provincial.
El tercer gran proyecto para integrar al sistema proponía unificar la financiación de
manera de universalizar un esquema de múltiples seguros que brindan las mismas
protecciones.
Es posible identificar virtudes y limitaciones en cada una de estas tres figuras estratégicas
aunque, lo más probable es que cualquiera de las tres hubiera permitido avanzar hacia
una función más adecuada para producir salud en Argentina. Tanto en términos de
eficiencia, como de equidad y calidad. Pero las dificultades para su implementación no
han sido la inconsistencia sanitaria de las propuestas sino su inviabilidad política.
Esta inviabilidad política se expresó de diversas formas, desde conflictos y
enfrentamientos discursivos, presiones para la destitución de autoridades sanitarias,
hasta movilizaciones y huelgas. El resultado de estas tensiones no benefició a ninguna
parte. En la historia de la organización de los servicios de salud en Argentina no hay
vencedores, pero si hay vencidos. Los vencidos son, en primer lugar, los ciudadanos,
porque los resultados de salud son hoy inferiores a los conquistados por otros países que
avanzaron hacia la integración de sus sistemas de salud. En segundo lugar, tanto los
servicios públicos, que operan en condiciones inferiores a las que habían conquistado
hace cincuenta años, como también las obras sociales, que enfrentan costos crecientes
con restricciones en su financiación y con una fuga creciente de beneficiarios hacia el
sector prepago. Pero también perdieron las prepagas si se considera que las condiciones
para el ejercicio de esa actividad en el país son bastante precarias.
Las condiciones han cambiado porque hoy, como se lamentaba Jorge luis Borges...”No
nos une el amor sino el espanto…”. Los más lúcidos protagonistas de los tres subsectores
(público, obras sociales y prepagas) reconocen que hace falta quebrar esta hegemonía de
la salud como mercancía.
En conclusión, la lucha social por la salud aún no ha comenzado. Argentina tiene un
extraordinario potencial para conquistar el derecho efectivo de la población a iguales
cuidados de salud frente a idénticas necesidades. Es una bandera que está lista y a la
espera de una nación con voluntad de izarla. Si la enfermedad del sistema de salud es
política, también lo será su cura.

Referencias
1 TOBAR, Federico.”Herramientas para el análisis del Sector Salud”. Medicina y Sociedad. 2001.
2 DEVER, Alan. A Epidemiología na Administração dos serviços de saúde. São Paulo, Pionera.. 1988.
3 SANCHEZ DE LEON, Adolfo. Más salud más derechos: el desafío de la Argentina que viene. La Plata. El autor.
2011. Páginas 10 a 15.
4 YANKILEVICH, Angel. Hospital y Comunidad: de la colonia a la independencia y de la Constitución a la república
corporativa. Buenos Aires.1999. Página 20.
5 Ver: GARCIA, J. CESAR; ¨O Estado e as Políticas de Saúde na América Latina¨. Textos de apoio- ciencias sociais.
Rio de Janeiro: Abrasco/PEC-ENSP, nº 2, 1984. Ver también: FLEURY TEIXEIRA, Sonia. “Estado, Poder e
Democratização da Saúde”, in: FLEURY TEIXEIRA, S. Saúde: Coletiva. Questionando a Onipotencia do Social.
Rio de Janeiro, Relume, Dumará, 1992, páginas 13-44.
6 En la atención de la salud de la población la transformación de las demandas sociales es el hito que marca el fin
de la etapa tradicional de política de salud. Esta transformación da lugar a una preocupación creciente por los
servicios de atención médica públicos. El surgimiento de la política está sobredeterminado por dos factores:
demandas sociales generadas por la industrialización y urbanización, por un lado, y a la creciente oferta de
médicos disponibles para atender los servicios de atención médica, por el otro. Termina en esta etapa la
grave insuficiencia de servicios de salud para la población mediante un incremento de la cobertura de
servicios.
7 Ver: MURILLO, Susana.”Influencias del higienismo en políticas sociales en Argentina.1871/1913.” En:
DOMÍNGUEZ MON, A et alt. La salud en Crisis. Buenos Aires. Dunken. 2000. Página 24.
8 Para una profunda caracterización del modelo de policía médica, ver: ROSEN, G. De la policía médica a la
medicina social. México. D.F. Siglo XXI.1985.

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9 FLEURY TEIXEIRA, Sonia. Estados sin Ciudadanos: Seguridad Social y Salud en América Latina. Buenos Aires.
Lugar editorial. 1997.
10 Para una excelente caracterización de los procesos históricos de conformación de los esquemas de protección
social ver: FLEURY TEIXEIRA, 1997. Op. Cit.
11 ABEL -SMITH, Brian. ¿Cuánto cuesta la salud?. Salamanca. Mapfre.1982.
12 Se utiliza aquí la expresión “solidaridad mecánica” en el sentido atribuido al término por Emile Durkhein, para
aludir a expresiones solidarias dentro de un grupo social que no registran diferencias significativas más que
entre las edades (los económicamente activos son solidarios con aquellos miembros del grupo que no lo son)
o por géneros (en general los hombres, que ejercían una actividad laboral aportaban recursos a las viudas de
sus compañeros).
13 ARCE, H. El sistema de salud: de dónde viene y hacia dónde va”. Buenos Aires. Prometeo. 2012. Página 57.
14 ARCE, [Link]. Página 70
15 ROEMER, M. Perspectiva mundial de los sistemas de salud. México D.F. Siglo XXI. 1980. Páginas 342 a 370.
16 MESA-LAGO, C. El desarrollo de la seguridad social en América Latina. Santiago: CEPAL, Estudios e Informes No
43. 1985.
17 ZERDA, A. Et alt. Sistemas de seguros de salud y acceso a medicamentos. Washington. OPS/OMS. 2001.
18 HIRSCHMAN, Albert. Salida, Voz y Lealtad. Fondo de Cultura Económica. México D.F. 1977
19 CARRILLO, Ramón. Plan Sintético de Salud Pública 1952 – 1958. Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Secretaría Parlamentaria. Dirección de Información Parlamentaria. Buenos Aires. DG 109.05.00‐1.
20 JANKILEVICH, Op Cit. Página 254.
21 Según las estimaciones oficiales intercensales la población argentina en 1951 era de 17.441340 habitantes
(Ver: GERMANI, GINO. Estructura social de la Argentina. Análisis estadístico. Buenos Aires. Ediciones del Solar.
1987. página 31), en ese entonces la oferta de camas hospitalarias había ascendido a 130.127 (Ver:
ALZUGARAY, R.A. Ramón Carrillo, el fundador del sanitarismo nacional 2. Buenos Aires. Centro Editor de
América Latina. 1988. Páginas 228 a 231).
22 Ministerio de Salud de la Nación / Organización Panamericana de la Salud. Indicadores Básicos: Argentina
2008. Buenos Aires. 2011.
23 En el presente el país registra una de las menores razones de enfermeras por médico del mundo.
24 SANCHEZ DE LEON, Adolfo. Más salud más derechos: el desafío de la Argentina que viene. La Plata. El autor.
2011. Página 23.
25 Según la base de datos de Mortalidad de Menores de Cinco Años del Banco Mundial. Disponible en
[Link] default. Visitado el 7 de
septiembre de 2012.
26 SANCHEZ DE LEON, 2011. Op. Cit. Página 12.
27 PERGOLA, Federico. Historia de la Salud Social en la Argentina, Superintendencia de Servicios de Salud. Buenos
Aires. 2004.
28 Ver: TOBAR, F. “Tendencias de reforma del sistema de salud en Argentina”. Salud para todos. Año 7.Número
70. Mayo. Páginas 18‐19.
29 LUNA, Félix. El 45. Editorial Sudamericana. Buenos Aires. 1968.
30 NOVICK, Susana. “La salud en los planes nacionales de Desarrollo: Argentina 1964‐1989”. En: DOMÍNGUEZ
MON,A et alt.. 2000. Página 41.
31 Ver: BELMARTINO, 1991. Op. Cit. BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos. El Sector Salud en la Argentina:
Actores, Conflictos de intereses y modelos organizativos, 1960‐1985. Buenos Aires. OPS. N° 40. 1994. Ver
también: TENTI FANFANI, E. “Welfare State a la Criolla”. La ciudad futura. 1996.
32 BELMARTINO,1991. [Link]. Página 14.
33 BELMARTINO,1991. Op Cit. Página 18.
34 BELMARTINO, 1991. Op. Cit, página18
35 TOBAR, Federico. 2004. Política de descentralización en Salud. Tesis de Doctorado en ciencia Política. Buenos
Aires. Universidad del Salvador.
36 Arce. 2010. [Link]. Página 217.
37 Fuente. Cooperativas de salud blogspot. Origen de la medicina prepaga en Argentina. Disponible en:
[Link] visitado el 7 de septiembre de
2012.
38 Datos elaborados por Key Market en base a la Dirección de Estadísticas e informaciones en Salud del
ministerio de Salud de la Nación, y a las cámaras empresarias sectoriales: Confeclisa y Adecra.
39 El censo permitía desagregar dos grupos. El primero, de 1,5 milllones de argentinos (un 5% de la población)
tenían cobertura de afiliación voluntaria en empresas de medicina prepaga o mutuales, mientras que unos
4,5 millones (14%) contaban con doble cobertura sumando el aporte a una obra social a la adquisición
voluntaria de coberturas de prepagas o mutuales.
40 Tobar, Federico, Olaviaga, Sofía & Solano, Romina.” Complejidad y fragmentación: las mayores enfermedades
del sistema sanitario argentino”. CIPPEC. Documentos de Políticas Públicas Número 108. 2012.
41 BELMARTINO, 1991,Op Cit. página 24
42 Tobar, Federico, Olaviaga, Sofía & Solano, Romina.” Complejidad y fragmentación: las mayores enfermedades
del sistema sanitario argentino”. CIPPEC. Documentos de Políticas Públicas, Número 108. 2012. Página 1.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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2067 10 2020

POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD

ANÁLISIS DEL MODELO ARGENTINO DESDE EL
TRABAJO SOCIAL
MARÍA CELESTE BERTONA

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INTRODUCCIÓN
Es posible afirmar que existe una estrecha relación entre las modalidades
establecidas para la prevención de enfermedades, su curación, la rehabilitación de los
individuos, las posibilidades de enfermar, envejecer y morir, con los mecanismos de
financiación de las acciones de atención en salud y el modelo de organización
económica, política y social que una sociedad adquiere.
Es decir, que el problema de la salud, de la enfermedad y de su atención, no se
reducen a cuestiones que ocurren en un individuo, sino que son procesos que se gestan
en la dimensión social de la vida cotidiana y tienen sus raíces en los modos de
organización de la sociedad, fundamentalmente en los correspondientes a patrones de
trabajo y consumo de distintos grupos, sus modalidades de actividades prácticas, sus
formas organizativas y su cultura1. Además, en la definición de este problema, se ponen
en juego múltiples relaciones de poder, en las que intervienen organismos del Estado,
estructuras corporativas, empresas privadas, instituciones científicas, organizaciones
intermedias, movimientos sociales, organizaciones comunitarias, entre otras, dando
lugar a arreglos institucionales complejos.
Analizando la construcción de las políticas de salud pública como productos
históricos, como parte del “campo de las grandes instituciones públicas universales”
que contienen las políticas sociales (Soldano y Andrenacci, 2005:21), asociadas a
transformaciones económicas y sociales, a cambios en las concepciones de los
procesos de salud-enfermedad, a diferentes sistemas de intervención y a actores que
se consideraron aptos para llevarlas a cabo, se busca comprender las diferentes lógicas
que sustentaron el desarrollo del sistema público de salud argentino, en las últimas
décadas.
(…)

UNA LENTA TRANSICIÓN AL CAMBIO DE POLÍTICA SANITARIA…

Sin lugar a dudas, la política sanitaria post-convertibilidad se hizo en base a un
paradigma de gestión diferente del paradigma mayoritario en los años ‘90. Esto
implicó, -desde una perspectiva más vinculada a los teóricos del institucionalismo- un
claro posicionamiento de regular el sistema de salud, proponiendo políticas estatales
que puedan establecer mecanismos de control de la intervención del mercado en esta
materia, como así también imprimiendo a las mismas una concepción integral de salud
que contempla aspectos políticos, económicos, sociales, culturales, psicológicos, como
así también sus expresiones en “lo singular, lo particular y lo general”2.

1
Dato obtenido en: “El trabajo en argentina”. Informe Nº 14. Otoño 2008. CENDA (Centro de
Estudios para el desarrollo Argentino).
2
Categorías desarrolladas por J. Breilh (2003:98) que hacen referencia a procesos

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Este cambio de paradigma de la política sanitaria fue –y aún continúa siéndolo- un

pro- ceso reciente, contradictorio, lento, de modificaciones parciales e inacabadas,
pero que constituye un avance en el sentido del planteo de Basualdo (2009:349)
cuando afirma que “a partir de 2002 se diluye el bloque de poder anterior y se pone en
marcha una compleja etapa de transición en la cual comienzan a delinearse nuevas
alianzas y bloques sociales” sobre la base de una mayor autonomía del capital interno
respecto al poder financiero internacional y una mayor autonomía relativa del sistema
político respecto a las fracciones del capital interno.
La política sanitaria post-convertibilidad puso hincapié en la prevención de la
enfermedad, promoción de la salud y la reorganización funcional del sector público,
con el objetivo de permitir una mayor accesibilidad al sistema de atención público y un
mejoramiento de la salud de la población, que podrían inscribirse en lo que Titmuss
(1981:39) denomina “modelo de la política social institucional redistributivo” que
“considera al bienestar social como una institución muy importante integrada en la
sociedad, que proporciona servicios generales fuera del mercado basándose en el
principio de la necesidad”.
Contrariamente a los planteos de las políticas de desregulación, cuya estrategia
discursiva de despolitización permitía fundamentar una supuesta objetividad del
mercado, esta nueva perspectiva renueva los debates sobre el derecho a la salud, a si
esta cuestión se reduce sólo al acceso a los servicios o también está vinculada a la
modificación de los determinantes sociales de la salud, si es posible crear un sistema de
salud equitativo y solidario en una sociedad donde la inequidad persiste y se
promueven valores como el individualismo, cuál es la responsabilidad del Estado con
respecto a la salud pública y las condiciones de vida de los habitantes del territorio
argentino. Por ello, la perspectiva institucional insiste en que “cualquier intento de
aislar la economía de las instituciones sociales y políticas, destruirá la sociedad
humana” (Esping-Andersen, 1993b:33).
Un acontecimiento central en el inicio del cambio de paradigma de intervención
estatal en salud lo constituye la declaración de la emergencia sanitaria el 12 de marzo
de 2002, mediante el decreto N° 486/2002. Muchos actores analizan la declaración de la
Emergencia Sanitaria, a posteriori, como una necesidad que permitió redistribuir
los insumos de los diferentes hospitales públicos, encontrar modalidades que
permitan ayudar a las obras sociales en situación de déficit y reorientar los programas
del Ministerio de Salud hacia objetivos más asistenciales. Durante los primeros meses
de la Emergencia Sanitaria, se tomaron dos medidas muy importantes: la modificación
del Plan Médico Obligatorio, que tomó el nombre de Plan Médico Obligatorio de
Emergencia a partir del 9 de Abril de 2002 por resolución del Ministerio de la Salud
(resolución 201/2002), y la obligación de usar el nombre genérico en la prescripción de

individuales, modos o estilos de vida y a los principios de reproducción del sistema social,
respectivamente, y que explican mediaciones en el proceso salud-enfermedad-atención.

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medicamentos, a partir de la resolución N° 326 del Ministerio de Salud del 3 de junio de

2002.
Otro acontecimiento de relevancia lo constituyó el restablecimiento del Concejo
Federal de Salud (COFESA), conformado por los diferentes ministros y secretarios de
salud de todo el territorio argentino, lo que le dio visibilidad a la autoridad del sector y
posibilitó la adopción de rápidas medidas y por consenso frente a la emergencia. Así se
alcanzó el Acuerdo Sanitario Federal de San Nicolás de los Arroyos, en marzo de 2003.
Más allá de la emergencia, este Consejo permite concertar a nivel federal problemas
encontrados a nivel regional y cuyo tratamiento necesita la toma de medidas a nivel
nacional.
Se puede fechar este intento de reorientación de las políticas sanitarias a partir de
la implementación del Plan Federal de Salud (2004-2007) 3. El Plan Federal de Salud fijó
pautas para los programas en el área sanitaria y orientó la acción del Ministerio
principalmente a través de programas temáticos transversales de aplicación nacional,
entre los que se pue- den mencionar:
a) Programa Nacional de Municipios y Comunidades Saludables: El Ministerio de Salud
Nacional toma parte activa en la organización general del sector, promoviendo la
articulación del sistema en su conjunto e impulsando la participación de las diferentes
jurisdicciones en la discusión y definición de las reformas. Esto es acompañado por un
esquema de transferencias financieras que recompensa a aquellos que adhieren a las
políticas consensuadas, poniéndolas en práctica de manera efectiva. Por ello, el sistema
nacional de salud contempla esquemas de incentivos que premian resultados sanitarios
y que se encuentran vinculados a parámetros de calidad y de eficiencia.
b) La Política Nacional de Medicamentos (PNM): incorporada en 2002 establece un
nuevo marco regulatorio con reglas fijas y claras que benefician a todo el sistema
sanitario en su conjunto. Dicha política se plantea a través de la Ley de Utilización de
Medicamentos por su Nombre Genérico (Ley N°25.649). Además de esta medida que
promueve la regulación del mercado de fármacos, se constituye en necesaria la
provisión directa de medicamentos para aquellos que no disponen de medios para
adquirirlos en las farmacias. Para ello, y con el objetivo central de garantizar el acceso a
medicamentos esenciales de la población cuya cobertura médica es exclusivamente
pública, se implementa el Programa REMEDIAR. Esta política nacional es financiada con
crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante el período 2002-2007, en
2008 se desarrolla con presupuesto nacional, en el año 2009 retoma el crédito del BID y
desde 2010 hasta la actualidad vuelve a desarrollarse con presupuesto nacional,

1 Hoy se encuentra en vigencia el Plan Federal de Salud 2010-2016, el cual ha definido tres
estrategias: 1) atención de personas, 2) prevención y minimización del daño, 3) participación
social y determinantes. Entre sus definiciones, se encuentran priorizadas la población de
niños/as, adolescentes, mujer embarazada y adultos/as mayores, y el fortalecimiento del
COFESA.

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ampliando los objetivos propuestos y tendiendo al fortalecimiento de las redes en

salud y la articulación entre las diferentes jurisdicciones. En el año 2010 se incorpora a
este programa la entrega de métodos anticonceptivos. Es importante mencionar en
este punto, que tanto la Organización Mundial de la Salud (OMS) como muchos
gobiernos recomiendan el uso de genéricos porque, por su menor costo, favorecen el
acceso más equitativo a la salud de las poblaciones expuestas a enfermedades
evitables, ya que el 90% de los gastos de la gran industria farmacéutica para el
desarrollo de nuevos fármacos está destinado a enfermedades que sólo padecen el 10%
de la población mundial. Esta política de medicamentos es constantemente atacada
por diferentes empresas farmacológicas nacionales e internacionales4.
c) Derechos Sexuales y Reproductivos: en este aspecto, el desarrollo en términos
de derechos humanos es muy importante, ya que establece un avance importantísimo
en la concreción de postergados reclamos de diversos movimientos sociales,
especialmente los feministas. Se crea, en el año 2003, el Programa Nacional de Salud
Sexual y Procreación Responsable (ley 25673) que debe garantizar el acceso a
información, controles ginecológicos y métodos anticonceptivos a todo/a ciudadano/a
mayor de 14 años que así lo requiera. En el año 2005, se protocoliza y publica la “Guía
para el mejoramiento de la atención post- aborto”, problemática por la que muere un
importante número de mujeres por año. En el año 2006, se aprueba la ley N° 26130 de
anticoncepción quirúrgica o ligadura de trompas de Falopio y vasectomía, la que es
reglamentada desde un claro posicionamiento a decidir sobre el propio cuerpo y la
salud sexual y reproductiva, como así también la Ley 26150 que establece el Programa
Nacional de Educación Sexual. En el año 2010 se produce la Guía Técnica para la
Atención Integral de los Abortos No Punibles del Ministerio de Salud de Nación,
cuestión que aún encuentra diversos obstáculos de implementación en la provincia de
Córdoba. Haciendo un análisis de ello, se recupera a C. Offe (1990:94), quien precisa
que “… los verdaderos efectos (‘impacto’) de una ley o un servicio institucional no se
encuentran determinados por la literalidad de leyes y estatutos (‘producción política’),
sino generados primariamente como consecuencia de disputas y conflictos sociales,
para los cuales la política social estatal simplemente establece localización y momentos
del debate, temas y ‘reglas del juego’”.
d) Fortalecimiento de los Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS): Los
Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) son entidades cuya expansión tiene

2 Un ejemplo de ello es que, apelando a su poder de influencia, las “Big Pharma” consiguieron
que Estados Unidos con el apoyo global de la Unión Euro- pea, sometiera a fuertes presiones
comerciales a los países que intentan desarrollar medicamentos genéricos, como India, Brasil
o Sudáfrica. El suministro de medicamentos “gratuitos” está condicionado al cumplimiento de
las “reglas de mercado”; la renuncia de India a producir genéricos fue literalmente comprada
a cambio de beneficios comerciales en otros ámbitos. Ejemplo precisado en: RAMONET,
Ignacio: “Mafias farmacéuticas”. El dipló 123. Le Monde Diplomatique, septiembre 2009. Pág. 25

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mucho que ver con la implementación del Plan Federal de Salud (2004-2007) que
propuso hacer énfasis en la atención primaria de la salud con el doble objetivo de
mejorar los indicadores básicos de la salud en Argentina y aliviar a los hospitales
públicos de flujos de población5. La idea fue distinguir funcionalmente dos tipos de
centros de atención en la salud pública: unos centros de atención primaria y otros
centros de atención de mediana o alta complejidad. En el año 2008, fueron más de
6500 los CAPS repartidos sobre la totalidad del territorio argentino. Hoy,
aproximadamente 500 de estos CAPS son parte de los Centros Integradores
Comunitarios (CIC), que constituyen un modelo de gestión pública que implica la
integración y coordinación de políticas de Atención Primaria de Salud y Desarrollo
Social, en un ámbito físico común de escala municipal. Se proponen realizar acciones de
promoción y prevención socio-sanitarias, como así también lograr una mayor
participación e integración de diferentes instituciones para responder de manera
integral a las demandas y necesidades planteadas en ese territorio particular, teniendo
como eje el desarrollo local.
e) Plan Nacer: Programa que comienza su ejecución en el año 2005 en las provincias
de Jujuy, Catamarca, Tucumán, Salta, Santiago del Estero, Formosa, Chaco, Corrientes y
Misiones y en una segunda etapa se incorporan el resto de las provincias (año 2007).
Este programa es una herramienta estratégica para disminuir el componente sanitario
de la morbimortalidad materno-infantil en la Argentina, y que tiene por objetivos:
fortalecer la red pública de servicios de salud otorgando a la atención primaria un rol
activo en la prevención y cuidados de la salud, asegurar el acceso a la salud a todas las
mujeres, niños y niñas y promover la participación social. Requiere de una importante
articulación entre nación, provincias y municipios, ya que es la Nación quien transfiere
recursos a las provincias y de éstas a los municipios, en concepto de identificación e
inscripción en el Plan a la población beneficiaria y por el cumplimiento de metas y
resultados sanitarios, principalmente vincula- dos a la atención y control de crecimiento
y desarrollo de niños hasta 6 años y a la atención y control de embarazadas y puérperas
sin cobertura de obra social. Los CAPS disponen de esos recursos enviados, pudiendo
ser utilizados en construcción y mejoras edilicias, capacitación del Recurso Humano,
compra y mantenimiento de equipamiento, incentivo y contratación de recurso
humano. Para el cobro de la Asignación Universal por Hijo, en el caso de los menores de
6 años, sus padres deben acreditar la inscripción del niño en el Plan Nacer. Lo mismo
ocurre con las embarazadas a partir de las 12 semanas de gestación, para el cobro de la
Asignación Universal de aquellos niños y niñas por nacer.

3 También un “alivio” a la masiva concurrencia de la población a los hospitales públicos lo

constituyó la recomposición del sistema de obras sociales y la cantidad de aportantes a las
mismas, a partir del “aumento de la ocupación de la población económicamente activa, los
incrementos salariales y las políticas estatales encaminadas a recomponer el mercado de
trabajo” (Basualdo, 2009:351); entonces, “Comprendida así, la política social no es alguna
especie de reacción frente a la clase obrera, sino que es constitutiva de la misma, siendo su
función regular la proletarización de las personas” (Offe,1990:84).

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f) La mencionada política sanitaria continúa y se amplía en el año 2012, lanzándose

el Plan SUMAR, que está dirigido a niños, niñas, adolescentes, embarazadas y mujeres
hasta los 64 años sin obra social, para mejorar y profundizar su atención en los
establecimientos públicos de salud. Los objetivos propuestos en esta etapa son:
disminuir la tasa de mortalidad infantil y materna, profundizar el cuidado de la salud de
los niños/as en toda la etapa escolar y durante la adolescencia, mejorar el cuidado de la
salud de la mujer a través de con- troles preventivos y reducir las muertes por cáncer
cérvico uterino y por cáncer de mama.
Es interesante mencionar que varias de las políticas sanitarias mencionadas tienen
una importante lógica de implementación integral, interjurisdiccional e intersectorial,
particularmente con los sectores de educación y desarrollo social, y entre nación,
provincias y municipios. Esta característica de la política sanitaria refiere contemplar la
advertencia del institucionalista Streeten en relación a la identificación de sesgos
sistemáticos en la formulación de modelos, precisando como uno de ellos, el llamado
“aislamiento ilegítimo” que consiste en escoger ciertas características y pretender que
expliquen toda la situación (Preston, 1999:246). Es importante mencionar que para la
articulación interjurisdiccional, el Ministerio de Salud de Nación exige como requisito la
eliminación del cobro de aranceles y bonos en las prestaciones para la implementación
de los programas sanitarios en los diferentes efectores, cualquiera sea su jurisdicción,
considerando que “se presta un ser- vicio como un asunto de derecho” (Esping-
Andersen, 1993b:41). Al respecto, dice Esping- Andersen (1993b:71) que “… Puede
considerarse que un programa contiene un potencial desmercantilizador mayor, si el
acceso es fácil y si se garantizan los derechos a un nivel de vida adecuado sin tener en
cuenta los empleos que se haya tenido anteriormente, el rendimiento, la comprobación
de las necesidades o las cotizaciones.”
La agenda estatal en salud se representa como un “espacio problemático” ya que
las políticas que se adoptan son tomas de posición frente a las diversas opciones de
resolución que esas cuestiones vigentes admiten teórica, política y/o materialmente.
Desde esta perspectiva, subyace el pensamiento de Myrdal cuando sostiene que “la
máquina planificadora del Estado, (…) puede ordenar y poner en práctica programas
de cambio social” (Preston, 1999:251). Un aspecto central en las priorizaciones de la
agenda estatal en salud lo constituye el reconocimiento –todavía inconcluso- de “que la
ciudadanía ya no es, como en los orígenes del estado moderno, un factor de inclusión e
igualdad” (Ferrajoli, 2000:246) por lo que es necesario contemplar los derechos
humanos o de las personas, desde un carácter supra-estatal. “Tomar en serio estos
derechos significa hoy tener el valor de desvincularlos de la ciudadanía como
‘pertenencia’ (a una comunidad estatal determinada) y de su carácter estatal”
(Ferrajoli, 2000:247).
Además, como admite Nancy Fraser (2008:45) “Cuando las cuestiones de justicia se
en- marcan de tal manera que excluyen injustamente a algunos de ser tomados en

Problemas Sociales Latinoamericanos

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consideración, la consecuencia es un tipo especial de metainjusticia, que niega a estos

mismos la oportunidad de presionar con reivindicaciones de justicia de primer orden en
una determinada comunidad política”. En relación a ello, y a la discusión de quien
puede ejercer plenamente su derecho a la salud en el territorio nacional, la aprobación
en los últimos años de legislaciones nacionales como la ley Nº 25673 de “Salud sexual y
procreación responsable, la Nº 25871, “Ley de migraciones”, la ley Nº 26061 de
“Protección integral de niños, niñas y adolescentes, la ley Nº 26529 de “Derechos del
paciente, historia clínica y consentimiento informado”, por mencionar algunas de las
más relevantes, se han constituido en importantes herramientas de exigibilidad de
derechos humanos en el campo de la salud. Por ello, “Superar la injusticia significa
desmantelar los obstáculos institucionalizados que impiden a algunos participar a la par
con otros, como socios con pleno derecho a la interacción social” (Fraser, 2008:39).
Muchas de las características referidas en esta modalidad de política sanitaria,
estarían comprendidas en lo que Esping-Andersen denomina “régimen
socialdemócrata”, en tanto busca un Estado del bienestar que promueva “una
igualdad en los estándares más ele- vados, no una igualdad en las necesidades
mínimas…” (Esping-Andersen, 1993b:48), con una elevada desmercantilización y
programas universalistas. El régimen socialdemócrata, resume Britos (2003:102)
“promueve la unificación de las diversas políticas, la uniformidad de las condiciones de
adquisición de derechos, la cobertura total de la población en base al status de
ciudadanía y la cobertura de todos los riesgos sociales”, predominando la prestación a
través de instituciones estatales. Una característica que es claramente diferenciable de
este régimen, es la continuidad en algunas vías de financiamiento con respecto al
modelo anterior, como lo es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); ya que en el
régimen socialdemócrata “el financiamiento se realiza en base a impuestos
progresivos” (Britos, 2003:102).
Desde una perspectiva nacional, la implementación de estas políticas implicó
distintos grados de avances y resultados en términos de equidad y eficiencia a lo largo
del territorio argentino, coexistiendo diversas modalidades de organización en las
provincias. La complejidad de cada proceso de descentralización realizado durante el
período neoliberal, deriva en la existencia actual de significativas diferencias, donde se
combinan disímiles grados de autonomía hospitalaria, niveles dispares de integración
de sus redes de atención, políticas de recursos humanos heterogéneas, diversos
programas médicos obligatorios y otras variables relevantes.
Una de estas variables, de significativa importancia, lo constituye la distribución
muy desigual del gasto público en salud según la cantidad de habitantes entre las
diferentes regiones del país; por ejemplo, un informe del Ministerio de Salud de Nación
de noviembre de 2008, expresa que para la región sur fue en promedio de $864, valor
que la sitúa como la región con mayor inversión per cápita. La región Sur ha invertido,
por habitante en el año 2006, dos veces más que NOA y Cuyo y cerca del triple que

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Centro y NEA. Siguiendo la relación gasto/habitante, todas las provincias registraron un

gasto que superó los $500 por habitante. Las provincias de Tierra del Fuego ($1.724),
Santa Cruz ($1.334) y Neuquén ($1.121) registraron el mayor gasto por habitante de la
región Sur y del país6. Como plantea Esping-Andersen (1993B:82), “Cuando se estudia
de forma transversal, encontramos una tremenda variación nacional en la capacidad
igualatoria del Estado del bienestar”.
En este sentido, resulta relevante mencionar que el Ministerio de Salud de la
Nación, realiza un importante aporte en términos de recursos necesarios para el
funcionamiento de los diferentes efectores de salud de todo el territorio argentino;
transfiriendo las vacunas, los medicamentos y la leche para embarazadas y niños de
hasta 2 años, como así también el dinero por prestaciones del Plan SUMAR (que son
utilizados por los ejecutores del plan para resolver cuestiones que los magros fondos
destinados a salud, tanto de las provincias como de los municipios, no resuelven).
En términos reales, el gasto en salud se redujo fuertemente en el año 2002, aunque
en menor proporción que la caída que tuvo el presupuesto general del Estado, por lo
cual su participación en el gasto total creció. A partir de ese año, pese a la recuperación
económica, al crecimiento ininterrumpido del PBI en este período (Basualdo,
2009:353), el gasto en salud estuvo estancado en términos reales, lo que determinó
una trayectoria decreciente en términos del gasto total y del PBI. Según algunos
estudios7, en las variaciones del gasto público 2000-2006, la caída en salud fue del 19%.
De acuerdo con los datos consignados en el Informe nacional sobre desarrollo humano
2010 del PNUD Argentina, el Gasto en Salud correspondiente al año 2008 ascendió al
10,19% del PBI.

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6
Datos obtenidos del sitio de Internet del Ministerio de Salud de la Nación, consultado el
03/11/12.
7
“Informe macroeconómico”, en Notas de la Economía Argentina - Edición Nº4 - CENDA
(Centro de estudios para el desarrollo argentino). Dic. 2007.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

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Problemas Sociales Latinoamericanos

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Cod. COPIAS AÑO Codificado por:
2011 38 2020

Textos de
ANALISIS DE LA POLÍTICA DE SALUD MENTAL
EN ARGENTINA INGRESADOS EN EL SIGLO XXI

NADDEO Diego
HACIA LA CONSOLIDACIÓN DE UN CAMBIO
DE PARADIGMA. LO FUNDAMENTAL DE LA
LEY 26.657
Y EL PLAN NACIONAL DE SALUD MENTAL
Implicancias para la ciudad de Mar del Plata

NADDEO Diego
Ley 26657. 10 años después

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HACIA LA CONSOLIDACIÓN DE UN CAMBIO DE

PARADIGMA.
LO FUNDAMENTAL DE LA LEY 26.657
Y EL PLAN NACIONAL DE SALUD MENTAL
Implicancias para la ciudad de Mar del Plata

Diego Naddeo 1

“Me interesa el enfermo y no la enfermedad”

Franco Basaglia.

Introducción
A través de este escrito se pretende analizar algunos puntos que resultan de
importancia sobre la Ley Nacional de Salud Mental N°26.657, que fue sancionada por
el Congreso Nacional el 25 de Noviembre de 2010 y promulgada por el Poder Ejecutivo
el 2 de diciembre del mismo año. Habiendo sido su reglamentación a través del Poder
Ejecutivo el 28 de Mayo de 2013 bajo el decreto 603/2013. Finalmente, este 9 de
Octubre de 2013, previo al día Mundial de la Salud Mental, se lanzó el Plan Nacional
de Salud Mental2, este plan es una herramienta de gestión, elaborada a partir de
diversos espacios de discusión y debate generados con el fin de detectar la prioridad
acerca de los desafíos dentro del área. El mismo fue llevado a cabo a lo largo del país
con diferentes actores institucionales y sociales, su objetivo es el de garantizar la
protección de la población y los derechos humanos de las personas con padecimientos
mentales según establece la Ley Nº 26.657 y su decreto reglamentario Nº603/2013
arriba mencionados. Por último, a partir de esta nueva legislación en materia de Salud
Mental, se describirá a su vez el subsistema de salud público en el partido de General
Pueyrredón.

1
Lic. En Psicología. Docente de la Facultad de Psicología y Escuela Superior de Medicina
(UNMdP).
2
[Link]

Problemas Sociales Latinoamericanos

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La situación de la Salud Mental en Argentina

Para poder introducir el tema es necesario describir a grandes rasgos cómo se
compone el sistema de salud en Argentina, para más adelante observar sus
particularidades en la ciudad de Mar del Plata. Se debe destacar que en nuestro país
desde la segunda mitad del siglo XX, el sistema de salud está compuesto por tres
subsistemas, público, privado y de seguridad social. En particular, cada subsistema ha
tenido su predominio en distintas etapas de nuestra historia, el público, durante el
peronismo; el de seguridad social durante el desarrollismo y el privado durante el
aperturismo.3
Haciendo foco sobre el estado de los servicios de salud mental en Argentina y
que servirán como base para llevar adelante las reglamentaciones posteriores y el
plan nacional de Salud Mental, se toman como fuentes dos documentos, uno de ellos
es “el Instrumento de evaluación para los sistemas de Salud Mental de la Organización
Mundial de la Salud (IESM-OMS)” (2009), este estudio que se ha desarrollado a partir
de que en el años 2001 la OMS plantease el “Informe sobre la Salud Mental en el
Mundo” y que plantea recomendaciones destinadas a promover el mejoramiento de
la atención en Salud Mental, este instrumento se desarrolló durante los años 2007 y
2008 sobre 10 provincias de la Argentina. Por otra parte, el segundo documento es el
que se ha realizado en el año 2007 denominado; “Vidas Arrasadas. La segregación de
las personas en los asilos psiquiátricos argentinos”, elaborado por el Mental Disability
Rights Internacional (MDRI) y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) 4, ambos
documentos refieren que en Argentina hay aproximadamente 25.000 mil personas
internadas en psiquiátricos, (66,7% en el sistema público y 33,3% en el privado) de las
cuales el 80% permanece más de 1 año internada mientras que en algunos casos lo
hacen de por vida. Alrededor de un 70% de ellos, permanecen internados por no tener
o haber perdido sus lazos sociales, en algunos casos se encuentran en situación de
pobreza, esto también evidencia la falta de creación de dispositivos comunitarios.
En lo respectivo a la asignación de recursos se observa que la Provincia de
Buenos Aires, destina el 80% del presupuesto en salud mental a hospitales
psiquiátricos, de esta manera reproduce el modelo asilar y favorece la discapacidad.
Según autoridades del sistema de salud, en promedio, cerca del 75% de los
internados son “pacientes sociales”, que permanecen internados por no tener
vivienda. Esta situación luego de la crisis de 2001 acrecentó la cantidad de personas
que solicitaban asistencia en salud mental, dificultando el ya deficiente servicio se

3
Centrángolo, O. y Devoto, F. (2002) “Organización de la Salud en Argentina y equidad.
Una reflexión sobre las reformas de los años noventa e impacto en la crisis actual.”
Comunicación presentada en la Regional Consultation on Policy Tools: Equity in
Population Health. Toronto.
4
[Link]/common/documentos/mdri_cels.pdf

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

estima que para durante el años 2006, el 60% de la población recibía atención en
hospitales públicos por no tener cobertura social. También por su parte, y teniendo en
cuenta que el informe es previo a la sanción de la Ley, el mismo, refiere que la
legislación no cumple con la normativa y estándares internacionales que protegen a
las personas contra la detención arbitraria y la internación involuntaria, así como
también se observa que pocas provincias han implementado un monitoreo en relación
a los Derechos Humanos de los usuarios de los servicios. Una persona puede ser
encerrada de por vida, sin tener derecho a una audiencia con un juez, ni a su legítima
defensa. Otro de los puntos de falencia del sistema es la carencia que se observa en
las políticas de promoción, prevención y rehabilitación y en la falta de articulación
entre las diferentes jurisdicciones, Nacional, Provincial y municipal. Recordemos que
en el año 1971 se sanciona la Ley 19.337, que promovió la descentralización de la
gestión hospitalaria llevándola a las jurisdicciones provinciales y/o municipales. Por
último, el informe destaca que otra de las fallas en el sistema está vinculado a la
permanente violación de los derechos humanos de los usuarios de estos servicios en
el marco del modelo asilar de tratamiento.
Por su parte, los organismos internacionales de salud como la OPS/OMS afirman
que en los países en vías de desarrollo entre el 76% y el 85% de las personas que
requieren atención en salud mental, no la reciben y por lo tanto es en este sentido
que el cambio de paradigma se hace imperioso, la forma de atención debe ser en la
profundización del trabajo comunitario. Sobre estos lineamientos, las
transformaciones en diversas partes del mundo han sido llevadas adelante con éxito
en sus resultados (más adelante se realizará una comparación con la ley 180 de Italia,
y se planteará un breve panorama sobre las reformas en América Latina y Europa). En
la Argentina, las experiencias de transformación a través de la legislación y
planificación se vienen desarrollando de forma asilada desde hace algunos años,
ejemplo de ello son las reformas de San Luís, Río Negro, Mendoza y Tierra del Fuego.
Es particular la situación de la ciudad Autónoma de Buenos Aires que tiene también
promulgada una ley de Salud Mental, la Ley N°448 desde el año 2000, y que hasta el
momento, debido a diversos factores tales como la inacción gubernamental, la
resistencia corporativa de sectores empresariales, gremiales y profesionales, la falta
de formación en salud mental comunitaria, entre otras, no se ha podido llevar
adelante en la práctica el cambio. Este es tal vez uno de los aspectos más complejos al
momento de pensar la implementación de la Ley a nivel nacional, siendo los arriba
mencionados algunos de los factores que no favorecen y se resisten al cambio.

La conformación del servicio de salud local y las características

socio-económicas de los usuarios

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

Sobre la ciudad de Mar del Plata, se hará foco en particular en el subsector

público. La ciudad encabeza la Región Sanitaria VIII de 12 que existen en la provincia
de Buenos Aires. Desde la jurisdicción del Estado Provincial se encuentran dos
hospitales regionales en la ciudad, uno de adultos, con internación psiquiátrica,
Hospital Interzonal General de Agudos “Dr. Oscar Allende” y el otro de maternidad e
infancia, Hospital Interzonal Especializado Materno-Infantil “Don Victorio Tetamanti”
ambos servicio de Salud Mental. En tanto que desde el Estado Municipal la atención
se brinda a partir de los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) y postas
sanitarias, que en la actualidad ascienden a 35 espacios aproximadamente y el
C.E.M.A. Centro de Especialidades Médicas Ambulatorias, estos centros tienen
diferentes grados de complejidad en el tipo de atención que brindan. En las unidades
sanitarias municipales se asume el trabajo de atención primaria y dentro de este
marco, en lo referente a la Salud Mental, se contempla el trabajo de las siguientes
disciplinas: Terapia Ocupacional, Psicopedagogía, Psicología, Fonoaudiología,
Psiquiatría, Servicio Social y Acompañamiento Terapéutico.
En lo que respecta al perfil de la población que mayoritariamente utiliza los
servicios públicos de salud se puede afirmar que son fundamentalmente personas
provenientes de sectores con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), pauperizados
con ingresos insuficientes y/o vulnerables que, por diversas razones, no cuentan con
capacidad económica como para contratar algún tipo de cobertura en salud. (Más y
Mazzetti, 2008) Particularmente, Mar del Plata es la séptima ciudad con mayor
población de la Argentina y la tercera en la Provincia de Buenos Aires, dato no menor
para pensar la dimensión de la reforma. Desde hace varios años se encuentra entre las
ciudades del país con mayor nivel de desempleo y empleo informal. En este sentido es
necesario destacar que según informe difundido por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC) al cierre del primer trimestre del año 2015, el partido de
General Pueyrredón contaba con una población aproximada de 629 mil habitantes de
los cuales 278 mil pertenecen a la PEA (población económicamente activa). De allí se
desprende que 249mil se encuentran empleadas, y 29 mil desocupadas (10,3%),
desagregando datos observamos que entre los ocupados, hay unos 32 mil que se
encuentran sub-ocupados (11,6%) encabezando de este modo el primer lugar dentro
de las ciudades de la Argentina con mayor desempleo, seguido por Córdoba y Rosario.
De esta manera Mar del Plata queda 3 puntos por encima de la media del país al
respecto de la desocupación que es del 7.1%, este dato reviste importancia ya que la
falta de empleo digno y el aumento de la pobreza, son factores condicionantes en el
bienestar de la población y está íntimamente relacionado con la Salud Mental de la
misma.
Estos datos son de suma importancia ya que es necesario tenerlos en cuenta
para poder pensar las estrategias de las políticas públicas en Salud y en particular en
Salud Mental que se deberán implementar así como también para analizar lo

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

destacado del impacto de la Ley 26.657 sobre una ciudad como Mar del Plata que
posee estos altos índices de desocupación y trabajo informal y que repercute
negativamente sobre el bienestar de la población.

El cambio de paradigma de la Ley 26.657: entre consensos y

resistencias
Para poder comprender el proceso que desemboca en la promulgación de la Ley
26.657 es necesario mencionar algunos de los documentos internacionales y
nacionales de los que parte y a los que adhiere:
o Conferencia sobre Atención Primaria de la Salud (APS) de Alma-Ata (1978). En
donde se definió a la APS como “…la asistencia sanitaria esencial basada en
métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente
aceptables, puesta al alance de todos los individuos y familias de las comunidad
mediante su plena participación y a un costo que la comunidad y el país puedan
soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espíritu de
autorresponsabilidad y autodeterminación. La atención primaria forma parte
integrante tanto del sistema nacional de salud, del que constituye la función
central y el núcleo principal, como del desarrollo social y económico global de la
comunidad. Representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y
la comunidad con el sistema nacional de salud, llevando lo más cerca posible la
atención de salud al lugar donde residen y trabajan las personas, y constituye el
primer elemento de un proceso permanente de asistencia sanitaria.” Punto VI
de la Declaración de Alma-Ata.
o Conferencia convocada por OPS/OMS, llamada “Declaración de Caracas”
(1990): Se planteó la reestructuración de la atención psiquiátrica en América
Latina. Proponiendo un modelo novedoso basado en lo comunitario, la
descentralización y preventivo, rompiendo con el modelo asilar.
o Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(ratificada por Argentina en 2008): A partir de aquí se logró mayor impulso al
asumir que es el Estado el encargado de garantizar a las personas con
discapacidad el ejercicio pleno de sus derechos.
o Consenso de Panamá, (2010); se reafirmó la importancia del modelo de atención
comunitaria en Salud Mental y asegurando el cierre de los manicomios para toda
la región de Latinoamérica con fecha límite en los próximos 10 años.
o Declaración de Lujan (2007); se propuso los lineamientos para la reforma de la
modalidad de atención en Salud Mental en la Provincia de Buenos Aires,
reconociendo las Declaraciones de Alma-Ata y Caracas.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

Ahora bien, en relación a una legislación en Salud Mental, lo primero que resulta
necesario destacar aunque suene simplista, es que finalmente se ha promulgado y
reglamentado una Ley de Salud Mental, y se ha generado un nuevo Plan Nacional de
Salud Mental, hecho histórico en torno a la conquista y ampliación de derechos para
toda la población. Esto implica dejar de lado una vieja concepción y tornar un cambio
claro de paradigma en función a instalar el campo de la Salud Mental con
características interdisciplinaria, intersectorial y con diferentes actores intervinientes,
esta es la forma más racional de acercarse a las problemáticas sobre el padecimiento
mental. Durante mucho tiempo en nuestra región y en el resto del mundo, una serie
de factores impidieron estos avances. Por un lado, la instalación del capitalismo
financiero desde mediados de los 70, promovió una privatización del sector Salud5. Su
consecuencia es la medicalización del padecimiento subjetivo, lo que lleva a un
reduccionismo biológico de la subjetividad. En Salud Mental este movimiento tiene un
nombre: la contrarreforma psiquiátrica6.
Ahora bien, pasemos a observar de qué se trata este cambio de paradigma, para
ello iremos analizando algunos artículos de la Ley 26.657. El artículo 1° expresa: “La
presente ley tiene por objeto asegurar el derecho a la protección de la salud mental
de todas las personas, y el pleno goce de los derechos humanos de aquellas con
padecimiento mental que se encuentran en el territorio nacional…”
Esta ley propone una ruptura con el modelo asilar ya que concibe al usuario del
servicio como sujeto de derechos y no como objeto de asistencia, se propone el pasaje
a un modelo comunitario de Salud Mental. Los usuarios de los servicios de Salud
Mental históricamente han sido invisibilizados y marginados en sus derechos. El
servicio público deberá prestar una atención especial a las personas con trastornos
psicóticos, por sobre las que sufren disturbios neuróticos; una persona que no tiene
cobertura social y sufre de un padecimiento psicótico, llega difícilmente a poder
sostener un tratamiento en el sub-sector privado de la salud su principal causa es el
costo que un tratamiento puede tener. Por otra parte, antes la tutela estaba dada en
el hospital psiquiátrico, ahora, con la promulgación de la ley, es necesario generar
instituciones capaces de asegurarle atención y ayuda en cualquier momento del día a
estas personas.
Existen dos modificaciones que se dan sobre las normas preexistentes, aquí nos
referimos al Código Civil que data del año 1869, la primera de estas modificaciones es
en el Art. 152 cuando manifiesta que una persona pude ser internada de por vida. De
modo que no tiene derecho a una audiencia con un juez, a tener asistencia jurídica o
de presentar pruebas a su favor, y la segunda modificación es en relación al Art. 482,

5
Carpintero, E. (2011): El asedio de la subjetividad. Medicalización para domesticar al
sujeto, Ed. Topía, Bs. As.
6
Vainer, A.(2006): “La contrarreforma psiquiátrica”, en Topía Revista Nº47, Agosto.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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para impedir las internaciones de personas por su peligrosidad 7. Para el primero de

los casos, se agrega el inciso “ter” al Art.152; “Las declaraciones judiciales de
inhabilitación o incapacidad deberán fundarse en un examen de facultativos
conformado por evaluaciones interdisciplinarias. No podrán extenderse por más de
tres (3) años y deberán especificar las funciones y actos que se limitan, procurando
que la afectación de la autonomía personal sea la menor posible. (art. incorporado por
Ley N° 26.657).”8
Para el segundo de los casos, la modificación sobre el Código Civil es la
correspondiente al Art. 482 que es sustituido por; “No podrá ser privado de su libertad
personal el declarado incapaz por causa de enfermedad mental o adicciones, salvo en
los casos de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros, quien deberá ser
debidamente evaluado por un equipo interdisciplinario del servicio asistencial con
posterior aprobación y control judicial. Las autoridades públicas deberán disponer el
traslado a un establecimiento de salud para su evaluación a las personas que por
padecer enfermedades mentales o adicciones se encuentren en riesgo cierto e
inminente para sí o para terceros. A pedido de las personas enumeradas en el artículo
144 el juez podrá, previa información sumaria, disponer la evaluación de un equipo
interdisciplinario de salud para las personas que se encuentren afectadas de
enfermedades mentales y adicciones, que requiera asistencia en establecimientos
adecuados aunque no justifiquen la declaración de incapacidad o inhabilidad”. 9
El denominación de “demente” es reemplazado por “el declarado incapaz por
causa de enfermedad mental o adicciones” La consideración de “riesgo cierto e
inminente para sí o para terceros, reemplaza a la consideración de “daño para sí o
para terceros o afectación de la tranquilidad pública”, “La evaluación por equipo
interdisciplinario y posterior control judicial” suplanta a la “internación con
autorización judicial”. La intervención de “autoridades públicas” para disponer el

7
Es importante rescatar el análisis que realizó Michel Foucault sobre el concepto de
peligrosidad: “Toda la penalidad del siglo XIX pasa a ser un control, no tanto sobre si lo
que hacen los individuos está de acuerdo o no con la ley sino más bien al nivel de lo que
pueden hacer, son capaces de hacer, están dispuestos a hacer o están a punto de hacer.
Así, la gran noción de la criminología y la penalidad de finales del siglo XIX fue el
escandaloso concepto, en términos de teoría penal, de peligrosidad. ( ….) El control de
los individuos, esa suerte de control penal punitivo a nivel de sus virtualidades no puede
ser efectuado por la justicia sino por una serie de poderes laterales, al margen de la
justicia, tales como la policía y toda la red de instituciones de vigilancia y corrección: la
policía para la vigilancia, las instituciones psicológicas, psiquiátricas, criminológicas
médicas y pedagógicas para la corrección. (…) una gigantesca maquinaria de
instituciones… instituciones pedagógicas como la escuela, psicológicas o psiquiátricas
como el hospital, el asilo, etc.” La verdad y las formas jurídicas(1991) Ed. Gedisa.
8
[Link]
9

[Link]
[Link]

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

traslado y la evaluación reemplaza a la intervención de “autoridades policiales” para

disponer la internación.
De aquí se desprende el Art. 5 de la Ley 26.657 cuando plantea que “la
existencia de un diagnostico en el campo de la salud mental no autoriza en ningún
caso a presumir riesgo de daño o incapacidad, lo que solo puede deducirse a partir de
una evaluación interdisciplinaria de cada situación particular en un momento
determinado.
Otra modificación es la Derogación de la Ley 22.914 acerca de las personas con
deficiencias mentales, toxicómanos y alcohólicos crónicos del año 1983, que
establecía las normas que regulan la internación y el egreso de establecimientos de
salud mental.
Pero, ¿qué otras cosas sucedían antes de la ley? Previo a la promulgación de la
ley, los usuarios de los servicios podían llegar a ser medicados de forma excesiva, en
algunos casos con fines punitivos, también como se ha señalado se los obligaba a
internarse sin su voluntad, en muchos casos llegando a pasar largos períodos de
encierro, garantizando la profundización de la ruptura de sus lazos sociales.
Despojados de sus derechos, anulados en sus posibilidades y potencialidades, sin
poder; trabajar, casarse, votar, estudiar, podríamos pensar en estos sujetos como
expresión del concepto de nuda vida. Por su parte algunos trabajos intramuros que se
venían realizando era por ejemplo las votaciones en períodos eleccionarios que se
llevaban a cabo en el Hospital Borda por parte de los internados y que se comenzó a
realizar a partir de las elecciones presidenciales de 1995. Esta acción tenía como fin, el
de visibilizar y manifestarse sobre la posibilidad de acceso a los mismos derechos que
el resto de la población. La anécdota era que en todas las elecciones los porcentajes
eran similares a los escrutinios finales a nivel nacional, lo que se decía con ironía desde
“adentro” era que o bien los de “afuera” no estaban en sus cabales para elegir, o bien,
la locura no debía ser inhabilitante para elegir a gobernantes, el chiste concluía con
que solo en las elecciones del año ´95, no había correlato con lo sucedido a nivel
nacional ya que en las elecciones de ellos, Menem había perdido.
Volviendo a lo anterior, es necesario remarcar que solamente la norma no
alcanza para llevar adelante un cambio de paradigma, un cambio en los abordajes. La
Ley es necesaria pero no suficiente, seguro ninguna ley lo sea. Por buenas intenciones
que formule, la deshumanización de los sujetos de derecho no dejará de suceder. Lo
que existe sí, es un marco regulatorio que protege a los usuarios ante estas
situaciones y es importante aunar fuerzas para garantizar aquello. Este marco
regulatorio tiene que interpelar al interior del colectivo de actores sociales
intervinientes en el campo de la Salud Mental y en lo que respecta a la formación de
los trabajadores en general y en particular a la formación del psicólogo, repensar las
prácticas que se brindan en la formación de grado y posgrado para que de este modo,
la correcta implementación esté al servicio de los usuarios, con un Estado presente

Problemas Sociales Latinoamericanos

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que resguarde los intereses de esta población vulnerable y un cuerpo de profesionales

comprometidos con una formación no focalizada en la atención clínica como único
recurso.
Desde la letra, el cambio de paradigma tiende a finalizar la reproducción de un
sistema basado en lo patológico que estigmatiza a los sujetos en donde; “La
segregación en las instituciones psiquiátricas incrementa la discapacidad y viola los
estándares internacionales de derechos humanos. Al ser separadas de sus
comunidades las personas profundizan la pérdida de familiares y amigos. Van
perdiendo también sus habilidades de vida esenciales para vivir en la comunidad,
obstaculizando su inclusión y rehabilitación.”10 El modelo que se propone enfatiza en
lo salutogénico aspirando al desarrollo de acciones territoriales al alcance de toda la
población contemplando una mirada comunitaria y de inclusión social.
Sobre las internaciones prolongadas por “factores sociales”, el Art. 15 rompe
con esta lógica prohibiendo la internación fundada en problemas sociales o de
vivienda, otorgándole al Estado la responsabilidad de la solución a través de los
organismos públicos competentes. En tal dirección, se plantea un sistema de
integración entre lo que pueda hacer el equipo de salud y lo que pueda hacer la
comunidad con su distintas ramas que son: la familia si alguien le ofrece un soporte
adecuado: las instituciones del territorio cuando informadas, los distintos servicios
existentes dentro de la comunidad.
A lo largo del escrito de la ley no se habla de enfermedad mental, sino de
padecimiento mental y en la misma línea, es que en el Art. 3 se plantea que la salud
mental “…es un proceso determinado por componentes históricos, socio-económicos,
culturales, biológicos y psicológicos, cuya preservación y mejoramiento implica una
dinámica de construcción social vinculada a la concreción de los derechos humanos y
sociales de toda persona.” De esta manera, esta definición, que refiere al proceso de
salud-enfermedad, queda planteada a través de una idea más compleja acerca de lo
que implica la Salud Mental, pensándola como producto de un devenir multicausal
que incluye diversos aspectos para pensar de los padecimientos mentales. Este
artículo trajo particular resistencia por gran parte de la comunidad psiquiátrica ya que
entienden que los componentes biológicos han quedado al mismo nivel que los
sociales y psicológicos, perdiendo el status que ellos sostienen hegemónicamente
sobre dicho factor al momento de determinar patologías mentales. De esta manera al
incluir la multicausalidad de los padecimientos mentales, obliga y convoca a pensar a
los abordajes de forma interdisciplinaria.
Aquí, a través del Art. 13, se observa una reconfiguración del espacio de poder
de la Salud Mental por parte de los actores sociales que intervienen, ya que la
interdisciplina propone la igualdad de condiciones entre psicopedagogos, psiquiatras,
10
“Vidas Arrasadas” (2007): Elaborado por Mental Disability Rights Internacional (MDRI)
y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

Problemas Sociales Latinoamericanos

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psicólogos, terapistas ocupacionales, enfermeros, fonoaudiólogos y demás

profesionales con título de grado atravesados en el campo de conocimiento de la
salud mental para ocupar cargos de conducción y gestión de los servicios e
instituciones. Lo interesante a destacar aquí, es que algunos cargos de gestión ya se
venían dando por otros actores del campo de la salud mental no médicos, por
ejemplo, la Jefatura del Departamento de Salud Mental del Municipio, desde hace
varias décadas, viene siendo conducida por diferentes psicólogos, pero la ley deja
explicitada esa posibilidad. Continuando con el nuevo escenario que plantea la ley
respecto a la redistribución del poder por parte de los profesionales tratantes
encontramos que los Art. 16 y 20 hablan acerca de los casos de las internaciones
voluntarias o involuntarias, en donde serán necesarias dos firmas, de las cuales al
menos una debe ser de un psicólogo y/o un psiquiatra, y la otra de cualquier otro
profesional de la salud mental. Considerando fundamental la correcta formación del
psicólogo dentro del campo de la psicopatología y la ética. Claramente este es otro de
los artículos fuertemente resistidos por la Sociedad de Psiquiatría y Psicología Médica
de Mar del Plata entre otras instituciones de la psiquiatría.11 La lectura visiblemente
errada que se esgrime desde estas organizaciones es que no se puede dejar de lado a
la psiquiatría y que solo esta disciplina cuenta con la capacidad de evaluar y
diagnosticar. Ahora bien, a pesar de las críticas que se plantean desde algunos
sectores propensos a resguardarse en el modelo medico hegemónico, esto nos tiene
que llevar a pensar en que si bien la ley y las incumbencias del psicólogo, habilita a
realizar diagnósticos, evaluaciones de riesgo, la formación misma del psicólogo en
nuestra carrera, carece de formación adecuada sobre temas tan sensibles como
criterios diagnósticos y de internación, evaluación de riesgo del paciente, confección
de historia clínica por nombrar algunas temáticas que deberán ser tenidas en cuenta a
futuro para el perfil del egresado.
La ley refiere en el Art. 14 que la internación es “un recurso terapéutico de
carácter restrictivo, y solo puede llevarse a cabo cuando aporte mayores beneficios
terapéuticos que el resto de las intervenciones realizables en su entorno familiar,
comunitario o social, reforzando como se expuso más arriba, el cambio de criterio en
relación al Código Civil.
En cuanto a los Arts. 27 y 28, se prohíbe “…la creación de nuevos manicomios,
neuropsiquiátricos o instituciones de internación monovalentes, públicos o privados.”
Los ya existentes deben readaptarse a los objetivos dispuestos hasta ser sustituidos
por dispositivos alternativos. La reglamentación del pasado Mayo por parte del Poder
Ejecutivo el 28 de Mayo de 2013 bajo el decreto 603/2013 dispone que estos artículos
tendrán como fecha límite de concreción el 2020. Esto no significa que las personas no

11
Ver “No hay Salud Mental sin Psiquiatría” ponencia presentada en el XVIII Congreso
Brasilero de Psiquiatría, realizado en San Pablo en Noviembre de 2009. Firmado por Md.
A. Bernabé y Md. J. Martínez.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

se internen, sino que lo que sucederá es que no lo harán en hospitales psiquiátricos,

sino en hospitales generales, que deberán adaptarse a tal fin. Pero sí significa que
rompe con la lógica asilar del padecimiento mental como estrategia terapéutica,
proponiendo la desmanicomialización y la intervención comunitaria. No es posible la
humanización del manicomio (estructura para objetos deshumanizados), pero si lo es
la humanización de la relación con el enfermo en estructuras no coercitivas o
coercitivas solamente en momentos muy circunscritos.12 Ahora bien, este parece ser
uno de los puntos que más se comenta sobre sus alcances y probablemente el que
más resistencia genere en una parte de la comunidad, pero debemos decir a su vez
que “…si la cuestión de Salud Mental queda subsumida a debatir la situación de los
manicomios varias cuestiones quedan eludidas. No sólo la política en Salud y Salud
Mental, que va mucho más allá de los Hospitales Monovalentes. Sino también cuáles
son los dispositivos teórico técnicos necesarios para poder llevar adelante una
transformación. Y como se sostiene. Inclusive se puede utilizar la nueva Ley de Salud
Mental para encubrir despidos y profundizar la privatización de la Salud. Es el caso en
que el propio estado financie internaciones prolongadas de pacientes que antes
estaban en hospitales públicos en pequeños manicomios privados, cuestión que
sucede en la Ciudad de Buenos Aires. Y además venderse como un avance. No es nada
nuevo, Ronald Reagan ya había bastardeado la idea de desmanicomializar para cerrar
manicomios, bajar costos y convertir pacientes en homeless. Lo que sucede hoy es
sólo un avance en dicho camino con un barniz cientificista.” 13
La Ley contempla en el Art. 4 “Las adicciones deben ser abordadas como parte
integrante de las políticas de salud mental. Las personas con uso problemático de
drogas, legales e ilegales, tienen todos los derechos y garantías que se establecen en
la presente ley en su relación con los servicios de salud.” La importancia de este
artículo reside en que se manifiesta que las adicciones es un asunto de Salud Mental,
esto tiene dos consecuencias inmediatas, la primera es que deja de lado la visión
delictiva- penal de la persona que consumía sustancias psicoactivas y la segunda es la
que da lugar al tratamiento de las adicciones como tema y problemática de la salud,
tradicionalmente, el tratamiento de las adicciones que había tenido su mayor auge a
partir de las guerras mundiales y sus consecuencias en la población, habían estado
dirigidos históricamente por las instituciones religiosas, ofreciendo un tratamiento
moral de las adicciones, de allí el modelo de “granjas” que presuponen por un lado a
un sujeto que se vuelca a las adicciones como consecuencia de la incorrecta utilización
del tiempo, un sujeto ocioso, en ese contexto aparecen los espacios de laborterapia y
por otro lado a un sujeto que no se adapta a las normas sociales y por ello debe
permanecer un tiempo alejado de la sociedad asistiendo al campo a trabajar. La Salud
Mental ha estado ausente durante años en este sentido, de hecho la mayoría de las

12
Evaristo, P.(2000): “Psiquiatría y Salud Mental” Ed. Asterios.
13
Vainer, A.(2012): “Las dos luchas en Salud Mental” en Revista Topía, Abril.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

llamadas comunidades terapéuticas en Mar del Plata son dirigidas y creadas o bien
por entidades religiosas o por organizaciones de ex adictos, esta situación se repite a
lo largo del territorio nacional. Por su parte, la ciudad cuenta con un Servicio
Municipal de Prevención de Adicciones (SEMdA) en el último tiempo se ha comenzado
a trabajar territorialmente. También es de destacar el programa que ha lanzado desde
el año 2014 en la Sedronar en donde con una fuerte impronta desde el trabajo del
ministerio de desarrollo social y como política interministerial se comienza a invertir
en dispositivos de base territorial para trabajar en prevención y promoción de la salud
en lo respectivo al tratamiento en consumo problemático de sustancias, elaborando el
proyecto desde el concepto de “sujeto de derecho”. Para tal fin, a principios de este
año se ha inaugurado un espacio de prevención de consumos problemáticos,
denominado CePLA (Centro Preventivo Local de Adicciones) que se encuentra en el
barrio Libertad. Se prevé para este año la construcción de una casa educativa
terapéutica (CET) cerca de las instalaciones del CEMA, el riesgo de estos dispositivos
es que se tornen centros de derivación hacia otros servicios donde se les brinden a los
usuarios una atención clínica.
El Estado provincial propone los Centros de Prevención de Adicciones (CPA), en
la ciudad funcionan dos de ellos, uno con modalidad ambulatoria y otro con
internación en Chapadmalal. Es conocido en la internación el reiterado estado de
abandono que posee el servicio provincial. El Estado lo que sí garantiza, siguiendo la
lógica privatista de la tercerización de la salud, son becas para las personas que
padecen de algún tipo de adicción y que quieren realizar tratamiento, los mismos se
llevan a cabo en las instituciones pertenecientes al tercer sector, el de las [Link]. que
terminan haciendo su negocio como “pequeños empresarios”, ahí donde el Estado
garantiza las posibilidades para ello, por ejemplo, una beca en adicciones de un menor
de edad proporciona más dinero que la de un adulto, aunque por lo general el
tratamiento que se aplica es el mismo en ambos casos. Aquí lo central está dado por la
disputa de los espacios que debe dar el Estado para no favorecer el negocio de los
privados a costa de pensiones, becas, o certificaciones de discapacidad brindadas por
éste cuando no genera instituciones propias para atender a la población.
En el último tiempo, han comenzado a surgir instituciones del tercer sector que
trabajan desde distintas corrientes de la psicología, generados desde el ámbito psi, en
otros casos se observa también la inclusión de diferentes profesionales de la salud
dentro de aquellas instituciones que son dirigidas por ex adictos o instituciones
religiosas, esto viene en relación a comentar que hasta hace solo algunos años, el
Estado solo exigía para la apertura de una institución de estas características solo una
dirección médica a cargo de un médico clínico que hasta tal vez no tenía formación en
Salud Mental.
Para ejemplificar y a grandes rasgos actualmente una persona que padece
adicción y que no cuenta con obra social, si se encuentra bajo un estado de toxicidad,

Problemas Sociales Latinoamericanos

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producto del abuso de sustancias, puede llegar a ser internado en el Hospital

Interzonal, en el área de Psiquiatría, allí permanecerá hasta lograr su desintoxicación,
de allí o bien se le dará el alta luego de algunos días a partir del diagnóstico que se
realice, o bien se sugerirá la posibilidad de que realice un tratamiento en alguna
institución acorde a la particularidad de su cuadro. En esta situación puede ser que el
sujeto no sea atendido en psiquiatría, sino en la guardia general del hospital, de la
misma manera puede ser que el sujeto no permanezca internado por falta de
disponibilidad de camas. Debemos recordar que la atención en la salud pública sufre
desde hace décadas un desfinanciamiento, y los sectores más vulnerables de la
sociedad se han convertido en los sujetos de la necesidad, ya que las políticas del
Estado llegan luego de que la demanda se ha generado, desbordado y naturalizado,
esto claro está dentro del contexto de desigualdad social que tiene la ciudad.
Necesario resulta destacar que el espíritu de la ley, a lo largo de su escrito y en
particular sobre el Art. 7 refiere a los derechos de las personas con padecimiento
mental, este es un claro ejemplo de ampliación de ciudadanía, abarcando a un
contingente de personas que se encontraban recluidas y como objeto de asistencia, y
de este modo garantizar una serie de derechos en búsqueda de la inclusión social y la
equidad:
 Derecho a la libertad y autonomía de la persona con padecimiento mental. De
este modo la internación involuntaria solo quedará restringida a circunstancias
de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros, esto aparece expresado en
el Art. 20. Así rompe con la noción de “sujeto peligroso”. Para reemplazar las
internaciones masivas, en el Art. 11 se promueven tratamientos ambulatorios;
atención domiciliaria, casas de convivencia, hospitales de día, cooperativas de
trabajo, centros de capacitación socio-laboral, emprendimientos sociales,
hogares y familias sustitutas. Con el fin de ejemplificar, Basaglia en 1973 creó la
primera cooperativa de trabajo para pacientes psiquiátricos que consistía en el
sistema de limpieza del hospital, la cooperativa, contemplaba un contrato
reglamentado por el sindicato; hay que subrayar que los socios de la CLU
(Cooperativa Lavoratori Uniti) eran al mismo tiempo pacientes internados y
trabajadores. De esta forma, se dio paso a una emancipación económica y clínica
en varios casos, gracias al instrumento del trabajo, ya que no se consideraba
como una simulación, sino como verdadera actividad, útil a la comunidad, con
las mismas reglas y retribución vigentes en el mercado.
 Se promulga en el Art. 21, la celeridad en los plazos para informar la internación
involuntaria al juez, se informa dentro de las primeras 10 horas y el juez debe
expedirse dentro de los 3 días sobre ampliación de información, autorización o
denegación de la internación. Este es uno de los puntos más complejos en
función de la ya existente burocracia estatal, en término de poder cumplir con
los tiempos estipulados.

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 Derecho a un trato digno y respetuoso: según Art. 29, se obliga a la denuncia de

toda sospecha de trato indigno. El Art. 12 refiere que la medicación se
administrará con el fin terapéutico, nunca como castigo, o para suplir
acompañamiento terapéutico.
 Derecho al acompañamiento y contención familiar: las personas con
padecimiento mental tienen derecho a ser acompañadas durante el proceso
terapéutico por familiares u otros afectos. El Art. 30, manifiesta que las
derivaciones de tratamientos que se realicen fuera del ámbito comunitario
donde vive la persona solo corresponderá si se realiza en lugares donde la
misma cuenta con mayor apoyo y contención social o familiar, en la misma línea,
el traslado tiene que darse con la compañía de familia o persona allegada. Se
destaca en este punto la atención del paciente y de la familia, dándole a la
familia un lugar importante desde los servicios comunitarios, ya que sobre los
familiares recae una carga específica acerca del padecimiento del sujeto, a veces
intolerable, por ello es necesario la articulación y el apoyo desde el servicio. A
veces, el padecimiento del familiar provoca malestar en esa familia, entonces
aparece otro motivo de intervención, la familia si bien puede a veces convertirse
en el contexto que favorece la recaída, es importante lograr un alto nivel
informativo con los familiares. Siguiendo a la OMS, la construcción de una red
social que empieza por la familia, es el único índice de pronóstico positivo a
largo plazo para el trastorno mental. El objetivo del centro de salud mental es el
de trabajar para que no se quiebren las redes de relaciones alrededor de las
personas o mejor dicho para que se intensifiquen las que ya existen y se creen
otras nuevas. Para ello, los servicios deben ayudar a constituir una red fuerte
pero flexible que detenga la caída de apoyo psicosocial de las personas cuyas
conexiones con el mundo se han agotado con el tiempo.
 Derecho a no ser identificado ni discriminado por un padecimiento mental
pasado o actual.
 Derecho a ser informado y a decidir: El Art. 7, la persona con padecimiento
mental y/o su familia debe ser informada de manera clara y comprensible
adaptando a sus medios y tecnologías de información acerca de los derechos y
de lo inherente a su salud, tratamiento y alternativas de los mismos. En
consecuencia se privilegia el principio de consentimiento informado. En la
misma línea, remarca que las personas con padecimiento mental tienen derecho
a no ser objeto de investigación clínica sin un consentimiento fehaciente,
también a recibir compensación justa por su tarea en caso de participar en
actividades de labor terapia o de trabajo comunitario que impliquen la
producción de objetos, obras o servicios que luego sean comercializados.
 Derecho a que el padecimiento mental no sea considerado un “estado
inmodificable” aquí se intenta una ruptura con los rótulos de “demente”. A nivel

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nosográfico domina la tendencia conductista norteamericana DSM-V editado

por A.P.A., con la fragmentación de las enfermedades en sus síntomas, lo cual
permite cotejarlas en cualquier parte del mundo, aunque se pierda de vista la
psicopatología y sobre todo, la persona en su complejidad. La OMS sugiere la
utilización del CIE-10 (Clasificación Internacional de Enfermedades, décima
versión), utilizado en el servicio municipal marplatense de atención primaria de
salud.
Sobre la cuestión del financiamiento para llevar adelante esta reforma que se
propone en la ley, el Art. 32 refiere que el Poder Ejecutivo Nacional debe incluir en los
proyectos de presupuesto un incremento en las partidas destinadas a salud mental
hasta alcanzar un 10% del presupuesto total de Salud, este aumento en el
presupuesto se desprende de una recomendación que brinda la OMS de elevarlo a ese
porcentaje de acuerdo a estándares mundiales. Aquí se observa otra de las
dificultades propias de la descentralización de la Salud, ya que en este sentido las
partidas presupuestarias dependen de la nación, provincias y/o municipios de acuerdo
con los casos, esto es en función de que en la actualidad el presupuesto total en Salud
destinado a Salud Mental es de aproximadamente el 2%, este es a su vez un
porcentaje que se repite en muchos otros países. Con el cambio en las intervenciones
que se deducen a partir de la ley, gran parte de la atención deberá fortalecerse en lo
que respecta a la Atención Primaria de la Salud, la misma se lleva a cabo
primordialmente desde los CAPS (Centro de Atención Primaria de la Salud)
municipales. De esta manera se estima que si bien los hospitales deben
refuncionalizarse y generarse instituciones acordes a un abordaje comunitario, gran
parte de la atención ambulatoria será dirigida al estado municipal, allí se disputará
otra lucha sobre la asignación de recursos entre provincias y municipios así como
también la necesaria contratación de más trabajadores de la Salud Mental y la
inversión en infraestructura referida a la salud mental, hecho que suele evidenciarse
deficitariamente cuando se planifican nuevos espacios, ya que históricamente la visión
médico-atomista de la salud, suele no contemplar espacios de trabajo de Salud
Mental, nos referimos a la escases de consultorios disponibles y la falta de previsión
en insumos necesarios para el trabajo. Aquí también se evidencia un cambio necesario
que se deberá realizar en la formación del psicólogo en cuanto al trabajo en territorio
y la salud mental comunitaria, perfiles para los cuales no se ha pensado la actual
formación de grado. Existe actualmente un programa de formación para graduados en
el ámbito público y que se desarrolla en los CAPS de la ciudad. Este es un proyecto de
posgrado que se viene articulando entre la Facultad de Psicología y el Departamento
de Salud Mental del Municipio.
A lo largo del tiempo se han podido corroborar en las instituciones psiquiátricas
diversos casos de violaciones a los derechos humanos. Esto es posible ya que no
existen mecanismos de supervisión pública, además de la falta de recursos

Problemas Sociales Latinoamericanos

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apropiados, capacitación de los agentes de salud y el déficit edilicio en las

instituciones. En relación a generar espacios que garanticen y protejan los derechos de
los usuarios de los servicios de Salud Mental, en los Arts. 38 y 39 se proponen la
formación de un Órgano de Revisión que se funcionará dentro del Ministerio Público
de Defensa. La conformación estará dada además por este Ministerio, también por
representantes del Ministerio de Salud de la Nación, de la Secretaria de Derechos
Humanos de la Nación, de asociaciones de usuarios y familiares del sistema de salud,
de los profesionales y otros trabajadores de la salud y de [Link]. que trabajan en la
defensa de los derechos humanos.

¿Qué es lo que ha pasado en Europa y en América Latina?

En Europa, el proceso de reforma psiquiátrica se dio primero antes que en el
resto del mundo, principalmente durante el fin de la década del ´80 y principio del ´90.
Hasta hace algunos años atrás, la OMS informaba que el 33% de los países de Europa
no tenían políticas en Salud Mental y que en el mundo, el 36% de los países invierten
menos del 1% de su presupuesto en Salud a la Salud Mental.
En Europa se ha ido dando los procesos de reforma en donde se observan las
siguientes líneas de trabajo en las que coinciden la mayoría de los países que han
legislado al respecto:
 Regulación en las internaciones obligatorias, la definición del criterio de
peligrosidad y la necesidad de obtener el consenso para los tratamientos.
 Contribuir con el proceso de cierre y transformación de los hospitales
psiquiátricos. El tratamiento en internación, tiene que hacerse en hospitales
generales.
 Instituir los Centros de Salud Mental a nivel nacional.
 Continuar con las redes de servicios territoriales y con el desarrollo de los
servicios de reinserción psicosocial de los pacientes.
 Reconocimiento de los Derechos de los pacientes con problemas mentales.
 Los tratamientos de la salud mental deben ser brindados por equipos
multidisciplinarios que puedan responder de manera concreta en aspectos
médicos, psicológicos y de rehabilitación.
 Consentimiento informado: se garantizan los derechos y obligaciones de los
pacientes: información adecuada, tratamiento basado en el respeto, opción de
elegir terapéuticas.

Paralelismo entre la Ley 180 (Italia) y la Ley 26.657 (Argentina)

Problemas Sociales Latinoamericanos

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El modelo italiano se concreta con la Ley 180 del año 1978, luego de las
experiencias de Franco Basaglia en Gorizia y luego en Trieste. Las instituciones totales
se habían convertido en un depósito de contradicciones sociales, en lugar de un
espacio de curación, en un lugar de custodia de situaciones sociales sin salida,
perturbadoras, que había que alejar de la comunidad, de modo que producían un plus
de violencia para contenerlas. Tutela total de la institución que asegura ocuparse de
todas sus necesidades (alojamiento, ropa, alimentación organización del tiempo, y de
las actividades) y bajo tutela jurídica respecto a la gestión de sus bienes, perdían los
derechos civiles. Estas instituciones ofrecían un soporte objetivo a las reproducción de
una cultura y de una práctica idénticas en todos los países, de la expulsión de las
contradicciones fuera de los sitios normales donde nacen (comunidades, familia, etc.)
o de las instituciones públicas (hospitales generales, orfanatos, escuela, cuarteles) sin
invitar a un debate adecuado para cada contexto. El movimiento italiano de
transformación psiquiátrica, sostenido por intelectuales y obreros, acarreó la toma de
conciencia del derecho de los ciudadanos, en donde se incluyen a los locos, a recibir
cuidados sin reclusión y vio su realización mediante una ley institucional.14
En Italia al igual que en nuestro país se propuso;
 Cierre progresivo de los hospitales psiquiátricos, prohibiéndose la construcción
de otros nuevos o la actuación de nuevas internaciones allí.
 La apertura de pequeños departamentos de hospitalización en los hospitales
generales o en los centros de salud mental en el territorio, considerados la base
de la nueva red de asistencia.
 La creación de pequeñas estructuras protegidas para personas incapaces de vivir
en familias o solas.
 El tratamiento es considerado terapéutico y voluntario (las excepciones, son
estrictamente reglamentadas y delimitadas); se sanciona el derecho del paciente
a rechazar los cuidados, quedando firme el deber del servicio público de
garantizárselos, en libertad, en la medida de lo posible.
Se observa mediante este paralelismo las coincidencias en el paradigma de
atención en Salud Mental propuesto por el movimiento de la antipsiquiatría de los
años ´70 en Italia y el proyecto propuesto desde la ley en la Argentina, alineado con
los protocolos y documentos establecidos de manera internacional por los organismos
de salud a nivel mundial. Solo por mencionar algunos otros países que cuentan con
legislaciones avanzadas en Europa son: Austria (1990), Italia (1978), Bélgica (1990),
Dinamarca (1998), Finlandia (1990), Francia (1990), Grecia (1992), Inglaterra y Gales
(1983), Luxemburgo (1988), Holanda (1994), Portugal (1998), España (1983), Suecia
(1982). En cuanto a lo que respecta en América del Sur y el Caribe, la Declaración de
Caracas de 1990 fue un hecho histórico para el campo de la Salud Mental en este

14
Evaristo, P(2000): “Psiquiatría y Salud Mental” Ed. Asterios.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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continente y generó un punto de inflexión sobre un lento proceso que se fue

desarrollando en las naciones de América Latina, con diferentes gradientes en las
legislaciones propulsadas y en las políticas sobre Salud Mental, pero siempre
conservando una concepción de la Salud Mental con enfoque fundamental en dos
aspectos, desde los Derechos Humanos y desde la inclusión en la Salud Mental
Comunitaria. Para el año 2001 la OMS formuló el Informe sobre la Salud, dedicado a la
Salud Mental con el fin de instalar la temática en las agendas políticas del mundo y en
particular de nuestra región. En este sentido, se han ido dando recomendaciones
desde la OMS y la OPS, que van desde el desarrollo de políticas, planes, legislación,
organización de servicios, recursos financieros, participación de usuarios y familiares y
capacitación de recursos.
En la actualidad, la mayoría de los países de América Latina cuentan con políticas
y planes nacionales de Salud Mental, esto se incrementó fundamentalmente de la
Declaración de Caracas, otros ya tenían planes de Salud Mental como el caso de El
Salvador, Belice, Chile, Perú, Paraguay y Argentina pero en los últimos años pudieron
ajustarlos a las recomendaciones de la OPS/OMS. Países como Cuba, Brasil, Chile,
Guatemala y Panamá y recientemente Argentina han planteado la orientación hacia la
Atención Primaria de la Salud (APS) como la estrategia fundamental para el abordaje
de los padecimientos mentales a nivel comunitario rompiendo con la estrategia
hospitalaria. Es necesario comentar que en todos estos países lo niveles de
implementación de esta estrategia es diferente, siendo en algunos países muy efectiva
y en otros no tanto. Algunas de las razones como mencionábamos arriba están dadas
por un déficit en la formación de grado y posgrado sobre capacitación en Salud Mental
para profesionales en A.P.S.
Algunos dispositivos innovadores que se han ido desarrollando en América
Latina tienen que ver por ejemplo con el caso de Brasil, en donde se crearon una red
de centros de atención psicosocial (CAPS), es una estrategia centrada en la atención
comunitaria a personas con padecimientos mentales de diferente clase. Por su parte
Chile a través de un buen plan nacional de salud mental ha desplegado una red de
servicios en la comunidad permitiéndole un avance en la calidad de la atención que
recibe la población. Algunos otros países de menores recursos económicos como
Jamaica y Belice han podido promover cambios en los servicios hacia un modelo
comunitario.
Argentina ha lanzado un nuevo Plan Nacional de Salud Mental en Octubre de
2013 que parte de la base de la transformación del pasaje de lo patológico a lo
salutogénico.
Este Plan manifiesta que el campo de la Salud Mental es mucho más amplio que
las especialidades que comprende, esto indica que la interdisciplina del equipo debe
estar favorecida por capacitación que deben ajustar las carreras afines al campo de la
Salud Mental.

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El Plan ha sido confeccionado no solo por la Dirección Nacional de Salud Mental

y Adicciones creada en 2010, sino que de manera intersectorial intervinieron,
responsables provinciales de Salud Mental y adicciones, organismos del Estado
Nacional, ONGs y organizaciones de la sociedad civil, expertos nacionales, docentes e
investigadores de universidades e institutos nacionales, federaciones y asociaciones
nacionales de profesionales y el XII Congreso Internacional de Salud Mental y
Derechos Humanos. Como particularidad de ello se encuentra que la ciudad no ha
participado prácticamente en esta conformación del proyecto, así como tampoco ha
tenido participación en cuanto a los datos epidemiológicos brindados, recordemos la
importancia sobre el número de habitantes y las posibilidades de generar el cambio en
el abordaje de la Salud Mental.
De los encuentros generados y los datos brindados, en particular el Plan define 9
problemas y desafíos a enfrentar y abordar;
1. La estigmatización y discriminación de las poblaciones y personas en situación
de vulnerabilidad;
2. Una Red de Salud/Salud Mental inadecuada, cuando no inexistente, a la
modalidad de abordaje planteada por la Ley.
3. Las adicciones no están adecuadamente incluidas en el campo de la Salud/Salud
Mental.
4. La oferta de la red de servicios de Salud/Salud Mental no contempla la
especificidad de la problemática en niños, niñas y adolescentes, como tampoco
de adultos mayores.
5. La formación y la capacitación continua en servicios de los recursos humanos no
es adecuada.
6. El escaso desarrollo de la Epidemiología en Salud mental.
7. El insuficiente desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación de la calidad
de atención.
8. La investigación que no responde de modo adecuando a las necesidades de los
servicios y sistemas de salud.
9. La deficiente cobertura en salud en el abordaje de emergencias y desastres.
Entonces, una vez presentado lo fundamental del nuevo Plan Nacional de Salud
Mental, es necesario historizar y destacar que el primer Plan fue en el año 1967,
durante el gobierno dictatorial de Onganía, sus principales características tenían que
ver con la atención en territorio y la externación de los pacientes de los hospitales
monovalentes, la implementación de esta política durante este gobierno, no fue
llevada adelante en su totalidad, se mantuvieron los hospitales psiquiátricos sin
modificación de las cuestiones centrales de fondo, los espacios de atención
descentralizados, al cabo de unos pocos años se convirtieron en consultorios privados,
dejando de lado las tareas preventivas y comunitarias. Luego con la llegada de la
última dictadura militar (1976-1983) se produjo no solo la desaparición de una gran
cantidad de estudiantes, docentes y trabajadores de la Salud Mental, sino que

Problemas Sociales Latinoamericanos

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también la desaparición lo fue de proyectos y construcciones teóricas al respecto de

los abordajes comunitarios. En el regreso a la democracia se intentó reencausar los
lineamientos que se venían dando, pero siempre han ido quedando experiencias
aisladas, nunca han podido ir al centro de la cuestión, a una reforma total.
Un nuevo escenario planteó el regreso de la democracia en 1983, que fue la
intervención del Mercado en el sistema de la salud como dentro de otros tantos
espacios tales como la formación de los trabajadores de la Salud/Salud Mental,
brindando una mayor prevalencia en la formación clínica de asistencia individual y
privada en desmedro de la formación en prácticas comunitarias interdisciplinarias,
tendientes a la promoción y prevención en salud, es así que en la actualidad, se
observa una desestimación de estas prácticas como relevantes y convocantes para los
profesionales.15

Concluyendo
A modo de conclusión, hasta aquí se han expuesto los principales puntos que se
desprenden de la Ley Nacional de Salud Mental, el Plan Nacional y el estado de
situación en el ámbito de la ciudad de Mar del Plata.
Será imperioso conocer cómo funciona el poder y las hegemonías en el campo
de la Salud Mental en general y en cada región en particular, ya que ninguna ley por si
misma genera un cambio, en particular, esta ley es un instrumento de cambio que
está formulada desde un ideal progresista, de allí la comparación con la 180 de Italia y
el resto de las reformas en gran parte del mundo. Pero para poder llevarla adelante es
necesario correlacionar fuerzas entre los diversos actores sociales intervinientes tales
como organizaciones profesionales, gremiales, de derechos humanos, familiares de
usuarios de los servicios, etc., de modo tal que se pueda intervenir tanto en la
precarización laboral como en las faltas graves en el campo de trabajo, así como
también en el mejoramiento en cuanto a la formación profesional de los trabajadores
de la salud. Como señala Alejandro Vainer, “…es allí donde estas luchas toman cuerpo.
(…) No en los papeles.”16
Esta ley posee una particularidad que no se puede soslayar y tiene relación con
el riesgo de que la 26.657 quede como “letra muerta” con el paso del tiempo. La
aprobación de una ley de Salud Mental fue sorpresiva para todos los actores, de allí,
por ejemplo las organizaciones psiquiátricas se opusieron porque la ley afectaba sus
intereses, los argumentos esgrimidos adolecen de cientificidad, lo que más se repite
es que “la ley es difícil de aplicar”, como si alguna legislación fuese lineal, directa y sin
disputa de intereses. Lo cierto es que la historia de esta ley marca que en el colectivo

15
Carpintero, E y Vainer A. (2004): “Las Huellas de la Memoria. Psicoanálisis y Salud
Mental en la Argentina de los 60 y 70” Ed. Topía
16
Vainer, A.(2012): “Las dos luchas en Salud Mental” en Revista Topía, Abril.

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de la Salud Mental, pocas veces se había debatido o pensado en formular una ley
sobre este campo, en la formación académica del psicólogo no aparecía como tema
pendiente y necesario, tampoco para la mayoría de los trabajadores de la Salud
Mental, esto quedó evidenciado en otros espacios sociales ya que tampoco hubo
debates previos a la aprobación de la misma, solo hay por ejemplo, algunos registros
de debates en la Cámara de Senadores en el Congreso Nacional previo a la
aprobación. Al principio, la aprobación tomó por sorpresa a la mayoría de los
trabajadores quienes en muchos casos negaron que a ellos los afectara en su trabajo,
otros se interiorizaron para ver de qué manera afectaría su práctica. Entonces es una
ley que aparece con más fuerza desde arriba hacia abajo, lo riesgoso aquí es que se
promulga sin demasiada conciencia y conocimiento sobre su importancia por parte
de los principales actores, lo que podría generar en estos actores involucrados una
escasa defensa para su cumplimiento.
Cuando surgió la reforma en Italia, las fuerzas eran invertidas allí, Basaglia
refiere que las leyes “nacieron por la presión de los movimientos populares que
obligaron al parlamento a aprobarlas.”17 De todas maneras siempre será necesario
acompañar su promulgación con presencia, con discusión científica sobre los
dispositivos necesarios para llevar adelante la transformación.
Entonces, se deberán generar espacios para su divulgación, conocimiento y
debate en el campo actual de la Salud Mental, así como también estrategias para
transformar ese sistema, así se harán más visibles las líneas sobre la lucha de poderes
que en ese campo se libran a partir de ahora. El mayor riesgo, en caso de que esta ley
no sea ejecutada, como ya se planteó, entonces será que quede casi sin efecto y
olvidada como la 448 de C.A.B.A., por ello es imprescindible que los actores sociales
ligados al campo de la Salud y en particular a la Salud Mental entiendan que este es el
comienzo de una reglamentación que era necesaria, que a su vez, puede ser
perfectible, y que habrá que observar con el paso del tiempo y con las dificultades que
se presenten en la práctica, qué cosas se tendrán que contemplar para modificar, pero
lo destacado es que este cambio de paradigma está en consonancia con las
reglamentaciones internacionales sobre atención en Salud Mental. El énfasis está
puesto en los actores sociales del campo de la Salud Mental por ser quienes
directamente se verán involucrados en la praxis de este cambio y porque a partir de
ello serán los multiplicadores de estos avances y los que deberán hacer fuerza para
modificar aquellas cuestiones que sean necesarias, en conjunto con sus usuarios, los
que no han tenido voz por ser una minoría históricamente segregada. Por ello, desde
esos espacios de poder, la posibilidad de difundir experiencias innovadoras que
favorezcan la integración social, así como también sensibilicen a la comunidad

17
Basaglia, F.(2008): “La condena de ser loco y pobre” Ed. Topía, Bs. As.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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respecto del valor del cambio de paradigma, son algunas de las funciones de una
sociedad que debe ser “educógena”18 en su rol multiplicador.
En este proceso que se ha dado comienzo con la ley, se deberá asegurar que la
desinstitucionalización no signifique cerrar los hospitales para reducir el gasto público,
abandonando en el territorio a quienes en él estaban internados, que tampoco
signifique imaginar falsamente que se están eliminando las instituciones de control
social en nombre de la ampliación de derechos de los pacientes que luego nadie va a
garantizar, y menos que no signifique desplazar a los “encerrados” a otros lugares con
lógicas similares, con nombres diferentes pero que totalizan a los enfermos en la
enfermedad. Sí, deberá significar empezar otra vez por la complejidad de la persona
humana, por la necesidad de aligerar sus lazos sociales e interiores, por su derecho a
ser protagonista y libre, para no enfermar e incluso para elegir el tratamiento de su
parte enferma.19
La real implementación de las estrategias propuestas para el cambio de
paradigma, están sujetas, como se ha venido mencionando a un conjunto de factores
que se deben tener presentes tales como, inversión en recursos financieros y
humanos, formación de actores políticos tendientes a ocupar espacios de liderazgos y
coordinación de dichas estrategias para la negociación con los actores intervinientes y
el seguimiento de las reformas.
Por último y siguiendo a Carpintero, hay que tener en cuenta que para evitar
que el Mercado se filtre, será necesario que el Estado sostenga la salud pública
desarrollando una política universalista de seguridad social con la participación de
equipos interdisciplinarios y usuarios. Para ello debe asignar un presupuesto adecuado
para dar una cobertura de salud a todos los ciudadanos independientemente de sus
posibilidades económicas y que los profesionales no sufran precarización laboral. Esto
no solo es posible sino necesario. “Pero mientras el poder lo tengan las empresas
privadas, la hegemonía psiquiátrica neopositivista tratará de impedir modificar el
campo de la Salud Mental. (…) Sin embargo, la sanción de la ley permite avanzar en la
lucha por una organización ética, racional y científica en el campo de la salud
Mental.”20

18
Bustelo, E.(1998): “Expansión de la ciudadanía y construcción democrática” Publicado
en Todos entran. Ed. Santillana y UNICEF. Sta. Fe de Bogotá, Colombia.
19
Evaristo, P(2000): “Psiquiatría y Salud Mental” Ed. Asterios.
20
Carpintero E.(2011): La Ley Nacional de Salud Mental: análisis y perspectivas.
Publicado en Revista Topía, Enero, 2011.

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ANEXO

En este anexo, se exponen algunos de los argumentos esgrimidos por distintos actores
intervinientes en el campo de la Salud Mental acerca de la aprobación de la Ley
26.657.21

“La nueva ley viene a saldar una deuda y a llenar un vacío legal. Los porcentajes de las
personas que no reciben ningún tipo de asistencia, aún con trastornos mentales
importantes y reconocibles para las clasificaciones psiquiátricas en uso por la OMS
están alrededor del 50% (psicosis, trastornos de ansiedad generalizada, intentos de
suicidio, alcoholismo, abuso de sustancias legales o ilegales.”
“En la actualidad, más de la mitad de la inversión para presupuesto en salud mental se
gasta en disponer la internación en hospitales monovalentes que sólo encaran el 1% de
las necesidades de atención poblacional. Por otra parte, existe una legión de personas
institucionalizadas y cronificadas que permanecen internadas indefinidamente en
hospitales psiquiátricos públicos y privados”
(Dr. Vicente Galli. Ex Director Nacional de Salud Mental (1984-1989) y Prof.
Titular del Dto. de Salud Mental de la Fac. de Medicina UBA (1987-2004).
Problemáticas de Salud Mental en la Argentina.

“Las internaciones quedan restringidas y sujetas a control por un Órgano de Revisión

en el que participarán organismos de derechos humanos.”
“La ley busca desterrar el clima de desconocimiento y miedo hacia la locura, que
considera peligrosas a la esquizofrenia y a las adicciones. Los casos más graves se dan
en situación de pobreza, ya que en general terminan internados de por vida. Tanto la
locura como la pobreza llevan a la discriminación, y el sistema de salud tiende a
discriminar a los locos. La ley trajo como positivo la incorporación social de ellos y su
integración.”
“La nueva ley permite el avance de la lucha política para romper con el poder
económico, gremial y empresario que existe en el campo de la salud mental.”
“El neopositivismo médico pretende entender el padecimiento psíquico exclusivamente
como un problema neuronal. Su resultado ha sido el avance de una contrarreforma
psiquiátrica únicamente interesada en recetar psicofármacos, aunque a veces se le
disfrace de experiencia progresista porque a los pacientes se los medica en sus casas y
los medicamentos los paga el Estado. Gracias a la nueva ley, la salud mental no tiene
ahora una sola visión biométrica.”
(Lic. Leonardo Gorbacz, ex diputado fueguino, autor de la ley. Reportaje en el
Diario El Heraldo, Edición Digital, 16 de junio de 2012)

21
Esta recopilación en su mayoría ha sido extraída del trabajo denominado “Ley
Nacional 26.657 de Salud Mental. Comentarios y controversias” Publicada en Marzo de
2013 por Maccagno G. y Vítolo F.

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“Desde los inicios de la Ley Nacional de Salud Mental, se opuso a su sanción el poder
que intenta hegemonizar la salud mental. Este se encuentra en una alianza entre
sectores del Estado, los grandes laboratorios, las instituciones de medicina privada, la
burocracia sindical que manejan sus intereses en las obras sociales y las
organizaciones médicas que se oponen a cualquier proyecto de transformación. Esto
ha llevado a una psiquiatrización del campo de la Salud Mental donde el predominio
de un neopositivismo médico pretende entender el padecimiento psíquico
exclusivamente como un problema neuronal. Su resultado ha sido el avance de una
contrarreforma psiquiátrica que lo único que le interesa es recetar psicofármacos.
Aunque a veces se disfrace de experiencia “progresista” porque a los pacientes se los
medica en sus casas y los medicamentos los pague el Estado.”
(Dr. Enrique Carpintero, Revista Topia, Enero 2011)

“La promulgación de esta ley pone a la Argentina al nivel de otros países que ya
hicieron las transformaciones de sus sistemas de salud al adoptar y aplicar las
disposiciones contenidas en diversas resoluciones de los organismos internacionales de
la salud (OMS/OPS), cuyo comité de expertos integra nuestro país desde hace más de
60 años.”
“La ley reivindica de manera democrática a profesionales de otras disciplinas no
médicas de gran importancia en el campo de la salud mental, cuyos aportes hoy
resultan ineludibles. Hasta ahora se minimizaba el valor de sus intervenciones, sus
criterios diagnósticos y terapéuticos y sus capacidades para ejercer jefaturas de
servicios. Los psiquiatras consideran que es parcial o nula la formación clínica
curricular de las profesiones no médicas y que sólo la carrera de medicina capacita
para desempeñar la totalidad de dichas funciones.”
(Adhesión a la Ley de la Cátedra de Salud Pública de Facultad de Psicología de
la Universidad Nacional de Tucumán, UNT, 9 de septiembre de 2011)

“Como todo producto histórico humano y social, la ley es perfectible. Sin embargo, los
cuestionamientos que se le hacen por parte del poder hegemónico (el cual estaría
constituido por una alianza entre sectores del Estado, los grandes laboratorios, las
instituciones de medicina privada, la burocracia sindical de las obras sociales y las
organizaciones médicas), no son realizados en beneficio del enfermo vulnerable e
indefenso sino en defensa de intereses corporativos que ven peligrar sus poderes y
privilegios, no siempre ejercidos en beneficio de los pacientes.
(Adhesión de la Facultad de Psicología de la Universidad Nacional de Tucumán.
Comunicado de Prensa 17 de abril de 2011)

“La nueva ley pone al sujeto como protagonista. Un sujeto que nunca tuvo voz, que
nunca tuvo derecho y que nunca tuvo expresión. Y lo coloca en el lugar central, tanto
para el derecho como para el ámbito de la salud. Ahora son sujetos de derecho y
objetos a proteger o sujetos peligrosos a controlar”
(Dra. Graciela Iglesias, Jueza del Tribunal de Familia Nº 1 de Mar del Plata y
Coordinadora de la Diplomatura de Políticas de Salud Mental y Derechos

Problemas Sociales Latinoamericanos

89
 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

Humanos de la Facultad de Derecho de la Univ. Nac. Mar del Plata.

Conferencia sobre la nueva ley de salud mental en Casabierta, 21 de marzo de
2011)

“Ni las asociaciones y sociedades científicas que nuclean a los psiquiatras nacionales
(AAP, APSA, ANA), ni las Cátedras de psiquiatría de las Universidades Nacionales, ni los
médicos (AMA, Academia Nacional de Medicina, etc.) fueron consultados para la
elaboración de esta ley. No es materia de los legisladores decidir qué es una
enfermedad mental, quién la trata y cómo se cura, que sí son temas de la ciencia
médica, especialmente de la psiquiatría”
(Dr. Alejandro Bernabé, Presidente de la Sociedad de Psiquiatría y Psicología
Médica de Mar del Plata. Comentario en [Link]ó[Link] )

“La ley no aparece como legitima. Da a pensar que detrás de su promulgación hay
intereses que van más allá de lo que declara el enunciado”
“La ley desconoce la ciencia y práctica psiquiátrica y también la realidad asistencial
actual. Nadie sabe cómo aplicar ciertos artículos. Confunde el derecho a la libertad con
el derecho a la salud.”
“La ley adopta una posición antipsiquiátrica, haciendo responsables a los psiquiatras
de la situación de los manicomios sin tener en cuenta los factores económicos y
judiciales que tienen a esas instituciones en el estado lamentable en que se
encuentran.”
“La ley se mete con las incumbencias profesionales y los concursos. Estos temas
deberían ser tratados en las leyes de ejercicio profesional y en los reglamentos de
carreras hospitalarias de cada distrito.”
“El diagnóstico clínico psicopatológico, la indicación de internar o externar a un
paciente y el tratamiento de la enfermedad mental son potestades del médico
especialista en psiquiatría. No puede haber salud mental sin psiquiatras. Brasil tiene
una legislación en salud Mental reciente muy buena. Claro que para su elaboración
fueron consultados quienes debían serlo…”
“Es erróneo considerar a la medicación psicofarmacológica como un castigo, concepto
que parte del prejuicio de considerar a la medicación como algo dañino, cuando en
realidad lo que logra al hacer remitir la sintomatología de las enfermedades mentales
es otorgarle mayor autonomía al paciente. En pleno siglo XXI es imposible soslayar los
factores neurobiológicos de las enfermedades mentales. La disminución de la
permanencia en hospitales y la posibilidad de innumerables tratamientos ambulatorios
con excelentes resultados que no se pueden negar, son el resultado del fantástico
avance de las neurociencias en las últimas décadas.”
(Dr. Alejandro Bernabé, Presidente de la Sociedad de Psiquiatría y Psicología
Médica de Mar del Plata)

“La ley brinda una definición incomprensible de la salud mental, con un gran sesgo
ideológico y político.”

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

“Se consagran en la nueva ley derechos de los pacientes que ya estaban vigentes y
respetados. Desde hace años los psiquiatras tratan de evitar internaciones y es una
práctica común promover tratamientos ambulatorios. Los psiquiatras también saben
que los tratamientos psicofarmacológicos con el propósito de castigar son
considerados como mala praxis profesional.”
“El perfil de psiquiatra que plantea la norma es siniestro, cruel y experimental, casi
equiparándolos con represores. Se asimila una internación psiquiátrica a una
detención penal.”
“¿Cuáles serían los beneficios de esta nueva ley? Se dice que evitaría la internación
psiquiátrica indebida y su prolongación. Pero, ¿hay evidencia de que estemos
internando gente indebidamente? ¿Retenemos siniestramente gente internada contra
su voluntad? En general, ocurre lo contrario: se procesa por no internar o por no
mantener internado a alguien que después se suicida.”
“La distinción entre internación voluntaria e involuntaria resulta confusa en la nueva
ley y traerá enormes dificultades en el plano de la responsabilidad frente al daño que
el paciente s e haga o produzca en terceros”
(Dr. Andrés Mega, psiquiatra del Cuerpo Médico Forense de la Justicia
Nacional. Conferencia Quo Vadis Salud – Mesa de Salud Mental- 5 de octubre
de 2011. Nota publicada en la Revista Médicos Nº67, Diciembre 2011

“Decir que cualquiera de estos profesionales de grado (psicólogos, trabajadores

sociales, terapistas ocupacionales y enfermeros) pueden ser Jefes o Directores de
Servicios o Instituciones de Salud Mental suena muy democrático, pero es poco útil
porque plantea un caos. Esta normativa está generando controversias graves. Hay
equipos de psiquiatría donde los trabajadores terapéuticos quieren ocupar cargos de
dirección. Esta ley Mental hace que nos peleemos entre nosotros”
“En cuanto a las internaciones, en ningún punto de la ley se especifica cómo se mide o
plantea el riesgo cierto e inminente. Todos sabemos que la locura aguda es peligrosa
para el paciente y para terceros. Estamos hartos de ver suicidios y homicidios graves, y
casi siempre la locura está detrás. Por otra parte, se potencialmente alguien va a
matarse o matar a otro, tiene que haber una instancia desde la psicofarmacología
para frenar el sistema que esta alterado.”
“El hecho de que cualquier integrante del equipo de salud pueda realizar denuncias
ante cualquier sospecha estimula la paranoia en materia de judicialización.”
(Dr. Andrés Mega. Quo Vadis Salud 2012. Mesa de Salud Mental. “Escenarios
de la Psiquiatría Nacional”. Publicado en Revista Médicos Nº 72, Diciembre
2012.)

“Tampoco se reconocen los progresos en el proceso de desmanicomialización. En el

Hospital Moyano, en la década del '70 había tres mil pacientes. Hoy la cifra apenas
supera los 850. Indudablemente hubo un cambio. Cada vez hay menos pacientes
abandonados por sus familias en el hospital y éstas comienzan a llevarse al paciente a
su domicilio. Por otra parte, se han generado mecanismos periféricos no
manicomiales”

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

“La ley no contempla claramente la salida de los internos. En el Hospital Moyano hay
110 pacientes que están recuperados pero no se pueden ir porque no tienen adónde,
porque Buenos Aires es peligroso y no tienen recursos económicos. En el sistema
alemán existen casas de “medio camino” para albergar a los pacientes que egresan de
los hospitales y que les aportan 550 euros al familiar para que trasladen al paciente a
su domicilio después del brote. Son medidas de acción social que habría que tomar
para acompañar la nueva ley.”
“Se debe tener en cuenta y temer las posibles consecuencias que tendría un
proceso de desmantelamiento de los hospitales psiquiátricos. En muchos estados de
los [Link], el paciente es echado a la calle y en invierno muere de frío y de hambre. En
Italia, los soltaban en invierno y los atropellaban en la ruta. Eso no sale en los diarios.
En los [Link], el 22% de los presos son esquizofrénicos.
¿Cómo puede ser que un esquizofrénico vaya a parar a la cárcel si es un enfermo
mental? Si cierran los hospitales psiquiátricos va a pasar eso en la Argentina. Es
gravísimo para el derecho humano que un enfermo que ya está minusválido,
discapacitado y con una tremenda vulnerabilidad, tenga que salir a vivir en una
sociedad peligrosa y convulsionada como la ciudad de Buenos Aires.”
“La ley parte de la ideología de que todo está causado por la sociedad en una suerte de
sociogénesis: la sociedad te enloquece. Se puede estar de acuerdo con que la sociedad
puede llevar al borde de la locura y el suicidio si se pierde el trabajo o a un ser querido,
o si se cae en la droga o el alcohol; pero la esquizofrenia la padece quien tiene una
vulnerabilidad previa en el cerebro. No se puede compartir la idea de que la sociedad
es la causante de la locura.”
(Dr. Alberto Monchablón, Director del Hospital Moyano. Conferencia Quo
Vadis Salud – Mesa de Salud Mental 5 de octubre de 2011. Nota publicada en
la Revista Médicos Nº 67, Diciembre 2011)

“La ley dispone el cierre de hospitales públicos monovalentes en vez de su

refuncionalización. La internación de pacientes psicóticos agudos en hospitales
generales es muy problemática. Requieren internación en un hospital monovalente
altamente especializado por su seguridad y la de terceros. Hoy los hospitales de
agudos no cuentan con las camas de internación necesarias y servicios especializados
en Salud Mental. Están muy lejos de poder cumplir con los postulados de la ley en el
corto o mediano plazo. Los neuropsiquiátricos existen porque hay sectores sociales
menos favorecidos que no pueden atenderse en un sanatorio.”
“Los psiquiatras ya trabajamos en un contexto de interdisciplinariedad. Lo que decimos
es que el único profesional que puede internar o medicar a un enfermo es el médico
psiquiatra, que es quien tiene la responsabilidad civil y penal.”
(Dr. Néstor Marchant, Presidente de la Asociación Argentina de Psiquiatras –
AAP-. Artículo “Psiquiatras rechazan una ley”. Intramed, 28 de septiembre de
2010)

“La ley tiene olvidos importantes: no se ocupa de la demanda ambulatoria, como

tampoco hace el necesario énfasis en la prevención y rehabilitación, ni se detiene en

Problemas Sociales Latinoamericanos

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las franjas etarias más vulnerables, como la infanto-juvenil y la tercera edad, ni en

problemáticas tan importantes como el alcoholismo y otras adicciones.”
“La ley contiene numerosas definiciones que están viciadas de una insanable
imprecisión científica y jurídica”
“No va a ser un instrumento útil para una necesaria reforma en salud mental porque
es inaplicable.”
“El perfil disciplinario de los distintos profesionales de la salud mental se desdibuja en
la nueva legislación, especialmente el del psiquiatra. El equipo interdisciplinario que
menciona la ley borra las especificidades de cada profesión y sus respectivos derechos
y obligaciones transformándose en un dispositivo de control y censura, potencialmente
iatrogénico, negligente y peligroso para el paciente.”
(Declaración “Por un plan nacional de Salud Mental en oposición a la ley.
Asociación de Médicos municipales, La asociación Médica Argentina, La
asociación Argentina de Psiquiatras, la Conferencia Médica de la República
Argentina y otras instituciones médicas)

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

LEY 26657. 10 AÑOS DESPUÉS

1
Diego Naddeo

El presente escrito tiene la intención de aportar algunas reflexiones acerca de los

10 años que este año se cumplen de la sanción de la LNSM 26.657 y del incumplimiento
de la meta central propuesta acerca del proyecto de desmanicomialización
comprometido para este año.
Para ello haré una aproximación al recorrido histórico que implicó la conformación
del campo de la Salud Mental en la Argentina y los distintos movimientos que se
sucedieron a los fines de ofrecer miradas sobre la forma en que el Estado perfiló su
posición frente a la temática. En tal sentido, analizar las políticas estatales nos permite
observar las transformaciones de dicho Estado y el rol que va cumpliendo en esto, la
sociedad civil.
O´Donnell y Oszlak2 refieren que llaman “cuestiones” para analizar las políticas
públicas a aquellas necesidades y demandas “socialmente problematizadas”. Esa
cuestión lleva un período entre su problematización social y su “resolución” (dentro de
todas las posibilidades de resolución). En ese sentido hay que destacar que la
problemática de las personas internadas en Salud Mental logró volver a ser escuchada
por el Estado en 2003 cuando se comenzó a trabajar en dicho tema desde la Secretaria
de Derechos Humanos de la Nación a cargo de Luis Eduardo Duhalde. En aquel
entonces, organizaciones de la Sociedad Civil llevaron la inquietud respecto de las
personas que se encontraban internadas habiendo perdido sus derechos como
ciudadanos. Ese fue el momento en el cual el tema vuelve a estar en la agenda del
Estado.
Siguiendo a estos autores, cabe preguntarse los siguientes interrogantes sobre la
política pública: “Quien reconoció como problemática, cómo se difundió esa visión quien
y sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión” (Oszlak, O.
O`Donnell, G. p111).

1 Lic. En Psicología. Docente de la Facultad de Psicología y Escuela Superior de Medicina

(UNMdP).
2 Oszlak O. O´Donnell G. (1981): Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una
estrategia de investigación. CEDES, BS As.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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Entonces, analizar lo previo al surgimiento de la cuestión y el proceso a través del

cual se convierte en tal, es importante por dos razones, por un lado, la interpretación de
los fenómenos posteriores y por otro lado, la posibilidad de visibilizar los problemas que
se le presentan al Estado en su relación e interacción con la Sociedad Civil.
Para avanzar me interesa plantear la distinción sobre la nominación de Salud
Mental y no de Psiquiatría, históricamente han aparecido como sinónimos, favoreciendo
la mirada psicopatológica y biologicista del campo, en algunos pasajes encerrado en la
dinámica de la Psiquiatría y la Psicología como las profesiones intervinientes. Esa
distinción es clara en el Art.3 de la Ley 26657, allí la definición es más amplia y por tanto
su abordaje, no dependiente exclusivamente desde ninguna de las aristas en particular.
De este modo, podemos hablar en términos de campo de la Salud Mental ya que así se
abre el juego a pensar que aquel concepto ubica una diversidad de prácticas sociales
que se encuentran en configuración y en tensión permanente. Por campo entendemos
que: “…un campo es un sistema estructurado de fuerzas objetivas… una configuración
relacional dotada de una gravedad específica. Es también un espacio de conflictos y
competición. Cualquier campo se presenta como una estructura de recompensas,
ganancias o sanciones, que siempre implica un cierto grado de indeterminación.” (p24.)3
Para el caso de la Salud Mental, el campo conserva antagonismos, corrientes teóricas
diversas y una gran amplitud de discursos. De modo tal que en su máxima tensión
aparece su intersección en las conceptualizaciones sobre la Salud Colectiva4 y por tanto
la noción de disolución como campo hacia prácticas integrales en Salud que contemplen
simultáneamente las dimensiones biológicas, subjetivas y colectivas de los procesos de
salud-enfermedad-cuidado.
Tal como presenta el tema Alicia Stolkiner, el objeto de estudio de la Salud Mental
es la subjetividad5. Si desde allí nos enfocamos en la ley, ésta es producto de la
emergencia del paradigma de Derechos Humanos en el campo de la salud como
posibilidad de contrapunto a los enfoques de costo-efectividad predominantes durante
los ´90 cuando los organismos rectores en salud dejaron de ser la OPS/OMS y pasaron a
ser el FMI y el BM. Este regreso al paradigma de los Derechos Humanos, tuvo su

3 Bourdieu P. Wacquant L. (1995) Respuestas por una antropología reflexiva. Introducción. Ed.
Grijalbo. México
4 “Esta corriente reformuló el enfoque teórico-metodológico de los colectivos que estudia. A
diferencia de la Salud Pública que construye la población a partir de la suma de características de
individuos, la Medicina Social considera a la población y a las instituciones sociales como
totalidades cuyas características trascienden las de los individuos que las componen. Por lo tanto,
define los problemas y desarrolla sus investigaciones a través de unidades de análisis sociales e
individuales, pero con un encuadre teórico-metodológico colectivo.” Stolkiner A. Ardila S. (2012)
Conceptualizando la salud mental en las prácticas: consideraciones desde el pensamiento de la
medicina social/salud colectiva latinoamericanas. Rev. Vertex, Revista Argentina de Psiquiatría,
2012.
5 Stolkiner, A. Derechos humanos y derecho a la salud en América Latina: la doble faz de una idea
potente. Rev. Medicina Social. Volumen 5, número 1 marzo de 2010.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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influencia en la formulación de la estrategia de a atención primaria de la salud (Alma-Ata,

1978) y su centralidad en el derecho a la salud de los pueblos. De este modo, el derecho
a la salud ha sido una de las estrategias llevadas adelante por el movimiento de
medicina social latinoamericana quienes desde los años ´70, pero más fuertemente en
la década siguiente fueron consolidando su posicionamiento para deconstruir los
postulados de los discursos dominantes en el campo de la salud.
La perspectiva histórica del campo
Desde la perspectiva histórica en el tratamiento del tema, se puede analizar que
con la creación del Hospital General en París en 1656, el objetivo fue recluir a todas las
personas que se encontraban ociosos en el territorio, en ese mismo movimiento la
institución consolidó el modelo institución total6. Posteriormente, con la sanción de la Ley
Esquirol en 1838 impregnada del espíritu de la Revolución Francesa, siendo Pinel y
Esquirol dos expresiones de este movimiento histórico humanista, liberando a los locos
de las cadenas, perpetuará la práctica que buscó excluir al loco de la sociedad. El
planteo de tratamiento moral sobre la idea manifiesta que el alienado ha perdido su
libertad que la Revolución le ha concedido. Este abordaje de la locura tuvo su correlato
en nuestro país a través del positivismo reinante a principios del siglo pasado. En ese
sentido, de acuerdo a los marcos con los que se piensan los problemas, se ensayan las
soluciones.
Aproximados en el tiempo actual podemos decir que los fenómenos de la Salud
Mental se deben entender como derivados de las relaciones sociales concretas que el
ser humano, a través de la generación del lazo social establece con las escenas de su
vida, por tanto “…la norma que regula la vida psíquica, y por lo mismo, la desviación, es
exterior al sujeto, proviene siempre de la sociedad o la cultura”7 (p.44).
Particularidades del Campo de la Salud Mental en Argentina
A partir del trabajo realizado por Alejandro Vainer y Enrique Carpintero8, incorporo
algunos aportes sobre las formas en las que el Estado fue dando respuesta a la
problemática. En un primer momento que para nosotros sería ubicable en el contexto de
la formación del Estado Nación, se inauguraron los primeros “hospitales psiquiátricos”
sobre la base de asilos preexistentes, conocidos hoy como “Borda” (1865) y “Moyano”
(1854). De aquel momento y del tiempo de la Argentina Criolla, existe el primer censo
que describe José Ingenieros. Ya entrados en el siglo XX, la respuesta comienza a ser la
del sistema “de puertas abiertas”, la Colonia “Domingo Cabred” de hecho es expresión
de aquel tiempo, ubicada en la localidad de Open Door en el partido de Lujan fue la
primera experiencia terapéutica de ese tipo en América Latina, tenía su basamento en los

6 Foucault, M. (2006) La locura en la época clásica. Ed. FCE. Bs. As.

7 Galende, E. (2015) Conocimiento y prácticas en Salud Mental. Ed. Lugar. Bs. As.
8 Carpintero E. Vainer, A (2004) Las huellas de la memoria. Ed. Topía. Bs As.

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desarrollos de la psiquiatría anglosajona, bajo la idea de la cura por el trabajo y el

contacto con la naturaleza. Para 1929 nació la Liga Argentina de Higiene Mental, como
expresión del modelo estadounidense, que proponía una dimensión preventiva hacia la
población a la vez que denunciaban las malas condiciones de vida en las internaciones.
Aún van a ser tiempos en donde la respuesta desde el Estado al complejo de la Salud
está más asociada a la beneficencia que a la generación de derechos.
Este viraje se plasma en el contexto internacional con la emergencia de los Estados
de Bienestar en el tiempo de la posguerra y en particular en Argentina, con la creación
del Ministerio de Salud de la Nación y con su primer Ministro, Ramón Carrillo (figura de
gran importancia en el sanitarismo argentino, recientemente recuperado). Con la
creación del Ministerio en 1949, se fueron ideando e implementando políticas que dieron
cuenta de una concepción integral de la Salud, fortaleciendo la infraestructura por un
lado y por otro, la generación de un Plan Sanitario Argentino con una mirada preventiva,
sostenido desde una perspectiva de acceso universal y gratuito al Sistema, en síntesis,
se consolida de esta manera, la aproximación que va a hacer la OMS sobre la Salud
como un derecho de la población. Puntualmente en Salud Mental, se inició una
reorganización de los establecimientos de internación de enfermos mentales, de modo
que los pacientes estuvieran más cerca de sus comunidades y familias a fin de evitar la
cronificación. Si ben el modelo asilar no estaba en cuestión, en su libro “Clasificación
Sanitaria de los Enfermos Mentales”, Carrillo hace una serie de observaciones que me
resultan relevantes recordar; por un lado, elabora una crítica al Código Civil de 1868, dice
que el texto aborda la problemática desde una perspectiva netamente jurista, pretende
por tanto darle una mirada desde la perspectiva sanitaria de aquella época. Se propone
entonces por un lado, redactar un Código Sanitario, dentro del cual haya una nueva
nomenclatura de las enfermedades Mentales y reformar del Código Civil. Aquel código
Sanitario estaba asociado a la Constitución de 1949. A su vez, se observa una crítica a la
larga permanencia de los internados. Algunos otros debates que se plantean en dicho
texto es la manera más apropiada de nombrar a los usuarios de los servicios, es así que
propone “enfermo mental” y no de “alienado” o “dementes”. Piensa en ese concepto por
entender que el Código Civil debe cuidar de su patrimonio y el Código Sanitario respecto
de su Salud. Allí hace una la distinción sobre aquellos “enfermos mentales” que no
necesitan internación. Ubica un concepto más amplio que el de la alienación. De alguna
manera se acerca a la distinción de que Salud Mental no es el anverso de Enfermedad
Mental.
Más adelante en sus escritos, le preocupa a Carrillo que para el año 1949 hay
15000 personas internadas y sólo 1200 juicios de insania, el resto permanece internado
sin autorización del juez. Algunos de estos fenómenos de repetición nos marcan lo

Problemas Sociales Latinoamericanos

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históricamente invisibilizado de ese grupo de población a quienes se les han negado sus
derechos.
Hay un tema que resulta completamente innovador y es respecto de la interdicción,
el autor plantea que “hay enfermos mentales que no están absolutamente impedidos,
que pueden realizar algunos actos. A éstos es el caso de darles un consejero que los
asista para algunos actos y que los deje en libertad para realizar otros. Es la solución
más lógica desde el punto de vista psiquiátrico y práctico.”9 (p.85)
El texto, en clave jurídica, propone una definición de salud y enfermedad mental
centrada en tres factores fundamentales: voluntad, inteligencia y afectividad, sin importar
la clasificación diagnóstica en sí.
Por otra parte, propone que la evaluación de la enfermedad mental sea brindada
por un profesional de la salud, para aquellos años, un médico especialista.
Más adelante le preocupa a Carrillo que en el Código Civil, el “enfermo mental” que
tiene un curador, queda a la voluntad de este para poder acceder a un juez que lo
escuche, cuestión que observa poco factible.
Sobre la cesación de la insania rescata la presencia siempre de la autoridad
médica en dichas resoluciones de modo que no quede solo en manos de los jueces.
Al abordar la protección civil de los enfermos mentales plantea: “nuestro código
civil supone que el enfermo mental una vez que ha sido declarado tal, no debe ejercitar
ya ningún derecho. Se lo sustituye, lisa y llanamente, por el curador, para todos los actos
de su vida.” (p.87) Allí compara los código franceses e italianos y destaca que en
aquellos, “…los enfermos no son totalmente incapaces y por tanto no se los desplaza del
todo del manejo de sus bienes y del ejercicio de ciertas facultades.”(p.87) Carrillo
propone la figura de la semiinterdicción y para ello piensa en un consejero o asistente en
lugar de un curador. La interdicción limitada, tiene de interesante el hecho de que deja
la libertad para ver cuales derechos puede ejercer la persona, a diferencia del código
francés, que plantea de antemano una serie de derechos que se pueden ejercer.
Sobre la nulidad de los actos de las personas con padecimiento mental procura
proteger el patrimonio del enfermo, considerando que este puede hacerlo en los tiempos
de compensación de su cuadro.
Critica la ley 2392 que plantea que la locura es causal de impedimento para el
casamiento, plantea la posibilidad de que aquello sea posible de otorgar a través de la
autorización del juez.
Presenta la idea de los toxicómanos y los neuróticos como semialienados y llevan
su tratamiento en el código sanitario.

9 Carrillo R. (1950) Clasificación Sanitaria de los Enfermos Mentales. Relaciones entre código Civil
y Sanitario. Talleres Gráficos del Ministerio de Salud Pública de la Nación.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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A modo de avance al respecto comento que Carrillo pensó tres propósitos sobre
esta clasificación: 1) una clasificación de utilidad forense. 2) una clasificación que
contenga los elementos necesarios para la estadística oficial del Ministerio de Salud
Pública Nacional y 3) una clasificación que indique el tipo de establecimientos y de
terapéutica que deben emplearse.
Dice el sanitarista que la Dirección de Demología Sanitaria tiene fichadas unos
25000 enfermos mentales con unos 18000 diagnósticos. Observando que cada
enfermedad cuenta con 5 o 6 nombres distintos según la mirada de los profesionales
que lo tratan. Piensa en la conformación de una clasificación latinoamericana. La
clasificación de Carrillo, toma la de Esquirol y Pinel de 1838, y los aportes de Gonzalo
Bosch y José Borda. Observa a su vez, el carácter provisorio de toda clasificación.
Por último, Carrillo sostiene cambiar el concepto de Higiene Mental por el de
Psiquiatría preventiva y social, planteado en Centros de atención para los orígenes de los
cuadros, allí radica su mirada preventiva.
Este proyecto es desmantelado y olvidado luego de 1955. Vale agregar que Carrillo
muere en Brasil, durante su exilio en 1956.
Según Vainer y Carpintero, el campo de la Salud Mental tiene su nacimiento en
1957 con tres hechos puntuales: La creación de las carreras de Psicología, Sociología,
Ciencias de la Educación y Antropología en la UBA, el Servicio de Salud Mental del Lanús
ganado por Mauricio Goldenberg y la creación del Instituto Nacional de Salud Mental.
Para el año 1967, durante la dictadura de Onganía, se crea el Primer Plan Nacional de
Salud Mental. Este tenía como base el Programa Federal de Psiquiatría Comunitaria y la
Ley Kennedy de 1963 de los Estados Unidos. Sus objetivos eran la externación de
pacientes que viven en los Hospitales Psiquiátricos y la implementación de un sistema
descentralizado de atención, mediante diferentes centros periféricos. Estas experiencias
piloto se fueron sucediendo fundamentalmente por la aparición de otros discursos en
torno al tratamiento dentro del campo de la Salud Mental. Con la llegada del modelo
aperturista en dictadura en 1976, estos proyectos fueron interrumpidos, ya que 110
Trabajadores de Salud Mental fueron desaparecidos, otros tantos exiliados y aquellas
experiencias, teorizaciones y avances en nuestro campo, clausurados.
El retorno de la democracia trae aparejado que durante la presidencia de Alfonsín
se genere la Dirección Nacional de Salud Mental, nuevamente aparecen las figuras de
Goldemberg en la planificación de un nuevo plan de salud mental y Vicente Galli en la
Dirección. En este contexto se recuperan algunos debates al respecto y comienzan
nuevas experiencias como de Río Negro (1989), San Luís (1993), y en el extranjero,
puntualmente Brasil (1989) que será un actor clave en el desarrollo de las
conceptualizaciones acerca de la Salud Colectiva. Situación que vuelve a tener su

Problemas Sociales Latinoamericanos

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retroceso al perder el rango de Dirección durante los ´90 en plena consolidación del
modelo neoliberal en democracia.
Con la sanción de la Ley, los años siguientes favorecieron algunos puntos que
resulta necesario destacar. Por un lado, volvió a poner en la agenda pública el tema,
favoreciendo y fortaleciendo el tema como parte de la discusión dentro del campo de la
Salud. Interpelando a una parte de las y los estudiantes y trabajadores de dicho campo.
Un reflejo de ello es que a partir de 2015 con la asunción de un referente del sector
privado de la salud en la Dirección Nacional de Salud Mental, el intento durante ese
período fue el de atacar una algunas cuestiones centrales de la Ley con una serie de
Decretos, tal fue el caso de; postergar la reorganización de los servicios de Salud Mental
para el 2020 (tal como proponía la LNSM), así como también se propuso la ruptura de la
noción de equipo de Salud Mental para posicionar a la psiquiatría como disciplina rectora
en los equipos y la exclusión de la Secretaria de DDHH en la definición de las temáticas
de Salud Mental. Este intento de modificación en torno a los derechos ganados en la
Ley 26657, se pudo frenar con una serie de movimientos que se organizaron, tal es el
caso del Movimiento por la plena implementación de la Ley Nacional de Salud Mental. La
presión fue tal que se logró la renuncia de aquel director y su política. En su lugar ingresó
Luciano Grasso, formado en el paradigma de la Salud Mental Comunitaria. Durante su
gestión logró realizar el primer censo de personas internadas en Salud Mental en 2019.
De aquel censo algunos de los datos relevantes fueron que de las 162 instituciones de
internación en Salud mental en donde se encuentran internadas 12035 personas, el
75% de esas instituciones son privadas, pero el sector público tiene el 52% de los
internados.
El promedio de edad de las personas internadas es de 50 años. Respecto de sus
derechos se evidenció que el 66% dijo recibir visitas durante su estadía. El 41,6% refirió
haber podido realizar comunicaciones telefónicas. Casi el 60% pudo tener una salida
dentro del mes en que se hizo el censo. De ellos, el 69% tuvo que hacerlo acompañado.
En lo atinente al Consentimiento informado, se observa que solo el 28,5% lo pudo firmar,
el resto no lo firmó o no tuvo información al respecto. Los equipos entrevistados
informaron que el 36% de los internados, presentan el criterio de “riesgo cierto e
inminente”. Por su parte, más de la mitad, el 53% de ellos permanece por más de dos
años internados y un 25% por más de once años. De modo que el promedio de
internación es de 8,2 años en el sector privado y de 12,5 en el sector público. Durante
estos años se pudo observar un aumento de los servicios de salud mental en las
guardias de los hospitales generales.
Los servicios intermedios con base en la comunidad (casas de convivencia, centros
de día, entre otros) se habrían incrementado en un 64 %, existiendo 233. Las camas de

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

internación en establecimientos monovalentes de hospitales públicos disminuyeron un

19 % (Ministerio de Salud, 2015).
A su vez, y más allá de avances y retrocesos en la generación y transformación de
dichas instituciones y dispositivos me interesa hacer foco en el tema del Art. 33 cuando
se piensa en la plena implementación de la LNSM. Es habitual escuchar la
argumentación y el reclamo por la plena implementación de la LNSM, en ese sentido se
pierde de vista los diversos enfoques y caminos que tiene dicha implementación. Para no
ubicar la exigencia del lado de lo que “se espera del Estado”, me pregunto si a 10 años
de la sanción de la Ley, se ha favorecido la formación de egresados con esa perspectiva
al menos en nuestra facultad. Desde hace tiempo la lógica manicomial no se manifiesta
solamente en los hospitales sino también en la creciente tendencia a “patologizar” la
vida cotidiana y los problemas sociales complejos, dando respuesta a ellos de manera
individual a través de la prescripción de medicamentos o de psicoterapia como única
alternativa, lo que se denomina proceso de medicalización/medicamentalización. Con
esa mirada se reproduce el modelo de salud-enfermedad olvidando que en la
intervención de ese proceso en realidad aparecen otros actores que favorecen una
mirada más amplia de la temática llevándola al proceso de salud-enfermedad-atención-
cuidado.

A modo de cierre
Concluyendo, la política pública que tuvo lugar en el período 2003-2010, (desde
que se planteó nuevamente la necesidad, hasta la sanción de la ley), trajo la posibilidad
de (re)pensar nuevos-viejos debates sobre el campo de la Salud Mental. El recobrar las
diversas experiencias a lo largo del tiempo, muestran la forma en la cual los proyectos
políticos divergen y las complejidades que atraviesan en las respuestas desde el Estado.
En este sentido parece necesario correrse del lugar que propone ubicar a la plena
implementación de la Ley como un punto de llegada y más bien pensarlo como un
territorio de permanentes disputas, avances y retrocesos. En los tiempos actuales y a la
luz de las diversas experiencias resulta necesario que en Salud Mental empecemos a
trabajar hacia la formación de una propuesta de abordaje que sea “…capaz de construir
un conocimiento que refleje la complejidad de su objeto de conocimiento: el sujeto de su
existencia real que padece sufrimiento mental.”10 (p.191). De modo que se plantee no
un cambio de paradigma, sino más bien una creación de nuevas experiencias y prácticas
provenientes no desde las disciplinas sino desde un campo social complejo. Esta
creación de nuevas experiencias requiere de la articulación entre diferentes actores,
sean los organismos de Derechos Humanos, las asociaciones de familiares, desde la

10 Galende, E. (2015) Conocimiento y prácticas en Salud Mental. Ed. Lugar. Bs. As.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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 Universidad Nacional de Mar del Plata – Facultad de Psicología

inversión en políticas públicas, hasta la definición e injerencia en los contenidos en las

Universidades encargadas de la formación de los profesionales acerca del conocimiento
racional, ético y científico. El modelo asilar no se agota en el fin de los manicomios, sino
en el poner en cuestión nuestras prácticas, como se ha evidenciado en nuestros días,
hoy asistimos al pasaje de los muros hacia los diagnósticos, generando la misma
instancia de segregación social. Valoro que se haya podido generar una conciencia
respecto del problema de la Salud Mental ahí en donde el modelo que prevalecía en las
formaciones de grado era netamente asociado a la psicopatología, perdiendo de vista la
complejidad del tema. Esa conciencia se materializa en el movimiento nacional en
defensa de la ley nacional de salud mental y en el movimiento por la plena
implementación de dicha ley.

Mar del Plata, septiembre de 2020.

Problemas Sociales Latinoamericanos

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Les compartimos otros recursos que les puede permitir ampliar ciertas cuestiones
abordadas en esta unidad:

1.
”Alicia Stolkiner. No hay enfermedades mentales, siempre
está en juego el cuerpo"
En La Mancha, 2016.
Resumen. Conversación con Alicia Stolkiner, psicóloga y titular de la materia
Salud Pública y Salud Mental, sobre cómo se aborda la locura, la crítica situación
que atraviesa la ley de salud mental y los desafíos sociosanitarios que implica
trabajar con la locura.
Dirección: [Link]

2.
“Alicia Stolkiner. La situación de la salud en Argentina en el
marco de la restauración neoliberal"
En ALAMES ARGENTINA, 2016.
Resumen. El seguro como camino a la privatización de la Salud
La CUS,
nuevo nombre para viejas trampas. Mesa central: Alicia Stolkiner. Encuentro
preparatorio para el XIV Congreso Latinoamericano de Medicina
Dirección: [Link]

3.
“Alicia Stolkiner. Refundación del sistema de salud"
En ALAMES ARGENTINA, 2016.
Resumen. IIIº Encuentro nacional de Salud. UNLa.
3/12/2016
Dirección:
[Link]

1
103
 4.
“Ley Nacional de Salud Mental N° 26657”. Parte 1º a 5
En PAHO TV, año 2016.
Resumen. En el marco de la reglamentación de la Ley Nacional
de Salud Mental Nº 26657, en mayo de 2013, el lic. Leonardo
Gorbacz participó de la filmación de los presentes videos.
Gorbacz es psicólogo, diputado nacional (mandato cumplido).
Dirección:
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]
[Link]

5.
“Osvaldo Saidón, Políticas de salud mental"
En VOCES EN EL FENIX, 2014.
Resumen. Presentación de la Revista Voces en el Fénix Nro 41.
La Verdad Incómoda, Salud Popular e Inclusión.
Dirección: [Link]

6.
“Florencia Cendali, Reflexiones sobre salud colectiva y
justicia social"
En VOCES EN EL FÉNIX, 2014.
Resumen. Presentación de la Revista Voces en el Fénix Nro
41. La Verdad Incómoda, Salud Popular e Inclusión.
Dirección:
[Link]

7.
“Debora Tajer. Hacia un sistema de salud con perspectiva
de género"
En ALAMES ARGENTINA, 2016.
Resumen. IIIº Encuentro nacional de Salud. Universidad
Nacional de Lanús. 3/12/16
Dirección:
h[Link]

8.
“Paradigmas y Prácticas en Salud Mental. Marité Colovini.
Clase"
En FORMACIONDOCENTELSM LSM, 2016.
Resumen. Curso de formación docente. Ley Nacional de
Salud Mental [Link] 2015
Dirección:
[Link]

2
104
9.
José Carlos Escudero. “Salud, historia y poder en la América
Latina"
En INSTITUTO DE SALUD COLECTIVA, año 2015.
Resumen. Escudero, J C. “Salud, historia y poder en la
América Latina” [Video].Federico L, Librandi J.
Entrevistadores. Buenos Aires: CeDoPS; 2015. Video 61 min,
Sonido, Color.
Dirección:
[Link]

10.
“Mario Testa. Historia de vida y la salud pública en
América Latina..."
En INSTITUTO DE SALUD COLECTIVA, año 2015.

1
Resumen. Testa M. Historia de vida y la salud pública
en América Latina durante las décadas de 1960, 1970 y
1980 [Video]. Trotta L, Federico L, Entrevistadores.
Buenos Aires: CeDoPS; 2013. Video 58 min, Sonido,
Color.
Dirección:
[Link]

11.
Hugo Mercer “La incorporación de las ciencias sociales a la
Medicina Social "
En INSTITUTO DE SALUD COLECTIVA, año 2015.
Resumen. Mercer, H. “La incorporación de las ciencias
sociales a la Medicina Social” [Video].Federico L, Librandi J.
Entrevistadores. Buenos Aires: CeDoPS; 2015. Video 51 min,
Sonido, Color.
Dirección: [Link]
3Agbmk

12.
“Mario Testa: La necesidad de pensar en salud"
En Instituto de Salud Colectiva, 2016.
Resumen. Conferencia dictada por el Dr. Mario Testa en
Buenos Aires, durante el Congreso de ALAMES durante
1996.
Dirección: [Link]
AImU

13.
“Emiliano Galende. Transformaciones políticas e intelectuales
en los abordajes en salud mental"
En INSTITUTO DE SALUD COLECTIVA, año 2015.
Resumen. Galende, E. “Transformaciones políticas e
intelectuales en los abordajes en salud mental” [Video].Librandi
J. Entrevistador. Buenos Aires: CeDoPS; 2015. Video 51 min,
Sonido, Color.
Dirección: [Link]

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