LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA:

DESAFÍOS PARA SEGUIR AVANZANDO EN EL PROCESO DE

INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Fernando Ocampo Sánchez

SINOPSIS

En los últimos años la región Centroamérica ha consolidado el proceso de

integración económica a través de una unión aduanera, que mediante la aplicación
del libre comercio entre sus miembros y el establecimiento de una arancel externo
común aplicado a más del 95% del universo arancelario, ha promovido un
crecimiento constante del comercio de bienes y servicios intra y extra regional. A
pesar de estos avances, la región todavía tiene importantes retos que atender
para profundizar esa integración económica, dentro de los que destacan la
adopción de medidas de facilitación del comercio, la consolidación del libre
comercio y la libre circulación de mercancías en el territorio aduanero, la
conclusión del arancel externo común, el diseño de una política comercial conjunta
centroamericana, y la definición mecanismo común de recaudación arancelaria y
fiscal, así como consolidar la institucionalidad y los mecanismos de coordinación
intrarregional.

ABSTRACT

In recent years Central America has consolidated its process of economic

integration through a customs union, the implementation of free trade between its
members and the establishment of a common external tariff for more than 95 % of
the tariff lines. All these elements have promoted a steady growth on trade in
goods and services, not just among the region, but also in external markets.
Despite these advances, the region still faces major challenges to deepen the
economic integration, such as: trade facilitation measures, consolidation of free
trade and free movement of goods within the customs territory, completion of the
common external tariff, design of a Central American joint trade policy, defining a
common mechanism of tariff and tax collection, as well as strengthen the
institutional and intra-regional coordination mechanisms.

1
 I. MARCO DE REFERENCIA

El proceso de integración económica en Centroamérica se remonta al año 1951,

cuando se funda la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), que

años más tarde sería el fundamento para la suscripción del Tratado General de

Integración Económica (TGIE)1 en 1960. Este instrumento tenía como objetivo

principal unificar las economías e impulsar en forma conjunta el desarrollo de la

región, para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes; estableciendo

compromisos específicos para avanzar hacia un mercado común mediante el

establecimiento primero de una unión aduanera, que permitiera eliminar las

barreras al intercambio de bienes mediante un esquema de arancel externo

común. Específicamente, los artículos 1 y 2 del TGIE señalan:

Artículo I

Los Estados contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado

común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco

años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Tratado. Se

comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios.

(El subrayado no es del original).

Artículo II

Para los fines del Artículo anterior las Partes contratantes se comprometen

a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de

1
El TGIE entró en vigencia el 4 de junio de 1961 para Guatemala, El Salvador y
Nicaragua; el 27 de abril de 1962 para Honduras y el 23 de septiembre de 1963 para
Costa Rica. Posteriormente en junio de 2013 Panamá se adhirió al proceso de
integración económica centroamericana, adoptando una serie de compromisos para que
pueda ir asumiendo de manera gradual los derechos y obligaciones del sistema de IEC.

2
 cinco años y a adoptar un arancel centroamericano uniforme en los

términos del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de

Gravámenes a la Importación. (El subrayado no es del original).

Sobre la base de estos artículos, los países de la región definieron el régimen de

libre comercio para todos los productos originarios de sus respectivos territorios,

con las únicas limitaciones comprendidas en su Anexo A, que incluía los productos

exceptuados de esta disposición2. Con base en ello, los bienes que cumplan con

la regla de origen centroamericana están exentos de los derechos a la

importación y exportación, los derechos consulares y todos los demás impuestos y

sobrecargas a la importación o exportación o que se cobren en razón de ellas, ya

sean nacionales, municipales o de otro orden. De igual manera, se aplica trato

nacional a todos los bienes originarios de los países parte, los cuales se

exceptúan de toda restricción o medida de carácter cuantitativo, con excepción de

las medidas de control que sean legalmente aplicables por razones de sanidad, de

seguridad o de policía.

Con fundamento en estas disposiciones, el comercio entre los países

centroamericanos ha crecido sostenidamente a través de los años, a pesar de la

crisis económica y militar por la que atravesó la región en la década de los 80 y

de los coyunturas internacionales que inciden en el contexto regional.

2
Libre comercio para los productos originarios debe entenderse que los mismos están
exentos del pago de los Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) y exportación, los
derechos consulares y demás impuestos, sobrecargos y contribuciones vinculados a la
importación o exportación o que se cobren en razón de ellas

3
 Gráfico 1
Centroamérica: comercio intrarregional
1960-2014

Fuente: SIECA .
NOTA: El gráfico muestra claramente el crecimiento constante de las exportaciones centroamericanas. No incluye datos de
maquila ni información de Panamá. Con la inclusión de los mismos la cifrá alcancaría US$9.000 millones, tal y como se señala
en el apartado siguiente.

En los años posteriores, los instrumentos jurídicos de la integración sufrieron un

proceso importante de renovación para ajustarlos a los requerimientos de la

época. Así el 13 de diciembre de 1991 se constituyó el Sistema de la Integración

Centroamericana (SICA), con la firma del Protocolo de Tegucigalpa, que reformó

la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). Este

Protocolo consagra la nueva visión de Centroamérica como una región de paz,

libertad, democracia y desarrollo; y modifica la estructura institucional de la región,

estableciendo los siguientes órganos: la Reunión de Presidentes, como órgano

4
supremo, el Consejo de Ministros, integrado por los Ministros del ramo, el Comité

Ejecutivo, integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros y

la Secretaría General, a cargo de un Secretario General nombrado por la Reunión

de Presidentes.

Adicionalmente, el 29 de octubre de 1993 se suscribió el Protocolo de Guatemala

que modifica el TGIE, convirtiéndose en el nuevo marco de referencia para regular

el proceso de integración económica centroamericana. En este instrumento se

reitera el compromiso de los países para alcanzar, de manera voluntaria, gradual,

complementaria y progresiva, la Unión Económica Centroamericana; y para ello

constituyeron el Subsistema de Integración Económica, cuyo órgano técnico y

administrativo es la Secretaría de Integración Económica Centroamericana

(SIECA).

Esta modificación al TGIE pone en contexto la aspiración inicial del TGIE de tener

conformada la unión aduanera en un período de cinco años, reconociendo las

particularidades y dificultades de un proceso como éste, e introduciendo como uno

de sus fundamentos que “la integración económica se define como un proceso

gradual, complementario y flexible de aproximación de voluntades y políticas.”

El artículo 5 del Protocolo de Guatemala establece los principios del sistema de

integración económica centroamericana, señalando que este proceso se ajustará

a los principios de legalidad, consenso, gradualidad, flexibilidad, transparencia,

reciprocidad, solidaridad, globalidad, simultaneidad y complementariedad. Esta

5
nueva visión más cercana a la realidad del proceso, establece distintas etapas

para ir avanzando, primero mediante un área de libre comercio y luego mediante

la consolidación de la unión aduanera.

Años después, el proceso centroamericano recibe un nuevo impulso con la

suscripción de un nuevo instrumento: el Convenio Marco para el Establecimiento

de la Unión Aduanera Centroamericana (en adelante el Convenio Marco); el cual

se logra impulsar sobre la base de la voluntad expresada por los países

centroamericanos para continuar avanzando en el proceso. 3 Aquí se acordó que el

proceso se fundamentaría en los objetivos y principios de los instrumentos de

integración regional vigentes y estaría conforme a lo dispuesto en el Artículo XXIV

del GATT4. Reiteraron que la unión aduanera se constituirá de forma gradual y

progresiva y que su establecimiento sería el resultado del desarrollo de las

siguientes tres etapas:

 Promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del

comercio;

 modernización y convergencia normativa; y

3
El Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana se
suscribe en Guatemala el 12 de diciembre de 2007.
4
Uno de los elementos fundamentales del GATT es el principio de trato de nación más
favorecida (NMF) que establece que “cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad
concedido por un miembro a un producto originario de otro país o destinado a él, será
concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los
territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado”. A pesar de esta
disposición, el mismo GATT en su artículo XXIV establece una excepción aplicable a tres
tipos de acuerdos regionales: la uniones aduaneras; las zonas de libre comercio; y los
acuerdos provisionales necesarios para el establecimiento de una unión aduanera o de
una zona de libre comercio.

6
  desarrollo institucional.

Sobre la base de estas disposiciones la región ha seguido avanzado en el proceso

fortalecimiento del proceso de integración económica, al mismo tiempo que

participa activamente en procesos de integración extra-regionales para maximizar

una plataforma comercial que le permita tener mayor presencia en la economía

internacional.

En este contexto, en junio del 2015 mediante la Declaración de Placencia, Belice,

los Presidentes dieron un nuevo impulso al “Instruir a los Ministros competentes, a

elaborar una hoja de ruta que contemple tiempos, plazos y responsables para los

trabajos conducentes al establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana

de conformidad con el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión

Aduanera Centroamericana”. Para cumplir con dicho mandato, la región preparó

la Hoja de Ruta para Avanzar en la Unión Aduanera 2015-2024, diseñando una

serie de actividades a desarrollar para alcanzar este objetivo, y tomando como

referencia las tres etapas establecidas en el Convenio Marco: facilitación del

comercio, modernización y convergencia normativa y desarrollo institucional. Esta

Hoja de Ruta tiene un horizonte de 10 años y será evaluada cada dos años por el

Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO), y constituye la

guía principal para el desarrollo y avance futuro del proceso.

II. ENTORNO ECONÓMICO

Tal y como se mencionó en el Gráfico 1, el comercio intrarregional ha crecido

7
sistemáticamente desde la creación del esquema de integración centroamericana,

a pesar de las dificultades enfrentadas en algunas etapas de su desarrollo. Según

el Informe Económico Regional 2015, preparado por la Dirección de Inteligencia

Económica de la SIECA,5 durante el 2014 las exportaciones totales de mercancías

centroamericanas se incrementaron un 1.5% en relación con el año anterior,

alcanzando la suma de US$ 30,247.8 millones, de los cuales casi el 30% se dirigió

hacia el mercado intrarregional, con un monto superior a los US$ 9,000 millones.

Gráfico 2
Centroamérica: exportaciones totales de bienes
Variación anual (%)

Fuente: Dirección de Inteligencia Económica (SIECA). Tomado del Informe Económico Regional
2015 previa autorización expresa de la SIECA.

5
Informe Económico Regional 2015 fue publicado en setiembre de ese año en ciudad de
Guatemala, Guatemala. El mismo consiste en un esfuerzo institucional de la SIECA por
promover la discusión académica en la región centroamericana y colaborar con la
facilitación de insumos estratégicos que apoyen las labores de toma de decisiones a nivel
del proceso de integración económica así como la formulación y diseño de políticas
públicas en favor del desarrollo de los países.

8
De acuerdo con esas cifras, las ventas entre los países centroamericanos

presentaron una variación anual del 5.6% en ese año, evidenciando un dinamismo

mayor que las realizadas a los mercados externos.

La lenta recuperación de la demanda externa y la baja en los precios

internacionales de las materias primas explican una buena parte de este modesto

crecimiento de las exportaciones realizadas por los países centroamericanos.

Estados Unidos es el principal destino de las exportaciones de la región con un

32% del total exportado por los seis países; mientras que un 13% se destina al

mercado europeo. Con la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre Costa

Rica y China, empiezan a aparecer también exportaciones hacia ese importante

mercado asiático.

En materia de importaciones desde el 2011 se ha presentado un proceso de

desaceleración.  Las cifras del 2014 muestran cifras cercanas a los US$ 71,000

millones, que representan un incremento del 1.5% respecto al año anterior.   De

ese monto,  un 13.8% correspondió a mercancías provenientes del propio

mercado intrarregional, presentando un incremento del 1.9% en relación con el

2013. 

En el sector de servicios la región ha venido creciendo a tasas mayores, aunque

en el 2014 las cifras se vieron afectadas por el entorno económico mundial. Los

datos de la Dirección de Inteligencia Económica de la SIECA, muestran que para

ese año el crecimiento anual del valor de exportaciones fue del 6.8%, en donde

9
sobresalen los servicios relacionados con turismo y viajes y el caso del transporte

asociado a la actividad del Canal de Panamá. Este último país lidera las

exportaciones totales de la región en esta área con el 40.5% del total, seguida de

Costa Rica con el 25.9%, Guatemala con el 10.3%, Honduras con el 9.8%, El

Salvador con el 8.4% y Nicaragua con un 5.2%. 

En materia de importaciones de servicios la variación anual del 2014 fue menor,

tal y como se aprecia en el gráfico siguiente, sobresaliendo Panamá con cerca de

un 34% de la participación total, Guatemala con un 21.4% y Costa Rica con una

participación menor al 15%.

Gráfico 3
Centroamérica: comercio de servicios
Variación anual (%)

Fuente: Dirección de Inteligencia Económica (SIECA). Tomado del Informe Económico Regional

10
2015 previa autorización expresa de la SIECA.

Este dinamismo en el comercio de bienes y servicios en Centroamérica ha sido

dinamizado por el esquema de integración regional, que ha pesar de las distintas

crisis internacionales, siempre ha servido como sustento para mantener flujos

continuos que dinamizan la economía. No obstante ello, y pesar de los avances

en esta materia, existen todavía importantes desafíos que la región debe enfrentar

en los próximos años para consolidar el proceso de unión aduanera y facilitar el

intercambio comercial.

III. SITUACIÓN ACTUAL DE LA UNION ADUANERA

CENTROAMERICANA

El 29 de junio de 2012, Panamá suscribió el Protocolo de Incorporación al

Subsistema de Integración Económica Centroamericana; convirtiéndose en el

hecho más relevante del proceso regional de los últimos años, y dando una

muestra clara del esfuerzo continuo por profundizar los lazos económicos entre los

países del área. En este protocolo se definen los términos, plazos, condiciones y

modalidades para la incorporación de Panamá a la integración económica

centroamericana. 6

6
El Congreso de Panamá aprobó mediante Ley No. 26 del 17 de abril de 2013 el
Protocolo de Incorporación. El depósito de los instrumentos de ratificación de este
Protocolo y del Protocolo de Guatemala lo realizaron el 6 de mayo de 2013 en la
Secretaria General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA). A partir de
esa fecha Panamá es miembro pleno del Subsistema de Integración Económica
Centroamericana.

11
Con ese importante impulso, Centroamérica es hoy una región que ha logrado

implementar acciones concretas para convertirse en una unión aduanera

avanzada, entendida como la sustitución de dos o varios territorios por uno solo,

entre los cuales se elimina la mayoría de los derechos aduaneros para los

productos, y sus miembros aplican aranceles y restricciones comunes a terceros

países. 7

La adopción de un arancel externo común y la libre circulación de mercancías –

incluyendo bienes originarios como externos – permite que una vez que los

mismos ingresan al territorio de la unión aduanera a través de un centro de control

periférico, y cumplan con los requisitos y formalidades aduaneras y aquellas otras

de naturaleza no arancelaria comunes, adquieren el derecho de circular libremente

por los países Centroamericanos , ya que con su paso por la aduana son

despachados a libre práctica y se convierten automáticamente en mercancías de

la unión aduanera. De igual manera, a todos los bienes originarios de los países

parte se les aplica el principio de trato nacional y están exentos de toda restricción

o medida de carácter cuantitativo, con excepción de las medidas de control que

sean legalmente aplicables por razones de sanidad, de seguridad o de policía.

El régimen de libre comercio en Centroamérica para todos los productos

originarios solamente está limitado por una lista de bienes específicos que se

incluyen en el Anexo A del Tratado General de Integración Económica

Centroamericana, conformado principalmente por azúcar y café verde, que por su

7
Balassa, B., The Theory of Economic Integration, Illinois, Richard D. Irwin, INC.

12
sensibilidad se han mantenido como excepciones a la regla. 8

En relación con el arancel externo común, existe en la región un grupo de

fracciones arancelarias que no están armonizadas, dificultando la libre circulación

de bienes y requiriendo una serie de controles que dificultan el intercambio

comercial. Eta situación se ve además complicada por la suscripción por parte de

los países de gran cantidad de acuerdos de libre comercio con programas de

desgravación arancelaria negociados bilateralmente o de manera subregional,

dificultando un tratamiento conjunto de carácter regional y la posibilidad de aplicar

la libre circulación a la totalidad de productos en toda la región centroamericana.

A mediados de la década de los noventa se fijaron parámetros comunes para la

política arancelaria regional frente a terceros países y se acordó aplicar los

siguientes niveles de derechos arancelarios a la importación:

 0% para bienes de capital y materias primas no producidas en la subregión;

 5% para materias primas generadas en Centroamérica;

 10% para bienes intermedios creados en Centroamérica, y

 15% para bienes de consumo final.

8
En el proceso de desarrollo de la integración centroamericana se han eliminado
productos del Anexo A, incorporándolos gradualmente al libre comercio regional. Sin
embargo desde junio del 2006 no se ha logrado avanzar, sobre todo porque lo que queda
comprendido en el mismo corresponde a productos con una alta sensibilidad política y
social.

13
Con base en estos parámetros, la región inició un proceso para armonizar los

derechos arancelarios frente a terceros. Hoy en día, de un total de 6,389 rubros

arancelarios se encuentran armonizados el 95.7%, lo que implica que solamente el

4.3% está pendiente; esencialmente en áreas como medicamentos, metales,

petróleo y productos agropecuarios.9

En este contexto, es importante señalar que la realidad determina que en la

mayoría de los procesos de unión aduanera se presentan excepciones no sólo en

el otorgamiento de libre comercio para algunos productos intra-región, sino

también en lo que se refiere a la armonización del arancel externo común para

terceros países. La misma definición del Artículo XXIV del GATT habla de que el

requisito para constituir una unión aduanera es que eliminen las barreras a lo

“esencial” del comercio, dejando muy claro que desde la concepción de esta

organización no se consideraba necesario alcanzar un 100% de armonización y

libre comercio para los bienes en una región, y que más bien se reconocían las

excepciones y la dificultad de conformar uniones aduaneras perfectas. 10

IV. PRINCIPALES DESAFÍOS

La necesidad de seguir avanzando en la profundización del esquema de

9
Dentro de los bienes agrícolas hay más de 180 rubros que no están armonizados dada
su sensibilidad, en donde sobresalen la carne y los despojos comestibles de animales
bovinos, porcinos y de aves de corral, productos lácteos, maíz, arroz, productos de la
molinería, azúcar, determinados vinos y bebidas espirituosas.
10
La jurisprudencia de la OMC ha discutido en varias ocasiones el alcance de lo “esencial
del comercio”, sin que a la fecha exista un acuerdo de si corresponde al 80% o al 90%,
según las características del acuerdo. En todo caso, lo que está claramente definido es
que a la luz de la OMC se permiten las excepciones en las uniones aduaneras tanto al
arancel externo común como al régimen del libre comercio.

14
integración económica centroamericana y por ende en la consolidación de la unión

aduanera, impone analizar los principales desafíos que los países miembros del

subsistema deben enfrentar en conjunto en los próximos años, con acciones

diseñadas sobre la base del consenso y que logren obtener el más alto

compromiso y apoyo político en la región.

Por ello, del análisis de la situación actual del esquema de integración económica

centroamericana, pueden sustraerse una serie de elementos que constituyen los

retos primordiales que deberán atenderse en los próximos años para alcanzar

una unión aduanera plena. Estos elementos son:

 Promoción de la libre circulación de mercancías y facilitación del

comercio

A pesar de que el Convenio Marco establece como primera etapa del proceso de

unión aduanera la libre circulación de mercancías y la facilitación del comercio, no

ha sido fácil en los últimos años continuar progresando en esta dirección.

Diversos factores dificultan los avances, por un lado existen problemas

estructurales como la dificultad de eliminar el Anexo A o alcanzar la armonización

total de los rubros excluidos del arancel externo común y, por otro lado, se

enfrentan problemas relacionados con la infraestructura, logística y tramitología

que inciden en la competitividad de los países de la región y en la posibilidad de

aprovechar las oportunidades comerciales y los encadenamientos productivos.

Adicionalmente, existe otro factor que hace todavía más difícil avanzar hacia la

15
libre circulación de bienes. Considerando las características y dimensiones del

mercado Centroamericano, desde hace varios años los países tuvieron la

necesidad de complementar el proceso regional con una estrategia de vinculación

con la economía internacional, no solo para alcanzar mayores mercados, sino

también para atraer inversión extranjera. Este proceso impulsado por la

negociación de acuerdos comerciales -si bien necesario- también impuso una

serie de retos y complejidades que deben abordarse de manera integral en el

proceso de conformación plena de la unión aduanera. La suscripción y puesta en

vigor de gran cantidad de tratados de libre comercio con programas de

desgravación arancelaria negociados bilateralmente o de manera subregional,

requeriría renegociar estos acuerdos para armonizarlos. Esta situación se dificulta

aún más considerando que no todos los países son parte de los mismos tratados,

y mientras no se atienda esta realidad, difícilmente se podrá aplicar la libre

circulación a la totalidad de productos en toda la región centroamericana y sería

necesario implementar mecanismos de control que atienda las excepciones, con la

dificultad propia que tiene su implementación.

Por todo lo anterior, es claro que el camino inmediato para continuar avanzando

en la integración económica pasa por la implementación de medidas concretas de

facilitación de comercio. Así lo reconocieron los propios Presidentes de la región

cuando en junio de 2014 en la Declaración de Punta Cana, instruyeron a los

Ministros encragados de la integración económica para adoptar e implementar una

estrategia centroamericana de Facilitación de Comercio y Competitividad con

énfasis en la gestión coordinada de fronteras. Para dar cumplimiento a este

16
mandato se elaboró la Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y

Competitividad con énfasis en Gestión Coordinada de Fronteras, que incluyó dos

componentes: la implementación de cinco medidas de facilitación comercial de

corto plazo, y un plan de acción de mediano y largo plazo para la implementación

de la Gestión Coordinada de Fronteras en Centroamérica, con indicadores de

medición y evaluación. Estas acciones se ven complementadas por los esfuerzos

que se realizan en cada uno de los países para avanzar en el cumplimiento las del

Acuerdo sobre Facilitación de Comercio de la OMC, que busca apoyar el

desarrollo de acciones concretas en materia de gestión integral de riesgo,

resoluciones anticipadas, operadores económicos autorizados, despacho rápido

de productos perecederos, sistemas de alertas urgentes y mejora de

procedimientos en puertos y puestos de control fronterizo, entre otros.

Por otra parte, y mientras los países avanzan en facilitar el comercio regional,

debe tenerse presente que los programas de desgravación arancelaria acordados

por Centroamérica en los tratados con sus principales socios comerciales

(Estados Unidos y Europa) seguirán reduciendo el arancel en los próximos años

hasta llegar a cero. En ese momento, la coyuntura facilitaría avanzar en el arancel

externo común, considerando que muchos de los productos que hoy se

encuentran desarmonizados ya tendrían para ese momento libre comercio con en

los principales mercados y el costo de dicha armonización sería mucho menor.

 Política comercial común y armonización normativa

17
Otro de los elementos centrales para avanzar en la consolidación de la UA es el

establecimiento de una política comercial común, la cual permitiría definir

posiciones regionales y evitar la disparidad regulatoria ocasionada por las

negociaciones y posiciones individuales en distintos foros.

Para avanzar en esta área se requiere, en primer término, desarrollar una

estrategia para armonizar los acuerdos comerciales ya suscritos y regionalizar las

negociaciones bilaterales que se estén realizando, incluyendo las que se realizan

en el marco multilateral de la Organización Mundial de Comercio. Con este

enfoque los países ganarían poder de negociación como bloque ante terceros y se

limitarían las actuaciones individuales.

Adicionalmente, la región debe trabajar en la completa armonización o

equivalencia de los reglamentos técnicos comerciales para evitar la desviación

normativa, y asegurarse que los criterios de fondo y los procedimientos

comerciales que regulan la imposición de salvaguardias, derechos antidumping,

subsidios, las reglas de origen preferenciales y no preferenciales, los regímenes

especiales (incluyendo las zonas francas y los devolutivos de derechos), los

registros de propiedad intelectual, la imposición de derechos de retorsión en

disputas comerciales y las medidas sanitarias y fitosanitarias sean los mismos,

estén armonizados o sean equivalentes en todos los países. Ante la ausencia de

tal similitud, se presenta el riesgo de que las mercancías ingresen a la región por

el país regulatoriamente menos riguroso y luego circulen en el resto del territorio

evadiendo aquellas disposiciones más restrictivas.

18
  Mecanismo común de recaudación arancelaria y fiscal

Desde una perspectiva fiscal la consolidación del proceso de unión aduanera

impone una serie de definiciones específicas que permitan atender las situaciones

relacionadas con la importación de mercancías por determinadas aduanas

periféricas, que van destinadas a un país de la región y que no es precisamente el

mismo por donde ingresó ese bien. En un modelo en el que estas mercancías

circulen libremente por Centroamérica, es necesario definir un sistema institucional

y de coordinación para implementar un mecanismo de recaudación, administración

y distribución de ingresos tributarios. Una mercancía que ingresa por una aduana

periférica en el país A, pero que va a ser consumida en el país B, va posiblemente

a pagar las cargas tributarias en la Aduana de ingreso; por lo que se requiere de

un procedimiento que permita la distribución o asignación de esos recursos.

El tema se ha abordado en el pasado existiendo distintas tendencias que se ven

influenciadas por el nivel de consumo. Algunos favorecen la distribución equitativa

entre todos los países de la región, argumentando que ello favorecería el proceso

de integración; unos pocos señalan que los recursos deben quedarse en lugar

donde se recauden - independientemente del lugar de consumo-; y la mayoría

sostiene que deben asignarse al país en que se haya consumido el bien, ya que al

final de cuentas, son los consumidores de ese país los que debieron cancelar los

impuestos correspondientes.

19
  Institucionalidad y mecanismos de coordinación regional

Tal y como se mencionó en el Marco de Referencia de este análisis, con la

suscripción del Convenio Marco los países se comprometieron a trabajar en la

tercera etapa del proceso, en el establecimiento de la institucionalidad necesaria

para el funcionamiento, administración y consolidación de la Unión Aduanera. A

pesar de los esfuerzos que realiza la Secretaría de Integración Económica hoy en

día, algunos señalan que se requiere un replanteamiento y una renovación para

ajustarla a las necesidades futuras.

Ejercer una política comercial externa común en un marco de simple cooperación

inter-gubernamental presentaría una gran dificultad y un costo enorme si se

intenta implementar sobre la base institucional con que cuenta actualmente la

región. Por ello, para avanzar en esta dirección es necesario contar con un marco

institucional capaz de manejar adecuadamente los desafíos del proceso y que se

le otorguen las facultades y los recursos necesarios para ejecutarlas. Avanzar en

esta dirección presenta retos importantes y debe reconocerse que en muchos de

los países las condiciones no parecen estar presentes. No en vano, este

compromiso se establece como en la etapa final del proceso. Es claro que en

muchos casos la institucionalidad actual ha estado delimitada desde las propias

estructuras de los países, en donde muchas de las instituciones nacionales son

reticentes a ceder y compartir esas capacidades y sobre todo a financiar el

ejercicio de las mismas a nivel regional.

20
 V. CONCLUSIONES

El 12 de diciembre de 2007 se suscribió en Guatemala el Convenio Marco para el

Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, de conformidad con las

disposiciones del Protocolo de Guatemala. Aquí los países acordaron que el

proceso se fundamentaría en los objetivos y principios de los instrumentos de

integración regional vigentes y conforme a lo dispuesto en el Artículo XXIV del

GATT. Reiteraron que la UA que se constituirá de forma gradual y progresiva y

que su establecimiento sería el resultado del desarrollo de las siguientes tres

etapas: promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio;

modernización y convergencia normativa; y desarrollo institucional.

Este instrumento reiteró el compromiso de los países de la región de seguir

buscando alternativas para profundizar el esquema de integración económica,

reconociendo la solidez y la importancia del mismo como marco de referencia para

el continuo crecimiento del comercio de bienes y servicios entre la región y fuera

de ella.

A pesar de los avances continuos de los último años, poner en operación plena

una unión aduanera implica por un lado alto compromiso político y un trabajo

21
continuo de revisión y actualización de la normativa y, por otro, esfuerzos

periódicos para racionalizar y coordinar los controles que ejercen la aduanas y las

autoridades sanitarias, migratorias, de seguridad y de impuestos internos en las

operaciones diarias de comercio.

Por ello, y para seguir avanzando en la consolidación de la una unión aduanera

centroamericana, resulta necesario desarrollar una estrategia con visión a largo

plazo que permita, por un lado aprovechar las oportunidades que se derivan de un

proceso de integración más profundo y, por otro, atender los retos que se

presentan en este tipo de iniciativas. El camino no es fácil, pero la ruta está clara

y la voluntad política parece alineada con este objetivo. Es hora de aprovechar el

momentum.

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