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LA CONSTITUCIÓN

Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie Doctrina Jurídica, núm. 941

COORDINACIÓN EDITORIAL

Instituto Instituto de Estudios

de Investigaciones Constitucionales del Estado
Jurídicas de Querétaro

Raúl Márquez Romero Rogelio Flores Pantoja

Secretario Técnico Director

Wendy Vanesa Rocha Cacho

Jefa del Departamento de Publicaciones

Carolina Hernández Parra

María Alejandra de la Isla Portilla
Fernanda Sugey Pacheco Díaz
María Andrea Niño Rivera
Tania Mariel Farfán García
Margarita García Alvarez
Jhonatan García Patiño
Cuidado de la edición

Edna María López García

Apoyo editorial

Felipe Luna
Formación en computadora

Mauricio Ortega Garduño

Elaboración de portada
LA CONSTITUCIÓN
Y EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN

Antonio María Hernández

Diego Valadés
Coordinadores

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
INSTITUTO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES
DEL ESTADO DE QUERÉTARO
México, 2022
Esta edición y sus características son propiedad de la Universidad
Nacional Autónoma de México.

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio

sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Primera edición: 7 de enero de 2022

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510 Ciudad de México

[Link]

DR © 2022. Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro

Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro

Av. 5 de Mayo, esquina Pasteur
Col. Centro, 76000, Querétaro, México

Impreso y hecho en México

ISBN: 978-607-7822-83-7
Mauricio Kuri González
Gobernador Constitucional

María Guadalupe Murguía Gutiérrez

Secretaria de Gobierno

Gustavo Arturo Leal Maya

Secretario de Finanzas

Mario Fernando Ramírez Retolaza

Oficial Mayor

Rogelio Flores Pantoja

Director del Instituto de Estudios Constitucionales
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Director
Pedro Salazar Ugarte

Secretaria académica
María Marván Laborde

Secretario técnico
Raúl Márquez Romero

Jefa del Departamento de Publicaciones

Wendy Vanesa Rocha Cacho
CONTENIDO

Nota introductoria del director del Instituto

de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Pedro Salazar Ugarte
Nota introductoria del director del Instituto
de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro. . . . . . . . . XIII
Rogelio Flores Pantoja
La Agenda de Integridad en la nueva normalidad . . . . . . . . . . . . . . . . XV
Delia Ferreira Rubio
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Antonio María Hernández
Noticia preliminar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII
Diego Valadés

La corrupción en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Antonio María hernández
La corrupción en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Antonio María Hernández
El combate a la corrupción en Brasil, los acontecimientos recientes y
sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Marcelo Figueiredo
La Constitución y el combate a la corrupción en Chile . . . . . . . . . . . . 101
Francisco Zúñiga Urbina
La Constitución colombiana de 1991. La lucha contra la corrupción:
una tarea histórica inconclusa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Julio César Ortiz Gutiérrez

IX
X CONTENIDO

El derecho español ante la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Miguel Revenga Sánchez
José Joaquín Fernández Alles
Constitución y corrupción. Autores que perfilan la naturaleza. . . . . . . 185
Alejandro Maldonado
La disciplina anticorrupción en Italia entre políticas de prevención y
de represión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Luca Mezzetti
Francesca Polacchini
Reflexión en torno al fenómeno de la corrupción en México y Sin-
gapur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Daniel Márquez Gómez
Beatriz Camarillo Cruz
La corrupción en Perú y su enfrentamiento en clave constitucional. . 265
Ernesto Blume Fortini
Democracia, corrupción y transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Allan R. Brewer-Carías
Consideraciones teóricas sobre constitucionalismo y corrupción. . . . 331
Diego Valadés
Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
[Link] Libro completo en:
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NOTA INTRODUCTORIA
DEL DIRECTOR DEL INSTITUTO
DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM

La capacidad de convocatoria de Diego Valadés y de Antonio María Her-

nández, una vez más, ha quedado patente en esta obra colectiva coordinada
por ellos y editada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y
el Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro.
Se trata de una obra que conjunta una baraja de textos escritos por per-
sonas expertas sobre uno de los temas más sentidos y problemáticos a nivel
mundial, pero, sobre todo, en nuestro continente americano: la corrupción.
El abordaje de esa temática que indigna y preocupa a la ciudadanía
se perfila desde la perspectiva constitucional y, con ello, los textos reunidos
advierten la dimensión jurídica del problema. Pero también reconstruyen
momentos y eventos recientes que ilustran de manera casuística y elocuente
la magnitud del fenómeno.
De hecho, una de las virtudes medulares del volumen es la perspectiva
comparada con la que se estudia el tema de la corrupción. Las personas au-
toras van reconstruyendo casos nacionales de América Latina, Sudamérica,
pero también de Europa e incluso Asia.
Con ello, a la vez que ofrecen un fresco global sobre el fenómeno, per-
miten calibrar la magnitud del mismo y ponderar las diferentes respuestas
constitucionales y de políticas públicas utilizadas para combatirlo. Al hacer-
lo, además, rinden tributo a una tradición académica de la que los coordi-
nadores son verdaderos expertos: el método comparado.
Por todo lo anterior, la obra que presentamos es oportuna, rigurosa y
necesaria. Oportuna porque aparece en un momento en el que la corrup-
ción amenaza con erosionar los cimientos sociales e institucionales de las
democracias en muchos países; rigurosa porque el tema es analizado por
personas expertas que conocen la disciplina constitucional y el fenómeno
estudiado, y necesaria porque hacen falta estudios que constituyan, a la vez,
una denuncia y una aportación, y esta obra logra ambas cosas.
Como director de una de las dos instituciones editoras, celebro la publi-
cación e invito con convicción a su lectura y análisis.
Pedro SALAZAR UGARTE
XI

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas

Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro
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NOTA INTRODUCTORIA
DEL DIRECTOR DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS
CONSTITUCIONALES DEL ESTADO DE QUERÉTARO

Desde hace varios años tenemos una productiva relación académica y edi-
torial con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Cada obra
representa un aporte al necesario análisis y debate científico, crítico, creativo
y propositivo, particularmente este libro coordinado por Diego Valadés, uno
de los constitucionalistas más reconocidos en Iberoamérica, y por el jurista
argentino Antonio María Hernández, al tratar uno de los problemas centra-
les que enfrentan muchos países, complejo y multicausal: la corrupción.
En la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se sos-
tiene que “La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espec-
tro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el
Estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsio-
na los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de
la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad
humana”.1
Este libro nos ofrece elementos para entender, definir e identificar las
causas que la originan, pero también los factores contradictorios que per-
miten que se instale como modo de vida pública y social, es decir, se sabe
que este fenómeno profundiza la desigualdad, genera desconfianza en las
instituciones, amenaza la gobernanza, el desarrollo sustentable, los procesos
democráticos y las prácticas corporativas justas, pero se fomenta o tolera su
práctica.
Los ensayos que integran la obra dan cuenta de visiones y experiencias
nacionales, regionales y comparadas. Se encontrarán trabajos que hacen
visible la relación entre la corrupción y el detrimento en la efectiva salva-
guarda de los derechos humanos y cómo ello ha impedido la construcción
de sociedades democráticas en la región. Otros revelan el papel de actores
públicos y privados y su incidencia en la violación de los derechos. Igual-

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Preámbulo, párr. 1, https://

[Link]/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf.

XIII

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XIV NOTA INTRODUCTORIA DEL DIRECTOR DEL IECEQ

mente, existen voces que apuntan hacia la configuración paulatina, pero

progresiva, de estándares e instituciones anticorrupción. Estos aportes, en-
tendidos en conjunto, nos ayudan a categorizar el fenómeno en al menos
tres rubros: la percepción sobre su extensión y frecuencia; la participación o
exposición a conductas; las actitudes y valores frente a actos de corrupción.
Con la convicción de que este trabajo representa un relevante aporte
orientado a enfrentar la corrupción en sus distintas dimensiones, como fe-
nómeno social, político y económico complejo, me sumo a la celebración
por su publicación.
Rogelio FLORES PANTOJA

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LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD

Luchar contra la corrupción no es solo una cuestión instrumental, ceñida a

modificar los marcos legales y a poner freno a la impunidad. La lucha contra
la corrupción apunta a controlar al poder, evitar abusos y aplicar las sancio-
nes correspondientes en aras del bien común, la protección de los derechos
y libertades de las personas, el fortalecimiento del Estado de derecho y la
mejora en la calidad de la democracia.
Una visión global de la discusión mundial en la actualidad permite de-
tectar un diálogo convergente en diversos sectores y múltiples espacios hacia
lo que denomino una “renovada” Agenda de Integridad, en la que se inscri-
be la lucha contra la corrupción.
La pandemia ha servido como catalizador para consolidar y conectar
debates y esfuerzos que estaban dispersos y que hoy confluyen en las ideas
de “reconstruir mejor” y “nueva normalidad” que orientan los programas
y proyectos post-COVID de los organismos multilaterales de crédito, de las
organizaciones internacionales y de los países.
Entre los puntos nodales que confluyen en esta tendencia podemos
mencionar los trabajos de la OCDE sobre integridad en el sector público;1
los del Foro Económico Mundial con especial acento en el sector privado,
en consonancia con la noción de stakeholders’ capitalism;2 la renovada atención
a los conceptos de “propósito” y “valor público” de las empresas;3 la jerar-
quización de la disciplina del cumplimiento hacia el modelo de “Integrity
beyond Compliance”.4 En la misma línea se inscribe la labor del Pacto Glo-
bal5 y la Agenda 20306 de las Naciones Unidas.
1
OCDE, “Anti-Corruption & Integrity Hub”, [Link]
2
Foro Económico Mundial, “The Future of Trust and Integrity”, [Link]
org/docs/WEF_47529_The_Future_of_Trust_and_Integrity_report_2018.pdf.
3
[Link]
4
Foro Económico Mundial, “Ethics and Integrity Beyond Compliance. Agenda for Busi-
ness Integrity. October 2020”, [Link]
AC_pillar1_beyond_compliance_2020.pdf.
5
ONU, Uniting Against Corruption. A Playbook on Anti-Corruption Collective Action, [Link]
[Link]/docs/publications/2021_Anti-Corruption_Collective.pdf.
6
ONU, “Objetivos y metas de desarrollo sostenible. 17 objetivos para transformar nues-
tro mundo”, [Link]

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XVI LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD

En lo que respecta específicamente a la lucha por la transparencia y en

contra de la corrupción, la Agenda de Integridad surge clara en la Estrate-
gia 2030 de Transparencia Internacional7 y en el trabajo de la Alianza para
el Gobierno Abierto y su campaña “Open Response, Open Recovery, Open
Renewal”.8
Son muchos los aspectos en los que se advierte la convergencia en la
Agenda de Integridad. Un buen ejemplo es la búsqueda de transparencia en
cuanto a los beneficiarios finales —dueños reales— de las empresas. Saber
quién es quién permite seguir la ruta del dinero en los casos de corrupción,
financiamiento ilícito de las campañas y lavado de dinero, así como detectar
posibles conflictos de interés que constituyen la antesala de la corrupción.
Por años, este fue un reclamo de las organizaciones de la sociedad civil. Hoy
es una agenda común9 que incluye a gobiernos tanto en el orden nacional10
como en plataformas internacionales, como la Alianza de Gobierno Abier-
to11 o el G20.12 Organizaciones que nuclean al sector empresarial —como el
Foro Económico Mundial13 y el B-Team—14 también se han comprometido
en este esfuerzo, ya que los esquemas de ocultamiento de la real titularidad
de las empresas afectan el clima de negocios y ponen en riesgo la respon-
sabilidad jurídica de la empresa por su cadena de valor. La confluencia en

7
Transparencia Internacional, “Our Strategy. Holding Power to Account – A Global
Strategy Against Corruption 2021-2030”, [Link]
-strategy.
8
Open Government Partnership, “The pandemic has shown just how easily things can
break down. But it also offers the opportunity to build them back up, better and stronger”,
[Link]
9
Transparencia Internacional, “Hundreds of Academics, Civil Society Groups and Bu-
siness Leaders Join Call for UN General Assembly to end Anonymous Shell Companies”,
[Link]
companies.
10
Transparencia Internacional, “Historic Anti-Corruption Measures Become Law”,
[Link]
11
Open Government Partnership, “Overview”, [Link]
area/beneficial-ownership/.
12
ONU, “G20 High-Level Principles on Beneficial Ownership Transparency”, https://
[Link]/documents/corruption/G20-Anti-Corruption-Resources/Thematic-Areas/Beneficial-Ow
nership-Transparency/G20_High-Level_Principles_on_Beneficial_Ownership_Transparency_2014.pdf.
13
Foro Económico Mundial, “World Economic Forum submission United Nations
Special session of the General Assembly against corruption”, [Link]
uploads/ungass2021/documents/session1/UNGASS_submisson_World_Economic_Forum_PACI_
GFC_final.pdf.
14
The B Team, “Ending Anonymous Companies: Tackling Corruption and Promoting
Stability Through Beneficial Ownership Transparency. The Business Case”, [Link]
org/assets/reports/[Link].

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LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD XVII

esta Agenda de Integridad es un paso adelante, pero igual la sociedad civil

sigue atenta e informada sobre la implementación de estos compromisos.15
Pero más allá de las modificaciones institucionales orientadas a consoli-
dar un sistema de integridad en el que operen todos los actores sociales, re-
sulta indispensable abordar, como objetivo de más largo plazo, los cambios
culturales necesarios que harán sustentable y sólido ese sistema de integri-
dad como marco de convivencia.
En ese sentido, la convergencia en la Agenda de Integridad se vincula
con un fenómeno que, si bien surgía con claridad en los estudios de opinión
pública desde hace años, se hizo más agudo a raíz de la emergencia global
desatada por el COVID; la falta de confianza. La confianza es un elemento
central para poder enfrentar una emergencia; es una condición de resilien-
cia. Sin confianza en la dirigencia, la sociedad pierde capacidad de coordi-
nación y acción colectiva. Sin confianza en los demás se hace aún más difícil
la solidaridad.
Estudios como el Latinobarómetro16 y el Barómetro de Confianza de la
Fundación Edelman17 muestran el constante deterioro de la confianza en
las instituciones y los liderazgos sociales en general, con las instituciones y
líderes políticos como los que menos confianza generan en la ciudadanía.
La atención en la política hizo que perdiéramos de vista que la confianza
interpersonal era, en muchos casos, aún inferior a la que teníamos en los
políticos.
El clima de desconfianza afecta la gobernabilidad, deteriora el Estado
de derecho, compromete la democracia y el respeto a los derechos y liber-
tades, desarticula y fragmenta a las sociedades y genera el caldo de cultivo
perfecto para los populismos de todos los colores políticos. La demanda de
soluciones urgentes frente a la emergencia y el miedo generado por la incer-
tidumbre crean el clima propicio la concentración de poder y la suspensión
de los controles, tal como se comprobó en 2020, cuando muchos gobiernos
usaron la pandemia como una excusa para el abuso de poder.18

15
Transparencia Internacional, “Access Denied? Availability and Accessibility of Benefi-
cial Ownership Data in the European Union”, [Link]
Access-Denied-Availability-Accessibility-Beneficial-Ownership-Registers-Data-European-Union.
16
Latinobarómetro, “Informe 2018”, [Link]
2018_LATINOBAROMETRO.pdf.
17
Fundación Edelman, “The Edelman Trust Barometer 2021”, [Link]
com/sites/g/files/aatuss191/files/2021-03/2021%20Edelman%20Trust%[Link].
18
Transparencia Internacional, “Why fighting Corruption matters in Times of CO
VID-19”, [Link]
matters-in-times-of-covid-19.

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XVIII LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD

La confianza es la argamasa que da fortaleza a una comunidad. Sin ella

vivimos en un clima de inseguridad y sospecha; debemos estar en guardia y
a la defensiva; la construcción colectiva es cada vez más difícil; la incerteza
complica la posibilidad de prever y planear; la atención se concentra en un
“sálvese quien pueda”, en el presente sin proyección de futuro, ni personal
ni colectivo.
En la base del problema de la desconfianza en instituciones y líderes está
la falta de confianza interpersonal. A mi juicio, el fenómeno se origina en la
ruptura de los consensos éticos básicos de una sociedad. Cuando no está claro
lo que está bien y lo que está mal; cuando no hay diferencia entre lo que es y
lo que debe ser; cuando no hay consenso sobre lo que vamos a tolerar y lo que
es intolerable; cuando no hay acuerdo sobre cuáles son los modelos sociales.
Esta quiebra de los consensos éticos se manifiesta claramente en lo que
yo denomino la “cultura Cambalache”, en referencia al famoso tango de Dis-
cépolo.19 Compuesto en 1935, lamentablemente parece una descripción de
la situación actual, donde todo es igual y nada es mejor, donde el mérito no
tiene valor, donde da lo mismo ser honesto que ladrón, donde los privilegios
son la contracara del clientelismo. Se trata de sociedades en las que la falta
de integridad se transforma en estructural y sistémica, opera como modelo
o justificación para la deshonestidad y genera un clima de resignación y re-
lativismo que incentiva el individualismo.
En lo político, esta “cultura Cambalache” explica por qué impera la im-
punidad en materia de corrupción, por qué los corruptos siguen ganando
elecciones al son del argumento “Roban, pero hacen” o “Roban, pero re-
balsa”. En este clima no hay incentivos para la transparencia, el acceso a la
información, la independencia y eficacia de los controles, ni para restaurar
la noción de que los funcionarios (electos o nombrados) son servidores pú-
blicos que deben rendir cuentas.
La respuesta institucional y la reacción social frente a la corrupción de-
penden en parte de la solidez de los consensos valorativos básicos. Cuando
esos consensos son débiles o están quebrados aumentan la tolerancia y la
indiferencia de la ciudadanía frente a la corrupción. La corrupción es un
fenómeno global que puede darse —y de hecho se da— en cualquier país,
aun en aquellos percibidos como transparentes de acuerdo con el Índice de
Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional;20 la diferencia
entre los países depende de la reacción frente a los casos.

19
Discépolo, Enrique Santos, Cambalache, [Link]
[Link].
20
Transparencia Internacional, “Corruption Perceptions Index”, [Link]
[Link]/en/cpi/2020/index/nzl.

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LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD XIX

Los consensos éticos básicos, cuando son sólidos, no solo cimientan la

reacción frente a la corrupción, sino que operan como canales ordenadores
de la conducta de los actores sociales previniendo la corrupción, aun ante la
ausencia de un régimen legal específico.
Cuando esos acuerdos sociales básicos sobre lo que está bien y lo que está
mal se rompen, la respuesta que históricamente han buscado las sociedades
es la de imponer heterónomamente esas normas en un proceso de juridización
de la ética,21 revistiendo con la fuerza y coercibilidad de la ley ciertas conduc-
tas elementales. Así surgieron las leyes de ética pública en muchos países. Fue
necesario decir con fuerza de ley que es deber de los funcionarios actuar con
“honestidad, probidad, rectitud, buena fe y austeridad republicana”.22 Algo
tan obvio y elemental como eso. Y a pesar de contar con leyes y sanciones,
hay funcionarios públicos que no lo entienden y jueces que los apañan.
En el caso del Reino Unido, la primera norma legal de ética pública fue
el resultado de la investigación que realizó la Comisión Nolan sobre una
serie de casos de corrupción que se habían producido en el Parlamento. En
la nota de elevación de las recomendaciones de la Comisión, lord Nolan
—su presidente— dice: “[…] los cambios ocurridos a lo largo de los años
en los roles y el ambiente de trabajo de políticos y otros servidores públicos
han conducido a confusión sobre lo que es una conducta aceptable y aquello que no
es aceptable”.23 Precisamente la ruptura de esos consensos éticos básicos que
rigen la conducta de los actores sociales.
La Agenda de Integridad requiere la reconstrucción de la confianza so-
bre la base de un renovado consenso ético básico, y en esa tarea uno de los
principales obstáculos que enfrentamos es la relativización del valor de la ver-
dad, que caracteriza la posmodernidad. Vivimos en la época de la postverdad,
las noticias falsas (fake news), la manipulación de los hechos, la narrativa de
los “hechos alternativos”. En una época en que el Deep Fake y el anonimato
en las redes sociales ocultan y tergiversan la verdadera identidad del otro,
el diálogo social se torna más difícil e incluso agresivo, aumentan la incer-
tidumbre, la sospecha y la generación de burbujas de autoconfirmación
como mecanismo para superar la sensación de vulnerabilidad. En el plano

21
Ferreira Rubio, Delia, “Marco Teórico”, en Rodríguez Chang, Ronny (ed.), Ética parla-
mentaria en Centroamérica y República Dominicana, San José, IIDH, 2021, [Link]
pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/20CC01F4B2B5901B05257DE300613D36/$FILE/[Link].
22
Argentina, Ley 25.188 de Ética Pública, art. 2, inc. b), [Link]
legInternet/anexos/60000-64999/60847/[Link].
23
Lord Nolan, “Standards in Public Life. First Report of the Committee on Standards
in Public Life”, [Link]
[Link]/document/cm28/2850/[Link].

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas

XX LA AGENDA DE INTEGRIDAD EN LA NUEVA NORMALIDAD

político, estas características del diálogo social favorecen la manipulación

de los ciudadanos y permiten a algunos actores intensificar la fragmenta-
ción social y el enfrentamiento en la lógica amigo-enemigo, tan favorable
a los liderazgos populistas.
La demanda de transparencia se vincula en el plano más instrumental
con la necesidad de reconstruir la verdad como eje central del consenso éti-
co que servirá de base sólida para la generación de confianza.
El concepto de transparencia comprende dos aspectos igualmente impor-
tantes: la integridad y la información. Tanto la información como la integri-
dad son centrales en la prevención y sanción de la corrupción. La integridad
ordena la conducta y la información permite la participación y el control.
La Agenda de Integridad que apunta a la reconstrucción de la con-
fianza incluye la necesidad de reglas claras que ordenen la convivencia en
una sociedad más justa, inclusiva, democrática y respetuosa de la libertad,
la igualdad y los derechos de sus miembros. Si abandonamos la “cultura
Cambalache” y renovamos el acuerdo sobre el valor de la palabra, el respeto
recíproco, la honestidad como deber, la transparencia como regla y la inte-
gridad como principio rector de nuestra conducta, entonces habremos dado
un paso importante en la construcción de un futuro mejor.

Delia FERREIRA RUBIO*

Buenos Aires, julio de 2021

*
Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Presidenta de Trans-
parencia Internacional.

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PRESENTACIÓN

Diego Valadés, como director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM, presentó la Primera Encuesta de Cultura Constitucional en México,1
en el contexto del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
realizado en la Ciudad de México en febrero de 2003. Posteriormente invitó
a los presidentes de las asociaciones de derecho constitucional que forman
parte de dicho Instituto Iberoamericano a que hicieran lo propio en sus res-
pectivos países.
En mi caso, comprendí la importancia de la iniciativa regional y afor-
tunadamente pude dirigir y publicar las dos encuestas realizadas en Argen-
tina, en 2004 y 2014.2
Esas experiencia interdisciplinarias, de notable valor para el conoci-
miento de la realidad latinoamericana, han sido sumamente útiles para el
estudio e investigación de nuestra materia, en un tema tan relevante como
el de la cultura constitucional y de la legalidad.
En esta misma línea de pensamiento, nos proponemos con Valadés in-
troducirnos ahora en otra cuestión fundamental, vinculada a la anterior,
como es la relativa al fenómeno de la corrupción.
Como veremos, se trata de uno de los problemas más graves de la re-
gión, a la luz de las encuestas difundidas desde hace años por Transparencia
Internacional.
Ya se advertirá que se trata de una materia sumamente compleja, que
requiere de especial cuidado en los aspectos metodológicos y conceptuales
para su estudio.
1
En el libro titulado Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes,
percepciones y valores, junto con Hugo A. Concha Cantú, Héctor Fix-Fierro y Julia Flores, que
fueron coautores.
2
La primera fue publicada en el libro Encuesta de cultura constitucional. Argentina: una
sociedad anómica, editada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, IDEA
Internacional y la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, coordinada por An-
tonio María Hernández, Daniel Zovatto y Manuel Mora y Araujo, México, 2005, y la
segunda en el libro Segunda Encuesta de cultura constitucional. Argentina: una sociedad anómica,
compilada por Antonio María Hernández, Daniel Zovatto y Eduardo Fidanza, Buenos
Aires, Eudeba, 2016.

XXI

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas

XXII PRESENTACIÓN

Sin pretender abordar en su integralidad el fenómeno, en esta obra pro-

ponemos un análisis comparativo de la cuestión, con base en lo dispuesto
por las leyes supremas de los respectivos países.
Confiamos en que esta iniciativa servirá para mejorar el conocimiento
de la realidad de la región y, asimismo, para avanzar en el cumplimiento de
las finalidades liminares y perennes del constitucionalismo que profesamos:
asegurar los derechos humanos y controlar y limitar el poder.
Por otra parte, partimos de la firme convicción acerca de la convenien-
cia e importancia de los estudios comparativos, ya que, tal como lo decía
Voltaire: “Hay alguien tan inteligente que aprende de la experiencia de los
demás”.
La obra comienza con las reflexiones del director del Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas de la UNAM, Pedro Salazar, y de la presidenta de
Transparencia Internacional, Delia Ferreira Rubio, seguidos de un capítulo
a mi cargo sobre la “Corrupción en América Latina”.
Enseguida encontramos los capítulos sucesivos de cada uno de los países
elegidos, por orden alfabético, y que corresponden a los siguientes coautores:
Argentina, también a mi cargo; Brasil, Marcelo Figueiredo; Chile, Francisco
Zúñiga Urbina; Colombia, Julio César Ortiz Gutiérrez; Guatemala, Alejan-
dro Maldonado; México, Daniel Márquez Gómez y Beatriz Camarillo Cruz
—quienes además efectúan una comparación con Singapur—; Perú, Ernes-
to Blume Fortini, y Venezuela, Allan Brewer-Carías.
Por tratarse de un Instituto iberoamericano, también hemos considera-
do pertinente incorporar los capítulos de España, a cargo de Miguel Reven-
ga Sánchez y José Joaquín Fernández Alles, y especialmente de Italia, dada
la necesidad de conocer el proceso denominado “Mani Pulite”, a cargo de
Luca Mezzetti y Francesca Polacchini.
La obra concluye con las “Consideraciones teóricas sobre constitucio-
nalismo y corrupción”, de Diego Valadés.
Agradecemos muy especialmente la participación de cada uno de los
autores convocados por su dedicación y vocación para la investigación de
tan trascendente tema.

Antonio María HERNÁNDEZ

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas

NOTICIA PRELIMINAR

Cuando el profesor Antonio María Hernández me propuso que emprendié-

ramos esta obra, acepté de inmediato, convencido de que se trata de un tema
central para el Estado constitucional contemporáneo. Ofrezco testimonio de
mi reconocimiento al profesor Hernández y a los eminentes juristas que con-
tribuyen con sus análisis orientadores.
Tal vez la corrupción sea el problema más añejo de la organización es-
tatal, porque se presenta siempre que hay arbitrariedad y arrogancia en el
ejercicio del poder, y estos son males que el constitucionalismo se esfuerza
por superar, sin haberlo conseguido por completo.
En muchos casos el combate a la corrupción es solo una posición retó-
rica; en otros es una meta genuina, pero con instrumentos equivocados o
incompletos. En esta obra se verán las vicisitudes de esta lucha a través de
los ejemplos que el profesor Hernández y yo consideramos merecedores
de la mayor atención.
Agradezco a José Daniel Chávez su eficaz colaboración en la revisión de
los materiales que componen esta obra.

Diego VALADÉS

XXIII

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA

Antonio María HERNÁNDEZ*

SUMARIO: I. Introducción. II. La corrupción: concepto y clasificaciones.

III. La corrupción a nivel transnacional, los instrumentos y convenciones in-
ternacionales contra la corrupción, Transparency International. IV. La co-
rrupción en América Latina.

I. INTRODUCCIÓN

Carl J. Friedrich, en su obra clásica sobre La democracia como forma política y como
forma de vida,1 nos advierte que “la corrupción no es un vicio exclusivo de la
democracia, sino de todas las formas de gobierno y de todo orden político” y
“[…] que la corrupción es tan inevitable como la suciedad en casa. Es pues,
un estado de cosas que se repite siempre y que deriva de su propia naturale-
za, contra la cual no hay mejor remedio curativo que la constante lucha con
diferentes medios para cada forma de gobierno”.
En esa línea de pensamiento, se puede vincular esta problemática a la de
la propia naturaleza de la condición humana. Y aún sin poder profundizar

*
Profesor titular plenario de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial
y Municipal en la UNC, profesor honorario de la UBA y Postdoctoral Senior Fellow de la State
University of New York at Buffalo Law School. Director del Instituto de Federalismo de
la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Presidente honorario
de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Miembro del Consejo Directivo
del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y de la Asociación Internacional de
Centros de Estudios Federales (IACFS). Exmiembro del Comité Ejecutivo de la Asociación
Internacional de Derecho Constitucional (IACL). Convención Municipal Constituyente de la
Ciudad de Córdoba en 1995. Autor y coautor de más de 50 libros en derecho constitucional,
federalismo, constitucionalismo provincial y derecho municipal. Ha pronunciado más de 750
conferencias y exposiciones en universidades del país y del extranjero.
Friedrich, Carl J., “La democracia desde el punto de vista histórico y comparativo:
Dominio y Cooperación”, en La democracia como forma política y como forma de vida, Madrid,
Tecnos, 1961, p. 16.

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2 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

un tema propio de la filosofía moral, que excede este trabajo, no podemos

desconocer la opinión de grandes figuras del pensamiento que meditaron al
respecto. Ya desde el pensamiento griego, a través de Tucídides, Sócrates,
Platón y Aristóteles,2 se señalaron las muy complejas características y con-
tradicciones de la condición humana. Asimismo, se establecieron normas e
instituciones para luchar contra la corrupción en las constituciones.3 Cice-
rón hizo lo propio como el gran abogado y pensador de Roma, y así se fue
perfilando históricamente la idea y tradición republicanas.4 La bondad y la
maldad humanas fueron especialmente analizadas por Maquiavelo, Hob-
bes, Locke, Montesquieu y Rousseau en sus obras clásicas.5
Estas concepciones estuvieron presentes en el momento de la sanción de
la primera Constitución republicana y federal, en Filadelfia, en 1787. Por
eso Alexander Hamilton sostuvo, en El Federalista núm. 6, que los hombres
son “ambiciosos, vengativos y rapaces”,6 y Madison escribió en El Federalista
núm. 10 sobre el peligro de las facciones y de las pasiones humanas, mientras
que en el núm. 51 se preguntó: “Pero ¿qué es el gobierno si no el mayor de
los reproches a la naturaleza humana? Si los hombres fuesen ángeles, el go-
bierno no sería necesario”.7

2
En sus respectivas obras clásicas La guerra del Peloponeso, de Tucídides; los diversos
Diálogos, donde se expone el pensamiento de Sócrates; La República, de Platón, y Política, de
Aristóteles. Véase el análisis efectuado por Pettit, Philip, Republicanism: a theory of freedom and
government, Oxford, Oxford University Press, 1997, cap. 1.
3
Véase Ghirardi, Olsen A., La Constitución de los atenienses. Los obstáculos contra la corrupción,
en la página web de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, www.
[Link]. Las instituciones entre los que menciona: 1) la anualidad de las magistraturas; 2)
la fianza; 3) la rendición de cuentas; 4) el sorteo de los cargos; 5) el examen; 6) el juramento;
7) el ostracismo; 8) la acción de ilegalidad (la graphe paranomos), y 9) la antídosis o cambio de
fortunas o de bienes. Este instituto era un juicio que podían plantear los ricos que recibían
alguna obligación dineraria y que podían señalar a otros que estuviesen en mejores condicio-
nes de hacerlo. Ejemplos de esas obligaciones eran el armado de un trirreme y el pago de su
tripulación por un año. El autor indica que hubo pocos casos, mencionando el proceso que
Megaclides le inició exitosamente a Isócrates en el año 356 a. C., por el pago de un barco de
guerra. Ghirardi atribuye la grandeza de Atenas a los valores y espíritu de los atenienses y al
cuidado de sus magistraturas.
4
En sus obras clásicas como Tratado de la República y Cuestiones tusculanas.
5
El Príncipe y Discursos sobre la primera década de Tito Livio, de Maquiavelo; Leviatán, de
Hobbes; Segundo tratado sobre el gobierno civil, de Locke; Del espíritu de las leyes, de Montesquieu, y
El contrato social y El Emilio, de Rousseau, respectivamente.
6
Hamilton, Alexander et al., El federalista, 2a. ed., trad. de Gustavo Velazco, México,
FCE, 2006, núm. 6, Hamilton, p. 19.
7
Ibidem, núm. 10, Madison, p. 36, y núm. 51, Madison, p. 220. La maldad humana
está magistralmente descripta por Shakespeare en los personajes de sus obras clásicas y por
Dostoyevski en Los demonios, entre otros maestros de la literatura universal.

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 3

Esta visión del hombre justificaba y requería una república basada en la

división y equilibrio de los poderes —tanto en forma horizontal como verti-
cal— para alcanzar los grandes y perennes objetivos del constitucionalismo:
asegurar los derechos del hombre y evitar la concentración del poder.8
La historia posterior y la actualidad mundial, regional y nacional, con
una presencia permanente de actos de corrupción, nos indica el acierto de
esta concepción republicana y la necesidad de profundizar los controles.9
Sostenemos que para la consideración integral de este fenómeno se re-
quiere el análisis de sus aspectos filosóficos éticos, morales, históricos, ju-
rídicos, políticos, sociológicos y económicos, con metodología interdisci-
plinaria, lo que excede la extensión y propósitos de este trabajo. Por ello,
desarrollaremos esta problemática en relación más específica con la corrup-
ción política en la realidad latinoamericana y, en particular, en Argentina.
Estimamos necesario referirnos inicialmente al concepto y clasificaciones
de la corrupción, donde se confirmará la complejidad del tema. Después,
observaremos los datos y realidades en las distintas esferas, lo que incluirá el
accionar de organizaciones internacionales como la Organización de las Na-
ciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos (OEA), que han
celebrado sendos tratados y convenciones en la materia. Asimismo, es menes-
ter detenernos en la tarea de una destacada organización no gubernamental
como Transparencia Internacional (Transparency International, TI).
Luego abordaremos el análisis de esta cuestión en Argentina y, finalmen-
te, nos referiremos a las diversas propuestas de lucha contra la corrupción,
atento a sus gravísimas consecuencias, especialmente para las democracias.

II. LA CORRUPCIÓN: CONCEPTO Y CLASIFICACIONES

El Diccionario de la lengua española indica que la palabra “corrupción” proviene

del latín corruptio y significa “acción y efecto de corromper o corromperse”,

8
Véase Hernández, Antonio María (dir.), Derecho constitucional, Buenos Aires, La Ley,
2012, t. I, cap. 1 “Teoría constitucional”, y Estudios de federalismo comparado: Argentina, Estados
Unidos y México, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni Editores, 2018, cap. 2, en el punto 1.4 “El
pensamiento y diseño constitucional de Madison y Hamilton sobre el federalismo”, pp. 67-74.
9
Recuérdese, asimismo, la conocida frase de lord Acton: “El poder tiende a corromper,
pero el poder absoluto corrompe absolutamente”, que ha sido corroborada históricamente,
y en la actualidad, con una enorme mayoría de sistemas políticos autoritarios o totalitarios, y
con alto grado de corrupción. Véanse al respecto los índices sobre democracia y corrupción
de diversas instituciones especializadas que más adelante citaremos. La democracia constitu-
cional, el imperio de la ley y la división de los poderes, resultado de la tradición republicana,
han tratado de impedir que el poder del Estado se utilice para fines privados.

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4 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

mientras que “corromper”, proviene del latín corrompere y tiene siete acepciones,
de las que citaremos las primeras cinco: 1) “Alterar y trastrocar la forma de al-
guna cosa”; 2) “Echar a perder, depravar, dañar”; 3) “Sobornar a alguien con
dádivas o de otra manera”; 4) “Pervertir o seducir a una persona”; 5) “Estragar,
viciar. Corromper las costumbres, el habla, la literatura”.10 La pluralidad de sig-
nificados nos advierte que se trata de una polisemia y, a partir de allí, se podrá
comprender la complejidad y profundidad del tema en análisis.
En primer lugar, según lo expresa Malem Seña, siguiendo a Peter Eu-
ben, la “historia conceptual de la corrupción es incierta, pues aunque el ori-
gen etimológico es claro, su uso no lo ha sido tanto a lo largo de la historia”.11
En ese tenor, menciona el uso histórico de la palabra con dos sentidos: uno
general, vinculado a destrucción, adulteración, degeneración, envilecimien-
to, ilegalidad, ilegitimidad, o inmoralidad, que abarca toda calificación de
corrupción, sea política, económica o social.12 Pero a lo largo del tiempo se
han dado numerosas definiciones que han modificado su sentido primige-
nio, y el autor las agrupa en tres grandes modelos: el primero

[...] pone el acento en los deberes de funcionario público y en la singulariza-

ción de la función pública. El segundo, en aspectos concernientes a la deman-
da, la oferta y el intercambio de acciones corruptas, nociones estas que debe-
rían ser interpretadas a la luz de la moderna teoría económica. Finalmente, el
tercer modelo define a la corrupción atendiendo al interés público.13

Para los propósitos de este trabajo, y ante la gran cantidad de definicio-

nes existentes en la doctrina y jurisprudencia,14 que exhiben las dificultades

10
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 21a. ed., Madrid, Espasa
Calpe, 1992, p. 410.
11
Malem Seña, Jorge F., La corrupción, Barcelona, Gedisa, 2002, p. 22.
12
Malem Seña expresa que Peter Euben ha asimilado la corrupción con estos significa-
dos en Jorge F., “Corruption”, en Ball, Terence et al. (comps.), Political innovation and conceptual
change, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 223.
13
Ibidem, p. 22. Sobre el último modelo, Dennis F. Thompson expresa: “Los funcionarios
cometen inmoralidades por codicia, deseo de poder o lealtad a su familia y amigos. Pero hay
una suerte de inmoralidad propia de la función pública que paradójicamente muestra una
apariencia más noble, pues no se la comete para satisfacer objetivos personales sino en la
búsqueda del bien común. El problema de las “manos sucias” incumbe al político que infrin-
ge los principios morales en nombre del interés público”. En Thompson, Dennis F., La ética
política y el ejercicio de los cargos públicos, Barcelona, Gedisa, 1999, cap. 1, p. 25.
14
Es muy amplio y profundo el análisis y debate de esta cuestión en la doctrina y jurispru-
dencia estadounidense. Entre muchos autores, véanse especialmente los aportes de la profesora
de Yale, Susan Rose-Ackerman y, en particular, en su libro Corrupción y gobierno: causas, consecuen-
cias y reformas, Madrid, Siglo XXI, 2000, y del profesor de Harvard, Dennis F. Thompson, en

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 5

conceptuales en esta materia, nos limitaremos a presentar la opinión de Ma-

lem Seña. Con respecto a su noción de corrupción, sostiene que

[…] son actos corruptos aquellos que reúnen las siguientes características:
1 […] Implican la violación de un deber posicional (provoca la transgresión
de alguna de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la función que
cumplen)15 […] 2 […] Debe haber un sistema normativo que le sirve de re-
ferencia (la corrupción puede tener una naturaleza económica, política, ju-
rídica o ética, o participar de estos distintos niveles a la vez) […] 3 […] No
siempre entraña una acción penalmente antijurídica (corrupción e ilegalidad
penal son en ese sentido, términos independientes) […] 4 […] Están siempre
vinculados a la expectativa de obtener un beneficio extraposicional (no es
necesario que ese beneficio constituya una ganancia de carácter económico,
puede ser política, profesional, sexual, etc.) […] 5 […] Tienden a realizarse
en secreto o al menos en un marco de discreción (los corruptos siempre trata-
rán que sus acciones pasen lo más inadvertidas posibles).16

Y así define a los actos de corrupción, como “aquellos que constituyen

la violación, activa o pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de
alguna función específica realizados en un marco de discreción con el objeto
de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera fuere su naturaleza”.17

particular en su libro La ética política y el ejercicio de cargos públicos, Barcelona, Gedisa, 1999. Agre-
gamos, asimismo, estos artículos: Rose-Ackerman, Susan, “Corruption and Democracy”, Proc.
Ann. Meeting Am. Soc’y Int’l L., vol. 90, 1996, p. 83 y “Corruption: Greed, Culture and the State”,
The Yale Law Journal Forum, vol. 120, 10 de noviembre de 2010; Stark, Andrew, “Beyond Quid
Pro Quo: What’s Wrong with Private Gain from Public Office?”, American Journal of Political
Science, vol. 91, 1997, p. 108, Hellman, Deborah, “Defining Corruption and Constitutionali-
zing Democracy”, Michigan Law Review, vol. 111, 2013, p. 1385; Issacharoff, Samuel, “On Po-
litical Corruption”, Harvard Law Review, vol. 124, 2010, p. 118; Warren, Mark E., “Democracy
and Deceit: Regulating Appearances of Corruption”, American Journal of Political Science, vol. 50,
2006, p. 160; Thompson, Dennis F., “Two Concepts of Corruption: Making Campaigns Safe
for Democracy”, The George Washington Law Review, vol. 73, 2005, p. 1036, y Teachout, Zephyr,
“The Anti-Corruption Principle”, Cornell Law Review, vol. 94, 2009, p. 341.
15
Malem Seña, en la p. 32, precisa que lo posicional en modo alguno significa “que
es necesaria la presencia de un funcionario público para que haya un caso de corrupción.
También la corrupción es posible entre agentes privados”. Y por eso rechaza, en la n. 21 de
dicha página, las definiciones de corrupción de Susan Rose-Ackerman y del Banco Mundial,
que sostienen que la corrupción “es el uso de un cargo público en beneficio privado”. Cfr.
Rose-Ackerman, Susan, “La corrupción y los gobiernos…”, cit., p. 125.
16
Ibidem, pp. 32-35. Para un análisis más detallado del concepto de corrupción en sus
aspectos filosóficos véase Garzón Valdés, Ernesto, “Acerca del concepto de corrupción”, en
Laporta, F. y Álvarez S. (comps.), La corrupción política, Madrid, Alianza Editorial, 1997.
17
Ibidem, p. 35. El autor indica que dicha definición coincide en lo esencial con la pro-
puesta por Ernesto Garzón Valdés en el trabajo mencionada en la nota anterior. Previa-

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6 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

En cuanto a las clasificaciones de la corrupción, también consideramos

pertinente señalar solo algunas de ellas que nos parecen útiles para este tra-
bajo. Tal como lo vimos, hay una corrupción política,18 económica, social,
sindical, deportiva, etc., de acuerdo con el ámbito respectivo en que se pro-
duce.19 Ya sabemos que la corrupción no opera solamente con la presencia

mente, Malem Seña menciona lo que la corrupción no es y enumera, en tal sentido, en las
pp. 23-31, lo que seguidamente sintetizamos: 1) no debe ser confundida la corrupción con
medidas estatales de carácter promocional (como las leyes de incentivos fiscales, aunque esto
también dependerá del momento en que se efectúa, porque si se hace en forma previa a un
acto electoral puede ser corruptor del sistema político); 2) tampoco puede ser confundida con
un ejercicio desviado del poder (ya que, en algunos casos, ello no será necesariamente así si no
existe un beneficio posicional para la autoridad en cuestión); 3) no debe asimilarse corrupción
y clientelismo político, ya que existen algunas diferencias conceptuales; 4) si bien la recep-
ción de regalos y de compensaciones económicas o de otro tipo por parte de funcionarios
públicos, de políticos o de un particular en virtud del desempeño de su trabajo se ha conside-
rado como actos genéricos de corrupción, considera que en algunos casos puede establecerse
una línea demarcatoria entre esas prácticas y ciertos actos corruptos. En ese sentido, compara
a esos regalos con el soborno y menciona las diferencias, siguiendo a John Noonan Jr., en su
obra Bribes, Nueva York, Macmillan Publishers, 1984, p. 697; 5) conviene distinguir entre los
actos de corrupción y la recepción, ofrecimiento y dación de propinas; 6) quien participa de
un acto de corrupción no puede ser confundido con un reformador social, como los que adu-
cen que la corrupción cumple funciones similares a las que cumplen las reformas económicas
o burocráticas en sistemas de burocratismo excesivo que impide el desarrollo económico. Y
dice: “Quien participa en la corrupción no está interesado en modificar el sistema normativo
de referencia, sea este jurídico, social o político. Ni, desde luego, el sistema moral vigente”. Y
seguidamente cita esta opinión de Samuel Huntington: “[...] la corrupción en sí misma puede
ser un substituto de la reforma, y ambas, corrupción y reforma, un substituto de la revolución.
La corrupción sirve para reducir los grupos que presionan a favor de cambios en la política,
justamente como sirve la reforma para reducir las clases que presiona en favor de cambios
estructurales”. “Modernization and corruption”, en Heidenheimer, Arnold et al. (comps.),
Political corruption. A handbook, 3a. ed., Londres, Transaction Publishers, p. 381.
18
Que “consiste en la violación de un deber posicional de carácter político, en el in-
cumplimiento de una función de ese mismo tenor o bien se realiza atendiendo a intereses
políticos”. Ibidem, p. 37.
19
“Puede haber una corrupción pública y otra privada [dice Malem Seña]. Y aunque se
haya prestado poca atención a esta última, conviene decir no solo que es posible conceptual-
mente sino que desde un punto de vista empírico es más frecuente de lo que parece a primera
vista. En el comercio internacional se dan estos dos tipos de corrupción. Sin embargo, prácti-
camente todos los análisis y las medidas propuestas para hacer frente están pensados como si
la corrupción fuera fundamentalmente de carácter estatal o público. La corrupción sería un
problema que surgiría de la intersección de los intereses públicos y privados. Tal vez por esa
razón se haya considerado tradicionalmente al Estado fuente de toda corrupción. Y se haya
señalado entre las causas más notorias del aumento de la corrupción el hecho de que el Esta-
do de Bienestar haya asumido competencias en materia económica que en el estado policía
quedaban reservadas a agentes privados […] Pero la propuesta de abandonar el Estado de
Bienestar por el estado privatizador con el fin de erradicar la corrupción no ha resultado una

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 7

de funcionarios públicos. Se trata de un problema que afecta tanto a la so-

ciedad como al Estado, más allá de las profundas interrelaciones entre estos
últimos dos términos. Por eso, más adelante nos referiremos a países con
una verdadera “cultura de la corrupción”.
También se puede clasificar la corrupción en la Administración públi-
ca, en el Poder Legislativo,20 en el Poder Judicial, en el financiamiento de la
política y en el comercio internacional.21
Asimismo, se puede distinguir entre la corrupción común u ordinaria y
la gran corrupción, como lo hace Rose-Ackerman. La autora refiere que22

La corrupción ocurre en la vida cotidiana de las personas y en las actividades

comerciales de rutina a medida que las personas navegan en su relación con
el estado. Sin embargo, de particular importancia es la corrupción en la parte
superior de la jerarquía estatal que involucra a los líderes políticos y sus aso-
ciados cercanos y se refiere a la adjudicación de importantes contratos, con-
cesiones y la privatización de empresas estatales. Dicha “gran corrupción”
impone grandes costos a la gente común al desviar fondos a los principales
líderes políticos a cambio de acuerdos “amorosos” con grandes empresas ex-
tranjeras y nacionales.

Otra clasificación, de Arnold Heidenheimer,23 toma en cuenta la per-

cepción que las élites y la opinión pública de un país tienen de ciertos actos

estrategia adecuada”. Malem, Seña, op. cit., p. 214. El autor refiere más adelante que “En otro
lugar expuse, con cierto detalle, los ramos a los que pertenecían las empresas privatizadas, los
procedimientos privatizadores utilizados, la falta de controles de esos procesos y la ingente can-
tidad de recursos transferidos del sector público al sector privado. También señalé entonces los
costes sociales que todo ello produjo y las enormes cuotas corruptas que pagaron los empre-
sarios para hacerse con las empresas públicas, algunas de ellas en pleno rendimiento” (p. 216
y n. 4, donde hace referencia a otra de sus obras: “Globalización, comercio internacional y
corrupción”, pp. 139 y ss.). Después cita a Rose-Ackerman en su obra sobre la corrupción
y los gobiernos, quien sostiene que incluso una disminución de la actividad estatal puede dejar
intactos el esquema y los niveles de corrupción vigentes (p. 217).
20
Véase Thompson, Dennis F., “La ética política y el ejercicio de cargos públicos”, cit.,
cap. 4, “Ética legislativa”, pp. 145 y ss.
21
Véanse los caps. 2 a 5 de la obra citada de Malem Seña.
22
Ackerman-Rose, Susan, “Corruption: Greed, Culture and the State…”, cit.: “Corrup-
tion occurs in people’s day-to-day lives and in routine business activities as people navigate
their relationship to the state. However, of particular important is corruption at the top of the
state hierarchy that involves political leaders and their close associates and concerns the award
of major contracts, concessions and the privatization of state enterprises. Such “Grand
corruption” imposes large costs on ordinary people by diverting funds to top political leaders
in exchange for sweetheart deals with big foreign and domestic businesses”.
23
“Perspectives on the perception of Corruption”, en Heidenheimer, Arnold et al.
(comps.), op. cit., pp. 161 y ss.

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8 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

corruptos y así se distingue una corrupción negra, gris y blanca. La primera

es cuando existe consenso acerca del reproche y de la necesidad de su casti-
go. La segunda es cuando las élites y la opinión pública tienen una opinión
ambigua sobre la necesidad de la penalización de los actos. Y la tercera,
blanca, es cuando los actos de corrupción son tolerables y no se apoya vigo-
rosamente su criminalización.24
Finalmente, mencionamos la distinción entre corrupción nacional y co-
rrupción transnacional, según se superen las fronteras nacionales y se obser-
ve la presencia de corporaciones y legislación internacional de lucha contra
la corrupción.25

III. LA CORRUPCIÓN A NIVEL TRANSNACIONAL,

LOS INSTRUMENTOS Y CONVENCIONES
INTERNACIONALES CONTRA LA CORRUPCIÓN,
TRANSPARENCY INTERNATIONAL

La corrupción está en todas partes. En los ricos países industrializados y en las

regiones pobres, en el Norte y en el Sur, en el Este y en el Oeste. A simple vista
el informe sobre corrupción resulta deprimente. Por todas partes la corrup-
ción parece imposible de erradicar y podría pensarse que en Transparency
International nos hemos propuesto una tarea hercúlea. Cada día aparecen

24
Cfr. Malem Seña, op. cit., p. 37. En referencia a clasificaciones de la corrupción en
la doctrina estadounidense véase el artículo de Dawood, Yasmin, “Classifying corruption”,
Duke Journal Constitutional Law and Public Policy, 9, Annual 2014, p. 103. Allí la autora sostiene
que: “Los estudiosos han categorizado varios tipos de corrupción. Thomas Burke ha dis-
tinguido tres tipos de corrupción: quid pro quo, influencia monetaria y distorsión. Zephyr
Teachout ha identificado cinco categorías: soborno criminal, desigualdad, voces ahogadas
o silenciadas, público desanimado y falta de integridad. Deborah Hellman ha descrito tres
tipos principales de corrupción: la corrupción como la deformación del juicio, la corrup-
ción como distorsión de la influencia y la corrupción como la venta de favores. Aunque
hay varios enfoques en la literatura para clasificar la corrupción, sostengo que existen dos
enfoques generales para conceptualizar el «mal» de la corrupción. El primer enfoque es que
la corrupción equivale a un abuso de poder. El segundo enfoque es que la corrupción viola
el principio de igualdad política. Esta parte también considera la teoría de la corrupción
de la dependencia de Lawrence Lessig, que ofrece un enfoque alternativo para comprender
la corrupción”. Por otra parte, en dicho artículo, Dawood analiza los distintos conceptos y
clasificaciones que surgen de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de los Estados
Unidos, en relación con la corrupción especialmente en las campañas políticas”.
25
Para un análisis de la corrupción transnacional véase Delaney, Patrick X., “Trans-
national corruption. Regulation across borders”, The Australian National University, Asia
Pacifica School of Economics and Government, Policy and Governance, Discussion Papers, 2005,
[Link].

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 9

nuevas variantes de fraudes y sobornos, como las cabezas de la Hidra mitoló-

gica, que volvían a crecer cada vez que se las cortaba.26

Esta es la conclusión de Peter Eigen, fundador de la institución cita-

da que, sin embargo, señala los avances producidos a nivel internacional
en la lucha contra la corrupción, además de la instalación del tema en la
agenda mundial.27
En este sentido, consideramos necesario referir los distintos tratados y
convenciones que se fueron estableciendo para asegurar la cooperación in-
ternacional en la lucha contra la corrupción.
En este proceso debe tenerse presente la importancia de una ley sancio-
nada en Estados Unidos, en 1977, de prácticas corruptas en el extranjero
(Foreign Corrupt Practices Act, FCPA), que penalizaba el soborno comer-
cial de funcionarios públicos extranjeros por parte de emisores de valores y
empresas nacionales. Para implementar las prohibiciones contra la corrup-
ción comercial contenidas en la ley se impusieron requisitos sustanciales de
control interno y de contabilidad a los emisores de valores. Posteriormente,
en 1988, el Congreso enmendó sustancialmente dicha ley para incluir una
disposición que requiere que el presidente debe solicitar cooperación inter-
nacional para reprimir ese soborno comercial. Esta ley sería el precedente
de las convenciones multilaterales anticorrupción, a nivel internacional y
regional, adoptadas en 1996 por la OEA y, en 1997, por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Como conse-
cuencia de la firma de esta última Convención por Estados Unidos, se pro-
dujo una nueva modificación en el texto de la Ley de Prácticas Corruptas en
el Extranjero, en 1998, para la adecuación de los respectivos textos legales.
Dichas convenciones difieren en sus miembros y características.28 Asimismo,
debe mencionarse la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen
26
Eigen, Peter, Las redes de la corrupción. La sociedad civil contra los abusos de poder, Bogotá,
Planeta, 2003, p. 302.
27
La obra es un relato de su experiencia internacional en el Banco Mundial y de su
retiro en 1993 para crear Transparencia Internacional, que es una organización no guberna-
mental (ONG) con secciones nacionales en más de 100 países y que ha desarrollado una no-
table lucha contra la corrupción. Entre otras actividades desarrolladas que mencionaremos,
esta institución es la responsable del conocido Índice Global de Percepción de Corrupción,
que comenzó a publicarse en 2001. En la obra se hace referencia a la corrupción en países
desarrollados, como su natal Alemania y España, así como en países latinoamericanos y
africanos.
28
Cfr. Harms, Brian C., “Holding public officials accountable in the international realm:
A new multi-layered strategy to combat corruption”, Cornell International Law Journal, vol. 33,
2000, p. 159.

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10 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Transnacional Organizado, adoptada en 2000, y la Convención para Com-

batir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Co-
merciales Internacionales de la OCDE.29
Brian C. Harms30 sostiene que

Los Convenios de la OEA, la OCDE y la UE adoptan, aunque en formas mo-

dificadas de manera diversa, el principio de la FCPA de la extraterritorialidad
y de la criminalización de la oferta de sobornos comerciales de países de ori-
gen, de funcionarios extranjeros de países de acogida y de funcionarios de or-
ganizaciones públicas internacionales. Casi todas las naciones históricamente
prohibieron el soborno de sus propios funcionarios, aunque tal regulación del
lado de la demanda era evidentemente ineficaz para prevenir el soborno y
la extorsión en muchos países; y es un lugar común, si no universal, prohibir
también la corrupción comercial.

Agrega que

Una impresionante variedad de otras entidades multilaterales, incluidas las Na-

ciones Unidas (ONU), la Cámara de Comercio Internacional (ICC), el Consejo
de Europa, el Banco Mundial, y el Fondo Monetario Internacional (FMI), ha
adoptado resoluciones o esfuerzos dirigidos hacia la reducción y la eliminación
definitiva de la corrupción comercial internacional. En particular, la Declara-
ción de las Naciones Unidas contra la corrupción y el soborno en las tran-
sacciones comerciales internacionales y el Proyecto de Código de Conducta de
las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales, en conjunto indican
un reconocimiento mundial de que el soborno comercial es incorrecto.31

Y más adelante añade esta reflexión: “Un régimen global anticorrup-

ción implica, en parte, lo que puede considerarse un principio moral plau-
sible, a saber, que el soborno y la extorsión son éticamente inaceptables,
aunque sean tolerables económica y políticamente. Por lo tanto, las normas
claramente pueden surgir como resultado de principios morales”.32

29
Véase el artículo de Santiago, Alfonso, “La cláusula ética del art. 36. Normatividad
jurídica, normalidad social y la necesidad de un cambio de cultura política”, Jurisprudencia
Argentina. Número Especial: A veinte años de la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 20 de agosto de 2014, pp. 38 y ss., donde se analizan las cuatro convenciones recién
mencionadas, y que, como veremos, fueron aprobadas por Argentina.
30
Idem.
31
Idem.
32
Idem. Después efectúa interesantes reflexiones sobre las relaciones entre el globalismo
y las realidades locales, que presentan especiales particularidades culturales en torno a la
corrupción.

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 11

Años después se adoptaría la Convención contra la Corrupción de las

Naciones Unidas, a escala mundial, de especial relevancia en esta materia,
que fuera adoptada por la Asamblea General en Nueva York, mediante la
Resolución 58/4, de 31 de octubre de 2003, y que al comienzo del Preámbulo
expresa, en una notable síntesis, la preocupación de los Estados parte “[…]
por la gravedad de los problemas y amenazas que plantea la corrupción para
la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los
valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo
sostenible y el imperio de la ley”.
La Convención consta del preámbulo, ocho capítulos y 71 artículos, que
regulan integral y sistemáticamente la lucha contra la corrupción y la coo-
peración internacional requerida. El capítulo I se titula “Disposiciones Ge-
nerales”, el II “Medidas preventivas”, el III “Penalización y aplicación de la
ley”, el IV “Cooperación internacional”, el V “Recuperación de activos”, el
VI “Asistencia técnica e intercambio de información”, el VII “Mecanismos
de aplicación” y el VIII “Disposiciones finales”.
Más adelante volveremos sobre esta convención universal y la regional
americana, al analizar la legislación argentina.
No se puede desconocer la importancia de la lucha contra la corrupción
que realiza TI. Tal como lo anticipamos, la institución no gubernamental
de carácter internacional, con sede en Berlín, Alemania, fue creada por
iniciativa de Peter Eigen, quien fuera elegido como su primer presidente en
1993. Muy pronto fueron establecidas las sociedades y filiales nacionales,
que actualmente superan los 100 países.33 Y comenzó la tarea intelectual de
desarrollar instrumentos de lucha contra la corrupción. En primer lugar, la
publicación del Source Book o Libro de consulta, que recoge métodos, ejemplos
y medios para enfrentar la corrupción mediante sistema de integridad en las
leyes e instituciones. Esto fue seguido por la Encuesta sobre la Percepción de
la Corrupción,34 que comenzó a publicarse en 1995, con gran repercusión.
En 1999 se difundió el Índice de Fuentes de Soborno,35 que mostraba los
países y empresas que pagaban sobornos en los países en vías de desarrollo.
En 2000, la institución ayudó a crear los Principios de Wolfsberg, por los
cuales los grandes bancos del mundo se comprometen a impedir la corrup-

33
Véase Eigen, Peter, op. cit. En 1994, la ONG Poder Ciudadano de Argentina se unió a
Transparencia Internacional, como la primera ONG. En la actualidad, TI está presidida por
la destacada jurista y politóloga argentina Delia Ferreira Rubio, lo que distingue a nuestro
país, y que también presidiera Poder Ciudadano por dos mandatos.
34
Ibidem, cap. 12, “El índice de percepción de corrupción”, pp. 111-118.
35
Ibidem, cap. 13, “El índice de fuentes de soborno”, pp. 119-122.

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12 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

ción y el blanqueo de dinero. Y a partir de 2001 se hizo público el Informe

Global sobre la Corrupción.36
Otras propuestas de la institución fueron el Pacto de integridad y el
Código de Conducta de las Empresas. La primera, destinada a que los go-
biernos y las empresas que participan en la adjudicación de contratos se
comprometieran a la competencia sin métodos corruptos, con la supervi-
sión de entidades independientes, como las secciones nacionales de TI. La
segunda, con el objetivo de asegurar la vigencia de principios éticos en el
funcionamiento de las empresas privadas dentro de la economía global, con
el concepto de desarrollo sostenible.37
A ello deben sumarse las herramientas de lucha contra la corrupción,
donde además del Source Book o Libro de Consulta, se desarrollaron las Herra-
mientas para el Control Ciudadano de la Corrupción. Mientras el libro per-
sigue el objetivo de establecer sistemas de integridad, las Herramientas son
experiencias prácticas en materia de combate a la corrupción a nivel local
para utilizar en el día a día.38
Mencionamos, asimismo, el Premio a la Integridad de TI, que se otor-
ga para el reconocimiento del coraje de las personas comprometidas en la
lucha contra la corrupción.39
Hacemos referencia, por último, al Índice Global de Percepción de la
Corrupción de 2020, publicado en Berlín el 28 de enero de 2021, por TI,
que posiciona en el primer lugar a Dinamarca y Nueva Zelanda, con 88 pun-

36
Ibidem, cap. 5, “Crecimiento de la organización”, pp. 49-57.
37
Ibidem, caps. 8 “El Pacto de integridad” y 9, “Cómo deben proceder las empresas”,
p. 75.
38
Ibidem, cap. 10: “Herramientas para combatir la corrupción”, pp. 95-102.
39
Ibidem, cap. 14: “El premio a la integridad de TI, una protección para los whistle-
blowers”, pp. 123-132. Para el autor se trata de premiar a quienes tocan el silbato de alarma
y denuncian la corrupción, lo que implica correr graves riesgos. Y allí se indican los distintos
premiados a partir de 2001, que comprenden a personas de muy diversos países. El primero
fue Mustafá Adib, capitán del Ejército de Marruecos, que destapó un caso de corrupción y
que terminó encarcelado. La obra incluye tres capítulos muy importantes sobre la corrupción
en España (cap. 15) y en Alemania (caps. 16 y 17), pp. 133-193. En el libro debe destacarse
el “Epílogo”, de Hans Kung, titulado “La lucha contra la corrupción requiere un marco
ético”, que comienza con estas afirmaciones: “Es evidente que la lucha contra la corrupción
debe emprenderse con todos los medios legales. Y solo triunfará, si se responsabiliza a los
culpables, independientemente de su posición, y de ese modo se hace respetar la justicia.
Pero esto no basta. A menudo no hay ninguna voluntad política de combatir la corrupción
porque detrás no hay voluntad ética; y muchas disposiciones legales contra la corrupción no se
aplican en la práctica por la falta de una conciencia de injusticia, ya que se han perdido las
pautas éticas elementales, tanto en la población en general como en las élites. La reforma de
un Estado suele ser muy difícil porque falta una base ética” (p. 251).

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 13

tos, seguidos de Finlandia, Singapur, Suecia y Suiza, con 85 puntos, mientras

que en las últimas posiciones aparecen Sudán del Sur y Somalia, con 12 pun-
tos, luego Siria, con 14, Yemen y Venezuela, con 15 puntos.40 El promedio
general es de 43 puntos, y por regiones ocupa el primer lugar la Unión Eu-
ropea y Europa Occidental, con 66 puntos, y el último África, con 32 pun-
tos, seguido con 36 por Europa del Este y Asia Central. Más de dos terceras
partes de los 180 países incluidos en el estudio tienen menos de 50 puntos.
La conclusión del Informe es que hay incapacidad de los países para
controlar la corrupción, lo que contribuye a una crisis de la democracia a
nivel mundial. Se advierte una directa correlación al respecto, ya que los
países con democracias plenas41 tienen en promedio 75 puntos, las demo-
cracias imperfectas o débiles una media de 49 puntos, los regímenes híbri-
dos (que presentan elementos autoritarios) un promedio de 35 puntos y los
regímenes autoritarios tienen el peor promedio, de 30 puntos. La directora
ejecutiva de la entidad, Patricia Moreira, expresa al respecto:

La corrupción socava la democracia y genera un círculo vicioso que provoca

el deterioro de las instituciones democráticas, que progresivamente van per-
diendo su capacidad de controlar la corrupción […] Con tantas instituciones
democráticas amenazadas en todo el mundo —a menudo con líderes auto-
ritarios o populistas— es menester seguir trabajando para fortalecer los me-
canismos de control y equilibrio y proteger los derechos de los ciudadanos.42

Finalizamos este punto con la opinión especializada de Susan Rose-

Ackerman:

Mucho se ha hecho recientemente sobre los esfuerzos para controlar la co-

rrupción a través de los tratados internacionales y las iniciativas de la socie-
dad civil, como las encabezadas por Transparencia Internacional (TI) y la
Iniciativa de Transparencia de Industrias Extractivas (EITI). El G20 en su
comunicado de junio de 2010 reconoció que la corrupción es un problema

40
Téngase presente que 100 puntos significan el máximo de transparencia y cero pun-
tos, el máximo de corrupción.
41
De acuerdo con la clasificación de la Unidad de Inteligencia de The Economist, dedi-
cada a medir la calidad democrática a nivel mundial. Según el último informe de 2018, solo
hay 19 países con democracias plenas, correspondiendo solo a un país de Latinoamérica esa
ubicación, que es Uruguay. Chile dejó de integrar ese grupo, de la misma manera que ha
retrocedido sus calificaciones en el Índice Global de Corrupción. Más adelante se consideran
estas cuestiones en el punto siguiente sobre Latinoamérica.
42
Véase “El Índice de Percepción de la corrupción muestra un estancamiento de la lu-
cha contra la corrupción en la mayoría de los países”, Transparency International, Surveys,
29 de enero de 2019, [Link].

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14 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

global. Esta preocupación internacional es un avance positivo que puede

complementar y recompensar los esfuerzos dentro de los países recepto-
res, especialmente para combatir la gran corrupción por parte de empresas
multinacionales. Sin embargo, las iniciativas existentes tienen poca vigen-
cia real como Hard Law (ley dura). Su impacto depende del cambio de
las costumbres y de la mala publicidad que tenga la corrupción […] Estos
esfuerzos internacionales, loables como son, no pueden sustituir la reforma
interna.43

IV. LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA

Sobre la situación actual de esta cuestión en nuestra región, en el Informe del

Grupo Asesor de Expertos en Anticorrupción, Transparencia e Integridad
para América Latina y el Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), se expresa:44

Con el trasfondo de una serie de escándalos de alcance sin precedentes en

América Latina y el Caribe (ALC), es evidente que la corrupción amena-
za con erosionar los cimientos de gran parte del bienestar económico y la
estabilidad política de la región, así como el Estado de Derecho. Hartos de
la corrupción y la impunidad, el actuar de manera concreta y efectiva para
frenar este cáncer es una de las prioridades de los votantes y de muchos de los
candidatos en las numerosas elecciones de la región en 2018 y probablemente
también en los próximos años. Es hora de analizar detenidamente lo que ha
sucedido en la región y en el mundo, y las enseñanzas que hemos aprendido
de ello, como así también lo que esto significa para las próximas iniciativas
destinadas a controlar la corrupción y mejorar las perspectivas de los 650 mi-
llones de habitantes de la región […]. Esta labor es urgente y necesaria. La
corrupción ha logrado penetrar los más altos niveles de gobierno, la sociedad
y la economía. Está vinculada a la perniciosa captura del Estado por parte de
las élites en gran parte de la región y, como lo ilustra el caso Lava Jato, opera
a través de las fronteras. En términos generales, los datos muestran que en las
últimas dos décadas no ha habido mejoras significativas en la región en indica-
dores claves de gobernanza, o peor aún, salvo algunas excepciones, la región
ha mantenido un desempeño deficiente en la implementación del Estado de
Derecho y el control de la corrupción. El impacto distorsionador del dinero
en la política en la región se asocia a políticas y prácticas que benefician a

43
Cfr. Rose-Ackerman, Susan, “Corruption: Greed, Culture and the State”, cit.
44
Autoría de Engel, Eduardo; Ferreira Rubio, Delia; Kaufmann, Daniel; Lara Yaffar,
Armando; Londoño Saldarriaga, Jorge; Simone Noveck, Beth; Pieth, Mark y Rose-Acker-
man, Susan, BID, 2018, Código de publicación IDB-MG-677, Washington, [Link].

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 15

una reducida élite que, con reformas fallidas, socava la confianza pública en
el gobierno y las instituciones democráticas.

Después de referirse que la globalización y la tecnología brindan opor-

tunidades sin precedentes para ocultar las ganancias del crimen y la corrup-
ción, se afirma que: “En la mayoría de los países de ALC, la corrupción y
la captura del Estado son sistémicas. La interconexión entre redes de élites
políticas y económicas a menudo socava la formulación de políticas sólidas
y el Estado de derecho, consolidando la impunidad y desviando los recursos
públicos y la inversión en el bien común”.
La claridad, precisión y crudeza de este resumen de tan reconocidos
expertos nos exime de otros comentarios al respecto.
Es coincidente con el precedente análisis la mirada de Daniel Zovatto,
director regional para América Latina de IDEA Internacional, que en su
agudo estudio sobre el estado de las democracias en América Latina, entre
las amenazas y retos para la región, señala los altos niveles de corrupción y
opacidad, junto a otros, como la debilidad de las instituciones democráticas,
el excesivo presidencialismo, la fiebre reeleccionista, los elevados índices de
inseguridad ciudadana y los ataques a la independencia de la justicia y a la
libertad de expresión.45 Sostiene que la corrupción “ha sido una constante
histórica en la mayoría de los países de la región y todo indica que este fla-
gelo es uno de los problemas más graves y persistentes de América Latina”.
Indica que ello ha producido una falta de confianza en las instituciones, que
afecta a los partidos políticos, a los poderes del Estado —y entre ellos el Po-
der Judicial—, además de la policía.46 Y afirma que

[…] la corrupción no es un problema exclusivo de la política o las entidades

del Estado. La ola privatizadora, que en mayor o menor medida, ha recorri-
do la región en las últimas dos décadas parece contribuir a la percepción de
los ciudadanos acerca de la corrupción. Los bajos niveles de confianza que
arrojan las grandes empresas privadas en varios sondeos de la región son un
indicio de ello. Casi el 45% de los encuestados latinoamericanos afirma que el
sector empresarial de sus países es “corrupto” o “muy corrupto”.47

45
Zovatto, Daniel, “El estado de las democracias en América Latina: a 35 años del inicio
de la Tercera Ola Democrática”, Cátedra Democracia Perú, Domingo García Rada, Lima, Ju-
rado Nacional de Elecciones-Fondo Electoral-Escuela Electoral y de Gobernabilidad, 2014,
Serie Cátedra Democracia, núm. 1, pp. 38-49.
46
Con datos del Barómetro Global de la Corrupción de 2013 de Transparencia Inter-
nacional.
47
Téngase presente que esta opinión y estos datos eran anteriores al proceso Lava Jato.

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16 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Para nosotros resulta indudable que la corrupción incide decisivamente

en las características y calificaciones de media y baja calidad democrática que
se presentan en general en nuestra región, más allá de su heterogeneidad.48
No puede dejar de señalarse, sin embargo, la extraordinaria impor-
tancia que ha tenido en esta materia el proceso denominado Lava Jato, en
Brasil, que ha significado un notable cambio en el accionar del Poder Ju-
dicial en la lucha contra la corrupción, y que ha tenido enorme impacto a
lo largo de la región.
No obstante que el tema será desarrollado en detalle por mi distinguido
colega, el profesor Marcelo Figueiredo, es menester efectuar algunas re-
ferencias al respecto. Así como el proceso Mani Pulite49 implicara un antes
y un después en la materia y con profundos efectos en el sistema político
italiano,50 lo propio puede decirse de lo que está en curso en Lava Jato, en
48
Véase el análisis de Zovatto, Daniel, op. cit., pp. 28-37. Cita la siguiente definición de
Morlino al respecto: “[…] democracia de calidad es una estructura institucional estable que
permite que los ciudadanos alcancen la libertad y la igualdad mediante el legítimo y correcto
funcionamiento de las instituciones y mecanismos” (p. 28). Para medir la calidad democrática
de la región, Zovatto recurre a tres índices: el de Freedom House, el de Desarrollo Democrá-
tico de la Fundación Konrad Adenauer y el de Democracia, de la Unidad de Inteligencia de
The Economist. En este último índice se distingue entre democracias plenas, democracias
imperfectas, regímenes híbridos y regímenes autoritarios. Según el índice de 2012, solo Uru-
guay y Costa Rica estaban en el primer grupo, mientras que en el segundo estaban Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú y República Domini-
cana. Eran catalogados como regímenes híbridos: Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Venezuela y solo Cuba como régimen autoritario (p. 35). El autor concluye que
“[…] los 3 índices ponen en evidencia el alto grado de heterogeneidad de las democracias
latinoamericanas, que pueden ser estructuradas en tres grandes grupos, además de la situa-
ción especial de Cuba: 1. Un primer grupo formado por Uruguay, Costa Rica y Chile, ca-
racterizado por contar con los índices de democracia más elevados de América Latina; 2. Un
segundo grupo de países con índices de democracia entre alto y medio pero con diferencias
importantes entre sí: Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, México, Panamá, Perú, Re-
pública Dominicana y Paraguay; 3. Un tercer grupo formado por los países que cuentan con
los índices de democracia más bajos, constituido por Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Venezuela y 4. La situación particular de Cuba” (p. 37). Nosotros consideramos
que actualmente tanto Venezuela como Nicaragua integran el último grupo de países autori-
tarios, junto a Cuba.
49
“Manos limpias” en español, lo contrario de “Las manos sucias”, título de la conocida
obra teatral de Jean-Paul Sartre. En relación con esto, véase a Thompson, Dennis F., cap. 1,
n. 13.
50
El proceso comenzó el 17 de febrero de 1992 mediante la detención, ordenada por
el fiscal de Milán Antonio di Pietro, del dirigente del Partido Socialista Mario Chiesa, en el
momento en que recibía un soborno del empresario Luca Magni, para acceder a la conce-
sión de una obra pública. Este último había puesto en conocimiento del fiscal los hechos, que
dieron origen a una investigación que abarcó todo el país, ya que el sistema político estaba
completamente corrompido a través de la obra pública por los sobornos, las extorsiones y el

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 17

Brasil, pero con especiales implicancias en otros países —especialmente de

la región—, ya que se trató de corrupción transnacional.51
En español, Lava Jato significa “autolavado”, ya que en uno ubicado en
Curitiba se encontraba la oficina del operador cambiario Alberto Youssef,
que fuera detenido por la Policía Federal, por orden del juez federal de
dicha ciudad, Sergio Moro, en una investigación sobre lavado de dinero y
evasión impositiva. Ello ocurrió el 17 de marzo de 2014, en lo que se llamó
la primera fase de la operación.52 Posteriormente fue detenido un exdirector
de Petrobras, Paulo Roberto Costa, vinculado a Youssef, que terminó impli-
cando, además, a las más poderosas empresas constructoras del país como
Odebrecht, Camargo Correa, OAS y Mendes Junior, que eran contratis-
tas de la empresa estatal, en lo que se constituyó como el más importante
proceso judicial contra la corrupción de Brasil. Mediante la firmeza de la
investigación, con utilización de la delación premiada y especial conoci-
miento del caso Mani Pulite, el juez Moro y los fiscales dirigidos por Deltan
Dallagnol avanzaron hasta condenar a más de 120 políticos y empresarios,
incluidos entre estos últimos los más importantes del país, como Marcelo
Odebrecht y Leo Pinheiro,53 además de ministros, legisladores —incluido
el expresidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Cunha— y hasta el
propio expresidente de la República, Luiz I. Lula da Silva.54 Debe tenerse

financiamiento ilegal de la política. La mecánica fue denominada “tangentopoli”, de tangen-

te, soborno. En pocos años fueron condenados 1 233 políticos, funcionarios y empresarios.
En una entrevista concedida a Clarín en Buenos Aires, Di Pietro señaló que la corrupción
era un problema cultural y que, además de la actuación del Poder Judicial, era esencial el
acompañamiento de la sociedad en la lucha contra la corrupción y con especial énfasis en la
importancia de la educación. “Las lecciones de Mani Pulite”, Clarín, Opinión, Buenos Aires,
12 de agosto de 2018.
51
Ya que la empresa Odebrecht sobornó a funcionarios de muchos países para conse-
guir importantes concesiones de obra pública.
52
Actualmente se desarrolla la fase 54, según lo expuesto por el periodista Marcio Re-
sende en una conferencia en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdo-
ba, el 2 de octubre de 2018. También dijo que la empresa Odebrecht llegó a pagar sueldos a
60 periodistas argentinos.
53
Marcelo Odebrecht fue condenado por el juez Sergio Moro a 19 años de prisión en
solo algo más de dos años de proceso. Hasta marzo de 2018 se habían dictado 188 sentencias
de condena contra 123 políticos, funcionarios y empresarios. Cfr. Agencia Efe, Río de Janeiro,
17 de marzo de 2018.
54
Que recibió además una condena de 12 años y 11 meses de prisión por otro caso de
corrupción por parte de la jueza federal Gabriela Hart, que sustituyó a Sergio Moro, que lue-
go fuera ministro de Justicia de Brasil. En este caso se comprobó que fue beneficiado por las
empresas OAS y Odebrecht por obras realizadas en una propiedad rural que frecuentaba,
cerca del municipio de Atibaia, en el estado de San Pablo. Cfr. La Voz del Interior, Córdoba, p.
18, bajo el título “Nueva condena a Lula por corrupción”.

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18 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

presente que las sentencias de primera instancia fueron confirmadas por las
Cámaras de Apelación y también hubo recursos ante el Supremo Tribunal
Federal, lo que indica que ha sido el Poder Judicial en sus diversas instancias
el responsable de este extraordinario proceso anticorrupción, que contara
con gran apoyo popular.
Pero como las empresas de Brasil, y especialmente Odebrecht, obtuvie-
ron concesiones de obras en otros países, como Argentina, Perú, Colombia,
Ecuador, Venezuela, Panamá, Guatemala, República Dominicana, Angola,
Mozambique, entre otros, también allí se utilizó el método del soborno,55 lo
que originaría sendos procesos judiciales; algunos de ellos con enormes im-
plicaciones políticas, ya que los últimos cuatro expresidentes de Perú —Hu-
mala, Toledo, García y Kucynski— afrontan investigaciones penales por esta
razón. En Ecuador, Jorge Glas tuvo que dejar la vicepresidencia, y cumple
una sentencia por sobornos de la empresa.
En el caso de Argentina, la justicia está actuando muy lentamente, pese
a que, según datos del Departamento de Justicia de Estados Unidos, la em-
presa Odebrecht ha reconocido el pago de 35 millones de dólares en el país.
En este sentido, el juez federal Casanello ha dictaminado el procesamiento
del exministro De Vido, los exfuncionarios Baratta y López y los empresa-
rios Roggio, Walker, Biagini y Rodríguez, además de los exdirectivos de la
empresa Aysa por las obras potabilizadora y depuradora en Tigre y en Be-
razategui, respectivamente.56
Nos referimos seguidamente al Índice Global de Percepción de la Co-
rrupción en América Latina, de 2020. Allí aparece Uruguay en la primera
posición de la región, con 71 puntos, y en la posición 21 en el Índice Global,
seguido por Chile, con 67 y 25 en el Índice Global, y en la última posición
aparece Venezuela, con solo 15 puntos y en la posición 176 sobre 179 paí-
ses. Muy cerca se ubica Haití, con 18 puntos y en la posición 170 del Índice
Global, y algo más allá se encuentran Nicaragua, con 22 puntos, Honduras
con 24 y Guatemala con 25, en las posiciones 159, 157 y 149 del Índice Glo-
bal. Por su parte, Paraguay y República Dominicana alcanzan los 28 puntos
y la posición 137 en el Índice Global. México y Bolivia tienen 31 puntos y
la posición 124 en el Índice Global. Después están Panamá y El Salvador,
55
Que, según lo informado por la Comisión de Valores de los Estados Unidos en 2016,
alcanzó en total 788 millones de dólares en los países mencionados. Para un análisis de lo
acontecido en cada uno de los países implicados véase en la web el informe de CNN Español
titulado “El escándalo de sobornos de Odebrecht: así es el caso de cada país de Latinoamé-
rica salpicado”, 10 de febrero de 2017, [Link].
56
Según información publicada en sendos y sucesivos artículos de La Nación, Clarín, La
Voz del Interior, etcétera.

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LA CORRUPCIÓN EN AMÉRICA LATINA 19

con 35 y 36 puntos y las posiciones globales 111 y 104. Brasil y Perú regis-
tran 38 puntos y están en la posición 94 a nivel global. Ecuador y Colombia
alcanzan 39 puntos y la posición 92. Argentina, con 42 puntos, está en la
posición 78. Jamaica tiene 44 puntos y la posición 69, mientras que Cuba,
con 47 puntos, se ubica en la posición 63. Finalmente, Costa Rica, con 57
puntos, está en la posición global 42.57
En las Américas el promedio es de 44 puntos y se resalta el estanca-
miento en esa cifra durante los últimos cinco años, además del avance del
populismo. Canadá y Uruguay alcanzaron los mejores resultados, con 77 y
71 puntos, mientras que Nicaragua, Haití y Venezuela obtuvieron los peo-
res, con puntajes de 22, 18 y 15, respectivamente. Se sostiene que en una re-
gión caracterizada por instituciones gubernamentales débiles, el COVID-19
ha puesto de relieve profundas desigualdades sociales y económicas, con sus
efectos desproporcionados en las poblaciones vulnerables. Asimismo, se in-
dica que los institutos de emergencia aplicados restringieron los derechos
humanos, debilitaron los controles y equilibrios institucionales y redujeron el
espacio de la sociedad civil. También destacan las irregularidades y casos de
corrupción asociados con las adquisiciones relacionadas con el COVID-19.
Concluimos este punto haciendo referencia a las medidas propuestas
para luchar contra la corrupción en el Informe del Grupo de Expertos del
BID, antes citado. Al respecto, se plantea que este es el momento para una
transformación sistémica:

Los escándalos recientes claramente muestran que la corrupción debe con-

trarrestarse con una reforma política, institucional y legal que aumente la di-
suasión y ponga fin a la impunidad de las personas con conexiones políticas.
Aunque algunos países de la región, junto con el BID, han iniciado algunas
reformas anticorrupción durante la última década, estas han sido desiguales
y parciales y se han centrado más en promulgar leyes y regulaciones que en
su aplicación y más en principios y procedimientos que en prácticas concre-

El FBI anunció la instalación de una oficina en Miami para recibir las denuncias de
soborno y lavado de activos a consecuencia del avance de la corrupción en Latinoamérica y
luego de los casos de Petrobras y de Odebrecht. Fue la directora de la Sección de Corrupción
Transnacional, Leslie Backschies, quien lo anunció en Washington, haciendo referencia a la
necesidad de cumplir la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero. Cfr. “El FBl investigará
el dinero de la corrupción en Sudamérica”, Internacionales, La Voz del Interior, Córdoba, 6
de marzo de 2019, p. 18, donde se cita el informe de Michel Balsamo y Erick Tucker de la
Agencia AP. En la nota se hace referencia a las multas que pagaron en Estados Unidos por
esas actividades ilícitas, Petrobras, en septiembre de 2018, por los sobornos en Brasil, por 853
millones de dólares, y Odebrecht en diciembre de 2016, por más de 3 500 millones de dóla-
res, por los sobornos en muchos países.

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20 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

tas. Combatir la corrupción requiere un enfoque más audaz que involucre

a servidores públicos, empresas, sociedad civil e individuos para general el
necesario shock sistémico que supere la crisis de confianza entre ciudadanos
e inversores y fortalezca la cultura democrática. Los gobiernos necesitan res-
ponder al descontento ciudadano y a la ansiedad de los inversores mediante
reformas estructurales en la contratación pública y en la financiación de las
campañas. Una mayor transparencia en los contratos gubernamentales, en
los presupuestos públicos y en los conflictos de intereses, y la utilización de
herramientas innovadoras de las tecnologías de la información pueden ser
muy útiles […] Además de un enfoque proactivo para la divulgación de la
información, el sistema de justicia penal necesita una reforma que aborde y
evite la captura del Estado por las élites de políticos y tomadores de decisiones
de alto nivel, así como las conductas ilegales del sector empresario en general.
Los países podrían explorar soluciones innovadoras en relación con acuerdos
de culpabilidad, incluyendo la negociación de cargos y la cooperación trans-
nacional, que pueden contribuir a acelerar la resolución de casos. Cualquiera
de estas reformas por sí sola constituiría un paso en la dirección correcta. Sin
embargo, sin un enfoque integrado y un shock sistémico sería insuficiente
para producir un cambio sostenible […] Las reformas deben alcanzar tanto
a la oferta como a la demanda de actos de corrupción y contar con la parti-
cipación de los sectores público y privado. Cualquier plan significativo debe
incorporar la “gran” corrupción (incluida la captura del Estado por las éli-
tes con poderosos intereses creados y la corrupción en la política), como los
habituales pagos solicitados al ciudadano común y las pequeñas empresas.58

Informe del Grupo Asesor de Expertos en anticorrupción. En el punto 5, el Informe

establece “Los cuatro pilares para un acuerdo de reforma sistémica” para la organización de
los principales actores y partes interesadas de cada país y que consisten en 1) las iniciativas
regionales y mundiales; 2) iniciativas nacionales; 3) participación del sector privado y de la
sociedad civil, y 4) el apoyo del BID y otras organizaciones internacionales. Asimismo, se
puede observar otro documento internacional importante con medidas contra la corrupción
de OCDE, titulado “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública.
Una estrategia contra la corrupción”, en el que no nos podemos detener por razones de
extensión de este trabajo. Allí se afirma que entre 10 y 30% de la inversión pública puede
perderse a causa de la mala gestión y la corrupción y se explicitan propuestas en los distintos
aspectos. Véase al respecto [Link]/gov/ethics. En torno a los impactos económicos de
la corrupción véase, asimismo, el cap. 2 del Informe del Grupo Asesor de Expertos, “La
corrupción y sus costos en América Latina y el Caribe”. En consecuencia, es muy evidente
que existen claras, precisas y extensas recomendaciones y propuestas para luchar contra la
corrupción, desde el orden internacional, pero lo que falta es la voluntad política para apli-
car las mismas.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA

Antonio María HERNÁNDEZ

SUMARIO: I. Breve análisis histórico y de la actualidad. II. La corrupción,

la ética pública, los convenios internacionales y el sistema republicano y demo-
crático en la Constitución Nacional. III. La Ley de Ética Pública, la Oficina
Anticorrupción y los sistemas de control en el gobierno federal, en las provincias,
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en los municipios. IV. Conclusiones
y propuestas de lucha contra la corrupción.

I. BREVE ANÁLISIS HISTÓRICO1 Y DE LA ACTUALIDAD

Desde los tiempos coloniales hubo prácticas corruptas en Argentina. Así se

menciona lo vinculado a la entrega de tierras, al contrabando y a los envíos
realizados a España. En una lista que no es exhaustiva podemos recordar,
después de la Revolución de mayo de 1810, los siguientes hechos: la enfiteu-
sis rivadaviana, que originó latifundios, y el ruinoso préstamo de la Baring
Brothers, que comenzó el endeudamiento argentino con países extranjeros,
con sobornos incluidos. Luego se menciona la Campaña del Desierto y el dis-
pendioso reparto de tierras efectuado. También fue denunciada por la Unión
Cívica la corrupción gubernamental en tiempos de la Revolución de 1890 y,
en particular, por la fogosa oratoria de Leandro N. Alem.
Ya en el siglo XX esta fue una de las razones de la denominación de la
Década Infame, luego del golpe de Estado de 1930, atento los escándalos
producidos por la compra de voluntades de políticos y concejales por parte
de las empresas extranjeras de electricidad para la prórroga de las concesio-
nes de la compañía Italo; a lo que se sumó la investigación impulsada por el
senador De la Torre sobre las vinculaciones de un ministro con las empresas
frigoríficas inglesas que evadían impuestos y el escándalo por la venta de
tierras del Palomar.

Aquí seguimos lo expuesto en nuestra obra, Fortalezas y debilidades constitucionales. Una

lectura crítica en el bicentenario, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2012.

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22 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Posteriormente deben mencionarse las maniobras producidas por el en-

deudamiento externo durante el último proceso militar; y muy especialmen-
te lo acontecido en la década de los noventa a causa de las privatizaciones.
Esto dio lugar a ventas de empresas por un valor menor, licitaciones diri-
gidas y vinculaciones presuntamente delictivas entre funcionarios y empre-
sarios. Todavía se investigan negocios como la venta de armas a Ecuador y
Croacia, por la que fue condenado el expresidente Menem.2
Y la serie de hechos con fuertes sospechas de corrupción continuaron
con las presidencias siguientes.3 Natalio Botana sostuvo al respecto:
2
Marcos Aguinis, en su obra El atroz encanto de ser argentinos, efectúa una enumeración
de 20 casos denunciados de corrupción que todavía están impunes durante dicho gobierno
(pp. 216 y 217). Seguidamente expresa: “Ante semejante lodazal, ¿podemos seguir afirmando
que las causas de nuestro deterioro son fundamentalmente económicas?” (p. 218). En uno de
los pocos procesos judiciales por enriquecimiento ilícito fue condenada María Julia Alsoga-
ray, que ocupó muy altos cargos en esa etapa.
3
Como lo indica esta enumeración, que tampoco es exhaustiva: la compra de votos
en el Senado de la Nación durante el gobierno de De la Rúa para la modificación de la
legislación laboral; las denuncias efectuadas en relación al corralito, y la muy extensa lista
de hechos producidos durante el gobierno de Néstor y Cristina Kirchner. En tal sentido, se
mencionan los siguientes casos: Skanska; el de la ministra de Economía Felisa Miceli; la valija
con 800 000 dólares de Antonini Wilson, presumiblemente para la campaña presidencial; el
caso Jaime; las denuncias al ministro De Vido por la obra pública; las compras y ventas de te-
rrenos del matrimonio presidencial en Calafate; las denuncias por el aumento del patrimonio
de los Kirchner; las investigaciones de la justicia suiza de Hugo Moyano; los casos de Lázaro
Báez, Cristóbal López y de Rudy Ulloa, cercanamente ligados al poder y que en pocos años
devinieron en importantes empresarios (cfr. Aguinis, Marcos, Pobre patria mía, Buenos Aires,
Sudamericana, 2009, p. 111); las ventas de empresas públicas a empresarios cercanos al
poder político (como Eduardo Eskinazi en YPF) y las relaciones con los concesionarios del
Estado que conforman un capitalismo de “amigos” (como Eduardo Eurnekian, Aldo Rog-
gio y Electroingeniería, además de los antes mencionados. Nos tocó dictaminar la rescisión
del contrato entre el Estado nacional y Aeropuertos Argentina 2000, por la concesión del
sistema aeroportuario argentino, atento al extraordinario grado de incumplimiento del con-
cesionario, por la deuda que existía en el pago del canon fijado que alcanzaba a 700 millones
de dólares y la falta de realización de las obras públicas comprometidas en el contrato. Véase
nuestro Dictamen jurídico en el marco de la Comisión 301/2001, designada por el presiden-
te De la Rúa y que obra en la Revista de Derecho Público de Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, núm.
1, 2002). También deben incluirse los negocios de la droga y el juego (véase Aguinis, Marcos,
op. cit., p. 115-121, con referencias al juego en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la
provincia del mismo nombre). En la provincia de Córdoba, durante el gobierno de José M.
de la Sota se entregó en concesión el juego al Grupo Roggio, a través de la empresa CET,
para los lugares turísticos. En el gobierno de Schiaretti se aumentó, por ley de la legislatura,
el número de máquinas de slots (tragamonedas) en 2 100 (véase informe de La Voz del Interior
de domingo 6 de marzo de 2011). Aunque en el contrato se mencionaba que los casinos se
instalarían en zonas turísticas, de las 19 salas existentes, hay algunas en localidades que no
lo son, como Río Cuarto, Villa María, Deán Funes, Laboulaye, General Roca, Cruz Alta,
Corral de Bustos, San Francisco y Morteros. Del producido del juego, las municipalidades

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 23

En el índice de Percepción de la Corrupción de 2010, que prepara Transpa-

rencia Internacional (una organización civil que reclama el estricto cumpli-
miento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción), la
Argentina está ubicada en una especie de suburbio del planeta en esta ma-
teria, debajo de los 100 primeros países sobre un total de 178. En una escala
que, de menor a mayor corrupción, va del 10 al 0, la Argentina marca 2,9
cuando Chile tiene 7,2; Uruguay, 6,9 y Costa Rica, 5,3. Brasil (3,7), Colom-
bia y Perú (ambos con 3,5), gozan de una mejor valoración que la que los
argentinos se adjudican a ellos mismos. Nos queda, sin embargo, un premio
consuelo, pues Nicaragua (2,5) y Venezuela (2,0) están peor situados.4

Destacábamos asimismo otro aspecto que hacía más grave la situación,

pues no obstante la sanción de una más que importante legislación en la
materia, la misma no se cumplía, empezando por la normativa del artículo
36 de la Constitución Nacional, a la que más adelante me referiré; llegando
a la conclusión de que el problema de la corrupción se había agravado no-
tablemente en el segundo bicentenario.
Y agregaba en aquella oportunidad: “La impunidad reinante produce
efectos demoledores sobre las bases éticas y espirituales de nuestra democracia5

sedes de los casinos perciben solo el 3%, mientras que el 27% es para Lotería de Córdoba y
el resto para la concesionaria. Ante la gravedad del problema de la ludopatía la municipa-
lidad de Río Cuarto, por ordenanza y en ejercicio de su poder de policía, intentó reducir
el horario de funcionamiento del casino, por lo que la empresa CET recurrió al Tribunal
Superior de Justicia para impedirlo. Este Tribunal declaró la procedencia de la demanda,
así como la inconstitucionalidad de la ordenanza, en evidente desconocimiento del poder de
policía de moralidad y salubridad locales. Los recursos extraordinarios y de queja no fueron
atendidos por dicho Tribunal y, finalmente, los conoció la Corte Suprema de Justicia. La re-
solución fue en 2017, en aplicación del artículo 280, por mayoría, ya que votó en disidencia
el ministro Horacio Rosatti. Este precedente no corresponde con la jurisprudencia municipa-
lista que se viene consolidando en el más alto tribunal, y que oportunamente he destacado.
4
Botana, Natalio, “Corrupciones del poder”, La Nación, 6 de abril de 2011.
5
Sobre la mutua dependencia entre ética y democracia, el renombrado profesor de
Filosofía Política de la Universidad de Harvard, Dennis F. Thompson, sostiene: “Se trata
de una relación más íntima de lo que por lo general sugieren filósofos y politólogos. La ética y
la política plantean serios problemas una a la otra, pero también intercambian recursos para
resolverlos. La ética política respalda las políticas democráticas y lo hace de diversas formas.
Proporciona criterios en virtud de los cuales los ciudadanos pueden juzgar con más precisión
los actos de los funcionarios y atribuirles responsabilidades. Señala qué recursos se necesitan
para promover la rendición de cuentas democrática y ayuda a superar, en este aspecto, las ob-
jeciones basadas en principios. La política democrática sustenta a su vez la ética democrática.
Muchas de las polémicas en este ámbito, aun las que conciernen a los principios fundamenta-
les, deben resolverse en último términos y al menos parcialmente, a través de algún tipo de pro-
ceso democrático”. Y más adelante agrega: “[…] una adecuada concepción de la democracia
debería incluir, como condición necesaria, la deliberación colectiva de las controversias sobre

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24 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

y sobre la confianza en las instituciones, como lo acreditan las distintas encuestas

realizadas”.6
Y aquí aparece de nuevo la inocultable responsabilidad de los órganos
de control políticos, administrativos y, especialmente, del Poder Judicial en
los fueros más vinculados a estos hechos: los penales, electorales y tributarios.
Por eso aquí insisto en que se encuentra afectado otro de los principios
cardinales del sistema republicano: la independencia del Poder Judicial.
Resulta penoso comprobar que existe una ley no escrita, que tiene muy
pocas excepciones: no avanzan las investigaciones penales cuando se trata
de funcionarios que ejercen el poder.
Es lamentable comprobar cómo los fiscales no promueven acciones pe-
nales en delitos de acción pública, cuanto se trata de hechos vinculados al
poder, o cómo disputan sobre la competencia entre ellos —lo mismo que
los jueces—, para excusarse de intervenir en esas causas. O cómo, en otras
oportunidades, tanto jueces como fiscales actúan con gran diligencia para
dictar los sobreseimientos que benefician al poder político de turno… Ade-
más, la lentitud de la justicia es de tal magnitud que la Asociación Civil por
la Igualdad y la Justicia ha estimado en 14 años la duración de las causas de
corrupción, por lo que exime de más comentarios.7
Más recientemente se han conocido libros y artículos de periodistas
de investigación y opinión como Hugo Alconada Mon,8 Daniel Santoro,9

los valores fundamentales. Es imprescindible entonces que el proceso democrático cumpla con
ciertas restricciones éticas, tales como el requisito de publicidad, que exige a los funcionarios
el actuar según principios admitidos por todos los ciudadanos”. Thompson, Dennis, La ética
política y el ejercicio de los cargos públicos, Barcelona, Gedisa, 1999, pp. 13 y 14. El título original del
libro es Political ethics and public office, Massachusetts, Harvard University Press, 1987.
6
Véase Hernández, Antonio María; Zovatto, Daniel y Mora y Araujo Manuel, “En-
cuesta de cultura constitucional. Argentina: una sociedad anómica”, en Percepciones sobre el
congreso y sobre el Poder Judicial y el sistema judicial, pp. 74-76 y ss., y Hernández, Antonio María;
Zovatto, Daniel y Fidanza, Eduardo, “Segunda encuesta de cultura constitucional. Argen-
tina: una sociedad anómica”, en Percepciones sobre la democracia y las instituciones, Buenos Aires,
Eudeba, 2016, cap. II, pp. 42 y ss.
7
Hernández, Antonio María, Fortalezas y debilidades constitucionales…, cit., p. 155.
8
Con sus libros Los secretos de la valija. Del caso Antonini Wilson a la petrodiplomacia de Hugo
Chávez, Buenos Aires, Planeta, 2009; Boudou Ciccone y la máquina de hacer billetes, Buenos Aires,
Planeta, 2013; La piñata: el ABC de la corrupción de la burguesía nacional kirchnerista y del “capita-
lismo de amigos”, Buenos Aires, Planeta, 2015; y, especialmente, La raíz de todos los males. Cómo
el poder montó un sistema para la corrupción y la impunidad, Buenos Aires, Planeta, 2018. En esta
última obra, el autor analiza la corrupción en las distintas esferas, demostrando su carácter
sistemático y poniendo de relieve la impunidad existente. Recuerda, en tal sentido, la frase
del empresario Alfredo Yabrán, en la década de los noventa: “El poder es impunidad”.
9
Con sus libros La ruta del dinero K: la trama secreta de los escándalos de Lázaro Báez, Hotesur y
otras causas que llevarán a rendir cuentas ante los tribunales a Máximo y Cristina Kirchner, Buenos Aires,

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 25

Luis Majul,10 Carlos Pagni,11 Joaquín Morales Solá,12 Diego Cabot13 y Jorge
Lanata,14 que expusieron el fenómeno de la corrupción sistemática y es-
tructural que padeció Argentina, especialmente entre los años 2003 y 2015.
También deben destacarse las denuncias judiciales efectuadas por algunas
legisladoras, como Elisa Carrió, Margarita Stolbizer y Graciela Ocaña, en-
tre otros. Asimismo, hubo libros en la materia de Mariano Grondona15 y de
Héctor Mairal16 y artículos de Jorge Vanossi,17 Alfonso Santiago18 y Eduar-
do P. Jiménez.19
De todo ello se puede afirmar que Argentina es penosamente uno de los
casos descritos por el grupo de expertos del Banco Interamericano de Desa-
rrollo (BID) que antes citaba, ya que se produjo la apropiación y captura del
Estado para su saqueo mediante un sistema de corrupción que abarcó todas
las esferas de la obra pública, de las concesiones, del transporte, de los sub-
sidios y del juego. A ello debe sumarse la corrupción en los sectores empre-
sarios, sindicales,20 políticos, judiciales y en la prensa, además de la que se

Ediciones B, 2014; La ruta secreta de la efedrina, Buenos Aires, Ediciones B, 2017, y El mecanismo.
La corrupción kirchnerista: contratos energéticos, delatores y Odebrecht, Buenos Aires, Planeta, 2018.
10
Con su libro El dueño: la historia secreta de Néstor Kirchner, el hombre que maneja los negocios
públicos y privados de la Argentina, Buenos Aires, Planeta, 2009.
11
Especialmente a través de sus artículos de opinión en La Nación y en su programa de
TV “Odisea argentina”, en LN+.
12
Especialmente a través de sus artículos de opinión en La Nación y en su programa de
TV “Desde el llano”, por TN.
13
En su libro en coautoría con Francisco Olivera, Hablen con Julio. Julio de Vido y las histo-
rias ocultas del poder kichnerista, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2007 y en sus artículos
de opinión de La Nación. Fue además el periodista que recibió los cuadernos en 2018 y que
dio comienzo a la más importante investigación sobre corrupción en el país, lo que será ana-
lizado más adelante.
14
Con su libro La década robada, Buenos Aires, Planeta, 2014, sus artículos de opinión en
Clarín y en sus programas de TV “Periodismo para todos” y en Radio Mitre.
15
Autor del libro La corrupción, Buenos Aires, Planeta, 1993.
16
Autor del libro Las raíces legales de la corrupción o de cómo el derecho público fomenta la corrup-
ción en lugar de combatirla, pról. de Agustín Gordillo, Buenos Aires, Rap, 2007.
17
Vanossi, Jorge, “La problemática constitucional de la corrupción”, Boletín Informativo de
la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, agosto de 1993.
18
El artículo sobre “La cláusula ética del art. 36”.
19
Jiménez, Eduardo P., “Corrupción y ética pública (algunos apuntes institucionales)”,
El derecho, 21 de julio de 1997, y “En defensa del orden constitucional y la vida democrática”,
en García Lema, Alberto y Hernández, Antonio María (coords.), A veinte años de la reforma
constitucional de 1994. Número Especial de Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 20 de agosto de
2014, pp. 44 y ss.
20
Es particularmente impresionante la corrupción y excentricidad de algunos dirigentes
gremiales, convertidos en empresarios acaudalados y que se mantienen por décadas en sus

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26 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

produce en la vida diaria de la sociedad. Por otra parte, al comprobarse que

no existe una repulsa a la corrupción en vastos sectores de la población, se
puede considerar que en Argentina existe una “cultura de la corrupción”.21
En torno a la ocurrido en esta materia, debe señalarse que luego del
cambio de gobierno operado en el nivel federal en 2015 se produjo un más
adecuado funcionamiento del sistema republicano, que implicó una mayor
independencia del Poder Judicial, un mayor equilibrio entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo, y el funcionamiento de la Oficina Anticorrupción,
además del ejercicio de un federalismo de concertación. Igualmente, se ad-
virtió más eficiencia por parte del Consejo de la Magistratura y, significa-
tivamente, se sancionaron leyes de especial importancia en la lucha contra
la corrupción, como las de acceso a la información pública, Nº 27.275 de
2016, de los arrepentidos, Nº 27.304 de 2016, y de responsabilidad penal
de las personas jurídicas privadas, Nº 27.401 de 2017.

cargos, en lo que constituye una de las corporaciones más poderosas del país. Citamos como
ejemplo a Raúl Álvarez, que desde hace 19 años es el secretario general de la Federación
Argentina de Trabajadores de Aguas Gaseosas y Afines (FATAGA), gremio que figura como
uno de los tres propietarios de caballos frisones (los que usa la monarquía de Holanda) en
el país, además de 74 automóviles, algunos de lujo, que se observan en un campo de 70 ha.,
en General Rodríguez, provincia de Buenos Aires (cfr. Clarín Política, versión electrónica de
7 de octubre de 2018, que hace referencia al programa respectivo de TV de Jorge Lanata,
“Periodismo para Todos”). Otro ejemplo conocido es el de Marcelo Balcedo y su familia, que
durante años manejaron el Sindicato de Obreros y Empleados de Minoridad y Educación
(SOEME), uno de los sindicatos de la educación de la provincia de Buenos Aires y que eran
propietarios de la lujosa mansión “El Gran Chaparral”, en Piriápolis, Uruguay, con autos de
alta gama, además del Diario Hoy, de La Plata, entre otros bienes. Balcedo y su esposa fueron
detenidos en el vecino país, con captura internacional por orden del juez Ernesto Kreplak,
de La Plata, por delitos tributarios y lavado de dinero, según información de Infobae, 4 de
enero de 2018.
21
Recuérdese la conocida frase del dirigente sindical Luis Barrionuevo: “Tenemos que
dejar de robar por lo menos dos años”, pronunciada en 1990 y reeditada en 2012 al decir:
“Este gobierno tiene que dejar de robar por 30 segundos y salimos adelante” (Clarín Política,
6 de septiembre de 2012). “Desde la cárcel se postula para volver a ser Intendente de Pilar”,
es el título de La Voz del Interior, de 7 de febrero de 2019, en referencia a Diego Bechis, que fue
separado del cargo y que está preso por actos de corrupción desde 2018, pero, al no tener
todavía condena, no existiría impedimento legal para ello. La noticia causa estupor, pero es
reveladora de lo que estamos ejemplificando. Y, posteriormente, el intendente municipal de
Pichanal, Julio Jalit, dijo ante el Concejo Deliberante en la apertura de sesiones de 2019, que
“había que ser inteligente hasta para robar y yo me considero un tipo inteligente”, entre los
aplausos de los asistentes. Es intendente desde 2003 y ha tenido un enorme crecimiento pa-
trimonial, que incluye decenas de campos con producción sojera, pese a que antes trabajaba
en una estación de servicio, según lo expone Infobae, en la edición de 7 de marzo de 2019.
Por otra parte, esta cultura de la corrupción está íntimamente vinculada a la falta de cultura
constitucional y legal que se padece, como hemos analizado en la obra Hernández, Antonio
María; Zovatto, Daniel y Fidanza, Eduardo (comps.), op. cit.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 27

En ese marco político e institucional se produjo el comienzo de la inves-

tigación judicial más importante de la historia argentina sobre corrupción,
que fuera denominada Los cuadernos de las coimas o de la Corrupción K.
Todo comenzó cuando el periodista Diego Cabot, de La Nación, el 10 de
abril de 2018, hizo una declaración y denuncia de más de cinco horas ante el
juez federal Claudio Bonadío y le entregó una copia de los ocho cuadernos
Gloria, escritos por el chofer Óscar Centeno, sobre la corrupción. Centeno
fue el chofer de Roberto Baratta, secretario de coordinación y control de
gestión del Ministerio de Planificación Federal y Obras Públicas, a cargo
de Julio de Vido.
Cabot precisó que había recibido esa copia el 8 de enero de 2018 y, al
advertir su importancia y luego de ordenar y corroborar los datos, decidió
efectuar la presentación judicial, demorando la publicación de la noticia
hasta el 1 de agosto de 2018, fecha en que el juez Bonadío ordenaba las
primeras detenciones por esa causa.22
Cabot dice que en los cuadernos se exhibía

[…] el recorrido de las coimas, que partían de las instrucciones de Néstor

Kirchner, continuaban con los recorridos millonarios de los laderos de Julio
De Vido por las empresas contratistas del Estado para recolectar bolsos llenos
de millones de dólares sucios y terminaban en la Quinta de Olivos, en la Jefa-
tura de Gabinete o en el departamento de la familia de los Ex Presidentes, en
Juncal y Uruguay. El chofer del autor, silencioso testigo de lo que acontecía
en su Toyota Corolla en el que transportó a Roberto Baratta durante al me-
nos diez años, se encargó, con la precisión de un orfebre, de tomar nota de
todo lo que podía escuchar. Intentó con cada relato barnizar de veracidad
su relato, no dejó escapar ni siquiera un número que vio al pasar, tomó las
direcciones, los nombres, los montos y las características físicas de quienes no
conocía. Y hasta el peso de los bolsos y las valijas.23

A diferencia de lo ocurrido en anteriores oportunidades, el mencionado

juez federal Bonadío, junto a los fiscales federales Carlos Stornelli y Carlos
Rívolo, comenzaron una tarea de investigación que ya ha culminado, y que
ha provocado un antes y un después en materia de lucha contra la corrup-
ción. Especialmente, mediante la utilización de la figura del arrepentido,24
22
Cabot, Diego, “Los cuadernos de las coimas: la enigmática caja que contenía una
bitácora de la corrupción K”, La Nación, 1 de agosto de 2018.
23
Idem.
24
Entre los que se cuentan empresarios como Aldo Roggio, Angelo Calcaterra, Carlos
Wagner, entre otros, además de quienes estuvieron muy cerca de los expresidentes Kir-
chner, como Ernesto Clarens, el financista, Víctor Manzanares, el contador personal y

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28 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

se fueron acumulando pruebas y testimonios que corroboraron lo expuesto

en los cuadernos y las denuncias antes efectuadas, y que fundamentaron los
autos de procesamiento y prisión preventiva de altos funcionarios del ante-
rior gobierno y de algunos de los más poderosos empresarios del país.
En efecto, el 17 de septiembre de 2018 así lo resolvió el juez Bonadío al
procesar a 42 personas, incluyendo a los expresidentes Kirchner y Fernán-
dez de Kirchner, por liderar una asociación ilícita que percibió fondos ilega-
les entre 2003 y 2015 y que incluía a los exfuncionarios antes mencionados
y a empresarios. Entre los empresarios procesados se encontraron Ángelo
Calcaterra, Carlos Wagner, Carlos Mundin, Luis Betnaza, Aldo Roggio,
Gerardo Ferreyra, Néstor Otero, Enrique Pescarmona, Juan Carlos Las-
curain, Hugo Dragonetti, Osvaldo Acosta y Juan Chediack, entre otros.25
Posteriormente fue procesado el CEO de Techint, Paolo Rocca, que es el
empresario más poderoso del país.
Los procesamientos fueron confirmados por la Sala I de la Cámara
Federal de Apelaciones en lo Criminal Federal, integrada por los jueces
Leopoldo Bruglia y Pablo Bertuzzi, el 7 de marzo de 2019, aunque se mo-
dificaron las calificaciones de varios empresarios que habían sido señalados
como miembros de la asociación ilícita, salvo el caso de Gerardo Ferreyra.
Esta causa continúa, debiendo elevarse a juicio oral en los tiempos por ve-
nir, aunque no está exenta de algunas maniobras para detenerla.26

Carolina Pochetti, la mujer del exsecretario privado, Daniel Muñoz, que era propietario
de departamentos en Miami y Nueva York por un valor de 70 millones de dólares. Estas
últimas declaraciones fueron produciendo nuevas investigaciones, por ejemplo, la de Cla-
rens, que presentó una lista de sobornos en la obra pública, por lo que el juez Bonadío
comenzó el 20 de febrero de 2019 a recibir las indagatorias de 101 empresarios, inclui-
dos los correspondientes a los grupos económicos más poderosos del país como Eduardo
Eurnekian, José Cartellone, Angelo Calcaterra, Aldo Roggio, Gerardo Ferreyra, Osvaldo
Acosta, entre otros, además de funcionarios como la expresidente, el exministro De Vido
y sus secretarios José López y Roberto Baratta, a los que se suman los exdirectivos de la
Dirección Nacional de Vialidad. Es muy ilustrativa la modalidad del pago de coimas decla-
rada por el arrepentido Aldo Roggio, que identificó a cinco exfuncionarios por un monto
de tres millones de dólares. Véase la nota de Carreras, Sergio, “Cuadernos: Aldo Roggio
identificó a los cinco funcionarios que le pidieron fondos”, La Voz del Interior, lunes 17 de
septiembre de 2018.
25
Véase la copia de la resolución en autos “Fernández Cristina Elizabeth s. Asociación
Ilícita”, Clarín, 17 de septiembre de 2018, en versión electrónica.
26
El juez federal Alejo Ramos Padilla, de Dolores, procesó al fiscal Carlos Stornelli, al
falso abogado Marcelo D’Alessio y al periodista Daniel Santoro, acusados de extorsionar
al empresario Etchebest, para que no sea involucrado en la causa de Los cuadernos de las coimas.
A su vez, el fiscal Stornelli denunció por fraude a D’Alessio por pedir sobornos en su nombre.
Cfr. Clarín, 13 de febrero de 2019, p. 8. Esta causa será investigada por el juez federal Casa-
nello. Asimismo, Stornelli recusó por parcialidad al juez Ramos Padilla y ha planteado su

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 29

En esta causa de Los cuadernos han quedado implicados dos jueces fede-
rales de Comodoro Py:27 el ya retirado Norberto Oyarbide, pues el conta-
dor Víctor Manzanares denunció que manipuló una pericial para cerrar la
investigación por enriquecimiento ilícito contra el matrimonio Kirchner28
y el actual Luis Rodríguez, ya que Carolina Pochetti, viuda del secretario
privado de los Kirchner, Daniel Muñoz, lo denunció por percibir un sobor-
no de 10 millones de dólares, para beneficiar a su marido, que fuera sobre-
seído por enriquecimiento ilícito.29 Esto confirma lo que venimos sostenien-
do acerca de una corrupción estructural y sistémica, que exhibe la especial
responsabilidad del Poder Judicial, por haber consagrado la impunidad, que
es todavía más grave que la corrupción.
Por otra parte, es muy difícil precisar el monto de lo robado al Esta-
do y al pueblo argentino, pero se puede dimensionar de alguna manera
la magnitud del saqueo, a través de los embargos decretados por la justi-
cia entre 2017 y 2018 en solo 10 causas de corrupción del kirchnerismo, y
que ascienden a la suma de 270 000 000 000 de pesos, según lo informado
por Laura Alonso, titular de la Oficina Anticorrupción.30 Se comprende, en
consecuencia, la imperiosa necesidad de contar con los instrumentos lega-
les y las decisiones judiciales correspondientes para recuperar, a la máxima
brevedad posible, esos fondos tan requeridos por la compleja situación de
las finanzas del país.31

incompetencia para intervenir en esta causa. Por su parte, la diputada Carrió ha denunciado
una maniobra para tratar de sacar de la causa de los cuadernos al fiscal Stornelli. Cfr. Clarín,
9 de febrero de 2019, p. 9. En relación con esto, el fiscal federal Federico Delgado declaró
públicamente: “Si fracasa la causa de los cuadernos la crisis de la Justicia será terminal”. Cfr.
La Nación, 7 de marzo de 2019, versión electrónica. En una muy importante sentencia de
fines de 2020, los jueces Jiménez y Tazza de la Cámara Federal de Mar del Plata revocaron
los procesamientos contra el fiscal Stornelli y el periodista Santoro, con severas críticas al
juez de primera instancia. De todas maneras, está demorada la causa de Los cuadernos y otras
causas de corrupción, como lo expondré más adelante.
27
Sede de los 12 juzgados federales de la capital federal, en la Ciudad de Buenos Aires,
donde está concentrada la mayor cantidad de causas vinculadas a la corrupción del gobier-
no federal.
28
Por cuya razón, la Unidad de Información Financiera (UIF) ya fue aceptada como
querellante en el reclamo para reabrir la causa que investigaba dicho enriquecimiento ilícito,
por ser una “causa juzgada írrita”. Cfr. Clarín, 13 de febrero de 2019, p. 12.
29
Motivo por el cual, el juez Rodríguez está siendo investigado por el Consejo de la
Magistratura, a través de su Comisión de Acusación y Disciplina. Cfr. á[Link], 6 de marzo
de 2019, versión electrónica.
30
Cfr. La Voz del Interior, 3 de febrero de 2019, p. 15.
31
En el Congreso se ha demorado por varios años la sanción de una ley de extinción del
dominio, por lo que el Poder Ejecutivo dictó un decreto de necesidad y urgencia al respecto,

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30 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

En este aspecto es importante consignar que, pese a las objeciones efec-

tuadas contra la legislación sobre los arrepentidos, finalmente, la Cámara
Federal de Casación Penal sostuvo la constitucionalidad de este tan decisivo
medio de prueba.32
No deja de sorprender la lentitud de la justicia en Argentina, ya que
todo se demora, no solo la instrucción, sino también la iniciación y tramita-
ción de los juicios orales, para que luego ocurra lo propio en el interminable
proceso de apelaciones, hasta terminar en la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (CSJN).33
En 2019 comenzaron algunos juicios orales para juzgar a los más altos
funcionarios de los gobiernos de los Kirchner, entre los que se encuentra la
expresidenta, que enfrenta 12 procesos.34 El primero de los juicios orales
comenzó el 21 de mayo y correspondió al direccionamiento de la obra pú-
blica, que beneficiara especialmente a Lázaro Báez, que en pocos años se
convirtiera en importante empresario, no obstante haber sido un empleado
bancario en Santa Cruz, vinculado a Néstor Kirchner.35

No. 62. de 21 de enero de 2019, que fuera rechazado por la Comisión Bicameral y que debe
ser tratado por cada una de las cámaras.
32
Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2020. Véase la nota de Ini, Candela,
“Cuadernos de las coimas: la Cámara de Casación Penal validó las declaraciones de los
arrepentidos”, La Nación, 1 de diciembre de 2020.
33
Ya referí la tardanza de las causas de corrupción que duran un promedio de 14 años
y en las que solo se condena a 1% de los denunciados.
34
La CSJN rechazó, el 7 de marzo de 2019, un recurso de queja planteado por la de-
fensa de la expresidenta, quedando firme su procesamiento en la causa vinculada a la firma
del memorándum con Irán, que se relaciona con la investigación de los atentados a la Amia
y a la embajada de Israel, todavía impunes. Las otras causas con procesamiento son las de
Hotesur, Los Sauces, la de cartelización de la obra pública, la de Los cuadernos de la corrupción, la
de vialidad, la de irregularidades por los subsidios a trenes y subterráneos, la de irregulari-
dades por los subsidios a los colectivos, la de corredores viales, la de uso de aviones oficiales
para el envío de diarios y otros objetos desde Buenos Aires hasta Río Gallegos o El Calafate,
la de compra de gas natural licuado y la vinculada a la posesión de una carta de San Martín
a O’Higgins y antecedentes del presidente Yrigoyen. Véase “Cristina Kirchner ya suma 13
procesamientos y 7 prisiones preventivas”, Infobae, Buenos Aires, 6 de junio de 2019. Cinco
de estas causas están en la etapa de juicio oral. Fue sobreseída de su procesamiento No. 13,
por la Sala 1 de la Cámara Federal de Casación Penal en la causa del dólar futuro, con fallo
de 13 de abril de 2021. Véase “Casación sobreseyó a Cristina Kirchner en la causa por el
dólar futuro”, La Nación, Buenos Aires, 13 de abril de 2021.
35
Baéz recibió la concesión de 52 obras por un valor de 46 000 000 000 de pesos, du-
rante los años 2004 a 2015. La causa duró años antes de llegar a esta instancia. Hubo una
primera denuncia de Elisa Carrió en 2008 y, posteriormente, lo hizo la Dirección Nacional
de Vialidad en 2016. En los últimos dos años, la expresidenta, De Vido y Báez atrasaron el
caso con 51 quejas presentadas ante la Cámara Federal de Casación Penal (Clarín, Buenos
Aires, martes 21 de mayo de 2019, p. 5). Por otra parte, la expresidenta lanzó su candidatura

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 31

Amado Boudou, que fuera vicepresidente de la Nación, fue condenado

por cohecho pasivo y negociaciones incompatibles con la función pública, por
intentar quedarse irregularmente con la Imprenta Ciccone Calcográfica para
así lograr con el Estado la impresión de billetes y documentos oficiales. La
sentencia del Tribunal Oral Federal No. 4 fue confirmada por la Cámara Fe-
deral de Casación Penal y quedó definitivamente firme con el rechazo de un
recurso de queja que había presentado ante la CSJN, de fecha 2 de diciembre
de 2020.
También fueron condenados otros altos exfuncionarios, como el exmi-
nistro Julio de Vido, por administración fraudulenta en perjuicio del Estado,
en la causa denominada la Tragedia de Once, por no haber controlado debi-
damente la prestación del servicio de trenes, lo cual derivó en el accidente
de 2012 en dicha estación ferroviaria, que causó 52 muertos. La sentencia
fue dictada por el Tribunal Oral Federal No. 4 y confirmada por la Cámara
Federal de Casación Penal, el 22 de diciembre de 2020.36 Asimismo, fueron
previamente condenados por dicha tragedia ferroviaria los exsecretarios de
Transporte Ricardo Jaime y Juan Pablo Schiavi, entre otros, con sentencia
del Tribunal Oral Federal No. 2 de 2015, confirmada por la Cámara Fede-
ral de Casación Penal, en 2018.37
Por su parte, José López, exsecretario de Obras Públicas de la Nación,
fue condenado en 2016 por enriquecimiento ilícito en la denominada Causa
de los bolsos, ya que fue filmado en el momento en que los llevaba, con casi
nueve millones de dólares, a un convento. La sentencia fue dictada por el
Tribunal Oral Federal Número 1.38

a la vicepresidencia de la República, anunciando como su compañero de fórmula para la

presidencia a Alberto Fernández. Se trata de una situación similar a la acontecida en Brasil
con la candidatura frustrada de Lula da Silva en 2018, en razón de la condena judicial que
sufriera por corrupción. Pero hay una diferencia muy significativa, ya que el Poder Judicial
de Brasil se ha destacado por la independencia demostrada y por la aplicación estricta de
la ley en plazos muy breves. En Argentina todo es impredecible, y la incertidumbre caracte-
riza la realidad, más allá de los consabidos problemas de la baja calidad institucional y de la
cultura de la corrupción.
36
Véase “Tragedia de Once: confirmaron la condena a de Vido por cinco años y ocho
meses de prisión”, Infobae, Buenos Aires, 22 de diciembre de 2020.
37
Véase “Tragedia de Once: Le otorgaron la libertad a Ricardo Jaime pero seguirá de-
tenido”, Infobae, Buenos Aires, 26 de septiembre de 2020, donde se hace referencia, además,
a las prisiones preventivas por otras causas de corrupción.
38
Véase Salinas, Lucía, “Juicio por corrupción. José López fue condenado a seis años
de prisión por los bolsos con dinero en el convento”, Clarín, Buenos Aires, 12 de junio de
2019. Con fecha 13 de abril de 2021, López fue dejado en libertad por un fallo del Tri-
bunal Oral Federal Número 1, aunque no terminó de cumplir su condena de más de siete
años y no obstante que está procesado en la causa del Cuaderno de las coimas K. Véanse las

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32 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Además, Lázaro Báez junto a sus cuatro hijos, el contador Pérez Gadin
y los financistas Elaskar y Fariña, fueron condenados en la causa conocida
como la Ruta del dinero K, por el Tribunal Oral Federal Nº 4 de la Ciudad de
Buenos Aires, el 24 de febrero de 2021, por lavado de dinero de aproxima-
damente 55 millones de dólares.39
Y actualmente continúa la causa por la obra pública en Santa Cruz,
antes referida, que está siendo juzgada por el Tribunal Oral Federal Nº 2,
donde Báez está imputado junto a Cristina Fernández de Kirchner, Julio de
Vido y José López, entre otros.40
A partir del cambio de gobierno federal, en diciembre de 2019, se vie-
nen produciendo novedades sumamente graves en estas cuestiones judicia-
les relacionadas con la investigación de las causas de corrupción.41 Ya re-
sulta claro que, no obstante la pandemia que afecta a la humanidad, y a
Argentina en especial, una parte sustancial de la agenda oficial estuvo y está
destinada a impedir el avance de las causas que afectan particularmente a
la actual vicepresidente de la Nación.42

notas periodísticas “Un ícono de la corrupción kirchnerista: José López queda en libertad
bajo fianza”, Perfil, Buenos Aires, 13 de abril de 2021, y Morales Sola, Joaquín, “La justicia
no siempre es justa”, La Nación, 14 de abril de 2021. Por otra parte, es lo que ha ocurrido
con la casi totalidad de los exfuncionarios condenados y procesados, resultando evidente
que los jueces y fiscales han cedido ante la presión efectuada. Téngase en cuenta que el
propio presidente de la República ha abogado por la inocencia de la vicepresidenta en
reiteradas oportunidades, en violación del art. 109, que expresa: “En ningún caso el Presi-
dente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas”.
39
Esta causa se había originado con la difusión televisiva efectuada por el periodista
Jorge Lanata en abril de 2013 en su programa “Periodismo para todos”, de las declaraciones
de Leonardo Fariña, con una cámara oculta, donde explicaba el accionar delictivo del lavado
de dinero que efectuaba Báez.
40
Véase “Tras la condena a Lázaro Báez por la «ruta del dinero K», hoy continúa el
juicio en otra de las causas donde está acusado”, Infobae, Buenos Aires, 1 de marzo de 2021.
41
Véase la nota “Avanzada judicial: una por una, las acciones del kirchnerismo que
impactaron en causas judiciales”, La Nación, Buenos Aires, 19 de mayo de 2020, donde se
indica lo realizado por la Oficina Anticorrupción, la Secretaría de Derechos Humanos, la
Procuración del Tesoro y en el Consejo de la Magistratura, entre otras acciones.
42
Véase la nota de Cappiello, Hernán, “Corrupción K: Cristina Kirchner no mejoró su
situación judicial tras un año en el poder, pero sus aliados sí”, La Nación, Buenos Aires, 15 de
noviembre de 2020. Allí se hace una referencia precisa a cada una de las causas, que siguen
sustanciándose, aunque con notable demora, y, por otra parte, se indican las resoluciones
que beneficiaron a otros altos funcionarios de su gobierno. Sin embargo, en fecha reciente,
la vicepresidenta ha logrado su sobreseimiento en la causa del dólar futuro y, además, se ha
ordenado la devolución de los bienes de Hotesur y Los Sauces y otros bienes de la sucesión
de Néstor Kirchner (26 inmuebles) a la familia Kirchner, a pedido de su abogado Carlos Be-
raldi, no obstante que dichas causas continúan. Véase la nota de Salinas, Lucía, “TOF 5: la

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 33

En la Oficina Anticorrupción, por ejemplo, se resolvió desistir del rol de

querellante en causas donde está acusada la familia Kirchner,43 además
de otros exfuncionarios.
Correlativamente, se comenzó a criticar el accionar de los jueces que
intervinieron en las causas de corrupción y desde el Consejo de la Magis-
tratura, el representante del Poder Ejecutivo Ustarroz cuestionó la legalidad
de los traslados de tres de esos camaristas federales penales: Bertuzzi, Bru-
glia y Castelli. Ante ello, dichos magistrados presentaron acciones judiciales
en defensa de su estabilidad, solicitando se declare el carácter definitivo
de sus cargos.44 Finalmente, la Corte Suprema, en la causa Bertuzzi Pablo
y otro-Amparo,45 en un fallo dividido y muy extenso, resolvió mantenerlos
transitoriamente en sus cargos hasta la realización de nuevos concursos y
modificó la jurisprudencia que admitía esos traslados, en una práctica califi-
cada como contra legem, y mediante la declaración de inconstitucionalidad de
resoluciones del Consejo de la Magistratura. Este fallo fue objeto de críticas
por algunos autores.46

justicia les devolvió a los Kirchner el manejo de sus empresas, hoteles y propiedades”, Clarín,
6 de abril de 2021.
43
Véanse las notas de Winazki, Nicolás, “Corrupción K. La Oficina Anticorrupción
dejó de ser querellante en dos causas emblemáticas de la familia Kirchner”, Clarín, Buenos
Aires, 14 de mayo de 2020, con referencia a las causas Hotesur y Los Sauces, donde están pro-
cesados Cristina Fernández de Kirchner y sus hijos Máximo y Florencia; y de Paz Rodríguez,
Niell, “Oficina Anticorrupción: cuáles son las 32 causas contra exfuncionarios en las que el
gobierno dejará de ser querellante”, La Nación, Buenos Aires, 21 de octubre de 2020, referida
a exfuncionarios de los gobiernos de Menem y de Kirchner y Fernández de Kirchner, como
Boudou, De Vido, López, Jaime, Milani, Picolotti, Aníbal Fernández, entre otros, por graves
casos de corrupción como el caso de los cuadernos, Oderbrecht, de la venta de YPF, Ciccone
y los enriquecimientos ilícitos de Boudou, López y Milani, entre otros.
44
Fue presentado un amparo en primera instancia por parte de Bertuzzi y Bruglia y, ante
su rechazo, recurrieron por recurso extraordinario per saltum ante la Corte Suprema de Justicia.
Los camaristas solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución 183 del Con-
sejo de la Magistratura, ya que en su momento habían sido designados por el propio Consejo
y con base en las acordadas 4 y 7 de 2018 de la propia Corte Suprema de Justicia.
45
De 29 de septiembre de 2020, con voto mayoritario de los ministros Lorenzetti, Maque-
da y Rosatti más el voto concurrente de Highton de Nolasco y la disidencia de Rosenkrantz.
46
Daniel Sabsay sostuvo que fue un fallo irresponsable de la mayoría, que modificó la
jurisprudencia anterior de la Corte, y que lo hizo de manera retroactiva, afectando principios
constitucionales sobre la estabilidad e independencia del Poder Judicial. Coincidió con el
voto en minoría del doctor Rosenkrantz y agregó que se desconoció la seguridad jurídica.
Que esta práctica de los traslados judiciales tiene más de 70 años y que con este nuevo pre-
cedente más de 60 magistrados quedaban ahora en la misma situación de los reclamantes
(Radio Continental, 4 de noviembre de 2020 y “Daniel Sabsay: el fallo de la Corte es una
tragedia institucional para el país”, Perfil, 6 de noviembre de 2021). Con argumentos simila-
res se expresó Alberto Garay en su nota “El fallo de la Corte: un innecesario y enorme daño

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34 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Por mi parte, estimo que deben destacarse algunos criterios importan-

tes en esta materia fijados por la Corte para el futuro: 1) la única manera
de designar magistrados es mediante el procedimiento de los artículos 99,
inciso 4, y 114 de la Constitución Nacional; 2) las designaciones así efec-
tuadas son definitivas, mientras que los traslados son siempre transitorios;
3) las prácticas contrarias a la Constitución no tienen validez y contribuyen
a la anomia referida por Carlos Nino, como se expresa en el considerando
25 del voto de mayoría;47 4) se insiste en el respeto a los precedentes Uriar-
te, Rosza, Rizzo y Aparicio y se declara la inconstitucionalidad de la Resolu-
ción 183/2020 del Consejo de la Magistratura, por no respetarse el artículo
99, inciso 4. Recuérdese que en el primero de estos fallos la Corte declaró
la inconstitucionalidad de la Ley 27.145 de subrogancias, ya que esta prác-
tica fue sumamente grave para el sistema judicial federal de Argentina, y
5) se solicita al Congreso la sanción de una nueva ley de traslados y mayor
celeridad para cubrir las vacantes.48
Asimismo, el Poder Ejecutivo impulsó una reforma judicial mediante el
envío de un proyecto de ley para la modificación de la justicia federal pe-
nal y, por otra parte, creó una Comisión para el análisis de otros aspectos,
donde se incluyó el funcionamiento del Consejo de la Magistratura, del
Ministerio Público y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Se trata
de la cuarta reforma judicial promovida durante los gobiernos de Menem,
Kirchner, Fernández de Kirchner y ahora de Alberto Fernández.49

al sistema judicial”, Clarín, 5 de noviembre de 2020. Por su parte Roberto Gargarella, en su

artículo “A propósito del fallo de la Corte”, Clarín, 12 de noviembre de 2020, señaló que se
modificó el criterio de la Acordada 7/2018 donde la Corte había avalado el traslado de los
jueces ante una consulta del ministro de justicia y que esta sentencia se explica por las urgen-
cias de la política más que por las exigencias del derecho y que faltó un diálogo y reflexión
en conjunto sobre esta cuestión constitucional.
47
Desde el fallo Grau de 1945, de la Corte Suprema, se hace referencia a los traslados
judiciales, o sea, es una práctica de más de 75 años. Durante sus presidencias, Fernández de
Kirchner dispuso 18 traslados y Macri lo hizo en 22 oportunidades.
48
El voto de mayoría señaló que el promedio de duración de una nueva designación
con la participación del Consejo de la Magistratura, Poder Ejecutivo y Congreso es de 3/2
años, aunque se pueden mencionar otros ejemplos de mucho mayor lentitud. Esto originó
la existencia de gran cantidad de vacantes y, en no pocas oportunidades, ello fue utilizado
para efectuar traslados y designar subrogantes, con lo que se afectó incuestionablemente la
independencia del Poder Judicial y su adecuado funcionamiento. Piénsese que en la actua-
lidad hay 291 vacantes sobre 988 cargos en la justicia federal. Pero, además, las 153 ternas
elevadas por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo han quedado allí, por decisión
del nuevo gobierno electo en 2019.
49
La primera reforma se efectuó en el gobierno de Menem y consistió en la ampliación
de cinco a nueve del número de ministros de la Corte Suprema y de seis a 12 del número de
jueces federales en lo penal federal de la capital federal, que son los que tienen la mayor

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 35

El proyecto de ley de reforma de la justicia federal penal,50 que ya tiene

aprobación del Senado desde el 28 de agosto de 2020, espera ahora su tra-
tamiento por la Cámara de Diputados y consta de tres títulos.
El primero, destinado a la unificación del fuero penal federal con el fue-
ro nacional en lo penal económico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CABA). Esto significa que de 23 juzgados actuales (12 penales federales y 11
nacionales en lo penal económico) se pasará al número de 46, con la deno-
minación de penal federal. Cuatro tribunales orales en lo penal económico
nacional se transforman en tribunales orales federales en lo penal, que se
suman a los ocho existentes, y además se crean cinco tribunales orales más.
Adviértase entonces la enorme cantidad de cargos que se efectúa para la
Ciudad de Buenos Aires, tema que trataré nuevamente. Asimismo, las cáma-
ras nacionales en lo criminal y correccional y en lo penal económico se trans-
formarán en una nueva cámara federal de apelaciones en lo penal federal.
Además, para las subrogancias en los nuevos juzgados creados se dispone, en
el artículo 16, que la Cámara Nacional en lo criminal y correccional, dentro
de los 10 días de sancionada la ley, elevará al Consejo de la Magistratura
la lista de postulantes entre los actuales jueces nacionales en lo criminal y
correccional. Asimismo, que el Consejo efectuará las designaciones dentro
de los 30 días, con un plazo máximo de un año para los jueces subrogantes.
No obstante esa unificación de distintos fueros, que incluye unos na-
cionales, como el penal económico y otros del título segundo, se dispone la
transferencia de la justicia nacional en lo penal a la CABA o, mejor dicho,
de lo que queda, luego de esta transformación, que absorbe una parte muy
importante de esa justicia nacional.51

cantidad de causas sobre corrupción y que tienen su sede en el edificio de Comodoro Py.
La segunda reforma fue durante el gobierno de Néstor Kirchner, que redujo de 20 a 13 el
número de miembros del Consejo de la Magistratura, mediante la Ley 26.080 de 2006, cuya
inconstitucionalidad por no respetar el equilibrio del art. 114 de la ley suprema, al potenciar
la participación de los sectores políticos frente al de los abogados y jueces, fue declarada
por una cámara en lo contencioso administrativo federal y desde hace cinco años está a
fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por un recurso extraordinario. En el
gobierno de Fernández de Kirchner se sancionaron varias leyes de reforma, bajo el objetivo
denominado por el gobierno de democratizar la justicia. Tal vez la más significativa de ellas,
la No. 26.855, que disponía modificaciones en el Consejo de la Magistratura, fue declarada
inconstitucional por la CSJN en el caso Rizzo, fallado en 2013. Y ahora se intenta la cuarta
reforma durante la actual presidencia de Alberto Fernández.
50
Véase el artículo de Oyhanarte, Marin, “Reforma de la justicia federal: un análisis
crítico”, La Ley Online, Buenos Aires, AR/DOC/2704/2020.
51
Hace mucho tiempo que insisto en el cumplimiento del art. 129 de la Constitución
Nacional y en la imperiosa necesidad de transferir a la CABA la llamada justicia nacional,
que nunca fue ni será federal, pero que continuó a cargo del gobierno federal, por la presión

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36 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

El título segundo ordena la unificación de los fueros en lo civil y comer-

cial federal con el fuero nacional en lo contencioso administrativo federal,
bajo la denominación de fuero en lo civil, comercial y contencioso adminis-
trativo federal, con sede en la Ciudad de Buenos Aires. Crea una Cámara
en el fuero y juzgados de primera instancia en lo civil, comercial y conten-
cioso administrativo federal y juzgados federales de ejecuciones tributarias.
Tal como se anticipó, se unifican fueros, con parte correspondiente a la jus-
ticia nacional y, además, con competencias muy diferentes entre sí.
Por su parte, el título tercero, de fortalecimiento de la justicia federal en
el interior, crea 73 nuevos juzgados federales y 14 nuevas cámaras federa-
les de apelación o salas que se agregan a las existentes. Todo esto implica
la creación de 908 nuevos cargos, no obstante que en el proyecto del Poder
Ejecutivo se trataba de 279.52
Este proyecto ha merecido severas críticas: i) inoportunidad, falta de
consenso, carencia de estudios y costos económicos enormes que el país
no puede soportar, como lo expresaron los senadores de la oposición;53 ii)
se trata de una reforma parcial en lo federal penal, que multiplica los pro-
blemas de Comodoro Py, al crear tantos nuevos juzgados en la Ciudad de
Buenos Aires mediante la unificación de fueros;54 iii) la inconveniencia
de unificar fueros distintos como el federal y el nacional y con competen-
cias diversas;55 iv) continúa y profundiza el grave problema causado por

corporativa de los jueces, que lograron la sanción de la inconstitucional ley reglamentaria

24.588. Véase Hernández, Antonio María, La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento
del federalismo argentino, Buenos Aires, Jusbaires, 2017.
52
Según lo expusieron en el debate la senadora Rodríguez Machado y el senador Julio Co-
bos. Véase la nota de Domínguez, Juan José, “Reforma judicial: el Senado dio media sanción
a una ley clave con mayoría del oficialismo”, La Voz del Interior, Córdoba, 28 de agosto de 2020.
53
Idem.
54
Según la opinión del profesor Alberto Binder, publicada en su artículo “La expansión
de Comodoro Py”, La Nación, 10 de agosto de 2020. Sostiene que no se modifican los graves
problemas estructurales de la justicia federal que han producido la impunidad y señala, en par-
ticular, la gravedad de la intervención de los servicios de espionaje y la demora en la implemen-
tación del sistema acusatorio. En cuanto a su pensamiento sobre la reforma que necesitamos,
véase “Cinco medidas para reformar la justicia federal”, La Nación, 4 de febrero de 2020.
55
Véase la nota 111, sobre el incumplimiento del art. 129 de la Constitución Nacional.
Por eso sostengo la inconstitucionalidad del proyecto que, en lugar de transferir la justicia
nacional completa a la CABA, ordena su unificación y transformación en federal. Por otra
parte, este criterio ha sido asumido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en
los precedentes Corrales y Nisman, sobre las diferencias de los fueros federal y nacional y la
necesidad de la transferencia de esta última a la CABA. Y, más recientemente, en 2019 en
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c. Provincia de Córdoba y Bazán Fernando, donde se
admite la jurisdicción originaria de la Corte tanto para la ciudad como para las provincias y

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 37

las subrogancias,56 y v) sorprende la creación de tantos cargos de jueces,

cuando está sancionado el nuevo sistema acusatorio, que requiere de mayor
cantidad de fiscales.57
Por otra parte, el Poder Ejecutivo de la Nación creó una Comisión de-
nominada “Consejo Consultivo para el fortalecimiento del Poder Judicial
y del Ministerio Público”, a través del Decreto 635/2020,58 con el objeto
de estudiar y proponer reformas acerca de diversos temas integrada por 11
miembros.59
Entre quienes han criticado la falta de imparcialidad de la Comisión
designada60 podemos destacar tres nombres: Alberto Garay,61 Roberto Gar-

se reconocen competencias al Tribunal Superior de la CABA en relación con la justicia na-

cional. Por su parte, Martin Oyhanarte había señalado lo propio, ya que se desconocían los
criterios de la Corte Suprema en las acordadas 4 y 7 de 2018, que requerían una designación
específica para estos fueros por sus diferencias, de acuerdo con lo indicado por la Constitu-
ción Nacional. Véase su trabajo citado en nota 110. Asimismo, es lo que ha ratificado el alto
tribunal en la sentencia Bertuzzi Pablo y otro-Amparo, de 2020, antes comentada.
56
Véanse los artículos ya citados de Alberto Binder y de Martín Oyhanarte, así como
los fallos de la Corte Suprema en Uriarte, Aparicio y Bertuzzi Pablo y otro. Por otra parte, la Ley
27.439, en su art. 14, prohíbe las subrogancias cuando se trata de juzgados que se crean,
como en este caso.
57
Esa falta de criterio que exhibe el proyecto ya sancionado por el Senado corresponde
a un aspecto que debe resaltarse y que ya se ha referido: el de la situación presupuestaria
del Poder Judicial. En efecto, durante 2019 se declaró la emergencia en la infraestructura
y en 2020, durante la pandemia, quedaron en evidencia los problemas de falta de sistemas
informáticos y de conectividad. Por eso se comprende la magnitud de las críticas y, asimismo,
que su tratamiento se encuentre paralizado en la Cámara de Diputados, ya que el oficialismo
carece de la mayoría necesaria de 129 legisladores. De allí que resulte tan decisiva la próxima
elección legislativa de este 2021.
58
Boletín Oficial de la Nación, Buenos Aires, 30 de julio de 2020, [Link]
[Link]/detalleAviso/primera/232757/20200730.
59
Doctores Beraldi, Arslanián, Gil Domínguez, Ferreyra, Palermo y Bacigalupo y doc-
toras Sbdar, Kogan, Herrera, Weinberg de Roca y Battaini. Se trató mayoritariamente de
integrantes del Poder Judicial, dos profesores de Derecho Constitucional, Ferreyra y Gil
Domínguez, y dos abogados, Beraldi y Arslanián, con la particularidad de que ejercen la
defensa penal de acusados por motivos de corrupción y, en particular, el primero, que lo
es de Fernández de Kirchner.
60
Véase la nota titulada “Criticas de abogados por la falta de pluralidad del consejo ase-
sor que conformó Alberto Fernández para la reforma de la Corte Suprema”, Infobae, Buenos
Aires, 28 de julio de 2020, donde se señala que gran mayoría de los integrantes responden
ideológicamente al presidente y a la vicepresidenta de la nación.
61
Véanse sus opiniones en el artículo publicado en Clarín, Buenos Aires, 3 de agosto de
2020, titulado “La reforma judicial: el Gobierno, en el camino equivocado”, con críticas a la
oportunidad, integración de la Comisión o la creación de un tribunal intermedio, además de
referirse al lenguaje utilizado por el presidente. Por el contrario, abogó por una reforma con
consenso de los distintos sectores políticos y sociales. Y en “Alberto Garay, constitucionalista:

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38 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

garella62 y Daniel Sabsay. Asimismo, han criticado otros aspectos de esta

reforma judicial.63
El dictamen producido64 abarcó importantes cuestiones, como la Corte
Suprema de Justicia, el Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura,
el juicio por jurados y la transferencia de competencias en materia federal
no penal a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en cuatro capítulos, cuyo
análisis más detenido excede el propósito de este trabajo.
Hubo distintas opiniones en el dictamen sobre las modificaciones a la
Corte Suprema de Justicia. Se propuso la sanción de una ley orgánica espe-
cial al respecto, además de la creación de un tribunal intermedio para las
cuestiones de arbitrariedad, la fijación de plazos para sentencias y delibe-
raciones públicas, el planteo directo de los recursos extraordinarios, entre
otros aspectos. El consejero Ferreyra, en su voto individual, planteó la am-
pliación del número de ministros a nueve.65
Diez de los miembros propusieron la modificación de la Ley del Minis-
terio Publico, para acortar a cinco años su mandato.66 En cuanto a la reduc-

«es una insensatez una reforma judicial ahora»”, Infobae, Buenos Aires, 4 de agosto de 2020,
donde repasó la historia de la Corte Suprema y los intentos de dominación política sobre el
Poder Judicial. Además criticó en especial la participación de los abogados penalistas Carlos
Beraldi y León Arslanián.
62
Gargarella, Roberto, “Razones para la reforma judicial”, La Nación, Buenos Aires, 5
de agosto, donde el autor sostiene que la reforma está mal encaminada, es inoportuna, no
tiene procedimientos democráticos, señala objetivos inatractivos y no afronta los problemas
más importantes, entre otras críticas. Dice que dos de las tragedias del Poder Judicial que
no se abordan son la desigualdad y la imposibilidad de acceso de los más pobres y el servicio
que se ha prestado a la impunidad del poder. Además, señala la necesidad de un diálogo
democrático en una reforma que se haga desde abajo hacia arriba.
63
Battaglino, Roberto, “La reforma judicial es un plan de impunidad”, La Voz del Interior,
Córdoba, 7 de agosto de 2020, nota de Roberto Battaglino, donde hace referencia a una
conferencia del profesor Sabsay. Además de la afirmación que dio título a la nota, hubo otras
críticas, como la inoportunidad, el costo, los verdaderos objetivos perseguidos, etc. También
sostuvo que la Corte Suprema debe fallar el caso pendiente desde hace cinco años sobre la
inconstitucionalidad de la Ley 20.680 sobre la integración del Consejo de la Magistratura.
64
Véase el Dictamen del Consejo Consultivo para el fortalecimiento del Poder Judicial
en el sitio web [Link]. Para una síntesis de las propuestas efectuadas véase la nota “El
informe completo del Consejo Consultivo para la reforma de la justicia federal”, Palabras de
Derecho, 12 de enero de 2021, [Link].
65
Para un análisis sobre la constitucionalidad de la propuesta de la división de la Corte
en salas, véase García Mansilla, Manuel, Revista Jurídica Austral, núm. 2, 2020. Con relación
al aumento de números de miembros de la Corte, del mismo autor, el artículo “No”, La Ley,
núm. 7, noviembre de 2020.
66
El miembro restante, Andrés Gil Domínguez, sostuvo que su mandato debe durar
hasta que cumpla los 75 años, atento a las garantías de independencia dispuestas por el ar-
tículo 120 de la Constitución Nacional.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 39

ción de la mayoría de dos tercios a mayoría absoluta para su designación, no

hubo consenso, ya que mientras seis miembros lo sostuvieron, otros cinco
se pronunciaron por mantener la mayoría vigente.67 También se postuló
que la Unidad de Información Financiera (UIF) no pasara a formar parte
del Ministerio Público. Asimismo, se afirmó que la Oficina Anticorrupción
tampoco debe transferirse al Ministerio Público y que debe continuar de-
pendiendo del Poder Ejecutivo.
En relación con el Consejo de la Magistratura, se afirmó que debe te-
ner 16 miembros, cuatro por sector —en vez de los 13 que tiene en la ac-
tualidad, por virtud de la Ley 20.680—,68 para que se respete el equilibrio
ordenado por la Constitución para su integración. Se propuso la dedicación
exclusiva de los miembros, por lo que los legisladores deberían designar
representantes. Se reafirmó la competencia constitucional del consejo en
la administración financiera del Poder Judicial. En relación con la escuela
judicial, hubo una propuesta de exámenes de actualización periódicos para
los jueces.
Sobre la implementación del juicio por jurados en forma mayoritaria,
se recomendó para el orden federal, con una integración de 12 miembros.
Hubo distintos criterios para el juicio por jurados en materia penal. Respec-
to a la transferencia de la materia penal no federal a la CABA se postuló
la sanción de una ley que establezca un plazo de tres años para terminar
67
Existe un proyecto del Poder Ejecutivo de modificación de la Ley del Ministerio Públi-
co Fiscal, ya aprobado por el Senado, que reduce la mayoría de los dos tercios de senadores
a la mayoría absoluta, para la designación del procurador general, además de una reducción
de su mandato. Aunado a esto, el gobierno presiona al actual procurador interino, Eduardo
Casal, para que deje su cargo. El proyecto está ahora a consideración de la Cámara de Dipu-
tados. Severas críticas existen contra dicho proyecto, basadas en que no respeta la indepen-
dencia y autonomía de dicha institución, de acuerdo con lo que prescribe el art. 120 de la
Constitución Nacional. Nueve organizaciones de la sociedad civil: Colegio de Abogados de
la Ciudad de Buenos Aires, FORES, Cadal, Será Justicia, Profesores Republicanos, Jubi Jue-
ces, Usina de Justicia, Directorio Legislativo y Contadores Foenses crearon una organización
no gubernamental (ONG) denominada Red de Entidades por la Justicia Independiente en
Argentina (REJIA) y suscribieron la declaración “Sin fiscales independientes no hay Justicia”,
donde se solicita a la Cámara de Diputados el rechazo del proyecto en tratamiento. Véase la
nota “Rechazan la reforma la ley del Ministerio Público Fiscal. Crearon una red de ONG
para defender la independencia de jueces y fiscales”, Clarín, Buenos Aires, 16 de abril de 2021.
68
La Cámara Federal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal declaró
la inconstitucionalidad de dicha Ley desde hace cinco años, por lo que el tema está ahora
a consideración de la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, la Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba también sostuvo su inconstitucionalidad, por no
respetarse el equilibrio entre los sectores previsto por el artículo 114, según dictamen apro-
bado el 14 de marzo de 2006. Véase Hernández, Antonio María, A veinticinco años de la reforma
constitucional de 1994, Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba, 2019, p. 86.

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40 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

el proceso, que debe incluir los recursos pertinentes y la puesta en marcha

del sistema acusatorio.
Se ha conocido también un fundamentado Informe del Consejo Con-
sultivo Independiente69 que convocara el Foro de Estudios sobre la Admi-
nistración de Justicia (FORES), publicado en diciembre de 2020.70 Y, más
recientemente, un estudio crítico efectuado en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires.71
Por otra parte, debe observarse muy detenidamente la implementación
que se está efectuando del Código de Procedimientos Penales de la Na-
ción, que comenzó con su aplicación en las provincias de Salta y Jujuy, y
que luego debe continuar en otras provincias, por el cambio hacia el sistema
acusatorio. La Comisión de Seguimiento de la Implementación del Código,
manejada por el oficialismo y más allá de sus competencias que correspon-
den al Congreso, ha dispuesto que se pongan en vigencia otros artículos del
nuevo código, entre los que se destaca el 375. Esta norma sirve para alargar
todavía más los procesos penales, ya que solo se podrá considerar sentencia
firme, para la ejecución de la pena, la que tenga finalmente la intervención
de la propia Corte Suprema de Justicia. Esto va más allá de lo dispuesto
por el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
que exige el doble conforme en esta materia y que sirve para consagrar la
impunidad.72
69
Integrado por los doctores Caminos, Cayuso, Chayer, Del Carril, Garay, García Man-
silla, Munilla Lacasa, Ostropolsky, Palacio de Caeiro y Sacristán.
70
Véase [Link]
71
En el Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja, con la coordinación de los profe-
sores Roberto Gargarella y Marcelo Alegre, con severas críticas a la creación de ese tribunal
intermedio, entre otros aspectos. Véase Cappiello, Hernán, “Reforma judicial: un estudio de
la UBA critica las conclusiones del Consejo Asesor”, La Nación, 14 de abril de 2021. Por mi
parte, considero muy necesaria una reforma judicial en serio, y en todos los órdenes, no solo
federal, sino también provinciales y de la CABA. Es que se observan problemas tan graves
como los de politización de la justicia y judicialización de la política, desigualdad en el acceso
a la justicia y en su funcionamiento, falta de independencia y de confianza social, entre otros.
La reforma debe tender a asegurar la independencia del Poder Judicial, cambiar los códigos
procesales, formar y capacitar los jueces, facilitar el acceso a la justicia, tecnificar la justicia,
etc…, con consenso de las fuerzas políticas en el Congreso y luego de un amplio debate con
la participación de los sectores interesados. Véanse los datos referidos al Poder Judicial en la
obra Hernández, Antonio María; Zovatto, Daniel y Fidanza, Eduardo (comps.), op. cit., en
los capítulos 2 “Percepciones sobre la democracia y las instituciones”, de Daniel Zovatto, y
3, “Percepciones sobre la Constitución, las leyes y algunas cuestiones federales”, de Antonio
María Hernández, pp. 29 y ss.; pp. 63 y ss., respectivamente.
72
Véase el artículo de Vega, Juan Carlos, “La falsa tesis de la tercera instancia judicial”,
Clarín, Buenos Aires, 26 de febrero de 2021. El autor sostiene que presidió la Comisión de
Legislación Penal de la Cámara de Diputados de la Nación, que con esta modificación los

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 41

A ello hay que sumar la violencia verbal desplegada por los más altos
funcionarios del gobierno contra distintos jueces y periodistas que actua-
ron en causas de corrupción. El propio presidente de la República, en su
mensaje ante el Congreso de 1 de marzo de 2021, expresó que “El Poder
Judicial está en crisis, parece vivir en los márgenes del sistema republica-
no”. Y, en particular, sostuvo que el Congreso debe controlar dicho poder,
además de anunciar el envío de un proyecto para crear un tribunal inter-
medio sobre cuestiones de arbitrariedad, que afecta a la propia Corte Su-
prema de Justicia.73
Por su parte, el nuevo ministro de justicia, Martín Soria, en su primera
declaración pública, sostuvo que venía a terminar con el lawfare, que algu-
nos jueces se habían pasado de la raya, que la Corte Suprema era com-
placiente y que la vicepresidente era inocente, y que quería que la misma
justicia la libere de culpa y cargo.74
Asimismo, Eugenio Raúl Zaffaroni75 ha sostenido el concepto de lawfare76
y ha propuesto para terminar estas causas de corrupción el dictado de un
indulto por el Poder Ejecutivo o de una ley de amnistía por el Congreso.

procesos durarán 20 años y se consolidará la impunidad, especialmente para los delitos de

corrupción y del poder, no para los de la pobreza. Afirma que es falsa la necesidad de una
tercera instancia judicial y absurdo que se intente fundamentar ello en el principio de ino-
cencia y en los derechos humanos. Invoca que con este alargamiento del proceso, que impide
la aplicación de las penas, se desconocen los artículos 25 de la Convención Americana, que
establece los derechos de las víctimas a que se castigue a los culpables y se recupere lo robado
y 24, sobre el principio de igualdad, ya que solo llegan a la Corte Suprema las causas del po-
der político, económico y sindical, no los de la pobreza. Y recuerda la Resolución 1/18 de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos relativa a Bogotá, sobre que la corrupción
es una de las mayores violaciones a los derechos humanos en el continente, y que la debili-
dad de los poderes judiciales es la causa de la impunidad. Reitera que el art. 8, inc. 2 h), de
la Convención solo exige una segunda instancia, no una tercera, y que así se desprende del
fallo Valle Ambrosio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 20 de julio
de 2020, donde se condenó al Estado nacional y a la provincia de Córdoba por ese motivo.
73
Véase “Alberto Fernández volvió a criticar a la justicia y anunció la creación de un
tribunal para limitar el poder de la Corte Suprema”, Infobae, Buenos Aires, 1 de marzo de
2021.
74
Véase “Martín Soria: la vicepresidenta quiere que la misma justicia la libere de culpa
y cargo”, Infobae, Buenos Aires, 16 de marzo de 2021.
75
Que fuera ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y que es actual juez
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Recientemente publicó en coautoría con
Cristina Caamaño y Valeria Vegh Weis el libro Bienvenidos al lawfare, editado por Capital
Intelectual.
76
El término de lengua inglesa es una contracción entre law (ley) y warfare (guerra) y
significa guerra judicial, utilizada para atacar a determinados sectores políticos mediante
acciones judiciales y mediáticas. En la región invocan este concepto los partidarios de Lula,
Correa y Fernández de Kirchner, al criticar los procesos de corrupción que los involucraron,

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42 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Este avance notorio y continuo sobre la independencia del Poder

Judicial,77 dirigido a impedir el avance de las causas de corrupción, también
ha sido acompañado de un ataque sostenido a los periodistas de investiga-
ción, que jugaron un rol decisivo en tan importante materia.
En este sentido, sorprende que no obstante que en Argentina se tenga el
más alto nivel de protección constitucional de la libertad de expresión, pro-
fundizada con la incorporación en el artículo 43 del secreto de las fuentes de
información periodística,78 además del derecho internacional de los dere-
chos humanos, todavía se insista en la criminalización de dicha actividad.79

mientras que otros niegan su existencia. Véanse las opiniones al respecto de Roberto Garga-
rella, quien sostiene que “El cuento del lawfare viene a ocultar el hecho, en nuestro caso, de
que el kirchnerismo ha sido, como después lo fue el macrismo, protagonistas de aprietes a la
justicia. Y que además, mucho de lo que está en juego, son actos de corrupción reales, que
se dieron en la región siempre”. Schvartzman, Américo, “La liberación de Lula evidencia
que el lawfare es una tontería”, Lavanguardia, 12 de marzo de 2021). Y agrega: “No se trata de
una conspiración internacional de justicia, medios y política contra los gobiernos populares,
sino que lo que hay es una Justicia que, en un contexto de poder político concentrado, tiende
a trabajar con el poder de turno”, señalando como ejemplos los casos de Argentina, Chile,
Perú, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Bolivia o Venezuela. Piscetta, Juan, “No hay lawfare,
sino un burda y patética historia de dominio del poder sobre la justicia”, Infobae, Buenos
Aires, 17 de enero de 2021. Por su parte, Roberto Saba, en su nota “La paradoja del lawfare”,
Clarín, Buenos Aires, 21 de febrero de 2021, afirma que “si ponemos en duda la imparcia-
lidad de todo el Poder Judicial, ¿qué nos queda?”. Y plantea como solución a esa paradoja
que hay que confiar en los procesos judiciales, y no necesariamente en los jueces. Y que
“[…] el centro del debate sobre cómo mejorar nuestra justicia debe pasar por el modo en
que mejoramos esos procesos, de otra forma, la democracia constitucional quedará entram-
pada en el fuego cruzado de las acusaciones mutuas de lawfare”. Y después sostiene: “Si
el derecho es poder, entonces no hay derecho. Solo poder. La democracia constitucional o
liberal está en las antípodas de este pensamiento. Esta se construye en la idea opuesta de
que el proceso deliberativo en el Parlamento y el proceso judicial ante los tribunales son los
mecanismos apropiados para tomar las mejores decisiones posibles”.
77
Véase el artículo de Morales Solá, Joaquín, “A una Comisión le falta solo la guilloti-
na”, La Nación, 25 de abril de 2021, donde se refiere a un dictamen de la Comisión Bicameral
de servicios de inteligencia, que propone asimismo la conformación de otra comisión para
investigar a jueces y fiscales durante el anterior gobierno de Macri.
78
En mi carácter de vicepresidente de la Comisión de Redacción, fui el autor de dicha
incorporación en la Convención Nacional Constituyente de 1994. Véase Hernández, Anto-
nio María, A 25 años de la reforma constitucional de 1994, Córdoba, Imprenta de la Universidad
Nacional de Córdoba, 2019, pp. 137 y ss.
79
En el amicus curiae que presenté ante la Cámara Federal de Mar del Plata en favor
del periodista Daniel Santoro, por su procesamiento por el juez Ramos Padilla, señalé las
distintas causas penales que soportaron anteriormente otros destacados colegas —autores
de libros y artículos contra la corrupción— y cómo la jurisprudencia, especialmente de jue-
ces de primera instancia y de algunas cámaras, no respetaba la garantía del secreto de las
fuentes. Dicha cámara, en un muy importante fallo que hace referencia al amicus curiae, con
el voto de los jueces Eduardo Pablo Jiménez y Alejandro Tazza, estableció un adecuado

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 43

Por estos motivos, el reciente Informe núm. 45 sobre derechos humanos

en el mundo, del Departamento de Estado de los Estados Unidos, señala,
con respecto a Argentina, referente al periodo 2019-2020, que: “Institucio-
nes débiles80 y un sistema judicial a menudo ineficaz y politizado socavaron
los intentos sistemáticos de frenar la corrupción. Funcionarios ejecutivos,
legislativos y judiciales participaron en prácticas corruptas con impunidad”.
Cita los casos de corrupción contra Fernández de Kirchner en la causa de
Los cuadernos y contra Mauricio Macri, y que existe una “falta de implemen-
tación efectiva de la ley”, además de mencionarse los asesinatos cometidos
por las fuerzas de seguridad en varias provincias.81
Finalizo este punto poniendo de relieve la notable importancia de la
continuidad de estos procesos contra la corrupción, que deben significar un
cambio en la decadente realidad del país en esta materia, caracterizada por
la impunidad. Pero el combate a la corrupción requiere la investigación de
otros aspectos de la corrupción estructural que se ha padecido, por ejemplo,
la de las concesiones de la obra pública, de los servicios públicos y del jue-
go, que ha proliferado en el país y que alcanza al gobierno federal, al de la
CABA y al de las provincias. Además, todavía no se ha avanzado contra
la corrupción en los gobiernos provinciales ni en los municipales, en muchos
de los cuales actuaban y actúan las mismas empresas ahora investigadas en
la causa de Los cuadernos.82

criterio jurisprudencial al respecto, con una precisa lectura constitucional de la nueva ga-
rantía. Véase la nota de García Mansilla, Manuel, “El caso Santoro: un hito en defensa de
la libertad de prensa”, Clarín, Buenos Aires, 22 de diciembre de 2020. Lamentablemente, en
desconocimiento de esto, el juez federal Luis Rodríguez acaba de procesar nuevamente al
citado periodista, lo que ya ha provocado la reacción de las instituciones respectivas, como
ADEPA, FOPEA y la Academia Nacional de Periodismo. Véase la nota “Procesaron al pe-
riodista Daniel Santoro en una causa por supuesto intento de extorsión”, La Nación, 19 de
abril de 2021.
80
En relación con la debilidad de las instituciones en la región véanse Murillo, María
Victoria; Levitsky, Stephen y Brinks, Daniel, La ley y la trampa en América Latina, Siglo XXI,
2020, y también a Guillermo O’Donnell, que en su reconocido trabajo sobre las democracias
delegativas mencionó que los órganos legislativos y ejecutivos eran como tigres de papel.
81
Véanse las notas “Estados Unidos considera que Argentina tiene un sistema judicial
ineficaz y politizado”, Perfil, Buenos Aires, 31 de marzo de 2021 y Mathus Ruiz, Rafael, “Es-
tados Unidos volvió a advertir sobre la impunidad en Argentina”, La Nación, 31 de marzo de
2021.
82
También deberán investigarse los hechos de corrupción producidos en la pandemia. Se
ha señalado que casi el 90% de las contrataciones han sido directas y, en algunos casos, se ha
observado que los precios de las compras varían enormemente, por ejemplo, el de una ambu-
lancia equipada, por la que se pagaron 4.3 millones de pesos por las provincias de Córdoba,
Catamarca y Entre Ríos y 13.6 millones por la provincia de Buenos Aires. Véanse los artículos
de Vega, Juan Carlos, “El argentino y la corrupción, síndrome de Estocolmo”, La Voz del Interior,

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44 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

II. LA CORRUPCIÓN, LA ÉTICA PÚBLICA, LOS CONVENIOS

INTERNACIONALES Y EL SISTEMA REPUBLICANO
Y DEMOCRÁTICO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

Creo que la Constitución Nacional ha fijado con intergiversable claridad las

bases y lineamientos para el combate a la corrupción, en diversas normas,
principios y valores republicanos y democráticos, a los cuales seguidamente
me refiero.
El artículo 36, incorporado en la gran reforma constitucional de 1994,
sobre la defensa del orden constitucional y la democracia, señala en su se-
gunda parte: “[…] Atentará asimismo contra el sistema democrático quien
incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriqueci-
miento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para
ocupar cargos o empleos públicos. El Congreso sancionará un ley sobre
ética pública para el ejercicio de la función”.
Aunque no puedo detenerme en la interpretación exhaustiva del citado
artículo, quiero recordar algunos conceptos que pronuncié al respecto en el
Plenario de la Convención Constituyente, en mi carácter de vicepresidente
de la Comisión Redactora:

[…] Permítaseme decir cuál es la naturaleza de esta norma que vamos a

incorporar a la Constitución Nacional. Nosotros creemos que estamos ante
normas penales constitucionales. Ya la Constitución de la Nación en los ar-
tículos 15, 22, 29 y 103 introduce específicamente delitos de tipo constitucio-
nal. Aquí hacemos lo propio y hacemos referencia a un bien jurídico prote-
gido que aparece con suma claridad: el orden constitucional. Definimos en
la norma la conducta incriminada y el bien jurídico protegido, hacemos una
referencia a las penas y también se deriva al Congreso de la Nación la redac-
ción y la aplicación de otras penas al respecto. Es la misma técnica consti-
tucional utilizada en los otros casos.

Luego de indicar el sentido disuasivo de la norma y la importancia

de reconocer como derecho enumerado al de resistencia a la opresión, así
como la referencia a la ética pública como presupuesto de la democracia,
dije sobre el orden constitucional:

Córdoba, 28 de abril de 2021, y “La corrupción en los tiempos del COVID-19”, Clarin, 16
de julio de 2020. Asimismo, Joaquín Morales Solá ha planteado la creación de una comisión
investigadora en relación con el problema de la vacunación, por la falta de transparencia en las
negociaciones por las vacunas con las empresas AstraZeneca y Pfizer. Morales Solá, Joaquín,
“La Argentina pudo estar ya inmunizada”, La Nación, 28 de abril de 2021.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 45

[...] para nosotros el orden constitucional es la Nación misma. Esta fue la cla-
ra definición de uno de los prohombres de la nacionalidad, Juan María Gu-
tiérrez, cuando dijo que la Constitución era la Nación Argentina hecha ley.
Desde los momentos iniciales de la nacionalidad en aquel formidable debate
del 22 de mayo en el Cabildo Abierto de Buenos Aires, las ideas de la libertad,
de la igualdad, de la República y del federalismo quedaron integradas a lo más
profundo de la nacionalidad argentina. Fueron necesarios muchos años de
luchas fratricidas y muchos intentos constitucionales después del proyecto
de nuestro primer constitucionalista que fue el eminente Mariano Moreno
hasta que nosotros en 1853, y después en 1860, cerráramos aquel ejercicio de
poder constituyente originario que se iniciaba precisamente en aquel lejano
22 de mayo.
[...] En consecuencia, es conveniente decir que la idea del orden consti-
tucional y la defensa de la democracia, que es un valor esencial de nuestra
Constitución significan incuestionablemente la defensa de las mejores ideas
que ha tenido la nacionalidad argentina, trabajosamente elaboradas a lo lar-
go de nuestra dolorosa historia. Las declaraciones son enunciados solemnes
que en la Constitución se hacen sobre el hombre, la sociedad y el Estado. En
este sentido, esta norma también es una declaración en el más alto grado; se
asienta en la dolorosa historia que vivimos y en la profunda convicción que
tenemos sobre la eficacia de la democracia para el tiempo por venir. Expresa
ampliamente el consenso de esta magna Convención Constituyente y consi-
deramos altamente valioso que sea incorporada al texto constitucional.83

No cabe duda, en consecuencia, de que desde la Ley Suprema Federal

en el artículo 36 se ha prescripto a la corrupción como un delito penal cons-
titucional y que, además, con todo acierto, se le ha caracterizado como un
atentado a la democracia y al orden constitucional.
Pero debo agregar otra norma vinculada a esta trascedente cuestión: la
del inciso 22 del artículo 75, que reconociera rango constitucional a ciertos
tratados internacionales de derechos humanos y rango supralegal al resto de
dichos instrumentos. Ello se vincula estrechamente a este combate, ya que
es imprescindible la colaboración internacional, como lo hemos observado.
En este sentido, fueron aprobadas las convenciones contra la corrupción,
tanto la regional de la Organización de los Estados Americanos como la
mundial de las Naciones Unidas. La primera fue adoptada por la Asam-
blea de la Organización de los Estados Americanos en Caracas, en 1996, y
aprobada por la Ley del Congreso de Argentina Nº 24.759, sancionada el
4 de diciembre de 1996. Por su parte, la Convención de las Naciones Uni-

Cfr. Reforma constitucional de 1994. Labor del convencional constituyente Antonio María Hernán-
dez, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nación, 1995, pp. 57-59.

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46 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

das contra la Corrupción fue adoptada por la Asamblea General en Nueva

York, en 2003, y aprobada por la ley Nº 26.097, sancionada por el Congreso
el 10 de mayo de 2006. Asimismo, la Convención de la Organización de las
Naciones Unidas contra el Crimen Transnacional Organizado, de 2000,
fue aprobada por la Ley del Congreso Nº 25.632, de 2002, y la Convención
para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transaccio-
nes comerciales internacionales de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE), de 1997, fue aprobada por Ley del Con-
greso Nº 25.319, de 2000.
Se comprueba, en consecuencia, por la realidad imperante de la co-
rrupción que analizo, que tampoco se pudo lograr el cumplimiento ple-
no tanto de la Constitución como de las convenciones internacionales que
menciono.
Por otra parte, también debe incluirse entre la normativa, principios y
valores constitucionales de lucha contra la corrupción, la correspondiente
al establecimiento de un sistema republicano y federal de gobierno y de
Estado. En efecto, ya me referí a la importancia de los controles, que son
fundamentales para prevenir la corrupción y la concentración de los po-
deres en una o pocas manos.84 Considero que la esencia filosófica política
de la Constitución es la democracia republicana y federal, que se observa a
lo largo del texto y en artículos de gran trascendencia, como el 1, 5, 14, 15,
16, 29, 75 inciso 24, 121 y 123, en los que no puedo detenerme ahora, por
razones de extensión de este trabajo.
Debe recordarse que la república se asienta en una serie de principios,
elementos y valores: la soberanía del pueblo; la división, equilibrio y control
de los poderes; la libertad y la igualdad; la responsabilidad de los funciona-
rios públicos; la publicidad de los actos de gobierno y la duración limitada
de los mandatos que posibiliten la alternancia. Asimismo, este sistema debe
basarse en la “virtud política”, que, en opinión de Montesquieu, significa el
amor a la patria, el amor a la República, al cumplimiento de las leyes, a los
principios y valores de la Constitución, a la democracia y a la igualdad y a
la austeridad de las costumbres.85
84
Recuérdense las conocidas frases de Madison, “la concentración de todo el poder en
una sola mano es la verdadera definición de la tiranía” (cfr. Hernández, Antonio María, Estu-
dios de federalismo comparado: Argentina, Estados Unidos y México, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni
Editores, 2018, cap. II), y de lord Acton, “el poder absoluto corrompe absolutamente”. Por
otra parte, existe una correlación entre la república y la federación en sus grandes objetivos
de limitar el poder y asegurar los derechos de los ciudadanos.
85
Véase Montesquieu, Charles Louis de Secondat, Del espíritu de las leyes, México, Porrúa,
1977, pp. 15-26, donde el autor fundamenta la virtud política que distingue a la república

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 47

El análisis que he efectuado sobre la corrupción en Argentina confirma

el inadecuado funcionamiento del sistema democrático, republicano y fede-
ral, y el incumplimiento de sus normas, valores y principios.

III. LA LEY DE ÉTICA PÚBLICA, LA OFICINA ANTICORRUPCIÓN

Y LOS SISTEMAS DE CONTROL EN EL GOBIERNO FEDERAL,
EN LAS PROVINCIAS, EN LA CIUDAD AUTÓNOMA
DE BUENOS AIRES Y EN LOS MUNICIPIOS

La Ley de Ética Pública Nº 25.188 de 1999, en cumplimiento del artículo 36

de la ley suprema, reguló los deberes y pautas de comportamiento ético (cap.
II), el régimen de declaraciones juradas (cap. III), los antecedentes (cap. IV),
las incompatibilidades y conflictos de intereses (cap. V), el régimen de obse-
quios a funcionarios públicos (cap. VI), creó una Comisión Nacional de Ética
Pública (cap. VIII) y reformó varios artículos del Código Penal (cap. IX).86
Sin embargo, fue posteriormente modificada en 2013 por la Ley Nº
26.857, para establecer menor severidad en sus disposiciones sobre declara-
ciones juradas y para eliminar el funcionamiento de la Comisión Nacional
de Ética Pública.
La Oficina Anticorrupción, con dependencia del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, fue creada por la Ley de Ministerios, para el cumpli-
miento de las funciones que correspondían a la Fiscalía Nacional de Inves-
tigaciones Administrativas, según los artículos 26, 45 y 50 de la Ley 24.946,
Orgánica del Ministerio Público, de 1998. La reglamentación de la oficina
fue efectuada por Decreto 102/99 en la presidencia de De la Rúa, donde,
además de las facultades citadas de aquella fiscalía, se agregaron las corres-
pondientes por la Convención Interamericana contra la Corrupción. Cabe
expresar que la suplantación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Ad-
ministrativas por la Oficina Anticorrupción significó una modificación insti-
tucional grave, ya que no se puede comparar el estatus que la Ley Orgánica
del Ministerio Público asignaba al fiscal nacional, como parte del Ministerio
que actuaba en la esfera de la procuración general, con las garantías corres-
pondientes a un magistrado (arts. 43 y 44), con la posición del titular de la
Oficina, que depende del Ministerio de Justicia y que es designado y remo-
vido por el presidente. En 2015, la Ley Nº 27.148 modificó la anterior Ley

democrática. Allí sostuvo que cuando cesa la virtud, la ambición y la codicia entran en los
corazones y se corrompe la república.
Para un análisis de esta ley véase el artículo de Alfonso Santiago antes citado “La
cláusula sobre ética pública del art. 36”.

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48 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Orgánica del Ministerio Público y en relación con esto, en el artículo 22 de

procuradurías especializadas estableció, en el inciso 1, la de investigaciones
administrativas.
Se comprueba una vez más que hubo incumplimiento de la legisla-
ción, tanto en la de ética pública —que además fue modificada en torno a
las declaraciones juradas patrimoniales y para la eliminación de la Comi-
sión Nacional de Ética Política— como en la del Ministerio Público, con
relación a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, que
dejó de funcionar. O sea, otra recurrente expresión de la anomia que nos
caracteriza y que exhibió la falta de voluntad política para combatir la
corrupción.
Con fecha 5 de marzo de 2019, el Poder Ejecutivo de la Nación envió
al Congreso un proyecto de ley de modificación integral de la Ley de Ética
Pública, que propuso modificaciones importantes que venían siendo recla-
mados en esta materia. Se plantea ampliar las personas que deben presentar
declaraciones juradas, incluyéndose a dirigentes sindicales, de obras sociales
y de partidos políticos, además de la presentación de un formulario único y
electrónico para todos los poderes del Estado, que con control anual per-
mita detectar crecimientos patrimoniales injustificados y conflictos de inte-
reses, dado que la Oficina Anticorrupción controla solo al Poder Ejecutivo.
Se regulan de manera completa los conflictos de intereses, incluyéndose
a los poderes del Estado, más allá del Poder Ejecutivo, de acuerdo con la
normativa de las convenciones internacionales contra la corrupción. Se es-
tablecen prohibiciones para las designaciones de parientes hasta el segundo
grado en los distintos poderes del Estado, incluyéndose al Legislativo, al Ju-
dicial y al Ministerio Público. Se prescribe un registro público de obsequios
y viajes pagados por terceros. Se crea un Consejo Federal para la Ética
Pública y la Transparencia, con representantes de todas las provincias, que
semestralmente deberá ser convocado para considerar el grado de avan-
ce en ética pública, transparencia y acceso a la información en cada una
de las jurisdicciones. Se ordena que todos los poderes del Estado deberán
crear organismos autárquicos como autoridades de aplicación de esta ley.
Se limita la publicidad oficial y se prohíbe la promoción personal de los
funcionarios públicos. Este proyecto fue coordinado por la Oficina Antico-
rrupción, con la participación de entidades públicas y privadas y el asesora-
miento del Banco Mundial y de la OCDE. Considero de especial trascen-
dencia que el Congreso se avoque a la brevedad posible al tratamiento de
esta importante iniciativa.
Asimismo, rigen en Argentina dos instrumentos internacionales de es-
pecial significación: la Convención Interamericana contra la Corrupción y

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 49

la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, a las que antes

nos referimos, y que tienen jerarquía constitucional superior a las leyes. De
más está decir que en su cumplimiento se han observado las deficiencias que
vengo señalando.
En cuanto al Código Penal vigente, presenta distintas figuras penales
vinculadas a la corrupción y, aunque es necesaria su reforma, no tuvo su
adecuada aplicación, en razón del accionar del Poder Judicial, que posibili-
tó la impunidad, como lo hemos visto.87 Se sometió a consideración del Po-
der Ejecutivo de la Nación un anteproyecto de nuevo Código Penal, que in-
troducía modificaciones y nuevas herramientas contra la corrupción y que
fuera presentado como proyecto de ley en el Senado de la Nación.88
Asimismo, recuerdo lo antes expuesto sobre las distintas leyes aprobadas
en los últimos años de acceso a la información pública, de los arrepentidos y
de la responsabilidad penal de las personas jurídicas privadas. Es decir que
tenemos una legislación más que suficiente para enfrentar este verdadero
cáncer del régimen político argentino, que es la corrupción, y, sin embargo,
no se han logrado hasta ahora resultados apreciables en esta lucha.89
87
Ya mencionamos que el promedio de duración de las causas de corrupción es de 14
años. No puede obviarse este problema de la lentitud de la justicia, que impone la necesidad
de profundos cambios en la legislación de fondo y en la procesal, además de otro funciona-
miento del Consejo de la Magistratura, con mayores controles sobre los jueces y el Ministerio
Público. Por otra parte, hay que modificar la jurisprudencia que, más allá del doble conforme
del Pacto de San José, posibilita interminables apelaciones que muchas veces terminan en la
Corte Suprema y sin cumplimiento efectivo de las penas, con el argumento de que no hay
condenas firmes. Por eso es muy difícil que haya presos por procesos de corrupción, mientras
que las cárceles están pobladas por quienes no tienen suficientes recursos. De ahí que exista
una amplia percepción sobre la desigualdad de la ley en el país, además de la falta de con-
fianza en el Poder Judicial. Véase Hernández, Antonio María; Zovatto, Daniel y Fidanza,
Eduardo (comps.), op. cit.
88
La Comisión fue designada por el Poder Ejecutivo de la Nación y fue presidida por
el juez de la Cámara Nacional de Casación Penal, doctor Mariano Borinsky, que presentó
en 2018 el anteproyecto. En el mismo se propuso el decomiso anticipado de los bienes y el
aumento de las penas en las figuras de enriquecimiento ilícito, cohecho y soborno trans-
nacional, además de su cumplimiento obligatorio. Se propuso un agravante en el delito de
lavado de dinero cuando intervienen funcionarios públicos, además de la ampliación
de la responsabilidad penal de las personas jurídicas. Cfr. Cappiello, Hernán, La Nación, 9 de
marzo de 2019.
89
Muy pocos han sido los condenados a lo largo de nuestra historia por corrupción.
Actualmente se han agregado a esa lista el ex-vicepresidente, Amado Boudou, por la causa
Ciccone y el exministro de Planificación Federal, Julio de Vido, junto a sus secretarios Ri-
cardo Jaime y Juan Pablo Schiavi, por la tragedia ferroviaria de Once, ocurrida en 2012,
que causó 52 muertos. Asimismo, fue condenado Lázaro Baéz y sus familiares, por lavado
de dinero, como lo hemos visto. Pero hay que destacar que nunca hubo tantos detenidos,
investigados y procesados como en la actual causa de Los cuadernos, que, con su culminación

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50 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Por otra parte, en la reforma constitucional de 1994 se acentuaron los

controles institucionales propios del sistema republicano.
En efecto, por una parte, se reconocieron mayores poderes al Congreso,
que es el órgano constitucional más importante y el que tiene como función
tanto legislar como controlar políticamente a los otros poderes. En efecto,
se diseñó la atenuación del fuerte presidencialismo en el país, con la figura
del jefe de Gabinete de Ministros, que debe presentarse de manera alterna-
tiva una vez por mes ante las cámaras del Congreso, para rendir informes,
según lo dispuesto por el artículo 101. Esto, que es muy importante para el
control, fue acompañado además de la posibilidad que tiene el Congreso de
interpelarlo para una moción de censura, y aun de removerlo de su cargo,
por disposición de la norma antes citada.90
Asimismo, y en relación funcional estrecha con el Congreso, se otorgó
rango constitucional a dos instituciones muy importantes de control: la Au-
ditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo. La primera, prescrita
en el artículo 85, expresa:

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la acti-

vidad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquier
fuere su modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otor-
gue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

Y el defensor, que por virtud del artículo 86 tiene como misión: “[…] la
defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías
e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u
omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones ad-
ministrativas públicas”. Como he señalado,91 se cumplieron parcialmente los

mediante las condenas, puede significar un notable avance en la lucha contra la corrupción y
la impunidad.
90
Sin embargo, no se alcanzaron los objetivos planteados por el Constituyente, ya que la
institución no ha servido para atenuar el hiperpresidencialismo que hemos sufrido. Además
de ello, ha sido sorprendente observar que durante largos periodos el jefe de Gabinete de
Ministros no compareció ante cada una de las cámaras para sus informes ni tampoco ante la
Comisión Bicameral Permanente luego del dictado de decretos de necesidad y urgencia. Por
ejemplo, el actual jefe de Gabinete solo ha concurrido una vez a la Cámara de Diputados
y otra al Senado, pese a que está en funciones desde diciembre de 2019. Véase Hernández,
Antonio María, A veinticinco años de la reforma constitucional de 1994..., cit.
91
Véase Hernández, Antonio María, “A veinte años de la reforma constitucional de
1994”, en García Lema, Alberto y Hernández, Antonio María (coords.), A veinte años de la refor-
ma constitucional de 1994. Número especial de jurisprudencia argentina, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
20 de agosto de 2014, pp. 29-36 y A veinticinco años de la reforma constitucional de 1994…, cit.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 51

objetivos de la reforma, en relación con el fortalecimiento del Congreso y, en

cuanto a los nuevos órganos de control, solo la Auditoría ha podido cumplir
adecuadamente sus funciones, pese a que no se adecuó su ley reglamentaria
al artículo constitucional respectivo; mientras que, en el caso de la Defensoría
del Pueblo, llevamos 12 años sin que se designe un nuevo titular.92
Asimismo, otro de los objetivos de la reforma fue el de asegurar la
independencia del Poder Judicial, mediante la incorporación de dos ins-
tituciones: el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento y
el Ministerio Público, en los artículos 114, 115 y 120, respectivamente.
También aquí se alcanzó un cumplimiento parcial de lo diseñado, atento
a lo expuesto en este texto, no pudiendo detenernos en esta cuestión, por
razones de extensión de este aporte.93
También concluyo este punto insistiendo en que la débil cultura consti-
tucional y de la legalidad ha impedido la plena vigencia de los principios y
controles republicanos, lo que ha facilitado la corrupción.94
En relación con la normativa de las provincias, de la CABA y de los mu-
nicipios, sobre ética pública, oficinas o fiscalías anticorrupción y sistemas de
control, ello corresponde a la forma federal de gobierno y de Estado, carac-
terizada por la coexistencia de diversos órdenes estatales y gubernamentales,
con respectivas competencias al respecto. Efectuada esta aclaración, por una
parte, reitero la necesidad de que en todas las esferas de la federación se avan-
ce en el combate contra la corrupción y, por otra, me excuso de efectuar un
desarrollo de esta normativa, porque excede la extensión de este estudio.

IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE LUCHA

CONTRA LA CORRUPCIÓN

Alfonso Santiago expresó que

La Constitución es una norma jurídica, pero también un documento político

y expresión de una determinada cultura política que define los valores de la

92
Ya que Eduardo Mondino renunció al cargo en 2009.
93
Además de lo expuesto sobre la reforma judicial que está actualmente en tratamiento,
donde se hacen referencias a esta cuestión, véase la obra ya citada de mi autoría, A veinticinco
años de la reforma constitucional de 1994, para un análisis más exhaustivo de los problemas de
reglamentación y cumplimiento de los mandatos constitucionales en tan decisiva materia.
94
Véase Hernández, Antonio María, Fortalezas y debilidades constitucionales. Una visión crí-
tica en el Bicentenario, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2012, donde analizo nuestros problemas
culturales como la anomia, la violencia y la corrupción, que impiden un adecuado cumpli-
miento de la ley suprema.

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52 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

convivencia en común. El llamado formulado en la última parte del Art. 36

no se limita a la producción normativa, sino a una efectiva práctica de la ética
pública como fundamento de legitimidad y eficacia de nuestro sistema cons-
titucional de gobierno. A veinte años de la reforma constitucional de 1994 es
muy poco lo que se ha hecho y muchísimo lo que aún resta realizar.95

Por ello, creo que Argentina requiere la adopción de un concepto sisté-

mico de lucha contra la corrupción, con especial énfasis en la necesidad de
cambiar la deficiente cultura constitucional, jurídica y política, que ha posi-
bilitado una cultura de la corrupción. Se trata de una tarea de largo aliento,
llena de desafíos y grandes dificultades, porque hay que enfrentar la fortale-
za del statu quo, representado por las poderosas corporaciones que defienden
sus privilegios, además de las conductas anómicas de nuestra sociedad.
Sostengo que no tenemos otra opción que avanzar en este cambio cul-
tural que nos lleve a la vigencia plena de la quintaesencia filosófica y política
de la Constitución, que es la democracia republicana y federal y sus valores
y principios.96
En consecuencia, y tal como lo vengo proponiendo,97 se debe impulsar
y profundizar la educación cívica y democrática en todos los niveles de la
educación. Dicha educación debe asentarse, en primer lugar, en los princi-
pios y valores de la Constitución Nacional, que es la ley suprema y el gran
proyecto político de los argentinos. Esto comporta la revisión de los planes
de estudios en los distintos niveles, tanto del Ministerio de Educación de la
Nación como de las provincias y municipios, a través del Consejo Federal
de Educación, con la finalidad de dar cumplimiento a la Ley Nº 25.863, que
así lo dispuso. Recuérdese que dicho instrumento legal determinó, además,
que el 1 de mayo es el Día de la Constitución Nacional. El incumplimiento
de esta ley es otra prueba más de la anomia que padecemos.

95
Santiago, Alfonso, op. cit., p. 43.
96
Rose-Ackerman escribió: “La corrupción no es el resultado inevitable de la historia
y la cultura. Las normas sociales pueden estar profundamente arraigadas y reforzarse a
sí mismas, pero a veces cambian. No están necesariamente congeladas en el tiempo. Y, si una
sociedad debe construir una democracia legítima, las normas deben cambiar. De lo con-
trario, la corrupción generalizada socavará inexorablemente el respeto del estado de dere-
cho y generará graves distorsiones en la eficiencia y la equidad en la prestación de servicios”.
Rose-Ackerman, Susan, “Corruption: Greed, Culture and the State”, Yale Law Journal,
2010.
97
En nuestras obras: Hernández, Antonio María (dir.), Derecho constitucional, Buenos Ai-
res, La Ley, 2012, t. I, cap. I; Fortalezas y debilidades constitucionales…, cit.; Hernández, Antonio
María; Zovatto, Daniel y Fidanza, Eduardo (comps.), op. cit., y Estudios de federalismo comparado:
Argentina, Estados Unidos y México, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni Editores, 2018.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 53

Para coadyuvar con la propuesta anterior, desde los medios estatales te-
levisivos y radiofónicos se deben emitir programas que difundan los valores
e importancia de la Constitución, las leyes y las instituciones.
Nuevamente hay que recordar a Sarmiento: “Arriba la Constitución
como tablero y abajo la escuela para aprender a deletrearla”.98
Debe comprenderse que con el conocimiento y la aplicación efectiva
de las constituciones federal y provinciales, cartas orgánicas municipales y
las leyes respectivas, tendremos ciudadanos activos que puedan ejercer sus
derechos y cumplir adecuadamente sus obligaciones.99 Para tener “ciuda-
danos activos”, Norberto Bobbio postuló un “llamamiento a los valores”,100
señalando en primer lugar al ideal de la tolerancia,101 seguido por el de la no
violencia,102 el de la renovación gradual de la sociedad a través del libre deba-
te de las ideas y el cambio de las mentalidades y del modo de vivir103 y, final-
mente, el ideal de la hermandad (la “fraternité” de la Revolución francesa).104

98
Cfr. Recapitulación sumaria que precede al t. VIII de sus Obras completas, Editorial Luz
del Día.
99
Norberto Bobbio, bajo el título El ciudadano no educado, consideró a esta como la sexta
promesa incumplida de la democracia. Y recordó a John Stuart Mill en su obra Considerations
on representative government, con su distinción entre ciudadanos activos y pasivos, señalando que
la democracia requería de los primeros. Por el contrario, los segundos originaban la apatía
política como grave fenómeno que cuestionaba incluso en democracias consolidadas. Bob-
bio, Norberto, El futuro de la democracia, Barcelona, Plaza & Janes, 1985, pp. 38-40.
100
Ibidem, p. 48.
101
“Si hoy existe una amenaza para la paz del mundo, esta viene una vez más del fanatis-
mo, o bien de la ciega creencia en la verdad y en la fuerza capaz de imponerla. Huelga dar
ejemplos: los tenemos antes nuestros ojos”. Idem.
102
“Jamás he olvidado la enseñanza de Karl Popper, según la cual, lo que distingue esen-
cialmente a un gobierno democrático de otro no democrático es el hecho de que solo en el
primero los ciudadanos se pueden desembarazar de sus gobernantes sin derramamiento de
sangre. Las tan escarnecidas reglas formales de la democracia han introducido, por primera
vez en la historia, técnicas de convivencia, cuyo objeto es el de resolver los conflictos sociales
sin recurrir a la violencia. Solo allí se respetan estas reglas, el adversario no ya un enemigo
(que debe ser destruido), sino un opositor, que mañana podrá ocupar nuestro lugar”. Idem.
103
“Solo la democracia permite la formación y la expansión de las revoluciones silencio-
sas, como ha ocurrido en estos últimos decenios con la transformación de la relación entre
los sexos, que tal vez sea la mayor revolución de nuestros tiempos”. Ibidem, pp. 48 y 49.
104
“Gran parte de la historia está hecha de luchas fratricidas. En su Filosofía de la His-
toria, Hegel define la historia como un «inmenso matadero». ¿Acaso podemos quitarle la
razón? En ningún país del mundo puede perdurar el régimen democrático sin convertirse en
una costumbre. Pero ¿puede convertirse en una costumbre sin el reconocimiento de la her-
mandad que une a todos los hombres en un destino común? Se trata de un reconocimiento
mucho más necesario hoy, en que cada día nos hacemos más conscientes de este destino
común, por lo cual deberemos, guiándonos por ese podo de luz de razón que ilumina nuestro
camino, actuar en consecuencia”. Ibidem, p. 49.

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54 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

Además, hay que enseñar y difundir los ejemplos de quienes encarnaron

las virtudes políticas republicanas en la vida pública,105 comenzando con los
próceres de mayo, como Moreno, Castelli y Belgrano.
Así afirmaremos la solidez de las instituciones republicanas y una de-
mocracia participativa y deliberativa, asentada en valores que rechacen la
corrupción.106
Hay que jerarquizar la política y vincularla estrechamente con la ética.
Los partidos políticos deben fortalecerse y, en cumplimiento del artículo 38
de la Constitución Nacional, formar y capacitar a sus miembros y dirigen-
tes, con estudios interdisciplinarios, entre los que se destaquen los de dere-
cho público, porque se debe gobernar con la Constitución en la mano en un
Estado de derecho.
Debe asegurarse la instrumentación efectiva del derecho de acceso a la
información para lograr gobiernos más transparentes107 y una sociedad más
capacitada y participativa. No puede desconocerse la notable importancia
de la libertad de expresión y de prensa, esencial para la democracia. En
efecto, una prensa libre, crítica e independiente es fundamental para las de-
nuncias e investigaciones sobre corrupción, como ocurriera en Argentina.108
La anomia que soportamos está muy estrechamente vinculada al in-
adecuado funcionamiento de las dos instituciones que tienen la mayor res-
ponsabilidad en asegurar el cumplimiento de las leyes: el Poder Judicial y
la policía.109 En consecuencia, consideramos de especial trascendencia las
105
A las que se refirió Montesquieu y que hemos mencionado en este trabajo.
106
En efecto, tanto en los procesos judiciales de Mani pulite como en Lava Jato, fue deter-
minante para el éxito alcanzado el sólido y constante apoyo popular.
107
Bobbio considera como la quinta promesa no cumplida de la democracia la de no
haber eliminado la existencia de poderes invisibles. Después de señalar la importancia de
la transparencia del poder en la democracia, recuerda el principio de Kant enunciado en
el apéndice a La paz perpetua: “Son injustas todas las acciones relativas al derecho de otros
hombres cuya máxima no es susceptible de publicidad”. Bobbio, Norberto, op. cit., p. 34. Ya
hemos analizado que uno de los elementos característicos de la corrupción es el secreto.
108
Debe destacarse la obra constituyente de 1994 en tal sentido, pues, entre otros aspec-
tos, incorporó como cuarta garantía en el art. 43 la del secreto de las fuentes de investigación
periodística, con base en la propuesta que formulase como vicepresidente de la Comisión
Redactora. Cfr. Hernández, Antonio María y Chiacchiera Castro, Paulina, “El derecho a
la libertad de expresión”, en Hernández, Antonio María (dir.), Derechos humanos del derecho
constitucional, Buenos Aires, La Ley, t. I, cap. X, en el punto “El secreto de las fuentes de in-
formación periodística”, pp. 653 y ss.
109
En la Segunda Encuesta de Cultura Constitucional, que dirigimos con Zovatto y Fidanza,
la mayoría de los entrevistados señaló como la primera causa de la anomia el mal funciona-
miento del Poder Judicial. Cfr. Hernández, Antonio María, “Percepciones sobre las consti-
tuciones, las leyes y algunas cuestiones federales”, en Hernández, Antonio María; Zovatto,

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 55

reformas respectivas, porque son las instituciones que deben combatir con
la mayor eficiencia posible la corrupción. En relación con el Poder Judicial,
debe asegurarse su valor más importante como base del sistema republica-
no: la independencia tanto de los poderes políticos como económicos.
Para mí, es imprescindible la elevación de la cultura constitucional y de
la legalidad, ya que con el cumplimiento de las normas, principios y valores
de la democracia republicana y federal se producirá inexorablemente un
avance sustancial en el combate a la corrupción.
No me caben dudas de que la aplicación estricta de la normativa consti-
tucional y de los instrumentos internacionales y nacionales que hemos ana-
lizado, con un funcionamiento adecuado de los diversos órganos de control
propios de los sistemas republicanos consagrados en las constituciones fede-
ral, provinciales, de la CABA y en las cartas y leyes orgánicas municipales,
nos alejaría de la cultura de la corrupción.
Seguidamente presento otras propuestas para mejorar las herramientas
normativas de esta lucha, sin orden de prioridad, ya que, reitero, se trata de
un enfoque sistémico:
1. Las efectuadas por el Grupo de Expertos del BID, y mencionadas en
el punto sobre la corrupción en América Latina, adonde me remito para
evitar repeticiones.
2. Las de Transparency International en el Pacto de integridad y Có-
digo de Conducta de las Empresas y en las Herramientas para el control
ciudadano de la corrupción, ya referidas.
3. Conforme a lo expuesto, deben sancionarse como leyes por el Con-
greso tres proyectos de gran importancia en la lucha contra la corrupción:
el de reformas de la Ley de Ética Pública, el de extinción de dominio para
recuperar lo robado y el de nuevo Código Penal.
4. Por lo que respecta a un tema específico y relevante, como el financia-
miento de los partidos políticos, comparto estas propuestas de Daniel Zovatto
para una reforma integral: i) bancarizar los aportes para reducir al máximo
las donaciones en efectivo y favorecer su trazabilidad; ii) mejorar las condicio-
nes de equidad de la competencia electoral, regulando la publicidad oficial y
aumentando el plazo de prohibición de los actos de gobierno dirigidos a cap-
tar el voto; iii) sancionar el clientelismo y uso de recursos públicos con fines
partidarios; iv) permitir a las empresas hacer aportes, con un tope máximo del

Daniel y Fidanza, Eduardo (comps.), op. cit., p. 66. Por otra parte, ambas instituciones, jus-
ticia y policía, merecieron baja ponderación en el análisis de confianza en las instituciones.
Cfr. Zovatto, Daniel, “Percepciones sobre la democracia y las instituciones”, en Hernández,
Antonio María; Zovatto, Daniel y Fidanza, Eduardo (comps.), op. cit., pp. 38 y ss.

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56 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

2% sobre el total de los gastos permitidos para un partido, acompañado de

claros límites respecto de aquellas empresas que deben quedar excluidas para
evitar conflictos de intereses; v) incrementar la transparencia y la rendición de
cuentas para combatir los altos niveles de opacidad actuales; vi) implementar
el registro de aportes y gastos en tiempo real; vii) poner en marcha un registro
de proveedores en línea; viii) incluir la regulación de las redes sociales junto a
los medios de comunicación tradicionales; ix) fortalecer la Justicia Electoral
(aumentando el número de auditores de la Cámara Nacional y el flujo de in-
formación de diversas fuentes), y x) endurecer el régimen de sanciones, inclu-
yendo a los candidatos entre los sujetos responsables.110
5. Sobre el Poder Judicial, deben tenerse presente las siguientes pro-
puestas de Daniel Sabsay para asegurar su independencia: i) modificar la
Ley 26.080, de 2006, para asegurar el equilibrio de los sectores en la inte-
gración del Consejo de la Magistratura; ii) restablecer las competencias de
administración del Poder Judicial por parte del Consejo, como lo dispone la
Constitución; iii) que el Congreso designe juristas de prestigio en su repre-
sentación ante el Consejo, y iv) que el Consejo avance en el cumplimiento
de sus funciones de control del Poder Judicial.111
A ello agrego la modificación de los códigos de procedimientos penales
federal y provinciales, para acelerar los procesos contra la corrupción. Insis-
to en que debe terminarse la impunidad existente, que es una de las causas
más determinantes del subdesarrollo y anomia.
Asimismo, deben controlarse las obligaciones éticas en el ejercicio de los
cargos judiciales, según la normativa respectiva.112 Vale la pena recordar aquí
la opinión de Francis Bacon: “El Juez debe ser más sabio que ingenioso, más
respetable que simpático y popular, y más circunspecto que presuntuoso. Pero
ante todo debe ser íntegro, siendo esta para él una virtud principal y la calidad
de su oficio”.113 Por cierto, me refiero no solo al Poder Judicial federal, sino
también a los de las provincias y de la CABA.
Estoy convencido de que para alcanzar los altos objetivos planteados
por la Convención Constituyente de 1994 en relación con el Poder Judi-

110
“Financiamiento político: urge una reforma integral, no una suma de parches”, La
Nación, 21 de febrero de 2019, [Link].
111
Véase el artículo “No se puede esperar más: los elementos corruptos de la justicia se
deben ir”, Infobae, 28 de febrero de 2019, versión electrónica. Asimismo, se hacía referencia
a la denuncia que involucrara al juez federal Luis Rodríguez en la causa de Los cuadernos y se
solicitaba su enjuiciamiento.
112
Véase Malem Seña, Jorge, La corrupción de los jueces, pp. 145 y ss.
113
Bacon, Francis, Ensayos sobre moral y política, Buenos Aires, Editorial Lautaro, 1946,
p. 257.

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LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA 57

cial —que debe ser el pilar del Estado de derecho, como lo propone en
coincidencia el punto 16 de la Agenda 2030 del Desarrollo Sustentable
de la ONU—, hay que poner especial énfasis en el fortalecimiento de las
instituciones creadas, conforme al diseño constitucional efectuado, o sea,
el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento y el Ministerio
Público.
Asimismo, debe ponerse cuidadosa atención en las cuestiones de la éti-
ca profesional de jueces y abogados y de la enseñanza del Derecho en las
universidades.
Referente a la ética de los jueces, hay que avanzar en la estricta apli-
cación del Código Iberoamericano, aprobado por la Cumbre Judicial Ibe-
roamericana, y hacer lo propio respecto a la ética de los abogados, por parte
de los colegios respectivos.114
Asimismo, esta cuestión debería ser objeto de especial interés en la for-
mación de nuestros profesionales del derecho en las universidades.
6. Se debe crear una Comisión de Ética en cada Cámara del Congreso
y en las legislaturas provinciales y de la CABA, así como en concejos deli-
berantes, para el seguimiento y control del cumplimiento de las leyes y orde-
nanzas sancionadas contra la corrupción en cada uno de los diversos órdenes
estatales, además de las relativas específicamente a cada uno de dichos
órganos legislativos.115
7. Deben implementarse medidas contra la corrupción en las adminis-
traciones públicas de los diversos órdenes estatales. En tal sentido, Malem
Seña destaca el estudio realizado por la Oficina Anticorrupción de Argen-
tina, entre 1998 y 1999, titulado Estudio exploratorio sobre transparencia en la ad-
ministración pública argentina, donde se señalaban los problemas existentes, que
requieren cambios en los procedimientos administrativos, en las licitaciones,
en los contratos, en el personal y en las carreras administrativas.116 Asimis-
mo, como guía en esta materia de la ética de la función pública, el autor
propone recordar las conclusiones del Informe de Normas de conducta en

114
Véase Orgaz, Alfredo, “La moral del abogado”, conferencia pronunciada el 29 de
agosto de 1959 en el Salón de los Pasos Perdidos del Palacio de Justicia de Córdoba, cuando
era presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Allí refiere los notables ejemplos
brindados en el ejercicio de la profesión por los abogados Abraham Lincoln y Mahatma
Gandhi. Revista del Colegio de Abogados de Córdoba, núm. 2, 1977, pp. 9 y ss.
115
Por ejemplo, en el Congreso de Estados Unidos, las comisiones de ética en el Senado
y de Normas de Comportamiento Oficial de la Cámara de Representantes, que analizan la
conducta de los legisladores. Cfr. Thompson, Dennis F., op. cit., cap. 4, “Ética Legislativa”, pp.
159 y 160.
116
Ibidem, cap. 2. “Administración pública y corrupción”, pp. 72 y ss. El estudio fue rea-
lizado por la Dirección de Panificación de Políticas de Transparencia.

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58 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

las Instituciones Públicas de la Comisión Nolan, creada en Gran Bretaña

en 1994. Allí se propusieron siete principios básicos en esta materia: altruis-
mo, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y
liderazgo.117
Insisto, finalmente, en que el combate a la corrupción debe desarrollar-
se de manera sistémica, abarcando todos sus aspectos, tanto culturales como
normativos. Es una tarea tan formidable como urgente ante la extrema gra-
vedad de la situación, y que seguramente requerirá un tiempo prolongado
para su ejecución. Aliento, sin embargo, una aceleración en este proceso,
mediante la ejemplaridad y liderazgo ético y republicano de una dirigencia
política y social que actúe a la altura de sus responsabilidades.

Véase Malem Seña, Jorge, op. cit., pp. 84 y ss.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL,

LOS ACONTECIMIENTOS RECIENTES
Y SUS CONSECUENCIAS

Marcelo FIGUEIREDO*

SUMARIO: I. Introducción. II. La buena gobernanza —la buena adminis-

tración— un derecho constitucional de la ciudadanía. III. Los principales ins-
trumentos de combate a la corrupción en Brasil. IV. La corrupción en las leyes
y en las costumbres brasileñas. V. El caso Mensalão. VI. La operación Lava
Jato. VII. Conclusión. VIII. Los recientes acontecimientos que involucra la
operación Lava Jato.

I. INTRODUCCIÓN

La corrupción es tan antigua como el hombre. El derecho siempre ha busca-

do formas de combatirla. El tema, sin embargo, nunca fue una preocupación
central del derecho constitucional clásico. Por otro lado, casi siempre encontramos
la figura de la corrupción como delito, infracción o crimen, tanto en el de-
recho penal como en el administrativo sancionador. Últimamente, con los
profundos cambios de las sociedades humanas que ha traído la revolución
científico-tecnológica, y en su seno por la revolución de las telecomunicacio-
nes, que fomentó la formación de bloques regionales, supranacionales e inter-
nacionales, se ha tratado de implementar estándares comunes a la corrupción
globalmente y dondequiera que sea cometida: en el ámbito público o privado.

*
Abogado y consultor jurídico en São Paulo, Brasil. Profesor asociado de derecho cons-
titucional en los cursos de grado y posgrado de la Pontificia Universidad Católica de São
Paulo (PUC-SP), donde también fue director del curso de Derecho (gestiones 2005-2009-
2009-2013). Es presidente de la Asociación Brasileña de Constitucionalistas Demócratas
(ABCD), sección brasileña del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, con
sede en México, y vicepresidente de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional
(IACL-AIDC). Es también profesor visitante de varias universidades en Latinoamérica y
Europa.

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60 MARCELO FIGUEIREDO

Como se sabe, la palabra clave introducida por la globalización en el Es-

tado en mutación es eficiencia. Tanto en su actuación externa como interna,
ya no basta la primacía de la eficiencia bélica, que fuera tan importante en
la era de las grandes potencias, sino que se busca una nueva y peculiar efi-
ciencia política para actuar en las relaciones multilaterales.
Ya no es suficiente la simple eficiencia económica, entendida como el
aumento de la producción, con disminución de insumos y aumento de las
ganancias, sino que se persigue, además, la eficiencia socioeconómica, que
consiste en producir bienes y servicios de mejor calidad, pero rápidamente
y en más cantidad, para proveer a sociedades cada vez más demandantes;
ya no basta la eficiencia que depende únicamente de la acción de Estados
aislados, sino la que se logra a través de un concierto institucionalizado de Es-
tados solidarios.
Así es que la rehabilitación pospositivista de los principios, al redefinir
la supremacía de los derechos fundamentales y el efecto de la demostración,
ampliamente diseminado, de las experiencias iuspolíticas más exitosas, han
puesto en evidencia un nuevo concepto operativo de la Administración pú-
blica, que parte de una precisa y adecuada vocación de las funciones asigna-
das a cada entidad prestadora, de modo que satisfagan, de la mejor manera
posible y con los más bajos costos, las demandas tradicionales y emergentes
de las sociedades de todas las latitudes, sin importar tanto quién se encar-
gará, al final, de dichas prestaciones: si será una entidad pública, privada,
local, regional, nacional, multi- o metanacional.1
Así, al lado de la preocupación perenne con la moralidad administrativa, se
suma la percepción de que la corrupción aumenta el costo de los productos
y servicios puestos a disposición de la sociedad, desviándolos hacia los gru-
pos de personas con intereses egoístas y no republicanos.
La corrupción dificulta el desarrollo, perjudica el crecimiento económi-
co, sacrificando a los más pobres de forma desproporcionada y socava la efi-
cacia de inversiones y ayudas financieras; por eso, las estrategias de combate
a la corrupción precisan integrarse en un modelo de desarrollo formulado
para ayudar a los países a erradicar la pobreza.
No hay duda de que el mayor impacto de la corrupción se produce so-
bre los ciudadanos más pobres, que no tienen condiciones de absorber sus
costos. Al desviar recursos públicos, la corrupción compromete servicios
como la salud, la educación, el transporte y la vigilancia —exactamente
los más importantes para las clases menos favorecidas—.

Moreira Neto, Diogo de Figueiredo (coord.), “Uma avaliação das tendências contem-
porâneas do direito administrativo”, Obra em homenagem a Eduardo García de Enterría. Anais do
Seminário de Direito Administrativo Brasil-Espanha, Río de Janeiro, Renuevar, 2003, p. 550.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 61

La corrupción existe tanto en los países democráticos como en los no

democráticos, así como en países con amplia libertad de prensa y en otros
con casi ninguna libertad de opinión.
Su universalización o carácter internacional radica en el hecho de que
es posible tanto concordar con un diagnóstico de la situación de una de-
terminada nación que considere parámetros que se puedan compartir con
otros países como instituir prácticas de control, cuya eficacia se pueda medir
utilizando las mismas referencias que sirven para fijar el diagnóstico.
En suma, la globalización ha puesto en marcha un concepto nuevo y ex-
pandido de eficiencia política, en el que la organización de poder, sea cual sea y sin
importar su dimensión, así como las funciones a desempeñar, deberían ade-
cuarse subsidiariamente a las nuevas demandas, en la medida en que, con ello,
se disminuiría paulatinamente, como resultado de la información, la vieja y
desconcertante tolerancia a la ineficiencia del sector público, una de cuyas causas
es, sin duda, el fenómeno de la corrupción.
No es por casualidad que existen hoy día numerosas convenciones in-
ternacionales preocupadas por la corrupción en varias dimensiones y pers-
pectivas.
Siendo así, aunque, como hemos observado, la corrupción no sea una
preocupación del derecho constitucional clásico,2 esta realidad ha cambiado.
Y ha cambiado por varios motivos. Básicamente, la integración mundial
es responsable de ello. Paulatinamente vemos que el sistema jurídico in-
ternacional y el sistema jurídico interno no son unidades separadas, sino
integradas.
En verdad, los procesos de “globalización” y de “universalización” del
derecho —y particularmente del derecho internacional— han dado origen,
sobre la red tradicional de los Estados, a un “sistema político integrado en
varios niveles”, que se rige por una reglamentación jurídica propia.
Recuérdese, por ejemplo, que el derecho internacional forma conjun-
tamente con el derecho interno de los Estados un “sistema político en va-
rios niveles”, constituido en la base de los sistemas políticos de los Estados
miembros, y que a su vez pueden ostentar, también ellos, internamente, una
estructura multinivel.
Hay cláusulas de diferente apertura en las constituciones democráticas
de todo el mundo, inclusive en Latinoamérica, que facilitan el ingreso con-
fortable de convenciones de toda clase, incluso aquellas que se ocupan del
combate a la corrupción como fenómeno global.

Claro que encontramos desde siempre normas a favor de la ética pública y de la mo-
ralidad (buenas costumbres) en todo el derecho, cuestión en perspectiva diferente a la actual.

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62 MARCELO FIGUEIREDO

Véase como ejemplo, en el ámbito mundial, la Convención de las Na-

ciones Unidas de Nueva York, de 31 de octubre de 2003, y otras que se pro-
yectan en los ordenamientos de los diferentes continentes: la Convención
Interamericana contra la Corrupción, de Caracas, de 28 de marzo de 1996,
y el Convenio sobre Corrupción Civil del Consejo de Europa, realizado en
Estrasburgo el 4 de noviembre de 1999; además del Convenio de la Unión
Africana para Prevenir y Combatir la Corrupción, aprobado por los jefes de
Estado y de Gobierno el 12 de junio de 2003.
Casi todos los países de Latinoamérica, o como quieren algunos, perte-
necientes a los ordenamientos hispanoamericanos, también han adoptado
importantes disposiciones tendentes a combatir la corrupción y, en general,
han adoptado asimismo normas de las citadas convenciones internacionales
o regionales. No viene al caso comentarlas.3

La comunidad internacional celebró, el 17 de diciembre de 1997, la Convención de

la OCDE para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones
comerciales internacionales. La Organización de los Estados Americanos (OEA), el 29
de marzo de 1996, celebró el Convenio Interamericano contra la Corrupción. El 9 de
diciembre de 2003, en Mérida, México, la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
preparó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, con el propósito de
promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrupción de manera más
eficaz. El 15 de diciembre de 2000, con vigencia desde el 29 de septiembre de 2003, se
celebró, en Palermo, el Convenio de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado
Transnacional, estableciendo como principal medida la necesidad de armonización de los
tipos penales vigentes en los diferentes Estados, y particularmente, la tipificación del delito
de participación en grupos de delincuencia organizados. La Unión Europea, mediante
el Acto del Consejo 97-C 195/01m, de 26 de mayo de 1997, estableció una Convención
relativa a la lucha contra la corrupción en que estén implicados funcionarios de las Co-
munidades Europeas o también de los Estados miembros de la Unión Europea. Asimismo,
se formó el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO), en
el cual se arbitran procedimientos de control de los Estados, con previsión de asistencia
mutua y cooperación internacional, de extradición, de información espontánea, de comu-
nicación directa entre autoridades centrales y de información sobre mecanismos de coo-
peración disponibles. También fue creada la Red Judicial Europea, el 29 de junio de 1998,
con la finalidad de facilitar la cooperación judicial penal entre los Estados miembros de la
Unión.
Hay que recordar, además, el relevante papel desempeñado por el Centro de Recursos
Anticorrupción Utstein globalmente. Asimismo, merece referencia Transparencia Interna-
cional. Por fin, es oportuno registrar que el Banco Mundial presentó una guía práctica y creó
un portal de Internet, con el propósito de promover una acción colectiva contra la corrup-
ción. Se trata del documento titulado Fighting Corruption Through Colletive Action-La Guide for
Busines (2008), fruto de una coalición de instituciones lideradas por el Banco Mundial, com-
puesta por organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones multilaterales como
el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, el Centro Internacional para la Empresa Privada
(CIPE), Transparencia Internacional y varias empresas del sector privado.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 63

II. LA BUENA GOBERNANZA —LA BUENA ADMINISTRACIÓN—

UN DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA CIUDADANÍA

Afirmamos que la corrupción nunca ha sido una preocupación central en

el derecho constitucional clásico. O sea, en la época de la elaboración de las
primeras constituciones se deseaba, sobre todo, controlar el poder, establecer
derechos políticos y civiles, ocuparse de las finanzas y la seguridad pública
interna y externa.
Esa situación cambió sustancialmente con las constituciones contempo-
ráneas que se expandieron, ocupándose de una serie de temas inimagina-
bles en el siglo XVIII.
Hoy no existe una Constitución escrita que no muestre gran preocupa-
ción por la administración y la gestión de la cosa pública, los recursos públi-
cos, la materia presupuestaria, las políticas públicas, cómo son formuladas
y, sobre todo, ejecutadas.
La llamada “gobernanza” o “gobernabilidad” afecta no solo a los or-
ganismos centrales del gobierno (Ejecutivo), sino también a todas las enti-
dades, empresas públicas o privadas que aplican, gestionan o contratan con
el Estado.
La rendición de cuentas se ha vuelto materia fundamental no solo del
poder que fiscaliza al Ejecutivo, Legislativo y sus auxiliares, los tribunales
de cuentas, sino también de la sociedad civil, de la ciudadanía que tiene el
poder de presionar a sus representantes hacia la dirección correcta.4

Freitas, Juarez, Direito Fundamental à Boa Administração Pública, 3a. ed., São Paulo, Mal-
heiros Editores, 2014, pp. 21 y ss., en donde define el derecho a la buena administración del
siguiente modo: “[…] trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e
eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, sustentabilidade, moti-
vação proporcional, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena
responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas”. En español: “[…] se trata del
derecho fundamental a la administración pública eficiente y eficaz, proporcional cumplidora
de sus deberes, con transparencia, sostenibilidad, motivación proporcional, imparcialidad y
respeto a la moralidad, a la participación social y a la plena responsabilidad por sus conduc-
tas omisivas y comisivas”. Más adelante, en el concepto propuesto por el autor, se abrigan,
entre otros, los siguientes derechos: “o direito à administração pública transparente, o direito
à administração pública sustentável, o direito à administração pública dialógica, o direito à
administração pública imparcial e desenviesada, o direito à administração pública proba,
o direito à administração pública respeitadora da legalidade temperada, o direito à admi-
nistração pública preventiva e eficaz”. En español: “el derecho a la administración pública
transparente, el derecho a la administración pública sostenible, el derecho a la administra-
ción pública dialógica, el derecho a la administración pública imparcial y no tendenciosa,
el derecho a la administración pública proba, el derecho a la administración pública que
respeta la legalidad temperada, el derecho a la administración pública preventiva y eficaz”.

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64 MARCELO FIGUEIREDO

La mayoría de las constituciones latinoamericanas contemporáneas se

ha ocupado mucho de la corrupción, en la medida en que han ampliado,
lo máximo posible, el papel de agentes y órganos encargados de fiscalizar
la aplicación de los recursos públicos: “fiscalías”, contralorías, tribunales de
cuentas, defensores del pueblo, comisiones de ética y el Ministerio Público
son ejemplos elocuentes de ello.
En esa medida, también se ha empoderado a la ciudadanía para partici-
par activamente en la gestión de lo que, en definitiva, le pertenece. Como
demuestra la experiencia: el Parlamento, el Gobierno, el Poder Judicial y los
tribunales de cuentas mejoran su desempeño con respecto a la transparen-
cia y a la democracia, con una cobranza efectiva de la sociedad.
Es fundamental que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad
civil, entre otras, estén bien abastecidos de información —en cantidad y
calidad— para la acción ciudadana, principalmente para la prevención del
mal uso de la cosa pública.
Es necesario, por tanto, formar alianzas entre la sociedad civil organi-
zada y las instituciones gubernamentales para maximizar los esfuerzos en el
combate a la corrupción manifestada en todos los segmentos.
En Brasil se han creado instrumentos para fortalecer una acción ciuda-
dana en prácticamente todas las áreas sujetas a la acción estatal.

III. LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS

DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN
EN BRASIL

La Constitución brasileña está llena de normas que se ocupan de la ética y

la probidad administrativa, directa o indirectamente. Citemos las principa-
les: el artículo 5, inciso LXXIII, dispone, respecto a la acción popular, que
esta protegerá también la moralidad administrativa. Ello quiere decir que la
Constitución no ha considerado suficiente proclamar el principio de la legali-
dad, con la certeza de que en ella se inserta la moralidad administrativa, ni le
ha parecido suficiente la lección de la doctrina de que el acto administrativo
se compone de elementos, y uno de ellos, de mayor importancia, es el de la
finalidad —el acto administrativo debe tener, siempre, finalidad de interés
público— y que el acto administrativo contrario a la moralidad es un acto
que no atiende a la finalidad de interés público.
Y la Constitución fue más allá. El principio de la moralidad administra-
tiva constituye, con la Constitución de 1988, un concepto jurídico autóno-
mo. Como ya hemos afirmado:

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 65

Hoy tenemos una idea del principio de la moralidad como un principio mu-
cho más lato, a tal punto que la moralidad ya no estaría contenida en la
legalidad, o, si se quiere de otra manera, el principio de la moralidad es un
principio autónomo por sí solo, conjugado en el ordenamiento jurídico cons-
titucional al lado de otros tantos valores que prestigia.5

Del mismo hecho, como se sabe, pueden derivarse investigación y res-

ponsabilización civil, penal y administrativa en función de la independencia
de las instancias.
Existe un verdadero arsenal de normas jurídicas, mecanismos de com-
bate a la corrupción, entre los cuales destacamos:

a) Comisión de Ética Pública, creada en mayo de 1999, y el Código de

Conducta de la Alta Administración Federal, instituido en agosto
de 2000;
b) Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción (Ley
10.683/2003);
c) Ley de Improbidad Administrativa (Ley 8.429/1992) comentada
abajo, Ley de la Acción Civil Pública (Ley 7.347/1985), Ley Com-
plementaria 64/1990, Ley 9.424/ 1996, Ley Complementaria
75/1993, Ley 1.079/1950 y Decreto-Ley 201/1967;
d) Ley de las Agencias Reguladoras (Ley 9.986/2000);
e) Código Penal brasileño y Ley 10.467/2002, que adiciona el delito de
corrupción activa en transacción comercial internacional y el delito
de tráfico de influencia en transacción internacional;
f) Ley de Licitaciones y Contratos en la Administración Pública (Ley
8.666/1993);
g) Estatuto del Funcionario Público Federal (Ley 8.112/1990);
h) Código de Conducta Ética de los Agentes Públicos de la Presidencia
y Vicepresidencia de la República (Decreto 4.081/2002).

La Ley 8.429/1992, importante instrumento de combate a la impro-

bidad administrativa en Brasil, que dispone las sanciones aplicables a los
agentes públicos por la práctica de actos de improbidad administrativa, que
encuentra su génesis en la Constitución Federal, artículo 37, párrafo 4, es,
por tanto, instrumento de realización del principio mayor, el de la morali-
dad administrativa:

Figueiredo, Marcelo, O controle da moralidade na Constituição, São Paulo, Malheiros,

2003.

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66 MARCELO FIGUEIREDO

Artículo 37. La administración pública directa e indirecta de cualquiera de

los Poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Muni-
cipios obedecerá a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad,
publicidad y eficiencia, y también, al siguiente:
[...]
4. Los actos de improbidad administrativa causarán la suspensión de los
derechos políticos, la pérdida de la función pública, la indisponibilidad de
los bienes y el resarcimiento al erario, en la forma y graduación previstas en
la ley, sin perjuicio de la acción penal correspondiente.

En lo que respecta a la casación de derechos políticos, dispone asimismo

la Constitución, en su artículo 15, que “se prohíbe la casación de los dere-
chos políticos, cuya pérdida o suspensión solo podrá ocurrir en los casos de:
[...] V. improbidad administrativa, en los términos del artículo 37, §4o.”.
Cualquier agente público, servidor o no, incluidos los agentes políticos
en general, los contratados por tiempo indefinido o temporal, y los sujetos
a la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), o sea, no importa cuál
sea el vínculo del agente con la Administración pública directa de los tres
poderes y con la Administración pública directa, indirecta o fundacional,
que comete un acto de improbidad, queda sujeto a los preceptos de la Ley
8.429/1992.
Esta ley define tres tipos de actos administrativos: los que impliquen en-
riquecimiento ilícito (art. 9), los que causen perjuicio al erario (art. 10) y los
que atenten contra los principios de la administración (art. 11). Además, la
ley contempla las siguientes sanciones: a) pérdida de bienes y activos acre-
centados de forma ilícita al patrimonio; b) resarcimiento integral del daño;
c) pérdida de la función pública; d) suspensión de los derechos políticos; e)
multa civil, y f) prohibición de contratar o recibir beneficios fiscales.
La Ley 12.846/2013, por otro lado, dispone la responsabilización de las
personas jurídicas en los ámbitos administrativo y civil, por la práctica de
actos contra la Administración pública, nacional o extranjera. Esta ley entró
en vigor el 29 de enero de 2014.
Entre las instituciones brasileñas de combate a la corrupción se destaca
el Ministerio Público Federal y estatal, a quien corresponde procesar y juz-
gar actos contra el patrimonio público en general, la Contraloría-General
de la Unión (CGU), creada en 2001, órgano de asistencia directa del pre-
sidente de la República, especialmente en asuntos relativos a la defensa del
patrimonio público y la transparencia en la gestión de ese patrimonio, en el
ámbito de la administración federal.
Existen, también, los tribunales de cuentas de la Unión y de los estados
y de los municipios, encargados de fiscalizar y juzgar la regularidad de las

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 67

cuentas de los administradores y demás responsables del dinero público.

Son organismos de control externo del Poder Ejecutivo que actúan como
auxiliares del Poder Legislativo en la fiscalización de los gastos públicos.
El Congreso Nacional (Parlamento), compuesto por la Cámara de Dipu-
tados y el Senado federal, tiene como responsabilidad principal elaborar las
leyes y proceder a la fiscalización contable, financiera, presupuestaria, opera-
tiva y patrimonial de la Unión y de las entidades de la Administración direc-
ta e indirecta. Internamente encontramos las comisiones parlamentarias de
inquisición, destinadas a investigar hechos de relevante interés para la vida
pública y para el orden constitucional, legal económico y social del país.
Sin detrimento de todo el instrumental jurídico existente y los esfuerzos
contra la corrupción en nuestro continente, el informe del Banco Mundial,
Gobernabilidad 2006: Indicadores de la gobernabilidad en el ámbito mundial, publica-
do en junio de 2007, revela que solamente cuatro países latinoamericanos
(Chile, Uruguay, Costa Rica y El Salvador) figuran en la mitad superior de
los 212 países en la categoría control de la corrupción, mientras que cinco paí-
ses (Ecuador, Nicaragua, Honduras, Paraguay y Venezuela) aparecen en el
cuarto inferior.
El informe Índice de percepción de la corrupción 2006 de Transparencia Interna-
cional presenta una imagen aún más desalentadora: apenas Chile y Uruguay
han recibido una calificación superior a 5 (en una escala de 0 a 10), en la
que 10 indica menor corrupción, mientras que siete países de la región re-
cibieron menos de 3 puntos.
Con toda razón aclara Peter DeShazo:

Los altos y persistentes niveles de corrupción de la región no solamente soca-

van la confianza en la democracia y el desarrollo económico, sino que tam-
bién debilitan la capacidad de las sociedades para defenderse de la delincuen-
cia y de las amenazas a la seguridad internacional. Los pobres resultados en
el combate a la corrupción engendran un creciente conformismo con el statu
quo entre la población —una fuerza motriz para la reforma—. Sin embargo,
esa insatisfacción también abre las puertas a líderes populistas con inclinación
autoritaria, quienes lanzan ataques en contra del sistema, pero los que una
vez en el poder, hacen poco por promover la ética o la transparencia guberna-
mental. La corrupción policial socava la capacidad de las fuerzas para hacer
cumplir la ley en muchas partes de la región, dejando a los Estados más vul-
nerables a los grupos criminales y al terrorismo internacional, a la vez que la
falta de transparencia en el sistema de justicia ha disuadido ampliamente las
inversiones internacionales y nacionales.6

DeShazo, Peter, Esfuerzos contra la corrupción en América Latina. Lecciones aprendidas, Wash-
ington, D. C., CSIS American Program, 2007, p. 2.

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68 MARCELO FIGUEIREDO

En efecto, no existen soluciones milagrosas para el combate a la corrupción.

Se necesita más información, más participación de la sociedad civil,
más atención no solo al Poder Ejecutivo y sus políticas (poder central), sino
igualmente a aquellas personas e instituciones dedicadas a monitorear el
rendimiento y la buena gestión gubernamental, o sea, los organismos con-
troladores del sistema.
A pesar de los progresos en el combate a la corrupción, constatamos
que, en términos generales, la respuesta que le han dado los sistemas jurídi-
cos aún es insatisfactoria, sobre todo cuando se trata de responsabilizar a los
políticos involucrados en actos de corrupción.
En relación con los problemas y lagunas observados en la lucha contra
la corrupción hemos constatado:

1. Se combate la corrupción con un enfoque parcial. Los actuales ins-

trumentos de control y sanción (leyes, reglamentos, contralorías, sis-
temas informáticos de control y vigilancia directa, procesos judicia-
les) no bastan para detener las conductas corruptas, ya que dejan de
lado lo esencial: todo lo que se refiere a la esfera interna del indivi-
duo, a su educación, a sus valores, a su percepción y convicciones, es
decir, la antesala de sus actos.
2. Se combate por reacción, obviando políticas de prevención. Las me-
didas de prevención constituyen una inversión menos costosa a largo
plazo, con un impacto positivo en el servicio público que favorece la
relación con los ciudadanos.
3. La falta de profesionalización política. No en todos los estados
existe un perfil básico con valores bien definidos de las personas
que ocupan los cargos públicos, lo que deja un amplio margen a que
cualquier individuo, incluso careciendo de valores, se encuentre en
posibilidad de ocupar un cargo de Estado. Ante la ley, cualquier
persona puede ocupar un cargo público siempre y cuando sea el
idóneo. Precisamente este elemento de idoneidad es el que marca
la diferencia, es decir, los cargos del Estado no deben ser para cual-
quiera, sino para los más aptos, los más leales a la Constitución, los
más capaces de practicar la justicia, para aquellos que verdadera-
mente tienen vocación de servicio [...] En la actualidad, quienes
ocupan los cargos públicos no son necesariamente los más capaces
o los más comprometidos con la pluralidad de intereses. El carisma
ha sustituido a la capacidad, la mentira a la verdad y a la imagen
a la sensibilidad. La improvisación en los cargos públicos es una
constante en América Latina.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 69

4. La banalización de los procesos electorales. La política se ha conver-

tido en un show o espectáculo que cae incluso en situaciones grotescas
en las que sus protagonistas, los políticos, actúan como verdaderos
bufones, restándole seriedad y respeto al cargo. Hoy en día, cantan-
tes, actores, deportistas, animadores acceden a los cargos públicos,
lo que refleja una tendencia de la cultura de nuestro tiempo que se
manifiesta prácticamente en toda América Latina y que no es otra
sino la de considerar que no es necesaria ni una formación específica
para hacerse cargo de la resolución de las necesidades ciudadanas.
5. La ausencia de filtros que impidan que los aspirantes corruptos acce-
dan a los cargos públicos. No hay obstáculos que impidan a personas
no gratas que realizan prácticas corruptas o que se sospecha que
lo hacen, aunque no se pueda demostrar, ocupar cargos públicos y
tener acceso al poder.7 Para participar del juego de la política basta
con formar parte de un partido y tener un respaldo económico, per-
sonal o proporcionado por otros (he aquí el origen de compromisos
o deudas políticas). Esta situación origina que en el juego político
participen frecuentemente verdaderos mafiosos.
6. La debilidad de valores éticos en el ámbito público. El descuido u
omisión de instrumentos, ya sean normativos, o bien herramientas de
control, supervisión y evaluación, así como la falta de programas
de inducción, formación, capacitación enfocados al fomento de valo-
res éticos, otorga un campo fértil para el desarrollo de la corrupción
en las instituciones públicas.
7. La omisión de instrumentos éticos de aplicación práctica. En 1974,
tras la renuncia de Richard Nixon, acusado de corrupción por el caso
Watergate, se crearon en Brasil dos instrumentos básicos de combate a
la corrupción: La Oficina de Ética del Gobierno y la Ley de Ética Pú-
blica. Tres décadas después son pocos los países latinoamericanos que
cuentan con instrumentos similares. La implementación práctica de
instrumentos éticos en un Estado sin duda puede realizar aportaciones
al proceso democrático y avanzar hacia una “Democracia con ética”.
8. Incongruencia del discurso político en relación con la práctica. La
demagogia y la falta de voluntad política son una constante en los go-

En Brasil, el 4 de junio de 2010, fue promulgada la Ley Complementaria 135,

que altera la Ley Complementaria 64, de 18 de mayo de 1990, que establece, de acuerdo
con el párr. 9 del art. 14 de la Constitución Federal, casos de inelegibilidad y plazos de
cesación, y dispone otras medidas, para incluir hipótesis de inelegibilidad dirigidas a prote-
ger la probidad administrativa y la moralidad en el ejercicio del mandato (“Ley de la Ficha
Limpia”).

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70 MARCELO FIGUEIREDO

biernos latinoamericanos. Se instrumentan acciones para cambiar,

aunque nada cambie. Tomar en serio la lucha contra la corrupción
supone comprometer fuerte y responsablemente a los principales ni-
veles de decisión, de tal forma que las iniciativas, programas y medi-
das al respecto se reproduzcan en cascada desde los estratos superio-
res hasta el más modesto funcionario de ventanilla.8

IV. LA CORRUPCIÓN EN LAS LEYES

Y EN LAS COSTUMBRES BRASILEÑAS

Tenemos el pésimo hábito de decir que la corrupción es un fenómeno en-

clavado en el poder político. Eso no es verdad. La corrupción está en todas
partes y en cualquier lugar. Lamentablemente, tampoco nosotros, que perte-
necemos a la familia jurídica, somos inmunes al fenómeno de la corrupción.
O, en otras palabras, es difícil aceptar que también hay corrupción en
sentido amplio en la familia judicial, en los organismos y entidades que de-
berían defender la Constitución y sus valores.
Infelizmente, esa es la dura realidad. Nosotros, como defensores del
derecho y de la justicia, deberíamos dar el ejemplo y no aplicar o torcer la
norma para acomodar nuestros intereses, como violadores de la probidad
administrativa.
Pero, desafortunadamente, no es esa la dura realidad. Hay varios ejem-
plos de conductas claramente —a nuestro juicio, al menos— violadoras del
principio de la moralidad administrativa practicadas por los organismos y
entidades que deberían protegerla y defenderla. Cuando los supuestos guar-
dianes o vigilantes de la moralidad administrativa están más preocupados,
consciente9 o inconscientemente, por violarla, el momento es preocupante.
¿Cómo podemos exigir de terceros y de los gobernados (incluso del poder
político y empresarial) su cumplimiento, si la propia familia judicial insiste
en defender privilegios y regalías disonantes de la moralidad administrativa?
Sobre el tema, ya hemos afirmado:10 creemos que el poder político aún
está muy mal administrado en nuestro país. Y más, que los políticos y el sis-

8
Bautista, Oscar Diego, “El problema de la corrupción en América Latina y la incor-
poración de la ética para su solución”, Revista Espacios Públicos, Madrid, 2012.
9
En razón de un corporativismo inmoderado que conduce a una paulatina política de
preservación de instituciones y de personas con privilegios intolerables en un Estado demo-
crático de derecho.
10
Aquí trabajamos nuevamente el texto anterior, sin ser presos de las conclusiones allí
asentadas.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 71

tema jurídico, en general, cuando no con lagunas, son extremadamente

protectores de ilegalidades ante de situaciones que conducen fatalmente al
abuso del gobernante o del servidor público, o del concesionario público,
siempre en detrimento del derecho fundamental de los ciudadanos a un go-
bierno probo y honesto.
Podemos dar algunos ejemplos de esta realidad:
La jubilación forzosa [“compulsória” (sic)] de los jueces como “sanción”11 a
aquel que infringe el orden jurídico y comete actos de corrupción y venali-
dad, prevista en la vieja Ley Orgánica de la Magistratura Nacional (Loman)
es un verdadero absurdo jurídico que violenta la conciencia nacional, el
erario público y la racionalidad.
El instituto del fuero privilegiado (o de la prerrogativa del fuero).12 La mayoría
de las veces (salvo expresa y justificada previsión constitucional) no se justifica y
aparece como un privilegio intolerable. Un concepto arcaico que choca con
la ciudadanía y sus valores más caros, como el principio de la responsabilidad
en una República.13
La contratación de parientes y apadrinados políticos en todos los po-
deres de la República también es un mal que se está combatiendo, pero
11
Impuesta raramente por corregidores de la justicia, más recientemente por el Consejo
Nacional de Justicia, a veces refrendada por el Supremo Tribunal Federal (STF).
12
Sobre el tema véase Fischer, Douglas, “Renúncia a os mandatos eletivos e a alteração
da competência penal em razão da função: uma limitação à luz dos preceitos constitucio-
nais”, Revista Interesse Público, Belo Horizonte, vol. 69, 2011.
13
La Asociación de Magistrados Brasileiros (AMB) ha recogido datos de que el STF
recibió, en 2006, 127 535 expedientes, lo que significa un promedio de 12 mil expedientes
por ministro (son 11 ministros), sin contar lo que está acumulado desde hace años. Se hizo
el levantamiento de los delitos cometidos por autoridades públicas de competencia origina-
ria del STF. En aquel año, había en curso 130 demandas. Los expedientes se arrastraban
indefinidamente, sin solución de mérito. Buena parte de las demandas que tramitaban en
el Supremo Tribunal Federal se devolvió a la primera instancia, seguramente por haber
cesado el mandato del reo o demandado (35.38%). Algunos fueron archivados por extinción
de la punibilidad, por la muerte del reo, por perención o reprocesados como expedientes,
por transformación de la investigación. Así, en la investigación realizada por la AMB, nin-
guna condena ha resultado contra cualquier autoridad, o sea, hay cero condenas contra los
agresores del patrimonio público o acusados por cualquier tipo de delito. Con respecto al
Superior Tribunal de Justicia, los datos igualmente caminan hacia la misma solución. Nume-
rosos expedientes fueron a la instancia inferior (26.09%). Algunas condenaciones resultaron
en extinción de la punibilidad; otras fueron archivadas con indicación del motivo: otras por
renuncia, etc. Hay solo cinco condenas, lo que corresponde al 1.04% del total de las deman-
das. La conclusión de la AMB es que el “gran número de demandas contra autoridades que
ostentaban fueron privilegiadas, así como la falta de juzgamiento definitivo de estos casos,
contribuyen de forma decisiva para la sensación de impunidad y descrédito institucional que
actualmente aflige a la sociedad brasileña. Véase Oliveira, Régis Fernandes de, “Foro privi-
legiado no Brasil”, Revista do Advogado da AASP, núm. 99, 2008.

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72 MARCELO FIGUEIREDO

que aún asola algunos rincones donde aparentemente la prohibición pa-

rece no alcanzar.14
Los abusos cometidos por los políticos, en general, desde el presidente
o la presidenta de la República15 hasta los diputados federales, senadores,
diputados estatales, gobernadores de Estado, ediles, intendentes, y la am-
plia protección de las inmunidades constitucionales16 que encuentran en la Cons-
titución —sobre todo los tres primeros, a nuestro juicio—, que tampoco se

14
Lo que ha obligado al STF, en Brasil, a editar la Súmula Vinculante núm. 13: “El nom-
bramiento de cónyuge, compañero, pariente en línea recta, colateral o por afinidad, hasta
el 3er grado, inclusive, de la autoridad autora del nombramiento o del servidor de la misma
persona jurídica, investido en cargo de dirección, jefatura o asesoramiento, para el ejercicio
de un cargo en comisión o de confianza, o, también, de función gratificada en la Adminis-
tración Pública directa e indirecta, en cualquiera de los Poderes de la Unión, de los Estados,
del Distrito Federal y de los Municipios, comprendido el ajuste mediante designaciones recí-
procas, viola la Constitución Federal”.
15
A pesar de haber expulsado un presidente de la República por impeachement en 1990
(Collor de Mello), la responsabilización de un jefe de Estado antes o después del mandato
parece algo muy difícil de suceder, salvo raras excepciones en todo el mundo. Difícilmente
leeríamos un reportaje en un periódico brasileño como el que leímos en Le Monde de 9 de
mayo de 2012, p. 10: “Pour Nicholas Sarkozy, la perspective est particulièrement désagréa-
ble: lui qui avait tant tenu a la marquer sa différence avec un Jacques Chirac cerne par les
juges risque à son tour, une fois son immunité présidentielle arrivée à son terme- un mois
après la fin de son mandat, soit le 15 juin a la minuit- d’être convoqué par des magistrats.
Redevenu justiciable ordinaire, M. Sarkozy s’expose en effet, dans les procédures où son
nom est cité, a la des convocations auxquelles Il aurait a la répondre en qualité de témoin, de
témoin assisté, voire de mis en examen [...]. Dans le volet politique du dossier Bettencourt,
instruit a la Bordeaux, le président sortant est soupçonné d´avoir été financé illégalement par
le couple de milliardaires lors de sa campagne présidentielle de 2007. L’ancienne comptable
des Bettencourt, Claire Thibout, a declare avoir remis à la Patrice de Maistre, alors gestion-
naire de fortune, 50.000 euros en espèces. Une somme, à en croire Mme Thibout, destinée à
Eric Woerth, trésorier de la campagne de M. Sarkozy”.
16
El art. 53 de la Constitución Federal de 1988 dispone: “Los diputados y senadores son
inviolables, civil y penalmente, por cualquiera de sus opiniones, palabras y votos. §1o. Los
diputados y senadores, desde la toma de posesión del cargo, serán juzgados por el Supremo
Tribunal Federal. §2o. Desde la toma de posesión del cargo, los miembros del Congreso Na-
cional no podrán ser detenidos, salvo en flagrante de delito no afianzable. En ese caso, los autos
serán remitidos dentro de veinticuatro horas a la Casa respectiva, para que, por mayoría
absoluta de votos de sus miembros, resuelva sobre la prisión. §3o. Recibida la denuncia con-
tra el Senador o Diputado, por delito cometido después de la toma de posesión, el Supremo
Tribunal Federal comunicará a la Casa respectiva, que, por iniciativa de un partido político
en ella representado y por mayoría de votos de sus miembros podrá, hasta la decisión final,
suspender el curso de la acción. §4o. El pedido de suspensión será apreciado por la Casa
respectiva, en el plazo improrrogable de cuarenta y cinco días contados de su recepción por
la Mesa Directora. §5o. La suspensión del proceso suspende la prescripción, mientras dure el
mandato”. La responsabilidad del presidente de la República está prevista en los arts. 85 y 86
de la Constitución Federal de 1988. El cuarto párrafo del art. 86 dispone: “El Presidente de

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 73

justifican en la Constitución de un país que se enuncia como un Estado

democrático de derecho.17
Claro que los abusos en general son cometidos de forma no ostensiva.
Por ejemplo, entendemos que un presidente de la República candidato a la
reelección sin duda resulta favorecido, al tener a la máquina administrativa en
sus manos.
En general, de forma deliberada, hay una laguna en la normativa que
no solo deja prever un plazo de incompatibilidad, como tampoco estable-
ce ningún tipo de restricción al ocupante del cargo que se lanza a disputar
la reelección siempre con ventaja, por el simple hecho de estar ocupando
el cargo.
Se dirá que no hay cómo evitar la desigualdad en este caso. Discor-
damos. Un año de distanciamiento (incompatibilidad), por ejemplo, para
disputar el cargo, sería una forma de disminuir los efectos de la manipulación del
agente, por lo demás inevitable.
Otro ejemplo muy común son los abusos cometidos por parlamentarios
en el ejercicio de sus mandatos, o incluso antes de ser elegidos.18

la República, en la vigencia de su mandato, no puede ser responsabilizado por actos ajenos al ejercicio
de sus funciones”.
17
Asimismo, nos parece equivocada la opción del constituyente federal de 1988 respecto
al voto secreto en caso de proceso de pérdida de mandato de parlamentarios. No homenajea al principio
de la publicidad o de la transparencia. Como afirma el ministro Carlos Britto, del STF, en la
acción directa de inconstitucionalidad núm. 2.461-2 de Río de Janeiro, “se olvida que el par-
lamentario no vota simplemente por sí; él tiene que darle una satisfacción a sus electores o sus
representados, diferentemente del elector individual, del ciudadano, que solo da satisfacción
a sí mismo”. Posteriormente, como sabemos, a causa de la enorme presión popular que hubo
a partir del caso del diputado Natan Donadon, el Congreso Nacional terminó por enmendar
la Constitución para introducir el voto abierto en las votaciones de casación de mandatos.
De lo contrario, con seguridad continuaremos teniendo en Brasil situaciones absolutamente
contradictorias y vejatorias, como sucedió en ese caso. Diputados condenados a 20 años de
prisión con sus mandatos electivos íntegros, un verdadero disparate lógico, ético y político.
18
Sobre el tema véase Mendes, Antonio Carlos, “Apontamentos sobre o abuso do poder
econômico em matéria eleitoral”, Cadernos de Direito Constitucional Eleitoral, São Paulo, Imesp,
1998, núm. 3: “o abuso do poder econômico em matéria eleitoral consiste, em princípio, no
financiamento, direto ou indireto, dos partidos políticos e candidatos, antes ou durante a
campanha eleitoral, com ofensa à lei e às instruções da Justiça Eleitoral, objetivando anular
a igualdade jurídica (igualdade de chances) dos partidos, tisnando, assim, a normalidade e
legitimidade das eleições”. En español: “el abuso del poder económico en materia electoral
consiste, a priori, en la financiación, directa o indirecta, de los partidos políticos y candi-
datos, antes o durante la campaña electoral, ofendiendo a la ley y a las instrucciones de la
Justicia Electoral, con el propósito de anular la igualdad jurídica (igualdad de chances) de
los partidos, tiznando, así, la normalidad y legitimidad de las elecciones”. Y más adelante:
“O Congresso deveria assumir a responsabilidade de disciplinar, com minudências, os gastos
partidários e eleitorais, entregando à Justiça Eleitoral e ao Ministério Público os instrumen-

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74 MARCELO FIGUEIREDO

La legislación electoral es, en general, muy permisiva y superficial,

lo que posibilita el abuso del poder económico en las elecciones.19 Ade-
más, una vez electos, los diputados y senadores en general obtienen, por
sí o por interpuestas personas, concesiones de canales de radio, a veces
de televisión, alcanzando ventajas y prestigio en sus (“currais”) trincheras
electorales.
Todos sabemos que los “propietarios” de concesiones de radio en el in-
terior del vasto Brasil son en su mayoría políticos, directa o indirectamente,
a pesar de las normas constitucionales aplicables (arts. 54 y 55 de la Cons-
titución Federal de 1988), que, por lo demás, no contienen prohibiciones
expresas al respecto.
Adicionalmente, el flujo de parlamentarios (diputados y senadores)
hacia el Poder Ejecutivo, en virtud de la posibilidad abierta por el artículo

tos necessários para coibir o abuso do poder econômico, assegurando a lisura e a moralidade
dos pleitos eleitorais. Por isso, a proposta de Fábio Konder Comparato guarda absoluta
pertinência com a matéria aqui deduzida. Assim, a Constituição Federal deveria abrigar
preceito com o seguinte teor normativo: a lei estabelecerá limites de dispêndios, para os
candidatos e os partidos, nas campanhas eleitorais, bem como fixará o montante máximo de
contribuições que cada candidato é autorizado a receber”. En español: “El Congreso debería
asumir la responsabilidad de disciplinar, con menudencias, los gastos partidarios y electo-
rales, entregando a la Justicia Electoral y al Ministerio Público los instrumentos necesarios
para cohibir el abuso del poder económico, asegurando a lisura y a moralidad de los pleitos
electorales. Por eso, la propuesta de Fábio Konder Comparato guarda absoluta pertinencia
con la materia aquí planteada. Así, la Constitución Federal debería abrigar un precepto con
el siguiente tenor normativo: la ley establecerá límites de gastos, para los candidatos y los
partidos, en las campañas electorales, asimismo, fijará el monto máximo de contribuciones
que cada candidato está autorizado a percibir”.
19
Es verdad que la edición de la “Ley de Ficha Limpia” ha sido un avance. Sin embargo,
también se observan reacciones de abogados especializados en el derecho electoral brasileño.
Es el caso, por ejemplo, de Marcelo Ramos Peregrino Ferreira, que compara dichos concep-
tos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para observar:
“A Lei das Inelegibilidades, nos termos da jurisprudência da Corte Interamericana, ao criar
uma extensa lista de obstáculos aos direitos políticos, de maneira um tanto assistemática, pre-
tendeu capturar a desonestidade e expurgá-la do cenário do regime democrático. Para tanto,
com o objetivo de atingir tal importante desiderato, tentou aprisionar em conceitos objeti-
vos aquelas pessoas indesejáveis para a participação em eleições”. Ferreira, Marcelo Ramos
Peregrino, “O controle de convencionalidade da Lei de Ficha Limpa-Direitos Políticos e
Inelegibilidades”, Dissertação de Mestrado. Orientação do Prof. Dr. Roberto Dias da Silva, São Paulo,
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), 2014. En español: “La Ley de las
Inelegibilidades, según los términos de la jurisprudencia de la Corte Interamericana, al crear
una extensa lista de obstáculos a los derechos políticos, de manera un tanto asistemática, ha
pretendido capturar la deshonestidad y expurgarla del escenario del régimen democrático.
Para ello, con el objetivo de lograr tan importante desiderata, intentó aprisionar en con-
ceptos objetivos aquellas personas indeseables para participar en las elecciones”. Ferreira,
Marcelo Ramos Peregrino, op. cit.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 75

56 constitucional,20 no armoniza con el principio de la moralidad admi-

nistrativa.
El conflicto de intereses y la promiscuidad de las informaciones reci-
bidas en el Ejecutivo (y la relación de origen con el Legislativo), en dichas
situaciones, la mayoría de las veces, hace que esa relación de cohabitación
sea promiscua e intolerable. Los parlamentarios no dejan sus vínculos de la
noche a la mañana al asumir un cargo eventual y transitorio en el Ejecutivo,
y lo mismo cuando retornan al Legislativo, con información recolectada en
el Ejecutivo.
También, personalmente no aceptamos la posibilidad de que un pro-
motor de justicia (miembro del Ministerio Público Federal o estadual) ocupe
el cargo de diputado estatal o federal, por ofensa expresa al principio de la
moralidad administrativa.
Hay una visceral incompatibilidad entre ocupar el cargo de promotor de
justicia, defender los intereses sociales e individuales indisponibles de la po-
pulación y el orden jurídico y ser, al mismo tiempo, diputado estadual, fe-
deral o senador.
Y tampoco se diga que una licencia de la institución que permita al pro-
motor ocupar el mandato parlamentario resolvería el problema. Es evidente
que esa no sería la solución. Por idénticas razones, no se admite que el juez
(federal o estatal) pueda ocupar otro cargo público que no sea el de profesor
universitario.21
Son determinadas funciones de Estado en defesa de la sociedad que no
admiten la acumulación con otras atribuciones o esferas de intereses fuera
de la carrera elegida.22
20
Artículo 56. No perderá el mandato el diputado o senador: I) investido en el cargo de
ministro de Estado, gobernador de territorio, secretario de Estado, del Distrito Federal,
de territorio, de municipalidad de capital o jefe de misión diplomática temporal.
21
Con compatibilidad de horarios. Aunque reconocemos que también aquí ocurren
abusos puntuales. Hay algunos jueces que violan la regla, dando clases en más de una Insti-
tución de Enseñanza Superior (IES) o incluso en apenas una (formalmente) dando clase en
cursos y en otras IES, percibiendo en efectivo para impedir el control de quien debería fis-
calizarlos. Igual sucede en mayor escala con el Ministerio Público. Pero es preciso reconocer
que el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) ha hecho un esfuerzo para enfrentar este proble-
ma, al contrario del CNMP, que, lamentablemente, no ha encontrado hasta este momento
su identidad constitucional, siendo constantemente atraído o neutralizado por las estructuras
del (Ministerio Público) en los estados y por el corporativismo de la impunidad.
22
Desafortunadamente sabemos de la existencia de promotores de justicia que son pro-
pietarios de firmas de negocios, cuotistas de sociedades limitadas. Afirman que no ejercen
dirección o administración en dichas empresas. Muchas veces, también aquel que alega esa
condición es el dirigente intelectual de la empresa, ya sea de índole cultural o científica (edu-
cacional) o incluso su verdadero mentor intelectual.

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76 MARCELO FIGUEIREDO

Sin embargo, constatamos la existencia de algunos promotores de jus-

ticia que ocupan el cargo de diputados estatales y federales, electos y au-
torizados por su institución de origen, incluso después de la Constitución
de 1988. Estos hechos no armonizan con el principio de la moralidad
administrativa tan defendido por el propio Ministerio Público en los foros
en todo Brasil.
El Ministerio Público brasileño ha recibido, por primera vez en la his-
toria del país, amplia regulación constitucional. Esta lo define como una
institución permanente, esencial para la función jurisdiccional del Estado, y
a cuyo cargo está la defensa del orden jurídico, del régimen democrático
y de los intereses sociales e individuales indisponibles.
La Constitución establece como principios institucionales del Ministe-
rio Público la unidad, la indivisibilidad y la independencia funcional. Ade-
más de las funciones tradicionales de costos legis, fiscal de la ley y promo-
tor de la acción penal pública, de la acción directa de inconstitucionalidad
o de constitucionalidad, de la representación interventiva y de las funciones
electorales, son nuevas funciones (post 1988) institucionales del Ministerio
Público promover la acción de investigación civil pública y la acción civil
pública para la protección del patrimonio público y social, del medio am-
biente y de otros intereses difusos y colectivos.
Corresponde también a la institución velar por el respeto de los poderes
públicos y de los servicios públicos a los derechos asegurados en la Consti-
tución, defender judicialmente los derechos e intereses de las populaciones
indígenas y ejercer, además, el control externo de la actividad policial.
Por ende, con tantas y tan relevantes competencias, ya no les sería po-
sible a los miembros del Ministerio Público, federal o estadual, “acumular”
otras funciones.23

Ni siquiera hemos mencionado otro problema también grave, que es el ejercicio abu-
sivo de atribuciones. Hay situaciones, por ejemplo, en que el Ministerio Público no debería
actuar porque simplemente no está presente algún interés público o social relevante y, aun
así, aquel organismo insiste en intervenir, desperdiciando recursos públicos, humanos y gas-
tando su energía en asuntos meramente privados. Véase, por ejemplo, el caso del fútbol.
No obstante, el Ministerio Público discute por medio de acción civil pública los resultados
de campeonatos futbolísticos bajo pretexto de dar cumplimento al “estatuto del hincha”. El pe-
riódico El Estado de São Paulo, de 10 de abril de 2014 (p. A-27), estampa el siguiente titular:
“CBF obtiene victoria en la disputa con LUSA. Tribunal de Justicia de SP niega recurso de
Acción Civil Pública instaurado por el promotor XXX [...] La acción civil pública del MP
alega el incumplimiento del Estatuto del Hincha en la sanción de la pérdida de cuatro puntos
impuestos a LUSA debido a la convocatoria irregular del centrocampista Héverton, lo que
provocó el descenso del equipo. Conforme al entendimiento del MP, la suspensión del atleta
debería haber sido publicada en la página de la CBF, lo que no sucedió”. Se pregunta: ¿cuál

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 77

Incluso, además del problema de la acumulación indebida, tenemos hoy

una evidente súper afectación de competencias del Ministerio Público que
acaba por enyesar la máquina administrativa estatal. Con el pretexto de fis-
calizar la Administración pública, muchas veces lo que vemos es una clara
e intolerable invasión indebida del Ministerio Público en la gestión admi-
nistrativa de gobierno, no solo de la administración directa, sino también
indirecta, en los diversos niveles de la federación brasileña.24
El problema es mucho más grande que la cantidad de atribuciones, se
trata de la evidente calidad e importancia de las atribuciones que efectiva-
mente no admiten el ejercicio de otra función, salvo una única de magisterio.25

sería el interés público que justifica la actuación del Ministerio Público en este caso? Feliz-
mente, el Tribunal de Justicia consideró que el MP no tiene legitimidad para proponer dicha acción.
24
Por eso, con razón, el ministro Celso de Mello del STF afirma que las elecciones
realizadas por la Administración pública en el ejercicio de competencias administrativas
discrecionales no deben ser anuladas o cuestionadas por el Ministerio Público, salvo evidente
ilegalidad, desproporcionalidad e inmoralidad administrativa. Sin embargo, en la práctica,
lamentablemente el Ministerio Público, en muchos casos acaba inmiscuyéndose en toda y cualquier
política pública intentando, no pocas veces, sustituir al administrador público en sus legíti-
mas elecciones y criterios técnicos adoptados. Confunde fiscalización con toma de decisión
legítima. En algunos casos pretende suprimir totalmente la libertad de que goza la Admi-
nistración pública indirecta y sus empresas públicas y sociedades de economía mixta para
actuar en el cumplimento de sus objetivos estatutarios y jurídicos. En este sentido, inter-plures,
véase MS 24845, MC-DF Rel. Min. Celso de Mello juzgado el 25 de marzo de 2004 y Resp.
429570, Rel. Min. Eliana Calmon, Resp. 469.475, Rel. Franciulli Netto, juzgado el 13 de
mayo de 2003.
25
Norma también abiertamente burlada sin control por parte de los corregidores del
Ministerio Público y de la Magistratura en Brasil. Se sabe que hay jueces y promotores
con más tiempo en academias de Derecho, facultades de Derecho, en viajes nacionales e
internacionales que en sus puestos de trabajo. Surge siempre la pregunta: ¿cómo consiguen
mantener en orden las demandas que están bajo su responsabilidad? Con seguridad no son
ellos, sino sus asesores, quienes “juzgan” o quienes opinan, violando así, descaradamente, la
Constitución y sus valores. Al final, la Constitución establece también para sus miembros del
Ministerio Público garantías y prohibiciones análogas a las de la Magistratura. Su carácter
vitalicio, inamovible e la irreductibilidad de sueldos son garantías cuya finalidad es exacta-
mente la de asegurar su independencia para el ejercicio de sus funciones, y no para su deleite inte-
lectual o incluso para aumentar sus sueldos con charlas, clases y conferencias, en toda parte
del mundo. Ciertamente el Consejo Nacional del Ministerio Público y el Consejo Nacional
de Justicia tienen allí mucho trabajo por hacer en el futuro. Debemos dejar claro: apoyamos
el perfeccionamiento constante de magistrados, promotores, defensores, procuradores, etc.,
inclusive por medio de sus respectivas escuelas profesionalizantes. Eso es una cosa, otra,
muy diferente es que el magistrado o el promotor dedique más tiempo al magisterio (en una
Institución “formalmente” y en otras 10 informalmente), prefiriendo la academia a su insti-
tución de elección, por concurso público. Las dos pierden, pues el trabajo seguramente será
de pésima calidad en ambas, en la academia y en el Poder Judicial o en el Ministerio Público,
Defensoría, procuradurías, etc. Reconocemos que el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) ha

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78 MARCELO FIGUEIREDO

Por este motivo, Generaldo Brindeiro, exprocurador general de la Re-

pública, cuenta que en 1996 ingresó ante el Supremo Tribunal Federal
(STF) con dos acciones directas de inconstitucionalidad contra la filiación
partidaria de los miembros del Ministerio Público simultáneamente con el
ejercicio de sus funciones institucionales.26
Y más, promotores de justicia, magistrados, procuradores públicos y
defensores públicos no pueden ocupar, a nuestro juicio, ningún otro cargo
público o función particular remunerada o de comando, salvo (una única
función) en el magisterio superior.
No se debe permitir ninguna excepción a esta regla bajo pena de abso-
luta subversión al espíritu que debe presidir dichas carreras y sus finalidades
institucionales.

V. EL CASO MENSALÃO

Mensalão es sin duda uno de los más grandes esquemas de corrupción de la

historia de Brasil. Involucra a miembros del Congreso Nacional, partidos po-
líticos, dirigentes de organismos de la Administración pública federal directa
e indirecta, instituciones financieras y empresas privadas.
El nombre Mensalão deriva de pagos periódicos (algunos de ellos rea-
lizados mes a mes), de cuantías obtenidas ilícitamente, a parlamentarios y
partidos políticos, a cambio de apoyo a las propuestas y postulaciones del
Gobierno en el Congreso Nacional.

avanzado buscando enfrentar el problema. Lamentablemente no podemos decir lo mismo

del CNMP. De manera general, hay una comprensión equivocada de la cuestión. Se fija un
límite de 20 horas en el magisterio como tolerable para acumular el cargo de profesor con el
de promotor de justicia o juez. El tema es mucho más complejo, pues determinado promotor
o juez puede tener un vínculo oficial y además otros dos o tres informales en cursos prepara-
torios, por ejemplo, burlando la regla en su esencia. O también declarar que está dentro del
límite de 20 horas (académicas) y ocupar —irregularmente— por incompatibilidad visceral
con sus atribuciones constitucionales, un cargo de dirección (administrativa) en facultades
de Derecho, percibiendo inclusive horas administrativas además de las horas académicas.
O incluso, mantener dos vínculos con horas falsas. O sea, afirma tener 10 horas en cada
institución, aunque sumándose, de hecho, el tiempo dedicado a sus alumnos en cursos de
posgrado, y otras actividades que ejerce en la(s) academia(s), evidentemente se compromete
globalmente y consume mucho más tiempo del que ha declarado, burlando la Constitución.
La cuestión, como se ve, no se resuelve tan solo con el control de horas dedicadas a la acti-
vidad académica o a sus límites, sino mediante una amplia y exhaustiva investigación de las
diferentes funciones y atribuciones efectivamente mantenidas por el promotor o juez fuera
de la carrera.
Revista Trimestral de Direito Público (RTDP), São Paulo, vol. 13, 1996.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 79

Se ha constatado que de la indicación político-partidaria para ocupación

de cargos de mando en diversos organismos y entidades de la Administra-
ción Pública federal, resultaba la captación de recursos públicos mediante
sobrefacturación de precios en las contrataciones, recibimiento de sobor-
nos y otros medios espurios. Los recursos captados se destinaban a financiar
campañas electorales, atraer parlamentarios y partidos a la base de apoyo del
Gobierno en el Congreso Nacional y enriquecer de forma ilícita a los agentes
públicos, políticos, empresarios y demás participantes del esquema.27
Según Lucas Rocha Furtado, los recursos que alimentaban el esquema
del Mensalão eran provenientes, en gran parte, de los contratos administra-
tivos celebrados por diversos organismos y entidades de la Administración
pública federal con las empresas de publicidad DNA Propaganda Ltda. y
SMP&B Comunicaciones Ltda., vinculadas al empresario Marcos Valério
Fernandes de Souza.
En un primer momento, en el estado de Minas Gerais, entonces gober-
nado por el PSDB, el esquema prosperó. Las empresas mencionadas conse-
guían las principales cuentas del Gobierno estatal y, debido a la influencia
de algunos políticos mineros, a partir del 1998, lograron algunas cuentas en
la esfera federal.
Del mismo modo, resultando vencedor en las elecciones presidenciales,
el Partido de los Trabajadores (PT), con miras a, entre otros objetivos, ne-
gociar apoyo político con parlamentarios y otros partidos y pagar gastos de
campaña electoral, trató de aproximarse a Marcos Valério, a fin de que el
publicista implantara, en la esfera federal, el mismo esquema operado en
Minas Gerais.
Firmado el acuerdo, se organizó el esquema de corrupción. En su de-
nuncia, el procurador general de la República desmembró el esquema en
tres vertientes de participación: el núcleo central, formado por José Dirceu
(entonces ministro jefe de la Casa Civil) y Delúbio Soares, José Genoíno y
Sílvio Pereira (en la ocasión, tesorero, presidente y secretario del Partido de
los Trabajadores, respectivamente); el primer núcleo operativo y financiero,
a cargo del publicista Marcos Valério y de sus empresas, y el segundo núcleo
operativo y financiero, formado por la alta dirección del Banco Rural.
Para llevar a cabo el esquema de corrupción, las agencias de publicidad
DNA Propaganda y SMP celebraron varios contratos con organismos y en-
tidades estatales federales. En 2003, Marcos Valério también consiguió la
importante cuenta de publicidad de la Cámara de Diputados.

Furtado, Lucas Rocha, As raízes da corrupção no Brasil. Estudos de casos e lições para o futuro,
Belo Horizonte, Fórum, 2015, pp. 351 y ss.

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80 MARCELO FIGUEIREDO

En la denuncia, el procurador de la República puso en evidencia la

relación de proximidad entre el Gobierno federal y las empresas de Mar-
cos Valério.
En los contratos firmados entre las empresas de publicidad de Marcos
Valério y el Gobierno federal se constataron varias irregularidades: evasión
de impuestos, mantenimiento de una contabilidad paralela, emisión de fac-
turas falsas para justificar costos en la prestación de los servicios, entre otras.
Todas estas irregularidades estaban relacionadas con el mecanismo de re-
caudación ilícita de recursos dirigida a financiar el esquema de corrupción.
Los hechos se hicieron públicos a partir de la divulgación, por la prensa,
de la existencia de una grabación de vídeo en la cual el exdirector de Co-
rreos fue atrapado solicitando ventaja indebida para beneficiar a empresa-
rios interesados en entrar en el rol de proveedores de la estatal.
Los diálogos también revelaron una permuta de apoyo político en el
Congreso Nacional por cargos y posiciones de mando en empresas estatales
y en diversos organismos públicos. En un primer momento se creó una Co-
misión Parlamentaria de Investigación (2005). Posteriormente, el entonces
diputado Roberto Jefferson terminó revelando que el esquema de corrup-
ción del cual participaba no se limitaba a la empresa estatal de Correos,
sino, más bien, consistía en un complejo sistema de financiación ilegal de la
base de sustentación política del Gobierno en el Congreso Nacional.
Aclaró también que la actuación de integrantes del Gobierno federal y
del Partido de los Trabajadores para garantizar el apoyo de parlamentarios
a los proyectos de interés del gobierno se realizaba por medio de la asigna-
ción política de cargos públicos, que denominó “fábrica de dinero”, y por
la distribución de una “mensualidad” a los parlamentarios, a la que llamó
Mensalão.28
Lucas Rocha Furtado apunta como razones que propiciaron el fraude:
la existencia de fallas en la legislación brasileña, la cantidad excesiva de
cargos en comisión (de confianza) en el Poder Ejecutivo y su aparejamiento
político. Del ángulo político, la existencia de esquemas de lavado de capital,
el desvío de recursos públicos y las fallas en la estructura política brasileña.
Haría falta “una reforma política profunda” en la visión de algunos políticos
brasileños.
Además de las sucesivas decisiones condenatorias de la justicia en Brasil
que involucran a los culpados29 por estos esquemas, se presentaron varias
28
Ibidem, p. 359.
29
Excepto los políticos con fuero privilegiado, cuya responsabilización se ha mostrado
muy lenta.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 81

propuestas para modificar la legislación, en un intento por evitar que se

repitieran tales problemas e ilícitos. Entre ellas destacamos: modificaciones
a la Ley de Probidad Administrativa, disminución de la discrecionalidad
en las licitaciones públicas, institución del programa de incentivo a revela-
ciones de interés público, creación del Sistema Nacional de Combate a la
Corrupción (SNCC), transformación del Consejo Nacional de Control de
Actividades Financieras (COAF) en la Agencia Nacional de Inteligencia Fi-
nanciera (ANIF), reformulación del actual Sistema Brasileño de Protección
de las Informaciones Confidenciales, fin del fuero privilegiado reservado a
diversas autoridades federales y estatales, fin de la financiación privada de
campañas políticas y más transparencia en la máquina pública.
Lamentablemente, pocas de las medidas propuestas se transformaron
en ley y/o en medidas concretas. Otras llegaron, sin embargo, buscando
cambiar esa realidad y combatir la corrupción.
Así, por ejemplo:

1. El fuero privilegiado en el Supremo Tribunal Federal aún existe en

Brasil. Diputados y senadores cuentan con inmunidad formal y ma-
terial y solo pueden ser detenidos en flagrante delito no afianzable.
Además, su Cámara podrá resolver sobre la pena de prisión (art. 53,
párr. 2, de la Constitución Federal).

El régimen anterior era aún más protector, pues el Parlamento debía

autorizar la instauración de la acción. Hoy esa exigencia no existe más,
pero, aun así, la jurisprudencia del STF resolvió crear una regla equiva-
lente, exigiendo que la policía y/o el Ministerio Público soliciten autori-
zación —al STF— para investigar a quienes gozan de fuero privilegiado.
Con ello se reforzó la idea de que existen ciudadanos de clases distintas
en el país.
Además de otros inconvenientes, el fuero privilegiado, al prever el jui-
cio de los políticos y otras altas autoridades de la República en el Supremo
Tribunal Federal, también es un inconveniente, porque la Corte Suprema
ya es un tribunal constitucional con centenas de millares de expedientes y
no tiene vocación para juzgar originalmente casos penales complejos que
exigen instrucción procesal,30 que no son raros en los más variados estados
de la federación brasileña. La producción de la prueba, los testimonios, en
fin, toda la instrucción de un procedimiento penal no es compatible con las

Mientras la Suprema Corte estadounidense juzga 100 casos por año, la brasileña
juzga 100 mil.

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82 MARCELO FIGUEIREDO

funciones de una corte constitucional con sede en Brasilia, con 11 ministros.

Y ello sin mencionar el riesgo de prescripción en varios procesos.
La materia está en pauta en el STF. Esperamos que en breve surja una
interpretación más realista del fuero privilegiado, sobre todo respecto a los
titulares de mandato político y una reforma constitucional que reduzca el
fuero a un mínimo indispensable a poquísimas autoridades.

2. Se aprobó el fin de la posibilidad de financiación privada en campa-

ñas políticas después de una enorme presión popular y de institucio-
nes de combate a la corrupción, incluso de la Orden de los Abogados
de Brasil.

Es evidente que la financiación privada de campañas políticas por em-

presas —normalmente grandes corporaciones— causa problemas de abuso
de poder económico, de contratos administrativos firmados tras la elección,
y desequilibra las disputas políticas entre candidatos con mayor o menor
poder económico.
Pero de ahí a que se prohíba radicalmente la financiación privada di-
recta o indirecta existe una enorme distancia. Entendemos el clamor públi-
co que asocia donaciones electorales a la corrupción, pero, personalmente,
nunca hemos sido partidarios de la simple extinción de todo tipo de finan-
ciación privada.31
Creemos que los problemas serían aminorados con la institución de un
techo razonable de contribución por parte de las empresas y las personas
físicas con fuerte fiscalización de la justicia electoral. Sucede que esta última
alega no tener condiciones de realizar auditorías o mejor control sobre las
donaciones empresariales. Comienza ahí un círculo vicioso, al prohibirse
la donación privada por ausencia de fiscalización adecuada.
Hoy las donaciones empresariales están prohibidas, especialmente a
causa de los últimos escándalos. La solución encontrada por el Congreso no

Compartimos el entendimiento de Bruno Speck (minoritario) en el sentido de que

“[...] el dinero privado para campañas electorales fortalece la democracia, pero que es pre-
ciso que haya reglas para evitar que los partidos se vuelvan dependientes de grandes finan-
ciadores [...] Es que en la mayoría de los países, las donaciones hechas por asociaciones y
sindicatos son permitidas y son pilares importantes del sistema partidarios saludables [...]
Mientras los políticos dependan de un número reducido de donadores para sus campañas,
el problema de la corrupción continuará latente” (“Entrevista”, Revista Veja, 4 de abril de
2006). Váse también Fonseca, Thiago do Nascimento, “Doações de campaña implicam en
retornos contratuais futuros? Uma análise dos valores recebidos por empresas antes e depois
das eleições”, Revista de Sociología y Política, vol. 25, núm. 61, marzo de 2017.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 83

agrada a los brasileños porque ha creado una financiación pública millona-

ria en un país en recesión económica.
El proyecto —que contempla fondos de R$ 4.4 mil millones en la Ley
Presupuestaria Anual de 2018— depende todavía de sanción presidencial,
aunque todo indica que será aprobado.32
Sin embargo, es preocupante la previsión del proyecto que permite a los
dirigentes partidarios decidir cómo será distribuido el dinero entre los candi-
datos, fortaleciendo lo que se ha denominado caciquismo político.33 Los líderes
y políticos más fuertes recibirán más recursos que los candidatos con menos
fuerza e impacto en el medio político.

3. Modificaciones puntuales en la Ley de (Im) probidad Administrativa

(Ley 8.429/1992) y la institución de la Ley de la Ficha Limpia (Ley
Complementaria 135/2010).

La Ley de Improbidad Administrativa significó un progreso en el com-

bate a la corrupción porque, de una manera más eficaz, procura evitar y
punir el enriquecimiento ilícito de agentes públicos y particulares. Es una
ley civil y no penal, que prevé severas sanciones, como la indisponibilidad
de bienes y la suspensión de derechos políticos y la pérdida del ejercicio de
la función pública; asimismo, tiene a su favor la posibilidad de capturar en
sus mallas políticos y particulares, además de no ser alcanzada por la inmu-
nidad penal de los políticos.
En el transcurso de los años, la Ley de Improbidad Administrativa ha
sido largamente utilizada por el Ministerio Público para procesar actos de
improbidad administrativa en las tres esferas de la federación brasileña.

32
El Plenario de la Cámara de Diputados aprobó el día 4 de octubre de 2017 la
creación de un fondo público más para financiar candidatos. La propuesta prosigue para
sanción del presidente de la República. Caso sancionado en 2018, cerca de R$ 2 mil millo-
nes de recursos públicos serán destinados a los partidos. En la propuesta también consta el
fin de la propaganda partidaria (no la electoral) en TV y radio. Siempre fue esa la intención
del Legislativo, sobre todo tras la decisión del Supremo Tribunal Federal que prohibió, en
2015, que las empresas continuaran financiando a los partidos y, consecuentemente, a los
candidatos. Entre los cambios propuestos se encuentra la liberación de la propaganda pa-
gada en Internet, el telemarketing electoral y algunas modificaciones en las reglas de debates
electorales en la TV, además de una amnistía de multas ya aplicadas a partidos políticos por
la justicia electoral.
33
Entre las propuestas recientemente aprobadas tenemos un techo de gastos en campa-
ñas electorales. Hasta 2014, eran los partidos quienes definían sus gastos. Por la propuesta
aprobada que prosigue para sanción o veto del presidente de la República, hay un techo de
R$ 70 millones para candidato a presidente, y R$ 21 millones para gobernadores, depen-
diendo del tamaño del estado.

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84 MARCELO FIGUEIREDO

A su lado tenemos también la llamada “Ley de la Ficha Limpia”, fruto

de una exitosa campaña de iniciativa popular34 que tuvo al frente el Movi-
miento de Combate a la Corrupción Electoral (MCCE) y otras organizacio-
nes de la sociedad civil, con el propósito de dar respuestas a la demanda so-
cial por un aumento de rigor en los criterios de definición de candidaturas y
a la determinación constitucional del artículo 14, párr. 9, de la Constitución
Federal, que le cobraba al Congreso Nacional esa providencia.
En síntesis, las hipótesis de inelegibilidad contempladas en la “Ley de la
Ficha Limpia” son las siguientes: a) condenas judiciales (electorales, penales,
o por improbidad administrativa, proferidas por un organismo colegiado; b)
rechazo de cuentas relativas al ejercicio del cargo o función pública (nece-
sariamente colegiadas, al ser dictadas por el Legislativo o por el Tribunal de
Cuentas, conforme o caso); c) pérdida del cargo (electivo o de proveimiento
efectivo), incluyendo las jubilaciones forzosas de magistrados y miembros
del Ministerio Público, y para los militares, la indignidad o incompatibilidad
con la oficialía; d) renuncia a un cargo público electivo ante la inminencia de
la instauración de procedimiento capaz de ocasionar la pérdida del cargo, y
e) exclusión del ejercicio de profesión reglamentada, por decisión del orga-
nismo profesional correspondiente, por violación de deber ético-profesional.
Resulta imposible analizar todas esas hipótesis o mostrar todos los co-
mentarios positivos y negativos alusivos a la ley. Para nuestros objetivos en
este trabajo, basta relatar su existencia.

4. Aprobación de la Ley Anticorrupción (Ley 12.846/2013).

Se trata de una nueva ley que dispone la responsabilización administra-

tiva y civil de personas jurídicas por la práctica de actos contra la Adminis-
tración pública, nacional o extranjera, y determina otras providencias.
A pesar de la tipificación del delito de corrupción en el Código Penal
brasileño, la sociedad acusaba la falta de una norma que también alcance a
las empresas involucradas en los varios casos de corrupción, puesto que la
pena positivada solo se aplicaba al ámbito personal.
Hasta entonces, la condena de las personas jurídicas en situaciones de
delito flagrante consistía apenas en quedar impedidas de participar en lici-
taciones públicas y celebrar contratos con la Administración (suspensión o
declaración de idoneidad).
Finalmente, después de largos años de tramitación en el Congreso Na-
cional —en flagrante respuesta a las numerosas protestas en la calle ocurri-

Con más de 1 600 000 suscripciones.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 85

das en junio de 2013, que realzaron la corrupción generalizada en todos los

niveles de gobierno— e incluso atendiendo a una reclamación internacio-
nal, la nueva ley viene a llenar una laguna existente en la legislación brasi-
leña, al alcanzar a las empresas del corruptor, extendiendo las sanciones de
los funcionarios públicos involucrados en delitos de corrupción a las empre-
sas donde trabajan.
En síntesis, la norma permite sancionar con penas administrativas y
civiles a una empresa considerada corrupta, obligándola, en la práctica, a
indemnizar las arcas públicas, además de autorizar, en casos extremos, su
extinción forzosa por orden judicial.
La ley, por tanto, adopta el mecanismo de la responsabilidad objetiva de la
persona jurídica por los actos que atenten contra el patrimonio público,
nacional o extranjero, contra los principios de la Administración pública o
contra los compromisos internacionales asumidos por Brasil, practicados en
su interés, sin necesidad de comprobación de mala fe o negligencia, de la
responsabilidad individual de las personas naturales (dirigentes) o cualquier
otra persona o partícipe del acto ilícito.

5. La Ley de Delación (o colaboración) premiada y la Ley de las Orga-

nizaciones Criminosas.

Tal vez el conjunto de normas penales más importantes para enfrentar

la corrupción en Brasil consiste exactamente en estas leyes. Ya desde 1998
contamos con la Ley 9.613, de 3 de marzo de ese año, que dispone sobre los
delitos de “lavado” u ocultación de bienes, derechos y valores, reformulada
por la Ley 12.683, de 9 de julio de 2012.
Con el surgimiento de la “Operación Lava Jato”, llevada a cabo por la Po-
licía Federal del Estado del Paraná, involucrando desvíos financieros de gran
magnitud de la empresa estatal Petrobras, el instituto de la delación premiada
fue ganando preeminencia en el transcurso de dicha persecución criminal.
Pasó a ser divulgada continuamente, no solo en los medios policiales y fo-
renses, sino también en la prensa, en todos sus segmentos de comunicación.
La delación premiada es un instituto de naturaleza penal, puesto que cons-
tituye factor de disminución de la reprimenda legal o del perdón judicial,
causa extintiva de la punibilidad.
Siguiendo las tradiciones estadounidense e italiana en la materia, el insti-
tuto de la delación premiada fue introducido tímidamente en la Ley 8.072/1990,
que trataba de los delitos “de bando o cuadrilla”, posteriormente en la Ley
8.137/1990 y, por fin, en la Ley 9.080/1995, que regula los delitos contra el
orden tributario, económico y determina otras providencias.

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86 MARCELO FIGUEIREDO

En otras leyes posteriores encontramos el instituto, por ejemplo, en la

ley del delito de drogas (Ley 11.343/2006), en la ley para la protección de
víctimas y testigos (Ley 9.807/1999) y en la ley que define “organización
criminal” (Ley 12.850/2013).
Michelle Barbosa de Brito35 explica que la Ley 12.850, de 2 de agosto
de 2013, además de haber atendido a una antigua demanda jurispruden-
cial y doctrinaria por la definición de organización criminal, ha dispuesto,
sobre la investigación penal, los medios de obtención de la prueba, las
infracciones penales correlativas y el procedimiento penal que se debe
adoptar en los casos que involucren al crimen organizado, derogando la
Ley 9.034/1995.
Entre los medios de obtención de prueba permitidos en cualquiera fase
de la persecución penal, previstos en el artículo 3o. de la Ley 12.850, la dela-
ción premiada, bajo la denominación de “colaboración premiada”, ha gana-
do disciplina procedimental en sus artículos 4o., 5o., 6o. y 7o. Además de los
beneficios ya añejos, como el perdón judicial, la reducción de la pena y la sus-
titución de la pena privativa de libertad por restricción de derechos, se pasó a
contemplar la posibilidad de que el Ministerio Público se abstenga de ofrecer
la denuncia en caso de que el colaborador no sea el líder de la organización
criminal y sea el primero en prestar colaboración efectiva (art. 4o., párr. 4).
Con posiciones divergentes en la doctrina brasileña, el instituto de la
delación sigue siendo un poderoso instrumento de investigación.
Junto con él, o a su lado, tenemos también el acuerdo de lenidad, en parte ins-
pirado en su homólogo estadounidense leniency program, aplicado primero en
el ámbito del derecho de la competencia (Ley 12.529/2011), y después
en el ámbito penal y procesal penal (Ley 12.846/2013).
Sin duda, la Ley 12.850/2013, al ampliar los supuestos de colabora-
ción premiada, ha generado un incremento significativo en las acciones de
investigación criminal. Siguiendo la lógica de que el Estado se beneficia
de la contribución de los agentes involucrados en acciones ilícitas perpe-
tradas por organizaciones criminales —lo que posibilita un mayor alcance
de su acción represiva—, la norma concede beneficios al colaborador en la
medida del auxilio prestado.
Tal como en la legislación antitrust (de la competencia), la colaboración
premiada36 inserta el elemento desestabilizador de las organizaciones crimi-
35
Brito, Michelle Barbosa de, Delação premiada e decisão penal: da eficiência à integridade, Belo
Horizonte, D’Placido, 2016.
36
La colaboración premiada (o delación premiada) es un medio de obtener pruebas
en los casos que involucran organizaciones criminales. La colaboración está reconocida en

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 87

nales al conceder una significativa ventaja a quien delata a los demás invo-
lucrados en el ilícito.
Como bien resaltan Valmir Moysés Simão y Marcelo Pontes Vianna:37
“[...] incluso los doctrinadores más cautelosos admiten el uso de la colabo-
ración premiada al sopesar su utilidad frente a la lesividad de la actuación
de la organización criminal y la dificultad para combatirla”.
Sobre el tema, Nucci enseña:

[...] nos parece que la delación premiada es un mal necesario, pues el bien
mayor a tutelar es el Estado Democrático de Derecho. No es preciso destacar
que el crimen organizado tiene amplia penetración en las entrañas estatales
y tiene condiciones de desestabilizar cualquier democracia, sin que se pueda
combatirlo, con eficiencia, despreciándose la colaboración de aquellos que
conocen el esquema y se disponen a denunciar coautores y partícipes. En el
universo de los seres humanos de bien, sin duda, la traición es desaventurada,
más no creemos que se pueda decir lo mismo al trasladar nuestro examen al
ámbito del celito, por sí solo, desregulado, opuesto a la legalidad, contrario
al monopolio estatal de resolución de conflictos, regido por leyes esdrújulas y
extremadamente severas, completamente distante de los valores regentes de
los derechos humanos fundamentales.

Para nosotros, inmoral no es “negociar” con corruptos con la finalidad

de desbaratar las cuadrillas y organizaciones criminales, sino dejar de des-
cubrir crímenes que devastan el patrimonio público brasileño y mundial.

VI. LA OPERACIÓN LAVA JATO

El 17 de marzo de 2001, varios cambistas estaban siendo investigados por la

policía federal y por el juez federal Sergio Moro. El blanco de la diligencia no
era Petrobras, sino el dueño de una estación de servicio, ubicada en Brasilia,
donde nació el nombre de la “operación Lava Jato”.
Ya se sabía que el operador principal de aquel esquema de lavado de
capital era el cambista Alberto Yousef, que ya había pasado más de dos años
en la cárcel y estaba cumpliendo pena en régimen domiciliario. A partir
de la investigación de las actividades de Yousef se llegó a Paulo Roberto
Costa, exdirector de Petrobras, nombrado en 2004 atendiendo a un pedido

tratados internacionales, como las convenciones de la ONU contra el crimen transnacional

y contra la corrupción.
Simão, Valmir Moysés y Vianna, Marcelo Pontes, O acordo de leniência na Lei Anticorru-
pção, São Paulo, Trevisan, 2017, p. 94.

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88 MARCELO FIGUEIREDO

del Partido Progresista. Ahí se descubrió el “reparto” de los directorios de

Petrobras en el Gobierno petista. Los tres principales fueron adjudicados al
PT, PP y PMDB, pero otros partidos también se beneficiaron.
Ambos confesaron sus participaciones en múltiples delitos y delataron a
muchas personas, entre ellas a varios políticos y empresarios, que también
serían delincuentes contumaces. Paralelamente se descubrió la participa-
ción del sector político-empresarial, a partir de las delaciones premiadas y
del surgimiento de nuevas pruebas.
En rigor, no solo en Petrobras, sino también en Mensalão, el esquema de
corrupción, de un modo general, involucra políticos, empresarios, agentes
públicos y operadores financieros, que actuaban cada cual, en su núcleo es-
pecífico, de la siguiente manera:

1. El núcleo político, formado por partidos y por sus integrantes, principal-

mente parlamentarios, quienes indicaban y mantenían funcionarios
de alto rango en la Administración pública, percibiendo ventajas inde-
bidas pagadas por las empresas componentes del núcleo económico.
2. El núcleo económico, formado por los carteles de empresas que eran
contratadas por la Administración pública y que pagaban ventajas
indebidas a funcionarios de alto rango y a los componentes del nú-
cleo político.
3. El núcleo administrativo, formado por los funcionarios de alto nivel de la
Administración pública, quienes eran indicados por los integrantes
del núcleo político y percibían ventajas indebidas de los carteles de
empresas que componían el núcleo económico.
4. El núcleo financiero, formado por los operadores tanto de la recepción
de las ventajas indebidas de los carteles de empresas que integraban
el núcleo económico como de la transferencia de esos sobornos a los
componentes de los núcleos político y administrativo, mediante es-
trategias de ocultación del origen de dichos valores.38

Es cierto que con las delaciones de Paulo Roberto Costa y Yousef el es-
cándalo de Petrobras se hizo público. Como ha dicho el recordado ministro
del STF, Teori Zavascki, “a cada pluma que se arranca en el proceso, sale
una gallina”.

La actuación del núcleo económico era intrínsecamente dependiente de la actuación

del núcleo político, una vez que este era responsable por indicar y mantener un núcleo adminis-
trativo en los organismos públicos contratantes volcados hacia la realización de los intereses
ilícitos. El núcleo económico pagaba ventajas ilícitas a los integrantes del núcleo político, ya sea
para beneficiarse con contrataciones públicas o para obtener protección política (Proc. n.
54347/2017-GTLJ-PGR-STF).

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 89

Se hicieron más de 150 (en 2017) delaciones premiadas,39 tanto por di-
rectivos de la empresa Odebrecht como por políticos y diferentes autorida-
des. El resultado fue devastador. Fue descubierto el más grande esquema de
corrupción hasta entonces visto en Brasil.
El gran esfuerzo de la operación Lava Jato —que ha dado origen a cente-
nas de otras investigaciones y procesos penales, además de revelar una tela de
relaciones promiscuas entre lo público y lo privado, con graves interferencias
en el proceso electoral— ha mostrado al país la posibilidad de una actuación
coordinada, rápida y eficiente entre la policía federal, el corregidor general
de la Unión, el Ministerio Público y diversos profesionales, como los audito-
res fiscales y los organismos de fiscalización de la federación brasileña. Hoy
la operación Lava Jato revela números impresionantes.40
Los sobornos pagados se calculan en aproximadamente R$ 6.4 mil mi-
llones. La recuperación del dinero desviado ya llega a R$ 10 mil millones,
fruto de acuerdos de colaboración premiada y de delaciones premiadas.
Hasta diciembre de 2016, ya había 24 sentencias condenatorias contra más
de 120 personas, con 1 300 años de penas de prisión. Aun los más escépticos
y desconfiados reconocen los méritos de la operación Lava Jato, que todavía
sigue siendo criticada por no haber alcanzado a todos los partidos políticos
de varias ideologías.41
Y por lo que toca a la operación Lava Jato,42 también ha contado con
el mérito de exponer la corrupción entrañada en el sistema político brasi-
39
Desde su comienzo, la operación Lava Jato en primera instancia condenó a más de 120
personas, mientras que el STF no contaba, hasta 2017, con ninguna sentencia de mérito en
esa área. En primera instancia, 259 reos ya fueron acusados. En noviembre de 2016, estaban
en curso en el STF, o bajo su dirección, 362 acciones de investigación contra personas que
gozan de fuero privilegiado. De estos, 23 acciones estaban tramitando hacía más de seis años.
Siete de ellas hacía más de 10 años. Esto muestra que el desastre fue privilegiado.
40
Y sigue adelante, no se sabe cuándo terminará, pues se ha desdoblado en varias otras
operaciones e investigaciones.
41
Gomes, Luiz Flávio, O jogo sujo da corrupção, São Paulo, Astral Cultural, 2017, p. 143.
42
El reciente testimonio de un exministro de la Casa Civil, Antonio Palocci, de los
gobiernos Lula y Dilma, fue devastador en el ámbito de la operación Lava Jato. Él atribuyó
al expresidente Lula el comando del ataque a los cofres de Petrobras para hacer posible
la sucesión de Dilma Rouseff. Súmese a ello la denuncia del procurador general de la Re-
pública, que coloca al actual presidente Temer en el centro de una organización criminal
que opera en el campo de la venta de actos legislativos, contrataciones públicas y acceso a
recursos de la comunidad, como el FAT, que dan la dimensión de la degradación política a la
que llegamos. Pero tiene razón Oscar Vilhena, quien, al analizar el presente cuadro político,
afirma: “Como era de esperarse, las reacciones de involucrados, investigados y denuncia-
dos han sido virulentas, cuestionando no solo la integridad de la operación, sino también
sus eventuales beneficios para la sociedad. Moralista, selectiva, mesiánica, persecutoria e
irresponsable son algunos de los adjetivos atribuidos a las operaciones. En efecto, algunas

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90 MARCELO FIGUEIREDO

leño.43 Muchos atribuyen parte de los problemas al llamado presidencialismo de

coalición. En este modelo, el presidente de la República, para gobernar, precisa
montar una amplia base de apoyo parlamentario en el Congreso Nacional.
En los primeros años, el sistema ha funcionado de modo razonable y ha
garantizado la gobernabilidad del país, pero, con el transcurso del tiempo,
se ha revelado un gran balcón de negocios espurios.
Aunque no se pueda atribuir al sistema electoral todos los males de
la corrupción44 —lo que es verdad—, es imperativo modificar el sistema
partidario, disminuir el número de partidos; es preciso, además, permitir
la renovación del cuadro político brasileño, tal vez con nuevos políticos y
candidaturas independientes, hoy prohibidas en Brasil.
También parece importante disminuir la influencia del marketing en las
campañas electorales que fabrican candidatos y conceptos sin ninguna rela-
ción con el mundo real y sus problemas.

acciones de los agentes de aplicación de la ley, como fuga de información, escuchas ilegales,
extensión innecesaria de prisiones procesales, culminando con una obscura participación
de un miembro del Ministerio Público en el acuerdo de delación súper premiada de Joesley
Batista, son intolerables. Por eso deben ser anuladas y los responsables debidamente punidos.
Sin embargo, hay que tener mucho cuidado para «no tirar al bebé junto con el agua de la ba-
ñera». El juicio del Mensalão, así como la operación Lava Jato, con todas sus deficiencias, están
imponiendo, a duras penas, un nuevo paradigma en la conducción de los negocios públicos
en el país. Su naturaleza disruptiva viene colocando en jaque no solo el modelo perverso de
aplicación de la ley, que hace siglos asegura la más amplia impunidad a los poderosos de todo
género, como también un modelo perezoso, cruel e ineficiente de capitalismo que hace de los
contribuyentes, especialmente de los más pobres, las amas de leche de grandes empresarios,
como Eike Batista, Marcelo y Joesleys, así como de la camarilla que les sirve de los palacios
de la República. Así, las posibles fallas de dichas operaciones, que se deben subsanar, no
pueden poner en riesgo los beneficios civilizatorios de dicho movimiento de universalización
del gobierno de las leyes”. Vilhena, Oscar Vieira, Folha de S. Paulo, 16 de septiembre de 2017.
43
En gran parte, a causa de la delación premiada que han hecho varias personas. A partir
de estas delaciones, ha sido posible conocer todo un submundo del crimen organizado des-
conocido por la mayor parte de la población brasileña.
44
De manera general, podemos decir que la corrupción política se caracteriza por la
utilización de bienes o valores públicos para conseguir beneficios o ventajas privadas de
cualquiera clase. Los bienes o valores públicos pueden ser de varias clases, por ejemplo, un
cargo público para sí o para parientes o amigos, o medios ilícitos de que se utiliza el servidor
público (en sentido amplio) para beneficios privados o personales para sí o para terceros que
al final lo han beneficiado. Desde el punto de vista conceptual, la corrupción es un fenómeno
que trasciende la política y no se agota en determinados momentos históricos; como también
no es exclusiva de determinado régimen político. Ella puede ser ampliamente entendida
como un conjunto de acciones que rompen con las normas de conducta, transgreden princi-
pios éticos, y pueden o no violar a ley. Todos los actos de corrupción se identifican con actos
de deshonestidad, aunque no necesariamente cualquier deshonestidad puede ser considera-
da un acto de corrupción.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 91

Las campañas políticas deben ser reformuladas y también su modo de

financiación, con más participación de la justicia electoral, una combinación
que estimule al sector privado a que participe en la política, sin corromperla,
y al sector público a que contribuya con una parcela de fondos públicos.
La contabilidad paralela de los partidos políticos y empresas (caja 2)
surge para financiar al crimen organizado y a los partidos políticos y no
acabará con la mera e ingenua prohibición de la financiación privada,
tout court.
Todos deben contribuir para formar la ciudadanía sin distinción algu-
na. Evidentemente, se deben establecer límites claros y objetivos, de manera
que una o varias grandes corporaciones no financien a la política o sola-
mente a algunos políticos con contratos administrativos millonarios nego-
ciados antes y después de las elecciones.
El clientelismo y el fisiologismo todavía marcan el escenario brasileño.
Es preciso romper con este ciclo vicioso, ampliar y perfeccionar la misión
de los agentes fiscalizadores de la República, condenar la corrupción y la
impunidad y educar al pueblo para la ciudadanía.
En fin, como en todo proceso de depuración, no sabemos adónde lle-
garemos: si habrá reacción de los corruptos, abortando los esfuerzos contra
la corrupción —como ha sucedido en algunos países—, o si seguiremos
adelante sin miedo.
Flávia Piovesan45 tiene razón al referir:

Latinoamérica ostenta el mayor grado de desigualdad del mundo. La pobre-

za en la región ha disminuido del nivel del 43% al 33,2%, en el período de
1990 a 2008. Cinco de los países más desiguales del mundo están en Latino-
américa, entre ellos, Brasil. No bastando el acentuado grado de desigualdad,
la región asimismo se destaca por ser la más violenta del mundo. Concentra
el 27% de los homicidios cuando representa tan solo el 9% de la población
mundial. Diez de los veinte países con las más altas tasas de homicidio del
mundo son latinoamericanos. La seguridad surge como uno de los principa-
les problemas de la región. En encuestas realizadas por el Latino-barómetro,
en 2013, sobre el apoyo a la democracia en Latinoamérica, aunque el 5% de
los entrevistados consideren la democracia preferible a cualquier régimen,
la respuesta afirmativa encuentra en Brasil el endoso de apenas del 49% y,
en México, del 37%. De acuerdo con la encuesta, 31 consideran que puede
haber democracia sin partidos políticos y un 27% consideran que la demo-
cracia puede funcionar sin un Congreso Nacional. La región latino-ameri-
cana marcada por sociedades poscoloniales ha sido así caracterizada por un

Piovesan, Flávia, Temas de derechos humanos, 9a. ed., São Paulo, Saraiva, 2016, p. 130.

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92 MARCELO FIGUEIREDO

elevado grado de exclusión y violencia al cual se suman democracias en fase

de consolidación. La región sufre con un centralismo autoritario de poder,
lo que genera el fenómeno del “hiperpresidencialismo” o formas de “democracia
delegativa”. La democratización ha fortalecido la protección de los derechos,
sin, con todo, concretar reformas institucionales profundas y necesarias a
la consolidación del Estado Democrático de Derecho. La región también
convive con las reminiscencias del legado de los regímenes autoritarios dic-
tatoriales, con una cultura de violencia e impunidad, con la baja densidad
de Estados de Derecho y con la precaria tradición de respeto a los derechos
humanos en el plano doméstico.

Como ven, tenemos muchos retos por delante.

VII. CONCLUSIÓN

1. La corrupción es tan antigua como el hombre. Hoy se busca im-

plementar estándares comunes capaces de combatir ese fenómeno
globalmente y dondequiera que esté presente, tanto en el ámbito
público como en el privado.
2. La corrupción dificulta el desarrollo, perjudica el crecimiento econó-
mico, gravando a los más pobres desproporcionadamente y minando
la eficacia de las inversiones y apoyos financieros; por eso, es preciso
que las estrategias de combate sean parte integrante de un modelo de
desarrollo formulado para ayudar a los países a erradicar la pobreza.
3. La corrupción existe tanto en países democráticos como en países no
democráticos, en países con libertad de prensa y en países con casi
ninguna libertad de opinión.
4. La corrupción puede y debe enfrentarse globalmente. Las constitu-
ciones democráticas de todo el mundo, inclusive en Latinoamérica,
posibilitan, por medio de diversas convenciones, el cambio paulatino
de este escenario de corrupción.
5. Es imperativo que haya buena gobernanza, buena administración a
nivel local, regional, nacional e internacional, así como amplia parti-
cipación popular en la fiscalización de la administración y del dinero
y de la cosa pública.
6. Información y tecnología son fundamentales para el conocimiento
de los problemas y de las soluciones relacionados con el tema de la
corrupción.
7. En Brasil no faltan leyes para el combate a la corrupción; sin em-
bargo, seguimos con escándalos y grandes actos de corrupción en el

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 93

país. Han surgido, al mismo tiempo, nuevas prácticas anticorrupción

y esfuerzos para su combate. Es preciso reforzar mecanismos preven-
tivos para hacer frente a la corrupción.
8. Pocos son los países de Latinoamérica con índices positivos en lo que
respecta al control de la corrupción. El poder político y el proceso
electoral aún carecen de cambios profundos para lograr más eficien-
cia y buena gobernabilidad en los países de la región.
9. Todavía no hay mecanismos suficientes que impidan a las personas
notoriamente corruptas ocupar cargos y posiciones públicas.
10. La corrupción no distingue el poder. Alcanza a todos los “poderes”
políticos sin excepción (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
11. Las costumbres y las leyes, incluso las de carácter constitucional, no
siempre están de acuerdo con los estándares de moralidad adminis-
trativa elevados que se exige en el combate a la corrupción en todo
tiempo y lugar.
12. La “familia judicial”, que debería dar el buen ejemplo de combate a
la corrupción, muchas veces cede a una concepción “corporativista
de carácter negativo”, lo que la hace aumentar.
13. Los casos Mensalão y Lava Jato son enormes y recientes escándalos de
corrupción en Brasil que han minado la credibilidad de los políticos
y de varios sectores empresariales.
14. El polémico instrumento de la “delación premiada” ha sido amplia-
mente utilizado en el combate de las organizaciones criminales en
Brasil.

VIII. LOS RECIENTES ACONTECIMIENTOS

QUE INVOLUCRA LA OPERACIÓN LAVA JATO

En una decisión individual, sorprendente e inusitada, el ministro del STF,

Edson Fachin, el 8 de marzo de 2021, anuló todos los procesos contra el
expresidente Lula, restaurando sus derechos políticos; según afirman, es una
supuesta tentativa para proteger al exjuez Sérgio Moro, quien había dictado
los fallos en primera instancia.
El argumento utilizado —incompetencia del Decimotercer Juzgado Fe-
deral de Curitiba para procesar y juzgar al expresidente— se fundó en que
no había conexión directa entre la corrupción y los contratos relacionados
con el esquema de Petrobras. El ministro Fachin entiende que las acusa-
ciones contra el expresidente no se restringen específicamente a Petrobras
y, por tanto, excederán los límites de actuación del Decimotercer Juzgado

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94 MARCELO FIGUEIREDO

Federal. Las causas, como ha establecido en su decisión, deben proseguir en

la Justicia del Distrito Federal, en Brasilia.
De acuerdo con la versión corriente en la prensa brasileña, la Segunda
Cámara del STF, que integra Fachin, ya daba indicios concretos de que
aceptaría un pedido de declaración de parcialidad del juez Moro, impetra-
do por la defensa de Lula. Esta circunstancia, en caso de ser confirmada,
no solo anularía la principal condena impuesta al expresidente, sino que
abriría camino para que otros acusados también escapen del Poder Judicial.
Sería, como él mismo manifiesta (Fachin), la implosión total de la operación
Lava Jato, la contraseña para una “amnistía general” sin criterios, que ven-
dría a confirmar que los poderosos continúan por encima de la ley.
Inconformada, la Procuraduría General de la República (PGR) inter-
puso recurso al Plenario del Supremo (STF), tratando de revertir el fallo
favorable al expresidente. Conforme al entendimiento de la Procuraduría,
se debe mantener la competencia del Decimotercer Juzgado Federal de Cu-
ritiba, en el estado de Paraná, para juzgar las cuatro acciones penales en
curso contra el expresidente, los casos del triplex de Guarujá, de la quinta
de Atibaia, de la sede del Instituto Lula y de las donaciones a su Instituto,
“con miras a preservar la seguridad jurídica y la estabilidad procesal”, y, se-
gún argumenta la PGR, se deben mantener las condenas y dar continuidad
a los procesos.
Si la Corte no acepta la solicitud de que se mantenga el Decimotercer
Juzgado Federal de Paraná como responsable de las acciones penales, la
PGR postula que la decisión surta efectos de aquí en adelante, o sea, requie-
re que sean preservados todos los actos procesales de instrucción y decisión
realizados en Curitiba.
Por su lado, la defensa del expresidente Lula ha declarado, naturalmen-
te, que la decisión de la Segunda Cámara del STF “fortalece el sistema de
justicia” al decretar la parcialidad del exjuez federal Sérgio Moro, quien
condenó al petista en el caso del tríplex de Guarujá.
Algunos puntos de este sorprendente juicio merecen hacer algunas re-
flexiones. La primera, concerniente al voto del juez relator, es que en la
práctica desautoriza no solo su interpretación anterior sobre la materia,
sino a todas las instancias del Poder Judicial brasileño que ya habían juzga-
do al expresidente. Son siete años de trabajo judicial “revocados” por una
simple resolución individual, como si jueces de primera o de segunda ins-
tancia no valieran nada. El Tribunal Regional Federal de la Cuarta Región
que examinó los fallos del magistrado en primer grado, más de una vez, en
varios recursos interpuestos por la defensa, también ha sido sumariamente
desprestigiado.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 95

Nadie, tampoco, había acusado a este tribunal, hasta entonces, de ha-

ber sido parcial o no independiente.
Lo cierto es que la operación Lava Jato tuvo su importancia, alcanzando
a políticos y empresarios poderosos; sin embargo, así como ha sucedido en
Italia con la “operación Manos Limpias”, llegó a su auge y empezó su declive,
propiciado por el propio establishment.
La operación Lava Jato pasó por 80 etapas. Hubo en total 120 delacio-
nes premiadas, homologadas por el propio Supremo Tribunal Federal, que
han dado origen al pago de multas, totalizando R$ 1.37 mil millones de
reales. Lava Jato modificó el juego del poder, insuflando combustible al im-
peachment de Dilma Rousseff, en 2016, hasta ser minada por resoluciones del
propio STF y de la PGR. Además, la imagen de la operación fue corroída
por la divulgación de mensajes robados por hackers, intercambiados entre
Moro y los fiscales que actuaban en ella.
El sociólogo y miembro de la Academia Brasileña de Ciencias, Simon
Schwartzman, en un artículo publicado en el periódico O Estado de São Paulo,
edición de 12 de marzo de 2021 (p. A2), comenta:

Las decisiones de los ministros del Supremo Tribunal Federal (STF) que anu-
laron los procesos de la Operación Lava-Jato por errores formales de jurisdic-
ción o presuntos comportamientos impropios de jueces y promotores, puede
ser que sean emanados con convicción, pero no por ello dejan de contribuir
a la creciente desmoralización de nuestros tribunales. Esta desmoralización
ya se venía acentuando por los sucesivos fallos de jueces “garantistas”, que,
ante la opinión pública, no pasan de “chicanas” a favor de los procesados por
corrupción.

La noción de que sin procedimientos adecuados no se puede condenar

a las personas encuentra como una de sus inspiraciones la decisión histórica
de Miranda vs. Arizona, de la Corte Suprema de Estados Unidos, en 1966,
que anuló la sentencia de un criminal confeso porque su derecho a la de-
fensa no había sido debidamente respetado. Esta decisión ha tenido enorme
importancia para establecer límites al comportamiento, muchas veces pre-
juicioso, arbitrario y violento, de la policía en Estados Unidos, que, al igual
que en Brasil, tiende a afectar, sobre todo, a las minorías y a las personas
más pobres. Comparado con sus beneficios, el hecho de que algunos crimi-
nales salgan impunes representa un pequeño precio a pagar.
La otra cara de la moneda es que, para que ella continúe valiendo, se
requiere que la gran mayoría de los criminales sea condenada. Es la eficacia
del sistema judicial, y no el formalismo de sus decisiones, lo que hace que la
sociedad respete y considere legítima su autoridad.

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96 MARCELO FIGUEIREDO

Para lograr ese respeto, el Poder Judicial precisa actuar con equilibrio
y sentido común, garantizando las formalidades y sancionando a los delin-
cuentes, sin dejar que un lado prevalezca sobre el otro. En Brasil, ante la
falta de una política clara de defensa de los derechos civiles, muchas perso-
nas sin recursos son arrestadas y condenadas por presuntos delitos, cuando
no asesinadas por la policía, mientras que delincuentes con más recursos
consiguen escapar por las brechas formales de la ley.
El Poder Judicial es temido, pero poco respetado, y ello sirve de caldo de
cultivo a los movimientos de extrema derecha contra los derechos humanos
y en favor de la impunidad de la violencia policial. Mensalão, primero, y Lava
Jato, después, han traído gran notoriedad y legitimidad a la cúpula del Poder
Judicial brasileño, que se mostró capaz, por primera vez en la historia, de
juzgar y condenar a los políticos y empresarios poderosos, lo que también
ha dado legitimidad al STF para administrar las crisis institucionales, que se
han vuelto cada vez más frecuentes desde el impeachment de Dilma Rousseff.
Dicha legitimidad, sin embargo, se ha venido desgastando diariamente
por la percepción, cada vez más clara, de que desde la decisión del STF
sobre el fin de las prisiones —a pesar de existir condena en segunda ins-
tancia— son las confabulaciones para lograr la impunidad de la clase polí-
tica de la extrema izquierda a la extrema derecha, pasando por el notorio
“centro”, y no la defensa de la legalidad de los procedimientos, las que han
predominado en las Cortes Superiores de Justicia.
A su vez, la sensación de impunidad y de fuerte retroceso en el combate
efectivo a la corrupción en Brasil está latente en todos los poderes de la Re-
pública. En el Ejecutivo, donde, por ejemplo, a cada momento se “blinda”
a los hijos del presidente mediante pactos políticos o por acción de la propia
Presidencia de la República; en el Legislativo, repleto de diputados y sena-
dores corruptos o acusados de actos de corrupción, que buscan legislar no
a favor de Brasil o de la sociedad, sino con el fin de disminuir las sanciones
que habrían de corresponderles,46 y del propio Poder Judicial,47 que también

46
Tramitan en la Cámara de Diputados y en el Senado federal proyectos de ley cuyo
objetivo claro es beneficiar a políticos corruptos o acusados de corrupción y delitos similares.
Son ejemplos elocuentes de dicho movimiento político: reformas a la ley de lavado de dinero,
a la ley de protección de datos penal, a la prisión después de confirmada en segunda instan-
cia, a la ley de improbidad administrativa, de rendición de cuentas no presentada por los
políticos y de no reglamentación del nepotismo, permitiendo el nombramiento de parientes.
47
El Superior Tribunal de Justicia también consolida la fama de ser un verdadero “ce-
menterio de operaciones” de la policía federal, sellando el desenlace de operaciones que han
incomodado a políticos y sus familiares, ejecutivos, banqueros y empresas privadas. Desde
2011, las investigaciones de las operaciones Castelo de Areia, Satiagraha, Boi Barrica y “Operación
Francia”, han sido derribadas por determinación de dicho Tribunal. Ahora, el caso de las

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 97

se ha mostrado condescendiente en el combate efectivo de la corrupción,

salvo honrosas excepciones.
Como dice el profesor de Derecho Joaquim Falcão,48 consejero de
Transparencia Internacional y director de la Facultad de Derecho de la
Fundación Getulio Vargas (FGV)-Rio:

El Ministro Edson Fachin volteó la mesa. No la de la Segunda Cámara del

Supremo. Allí, perdió. Sino la mesa de las manipulaciones ocultas, de las
estrategias procesales en que, bajo el manto de la legalidad, se abandona el
combate a la corrupción. El Supremo no juzga si ha habido o no corrupción.
El Supremo se esquiva y se esconde delante de los hechos visibles en Brasil.
No se zambulle. Se queda en el borde.
Los ministros Lewandowski, Carmen Lúcia y Mendes no han dado res-
puesta a lo que Brasil quiere saber: ¿hackear puede producir prueba? ¿Lícita o
ilícita? En la sesión repetían que no se fundaban en las grabaciones. Inexis-
tían, aun estando presentes. Lewandowski dijo que las grabaciones “son tan
solo para reforzar la argumentación”. Carmen Lúcia dijo: “Repito, no me
baso en las interceptaciones”. Mendes, con desprecio retórico: “Nada de par-
loteo de hackers”. El Supremo duda porque, si declara prueba lícita, fomentará
a los hackers, en todos los lugares. Mientras tanto […] El ministro Fachin ha
enfrentado la cuestión. Se debe investigar las grabaciones hackeadas. El Tribu-
nal Regional de la 4a. Región debe abrir un proceso. Ellos no están denun-
ciando a personas o grupos, sino a un sistema de justicia que puede estar lejos
de la ética y de las normas que un Estado democrático de derecho requiere.
El ministro Kassio Marqués también ha encarado la cuestión. Declaró
que las pruebas hackeadas son ilícitas. Lo ha hecho con gentileza, serenidad y
con el respeto que un ministro debe a otro ministro. Y defendió su Estado,
Piauí, Víctima de agresión grosera. Momento en que me hizo recordar a João
Cabral de Mello Neto, poeta pernambucano: “La buena elocuencia es la de
hablar fuerte, pero sin fiebre”.

Hay que hacer notar que, en ningún momento, ningún pronuncia-

miento del Poder Judicial abordó la reversión de los juicios (mérito) de los
ilícitos y delitos cometidos o atribuidos al expresidente de la República,
Lula da Silva.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) —entidad ante la cual Brasil postula su entrada— se muestra pre-
ocupada con el fin “sorprendente de la operación Lava Jato”, el uso de la ley

Rachadinhas en el antiguo gabinete del hijo del presidente Bolsonaro, Flávio Bolsonaro, corre
el riesgo de llegar al mismo resultado.
Periódico O Estado de São Paulo, edición de 24 de marzo de 2021, p. 8.

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98 MARCELO FIGUEIREDO

contra el abuso de autoridad y las dificultades de compartición de informa-

ción de organismos financieros para investigaciones.
Frente a lo que se ha visto como un retroceso en el combate a la co-
rrupción, la Organización ha tomado una decisión inédita: crear un grupo
permanente de monitoreo sobre el asunto en Brasil.
La medida, jamás adoptada respecto a ningún país, representa una es-
calada en las posiciones de la OCDE, que desde 2019 divulga alertas pú-
blicas al Gobierno brasileño y llegó a enviar una misión de alto nivel para
conversar con autoridades e intentar revertir acciones de desestructuración
de la capacidad investigativa contra prácticas corruptas.49 Como ha dicho
acertadamente el jurista Márcio Cammarosano:

Em poucas palavras: inacreditável que, depois de tantas investigações exitosas

da Polícia Judiciária, que culminou por desvendar o maior esquema de corru-
pção institucionalizada no Brasil, especialmente, mas não só, na Petrobras,
com tantas colaborações premiadas, homologadas até pelo Supremo Tribu-
nal Federal, que ensejaram produção de provas a mão cheia, e condenações
de tantos corruptos, muitos dos quais réus confessos, com decisões transitadas
em julgado, o próprio STF venha agora, na undécima hora, proclamar o
que deveria ter sido proclamado há vários anos, no que concerne à violação
do devido processo legal desde o nascedouro com algumas ações penais já
julgadas até por Órgãos Colegiados de segunda e terceira instâncias. Sem
adentrar no mérito dessas ações, e considerando que os vícios processuais
já vinham de há muito sendo apontados, fica aquela sensação que deixou-se
passar tanto tempo para que recomeçar tudo agora só venha ensejar a oco-
rrência de prescrição, ou, quando menos, extinção da eficácia de sentenças
condenatórias. Pode haver maior frustração e descrédito na Justiça? Sem em-
bargo, continuo teimosamente a repetir: Em uma República não há intocá-
veis, observado o devido processo legal.50

En español:

En pocas palabras: es increíble que, después de tantas investigaciones exitosas

de la Policía Judicial, que terminaron por desvendar el más grande esquema de
corrupción institucionalizada en Brasil, especialmente, aunque no solo en la
Petrobras, con tantas colaboraciones premiadas, homologadas incluso por el
Supremo Tribunal Federal, que han dado lugar a la producción de pruebas
abundantes y condenas de tantos corruptos, muchos de ellos reos confesos,
con sentencias firmes, el propio STF venga ahora, a última hora, a proclamar

49
Ibidem, edición de 16 de marzo de 2021.
50
Publicação no Facebook do professor Márcio em março de 2021.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 99

lo que debería haber sido proclamado hace varios años, en lo que respecta a
la violación del debido proceso legal, desde su origen, con algunas acciones
penales ya juzgadas, inclusive, por Órganos Colegiados de segunda y tercera
instancias. Sin entrar en el mérito de dichas acciones, y considerando que los
vicios procesales ya venían siendo apuntados desde hace mucho, queda aque-
lla sensación de que se ha dejado pasar tanto tiempo para que, recomenzar
todo ahora solo pueda resultar en el decurso de la prescripción, o, al menos,
en la extinción de la eficacia de sentencias condenatorias. ¿Podría haber frus-
tración y descrédito más grande en la Justicia? Sin embargo, continúo repi-
tiendo insistentemente que en una República no hay intocables, observado el
debido proceso legal.51

Publicación en Facebook del profesor Márcio en marzo de 2021.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE
A LA CORRUPCIÓN EN CHILE

Francisco ZÚÑIGA URBINA*

SUMARIO: I. Prolegómenos. II. Antecedentes histórico-jurídicos. III. Dimen-

sión político-jurídica. IV. Prospectivas. V. Conclusiones.

I. PROLEGÓMENOS

El iuspublicista español Francisco Murillo Ferrol recordaba en sus clases de

Teoría Política, hace más de tres décadas, un escrito chino más que milenario
conocido bajo el título “Mandamientos del mandarín”, que rezaba: “Solo lo
corrupto perdura”. Ciertamente, esa evocación del maestro Murillo Ferrol,
propia de su talante ácrata, incita a la curiosidad escéptica, ya que es un tema
recurrente la ligazón al poder político y a la sala de máquinas estatal del bino-
mio corrupción-probidad.
También debemos tener presente que la lógica del poder político, de
acrecentamiento cuantitativo, nos lleva a aceptar como corrector el predi-
camento, a veces mal entendido y vulgarizado, de lord Acton, que en un
conocido epigrama de su opúsculo “La libertad y el poder” sostiene que “el
poder corrompe y el poder absoluto tiende a corromperse absolutamente”.1
En la lógica de Acton, lo corrompido es precisamente esa tendencia al exce-
so en el poder, que justifica en la historia contemporánea la conformación
del Estado como un Estado de derecho.
*
Profesor titular del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Chile.
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile, postgraduado en
Derecho Comparado por la Universidad Complutense de Madrid y en Derecho Constitu-
cional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid,
vocal del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, actual vicepresidente de la
Asociación Chilena de Derecho Constitucional. Director del Instituto Chileno de Derecho
Administrativo, vicepresidente de la Sociedad de Derecho Parlamentario y miembro de so-
ciedades científicas de España y Francia.
Dalberg-Acton, John, Ensayos sobre la libertad y el poder, Madrid, IEP, 1961.

101

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102 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

En consecuencia, a los efectos de nuestro trabajo, el marco general de

análisis de la corrupción es el Estado y la función pública (aunque el tema
excede al Estado), ya que en el componente ético-político del Estado moder-
no, merced al constitucionalismo liberal y social, le impone técnicas de res-
tricción y limitación del poder político, como son el principio de legalidad
y los derechos subjetivos públicos. Probablemente acierta el iuspublicista
alemán K. Loewenstein cuando señala, a propósito de la cratología o cien-
cia del poder, que el poder es uno de los tres incentivos de la acción indi-
vidual y colectiva del hombre, junto a la fe y al amor.2 Luego, no resul-
ta exagerado afirmar una “erótica del poder”, que, en la lógica del poder
(acrecentamiento), tiene en la corrupción un fruto amargo.
De lo anterior se colige que el binomio corrupción-probidad es un ámbito
temático del derecho público, de la ciencia de la política y la administración,
disciplinas científicas que aprehenden una parte de la realidad estudiada.
Para el derecho público, el binomio corrupción-probidad guarda rela-
ción con la función pública, en especial administrativa, y, por tanto, con los
regímenes estatutarios de dicha función, con la legislación penal funcionaria
y la disciplinaria. Para la ciencia de la administración, el binomio corrupción-
probidad se refiere a conductas encuadradas en la teoría de la organización y
de la burocracia.3 Finalmente, para la ciencia política, el binomio corrupción-
probidad está ligado a la burocracia y a la intermediación de intereses en el
subsistema de partidos políticos y en el subsistema de los grupos de presión.4
En este orden de ideas, el politólogo francés J. M. Denquin señala que
la corrupción es un medio de actuación de los grupos de presión en las
democracias pluralistas, en el marco de estrategias directas (información,
concertación y participación, amenaza abierta y acción oculta) e indirec-
tas (acción de grupos en opinión pública a través de la propaganda, la
huelga y el desorden público).5 Para concluir, el politólogo alemán K. von
Beyme liga las estrategias de grupos de presión en cuanto sus medios, a la
labor del lobby y de lobbistas, que, en la mediación de intereses y obtención
de decisiones públicas, utilizan como medio la corrupción.6 Este último

2
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, trad. de Alfredo Gallego, Barcelona, Ariel,
1983, pp. 23 y ss.
3
Baena del Alcazar, Mariano, Curso de ciencia de la Administración, 4a. ed., España, Tec-
nos, 2000.
4
Pastor, Manuel et al., Ciencia política, Madrid, McGraw-Hill, 1989, pp. 222 y ss.
5
Denquin, Jean-Marie, Sciencie Politique, Paris, PUF, 1985.
6
Beyme, Klaus von, La clase política en el Estado de los partidos, Madrid, Alianza Editorial,
1995, pp. 194 y ss., y, del mismo autor, Los grupos de presión en la democracia, Argentina, Belgra-
no, 1986, pp. 266 y ss.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 103

enfoque de la politología tiene la ventaja de enriquecer el análisis legal

formal del derecho público, para introducir un componente dinámico en
los sistemas políticos, en los que la corrupción es fruto de la actividad de
partidos y grupos de presión privados frente al Estado y su burocracia.
Solo desde esta perspectiva podemos comprender adecuadamente la co-
rrupción en su faz activa y pasiva.
Por otra parte, debemos precisar que la corrupción, en su dimensión
ético-política, debe estar ligada necesariamente a la función pública y al Es-
tado, lo que lleva a diferenciar la corrupción del oportunismo. El politólogo
italiano G. Pasquino, diferenciando estos conceptos, anota que en ambos
hay búsqueda de beneficios en la actividad pública sin consideración de
principios ideales y morales, pero la corrupción se caracteriza por favorecer
los intereses particulares de un grupo o facción más que los intereses perso-
nales, esta última finalidad propia del oportunismo en política.7
Desde un punto de vista democrático y atendiendo a la normativi-
dad, Warren apunta a la regulación de las instituciones normativas para
definir corrupción, partiendo de la base de que las personas deben tener
la facultad de participar a nivel institucional e influir en las decisiones co-
lectivas en igualdad de condiciones y contar con iguales oportunidades de
influir en el juicio público, donde la corrupción afecta excluyendo de las
decisiones a las personas, con el objeto de obtener ganancias o ventajas
en perjuicio de la colectividad, específicamente una exclusión engañosa o
fraudulenta.8
En la indagación etimológica y lexical del concepto corrupción, el Dic-
cionario de la lengua española de la Real Academia indica que su raíz es latina:
corruptio, corruptionis, que en la acepción que nos interesa indica la acción y
efecto de corromper o corromperse, importa “alterar y trastocar la forma de
alguna cosa”, “echar a perder”, “sobornar o cohechar al juez o a cualquier
persona, con dádivas o de otra manera”, entre otras acepciones. También
nos ilustra H. Capitant, en su Vocabulario jurídico, con una definición legal-
formal de corrupción, a saber:

Crimen consistente en que un funcionario del orden administrativo o judicial,

o un agente o empleado de una repartición administrativa, acepte ofertas o

7
Bobbio, Norberto et al., Diccionario de política, México, Siglo XXI Editores, 1995.
8
Warren, Mark, “What does corruption mean in a democracy?”, American Journal of
Political Science, vol. 48, núm. 2, 2004, pp. 328-343, en Aguiló, Pedro y Nash, Claudio, Co-
rrupción y Derechos Humanos: una mirada desde la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Santiago de Chile, Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, 2014, pp. 18 y 19.

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104 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

promesas o reciba donaciones o presentes, para realizar un acto de su fun-

ción o empleo, aunque sea correcto, pero por el que no deba percibir remu-
neración; o también por abstenerse de realizar un acto que entraba dentro
del ámbito de sus deberes (Cód. Penal, art. 117, aparts. 1 y 2 ) (corrupción
pasiva). Crimen consistente en que una persona cualquiera obtenga o trate
de obtener, mediante promesas, ofertas, donaciones o presentes o también
usando de vías de hecho o amenazas, de un funcionario público, agente o
empleado de una repartición pública, sea un dictamen favorable, o sumarios,
estados, certificados o apreciaciones contrarios a la verdad, o lugares, em-
pleos, adjudicaciones, empresas o cualesquiera otros beneficios, o cualquier
otro acto que corresponda al cargo del funcionario, agente o empleado, o en
fin, la abstención de un acto propio del ejercicio de sus deberes (Cód. Penal,
art. 117, apart. 1) (corrupción activa).9

También Joaquín Escriche, en el Diccionario razonado de legislación y juris-

prudencia, define el concepto de corrupción como el crimen del que se hacen
culpables los que, estando revestidos de alguna autoridad pública, sucum-
ben a la seducción; como igualmente el crimen que cometen los que tratan
de corromperlos; de suerte que la corrupción pueda considerarse como ac-
tiva y como pasiva: activa de parte de los corruptores, y pasiva de parte de
los corrompidos.10

II. ANTECEDENTES HISTÓRICO-JURÍDICOS

Debe señalarse que la primera fuente o los primeros antecedentes sobre la

probidad o la honradez que deben tener los funcionarios públicos, como tal,
la encontramos en la obra cumbre del derecho común en España: el Código de
las Siete Partidas de Alfonso X, el Sabio, cuya redacción se realizó aproximada-
mente en 1256, entrando oficialmente en vigencia en 1348.
Las obligaciones de los funcionarios reales podemos encontrarlas en la
Segunda Partida, donde está comprendido el derecho político y administra-
tivo del Reino de Castilla. Se da en ella una “idea exacta y filosófica” de la
naturaleza de la monarquía y de la autoridad de los monarcas; se deslindan
sus derechos y prerrogativas: se fijan sus obligaciones, así como las de las
diferentes clases del Estado, personas públicas, magistrados políticos, jefes

9
Capitant, Henri, Vocabulario jurídico, trad. de Ariadna Guaglionone, Buenos Aires, De-
palma, 1981.
10
Escriche, Joaquin, Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia, París-México, Libre-
ría de la Viuda de Ch. Bouret, 1911.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 105

y oficiales militares, encontrándose en su mayoría en el título IX, compren-

diendo 30 leyes.11
En materia de derecho público republicano destaca en Chile el Plan
de Hacienda y de Administración Pública (1820), una preocupación por la
probidad funcionaria, proponiéndose la creación de un Tribunal de Cuen-
tas que juzgue las cuentas que debe dar el cuentadante y que “represente
enérgicamente a la superioridad cualquier exceso, dispendio o desarreglo
[…] juzgamiento que no se limita al simple examen del guarismo”, sino que
limita a la “veracidad y justicia de cada partida, a efecto de que jamás se
dispendien fondos públicos” (art. 95). Asimismo, la Constitución de 1818,
en su capítulo I, artículo 13, consagra un principio finalista para el servicio
civil estatal.12 Por otra parte, características peculiares tiene la Constitución
moralista, de 1823, cuya redacción correspondió al publicista Juan Egaña,
y que trasunta confusión en sus ideas político-constitucionales y una preo-
cupación por la moralidad pública, que se extiende a la función pública. De
este modo, la Constitución, en su título XI, instituye la calificación y censu-
ra en los funcionarios como mecanismos de control del cumplimiento de los
deberes de quienes desempeñan función pública, potestad de censura que
corresponde a las Asambleas Electorales Nacionales, Provinciales y a los
Consejos Departamentales. Corolario de lo anterior es el título XII, sobre
“Moralidad Nacional”, disponiendo el artículo 249 que

En la legislación del Estado, se formará el código que detalle los deberes del
ciudadano en todas las épocas de su edad y en todos los estados de la vida
social, formándose hábitos, ejercicios, deberes, instrucciones públicas, ritua-
lidades y placeres que transforman leyes en costumbres y las costumbres en
virtudes cívicas y morales.

De los citados antecedentes constitucionales tempranos del siglo XIX

en Chile poco observamos con posterioridad al asentamiento del Estado
nacional, en el que sobresalen, junto al ethos republicano, instituciones tan
centrales como el Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas, que han de
existir hasta 1925. A partir de la Constitución Política de 1925 y su reforma
de 1943, es la Contraloría General de la República —una institución de
control de juridicidad de la Administración— la que tendrá como función
basal la guarda de la probidad.
11
Quirke, María Teresa et al., “Implicancias jurídicas sobre la corrupción”, XXV Jorna-
das de Derecho Público, Valparaíso, Edeval, 1995, t. III, pp. 121 y ss.
12
Valencia Avaria, Luis, Anales de la República: textos constitucionales de Chile y registro de los
ciudadanos que han integrado los poderes Ejecutivo y Legislativo desde 1810, Santiago de Chile, Andrés
Bello, 1951.

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106 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

Con la transición democrática, a partir de 1990, la probidad y moderni-

zación administrativa pasan a ser una preocupación central. Posteriormente,
en 1994, frente a la multiplicación de casos de corrupción, que asumían diver-
sas modalidades de ilícito administrativo, civil y penal, el Gobierno creó una
Comisión Nacional de Ética Pública, que entregó un informe titulado “Ética
pública: probidad, transparencia y responsabilidad al servicio de los ciudada-
nos”. Tal Comisión estaba integrada por destacados hombres públicos. Fruto
de la labor de dicha Comisión fueron los diversos proyectos de ley, e inclu-
so de reforma constitucional, de reconocimiento de principio de probidad
funcionaria y de transparencia, y de sanciones y desvalor de la corrupción
y otras conductas funcionarias desviadas o disfuncionales, que no llegarán a
prosperar. De tal experiencia fructificó un paquete legislativo cuya máxima
expresión es la “Ley sobre Probidad” de 1999.
El citado informe acepta que el fenómeno de la corrupción, en cierto
sentido, concierne a la función pública y a la infracción de normas legales
o reglamentarias que las regulan. Asimismo, dicho documento adopta una
concepción funcional de la corrupción pública, reconociendo esta cuando

[...] un agente público en el ejercicio de sus funciones que le atribuye la le-

gislación vigente, y a través de las mismas consigue un beneficio privado. En
las conductas corruptas hay una desviación de las obligaciones normales que
incluye una función pública y la violación de las normas que la regulan, con
el propósito de satisfacer un interés privado.

Como resultado, la Comisión propuso el fortalecimiento de la ética pú-

blica a través de darle rango constitucional a principios de probidad públi-
ca, responsabilidad, transparencia y publicidad del patrimonio, y un desa-
rrollo legislativo a través de un Código de Probidad Pública.
Asimismo, la Comisión Nacional de Ética Pública hace en su informe
un conjunto de propuestas de lege ferenda, a saber:

1. Un estatuto de la función pública que asegure la imparcialidad e in-

dependencia de los agentes públicos, en especial frente a conflictos
de intereses entre privados o entre lo privado y lo público.
2. Afinamiento y profundización de herramientas o instrumentos de con-
trol para prevenir la corrupción, como las comisiones de investigación.
3. Regulación de los contratos y licitaciones estatales. Incluso en el dere-
cho comparado podemos encontrar legislaciones modelo, en su per-
fección técnica en esta materia, como la española, de reciente data.
4. Perfeccionamiento del sistema penal para dar cuenta del fenómeno
de la corrupción, recogidos hoy en el Código Penal como prevarica-

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 107

ción o cohecho (arts. 223, 248-250 del Código Penal), incluyendo el

delito de negociación incompatible y de tráfico de influencias, ya que
nuestra legislación es anticuada e insuficiente en este campo.
5. Financiamiento de la actividad política, sea de los partidos políticos o
de sus campañas, y también regulando ingresos y gastos de estos con
transparencia. En ese momento, la Comisión le prestó una especial
atención al alto costo de las campañas políticas en Chile como una
fuente potencial de corrupción, ya que los aportes o donaciones pro-
vienen de grupos de presión e interés o simplemente de empresarios
o banqueros nominados.
6. Control social y prevención de la corrupción, que supone, en defini-
tiva, formar opinión pública acerca de los principios ético-públicos
de la función pública.

En cumplimiento de lo propuesto por dicha Comisión surgieron diver-

sas modificaciones legales, entre ellas, la Ley No. 19.653, sobre Probidad
Administrativa, de 1999, que incorporó modificaciones a varias normas, y
la Ley No. 19.645, de 1999, que modificó el Código Penal en lo relativo a
los delitos de funcionarios públicos.
Posteriormente, en 2006, diversas proposiciones fueron entregadas por
el Grupo de Trabajo sobre Probidad y Transparencia conducentes a favore-
cer la eficiencia, objetividad, responsabilidad pública y calidad profesional
de la gestión del Estado. Si bien no se refieren directamente a la corrupción,
sin duda las materias que trata van orientadas a fortalecer la confianza ciu-
dadana en la función pública y fueron medidas que aportaron en la antico-
rrupción, las más importantes:

1. Acceso a la información pública para mejorar la transparencia y pro-

bidad en la gestión pública, favoreciendo el control social. En esto se
privilegia la iniciativa pública, expresada en el deber de los Estados
de poner a disposición del público la información relevante, así como
una mayor precisión a través de una ley especial para hacer efectivo
el derecho ciudadano de acceso a la información pública.
2. Creación de un órgano autónomo, con rango constitucional, de ac-
ceso a la información pública con competencia que alcance la totali-
dad de los órganos del Estado, basado en el principio constitucional
de la publicidad como parte de las Bases de la Institucionalidad.
3. Reformas al sistema de alta dirección pública, mejorando los pro-
cedimientos de concurso público e incorporando nuevos órganos y
servicios en dicho sistema.

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108 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

4. Sobre el financiamiento de campañas y partidos políticos, reforzar

la transparencia en la relación entre el dinero y la política, afinar los
ilícitos y sanciones a la ley electoral, mejorar la fiscalización electoral
y mayor control de aportes privados y anónimos.
5. Reforzar el sistema de control del Estado, redefiniendo las funciones
de control y revisión de la organización y procedimientos de control de
la Contraloría General de la República.
6. Un sistema de protección al denunciante de buena fe, comisiones de
ética o buenas prácticas parlamentarias, regulación del lobby y perfec-
cionamiento de las compras y contratación pública.

Ese mismo año 2006 fue promulgada en Chile la Convención de las

Naciones Unidas contra la Corrupción, la que, si bien no incluye defi-
nición expresa de dicho término, sí contiene conductas y medidas que
se proponen para combatir “más eficaz y eficientemente la corrupción”,
entre ellas, medidas preventivas como la formulación y aplicación de po-
líticas coordinadas y eficaces contra la corrupción, “que promuevan la
participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley,
la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integri-
dad, transparencia y la obligación de rendición de cuentas” (art. 5o.) con
el establecimiento de órganos que apliquen dichas medidas y que tengan
la independencia necesaria para desempeñar sus funciones sin ninguna
influencia indebida (art. 6o.).
Otras de las medidas propuestas tienen relación con el sector público y
sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación
de funcionarios, basados en principios de eficiencia, transparencia, con re-
muneración adecuada, capacitaciones, sistema de responsabilidad y disci-
plinarios, contratación pública, entre otros.
Asimismo, se consideran medidas para aumentar la transparencia en la
Administración, en la organización, funcionamiento y procesos de decisio-
nes del Estado (art. 11), entre otras:

1. La instauración de procedimientos que permitan al público obtener

información de la Administración pública y de los procesos de adop-
ción de decisiones.
2. La simplificación de los procedimientos administrativos cuando pro-
ceda, a fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encar-
gadas de las decisiones.
3. La publicación de información, lo que podrá incluir informes perió-
dicos sobre los riesgos de corrupción en la Administración.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 109

Por último, destacamos las medidas que se recomiendan sobre la par-

ticipación de la sociedad civil en relación con la prevención y lucha contra
la corrupción, así como para sensibilizar a la opinión pública respecto de la
existencia y gravedad de esta, siendo medidas como:

1. Aumentar la transparencia y promover la contribución de ciudada-

nos en los procesos de adopción de decisiones.
2. Garantizar el acceso a la información.
3. Realizar actividades de información pública para fomentar la intran-
sigencia con la corrupción.
4. Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar
y difundir información relativa a la corrupción.

Es evidente que estas medidas no pueden ser recogidas en la Consti-

tución, pero sí en los principios basales, desde los que se puede regular de
forma específica en otras leyes.
Finalmente, como experiencia más reciente en grupos de trabajo sobre
corrupción, no podemos dejar de mencionar al Consejo Asesor Presidencial
contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, de
2015 (también conocida como “Comisión Engel”), partiendo del diagnósti-
co de la presidenta Michelle Bachelet, quien afirmó que

[...] hemos visto cómo algunos usan el poder de su dinero para influir las de-
cisiones de la democracia, es decir, para influir las decisiones que nos afectan
a todos. Y hemos visto también cómo algunos usan la influencia que otorgan
los cargos democráticos y públicos, que están para servir a todos los ciudada-
nos y ciudadanas, para obtener ventajas personales.13

Tal Consejo recomendó numerosas propuestas respecto a los siguientes

temas: a) prevención de la corrupción; b) regulación de conflictos de interés;
c) financiamiento de la política para fortalecer la democracia; d) confianza
en los mercados, y e) integridad, ética y derechos ciudadanos.

III. DIMENSIÓN POLÍTICO-JURÍDICA

La experiencia comparada permite establecer ciertas áreas de la función

pública más susceptibles o expuestas a la corrupción, donde los conflictos

Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y

la corrupción, Informe final, Santiago de Chile, 24 de abril de 2015, p. 28.

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110 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

de intereses entre lo público y lo privado están mal, insuficiente o inade-

cuadamente regulados y controlados. Esta incertidumbre induce o facilita
el soborno, y el cohecho asociado a contratos, licitaciones, operaciones de
comercio exterior, franquicias aduaneras, créditos públicos, procesos judicia-
les, beneficios de política social, entre otras, y que contribuye al traspaso ile-
gítimo, mal uso y apropiación indebida de bienes estatales y fondos públicos,
al nepotismo, el clientelismo y las malas prácticas electorales. Estas prácticas
corruptas coadyuvan a la inestabilidad política, anomia, enriquecimientos
ilícitos de agentes públicos, desmoralización, entre otros factores que dibujan
un cuadro preocupante y que repugna a la idea de un Estado de derecho y
de una democracia estable.
Respecto al caso chileno, podemos decir que ha existido un avance en
transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas que
son fundamentales en la lucha contra la corrupción; sin embargo, el dete-
rioro de la percepción ciudadana sobre la probidad en la función pública se
ha visto gravemente afectada por los casos de corrupción conocidos en el
último periodo, en los cuales se han dado a conocer diversas situaciones de
aprovechamiento individual (o grupal), en su mayoría económico.
Las normas que en el ordenamiento chileno se ocupan actualmen-
te del combate contra la corrupción pueden encontrarse principalmente
en la Constitución, establecidas como principios. Pero fuera de la carta
fundamental también existen otras normas que se relacionan directa o
indirectamente con la corrupción, entre ellas el Código Penal, que regula
los delitos contra la fe pública (falsificación de instrumentos públicos y pri-
vados), delitos que pueden ser cometidos por funcionarios (prevaricación,
malversación de caudales públicos, fraude, exacciones ilegales, enriqueci-
miento injustificado y cohecho); en leyes especiales, tales como la Ley No.
18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado, la Ley No. 20.285, de 2008, sobre acceso a la información pú-
blica, Ley No. 19.863 de 2003, sobre remuneraciones de autoridades de
gobierno y cargos críticos de la Administración pública y da normas sobre
gastos reservados, Ley No. 19.653, sobre probidad administrativa aplica-
ble a los órganos de la Administración del Estado, Ley No. 20.205, que
protege al funcionario que denuncia irregularidades y faltas a la probidad,
Ley No. 20.730, que regula el lobby y las gestiones que representen intere-
ses particulares ante autoridades y funcionarios, entre otras.
Por su parte, la Constitución nacional, reformada en 2005 y en 2010,
contiene normas trascendentales en el combate contra la corrupción, par-
ticularmente el artículo 8, sobre el principio de probidad en el ejercicio de
las funciones públicas, el principio de publicidad de los actos y resoluciones

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 111

de los órganos del Estado —incorporado con la reforma constitucional de

2005— y la obligación de ciertas autoridades de declarar sus intereses y pa-
trimonio de forma pública luego de una reforma en 2010, a través de la Ley
No. 20.414. El artículo señala:

Artículo 8o. El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar
estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.
Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley
de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de
estos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones
de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o
el interés nacional.
El Presidente de la República, los Ministros de Estado, los diputados y se-
nadores, y las demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica consti-
tucional señale, deberán declarar sus intereses y patrimonio en forma pública.
Dicha ley determinará los casos y las condiciones en que esas autoridades
delegarán a terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que
supongan conflicto de interés en el ejercicio de su función pública. Asimismo,
podrá considerar otras medidas apropiadas para resolverlos y, en situaciones
calificadas, disponer la enajenación de todo o parte de esos bienes.

La probidad es un principio ético-político que se aplica a la función

pública y que se refiere a la integridad en el cumplimiento de las obliga-
ciones y deberes propios a los cargos públicos. Correlato de la probidad es
el principio de responsabilidad, que permite asociar la inspección pública
de la actividad del agente público y la sanción de este frente a la infracción de
la ley o de los reglamentos. El principio de transparencia o publicidad com-
prende al agente, la gestión y los actos públicos, por lo que tiene particular
importancia en el campo de la contratación de la Administración, contratos
administrativos y de las concesiones. Por último, la publicidad del patrimo-
nio y los intereses de los agentes públicos es imperativo de la probidad.
Otras de las normas constitucionales que contienen principios y herra-
mientas concretas relativas al binomio corrupción-probidad, y sistemas de
responsabilidad y control son:

1. El artículo 1o., inciso cuarto, de la Constitución, que consagra una

concepción personalista del Estado, de suerte que este, como sistema
de potestades y sus recursos, están al servicio de la persona huma-
na, de sus grupos y de la sociedad civil en su totalidad.
2. El artículo 52 de la Constitución, que consagra la función de control
político de la Cámara de Diputados, que se verifica a través de diver-

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112 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

sos instrumentos de inspección e información de los actos de Gobier-

no, sean actos políticos o de la Administración.
3. Los artículos 58, 59 y 60 de la Constitución, que establecen incom-
patibilidades e inhabilidades en el cargo parlamentario.
4. Asimismo, el artículo 79, que consagra la responsabilidad y sancio-
nes al cohecho y prevaricación de jueces.
5. El artículo 98 de la Constitución, que consagra la Contraloría Ge-
neral de la República como tribunal de cuentas y asigna la función
de velar por la integridad del patrimonio público (Ley No. 10.336).
6. El artículo 38, inciso primero, de la Constitución, que se remite a
la Ley Orgánica Constitucional en materia de organización de la
Administración del Estado y de principios de la función pública ad-
ministrativa (Ley No. 18.575 y Ley No. 18.834), que consagran de
forma explícita normas sobre probidad y ciertas obligaciones, prohi-
biciones e incompatibilidades.

De lo expuesto podemos colegir una reflexión conjetural: el binomio co-

rrupción-probidad en el sistema de responsabilidad y de control en vigencia
tiene en la lege lata una completa regulación, que ha sido mejorada por di-
versas leyes especiales que ya tuvimos oportunidad de mencionar, por lo que
se requiere ajustar e imprimir decisión política en la prevención y sanción
de la corrupción en la función pública. Las propuestas planteadas por el
Consejo Asesor son valiosas y el avance es del 62%14 de ellas, pero de nada
sirven si no operan los instrumentos y controles previstos en el ordenamien-
to vigente, de manera que no se transformen en “espadas oxidadas” de un
Estado de derecho incapaz de hacer efectivos los principios ético-públicos
básicos, como la probidad, transparencia, responsabilidad y publicidad de
la función pública.
A lo mejor la clase política adolece de cierta complacencia frente al
fenómeno de la corrupción, aceptando como cierto lo que señala el ranking
internacional de transparencia, que, en la escala de 10 a 100,15 en 2016 po-
sicionó a Chile con 66 puntos (Transparency International), complacencia
peligrosa que lleva a la indolencia, que es el principio de la generalización
del fenómeno y que se evidencia en la baja constante del índice, demostran-
do que año con año aumenta el nivel de corrupción.
14
Cifra entregada por el Observatorio Anticorrupción de Ciudadano Inteligente y Es-
pacio Público.
15
Desde 1996 y hasta 2011, el puntaje máximo era 10, siendo 1 el mayor riesgo de
corrupción y 10 el menor riesgo de corrupción. A partir de 2012 cambió la metodología y el
puntaje máximo es 100, siendo 10 el mayor riesgo de corrupción y 100 el menor riesgo de
corrupción.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 113

IV. PROSPECTIVAS

En la última década, la financiación ilegal de la política, corrupción, cohe-

cho, conflicto de interés, tráfico de influencia, evasión tributaria, colusión,
apropiación ilícita y uso indebido de información privilegiada son todos tér-
minos que abundan en los medios y que se han convertido en parte del len-
guaje en uso y del paisaje institucional.
Lo anterior se inserta en un cuadro que es la “sociedad de la desconfianza”16
y una cierta “anomia electoral”, visibilizada en el deterioro de la confianza
ciudadana hacia la política, las élites y la clase dominante. En efecto, el por-
centaje de personas que dice tener mucha o bastante confianza en el Gobier-
no, el Congreso Nacional, los partidos políticos y los empresarios, respectiva-
mente, ha caído a la mitad en los últimos 15 años (encuesta CEP).
El cuadro descrito someramente obligó a una respuesta política: la crea-
ción del Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos de Interés, el
Tráfico de Influencias y la Corrupción. El trabajo del Consejo estuvo per-
meado por la idea de que estos problemas guardan íntima relación con de-
bilidades de nuestra institucionalidad, y también por la idea de que había
que aprovechar la crisis para echar a andar una agenda de probidad com-
pleta que abarcara la política y los negocios.
El Consejo propuso más de 200 medidas en las áreas siguientes: pre-
vención de la corrupción, regulación de los conflictos de interés, separación
entre el financiamiento de la política y los negocios, fortalecimiento de las
herramientas para un mejor funcionamiento de los mercados, y otras ideas
enderezadas a una mayor integridad y ética en nuestra sociedad.
Hay tres grupos de propuestas en el informe de la Comisión para una
mayor probidad en los negocios que quisiera destacar en este espacio:
una mejor regulación de la “puerta giratoria”; mayores atribuciones para
que las agencias fiscalizadoras puedan ejercer su labor con eficacia, y el for-
talecimiento de los gobiernos corporativos de las empresas.
La “puerta giratoria” se refiere al ir y venir de personas entre cargos
legislativos o regulatorios y empresas privadas con y sin fines de lucro que
operan en el sector bajo regulación. Puerta que es complementaria de las
“sillas musicales” que operan al interior del Estado. En una dirección se
trata de un parlamentario, un alto funcionario del Gobierno o la Admi-
nistración, o una entidad fiscalizadora que deja el sector público para tomar
un cargo relevante (director, gerente, inversionista, consultor o lobbista) en

Rosanvallon, Pierre, La contrademocracia: la política en la era de la desconfianza, Buenos

Aires, Manantial, 2008.

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114 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

el sector que ha regulado. En la dirección opuesta se trata de un ejecutivo

o manager de alto nivel de una empresa regulada que toma un cargo en el
Gobierno, la Administración, el Congreso Nacional o en una entidad fisca-
lizadora. Una “puerta giratoria” que gira sin resguardos permite beneficiar
a un ex o a un potencial empleado, y también utilizar información sensible
que se obtuvo en el cargo. Así, permite obtener ventajas privadas por el he-
cho de haber ostentado un cargo público y no es distinto a recibir un premio
o emolumento.
El mayor desafío de la regulación de la “puerta giratoria” es lograr un
balance entre atraer a personas altamente capacitadas al Estado —prote-
giendo también la libertad del trabajo— y prevenir conflictos de intereses
para que los agentes públicos actúen con imparcialidad e independencia.
El Consejo también propuso ampliar el conjunto de agentes sujetos a
incompatibilidades posterior al desempeño del empleo público, definiendo
un periodo de “enfriamiento” en el que no se puede tomar cierto cargo
en el sector privado ni mantener propiedad o emprendimiento en el área;
todo asociado a compensaciones y sanciones; más un sistema de vigilancia
o fiscalización. En cuanto a las entidades fiscalizadoras, el Consejo consi-
deró necesario dotarlos de herramientas más eficaces para el examen del
cumplimiento de normas. Sin supervisión ni seguimiento es difícil que haya
disuasión y se apliquen sanciones efectivas. En lo sustancial, el informe pro-
pone dar nuevas competencias a los organismos que fiscalizan y persiguen
ilícitos. Ellas deben ir de la mano de una mayor independencia, por lo que
también se sugirió modificaciones a su gobierno corporativo y la forma en
que se designa y/o remueve a sus autoridades.
Como nuevas atribuciones está el permitir que estas entidades fisca-
lizadoras puedan compartir informaciones sensibles de manera rápida y
efectiva, y que cuenten con las facultades intrusivas y una mayor fortaleza
normativa.
En el ámbito de los negocios y la economía, se propuso fortalecer la
delación compensada y los programas de protección a informantes para
potenciar las denuncias y autodenuncias, herramientas que han sido reco-
nocidas internacionalmente como efectivas en la detención y persecución
de delitos; y junto a ello incrementar las multas o sanciones pecuniarias.
Para concluir, el Consejo propuso una serie de medidas para fortale-
cer la eficacia de los gobiernos corporativos de las empresas, de los meca-
nismos de autorregulación y los de procesos de auditoría interna y externa
para prevenir que ocurran conductas ilícitas, y para detectar fraudes y
corrupciones al interior de las empresas. Entre las propuestas se encuentra
la definición de estándares y reglamentos sobre transacciones u operacio-

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 115

nes relacionadas y transacciones no habituales con las donaciones, y la

política de remuneración e incentivos a ejecutivos, incluyendo las formas
de pago.
En suma, se busca recuperar la confianza de la ciudadanía en las insti-
tuciones y organizaciones que sustentan nuestra democracia, y el modelo
de desarrollo económico y, de esta manera, la agenda de probidad sale de
los confines del Estado para entrar a la economía y la sociedad. Se trata
de una agenda compleja porque abarca gran diversidad de temas. Pero
también lo es porque significa exigir estándares más altos de probidad
y transparencia que los actuales y, más importante, implica ceder poder y
privilegios.
La legislación reciente sobre conflictos de interés, lobby, fideicomiso cie-
go, entre otros, en el Estado y en su relación con lo privado, lo público o so-
bre la institucionalidad de los mercados regulados (valores, seguros, banca,
finanzas), que aquilata en la creación de la Comisión de Mercado Finan-
ciero, que viene a reemplazar a las Superintendencias de Valores y Seguros
y, a futuro, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, se
fundan en su diseño de las ideas fuerzas de la Comisión Engel, que suma-
riamente hemos recogido.

V. CONCLUSIONES

La corrupción, como fenómeno, ha sido común en diversos países de la

región, y en Chile durante los últimos años ha golpeado fuertemente la con-
fianza en la política de la opinión pública y la ciudadanía, afectando grave-
mente el sistema democrático en una especie de desencanto con el poder,
las instituciones y la clase política. Los bullados casos Penta, Milicogate Caval,
Soquimich, y el fraude en Carabineros ha afectado el nivel de confianza de la
ciudadanía, aún más cuando se trata de la relación de la política y cuestio-
nes económicas.
Sumado a ello, el problema de la corrupción genera preocupación más
allá de la economía y la política, por los efectos que esta provoca en el fun-
cionamiento del sistema político democrático y, en especial, en el goce de
derechos, que puede ocurrir de forma masiva cuando se trata de una barre-
ra estructural o de forma individual, afectación que en todo caso puede di-
visarse de forma clara cuando se trata de los derechos económicos, sociales
y culturales.
La preocupación por el tema de la corrupción pasa ya no solo por el
plano político más central, sino también en relación directa con los ciudada-

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116 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

nos, lo que queda evidenciado cuando el 22% de la población asegura ha-

ber pagado un soborno o haber hecho un regalo a un funcionario para ob-
tener un servicio o documento, o cuando el 80% afirma que la corrupción
ha aumentado en el país.17 La democracia contemporánea debe enfrentar el
desafío de recuperar la confianza ciudadana, hacer frente a la corrupción y
poner fin a los problemas que genera en el Estado de derecho, lo que debe
considerarse como prioridad ante la urgencia de la baja participación polí-
tica en nuestro país y la desigualdad en la sociedad chilena.
Se debe avanzar no solo en la prevención de los casos de corrupción,
sino también en la capacidad de persecución de los delitos asociados a este
fenómeno. En efecto, en Chile, las penas para delitos contra la probidad
son bajas en comparación con las establecidas por otros países y con las
recomendaciones y estándares fijados por organismos internacionales, exis-
tiendo vacíos legales, debilidad en la fiscalización y falta de personal espe-
cializado en las policías y Ministerio Público. Tampoco se hace seguimiento
de la incidencia de los delitos de corrupción.18
El debate nacional actual, sin duda, se ve permeado por los diversos
conflictos de interés y casos de corrupción que han salido a la luz, por lo
que diversas voces han abogado por la reparación de las instituciones y la
corrección o inclusión de aquellas normas que permitan una mayor corres-
pondencia con la probidad pública. Sin embargo, no debe olvidarse que,
como norma fundamental, la Constitución fija las reglas básicas del sistema
político y de la convivencia social, la protección y garantías de los derechos
fundamentales (que, como vimos, pueden verse afectados por los actos de
corrupción) y, por tanto, puede contener principios como los de probidad,
acceso a la información pública y transparencia en la actuación de los ór-
ganos de la Administración y el correcto ejercicio de las funciones públicas,
que son la base en la lucha contra la corrupción, abandonando la herencia
del régimen autoritario que aún pesa en el ordenamiento.
La recepción constitucional y legal de una panoplia de normas e insti-
tuciones que aseguren la probidad y permitan combatir la corrupción debe
acompañarse de una sólida participación ciudadana en la vida política y la
recuperación de las confianzas, así como del pleno respeto y garantía de los
derechos fundamentales, incentivando una cultura del accountability, de con-

17
Transparencia Internacional, “Las personas y la corrupción: América Latina y el Ca-
ribe”, [Link]
latina_y_el_caribe.
18
Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y
la corrupción, cit., p. 46.

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LA CONSTITUCIÓN Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN CHILE 117

trol social del poder político por la opinión pública, de una ciudadanía vigi-
lante y que pueda denunciar de forma protegida en una democracia plena,
más allá de la representación política.
En este sentido, vuelve a tomar fuerza la propuesta de una Defensoría
del Pueblo (Ombudsman) como un órgano autónomo, considerando la vul-
neración o la facilitación de violación de derechos que ocurre con la co-
rrupción, actuando como promotor de derechos y ejerciendo acciones en
su defensa. A esto es importante agregar, como medida, que los medios de
comunicación deben transformarse en colaboradores veraces y objetivos en
la tarea de denunciar responsablemente los hechos de corrupción.
Además, se debe cultivar una sólida ética funcionaria que ponga énfasis
en los principios básicos del servicio público: honradez, fidelidad, veracidad
e integridad, así como modificar los procedimientos de control ya existentes,
a fin de alcanzar con ellos brevedad, imparcialidad y prontitud en el estable-
cimiento de responsabilidades y sanciones.
En una estructura fiel a los valores y principios de la democracia consti-
tucional, el fenómeno de la corrupción debe ligarse a los principios estruc-
turales de Estado de derecho. En efecto, en el Estado de derecho fundado
en los principios de imperio del derecho, de legalidad, de separación de
poderes y de protección de los derechos fundamentales se elige una fórmula
jurídico-política para imponer limitaciones y garantías al poder político y
fijar un dique al proceso de acrecentamiento cuantitativo y cualitativo del
poder; en suma, un dique a la corrupción del poder y de las instituciones,
en sentido lato, y un dique a la corrupción en la función pública estatal, en
un sentido estricto. Como nos recuerda Bielsa: “La república es la estructu-
ra jurídica, institucional, la concreción moral de la ciudadanía”.19
Desde la perspectiva de la democracia pluralista, cabe señalar que el
fenómeno de la corrupción imprime su huella a la actividad de los partidos
políticos y de los grupos de presión e interés; es decir, siendo la corrupción
un fenómeno con dos caras —activa y pasiva—, siempre habrá un corrom-
pido y un corruptor, un agente público y un agente privado, en la trama de
la conducta desviada y que infringe los principios de probidad, responsabili-
dad, transparencia y publicidad. El redimensionamiento del Estado, de uno
empresario y de servicios a uno regulador, impone nuevos desafíos frente al
fenómeno de la corrupción, ya que existe una fuerte dialéctica de lo público
y de lo privado en la organización actual del poder.
Así, desde la Constitución se propicia un Estado que, a partir de su
estructura, tienda su interés hacia lo público y lo social, al vicariato en el

Bielsa, Rafael, Democracia y República, Buenos Aires, Depalma, 1985, p. 129.

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118 FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

ejercicio del poder, al servicio público, al bien común y no al individual, que

desincentive las conductas corruptas o desviadas de funcionarios y de la Ad-
ministración, superando la crisis de legitimidad y de la relación del dinero y
la política, involucrando en esta tarea nacional a todos los actores del país,
en una suerte de “patriotismo republicano”.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991.

LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN:
UNA TAREA HISTÓRICA INCONCLUSA

Julio César ORTIZ GUTIÉRREZ*

SUMARIO: I. Introducción. II. La evolución política y normativa de la carta

política de 1991. III. Los contenidos sustanciales de la Constitución vigente.
IV. La realidad de la lucha contra la corrupción. V. Las reformas constitucio-
nales y legales. VI. Una perspectiva reciente de Colombia. VII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo examinamos algunos de los más importantes temas

constitucionales que se suscitan en Colombia en la lucha contra la corrup-
ción en la política y en la administración desde la introducción de las nuevas
disposiciones de la Constitución de 1991. Además, examinamos algunos de
los asuntos políticos que se plantean con las nuevas formas institucionales
de lucha institucional contra la corrupción en los inicios del siglo XXI.
Esta aproximación no se reduce a plantear algunas reflexiones históricas
sobre una batalla institucional de carácter ético y político nacional, ni a enten-
der los elementos cuantitativos de los alcances de una guerra puntual de todos
los organismos públicos de control y de la opinión pública contra aquel mal.
En efecto, aquella expresión dañina de la vida de las sociedades también
es expresión de una grave patología política y humana actual, que aparece en
todas las formas de organización del poder y del gobierno con diversas mani-
festaciones e intensidad, y nuestros países viven un periodo de agravación sus-
tancial y de generación de nuevas modalidades de expresión de esos delitos.

*
Abogado y profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia, exmagistrado
de la Corte Suprema de Justicia. Magistrado encargado en la Corte Constitucional y expre-
sidente del Consejo Superior de la Judicatura. Especialista en Derecho Público Comparado
y en Derecho Administrativo. Presidente de la Sección Colombiana del Instituto Iberoame-
ricano de Derecho Constitucional.

119

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120 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

La idea dominante de la opinión política colombiana en el examen de

los modernos casos y de las nuevas modalidades de corrupción que vivimos
en estos tiempos es que aquella se debe combatir sin pausa y sin descanso, y
que los dirigentes políticos nacionales la deben expulsar de las instituciones
públicas que representan. La impresión que se tiene en los electores y aca-
démicos nacionales es que la corrupción en la administración pública y en la
política colombiana ha llegado a niveles inimaginables y desconocidos en
nuestra historia, y que ella es la causa de la caída de la legitimidad de los
partidos políticos y de las instituciones como el Congreso de la República,
las Fuerzas Armadas y la policía, los jueces, magistrados y fiscales.
En efecto, la grave preocupación sobre las expresiones actuales del fenó-
meno de la corrupción administrativa es de tal naturaleza que varios de los
representantes de los organismos de control y de las instituciones judiciales
colombianas hacen llamados a los responsables políticos del régimen por el
temor del colapso del sistema político y del ascenso de otro modelo de Esta-
do contrario al Estado de derecho y a la democracia.
En principio, el examen de la corrupción pública, política y adminis-
trativa en la historia de la humanidad encuentra graves dificultades teóricas
y prácticas, pues se trata de un fenómeno social y humano que aparece de
modo constante desde las primeras formas de organización administrativa y
política de las sociedades, se presenta revestida de diferentes formas y logra
diferentes expresiones materiales y subjetivas.
Lo cierto es que la corrupción en nuestros países también es un fenó-
meno difícil de erradicar, dado que está configurada de modo agravado por
especiales condiciones sociales, económicas, culturales y por situaciones hu-
manas singulares. La idea dominante en la opinión pública en estos asuntos
es que la corrupción entre los colombianos se debe combatir sin pausa y se
debe expulsar de las instituciones públicas a sus responsables, a pesar de que
sus familiares y seguidores más cercanos se reeligen en cuerpo ajeno.
En esencia, la corrupción política y administrativa consiste en los com-
portamientos desviados de las prescripciones normativas que se orientan
hacia la búsqueda de la apropiación privada de recursos públicos o a la des-
viación pública de recursos públicos con varios tipos de fines, esencialmente
contrarios a la corrección normativa y a las instituciones de la democracia
política y al derecho.
La existencia de la corrupción política sobre los recursos públicos y en
la administración estatal se alimenta de múltiples condiciones y situaciones
relacionadas con factores humanos, con los desarrollos sociales y con el en-
torno político y, en general, con el régimen de administración de justicia y
de lucha contra la impunidad. Como veremos, la historia de la lucha contra

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 121

la corrupción en Colombia sufre una especie de parteaguas después de la

expedición de la Constitución Política de 1991.
Al parecer, la corrupción administrativa y política ha existido siempre,
aparece y adopta múltiples formas y, en algunos casos, puede suponer la
extracción de recursos públicos y privados para finalidades ilegítimas, como
la compra de votos, el pago de costos electorales o de apoyos a una gestión
administrativa sin respaldo y carente de bases de gobernabilidad. Se soporta
tradicionalmente en clientelismos patrimoniales de orden burocrático, en
la manipulación mediática de la opinión pagada con contratos y beneficios
públicos como nombramientos, órdenes de trabajo, pautas publicitarias, en-
tre otras formas. Estas son, apenas, algunas expresiones de la corrupción en
nuestros días.1
Cuando se trata de una aproximación integral al conocimiento de la
corrupción como una patología de los asuntos del gobierno y del interés
público, encontramos que aquella y la lucha contra ella no es un asunto
típicamente jurídico, y supone experiencias en la sociología jurídica y en
la ciencia política de múltiples formas y medidas que dejan mucho espacio
a la condición humana y a las culturas y subculturas del poder, así como a
la ambición política, personal y familiar.2
Por lo conocido, la lucha contra la corrupción es un cometido singular e
inacabado siempre, en todo caso lleno de historias de éxitos y de fracasos, que
no termina ni se agota en unos cuantos resultados, por muy importantes
que lleguen a ser, como en el caso colombiano, aumentada y desorbitada con
la presencia del dinero del narcotráfico en las campañas políticas y en los del
criminal y horrendo fenómeno del paramilitarismo, también narcotraficante.3
Aunque existen organismos especializados en el ámbito internacional
que arrojan escalas, rangos y clasificaciones sobre la corrupción, a ese nivel,
y aun en el orden interno, tampoco se pueden medir sus resultados solo por
encuestas de percepción, pues, esencialmente, la corrupción, como fenóme-
no patológico de las sociedades, está constituida por episodios consumados
o por historias y anécdotas inacabadas y contadas a medias de episodios
sugestivos y de comportamientos censurables y se enriquecen con la creati-
vidad y la fantasía popular y periodística. También aparecen las versiones

1
Gómez Lee, Iván Darío, “La grave sofisticación de la corrupción”, Revista de la Audi-
toría General de la República, Bogotá, 2010; Gómez Lee, Darío, Control fiscal y seguridad jurídica
gubernamental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006.
2
Turbay Quintero, Julio C. et al., Hacia un nuevo control Fiscal en Colombia, Bogotá, Con-
traloría General de la República, 2009.
3
López Hernández, Claudia, Y refundaron la patria. De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron
el Estado colombiano, Bogotá, Random House Mondadori-Debate, 2010.

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122 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

de la oposición, de los adversarios y de otros sujetos que hoy contribuyen en

buena manera a su descubrimiento y persecución, como son las veedurías
ciudadanas y las veedurías especializadas con mayor capacidad de develar
los hechos y los actos de corrupción que los mismos investigadores de los
fiscales y de los auditores de la Contraloría General de la República (CGR).4
Aquella lucha se asemeja a la lucha constante por la vida y por la re-
invención de la ética de los asuntos públicos, y siempre es desafiante y será
novedosa, ya que debe ser actualizada a diario con estrategias y políticas
efectivas y eficaces y con la decisión de derrotar sus expresiones, también y
siempre creativas y novedosas. La lucha contra la corrupción, desde siempre,
ha demandado capacidades suficientes para prevenirla, investigarla, sancio-
narla y perseguirla, además de la disposición suficiente de elementos para
combinar recursos fiscales, disciplinarios, penales y de participación ciuda-
dana en los desafíos adicionales de la impunidad aceptada y repudiada.
Vale la pena mencionar la larga lista de candidatos presidenciales ase-
sinados en Colombia en el tránsito a la Presidencia de la República desde
hace cerca de 100 años. Esta lista comienza con Rafael Uribe Uribe, sigue
con Jorge Eliecer Gaitán, Luis Carlos Galán Sarmiento, Jaime Pardo Leal,
Bernardo Jaramillo, Carlos Pizarro León Gómez y termina con Álvaro Gó-
mez Hurtado, quien ya advertía de la necesidad de reemplazar el régimen
completamente tomado por la corrupción y el narcotráfico.5
La lucha contra la corrupción hoy aparece en los escenarios de la coo-
peración internacional y de los Estados entre sí, como el caso de Colombia,
Estados Unidos y Brasil, por los delitos de corrupción de empresas construc-
toras brasileñas, congresistas colombianos, funcionarios públicos nacionales
y particulares encubridores.
Vale la pena subrayar la gran importancia de la visión internacional de la
lucha contra la corrupción, es decir, el deber de cumplir y hacer cumplir las
convenciones internacionales de lucha contra la corrupción en los términos
del derecho de los tratados de cooperación entre los gobiernos.
Afortunadamente, en los últimos años, la corrupción en los asuntos pú-
blicos y sobre los recursos oficiales es vista como un flagelo global y globali-
zador de muchos otros males que afectan los negocios en todos los órdenes.
Es de tal naturaleza el efecto perturbador de la corrupción de lo público,
que merece la alianza de todos los poderes estatales y aun del ordenamiento
internacional para frenarla. Aquella lucha también necesita de la coordi-

4
Salazar, Pedro et al., ¿Cómo combatir la corrupción?, México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 2017; Turbay Quintero, Julio C. et al., Excelencia y calidad en el control fiscal,
Bogotá, Contraloría General de la República, 2009.
5
Gómez Hurtado, Enrique, ¿Por qué lo mataron?, Bogotá, Controversia, 2011.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 123

nación con los organismos públicos y con las organizaciones privadas para
conocerla y establecer convenciones, acuerdos y tratados modernos y diná-
micos desde el componente probatorio y judicial para fortalecerla.
De igual modo, sus proyecciones y las configuraciones contemporáneas
de la globalización, las aperturas y la desregulación hacen que muchos inver-
sores y actores privados de los mercados mundiales hayan planteado serias
inquietudes sobre ella como factor destructivo de la credibilidad de los Esta-
dos, de la seguridad jurídica y de la libre competencia y la libre concurrencia,
asimismo, sobre el hecho de que existan conglomerados de la contratación de
recursos públicos que se especialicen en aprovecharse de condiciones sociales,
jurídicas, políticas y económicas para corromper a los servidores estatales.

II. LA EVOLUCIÓN POLÍTICA Y NORMATIVA

DE LA CARTA POLÍTICA DE 1991

1. Los orígenes del cambio constitucional

La Constitución colombiana de 1991, que aún rige con algunas importantes

y abundantes reformas, especialmente introducidas para el desarrollo de la
lucha colombiana contra la corrupción política, electoral y administrativa,
por una parte, y contra la criminalidad organizada del narcotráfico, por la
otra, así como en la búsqueda de la paz con los grupos insurgentes armados
como verdaderos ejércitos contrarios al orden público y a la paz ciudadana,
significó la formulación y la ejecución de un gran reto institucional, nor-
mativo y orgánico de carácter histórico, inconcluso, ciertamente inacabado
—y en muchos casos, como en los del narcotráfico y la corrupción política y
administrativa—, parcialmente frustrado e ineficaz.6
Aquella reunión constituyente fue una asamblea pluralista y altamente
deliberativa, integrada por representantes de casi todos los sectores políticos
legítimos con actividad en el sistema político colombiano, y se inspiró en los
proyectos del gobierno nacional de César Gaviria, inicial heredero del dis-
curso profundamente liberal y transformador de Luis Carlos Galán, en el
matizado pensamiento político conservador de Álvaro Gómez Hurtado, en la
doctrina socialista de origen español y alemán de los líderes del “Movimiento
19 de abril” (M19), de corte esencialmente socialdemócrata y en las ideas de
los grupos conservadores tradicionales, liderados por Misael Pastrana Borre-
ro, y en la de otros grupos reintegrados a la vida civil y política colombiana.

Acevedo, Darío et al., Parapolítica, verdades y mentiras, Bogotá, Planeta Colombiana, 2008.

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124 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

En esencia, aquella reunión fue una Asamblea Nacional Constituyen-

te que recogió buena parte de las múltiples aspiraciones ideológicas de los
colombianos, incluso de la Iglesia católica y de las nuevas iglesias que ya
habían irrumpido en el mundo de la política colombiana, y se ocupó en sus
trabajos de redacción normativa: incluso de los temas delicados de la fami-
lia, la paternidad y los derechos y la responsabilidad para con los hijos, entre
muchas otras materias raramente constitucionalizadas entre nosotros, como
los de la procreación asistida.
Desde luego, quedaron fuera de esa reunión las llamadas Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia (FARC)7 y los interesados de los pode-
rosos grupos de narcotraficantes de los dos carteles existentes en la época,
conocidos como “Cartel de Medellín” y “Cartel de Cali”. Estos últimos
carteles quisieron ejercer su poderosa influencia para sacar avante algunas
propuestas, como la de la prohibición de la extradición de colombianos, y lo
lograron de varios modos.8
Esta tarea transformadora de la Asamblea Constituyente de 1991 tuvo
en mente la doctrina política del caudillo liberal Luis Carlos Galán que,
había sido asesinado por las mafias del narcotráfico colombiano en acuer-
do con intereses oscuros ejecutados con la complicidad de algunos agentes
de seguridad del Estado o del Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS), por una parte, y los discursos doctrinarios del candidato conserva-
dor Álvaro Gómez Hurtado, también asesinado posteriormente durante el
gobierno del entonces presidente Ernesto Samper Pizano, al parecer igual-
7
Aquellas fueron un verdadero ejército guerrillero denominado “Fuerzas Armadas Re-
volucionarias de Colombia”. Hoy aparecen convertidas en un partido político con la misma
sigla que se ha presentado a las elecciones de 2018, con candidatos al Congreso y a la pre-
sidencia de la República. Hoy se cuestiona si conservan sus bienes y sus capitales ilícitos y si
estos van a ser empleados y gastados en las elecciones en desarrollo.
8
La lucha contra aquellos carteles de narcotraficantes avanzó notablemente hasta el
punto de aplicarse la justicia para casi todos sus cabecillas y agentes que terminaron muertos,
encarcelados y extraditados; así como ocuparse muchos de sus valiosos bienes. No obstante,
la llamada industria del narcotráfico en Colombia sigue vigente: ha crecido notablemente,
buena parte de sus jefes de hoy son herederos de sus antiguos negocios y propiedades y ma-
nejan estructuras de corrupción política, financiera, económica, inmobiliaria y de control de
territorios y espacios rurales y urbanos en los llamados combos, oficinas, estructuras, bandas
y carteles. Su alianza con las guerrillas de las FARC, ahora desmovilizadas, y el denominado
Ejército de Liberación Nacional (ELN) les dio muchos frutos y poder, y han logrado refugio
y socios en el territorio venezolano. Ejercen control de rutas y de territorios en alianza con
carteles mexicanos y guatemaltecos y plantean nuevos retos a la justicia penal y al Ejército
nacional con miras en el mantenimiento de la seguridad del territorio y de los bienes jurídi-
cos nacionales. En el último año, las cifras del tráfico han crecido de modo exponencial y las
autoridades electorales han estimado que sus utilidades se vieron reflejadas en el aumento de
los costos y de los gastos de las campañas electorales.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 125

mente por fuerzas oscuras del Estado aliadas con narcotraficantes, en un

caso donde no se ha podido avanzar en las condenas penales y que acaba de
ser catalogado como delito de lesa humanidad para evitar la prescripción y
para reactivar las causas procesales.
Ese insospechado cometido constitucional, logrado por la presencia cri-
minal y terrorista del cartel de Medellín en todo el territorio nacional y con
la sustanciosa capacidad de influencia de los agentes del Cartel de Cali,
luego fue retirado de la carta constitucional, lo que dio pie a la restablecida
institución de la extradición de nacionales como un sustancial instrumento
de colaboración internacional contra el crimen organizado.9
No podemos pasar por alto como antecedentes que explican la con-
vocatoria y reunión multipartidista de la llamada Asamblea Nacional
Constitucional, el grave proceso de deterioro del orden público y del cri-
men selectivo, o el terrorismo urbano de los narcotraficantes, que con-
dujo al sacrificio de cuatro candidatos presidenciales de la izquierda de-
mocrática y del liberalismo, y al sacrificio de centenares y miles de civiles
inocentes, caídos bajo las bombas o el fuego de los sicarios de los carteles
de la droga.

2. Otras causas del cambio constitucional

Con la insólita e inédita convocatoria de la Asamblea Constitucional en

1990, por la llamada Séptima Papeleta de los estudiantes de Bogotá, con las

Este ha existido durante varias décadas y hoy es un poderoso instrumento de lucha

contra la corrupción política generada y agitada por la presencia del dinero de sus carteles y
subcarteles en la financiación de las costosas campañas electorales nacionales y territoriales,
y en el ejercicio de la función legislativa de varios de nuestros congresistas precisamente re-
lacionada con sus intereses criminales, dando lugar a un megaproceso penal contra muchos
de ellos, llamado “Proceso 8000”.
Aun hoy, con la colaboración de las autoridades judiciales y de policía estadounidense,
se proyecta la extradición de varios servidores públicos nacionales y de muchos particulares
colombianos por emplear el sistema financiero de Estados Unidos para el lavado de activos
y para consumar los pagos y actos de corrupción pública. Precisamente se ha decretado la
extradición del jefe de los fiscales anticorrupción, como jefe del llamado “Cartel de la Toga”,
por la supuesta complicidad de varios exmagistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ)
y se anuncia la extradición de varios abogados y fiscales comprometidos con delitos contra
la administración de justicia.
De igual manera, son varios centenares los nacionales colombianos extraditados a Es-
tados Unidos de América vinculados al tráfico de estupefacientes, al lavado de activos, a
actos de corrupción en las Fuerzas Armadas y de miembros de bandas armadas de para-
militares dedicados al narcotráfico y a la grave violación sistemática de derechos humanos.

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126 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

decisiones del Poder Ejecutivo nacional, que invocó facultades y condicio-

nes de Estado de sitio, y las de la CSJ, que la avalan como juez constitucio-
nal, se trató de dotar al Estado colombiano de capacidades e instrumentos
adecuados y suficientes para enfrentar a la delincuencia organizada, a las
bandas y ejércitos dedicados a lucha armada de variada etiología que tanto
azotaron a los colombianos, y de renovar las instituciones de la democracia
participativa y deliberativa, para permitir a la sociedad civil participar en
las denuncias e investigación contra la corrupción política y administrativa
que imperaban en las dos décadas preexistentes, y que ahora con nuevas y
sugestivas modalidades se mantienen vigorosas.
En este sentido, para entender el denominado clamor popular que lla-
mó la atención del Poder Judicial de la época y dentro de los antecedentes
de la transformación constitucional colombiana, apenas cabe recordar
como antecedentes el sacrificio criminal de cuatro candidatos presidencia-
les, el asesinato sistemático de decenas de policías y soldados, jueces, magis-
trados y abogados, víctimas del atentado individual y terrorista a lo largo de
todo el territorio colombiano.
Este reto fue adicionado y agravado con instituciones y disposiciones
normativas pensadas para enfrentar las nuevas modalidades de la corrup-
ción política y administrativa postconstitucionales, fundadas en la presencia
agresiva del dinero del narcotráfico en la política, y luego con el dinero de
la corrupción administrativa sobre los recursos públicos nacionales transfe-
ridos a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) y
los administrados por entidades nacionales.
La convocatoria excepcional y extraconstitucional de 1990 permitió a
la nación colombiana asumir el deber de reestructurar el Estado y las ins-
tituciones constitucionales, y con ese fundamento, en una asamblea multi-
partidista con presencia de varios grupos de exguerrilleros, como el M19 y
el Ejército Popular de Liberación (EPL), asumió, en 1991, los grandes cos-
tos institucionales que supuso la introducción de una nueva Constitución
en el viejo sistema político, con nuevas instituciones y órganos judiciales
y con nuevas facultades vigorosas en manos de los llamados de control y
vigilancia.
Como antecedentes, es preciso señalar que en 1977 y 1979 se habían
expedido dos importantes reformas constitucionales que se habían pro-
puesto para fortalecer la administración de justicia, la organización terri-
torial y la democracia participativa, que fueron declaradas inconstitucio-
nales por la Corte Suprema de Justicia, como juez constitucional, en una
especie de insólito bloqueo aparentemente con fundamento en cláusulas

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 127

pétreas y de decisiones políticas fundamentales con la declaratoria de in-

constitucionalidad, pero con base en vicios de procedimiento de origen
reglamentario.

3. Las duras vicisitudes del cambio

constitucional en Colombia

Dicho reto, que permanece ciertamente inconcluso, con un sinnúmero

de frustraciones profundas, bastante agravadas en lo que va del siglo XXI,
también está rodeado de realizaciones, logros y fortalezas, especialmente re-
lacionadas con la derrota de las bandas armadas de paramilitares y la perse-
cución y condena de varias decenas de políticos de profesión dedicados a la
apropiación y desvío de los recursos públicos. Podemos iniciar advirtiendo
que dichos grupos lograron acumular inmensas fortunas de proyección glo-
bal y transnacional que aún sobreviven y continúan ejerciendo su influencia
política y administrativa.
No cabe duda de que el cambio constitucional de 1991 significó varios
desafíos radicales y varias guerras dolorosas y sangrientas en sentido cier-
tamente literal, como la lucha contra los viejos carteles del narcotráfico y
contra las mafias de traficantes de toda clase de bienes y valores, muchos
de los cuales han sido objeto de serios procesos de extinción de dominio y
ocupación estatal.
Buena parte de las disposiciones constitucionales introducidas o modi-
ficadas en el derecho constitucional colombiano a partir de la carta polí-
tica de 1991 corresponden al designio constituyente de establecer los me-
jores y más eficientes instrumentos de lucha institucional y democrática
contra el grave flagelo de la corrupción política y del crimen organizado,
que azotaron a la sociedad a partir del gran poder del narcotráfico y de la
criminalidad organizada derivada de aquel negocio ilícito de proyección
transnacional.
Además, en el proceso constituyente de 1991 se trató de superar las
fuertes dosis de corrupción política regional que se había adueñado de la
Administración pública de las entidades territoriales y de los órganos de
representación política a todo nivel, especialmente en el territorial, básica-
mente sobre los recursos públicos de orden local y departamental y sobre
las nóminas de empleados y trabajadores al servicio de las administraciones
públicas.
Desde los años setenta, y durante toda la década de los ochenta, las cas-
tas y los estamentos políticos territoriales y locales se consolidaron en buena

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128 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

parte nutridos con el dinero y el poder del narcotráfico regional, y se torna-

ron poderes insuperables, aun para la Administración nacional.
El poder del paramilitarismo y su definición de los destinos de la política
territorial los llevó a decir que las autodenominadas Autodefensas Unidas
de Colombia tenían influencia directa en una tercera parte del Congreso de
la República y en centenares de municipios y departamentos, de los cuales
se apropiaron ejerciendo violencia armada y la constricción a los electores
para elegir alcaldes y gobernadores, exigir la entrega de las entidades públi-
cas y el nombramiento de sus agentes para apropiarse del presupuesto y de
los bienes públicos.
Desde luego, en esta práctica criminal, se dedicaron a expulsar cam-
pesinos de sus tierras, a masacrar y desaparecer a los renuentes, a destruir
todos los valores de la nacionalidad. La nefasta noche del paramilitarismo
colombiano supuso la comisión de los más horrendos crímenes de lesa hu-
manidad y la apropiación de centenares de miles de millones de pesos, así
como el control del territorio y de las administraciones territoriales para
asentar sus operaciones de desplazamiento y apropiación de haciendas y
vidas, y para dedicarse al narcotráfico y al lavado de activos provenientes
del narcotráfico mismo.
Por otra parte, dichas disposiciones constitucionales incorporadas en el
novedoso texto constituyente de 1991 también respondían a la necesidad
de introducir instituciones y organismos judiciales de investigación y juzga-
miento de los delincuentes comunes y de los agentes de la política regional,
contra quienes no existían nada más que organismos judiciales y policiales
tradicionales débiles, supremamente frágiles y anclados en la doctrina y en
las estructuras del viejo modelo constitucional de administración de justicia
propios del siglo XIX.
El gran poder del narcotráfico colombiano de la década de los ochenta
ya había trascendido las fronteras y se hacía indispensable transformar los
instrumentos y organismos policivos, judiciales y científicos de lucha contra
ese flagelo también para atender a los reclamos internacionales sobre la res-
ponsabilidad del Estado colombiano en esas materias. Esto dejó un rastro
contrario a la ética de lo público y permeó la conciencia de las nuevas gene-
raciones en las ideas del enriquecimiento fácil y del desconocimiento de los
límites éticos frente a los recursos públicos.
Asimismo, la situación generalizada de descomposición del orden públi-
co, agravada debido al aumento del poder militar y territorial de las varias
guerrillas que mantuvieron control armado en vastas regiones apartadas y
alejadas del centro del poder político, hacían imposible la protección de los
empresarios del campo y los poblados y ciudades intermedias del país, colo-

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 129

cando sobre el día a día de la política la sensación de un Estado fallido y la

consolidación paulatina de una especie de narco Estado, con narco políticos
y narco empresarios.
Estas, a pesar de los varios procesos de paz celebrados con ellas, como la
paz acordada con el M19 y otras frustradas con las FARC, el ELN, el EPL,
entre otros grupos de insurgentes armados, se habían rearmado, fortalecido,
y algunas de ellas habían consolidado dominio espacial, territorial y huma-
no en vastas regiones selváticas y alejadas del territorio nacional.
Cabe recordar que en los años preexistentes a la reunión de la Asam-
blea Nacional Constitucional, luego autoproclamada Constituyente, se pro-
dujo la toma guerrillera del Palacio de Justicia, que tuvo como resultado la
muerte o desaparición de más de un centenar de ministros de la Corte y de
sus colaboradores y de otros tantos guerrilleros, y se revivieron pesados epi-
sodios de violencia política que siguen siendo objeto de examen.10

III. LOS CONTENIDOS SUSTANCIALES

DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE

Esta “nueva” Constitución, que ya cumplió más de 25 años de aplicación y

de vida intensa, de extensos contenidos expresamente socialdemócratas de
corte contemporáneo y de muchos cometidos contrarios a la vieja práctica
política tradicional colombiana, al parecer se inspiró en los textos de las
constituciones de España, Portugal, Brasil, Estados Unidos y, en buena me-
dida, en la tradición constitucional nacional bajo fórmulas racionalizadoras
y autolimitadas, como en los casos de los estados de excepción, en los de
las facultades extraordinarias y en las cláusulas del régimen económico y
de la Hacienda Pública en una modalidad que combina principios y reglas
del neoliberalismo, del Estado social de derecho y de la economía social de
mercado.
Dentro de aquellos costos ideológicos y doctrinarios podemos mencio-
nar, a modo de reflexión preliminar y muy grueso: la declaratoria del Estado
social y democrático de derecho; el carácter normativo de la Constitución;11 la introduc-
ción de los catálogos de los nuevos derechos constitucionales, fundamenta-

10
Patiño, Otty, Historia privada de la violencia, Bogotá, Random House Mondadori-Deba-
te, 2017.
11
Artículo 1o. Colombia es un Estado Social de derecho organizado en forma de Re-
pública unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

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130 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

les, colectivos y del ambiente; los derechos constitucionales de contenido

social y los de contenido económico; las mencionadas acciones populares,
de cumplimiento, por intereses y derechos difusos, y la incorporación del
bloque de constitucionalidad, como componente esencial y sustancial del nuevo
texto constitucional, como norma jurídica de valor judicial pleno.
Además, en el mismo sentido, cabe destacar la creación de la Corte
constitucional y la superación del viejo modelo de control de constitucio-
nalidad y de justicia constitucional, la introducción de la muy vigorosa y
dinámica acción de tutela o de amparo, entre otras acciones constitucionales,
para proteger la integridad de la carta política y la defensa de los derechos
constitucionales.12
Además, se modificó el régimen de justicia penal y de administración
y gobierno de la rama judicial, con la introducción de un muy mal tratado
Consejo Superior de la Judicatura y de una inicialmente incipiente Fiscalía Gene-
ral de la Nación (FGN), hoy vigorosa y bien dotada jurídica y materialmente.
La poca fortuna de todo el Consejo Superior de la Judicatura, en especial
de su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, obedece a problemas estructurales de
composición política del Poder Judicial que desde siempre se ha resistido
a toda clase de gobierno, incluso, a algunas modalidades de autogobierno,
como la establecida en Colombia en 1991.
Vale la pena reiterar que en la nueva Constitución Política de los co-
lombianos de 1991 se introdujeron instituciones férreas como la pérdida de
investidura de congresistas en un proceso disciplinario, en cualquier tiempo, co-
rreccional, concentrado y de única instancia en la sede judicial del Consejo

Artículo 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre

la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las
leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.
12
Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamen-
tales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél respecto
de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de
diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la
acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio públi-
co o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 131

de Estado, según los términos de los artículos 183 y 184,13 el fuero penal, directo
y concentrado en única instancia en la Sala Penal de la CSJ.14
13
Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la in-
asistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del car-
go dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en
que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por
tráfico de influencias debidamente comprobado. Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán
aplicación cuando medie fuerza mayor.
Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de
acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la
fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano.
14
Artículo 186. De los delitos que cometan los Congresistas, conocerá en forma priva-
tiva la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En caso
de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la
misma corporación. Corresponderá a la Sala Especial de Instrucción de la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia investigar y acusar ante la Sala Especial de Primera Instancia
de la misma Sala Penal a los marineros del Congreso por los delitos cometidos. Contra las sen-
tencias que profiera la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la Corte Supre-
ma de Justicia procederá el recurso de apelación. Su conocimiento corresponderá a la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. La primera condena podrá ser impugnada.
Artículo 234. La Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción
Ordinaria y se compondrá del número impar de Magistrados que determine la ley. Esta di-
vidirá la Corte en Salas y Salas Especiales, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba
conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno. En
el caso de los aforados constitucionales, la Sala de Casación Penal y las Salas Especiales ga-
rantizarán la separación de la instrucción y el juzgamiento, la doble instancia de la sentencia
y el derecho a la impugnación de la primera condena. La Sala Especial de Instrucción estará
integrada por seis (6) Magistrados y la Sala Especial de Primera Instancia por tres (3) Magis-
trados. Los miembros de estas Salas Especiales deberán cumplir los requisitos para ser Ma-
gistrados de la Corte Suprema de Justicia. Se les aplicará el mismo régimen para su elección
y periodo. Los Magistrados de las Salas Especiales solo tendrán competencia para conocer
de manera exclusiva de los asuntos de instrucción y juzgamiento en primera instancia en las
condiciones que lo establezca la ley. El reglamento de la Corte Suprema de Justicia no podrá
asignar a las Salas Especiales el conocimiento y la decisión de los asuntos que correspondan
a la Sala de Casación Penal. Los Magistrados de las Salas Especiales no podrán conocer
de asuntos administrativos, ni electorales de la Corte Suprema de Justicia ni harán parte de
la Sala Plena. Parágrafo. Los aforados constitucionales del artículo 174 de la Constitución
Política tienen derecho de impugnación y doble instancia conforme lo señala la ley.
Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 1. Actuar como tribunal
de casación. 2. Conocer el derecho de impugnación y del recurso de apelación en materia
penal, conforme lo determine la ley. 3. Juzgar al presidente de la República, o a quien haga
sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, previo el procedimiento es-
tablecido [en los numerales 2 y 3 del] artículo 175 de la Constitución Política, por cualquier
conducta punible que se les impute. Para estos juicios la Sala Penal de la Corte Suprema de

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132 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

Cabe destacar que en enero de 2018, a menos de dos meses de las elec-
ciones generales al Congreso de la República y al inicio del último año de
gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se acababa de expedir la Ley
1881, por la cual se modifica el procedimiento de pérdida de investidura de
los congresistas, se consagra, por una parte, la doble instancia, término de ca-
ducidad de la acción de pérdida de investidura de los congresistas. Por otra
parte, se expidió el acto legislativo o de reforma constitucional 1 de 2018, por
el cual se modifican los artículos 186, 234 y 235 de la Constitución Política, y
se implementa el derecho a la doble instancia y a la impugnación en los casos
de los juicios penales de los congresistas y de otros altos funcionarios someti-
dos al fuero constitucional ante la CSJ.
Los poderes disciplinarios preferentes del procurador general de la Na-
ción sobre toda clase de servidores públicos, incluso los de elección popu-
lar y aun de particulares; la incipiente creación de la FGN; la participación
ciudadana en materia de control fiscal en los términos del artículo 270 de la
Constitución de 1991;15 el sistema de control interno en todas las entidades
públicas, según el artículo 269 de la codificación superior, en concordancia

Justicia estará conformada además por Salas Especiales que garanticen el derecho de impug-
nación y la doble instancia. 4. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso. 5. Juzgar, a
través de la Sala Especial de Primera Instancia, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Jus-
ticia, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del vice fiscal General de la Nación,
o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, al Vicepresi-
dente de la República, a los Ministros del Despacho, al Procurador General, al Defensor del
Pueblo, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante
los Tribunales, Directores de los Departamentos Administrativos, al Contralor General de la
República, a los Embajadores y jefe de misión diplomática o consular, a los Gobernadores,
a los Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los
hechos punibles que se les imputen. 6. Resolver, a través de la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones
proferidas por la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia. 7. Resolver, a través de una Sala integrada por tres Magistrados de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y que no hayan participado en la decisión,
conforme lo determine la ley, la solicitud de doble conformidad judicial de la primera con-
dena de la sentencia proferida por los restantes Magistrados de dicha Sala en los asuntos a
que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del presente artículo, o de los fallos que en esas
condiciones profieran los Tribunales Superiores o Militares. 8. Conocer de todos los nego-
cios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en
los casos previstos por el derecho internacional. 9. Darse su propio reglamento. 10. Las
demás atribuciones que señale la ley. Parágrafo. Cuando los funcionarios antes enunciados
hubieren cesado en el ejercicio de su cargo, el fuero solo se mantendrá para las conductas
punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.
Artículo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana
que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos
y sus resultados.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 133

con el artículo 209, 267;16 las acciones constitucionales de naturaleza judi-

cial como la acción de tutela, las acciones populares,17 las acciones de cumplimiento,
las acciones por intereses difusos y las acciones de grupo, en los artículos 89 y
92 de la Constitución.18
En efecto, de manera directa encontramos disposiciones como la esta-
blecida en el derecho constitucional de petición, que consiste en que toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autorida-
des públicas por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución, y que aparece regulado en el muy conocido artículo 23 consti-
tucional, el cual también puede ejercerse ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales.
Por otro lado, en el artículo 90 de la carta política de los colombianos
quedó establecido que en caso de que el Estado sea condenado a la repara-
ción patrimonial por los daños antijurídicos causados por la conducta dolo-
sa o gravemente culposa de uno de sus agentes o por autoridades públicas,
por su acción o por su omisión, deberá repetir contra estos.
A su vez, en el artículo 92 de la Constitución se establece la acción públi-
ca y popular para solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias
derivada de la conducta de las autoridades públicas. Cabe destacar también
que en el artículo 93 se ordenó la incorporación del Estado colombiano al
Estatuto de Roma, y se reconoce la vigencia y la operancia de la jurisdicción
de la Corte Penal Internacional, de suma trascendencia para nosotros, en
atención a las muy graves situaciones de violación de los derechos constitu-
cionales, la vida y la integridad física de muchos colombianos por los grupos

16
Artículo 269. En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obli-
gadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de
control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excep-
ciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas.
17
Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos
e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de
similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el
daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
18
Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sen-
tencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
Artículo 89. Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los
demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar
por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de
grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

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134 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

de paramilitares, los grupos de guerrilleros y los agentes del Estado, como

militares y policías involucrados en delitos de lesa humanidad.
Además, encontramos que en el artículo 122 de la carta política se esta-
blece el deber de todos los servidores públicos de jurar la defensa, el respeto
y el acatamiento al ordenamiento jurídico y de atender el cumplimiento de
los deberes que le incumben. Allí se dispone el deber de declarar el monto
de los bienes y rentas de los servidores públicos antes de tomar posesión del
cargo, al retirarse del mismo o cuando la autoridad competente se los solicite.
De igual modo, en el artículo 123 constitucional encontramos que los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y que
ejercerán sus funciones en apego al principio de legalidad en la forma pre-
vista en la Constitución, la ley y los reglamentos; además, que la ley puede
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de ha-
cerla efectiva, en términos del artículo 124.
De singular importancia jurídica es el artículo 126 de la misma codi-
ficación superior, que establecía una especie de régimen de inhabilidades
para los casos de nepotismo y de clientelismos, ahora modificado por el acto
legislativo 2 de 2015, en el que se establecieron, entre otros elementos, una
especie de reforma política para buscar un incipiente equilibrio de poderes
dirigido a los poderes de los altos dignatarios de la justicia.19
De igual modo, en el artículo 127 de la carta política, se establecen las
incompatibilidades para los servidores públicos, quienes no pueden celebrar

Artículo 126. Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nom-
brar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por
matrimonio o unión permanente.
Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos
estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas
que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior.
Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplica-
ción de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.
Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a cor-
poraciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en
la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, trans-
parencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.
Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser ree-
legido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un
cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Afora-
dos, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador Ge-
neral de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador
Nacional del Estado Civil.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 135

por sí, por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno

con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren
recursos públicos, salvo las excepciones legales.20
El artículo 128 de la carta política también establece una modalidad de
incompatibilidad para el desempeño simultáneo de más de un empleo pú-
blico y para recibir más de una asignación de los recursos públicos.21 Ade-
más, en el artículo 129 de la misma codificación constitucional se establece
que los servidores públicos no podrán recibir cargos, honores y recompen-
sas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar con-
tratos con ellos, sin previa autorización del Gobierno.
Una de las disposiciones de mayor alcance en la regulación de las posi-
bles hipótesis de corrupción de los congresistas en Colombia es el artículo
180, en el que se estableció el régimen de incompatibilidades relacionados
con su posible influencia sobre la Administración pública y sus recursos.
Igualmente, el artículo 181 constitucional señala que las incompatibilidades
de los congresistas tendrán vigencia durante el periodo constitucional res-
pectivo y que, en caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente
a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del periodo fuere
superior. De igual manera, dichas inhabilidades e incompatibilidades se ex-
tienden a quienes fueren llamados a ocupar los cargos.22

20
Artículo 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta
persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas
privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.
A los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos elec-
torales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el
derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las
limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas
actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.
La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o cam-
paña política constituye causal de mala conducta.
21
Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público
ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de institu-
ciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determina-
dos por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales
y el de las descentralizadas.
22
Artículo 180. Los congresistas no podrán:
1. Desempeñar cargo o empleo público o privado.
2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las
personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta dis-
posición.

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136 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

El artículo 182 estableció el deber de los congresistas de poner en conoci-

miento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económi-
co que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su
consideración y lo relacionado con los conflictos de interés y las recusaciones.
También, como hemos visto, el artículo 183 constitucional establece las
ya anunciadas causales de perdida de investidura de los congresistas por:
violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o el régimen
de conflicto de intereses; inasistencia a las reuniones plenarias; indebida
destinación de dineros públicos; tráfico de influencias, o por no tomar pose-
sión del cargo dentro de los términos constitucionales, la cual será decretada
por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor
a 20 días hábiles, contados a partir de la fecha de formulación de la solici-
tud de cualquier ciudadano o de la mesa directiva de la Cámara respectiva.
El régimen del fuero penal directo para los congresistas está previsto en el
artículo 186 de la misma carta política, en el que se dice que de los delitos
que cometan los congresistas conocerá en forma privativa la CSJ, única au-
toridad que puede ordenar su detención y que, en caso de flagrante delito,
deberán ser aprehendidos y puestos de inmediato a disposición de la misma
corporación.
En el terreno internacional, la cooperación y los compromisos de la lu-
cha anticorrupción son la Convención Interamericana contra la Corrupción
adoptada y aprobada por la Ley 412 de 1997, y la Convención de las Nacio-
nes Unidas contra la Corrupción, en los términos de la Ley 970 de 2005.
Por otra parte, encontramos las disposiciones de la Ley 80 de 1993 de
contratación pública, que incluyen medidas de transparencia y ciencia; la
Ley 190 de 1995, tendente a preservar la moralidad en la Administración
pública y a erradicar la corrupción administrativa; el citado Estatuto An-
ticorrupción donde, entre otras disposiciones, se encuentran las normas
sobre el deber de informar acerca de existencia de inhabilidades. Ahora
bien, contrario a algunas afirmaciones que, desde la falta de rigor acadé-

3. Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de

cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho
privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado
o reciban donaciones de este. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen
a los ciudadanos en igualdad de condiciones.
Parágrafo 1. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra
universitaria.
Parágrafo 2. El funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a un
Congresista para un empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como
gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 137

mico, dicen que el Estatuto no ha sido muy útil, lo cierto es que, desde
su expedición, dicha norma se ha consolidado como una poderosa herra-
mienta que materializa avances concretos en los diferentes campos que
regula. En efecto, la combinación de medidas administrativas, penales,
disciplinarias, fiscales y pedagógicas, y el trabajo de organismos especiales
de lucha contra la corrupción, orientados a una mejor coordinación inter-
estatal a nivel nacional y local, así como a una mayor interlocución entre
el Estado y la sociedad civil, han resultado fundamentales para combatir
la corrupción.
A lo largo de este documento se presentarán los principales avances
en la implementación de la Ley 1474 de 2011, buscando ofrecer a las enti-
dades estatales y ciudadanía en general un informe de avances, logros y de-
safíos del Estatuto, desde la fecha de su expedición hasta 2016, de modo que
sus aspectos más relevantes sean de conocimiento público. La corrupción es
un fenómeno difícil de combatir, pero, aun así, el Gobierno Santos, durante
sus dos periodos, se ha concentrado en expulsar este fenómeno de nuestras
instituciones públicas y privadas.
También se introdujo la figura del control disciplinario especializa-
do sobre magistrados, jueces y fiscales en la mal llamada Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pero es muy lamentable el mal
trato que ha recibido por parte de la jurisprudencia de la Corte Constitu-
cional, que, en tres sentencias de constitucionalidad, lo desmontó absoluta-
mente, al reducirlo a una corporación con dos salas completamente sepa-
radas y sin funciones disciplinarias sobre los magistrados de las altas cortes.
En relación con dichas materias, debo reiterar mi pesar y preocupación,
porque en febrero de 2018 se introdujeron al texto constitucional dos gran-
des reformas que le quitaron fuerza a la llamada pérdida de investidura de los
congresistas y el fuero penal pleno, directo y completo ante la Sala Penal de la CSJ,
lo que va a hacer más complejo su trámite.
Este reto formulado contra la corrupción política y contra el narcotrá-
fico significó un fuerte desafío humano contra los poderes políticos tradi-
cionales, que no ha concluido y que muestra saldos de diferente color, prin-
cipalmente negativos, en materia de corrupción política y de narcotráfico
organizado, las cuales han demandado un gran esfuerzo del Poder Legisla-
tivo para incorporar un Código Disciplinario Único en la Ley 743 de 2002,
un estatuto anticorrupción en la Ley 1474 de 2011 y otras reformas legales
a los procedimientos de control fiscal.23

Muchas de las reformas normativas introducidas en el ordenamiento colombiano en

desarrollo de la lucha contra la corrupción se han incorporado y desarrollado en el orden
legal como ocurre precisamente con el llamado Estatuto Anticorrupción que se encuentra

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138 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

Ciertamente, haciendo un balance general del estado de cosas de la

corrupción en Colombia, y después de 26 años de su vigencia y operati-
vidad, encontramos que la profunda transformación constitucional de los
instrumentos de persecución de los delitos y de lucha contra la corrupción,
en sus diferentes modalidades y escenarios introducidos por la Asamblea
Nacional Constituyente, no es un fracaso rotundo y absoluto, como piensan
muchos actores responsables de la lucha institucional contra la corrupción
en Colombia. En dicho balance encontramos luces y sombras profundas,
escenarios de logros, resultados positivos, cuentas muy duras y pasmosas ex-
presiones de las nuevas manifestaciones de la incorrección de los servidores
públicos representantes de los nuevos partidos que han ocupado la presi-
dencia de la República.
En este sentido, en el balance coinciden los principales voceros de los
partidos políticos en la contienda electoral que se tramita en este año, in-
cluidos los últimos voceros institucionales de aquella lucha, como son el
contralor general de la República,24 el procurador general25 y el fiscal gene-
ral de la Nación.26

en la Ley 1474 de 2011. Al final de este trabajo haremos una presentación y resumen de los
muy importantes contenidos de la misma.
24
Cabe observar que la Contraloría General de la República (CGR, se encarga de la
vigilancia de la gestión fiscal y oficial de los recursos públicos y del manejo de los fondos y
bienes de la nación y de establecer la responsabilidad que se derive de aquella. Además, es su
deber promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, inves-
tigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses pa-
trimoniales del Estado. De modo extraordinario, la CGR podrá exigir verdad sabida y buena
fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones
o los respectivos procesos penales o disciplinarios. También tiene funciones normativas de
carácter reglamentario ya que puede dictar normas generales para armonizar los sistemas
de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
25
La Procuraduría General de la Nación (PGN) es la cabeza del mal llamado Ministerio
Público en Colombia, ya que en esta materia vigila el cumplimiento de la Constitución, las
leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, defiende los intereses de la sociedad
y principalmente ejerce la vigilancia superior de la conducta oficial.
26
Artículo 250. La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio
de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de
un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella
o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indi-
quen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni
renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación
del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado,
el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de
control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública
en servicio activo y en relación con el mismo servicio. En ejercicio de sus funciones la Fiscalía
General de la Nación, deberá:

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 139

La realidad actual de semejante tarea debe enfrentar realidades cada

día más oscuras y dañinas, como las que se presentan en las administra-

1. Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de garantías las medidas necesarias
que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso penal, la conservación de la
prueba y la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas.
El juez que ejerza las funciones de control de garantías, no podrá ser, en ningún caso, el
juez de conocimiento, en aquellos asuntos en que haya ejercido esta función. La ley podrá
facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar excepcionalmente capturas; igual-
mente, la ley fijará los límites y eventos en que proceda la captura. En estos casos el juez que
cumpla la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y
seis (36) horas siguientes.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicacio-
nes. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el
control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
3. Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia
mientras se ejerce su contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que impli-
quen afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la respectiva autorización por
parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías para poder proceder a ello.
4. Presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, con el fin de dar inicio a
un juicio público, oral, con inmediación de las pruebas, contradictorio, concentrado y con
todas las garantías.
5. Solicitar ante el juez de conocimiento la preclusión de las investigaciones cuando según
lo dispuesto en la ley no hubiere mérito para acusar.
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asis-
tencia a las víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito.
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes
en el proceso penal, la ley fijará los términos en que podrán intervenir las víctimas en el pro-
ceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa.
8. Dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumple
la Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley.
9. Cumplir las demás funciones que establezca la ley.
El Fiscal General y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional. En
el evento de presentarse escrito de acusación, el Fiscal General o sus delegados deberán
suministrar, por conducto del juez de conocimiento, todos los elementos probatorios e infor-
maciones de que tenga noticia incluidos los que le sean favorables al procesado.
1. La Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de
indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en el artículo 277
de la Constitución Nacional.
2. Para combatir el terrorismo y los delitos contra la seguridad pública, y en aquellos sitios
del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en for-
ma inmediata o donde el acceso de los funcionarios ordinarios de policía judicial no sea posible
por excepcionales circunstancias de orden público, la Fiscalía General de la Nación confor-
mará unidades especiales de Policía Judicial con miembros de las Fuerzas Militares, las cuales
estarán bajo su dirección y coordinación. Para el desarrollo de las labores propias de esta fun-
ción, los miembros de la Unidad pertenecientes a las fuerzas militares se regirán, sin excepción,
por los mismos principios de responsabilidad que los demás miembros de la unidad especial.

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140 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

ciones territoriales, en las grandes agencias administrativas, de planeación,

regulación y disposición de los recursos y los servicios públicos.
Además, la actual realidad en la lucha contra la corrupción en Colom-
bia se ha extendido a los servidores judiciales, en cuyos servicios y organis-
mos han aparecido prácticas corruptas insospechadas en todo el trasegar
de la vida republicana. Hoy, por ejemplo, se han acuñado denominaciones
indignantes sobre esas modalidades de corrupción pública, como la del de-
nominado “Cartel de la Toga”, los carteles de la salud pública, como los
carteles de las enfermedades huérfanas o catastróficas.27
Este compromiso condujo a transformaciones como la superación del
bipartidismo tradicional y la racionalización del presidencialismo autorita-
rio fundado desde sus orígenes en el estado de sitio y las facultades extraor-
dinarias presidenciales sin límite material ni temporal.
Por ello, se establecieron nuevas circunscripciones o distritos electora-
les desligados de los llamados feudos podridos departamentales, como el Senado
de elección nacional única, las circunscripciones para las minorías étnicas
y otras como la de los colombianos residentes en el exterior, la elección
popular de alcaldes y gobernadores. También se establecieron las figuras
del vicepresidente o de la llamada fórmula presidencial elegida junto a la
vicepresidencia, en una mayoría absoluta y en la doble vuelta con la prohi-
bición absoluta de la reelección. Posteriormente, se han introducido al texto
constitucional de 1991 serias modificaciones relacionadas con el estatuto
de los partidos, su disciplina, las inhabilidades, las incompatibilidades y las
inelegibilidades y causales de pérdida de investidura, que ahora se extiende
a diputados y concejales de los órganos de la administración territorial.

IV. LA REALIDAD DE LA LUCHA

CONTRA LA CORRUPCIÓN

La corrupción administrativa es una constante que varía de intensidad y de

extensión de tiempo en tiempo, permanece oculta durante periodos y suce-
sos, y es utilizada con muchos y variados fines; en estas décadas es uno de

En este orden de ideas, se han descubierto organizaciones criminales dedicadas al

fraude los recursos públicos destinados a programas sociales de salud, educación y fomento
agropecuario, por ejemplo, los llamados carteles de la hemofilia, del sida, de los tratamientos
de recuperación de enfermos mentales, entre muchos otros, en los que se falsifican y adulte-
ran certificados, registran supuestos enfermos, tratamientos no aplicados, entre muchas otras
prácticas corruptas para autorizar el pago de miles de millones de pesos a los defraudadores,
entre los que se encuentran gobernadores, dueños y administradores de entidades de salud.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 141

los temas que ocupa bastante espacio en los asuntos de las agendas públicas
de los organismos judiciales de cada Estado y de la comunidad internacio-
nal, hasta involucrar a los organismos de policía internacionales. En nuestro
continente ha sido posible combatirla en niveles de la mayor jerarquía de lo
público, y otros, que no han podido, lo han hecho con las barreras que esta-
blece la impunidad estatal.
Ahora bien, en muchos casos no necesariamente supone la pretensión
del enriquecimiento personal de los servidores públicos o de sus allegados,
pues bien puede suponer modalidades orientadas a satisfacer necesidades
políticas de gobernabilidad y estabilidad institucional distintas al enriqueci-
miento personal o familiar y contribuir a la paz pública o a un equilibrio de
fuerzas de diversa índole.
Existen situaciones de posible caos institucional y condiciones perversas
de arreglo político en los que el pago de flujos de dinero público corresponde
al ejercicio habitual de modalidades perversas de compromisos y al cruce
de interinstitucional de ellos, así como casos donde la corrupción política
asume modalidades insospechadas de modo preliminar, en las que también
sirve para comprar gobernabilidad o para fines ilícitos relacionados con el
mantenimiento de causas y caudas que aseguren estabilidad, continuidad y
compensación no democrática de un régimen.28
La corrupción en América Latina ha adquirido dimensiones nuevas e
insólitas, y ahora, en los años transcurridos de siglo XXI, asume modalida-
des profundamente lamentables, como quiera que también se ha extendido
al desangre de los recursos públicos apropiados legalmente para atender las
necesidades mínimas y esenciales en materia de salud, alimentación y sa-
neamiento básico de las poblaciones más pobres y descuidadas.
En el caso colombiano, ha quedado probado judicialmente que en las
elecciones presidenciales de 2014 empresas extranjeras y empresarios co-
lombianos repartieron muchos recursos a jefes políticos regionales para
financiar ilegalmente los gastos de sus campañas, y esto no ha producido
consecuencias ni penales, ni políticas, y menos electorales, a pesar de que
se trata de entregar beneficios económicos encaminados a conseguir con-
cesiones de vías o mayores ingresos de los contratos en desarrollo o para
beneficiarse de contratos futuros en caso de que sea elegido uno de los can-
didatos financiados.29
28
Hernández Gamarra, Antonio, Control fiscal, funciones de advertencia y lucha contra la corrup-
ción, Bogotá, Contraloría General de la República, 2006, t. II.
29
Coronell, Daniel, “Más allá de cualquier duda”, Revista Semana, Bogotá, núm. 1870, 3
de marzo de 2018.

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142 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

También se han financiado ilegalmente campañas electorales con la

idea de que el elegido y financiado les otorgue a los financiadores nuevos
contratos, no solo en el orden nacional, sino además en los órdenes terri-
toriales. En muchos casos se ha sabido que los sobornos se pagan en cifras
de dinero en efectivo y se emplean para pagar los gastos de las campañas
políticas en situaciones de necesidad urgente. Su pago se hace a veces en
gruesas sumas de dinero en efectivo o en depósitos de transferencias en los
regímenes financieros opacos en distintas regiones del planeta.
En Colombia, las viejas prácticas corruptas de los clientelismos patrimo-
niales burocráticos, los sobornos contractuales, las llamadas “mordidas” o
“tangentes” se han incrementado notablemente, y ahora comprenden a casi
todos los contratos de obra, de suministros, de concesiones, de adecuaciones,
entre muchos otros, con cifras y montos insospechados e inimaginables.
Todo ello hizo indispensable modificar, desde la Constitución Política,
el régimen de la disciplina y el comportamiento de los congresistas y esta-
blecer el régimen de bancadas, para poner disciplina en la fila de los aspi-
rantes al barril de los puercos del Departamento de Planeación Nacional,
del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) del Fondo
Financiero de Proyectos de Desarrollo y de los centenares de fondos pre-
sidenciales de administración de los recursos de los sistemas generales de
regalías y de participaciones territoriales, como el Fondo de Adaptación al
Cambio Climático.30
Se han denunciado prácticas corruptas en las fuerzas militares con
múltiples expresiones, por ejemplo, la venta de la sangre saludable de los
soldados a comercializadores médicos, en vez de mantenerla en disponi-
bilidad en los hospitales militares. También se han denunciado prácti-
cas corruptas en la compra de uniformes, botas, vehículos, armamentos,
submarinos, aviones y explosivos. Asimismo, se han producido condenas
contra servidores públicos por acciones ilegales contra los magistrados
de la CSJ y varios periodistas, conocidas como las chuzadas y los segui-
mientos, en una modalidad extremadamente perversa de criminalidad y
corrupción.31
La corrupción hoy es esencialmente transnacional, internacional, y se
vale de todas las formas y facilidades creadas por los regímenes financieros
de los países para ocultar, lavar, limpiar y arrojar de nuevo al mundo de la
30
Padrón Pardo, Floralba, El concepto y función de las bancadas: las transformaciones de la repre-
sentación política, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2015.
31
Martínez, Julián F., Chuzadas. Ochos años de espionaje y barbarie, Bogotá, Ediciones B Co-
lombia, 2016.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 143

legalidad del derecho, partidas y sumas de dinero producto del soborno, el

cohecho, la concusión, el peculado, el robo y sus pagos.
Las nuevas modalidades con las que aparece la corrupción pública en-
tre los colombianos son ahora similares a las que aparecen en el concierto
político internacional, y en respuesta se escuchan voces muy serias que quie-
ren prender las alarmas, como los llamados líderes institucionales contra la
corrupción, por ejemplo, el denominado contralor general de la República
y el llamado procurador general de la Nación, quienes advierten que “[…]
la corrupción está acabando con el Estado […]” y que “[...] ya estamos al
borde del abismo […]”, pues si no se llega a un gran acuerdo nacional para
combatirla, “[...] el Estado como tal estaría peligrando […]”.
En este sentido, cabe observar que a pesar de los inmensos logros en
estas materias, la continua acción de los corruptos, al parecer, y en estudios
de percepción y por encuestas especializadas, genera fraudes de aproxima-
damente 40 billones de pesos colombianos por año. En este sentido, se ha
reconocido y difundido la percepción institucional de los organismos de
control colombianos sobre la posible pérdida de cerca de 20% del presu-
puesto nacional anual, que hoy llega a ser de casi 250 billones de pesos
colombianos.
Desde luego, la lucha de nuestros países no ha sido en vano y son miles
los casos descubiertos, investigados y sancionados por nuestras autorida-
des administrativas y judiciales, como en el caso de Brasil. En esta materia,
Colombia guarda mucha similitud con Brasil, Perú y México; y los sobornos
para la adjudicación de concesiones y de contratos de obra, entre otros,
son muy similares en modalidades y montos. En estos países, la etiología
de la criminalidad sobre los recursos públicos es similar y sus causas no
son diferentes.
Ahora, aquella es un fenómeno vivo, vigoroso, se reproduce como las
serpientes y las escamas de la gorgona Medusa, condenada por la diosa
Atenea enfurecida, y no parece existir un Perseo que la decapite; pero en la
guerra institucional contra ella se le ha podido cercenar decenas de exten-
siones dañinas.
A manera de reflexiones iniciales, relacionadas con la actual situación
de la lucha institucional contra la corrupción en Colombia, encontramos
que esta, en cuanto fenómeno social de importancia económica y política,
se ha transformado radicalmente y ha logrado y permitido la incorporación
de herramientas y recursos sofisticados tanto desde el punto de vista técnico
y político como desde el de la normatividad y de la doctrina del derecho
penal, que la hacen más eficiente, más eficaz y, en algunos supuestos, más
contundente, pero en todo caso insuficiente para derrotar de manera im-

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144 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

portante. En resumen, de los desarrollos normativos conocidos cabe desta-

car la expedición del mencionado Estatuto Anticorrupción en la Ley 1474
de 2011, cuyas normas principales contienen varios dispositivos de suma
importancia, que revisaremos más adelante.
Como referimos, también se expidió el llamado Código Discipli-
nario Único por medio de la Ley 734 de 2002, que sirve para investigar
y sancionar a los servidores públicos desde el punto de vista disciplinario y
correccional, con funciones contrarias a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y que ha sido aplicada con fines políticos e ideológi-
cos, como el caso del alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, entre otros
muchos otros.
Así las cosas, las instituciones colombianas ahora han sido dotadas de
muy importantes reglas, procedimientos y organismos vigorosos, novedosos
y poderosos en la lucha contra la corrupción política, administrativa, finan-
ciera y privada, como nunca antes en la vida nacional. Y sus instituciones
constitucionales y legales son examinadas con sumo interés por los regíme-
nes democráticos de América Latina, como ejemplo de empeño del régimen
jurídico y de los principales actores políticos y del sistema constitucional vi-
gente para superar los graves defectos creados por la corrupción y las mafias
y carteles de políticos y delincuentes comunes para apropiarse de recursos
públicos y de instituciones políticas, a las que desangran y exprimen a favor
de sus arcas particulares.
Ante los permanentes retos de los diferentes actores de la corrupción y
de los relativos éxitos de las metodologías empleadas en el Estado colom-
biano contra su accionar delictivo, se ha debido innovar permanentemente
con instituciones eficientes y pasar por encima de ciertas garantías procesa-
les tradicionales, lo que ha producido buenos resultados, pero que resulta-
ban insuficientes y que han fracasado en algunos casos durante varios años,
pues las prácticas de la corrupción, como dijimos, han permeado el régi-
men político desde las más altas estructuras del poder, comenzando por el
despacho de la presidencia de la República y los principales departamentos
de la Administración nacional, lo que se ha replicado con intensidad a nivel
territorial.
Edgardo Maya Villazón, responsable de la vigilancia de la gestión fis-
cal de los recursos públicos, aun después de cuatro años de importante
servicio como contralor general de la República, de ocho años como la
cabeza de la PGN, y de ocho años como magistrado responsable de vigilar
y sancionar la conducta disciplinarias de fiscales, jueces y magistrados del
Poder Judicial, advierte que, en Colombia, el mal de la corrupción se ha
extendido tanto que:

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 145

[…] ya no puede mirarse desde el punto de vista de que es un hecho coyun-

tural, sino que es un fenómeno que está en la estructura no solo del Estado
sino de la sociedad en toda su inmensidad y está ocasionando unos grandes
daños en la opinión. Yo, como contralor y con mi experiencia como pro-
curador general durante ocho años y de magistrado otros ocho, he mirado
que la película se repite, pero cada día la dimensión es superior y que [...] el
partido más fuerte que hay en Colombia es el partido de las contrataciones
[…]

Para el contralor general de la República, los costos de las campañas

políticas han llevado al país a que estas se financien con recursos públicos
de origen corrupto, y de ahí surge el partido más fuerte que hoy existe en
Colombia, que es el de los contratistas, pues ellos son los que terminan
financiando esas campañas, ya que el dinero invertido se “recupera” pos-
teriormente.
En Colombia existen casos concretos de megacorrupción, como el de los
mayores costos de la refinería de Cartagena “Reficar”, que se contrató por
3 960 millones de pesos y costó 8 mil millones; y el túnel de “La Línea”, que
se contrató por 600 mil millones de pesos, y hasta hoy lleva una inversión
de 2 billones de pesos, y se calcula que falta un billón más para terminarlo.
También se denuncian otros hechos de corrupción de grandes dimensiones
en la llamada “Ruta del Sol”, en varios de sus tramos. De igual manera, se
denuncian otros procesos de notable corrupción en distintas líneas de gas-
to y distribución de los recursos públicos, especialmente en temas de salud,
alimentación escolar, educación, infraestructura general, también a nivel de-
partamental y municipal.
Muchos de los creadores de opinión en el país sostienen que existían
grandes niveles de desesperanza en medio del proceso político-electoral,
lo que podía conducir a una reacción masiva de la sociedad y a que algu-
nos actores ilegítimos pudieran capitalizarla. Ahora bien, la corrupción no
es imputable únicamente al sector público y a sus agentes; ellos no actúan
solos, y además necesitan del concurso de los agentes del sector privado en
varias expresiones de coautoría, complicidad o encubrimiento.
Además de las importantes instituciones que fueron incorporadas a la
Constitución en 1991, y que acabamos de mencionar, se han desarrollado
veedurías ciudadanas muy eficaces que han probado que los órganos de con-
trol, por sí mismos, no acaban con la corrupción. Estas comenzaron como
desarrollo legal desde la CGR durante la gestión de Carlos Ossa Escobar, y
han sido una de las grandes transformaciones políticas nacionales fundada en
el control fiscal participativo y en la colaboración ciudadana.

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146 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

Además, solo con la construcción de políticas públicas fundadas en el

control ciudadano, con veedurías ciudadanas especializadas y con la pro-
moción de las denuncias públicas apoyando a las contralorías, la Fiscalía
y la Procuraduría han logrado muy importantes acciones de persecución y
castigo a los corruptos.
En resumen, es posible que se necesite un gran acuerdo nacional con-
tra la corrupción como resultado de una política de Estado, como la mayor
apuesta política en combatirla de todas las formas legales, ya que la co-
rrupción tuvo dimensiones inimaginables en 1991, pero dicho acuerdo debe
celebrarse fuera del círculo del poder y de su bloque hegemónico, que hoy
arrastra el mayor desprestigio en la historia nacional.
En mi opinión, no creo que peligre el Estado colombiano por las mo-
dificaciones y las nuevas modalidades de la corrupción, y tampoco que es-
temos al borde del abismo si no se elimina la corrupción, menos cuando se
ha hecho semejante tarea de ajuste institucional y se ha logrado descubrir
buena parte de las prácticas corruptas de nuevo cuño.
La corrupción no destruye el Estado, sino que permite que otros acto-
res, corruptos o no, desplacen a los actores del régimen, y así sucesivamen-
te, como ha sido la historia de la humanidad desde que existe el Estado.
Tampoco se destruye la sociedad colombiana por los casos de hemofilia, de
la salud, de la infraestructura, del medioambiente, de la educación, pues lo
que genera los escándalos por los hechos de corrupción descubiertos es el
descrédito de la sociedad y de sus dirigentes, y puede provocar sustitucio-
nes de élites y de bloques en el poder, así como el atraso social, que tanto
dolor produce.
Por otro lado, el sistema penal acusatorio y de juicios orales y públi-
cos que se montó, y sobre todo el tema de la justicia penal con fines de
efectividad y eficacia en la persecución del delito, patrocina la delación, la
colaboración, el sometimiento, la aceptación anticipada de cargos, y sirve
para desarticular las bandas criminales.
En Colombia hoy en día se persiguen judicialmente nuevas prácticas
corruptas tremendamente lamentables sobre los recursos públicos, como
la de los llamados carteles de la hemofilia, del síndrome de inmunodefi-
ciencia adquirida (sida), de la rehabilitación y de las terapias de personas
con discapacidad, de las personas mayores, así como de las personas aban-
donadas, de la alimentación escolar, entre muchas otras. Ello supone una
cadena larga de actores privados involucrados que incluyen al sector de
la salud, atendido por empresas privadas que certifican procedimientos
inexistentes, suministros no realizados y costos exagerados e inauditos de

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 147

medicamentos, incapacidades, y también de exámenes de muy alto costo

no realizados.32
Igualmente, la corrupción de nuevo cuño tiene expresiones como el re-
conocimiento de alumnos inexistentes, de afiliados muertos a los sistemas de
salud que reciben tratamientos y procedimientos de alto costo sufragados
por la Administración pública. Casos de derechos laborales y pensionales
a maestros sin requisitos, incluso forzados por vía judicial del amparo, que
comprenden hasta clanes y grupos de jueces y funcionarios judiciales in-
mersos en esas prácticas corruptas para desangrar los recursos públicos a
largo plazo.
Las nuevas modalidades de la corrupción sobre los recursos públicos
crecen desbordando los mínimos límites tradicionales de la corrección hu-
mana y, en cierta forma, en algunos países —como Colombia— amenazan
con derrotar las mínimas reglas de legitimidad que se espera de los gobier-
nos democráticos y republicanos.
En buena parte de los hechos de corrupción se ha encontrado que sirven
para remunerar a los barones y a los capitanes electorales, y para cubrir los
inmensos costos de las campañas electorales. Estos costos son impagables
con recursos legítimos, dado que, además, la presidencia y la vicepresidencia
se elige por el método de la doble vuelta, mientras que el Senado se elige en
circunscripción nacional. Además, se deben financiar las campañas de miles
de ediles locales, concejales municipales, diputados departamentales, más de
1 200 alcaldes, 37 gobernadores, 102 senadores, 165 representantes a la Cá-
mara, presidente y vicepresidente de la República en dos vueltas. En la ma-
yor parte de las elecciones se han detectado inmemoriales actos de compra
de votos y de clientelas irredentas que persisten de modo virulento e inconte-
nible en condiciones de pobreza y desigualdad humana y social.
En 2018 sostuvimos que en las elecciones generales de 2018 en Colom-
bia produciría un colapso electoral del régimen político que daría un grave
vuelco en la lucha histórica contra la impunidad en materia de corrupción
política y administrativa que llevaría a nuevos actores a los destinos públicos
en las próximas elecciones generales.
Por parte, el incremento de la disponibilidad de los recursos fiscales y de
los gastos públicos en nuestros Estados se ha dado en las tres últimas déca-
das gracias al relativo crecimiento económico de casi todos nuestros países

En las auditorías fiscales realizadas a los llamados carteles de la salud y únicamente

con el tema de la hemofilia, se afirma que la corrupción le costó al Estado 54 mil millones de
pesos, cuando ninguno de los supuestos enfermos lo estaba y a pesar de que aparecían con
certificados que resultaron falsos.

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148 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

y a la aplicación de disposiciones y medidas de origen neoliberal y apertu-

rista, creadoras de inmensas riquezas privadas y de la capitalización pública
de recursos estatales, lo cual permite al erario público asumir compromisos
muy grandes en materia de infraestructura y en asuntos sociales propios del
Estado social y de la economía social de mercado.
Además, ese incremento de disponibilidad de recursos fiscales se poten-
cializa en términos de favorecer el establecimiento de actos de corrupción
pública, debido a la consecuente capacidad de arbitrar recursos, no solo
monetarios, sino también jurídicos, como permisos y concesiones viales, de
puertos, aeropuertos, peajes, dragados, con la creación de zonas francas, el
establecimiento de exenciones tributarias, con concesión de permisos, li-
cencias, autorizaciones, incentivos económicos, subsidios, tarifas y demás
beneficios de origen estatal.
Todo esto también es producto de la globalización de los mercados con
los tratados de libre comercio, con las apreturas económicas y a partir de
la flexibilización de casi todas las fronteras comerciales en nuestros estados.
Dicha disponibilidad de recursos también se debe a la creciente mun-
dialización de los capitales y de las capacidades de crédito de los Estados
de América Latina, lo mismo que a la riqueza minera y extractiva de casi
todos ellos, principalmente Brasil, Venezuela, Chile y México. Por ejem-
plo, en los años que corren, en Colombia el gasto público significa cerca
de 28% del producto interno bruto y buena parte del mismo termina en
manos de los corruptos y de los particulares beneficiados de la alteración
o desatención de las reglas penales y contractuales aplicables a los nego-
cios estatales.
Todo ello ha trasladado las reglas de la vieja gobernabilidad democrá-
tica a los nuevos escenarios de la gobernabilidad corrupta y patrimonial
generadora de flujos de recursos para sostener las campañas electorales y
para enriquecer a los representantes populares, a quienes se les ha asignado
la dirección de la entidad pública.
En Colombia se modificó la Constitución para crear organismos de go-
bernabilidad conocidos como OCAD, y se crearon decenas de fondos pre-
sidenciales y gubernamentales encargados de recibir y administrar, con los
gobernadores, alcaldes, senadores, representantes y ministros, el destino de
los fondos públicos en obras públicas y en contratos orientados y definidos,
en buena medida, mediante sobornos pagados por los contratistas designa-
dos desde esos escenarios constitucionales de gobernabilidad.33

Ortiz, Julio César, “La importancia de la Constitución económica y la destrucción

paulatina de la Constitución política”, Memoria del XII Congreso Iberoamericano de Derecho Consti-

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 149

Por su parte, en las instancias del Congreso de la República, las co-

misiones encargadas de hacer control político a los jefes superiores de la
Administración logran grandes beneficios de las empresas contratistas si
promueven sus necesidades contractuales y orientan la gestión guberna-
mental a favor de las empresas de quienes reciben sumas millonarias en
dólares como sobornos.
Esto se puede comprobar en varios países, como en los casos de Brasil,
Colombia, Argentina y Perú, donde para asegurar la estabilidad de los go-
biernos se patrimonializan las administraciones públicas en todos los niveles
y se les asegura a los actores flujos mensuales o semanales de recursos pro-
venientes de las entidades administrativas distribuidas entre los políticos que
respaldan una gestión o se sientan en las famosas mesas de unidad nacional
o de gobierno local. En Colombia, como veremos, estas figuras se llaman
“cupos indicativos”, “la mermelada” y “el flujo”.
El incremento del endeudamiento de todos nuestros Estados supone
grandes cantidades de recursos para inversión en obras de infraestructura,
así como para el funcionamiento de las entidades públicas, y ello ha ge-
nerado una inmensa cantidad de oportunidades para gestionar y también
administrar el gasto público en casi todos los niveles de las administracio-
nes estatales.
Ya no encontramos entre nosotros gobiernos demagógicos ni militares
como los que gobernaron en la región durante dos terceras partes del siglo
XX, sino los nuevos populismos progresistas, antiprogresistas o autoritarios
de pseudoizquierdas, como las autodenominadas revoluciones socialistas
del siglo XXI, que se han entronizado entre nosotros, a pesar de que son
escasos y aislados, especialmente en el doloroso asunto venezolano, que no
cede ante la vigencia del derecho y reproduce y afianza un autoritarismo
constitucional, demagógico y mafioso, haciendo mucho daño a la legitimi-
dad de las instituciones democráticas y republicanas y al desarrollo humano
y social sostenible.
En este orden de ideas, el desplome de la credibilidad de nuestros regí-
menes políticos en la región permite encontrar que, en el caso de Colombia,
la mitad de los nacionales no cree en las instituciones, que solo una de cada
cinco personas se identifica con un partido o movimiento político, y que una
de cada tres personas cree que votar no sirve para nada.34

tucional, Bogotá, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-Universidad de Exter-

nado de Colombia, 2016.
“Los peligros de la indignación”, Revista Semana, Bogotá, núm. 1870, 3 de marzo de
2018.

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150 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

V. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Como vimos, en la versión original de la Constitución de 1991 se reformaron

de modo sustancial e instrumental las viejas instituciones colombianas del lla-
mado control fiscal en cabeza de la CGR y del llamado Ministerio Público, que
es una especie de autoridad administrativa y disciplinaria no penal, encargán-
dose de ello a la PGN, dotándolas de inusitados y fuertes poderes de investiga-
ción y de sanción, inclusive sobre funcionarios de elección popular —es decir,
alcaldes, gobernadores, senadores, representantes a la Cámara, diputados, con-
cejales— y contra personas particulares responsables del manejo de recursos
públicos, como los directivos y administradores de la empresas promotoras y
prestadoras de servicios de salud, por ejemplo, en el conocido caso de la Enti-
dad Promotora de Salud Organismo Cooperativo (SALUDCOOP).
En los últimos años encontramos serios reparos desde la óptica de la doc-
trina constitucional y del derecho administrativo a las funciones de las dos
entidades de control, como quiera que aquellas se han dedicado a examinar
la conducta de los servidores públicos y de los particulares que administran
recursos públicos, con fundamento en lecturas sancionatorias de los princi-
pios de la función pública y del llamado Código Disciplinario Único, sin fun-
damentarlas en la existencia de dispositivos tipificadores de las conductas, lo
que constituye un camino de autoritarismo y de persecución administrativa
de los adversarios políticos, como ocurrió en el caso de Gustavo Petro Urrego
en la PGN, o en el caso de los directivos de SALUDCOOP en la CGR. De
igual modo, en Colombia se cuestionan los poderes exorbitantes de las su-
perintendencias presidenciales de industria y comercio, financiera, de salud,
de servicios públicos, que han generado verdaderos desastres económicos,
financieros, de capital humano y de una posible persecución política y de
bienes a los adversarios o disidentes del régimen.
En efecto, buena parte de las sanciones impuestas a los funcionarios pú-
blicos por razones disciplinarias se hacen encuadrándolas en principios abs-
tractos con construcciones carentes de tipificación y precisión, en una espe-
cie de cogobierno por conceptos y opiniones diferentes sobre las políticas
públicas, en franco deterioro de su legitimidad científica y más cercana a la
política personal del procurador general y del contralor general. Y buena
parte de las sanciones del control fiscal se fundan en especulaciones contables
y en proyecciones infundadas sobre la gerencia de los recursos públicos o so-
bre las consecuencias del manejo de los recursos privados sobre los derechos
del público o de los consumidores bajo las figuras del poder de inspección,
control, vigilancia, intervención y liquidación, arropadas bajo los poderes

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 151

judiciales que excepcionalmente pueden ejercer las mencionadas entidades

llamadas superintendencias.
También se crearon nuevos órganos y organismos judiciales dotados
de recursos y funciones especializadas en la persecución de los delitos re-
lacionados con la corrupción de los servidores públicos y agentes estatales,
inclusive de los jueces, fiscales y abogados, como la hoy desaparecida Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la FGN.
En 1991 también se dispuso, como lo hemos enunciado, la creación
de procedimientos vigorosos y muy efectivos, como la acción ciudadana de
pérdida de investidura y el fuero penal indirecto de la misma alta corpora-
ción judicial sobre los más altos servidores públicos nacionales.
Existen otras instituciones novedosas en Colombia que no han sido pues-
tas en funcionamiento en forma debida, como las citaciones y audiencias
ante las comisiones de indagación e instrucción de las Cámaras del Congreso
de la República, introducidas en el artículo 137 constitucional, que pueden
formular preguntas a toda persona natural o jurídica sobre asuntos de interés
de esas comisiones.35
Igualmente, se fortalecieron las funciones de inspección, vigilancia y
control de las superintendencias presidenciales y se les dotó de competen-
cias sancionadoras administrativas y excepcionalmente jurisdiccionales, de-
sarrolladas especialmente en casos de la libre competencia económica y de
comportamientos éticos en los sectores financiero y de los servicios públi-
cos. Sobre estas funciones caben varios reparos doctrinarios y dogmáticos,
porque se filtran delicadas injerencias del Poder Ejecutivo en ellas y porque
se desnaturaliza la función judicial excepcionalmente otorgada a esos ser-
vidores del Poder Ejecutivo. Las principales instituciones introducidas al
ordenamiento constitucional colombiano en esa lucha contra la corrupción
fueron puestas en funcionamiento pleno y dieron muy importantes frutos y
resultados significativos, altamente provechosos, con datos como el de los

Artículo 137. Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural
o jurídica para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exi-
girse bajo juramento, sobre los hechos relacionados directamente con las indagaciones que
la comisión adelante.
Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos,
la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez
días, bajo estricta reserva. La renuencia de los citados a comparecer o a rendir las declaracio-
nes requeridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes
para los casos de desacato a las autoridades.
Si en desarrollo de la investigación se requiere, para su perfeccionamiento, o para la
persecución de los posibles infractores penales la intervención de otras autoridades, se les
exhortará para lo pertinente.

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152 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

más de 1 500 alcaldes sancionados, centenares de congresistas condena-

dos, miles de concejales y diputados procesados y condenados. Lo grave
de esta situación es que buena parte de ella se impuso con fundamento en
la doctrina de los tipos disciplinarios abiertos e incompletos y se reduce a la
ampliación discrecional de los supuestos sustanciales de los dispositivos san-
cionatorios para sancionar adversarios políticos, como acabo de resumir.
De igual modo, en el desarrollo de sus competencias también se han
afectado varios miles de personas particulares y centenares de personas ju-
rídicas dedicadas a la apropiación ilícita de recursos públicos y, en cierta
forma, con sus resultados, Colombia dejó de estar en las puertas del abismo,
pues se le llegó a considerar un Estado fallido, en el que se combinaban to-
das las formas de corrupción de delincuencia, comenzando por la generada
por los grupos de poderosos narcotraficantes infiltrados en la sociedad, en
general, y en la política, en particular.36
Los balances cuantitativos en este primer cuarto de siglo de vida cons-
titucional, en esta lucha dispuesta por los designios de la Asamblea Nacio-
nal Constituyente, son muy favorables a las entidades públicas creadas y
reformadas por la carta política, pero también en estos años la percepción
ciudadana y las cifras de posibles daños al patrimonio público son de nuevo
de carácter catastrófico y pesimista, como las expresadas por el contralor
general de la República.37
También es cierto que existe la percepción de la existencia de cliente-
las y compromisos clientelistas con senadores y representantes a la Cáma-
ra en los dos órganos de control, así como con los magistrados de las cortes
en la FGN, considerando que son los agentes públicos que participan en
la elección de los tres actores principales en el drama de la lucha contra la
corrupción y el crimen en Colombia.
Durante los 27 años de vida de la Constitución de 1991, los llamados
organismos de control, como la CGR y la PGN, además de los órganos
judiciales como la FGN, han producido resultados mayúsculos en la lu-

36
En una especie de balance sobre esta materia, es posible señalar en este sentido que,
gracias a las instituciones constitucionales y a sus desarrollos legales, Colombia es el país
que más resultados positivos puede mostrar en materia de lucha contra la corrupción de sus
servidores públicos y de su clase política, contra el narcotráfico y sus efectos en la actividad
política, y en las finanzas públicas y privadas. En todo caso la impunidad cubre algunos seg-
mentos delicados de la economía y de la política nacional y local.
37
De varias de aquellas reformas nos ocupamos a lo largo del presente trabajo, especial-
mente con las que se relacionan con la corrupción política, el paramilitarismo y los delitos de
lesa humanidad en la vida de nuestra sociedad y la disciplina de los partidos, especialmente
lo relacionado con los efectos de los procesos penales en la llamada Silla Vacía.

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 153

cha contra la corrupción en centenares de casos fallados en contra de

servidores públicos y de particulares que administran recursos oficiales o
afectados al servicio público: alcaldes, gobernadores, concejales, diputa-
dos, gerentes o presidentes de entidades públicas, por una parte, y senado-
res y representantes, por la otra. En gran medida, estas acciones exitosas
de casos de lucha contra la corrupción han sido producto del accionar de
las autoridades encargadas de la dirección de la CGR y de la PGN, con la
colaboración de las veedurías ciudadanas y de la participación de ellas en
las denuncias especializadas.
De igual modo, en los últimos años encontramos nuevas modalidades
de corrupción administrativa y política, con la configuración de carteles y
prácticas de saqueo a los recursos públicos, disfrazados de programas de
atención a los derechos sociales a la salud, como el pago de tratamientos
costosos a las personas con sida o hemofilia, o la rehabilitación de personas
con problemas de inhabilidades, entre otros, y en los programas de subsidio
y distribución de alimentos de los niños. Son notables los casos de corrup-
ción con el pago de comisiones por la adjudicación de obras públicas y la
creación de flujos sucios de recursos para beneficiar a los representantes
políticos que se nutren de recursos provenientes de las empresas públicas u
oficiales, destinados a asegurar la gobernabilidad en los diferentes sectores
de los gobiernos y de las administraciones estatales.

VI. UNA PERSPECTIVA RECIENTE

DE COLOMBIA

Como se advierte en el estudio difundido por el grupo de abogados de la

campaña política de la llamada Colombia Humana, en el 2000, varios de los
senadores de la bancada de la izquierda en el Congreso de la República,
encabezados por el entonces candidato presidencial de ese grupo, Gustavo
Petro Urrego, realizaron un debate sobre los auxilios parlamentarios su-
puestamente prohibidos por el artículo 136, numeral 4o., D, de la Consti-
tución Política de 1991, y encontraron que ellos habían sido supuestamente
revividos “clandestinamente” por el gobierno del presidente conservador
Andrés Pastrana Arango, en medio de las ideas de la búsqueda de la paz
con las FARC, de 1998 hasta 2004, y de la creación de la zona de despeje,
siendo su ministro de Hacienda, el entonces presidente de la República,
Juan Manuel Santos.
En la mencionada investigación, de la lista de congresistas beneficiarios
encontraron que decenas de ellos se distinguían con códigos secretos para

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154 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

asegurar la entrega de centenares de miles de millones de pesos del erario

público a través de cupos que se establecían a cambio de su voto favorable
a políticas del gobierno; lo que, en su opinión, configuraría lo que han en-
tendido como uno de los mayores hechos de corrupción de Colombia, e
identificaron los nombres de los mayores beneficiarios de dicha práctica y
denunciaron que la entidad pública que repartía los auxilios era el entonces
ministro de Hacienda. Muchos de ellos terminaron vinculados a un partido
nuevo que serviría de estructura de la elección y de la reelección de Álvaro
Uribe Vélez y de la elección y reelección de Juan Manuel Santos, denomi-
nado Partido de la Unidad Nacional. La mayor parte de ellos se integraron
a las llamadas “mesas de unidad nacional” o formaron parte de un partido
nuevo, vinculado al de los dos gobiernos del expresidente Santos, denomi-
nado Cambio Radical.
La prensa colombiana hizo eco de esas denuncias y de los debates, pero
al parecer no se profundizó sobre él, ya que la investigación fue archivada
por el fiscal general de la Nación, mientras que la investigación de la CGR
se extinguió y la prensa no volvió a mencionarla.
Al final del debate, en el Congreso de la República se mostraron los
lugares geográficos de los centenares de proyectos señalados por los congre-
sistas, llamados “cupos indicativos”, los cuales se financiaban con recursos
públicos y en su mayoría se ocupaban de la construcción de pequeñas obras
sanitarias, que en realidad nunca se hicieron y se ubicaban en zonas bajo
control paramilitar.
De allí partió otra investigación sobre la articulación entre la clase po-
lítica colombiana y el narcotráfico paramilitar, que se proponía ganar las
elecciones locales y departamentales, apropiarse de las administraciones pú-
blicas para controlar todos los nombramientos y adueñarse de los recursos
oficiales para financiar su proyecto nacional y de enriquecimiento personal.
Esa investigación mostraba que el mecanismo de financiación del pa-
ramilitarismo con recursos públicos se hacía a partir de una fuerte alianza
entre las mafias políticas locales y los más importantes actores políticos na-
cionales en el corazón del establecimiento político colombiano.
En dicho estudio se sostiene que muchos de esos congresistas se había
enriquecido con tierra barata que los campesinos vendían después de cada
masacre paramilitar y que luego compraban para entregarla a sus jefes y
venderlas, con el fin de que las ganancias se distribuyeran entre otros jefes
paramilitares y los bolsillos de los políticos de sus regiones.
Así, gracias al terror paramilitar se estableció el negocio de la tierra
barata revendida a precios altos, en manos de muchos políticos locales, em-

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 155

presarios poderosos y algunos altos dignatarios públicos. Según el citado

estudio, el mecanismo de captura de rentas generadas por el terror explica
el porqué del desplazamiento más grande del mundo de millones de perso-
nas desalojadas de sus tierras y pueblos, y llevadas a la pobreza y la miseria,
como víctimas de la violencia en las ciudades del país.38
Además, durante la primera década del siglo XXI se hicieron varios de-
bates para demostrar los vínculos de la clase política local con el paramili-
tarismo narcotraficante, sin mayores consecuencias ante las masacres y sus
autores.39 La CSJ de ese entonces los recogió como procesos judiciales exi-
tosos y expandió la investigación a todo el país, y decenas de senadores y
políticos locales fueron a parar a la cárcel, pero no sus jefes. Aquellos ya no
eran pastranistas, se habían vuelto uribistas, al igual que la mayor parte de
la clase política nacional y local.
Las castas comenzaron a caer en prisión y sus socios continuaron en el
desarrollo de la política, a tal punto que muchos de ellos tuvieron que poner
en lugar suyo a sus hombres y mujeres de confianza, en lo que se denominó
“la política en cuerpo ajeno”, es decir, de los familiares del condenado, por
la CSJ colombiana.
Los debates y los procesos judiciales de la CSJ demostraron efectiva-
mente que el poder local en Colombia, donde está la mayoría del electora-
do, se construía a partir de una fuerte alianza entre clase política local y nar-
cotráfico paramilitar, y que este estaba ligado al poder central de Colombia.
Por otro lado, en 2010, los mismos senadores y representantes reali-
zaron el informe sobre la contratación de los recursos públicos de Bogotá,
develando el llamado cartel o “Carrusel de la Contratación”. Con nombres
propios mostraron cómo operaba una serie de conglomerados de construc-
tores convertidos en grandes contratistas del Estado y otras grandes empre-
sas extranjeras, hoy comprometidas con el crimen de la corrupción. De esas
investigaciones resultaron vinculados penalmente el alcalde de la ciudad de
Bogotá, su hermano y varias decenas de concejales y contratistas, siendo
condenados a varias decenas de años de prisión.
Se pudo concluir que los grandes contratistas eran pirámides financia-
das con el erario y que solo podían crecer y sostenerse con el pago de fuertes
sobornos que dejaban huecos financieros en los proyectos que construían,
y que solo se podían llenar con nuevos contratos más grandes que, a su
vez, solo se conseguían con pagos mayores de sobornos y así sucesivamen-
38
López Hernández, Claudia, op. cit.
39
Serrano, Alfredo, La multinacional del crimen, t. II: La tenebrosa oficina de Envigado, Bogotá,
Random House Mondadori-Debate, 2010.

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156 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

te. Varios conglomerados cayeron en manos de la justicia como castillos de

naipes, y al no ser beneficiarios de las más importantes obras públicas, los
demás también cayeron por la misma razón.
En el mencionado estudio se reclama que lo descubierto en Bogotá sir-
vió para perseguir a uno solo de los grupos de contratistas y no para inves-
tigar y sancionar a los demás grandes consorcios delictivos también denun-
ciados, a pesar de mostrar que operaban como empresas con sobornos. Hoy
advierten que la FGN no solo negoció las versiones de inculpación, sino
también el silencio de otros actores públicos de la corrupción.
Los mencionados exsenadores que han cambiado de partido según los
cambios de presidentes han sido intermediarios y testaferros de los sobornos
pagados por otros grupos de contratistas, y sus destinatarios también han
sido congresistas y funcionarios del entorno del Gobierno, para lograr la
ampliación a los contratos entregados bajo formulas corruptas a dedo, con
los grupos más ricos de Colombia, lo que a su parecer demuestra que la
coalición entre mafias políticas locales y el establecimiento se hace presente
sin contemplaciones.
En el citado estudio se afirma que el poder político de Colombia funcio-
na como una alianza entre el establecimiento, círculo cerrado y hereditario
de dueños de la economía, los medios y el Estado central, con las mafias po-
líticas locales ligadas al narcotráfico y al paramilitarismo, y que esa alianza
permite su gobernabilidad.
Desde su punto de vista, sin ella no podrían ganar elecciones, dado que
el establecimiento no ejerce ningún liderazgo sobre la ciudadanía, no es
legítimo, y la clase política local es experta en obtener los votos comprán-
dolos, ya que unos y otros configuran el poder político del país, y su costo es
que la alianza solo se mantiene si se permite el robo del erario público, pues
la corrupción es su cemento.
Los contratistas se volvieron dueños de la política y de la prensa, y los
agentes de la política tradicional serán sacrificados uno a uno en sus aspira-
ciones políticas, en una especie de demolición implacable de los nuevos ba-
rones de la política nacional, alcanzando a infiltrar a servidores de la FGN
y de la PGN.

VII. CONCLUSIONES

La Constitución Política de 1991 introdujo una muy importante serie de dis-

posiciones normativas que se ocupan de la disciplina de la conducta oficial
de los servidores públicos, del control fiscal y del manejo y disposición de los

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 157

recursos públicos, en todo caso, relacionados de modo directo con la lucha

contra la corrupción administrativa y política.
En el Estado colombiano se han adoptado muchas otras herramientas
en concordancia con el Estatuto Anticorrupción, para avanzar en la preven-
ción y en la lucha contra la corrupción: el Decreto Ley antitrámites de 2011;
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional expe-
dida en 2014; la Ley de Lucha contra el Contrabando de 2015; la Ley Esta-
tutaria de Participación Ciudadana de 2015; el Decreto Reglamentario de
la Ley General de Archivos también de 2015; la llamada Ley antisoborno
de 2016; el Decreto que regula la categoría de personas expuestas política-
mente de 2016; el Decreto que regula el proceso de nombramiento por me-
ritocracia de los miembros de la Comisión Nacional Ciudadana de Lucha
contra la Corrupción de 2016, y el Decreto que reforma el nombramiento
para periodos fijos de cuatro años de algunos superintendentes de 2016.
A manera de conclusión, respecto a la actual situación de la lucha insti-
tucional contra la corrupción en Colombia, encontramos que esta, en cuan-
to fenómeno social de importancia económica y política, se ha transforma-
do radicalmente y ha logrado y permitido la incorporación de herramientas
y recursos sofisticados desde el punto de vista tanto técnico como normati-
vo y de la doctrina del derecho penal, que la hacen más eficiente, más eficaz
y, en algunos casos, más contundente, pero de cualquier manera insuficiente
para derrotarla de manera importante.
Como vimos, también se expidió el llamado Código Disciplinario Úni-
co por medio de la Ley 734 de 2002, que sirve para investigar y sancionar
a los servidores públicos desde el punto de vista disciplinario y correccional
con funciones contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos, y que ha sido aplicada con fines políticos e ideológicos, como el caso
del alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, entre muchos otros.
Como hemos visto a lo largo de este trabajo, las instituciones colom-
bianas ahora han sido dotadas de muy importantes reglas, procedimien-
tos y organismos vigorosos, novedosos y poderosos en la lucha contra la
corrupción política, administrativa, financiera y privada como nunca an-
tes en la vida nacional, y sus instituciones constitucionales y legales son
examinadas con sumo interés por los regímenes democráticos de América
Latina como ejemplo de empeño del régimen jurídico y de los principa-
les actores políticos y del sistema constitucional vigente para superar los
graves defectos creados por la corrupción y las mafias y carteles de políti-
cos y de delincuentes comunes, para apropiarse de recursos públicos y de
instituciones políticas a las que desangran y exprimen a favor de sus arcas
particulares.

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158 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

Ante los permanentes retos de los diferentes actores de la corrupción y

de los relativos éxitos de las metodologías empleadas en Estado colombia-
no contra su accionar delictivo, se ha debido innovar permanentemente
con instituciones eficientes y pasar por encima de ciertas garantías pro-
cesales tradicionales, lo que ha producido buenos resultados, pero que
resultó insuficiente y ha fracasado en algunos casos durante varios años,
pues las prácticas de la corrupción, como dijimos, han permeado el régi-
men político desde las más altas estructuras del poder, comenzando por el
despacho de la presidencia de la República y los principales departamen-
tos de la Administración nacional, lo que se ha replicado con intensidad
a nivel territorial.
Edgardo Maya Villazón, responsable de la vigilancia de la gestión fiscal
de los recursos públicos, aun después de cuatro años de importante servicio
como contralor general de la república, de ocho años como la cabeza de la
PGN y de ocho años como magistrado responsable de vigilar y sancionar
la conducta disciplinarias de fiscales, jueces y magistrados del Poder Judi-
cial, advierte que el mal de la corrupción se ha extendido en Colombia a
tal grado que

[…] ya no puede mirarse desde el punto de vista de que es un hecho coyun-

tural, sino que es un fenómeno que está en la estructura no solo del Estado
sino de la sociedad en toda su inmensidad y está ocasionando unos grandes
daños en la opinión. Yo, como contralor y con mi experiencia como procura-
dor general durante ocho años y de magistrado otros ocho, he mirado que la
película se repite, pero cada día la dimensión es superior y que [...] el partido
más fuerte que hay en Colombia es el partido de las contrataciones […]

Coincidimos con el actual contralor general de la República en que los

costos de las campañas políticas han llevado al país a que estas se financien
con recursos públicos de origen corrupto, y de ahí surge el partido más fuer-
te que hoy existe en Colombia, que es el de los contratistas, pues ellos son
los que terminan financiando esas campañas, ya que las sumas invertidas se
“recuperan” posteriormente.
Como señalamos, en Colombia existen casos concretos de megacorrup-
ción, como el de los mayores costos de la refinería de Cartagena “Reficar”,
que se contrató por 3 960 millones de pesos y costó 8 mil millones; y el túnel
de “La Línea”, que se contrató por 600 mil millones de pesos, y hasta hoy
lleva una inversión de 2 billones de pesos, y se calcula que falta un billón
más para terminarlo.
También se denuncian otros hechos de corrupción de grandes dimensio-
nes en la llamada “Ruta del Sol” en varios de sus tramos. De igual manera se

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LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991… 159

denuncian otros procesos de notable corrupción en distintas líneas de gasto

y distribución de los recursos públicos, especialmente en materia de salud,
alimentación escolar, educación, infraestructura general, también a nivel de-
partamental y municipal.
Muchos de los creadores de opinión en Colombia sostienen que existían
grandes niveles de desesperanza en medio del proceso político electoral, lo
que podía conducir a una reacción masiva de la sociedad y a que algunos
actores ilegítimos pudieran capitalizarla. Ahora bien, como dijimos, la co-
rrupción no solo es imputable al sector público y sus agentes; ellos no actúan
solos, y además necesitan del concurso de los agentes del sector privado en
varias expresiones de coautoría, complicidad o de encubrimiento. En todo
caso, es posible que se enquiste en los grupos sociales como una patología
adictiva grave que pareciera insuperable.
En Colombia, además de las importantes instituciones que fueron in-
corporadas a la Constitución en 1991 y que acabamos de mencionar, se
han desarrollado veedurías ciudadanas muy eficaces que han probado que
los órganos de control, por sí mismos, no acaban con la corrupción. Estas
comenzaron como desarrollo legal desde la CGR durante la gestión de Car-
los Ossa Escobar, y han sido una de las grandes transformaciones políticas
nacionales fundada en el control fiscal participativo y en la colaboración
ciudadana.
Además, solo con la construcción de políticas públicas fundadas en el
control ciudadano, con veedurías ciudadanas especializadas y con la promo-
ción de las denuncias públicas apoyando a las contralorías, la Fiscalía y la
Procuraduría han logrado muy importantes acciones de persecución y castigo
a los corruptos.
En resumen, es posible que se necesite de un gran acuerdo nacional
contra la corrupción como resultado de una política de Estado como la
mayor apuesta política en combatirla de todas las formas legales indis-
pensables dentro del marco del Estado de derecho y de la democracia re-
publicana, ya que dicho fenómeno hoy tiene dimensiones inimaginables,
pero dicho acuerdo debe celebrarse fuera del círculo del poder y de su
bloque hegemónico, que hoy arrastra el mayor desprestigio en la historia
nacional.
En mi opinión, no creo que peligre el Estado por las modificaciones y
las nuevas modalidades de la corrupción, y tampoco que estemos al borde
del abismo si no se elimina la corrupción, menos cuando en Colombia he-
mos hecho semejante tarea de ajuste institucional y hemos logrado descu-
brir buena parte de las prácticas corruptas de nuevo cuño.

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160 JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ

La corrupción no destruye el Estado, sino que permite que otros acto-

res, corruptos o no, desplacen a los actores del régimen, y así sucesivamen-
te, como ha sido la historia de la humanidad desde que existe el Estado.
Tampoco se destruye la sociedad colombiana por los casos de hemofilia,
de la salud, de la infraestructura, de la alimentación escolar, de los planes de
ordenamiento territorial y del suelo, de las licencias de construcción, del
medioambiente, de la educación, pues lo que genera los escándalos por los
hechos de corrupción descubiertos es el descrédito de la sociedad y de sus
dirigentes, y puede provocar sustituciones de élites y bloques en el poder,
además de atraso social, que tanto dolor produce.
En ciertos momentos de la historia de la corrupción de los pueblos, como
el que vivimos en América Latina, podemos decir que la corrupción opera
como una adicción patológica sin control, que produce sujetos dependientes
de los riesgos que supone y de los beneficios perversos que satisface.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN

Miguel REVENGA SÁNCHEZ*

José Joaquín FERNÁNDEZ ALLES**

“Corrupción y democracia son hasta tal pun-

to incompatibles que, en rigor, no puede ha-
blarse de democracia corrupta porque si es
corrupta, deja de ser democracia”.
Alejandro NIETO GARCÍA1

SUMARIO: I. El derecho ante la corrupción. II. Corrupción y derecho cons-

titucional: marco conceptual. III. El régimen jurídico de la corrupción: un
festín normativo que no ataja las causas. IV. ¿Para cuándo la regulación de
los grupos de presión e interés? V. Corrupción y gobierno multinivel: Unión
Europea, comunidades autónomas y entes locales. VI. Reflexiones conclusivas.

I. EL DERECHO ANTE LA CORRUPCIÓN

Aunque por razones metodológicas no corresponde al jurista de lo consti-

tucional entrar en el negociado de penalistas o sociólogos, al menos a título
*
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Cádiz, ha sido director
del Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid, Visi-
ting Scholar en la Universidad de California, en Berkeley, y Jean Monnet Fellow en el Instituto
Universitario Europeo de Florencia (Italia). Tiene reconocidos seis sexenios, el máximo del
Sistema Nacional de Investigación. Es presidente emérito de la Asociación de Constitucio-
nalistas de España (ACE).
**
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Cádiz. Responsable de
la Red Iberoamericana de Investigación. Codirector de la Revista Iberoamericana de Re-
laciones Intergubernamentales. Ha sido miembro de más de 25 proyectos internacionales
y nacionales de investigación. Miembro del Consejo del Programa de Estudios Europeos
de la Universidad de Concepción y del Consejo Académico del Programa de Doctorado en
Derecho de la Universidad Autónoma de Chile. Coordinador del Informe Iberoamericano
de Relaciones Intergubernamentales.
El desgobierno de lo público, Barcelona, Ariel, 2007, p. 156.

161

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162 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

meramente ilustrativo debe aclararse (pensando en el potencial lector no es-

pañol) que, bajo la vigencia de la Constitución de 1978, la historia política
y judicial de España camina (como solo puede darse en un Estado con Poder
Judicial independiente y libertad de prensa) por la senda de decenas de causas
y condenas por corrupción que han protagonizado, y siguen protagonizando,
la crónica cotidiana, periodística y política.2
Para comprender la forma en que el ordenamiento español ha afron-
tado el “estado de corrupción”3 que ha podido aquejarle, y a los fines
de una completa y sistemática descripción y análisis del régimen jurídico de
la corrupción en España, resulta útil atender, en aplicación de la denomi-
nada interpretación auténtica, a la motivación justificadora incorporada al
más de un centenar de normas de rango infraconstitucional que regulan
este ámbito normativo. Se trata de una aproximación exegética de la que
pueden extraerse enseñanzas interesantes: en primer lugar, la constatación
de que las exposiciones de motivos y los preámbulos rara vez asumen, en
este ámbito, planteamientos etiológicos acerca de una cuestión que resulta
disolvente para la credibilidad del Estado de derecho, repercutiendo sobre
la fragmentación parlamentaria y acentuando la inestabilidad política que
padecemos en España, por lo menos desde 2011.
Esta mirada del legislador hacia los efectos del mal, pero no hacia las
causas que lo originan, repercute sobre el articulado de las normas, en el
que se aprecia una diagnosis certera del problema, y la prescripción de
2
Sin ánimo de ser exhaustivos, y por el nombre con el que son conocidos los casos:
Roldán, Planasdemunt, Urralburu, FILESA, Lino (Castilla-La Mancha), Guerra (Andalucía), Astapa
(Andalucía), Malaya (Andalucía), Baltar (Galicia), Alquería (Valencia), Naseiro (Galicia), Andraxt
(Baleares), Mercasevilla (Andalucía), Banca Catalana (Cataluña), AVE, Palau (Cataluña), CAM
(Valencia), Palma Arena (Baleares), Bankia (Madrid y Valencia), Invercaria (Andalucía), cursos de
formación (Andalucía), Nóos, Bárcenas… Si se nos permite sintetizar, por su utilidad explicativa,
el listado publicado en la última Memoria anual de la Fiscalía Superior del Estado (2020),
diremos que la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada ha
intervenido en asuntos tan presentes en los medios de comunicación como los siguientes: por
corrupción, GÜRTELL, NAVANTIA, “familiares de quien fuera presidente de la Generalitat
de Cataluña”, Caso 3%, PÚNICA, ACUAMED, PLAZA S. A., Responsable infraestructuras Levante
(ADIF), Querella del Ministerio Fiscal-Caso LEZO, Parques Eólicos, Fondos mineros, Caso Scardovi,
Comisarios CNP-Operación TÁNDEM, Asunto de los ERE’S, Plan General de Ordenación Urbana de
Alicante, CREEX y otros, G. P. Fórmula 1, Operación Poniente, Corrupción urbanística en La Axarquía,
Asunto “Las Teresitas”…; y, por delincuencia económica, Forum Filatélico, AFINSA, IVA-Dili-
gencias Previas 241/2006, INFINITY, SGAE, NUEVA RUMASA, Caja de Ahorros del Mediterráneo,
BANKIA, Banco de Valencia, PESCANOVA, “HSBC, asunto FALCIANI”, Bancaja Gran Coral, Vital-
dent, Banco de Madrid, Iberdrola, Banco Popular, Real Federación Española de Fútbol, GOWEX, URBAS
o ABENER. Memoria de la Fiscalía General del Estado de 2019, Madrid, 2020, [Link]
es/memorias/memoria2020/FISCALIA_SITE/[Link].
3
Grondona, Mariano, La corrupción, Buenos Aires, Planeta, 1993, pp. 11 y ss., 57 y ss.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 163

ciertos principios activos destinados a paliar los efectos del mismo, pero
no una identificación pertinente de las causas de la enfermedad, ni una
vacuna dirigida a prevenirla. Sirva como ejemplo el razonamiento recogi-
do en el Preámbulo del Convenio Civil sobre la Corrupción (núm. 174 del
Consejo de Europa), de 4 de noviembre de 1999, ratificado por España el
1 de diciembre de 2009, cuando asegura que la corrupción “constituye una
grave amenaza para la primacía del Derecho, la democracia y los derechos
humanos, la equidad y la justicia social, que obstaculiza el desarrollo eco-
nómico y pone en peligro el funcionamiento correcto y leal de las econo-
mías de mercado”.4
Por lo general, todos los convenios, leyes, directivas e iniciativas parla-
mentarias vigentes en España coinciden en testimoniar la corrosiva lesividad
de la corrupción sobre la confianza popular en las instituciones y sobre la ad-
hesión popular al pacto fundacional de convivencia en el que descansa la
Constitución; también resaltan sus indeseables efectos económicos y políticos,
pero lo hacen de una manera superficial, esto es, sin que se aprecie una sin-
cera autocrítica ni una voluntad de profundizar en sus causas últimas. Estas
guardan relación directa con acusadas carencias en materia de cultura cons-
titucional y ética pública, lo que repercute sobre nuestros partidos políticos,
sobre nuestras estructuras políticas y administrativas y, en definitiva, sobre las
pautas y modos de comportamiento de nuestra sociedad.
Son pocas las fuentes o autoridades oficiales que se dirigen a la raíz
del problema. Por poner otro ejemplo: según la exposición de motivos del
Proyecto de ley de lucha contra el fraude y la corrupción y protección de la
persona denunciante, tramitado en el Parlamento de Andalucía, se trata de
“un problema sistémico que afecta al corazón de la democracia y que exige
la adopción de medidas efectivas de regeneración pública”.5 Con mayor

4
Como en el caso del Convenio Penal sobre la Corrupción (núm. 173 del Consejo de
Europa), este convenio se ratificó con una expresa y oportuna declaración sobre Gibraltar.
Instrumento de Ratificación del Convenio Civil sobre la Corrupción (número 174 del Con-
sejo de Europa) hecho en Estrasburgo el 4 de noviembre de 1999, España, Boletín Oficial del
Estado (BOE) 78, de 31 de marzo de 2010.
5
Según esta Exposición de Motivos, en “los últimos años, los sucesos de fraude y co-
rrupción empresarial, institucional y política en la Comunidad Autónoma de Andalucía han
generado no solo el rechazo de parte de la ciudadanía, sino que también han contribuido al
desprestigio de nuestras instituciones. El uso clientelar que, en ocasiones, se ha hecho de los
fondos públicos ha producido la percepción de que la corrupción goza de cierta impunidad
o no se persigue con el ahínco que debiera”. Proyecto de Ley de lucha contra el fraude y la
corrupción en Andalucía y protección de la persona denunciante. Principado de Asturias,
BOPA 514, de 15 de febrero de 2021, [Link]
web-parlamento/[Link]?tipodoc=bopa&id=152134.

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164 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

impronta propositiva, el Defensor del Pueblo afirmaba no hace mucho, sin

mayores concreciones, “que la lucha contra la corrupción, los conflictos de
intereses y el favoritismo, exige cambios profundos en la forma de actuar
de la Administración y de la sociedad en su conjunto que permitan disipar
toda duda sobre la corrección de la actuación administrativa”.6 Y es que,
como advirtió hace años el insigne administrativista Alejandro Nieto, la co-
rrupción “aparece, con mayor o menor gravedad, en todos y cada uno de
los ámbitos de la vida social”.7
Tenemos, pues, un estado de opinión (de indignación o de resignación,
según los casos) que, como vemos en las citas recién reproducidas, ha aca-
bado por ser interiorizado en las sedes oficiales y en la academia, sin que de
ello se derive la desaparición o atenuación de la apertura de sumarios judi-
ciales por causas penales relacionadas con la corrupción. Según la premisa
bien asentada, la corrupción se nos aparece como un fact, una lacra con la
que hay que contar (para intentar atajarla) como si fuera algo consustan-
cial a las estructuras de poder y con presencia desde tiempos inmemoriales
como consecuencia de causas endógenas y exógenas que pueden analizarse,
pero no corregirse.8
A este estado de la cuestión, un tanto derrotista, se suma en España
la constatación de que la corrupción se nos muestra también como una
oportunidad, o una baza, disponible para ser utilizada y rentabilizada en
términos de contienda electoral. Salvo en el caso de la alternancia Unión de
Centro Democrático-Partido Socialista Obrero Español (UCD-PSOE)
de 1982 (que se produjo en el contexto de una España convulsionada por
el terrorismo, la implosión del partido en el gobierno y el golpe de Estado
de 1981), los demás reemplazos de partidos políticos en el Gobierno de
la Nación han tendido siempre a coincidir con escándalos motivados por
casos de corrupción. Así fue en la última etapa del PSOE antes del primer
Gobierno del Partido Popular (PP) en 1996 (casos de Grupos Antiterroristas
de Liberación [GAL] de guerra sucia contra el terrorismo y escándalo del
saqueo de fondos protagonizado por el exdirector general de la Guardia
Civil), y así también en la sucesión PP–PSOE, en 2004 (los casos judiciales
del PP en las comunidades autónomas de Madrid y Valencia), o en la del
PSOE-PP en 2011 (casos de corrupción en Andalucía, que es la comuni-
6
Defensor del Pueblo, “Informe de gestión”, Informe anual 2020, Madrid, 2021, vol. 1,
p. 750, [Link]
7
Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, cit., p. 157.
8
Véase una relación amplia de las causas exógenas y endógenas de la corrupción, en
Goig Martínez, Juan Manuel, “Transparencia y corrupción. La percepción social ante com-
portamientos corruptos”, Revista de Derecho UNED, núm. 17, 2015, pp. 75 y 76.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 165

dad autónoma que más votos ha aportado tradicionalmente al PSOE en las

elecciones generales),9 todo lo cual ha ido afianzando un estado de alarma
social potenciado por la crisis del bipartidismo y el aumento de la desafec-
ción política, en un ambiente de acusaciones cruzadas, con casos judiciales
que han afectado a varias comunidades autónomas y han acabado por im-
plicar de manera rotunda y directa a la institución de la Jefatura del Esta-
do. La corrupción acreditada por sentencias judiciales forma hoy parte de
nuestra realidad institucional y se nos aparece incrustada en los procesos
políticos: financiación de los partidos, clientelismo, contratación pública,
urbanismo... Y siempre con presencia “atronadora” en los medios de comu-
nicación, unas veces alumbrada por una supuesta finalidad regeneradora,10
y otras con fines de pura agitación política, aunque lo normal es que se mez-
cle una cosa con la otra.
Los estudios sociológicos sobre percepción de la corrupción, que elabo-
ran periódicamente organismos oficiales o entidades tan prestigiosas como
Transparencia Internacional (que elabora el índice de percepción de la co-
rrupción [IPC]), corroboran que la corrupción forma parte de la médula de
nuestros problemas colectivos, lo que conlleva un deterioro de la confianza
en las instituciones y, como corolario, la inclusión de la corrupción en la
agenda política y en los programas electorales. En septiembre de 2020, el
informe mensual del Centro de Investigaciones Sociológicas (organismo au-
tónomo adscrito al Ministerio de la Presidencia) indicaba que la corrupción
y el fraude figuraban como la causa de preocupación de los españoles situa-
da en cuarto lugar (tras el paro, la crisis económica y el coronavirus). Y el
informe de abril de 2021 mantenía exactamente la misma pauta.
Cabe decir, en definitiva, que los perjuicios y las supuestas rentabili-
dades electorales que los actores políticos administran pro domo sua cuando

9
El porcentaje de votos del PSOE de Andalucía en las elecciones generales pasó del
51.7% (2008) al 36.5% (2011), con cifras que solo se habían alcanzado en 1979. El diario El
País informó con el siguiente titular de este descenso: “Andalucía deja al PSOE después de 34
años de fidelidad”, El País, 21 de noviembre de 2011, [Link]
actualidad/1321810005_739938.html. Cabe resaltar también que la moción de censura pre-
sentada en el Congreso de los Diputados contra el Gobierno de Mariano Rajoy, en mayo de
2018, cuyo triunfo determinó la caída del mismo y la investidura de Pedro Sánchez como
presidente del Gobierno, tuvo su origen inmediato y directo en una sentencia de la Audien-
cia Nacional en la que se estatuía la responsabilidad penal del PP por el caso de la contabili-
dad y financiación ilegal conocido como caso Gürtel.
10
Barrero Ortega, Abraham, “Regeneración democrática y el fantasma de la antipolí-
tica”, en Gómez Rivero, María del Carmen (dir.) y Barrero Ortega, Abraham (coord.), Rege-
neración democrática y estrategias penales en la lucha contra la corrupción, Valencia, Tirant lo Blanch,
2017, pp. 15-17.

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166 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

hablan de la corrupción han acabado por ocasionar un cierto círculo de

efectos poco virtuosos: frente a la corrupción, recurrentes reformas legis-
lativas que se “venden” como la respuesta a los peores males colectivos:
corrupción política, enriquecimiento económico, fraude fiscal, información
privilegiada… Pero al no terminar de resolver tales reformas los problemas
de fondo que les dan su razón de ser, ellas mismas se convierten en un factor
que multiplica y agrava el repertorio de los problemas: desapego político
del electorado, movimientos ciudadanos que impugnan el pacto constitu-
cional de convivencia (“no nos representan”, Movimiento 15-M), crisis del
sistema de los partidos tradicionales, formación de nuevos partidos, polari-
zación política creciente y, en última instancia, la fragmentación parlamen-
taria, política de bloques e inestabilidad gubernamental como la que se vive
en España desde hace un lustro.
Dicho lo anterior, debemos preguntarnos cuál es, si la hay, la respuesta
que ofrecen la Constitución y el derecho constitucional para prevenir las
causas y neutralizar los efectos de la corrupción.

II. CORRUPCIÓN Y DERECHO

CONSTITUCIONAL: MARCO CONCEPTUAL

Bien por razones históricas, bien por decisión expresa del constituyente, la
palabra “corrupción” tiene una desigual cabida en las constituciones: desde
las 20 referencias de la Constitución de México11 a la omisión en la gran ma-
yoría de los textos constitucionales: Estados Unidos, Alemania, Italia, Fran-
cia, Portugal, Austria, Argentina… Lo común en el derecho constitucional
comparado es silenciar la palabra “corrupción”.12 Por supuesto, tal es el caso
de la Constitución española de 1978; y si nos fijamos en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional constatamos que, desde 1981, tan solo 35 sentencias

11
México ejemplifica la constitucionalización de la corrupción a través de las reformas
constitucionales aprobadas entre 1999 y 2019 en materia de organización judicial y procesal
penal (arts. 19, 22, 73, 79, 102…). Otras referencias comparadas sobre esta materia, casi
siempre con carácter meramente nominal, las encontramos en el art. 14 de la Constitución
de Brasil, de 1988; el Preámbulo de la Constitución de Cuba, de 2019, o el art. 108.8 de la
Constitución de Bolivia, de 2009: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: Denunciar
y combatir todos los actos de corrupción”. También referenciada en los artículos 123 y 231.
Asimismo, el artículo 36 de la Constitución de Marruecos de 2011 “crea una Instancia na-
cional de probidad, de prevención y de lucha contra la corrupción”.
12
Vergottini, Giuseppe de, “Una road map contro la corruzione (An Anti-Corruption
Road Map)”, Percorsi Costituzionali, Milán, núm. 1/2, 2012, pp. 19 y 20, [Link]
pubblicazioni/corruzione-contro-costituzione/.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 167

se refieren a la palabra corrupción, y la mayoría de las veces como mera in-

vocación o referencia indirecta, sin llegar a profundizar en el concepto ni en
las implicaciones demoledoras que tiene la corrupción sobre los contenidos
esenciales del constitucionalismo.13
La ausencia de referencias formales a la corrupción no significa, como
es obvio, que ella sea un problema baladí o falto de relevancia constitucio-
nal. Atendiendo a las justificaciones legales, jurisprudenciales y doctrinales
invocadas, podemos concluir que la heterogénea, incompleta y fragmen-
tada regulación sobre la corrupción y los grupos de presión e interés en
España está fundamentada constitucionalmente en los principios del Esta-
do de derecho (control de la autoridad, responsabilidad, imperio de la ley,
seguridad jurídica, separación de poderes) y del Estado democrático, con
anclaje, cuando menos, en los artículos 23, 77, 103 y 106 de la Constitución
de 1978: derecho de participación política, derecho de petición ante las cá-
maras, objetividad y control de la toma de decisiones por parte de las admi-
nistraciones públicas. Todo ello, como decimos, con independencia de que
la corrupción y sus perniciosos efectos sociales y políticos dificultan el cum-
plimiento de las funciones constitucionales más básicas: aceptabilidad del
pacto fundacional de convivencia, integración, estabilidad gubernamental
y seguridad jurídica.
Una mirada sobre el centenar largo de normas aplicables en España al
fenómeno de la corrupción permite comprobar que, al menos en esto, lo
del “ordenamiento” no es más que una aspiración o un nombre. Falta una
definición uniforme de la corrupción más allá del estrecho e insoslayable
ámbito de su tipicidad penal, del régimen sancionador administrativo o del
control encomendado a órganos u oficinas parlamentarios o comisionadas
por el Parlamento. La corrupción no se menciona en la oleada de más re-
cientes reformas de los Estatutos de Autonomía (2006-2019); ni se dice nada
tampoco sobre ella en la Ley General Administrativa (Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas), una disposición que fue elaborada ya en un contexto de alarma
social causada por los múltiples escándalos de corrupción. La fragmenta-
ción normativa y las lagunas jurídicas dificultan y condicionan intensamen-
te la actividad estatal de lucha contra la corrupción. Por otra parte, y a di-
ferencia de lo que es común en el ámbito europeo, llama la atención la falta
de regulación de los grupos de presión, de intereses o de cabildeo.

Valgan por todas, sobre prácticas corruptas, las recientes STC 180/2020, de 14 de
diciembre, BOE 22, de 26 de enero de 2021, FF. JJ. 5-9, y con referencia al ámbito de la con-
tratación pública, la STC 68/2021, de 18 de marzo, BOE 97, de 23 de abril de 2021, F.J. 8.

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168 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

La acepción número 4 del Diccionario de la Real Academia Española

(RAE) define la corrupción de la siguiente forma: “En las organizaciones,
especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización de las
funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole,
de sus gestores”.14 A tenor de esa definición, y sin necesidad, por tanto, de
tipicidad penal o antijuridicidad administrativa, bastaría el provecho econó-
mico de carácter espurio para que hubiera corrupción.
Si nos referimos a la acción que la provoca, según la RAE, “corromper”
significa alterar y trastrocar la forma de algo; echar a perder, depravar, da-
ñar o pudrir algo; sobornar a alguien con dádivas o de otra manera; perver-
tir a alguien; hacer que algo se deteriore (las costumbres...). Además, para
la RAE, no habría diferencia cualitativa ni cuantitativa con la “corruptela”,
en la medida en que es palabra sinónima de corrupción y se define como
“mala costumbre o abuso, especialmente los introducidos contra la ley”, sin
excluir las actuaciones no previstas legalmente.
Más específicamente, el Diccionario panhispánico del español jurídico define
la corrupción solo en el ámbito penal y con naturaleza antijurídica: “Com-
portamiento consistente en el soborno, ofrecimiento o promesa a otra perso-
na que ostenta cargos públicos, o a personas privadas, a los efectos de obte-
ner ventajas o beneficios contrarios a la legalidad o que sean de naturaleza
defraudatoria”.15 Si este comportamiento “contrario a la legalidad” se produ-
ce en el ámbito de las funciones que el sujeto activo desarrolla en la Adminis-
tración pública, la RAE adjetiva la corrupción como “corrupción pública”.16
En desarrollo de esta caracterización política de la corrupción, y siguiendo su
conocida tesis sobre la organización del desgobierno, Alejandro Nieto parte
de la premisa de que la “corrupción acompaña al Poder como la sombra al
cuerpo” para destacar a continuación que “dentro del Estado oficial y ar-
mónico descrito en la Constitución […] hay otro Estado semi-clandestino
en donde realmente se desarrolla la vida pública”,17 concluyendo que la “co-
rrupción como desgobierno”18 es una nota que acompaña necesariamente al
sistema político (corrupción sistémica o “corrupción democrática”).19

14
RAE, Diccionario de la lengua española, “Corrupción”, [Link]
15
RAE, Diccionario panhispánico del español jurídico, “Corrupción”, [Link]
corrupci%C3%B3n.
16
Ibidem, “Corrupción pública”, [Link]
17
Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, cit., pp. 154 y 155.
18
Ibidem, pp. 153 y 154.
19
Sobre el análisis sistémico de la corrupción véase Nieto García, Alejandro, Corrupción
en la España democrática, Barcelona, Ariel, 1997, pp. 13-15 y 45 y ss.; Nieto García, Alejandro,
El desgobierno de lo público, cit., pp. 158 y 168.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 169

Ahora bien, el propio Alejandro Nieto explica que debe diferenciarse

entre corrupción y patrimonialización, aunque una y otra puedan coincidir.
En sus palabras, “la victoria en la lucha política desemboca en el reparto
del botín y la ocupación de los cargos públicos, un proceso que en ocasiones
no se detiene […]” y en virtud del cual “el titular sabe que puede obtener
del cargo público una rentabilidad mayor si aprovecha los privilegios del
poder para practicar la corrupción”. Podríamos ir más allá y precisar que
no es que la patrimonialización del poder, al menos en el sentido weberiano
del término y en sus diversas formas, pueda coincidir con la corrupción,
sino que, habitualmente, es el desconocimiento y/o menosprecio de todo
cuanto significa el Estado de derecho lo que delimita el contexto natural
de la corrupción.20 Movidos por inercias históricas o por un corporativismo
mal entendido, funcionarios y cargos públicos dan en creer que el puesto de
trabajo, el espacio físico y las competencias que lo acompañan, son domi-
nio propio del que, en consecuencia, se pueden obtener réditos y ventajas,
tejer clientelas o imponer servidumbres, aunque formalmente sean legales,
en lugar de un ámbito de servicio público subordinado al interés general. Y
muchas veces sin que todo ello vaya de la mano de una conciencia, siquiera
somera, del carácter corrupto de la conducta.
Es en ese contexto de “patrimonialización” de lo público, a veces per-
cibido y consentido estoicamente por el ciudadano, en el que se incardinan
los elementos subjetivos de la teoría jurídica sobre la corrupción: principal-
mente el corrupto (quien se deja o ha dejado sobornar, pervertir o viciar)21
y el corruptor (la persona que corrompe).22 Tanto uno como otro sujeto
pervierten una situación jurídica que constitucionalmente está concebida
para “servir” con objetividad los intereses generales, sometida plenamen-
te al derecho (art. 1031 de la Constitución española [CE]) y excluyente
de todo beneficio particular: lucro económico, preferencia en el disfrute de
derechos, trato de favor en los servicios públicos o en la contratación admi-
nistrativa, acceso a un puesto de trabajo, promoción funcionarial… Como
consecuencia de la deficiente educación constitucional y la nula conciencia
ética, corrupto y corruptor ignoran o aparentan desconocer que los em-
pleados públicos son servidores y no dueños de las situaciones jurídicas ge-
neradas por el ejercicio de las potestades públicas. En su entorno convive
una amplia gama de sujetos con responsabilidades diversas, algunos de los

20
Sobre los regímenes neopatrimonialistas véase Trocello, Gloria, “Regímenes neopatri-
monialistas. Apuntes acerca de los modos de ejercicio de la dominación política en América
Latina”, Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar, núm. 1, 2014, pp. 1-3, 12 y 13.
21
RAE, Diccionario de la lengua española, “Corrupto”, [Link]
22
Ibidem, “Corruptor”, [Link]

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170 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

cuales —los llamados “jornaleros de la corrupción”—23 son los que más ex-
puestos quedan a los ojos de la sociedad, pese a que no suelen ser quienes
obtienen más beneficio. Al “patrimonializar” el cargo o puesto de trabajo
(“Hacer que algo pase a formar parte de los bienes materiales o inmate-
riales que se consideran como propios”)24 y olvidar que la relación jurí-
dica funcionarial, laboral o administrativa está constitucionalmente confi-
gurada como relación de servicio público (art. 103.1: “La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales […]”), y no para ser-
virse de ella (dominar o condicionar a los demás en provecho propio o de
un tercero), los cimientos del edificio de la corrupción ya están asentados.
La corrupción —dice de nuevo Nieto— es “el complemento natural de la
patrimonialización del aparato del Estado”.25
Según cual sea el grado de compromiso de la sociedad con el ideal de
transparencia, surge la necesidad de dispensar protección a quien se ocupa
de desvelar la actuación corrupta. Desde esta perspectiva, la figura del de-
nunciante es objeto de una creciente atención por el legislador, compartien-
do protagonismo con autoridades independientes y organismos reguladores
de nuevo cuño concebidos para plantar cara a la corrupción sistémica. En
el caso de los denunciantes, el derecho de la Unión Europea cuenta con un
sistema de protección ad hoc: la Directiva (UE) 2019/1937.26
Alumbrada por la búsqueda de un objetivo importante de interés gene-
ral para la Unión y para los Estados miembros, en el considerando 84 de la
Directiva se lee que resulta necesario dispensar una protección efectiva de
la reserva en cuanto a la identidad de los denunciantes, con el fin de proteger
los derechos y libertades de los demás y, en particular, los de los propios de-
nunciantes. A tal efecto, los Estados miembros de la Unión Europea pueden
restringir el ejercicio de determinados derechos de protección de datos de las
personas afectadas en la medida y durante el tiempo que sea necesario con
el fin de frustrar los intentos de poner freno a las denuncias u obstaculizar su
desarrollo mediante el intento de averiguar la identidad del denunciante. La
Directiva obliga a los Estados miembros a garantizar la existencia de un regis-
tro adecuado por lo que respecta a todas las denuncias de infracciones, con el
fin de que puedan ser consultadas, y de que la información recogida en ellas
pueda ser eventualmente utilizada como prueba. Los denunciantes deberán

23
Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, cit., p. 165.
24
RAE, Diccionario de la lengua española, “Patrimonializar”, [Link]
25
Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, cit., p. 155.
26
Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de
2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del derecho
de la Unión, [Link]

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 171

además tener protección contra toda forma de represalia, ya sea directa o in-
directa, que se tome, se aliente o se tolere por su empresario o por los clientes
o destinatarios de servicios y por personas que trabajen por cuenta o en nom-
bre de estas, incluidos, por ejemplo, los compañeros de trabajo y directivos de
la misma organización o de otras organizaciones con las que el denunciante
esté en contacto en el contexto de sus actividades laborales.27

III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CORRUPCIÓN:

UN FESTÍN NORMATIVO QUE NO ATAJA LAS CAUSAS

En el nivel normativo internacional, la corrupción está regida por la Conven-

ción de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUC), de 31 de octubre
de 2003, ratificada por España mediante Instrumento de 9 de junio de 2006,
cuyo artículo 6 establece que cada Estado “de conformidad con los principios
fundamentales de su ordenamiento jurídico, garantizará la existencia de un
órgano u órganos encargados de prevenir la corrupción” dotados de inde-
pendencia para que puedan desempeñar eficazmente sus funciones y dotados
de “los recursos materiales y el personal especializado que sean necesarios”.
Todo ello con el objeto de lograr una “reducción sustancial de la corrupción
y el soborno”, que es uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030
(ODS), de 25 de septiembre de 2015.
En el ámbito del Consejo de Europa, el artículo 2 (definición de corrup-
ción) del ya citado Convenio Civil sobre la Corrupción, de 4 de noviembre
de 1999, afirma que, a los efectos del mismo, se entenderá por corrupción

[...] el hecho de solicitar, ofrecer, otorgar o aceptar, directa o indirectamente,

un soborno o cualquier otra ventaja indebida o la promesa de una ventaja
indebida, que afecte al ejercicio normal de una función o al comportamiento
exigido al beneficiario del soborno, de la ventaja indebida o de la promesa de
una ventaja indebida.

En parecidos términos se pronuncia el preámbulo del Convenio Penal

sobre la Corrupción número 173 del Consejo de Europa, de 27 de enero de
1999 (ratificado por España mediante instrumento de 26 de enero de 2010).28

27
Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de
2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho
de la Unión, cit., cdos. 84-90.
28
Instrumento de Ratificación del Convenio penal sobre la corrupción (Convenio nú-
mero 173 del Consejo de Europa) de 27 de enero de 1999, BOE 182, de 28 de julio de 2010.

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172 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

Por lo que se refiere a los ámbitos estatal y autonómico, la Agencia del

Boletín Oficial del Estado publica y actualiza el denominado “Código de Lucha
contra el Fraude y la Corrupción”, que sobrepasa con creces el centenar de
normas (la mayoría son leyes) y el millar de páginas en las que se va des-
granando el barroco y arracimado régimen jurídico español sobre esta ma-
teria, tanto en sus aspectos sustantivos como organizativo-institucionales.29
Desde esta última perspectiva, destacan las unidades del Poder Judicial y
de la Fiscalía (Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Or-
ganizada), junto a organismos con competencia en la materia, como lo es
el Consejo Asesor de Prevención y Lucha contra el Fraude a los intereses
financieros de la Unión Europea.
El legislador codifica los principales ámbitos normativos sobre la co-
rrupción en los siguientes apartados: a) Garantías; b) Responsabilidades e
inteligencia, y c) Recuperación de activos contra el fraude y la corrupción.
Las garantías pueden ser institucionales y procedimentales. En el caso de las
garantías institucionales, se distingue entre “organismos colaboradores de
prevención del fraude y la corrupción” y “agencias y servicios de prevención
del fraude y la corrupción”, diferenciando en este último caso las estructuras
estatales (Ley General de Subvenciones, Consejo Asesor de Prevención y Lu-
cha contra el Fraude, Ministerio de Hacienda) y las estructuras autonómicas.
Respecto a los organismos colaboradores de prevención del fraude y la
corrupción, la profusa y dispersa normativa en materia de corrupción está
integrada por las siguientes normas: Ley General Tributaria, Reglamento
General actuaciones y procedimientos de gestión e inspección tributaria,
Oficina Nacional de Investigación del Fraude, Ley Ordenadora del Sistema
de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Unidad Especial de Coordi-
nación sobre Lucha contra el Fraude en el Trabajo Transnacional, Ley de
lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, Unidad
Especial de Colaboración y Apoyo a los Juzgados y Tribunales, Ley de crea-
ción de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Ley de
Defensa de la Competencia, normativa sobre creación del fichero de datos
de carácter personal “Registro de grupos de interés”, Ley del Mercado de
Valores, Ley de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo, Ley
y Reglamento de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación
del terrorismo, el Órgano Centralizado de Prevención del blanqueo de ca-
pitales del Colegio de Registradores y el Órgano Centralizado de Preven-
ción blanqueo de capitales en Consejo General del Notariado.

Código de Lucha contra el Fraude y la Corrupción, BOE, [Link]

ca_juridica/codigos/[Link]?id=322&nota=1&tab=2.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 173

Por su parte, en el caso de las garantías procedimentales, se distinguen

los procedimientos jurisdiccionales, los cuales se regulan en el Código Pe-
nal, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y la
Ley Orgánica del Poder Judicial; y los denominados “procedimientos au-
xiliares de prevención del fraude y la corrupción” regulados en la Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, las
Inspecciones generales de Servicios de los Departamentos Ministeriales, la
Ley General de Subvenciones, la Ley de Contratos del Sector Público, la Ley
Orgánica de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos di-
gitales, la Ley de modificación de normativa tributaria y presupuestaria y la
Ley de Secretos Empresariales, la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, la Ley Foral de las Policías de Navarra, el Texto refundido de la
Ley de Policía del País Vasco, la Ley de la Policía de la Generalidad-Mossos
d’Esquadra, la Ley de Policía de Galicia y la Ley del Cuerpo General de la
Policía Canaria.
En cuanto a las responsabilidades, su calificación permite diferenciar
entre aquellas que son de naturaleza administrativa, de tipo contable y de ín-
dole penal sobre fraude y corrupción. Respecto a las responsabilidades admi-
nistrativas, se trata de aquellas reguladas específicamente contra el fraude y
la corrupción: Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, la Ley de Trans-
parencia, Acceso a la Información Pública y Buen gobierno, la Ley General
Presupuestaria (parcial), el derecho de la Unión Europea (responsabilida-
des por incumplimiento del derecho de la Unión Europea), Ley General de
Subvenciones, Ley General Tributaria, Reglamento General Actuaciones y
Procedimientos de Gestión e Inspección Tributaria y la Ley de Contratos del
Sector Público.
En todo lo relativo a las responsabilidades contables contra el fraude y la
corrupción, el régimen jurídico se encuentra en las siguientes normas: Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas, Ley de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas, Ley General Presupuestaria, normas sobre expedientes admi-
nistrativos de responsabilidad contable, Ley de la Audiencia de Cuentas de
Canarias, Ley del Consejo de Cuentas de Galicia, Ley de la Sindicatura
de Cuentas de Cataluña, Ley del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, Ley de
la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, Ley Foral de la Cáma-
ra de Comptos de Navarra, Ley de la Cámara de Cuentas de Aragón, Ley
Reguladora del Consejo de Cuentas de Castilla y León, Ley de la Cámara
de Cuentas de la Comunidad de Madrid, Ley de Sindicatura de Cuentas de
la Comunidad Valenciana, Ley de la Cámara de Cuentas de Andalucía y
Ley de la Sindicatura de Cuentas de las Illes Balears.

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174 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

Y en tercer lugar, las responsabilidades penales contra el fraude y la

corrupción se encuentran recogidas en los siguientes ordenamientos: Ley
Orgánica del Código Penal Ley Orgánica de Represión del Contrabando;
Ley Orgánica del Régimen Electoral General; Ley por la que se Regula el
Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal; Ley de Reconocimiento Mutuo de
Resoluciones Penales en la Unión Europea; Ley Reguladora de los Equi-
pos Conjuntos de Investigación Penal en la Unión Europea; Ley Orgánica
Complementaria; Ley Reguladora de Equipos Conjuntos de Investigación
Penal, y Ley del Estatuto de la Víctima del Delito. Del régimen penal sobre
la corrupción, reformado por la Ley Orgánica 1/2015 (LO 1/2015), de 30
de marzo, justo en un momento de gran preocupación social por la corrup-
ción y cuantificable desapego ciudadano hacia los partidos políticos tra-
dicionales, destaca el tipo delictivo de corrupción establecido en el artículo
286 ter 1, precepto que sanciona a quienes “mediante el ofrecimiento, pro-
mesa o concesión de cualquier beneficio o ventaja indebidos, pecuniarios o
de otra clase”, en grado consumado o de tentativa (“corrompieren o inten-
taren corromper”), por sí o “por persona interpuesta” para contemplar el
habitual uso de testaferros. Junto al corruptor, el corrupto es “una autoridad
o funcionario público que actúa en beneficio de estos o de un tercero, o
atendieran sus solicitudes al respecto”, contemplándose tanto la actuación
como la abstención (“actúen o se abstengan de actuar en relación con el
ejercicio de funciones públicas para conseguir o conservar un contrato, ne-
gocio o cualquier otra ventaja competitiva en la realización de actividades
económicas internacionales”).
Las sanciones son de penas de prisión, multa, prohibición de contratar
con el sector público, así como la pérdida de la posibilidad de obtener sub-
venciones o ayudas públicas y del derecho a gozar de beneficios o incentivos
fiscales y de la seguridad social, y de intervenir temporalmente en transaccio-
nes comerciales de trascendencia pública por un periodo de siete a 12 años.
En cuanto a la cualificación, conforme al artículo 286 quater, los hechos
se considerarán, en todo caso, de especial gravedad cuando: a) el beneficio
o ventaja tenga un valor especialmente elevado; b) la acción del autor no sea
meramente ocasional; c) se trate de hechos cometidos en el seno de una or-
ganización o grupo criminal, o d) el objeto del negocio versara sobre bienes
o servicios humanitarios o cualesquiera otros de primera necesidad, con-
siderándose también de especial gravedad cuando tengan como finalidad
influir en el desarrollo de juegos de azar o apuestas o sean cometidos en una
competición deportiva oficial de ámbito estatal calificada como profesional
o en una competición deportiva internacional.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 175

Por lo que se refiere a la corrupción en el ámbito de las relaciones jurí-

dico-privadas, deben mencionarse los delitos de corrupción en los negocios
(reforma de la LO 1/2015) del artículo 286 bis, según el cual, el directivo,
administrador, empleado o colaborador de una empresa mercantil o de una
sociedad que, por sí o por persona interpuesta, reciba, solicite o acepte un
beneficio o ventaja no justificados de cualquier naturaleza, u ofrecimiento
o promesa de obtenerlo, para sí o para un tercero, como contraprestación
para favorecer indebidamente a otro en la adquisición o venta de mercan-
cías, o en la contratación de servicios o en las relaciones comerciales, será
castigado con la pena de prisión de seis meses a cuatro años, inhabilitación
especial para el ejercicio de industria o comercio por tiempo de uno a seis
años y multa del tanto al triplo del valor del beneficio o ventaja. Según el
apartado 2 de este precepto, con las mismas penas será castigado quien, por
sí o por persona interpuesta, prometa, ofrezca o conceda a directivos, ad-
ministradores, empleados o colaboradores de una empresa mercantil o de
una sociedad, un beneficio o ventaja no justificados, de cualquier naturale-
za, para ellos o para terceros, como contraprestación para que le favorezca
indebidamente a él o a un tercero frente a otros en la adquisición o venta
de mercancías, contratación de servicios o en las relaciones comerciales.30
Por último, el régimen jurídico sobre inteligencia y recuperación de ac-
tivos contra el fraude y la corrupción se proyecta en los siguientes ámbitos
normativos: Ley que Regula el Estatuto del Miembro Nacional de España
en Eurojust; Ley de Enjuiciamiento Criminal; Oficina de Recuperación y
Gestión de Activos; estructura orgánica Básica del Ministerio de Justicia;
ámbito de actuación de la Oficina de Recuperación y Gestión de Activos;
estructura orgánica básica del Ministerio del Interior; estructura orgánica
básica del Ministerio de Sanidad (parcial); estructura orgánica básica de
los departamentos ministeriales; Reglamento de Control de Precursores

Respecto a la corrupción específica en el deporte, el art. 286 bis 4 del Código Penal
castiga a los directivos, administradores, empleados o colaboradores de una entidad deporti-
va, cualquiera que sea la forma jurídica de esta, así como a los deportistas, árbitros o jueces,
respecto de aquellas conductas que tengan por finalidad predeterminar o alterar de manera
deliberada y fraudulenta el resultado de una prueba, encuentro o competición deportiva
de especial relevancia económica o deportiva. A estos efectos, se considerará competición
deportiva de especial relevancia económica, aquella en la que la mayor parte de los parti-
cipantes perciban cualquier tipo de retribución, compensación o ingreso económico por su
participación en la actividad; y competición deportiva de especial relevancia deportiva, la
que sea calificada en el calendario deportivo anual aprobado por la federación deportiva
correspondiente como competición oficial de la máxima categoría de la modalidad, especia-
lidad, o disciplina de que se trate. LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, BOE
281, de 24 de noviembre de 1995.

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176 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

de Drogas; Reglamento de la Comisión de Vigilancia de Actividades de Finan-

ciación del Terrorismo; Comisión Ministerial de Administración Digital del
Ministerio del Interior; Comisión Ministerial de Administración Digital
del Ministerio de Justicia; Unidad de Apoyo a la Fiscalía Especial para la
Represión de los Delitos Económicos y Comisión Nacional para Combatir
la Manipulación de las Competiciones Deportivas.

IV. ¿PARA CUÁNDO LA REGULACIÓN

DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN E INTERÉS?

Evocando la elocuente pregunta ciceroniana Quousque tandem abutere patientia

nostra, cabría cuestionar: ¿cuándo llegará la regulación de los grupos de pre-
sión y de interés?
La Proposición de Reforma del Reglamento del Congreso de los Dipu-
tados, de 7 de mayo de 2021, destinada a incorporar un nuevo título XIV
para la regulación de los grupos de interés,31 señala que “la regulación de
la actividad de influencia de los grupos de interés en el seno de las Cortes
Generales es una asignatura pendiente del parlamentarismo español”. Con
más de siete décadas de retraso respecto a los Estados Unidos de América32
y casi el mismo periodo de demora respecto a varios Estados europeos, Es-
paña no contaba con una legislación sobre grupos de interés y lobbies hasta
que, en 2016, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC) creó un Registro de grupos de interés33 de carácter parcial y vo-
luntario que acoge a casi 600 entidades (2021), casi ninguna, por cierto,
perteneciente al índice bursátil español (IBEX 35).34
Atrás quedan los fallidos debates, planteamientos e iniciativas de las
últimas cuatro décadas: desde el trámite de redacción del artículo 77 de la

31
Proposición de Reforma del Reglamento del Congreso de 7 de mayo de 2021, para
incorporar un nuevo título XIV para la regulación de los grupos de interés, Boletín Oficial de
las Cortes Generales (BOCG), serie B, núm. 165-1, de 7 de mayo de 2021, [Link]
es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/B/[Link].
32
En 1946 se aprobó en los Estados Unidos de América la Federal Regulation Lobbying
Act, de 1946, a la que siguió la Lobbying Disclosure Act, de 1995, y la Honest Leadership
and Open Government Act, de 2007.
33
[Link]
34
En este registro se han inscrito asociaciones empresariales, empresas, despachos y
consultoras, organizaciones no gubernamentales, grupos académicos y de reflexión, colegios
profesionales o fundaciones, entre otros, que asumen un código ético en sus relaciones con
los funcionarios de la CNMC que prohíbe traficar con la información obtenida o realizar
obsequios o invitaciones a los funcionarios.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 177

Constitución (ejercicio del derecho de petición ante las Cámaras) a la tra-

mitación parlamentaria de la ya citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, cuyo
texto final no reguló los grupos de presión, pasando por otras varias propo-
siciones de ley que no llegaron a prosperar. La mencionada Proposición de
Reforma del Reglamento del Congreso, de 7 de mayo de 2021, tiene por
objeto incorporar al mismo un nuevo título (que sería el XIV) sobre la regu-
lación de los grupos de interés, con un registro público y accesible a través
del sitio web del Congreso de los Diputados para la inscripción de los gru-
pos de interés y sus representantes “que deseen desarrollar su actividad de
influencia en el seno del Congreso de los Diputados”.
De prosperar esta reciente Proposición, vendrán consideradas como
“grupo de interés” las organizaciones y personas, sea cual sea su forma
o estatuto jurídico, las plataformas, redes u otras formas de actividad co-
lectiva sin personalidad jurídica que realicen “actividad de influencia”. A
tal fin, se introducen dos conceptos vinculados entre sí: a) la “actividad de
influencia”, definida como “toda comunicación, directa o indirecta, con
miembros o empleados públicos del Congreso de los Diputados o de los
Grupos Parlamentarios, que pretenda influir en la elaboración, tramitación
o aprobación de proyectos y proposiciones legislativas o de otras iniciativas
parlamentarias”,35 y b) la huella legislativa y el informe sobre la huella legis-
lativa, con acceso “público, universal y gratuito”, que según el artículo 214
de la mencionada Proposición de Reforma de Reglamento, se elaborarían
por los servicios de la Cámara en la tramitación de cada iniciativa legis-
lativa y donde quedarían reflejadas las propuestas que hayan recibido de
los grupos de interés o de sus representantes, “entregando los documentos
relacionados con ellas, y que hayan sido utilizados para la elaboración o en-
mienda de las iniciativas legislativas”, así como sus modificaciones. Además,
según esta propuesta de regulación, al registrar una iniciativa, los diputados,
y grupos parlamentarios deberán comunicar “si tiene su origen en un gru-
po de interés”. El informe de huella legislativa recogería también todas las
votaciones producidas durante la tramitación, indicando el sentido de voto
de cada uno de los miembros de la Cámara que hubieran participado. Este
régimen reglamentario se completaría con un régimen sancionador para
diputados y grupos parlamentarios, dejando sin respuesta muchas cuestio-
nes que suscitan los agentes privados y públicos, nacionales e internaciona-

Proposición de Reforma del Reglamento del Congreso de 7 de mayo de 2021, para

incorporar un nuevo Título XIV para la regulación de los grupos de interés, cit., arts. 209 y
210.

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178 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

les, que influyen en los procedimientos decisorios de nuestras administra-

ciones públicas.
Como en el caso de la corrupción, estamos ante un régimen jurídico
incompleto y fragmentado, aún pendiente de una configuración normativa
sistemática e integrada en el ordenamiento jurídico al servicio de la protec-
ción del interés general, particularmente en los procedimientos decisorios
de las administraciones públicas.36 Una normativa, en suma, a la que le falta
planificación y le sobran enfoques voluntaristas y fragmentados que ofrecen
una impresión de provisionalidad y, en último extremo, de ineficacia.

V. CORRUPCIÓN Y GOBIERNO MULTINIVEL:

UNIÓN EUROPEA, COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Y ENTES LOCALES

Si tomamos como referencia el tipo de gobierno multinivel que caracteriza

la estructura constitucional del Estado en España, podemos afirmar que la
corrupción no solo ha afectado al nivel central del Estado, sino también a
sus niveles europeos (principalmente, en el ámbito de fondos estructurales,
fraude del impuesto sobre el valor añadido [IVA] transfronterizo a gran es-
cala…), autonómicos (con casos muy célebres y sostenidos en el tiempo en
diversas comunidades autónomas) y locales (tramas de urbanismo, de mane-
ra especialmente notable). En resumen, todos los niveles de poder quedan
comprometidos en esta lucha jurídica contra la corrupción.
A nivel internacional, el Grupo de Estados contra la Corrupción
(GRECO) supervisa el cumplimiento de los citados Convenios Civil y Pe-
nal sobre la Corrupción (respaldados orgánicamente por la Organización
Internacional de Policía Criminal-Interpol, la Europol y otros organismos
regionales).37 En el nivel europeo, y en desarrollo del artículo 325 del Trata-
do de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que impone a la UE
y a los Estados miembros la obligación de combatir el fraude y cualesquiera
actividades ilegales que perjudiquen los intereses financieros de la UE, la
ya citada Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo
36
Sobre el necesario planteamiento completo, sistemático y multidisciplinar de la co-
rrupción véase Gimeno Sendra, José Vicente, “Corrupción y propuestas de reforma”, La Ley,
núm. 7990, 26 de diciembre de 2012, pp. 1 y 2.
37
El IBEX está integrado por las 35 empresas con mayor liquidez de las que cotizan
en el Sistema de Interconexión Bursátil Español. Guía Técnica de la Convención de las
Naciones Unidas contra la corrupción, Nueva York, 2010, [Link]
mexicoandcentralamerica/publications/Corrupcion/Guia_tecnica_corrupcion.pdf.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 179

de 23 de octubre de 2019 relativa a la protección de las personas que infor-

men sobre infracciones del derecho de la Unión, conocida como Directiva
Whitleblowers, se refiere expresamente a la necesidad de “prevenir y detectar
el fraude y la corrupción en la contratación pública en el contexto de la
ejecución del presupuesto de la Unión” y se ha convertido en un instru-
mento normativo de gran potencialidad para armonizar el derecho estatal
y autonómico y, seguidamente, para articular la coordinación, el control y
las investigaciones administrativas, penales y contables.38 Esta directiva se
suma a un complejo sistema de normas sectoriales cuya vigilancia y control
corresponde principalmente a la Fiscalía Europea,39 así como a la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF); en ambos casos con competen-
cias para investigar el fraude en la ejecución del Presupuesto General de la
UE, la corrupción y las faltas graves en las instituciones europeas. También
tiene voz en la elaboración para la Comisión Europea de la Política de Lu-
cha contra el Fraude, y dispone de atribuciones para investigar, con plena
independencia orgánica y funcional, actividades complejas de corrupción,
de carácter eminentemente supranacional. A tal fin, se han diseñado pro-
gramas y actuaciones específicas, como son los denominados programas
Hércules, destinados a prevenir y a combatir el fraude, la corrupción y otras
actuaciones ilegales que afecten a los intereses financieros de la UE.
Por su parte, el nivel normativo estatal, ya referido anteriormente, cuenta
con una estructura orgánica presente en los tres poderes del Estado, significa-
damente en el Poder Judicial, donde además de los órganos jurisdiccionales
de los órdenes penal y contencioso-administrativo, actúan con independencia
e imparcialidad las fiscalías anticorrupción a nivel estatal y autonómico (Fis-
calía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada), bajo la
dependencia jerárquica de la Fiscalía General del Estado.
En el ámbito específico de control de los gobiernos y administraciones
públicas, en sede parlamentaria o de órganos comisionados por el Parla-
mento, destacan las comisiones permanentes legislativas y no legislativas
(control), así como las comisiones de investigación, el Defensor del Pueblo,
la Comisión para la Auditoría de la Calidad Democrática, la lucha contra la
corrupción y las reformas institucionales y legales del Congreso de los Dipu-
tados, y la Oficina de Conflicto de Intereses de las Cortes Generales.

38
Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de
2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho
de la Unión, cdo. 6.
39
Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo de 12 de octubre de 2017 por el que se
establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, [Link]
[Link]/doue/2017/283/[Link].

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180 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

Los controles externos e internos —además del control jurisdiccional-

contable del Tribunal de Cuentas, la Intervención General del Estado y las
Inspecciones Generales de Servicio— se completan con la red de organis-
mos públicos independientes (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno,
comisiones nacionales: competencia, mercado de valores, coordinación de
la policía judicial, juego…) y órganos especializados ya referidos. De lege
ferenda, tanto en sede doctrinal como parlamentaria, se defiende la creación
de una autoridad nacional de lucha contra la corrupción de ámbito esta-
tal, independiente de las administraciones públicas y de su sector público y
adscrita al Congreso de los Diputados, que actuaría de forma supletoria en
aquellas comunidades autónomas que carecieran de un órgano equivalente.
En el nivel autonómico y local, la corrupción ha merecido una especial
atención parlamentaria y doctrinal, que está pendiente de una adecuada or-
denación normativa general con respecto a un problema que no puede ata-
carse desde compartimentos estancos. Y no solo porque los Estatutos de Auto-
nomía guarden silencio sobre la corrupción, sino porque, a pesar de la profusa
y diversa legislación ordinaria aprobada sobre esta materia, la corrupción ha
permeado las estructuras administrativas a través de las habituales formas
clientelares y perjudiciales para el erario público, siempre con gran descrédito
para las instituciones.
En efecto, durante cuatro décadas, algunas comunidades autónomas
han reproducido miméticamente las estructuras políticas y administrativas
del Estado,40 pero, a la vez, se han distinguido por su constante vinculación
a escándalos de corrupción (Cataluña, Madrid, Andalucía, Valencia…), que
están en el origen de una percepción ciudadana, justificada en mayor o
menor medida, en la que la corrupción va de la mano del clientelismo elec-
toral y de la perpetuación en el poder de los partidos tradicionales. Esta
dimensión autonómica de la corrupción ha demostrado que la utilización
partidista (a veces en connivencia con empresas periodísticas) puede valer
tanto para regenerar la vida pública como también para destruir al adver-
sario político y, a largo plazo, para intentar el logro simultaneo de ambos
objetivos. Como señala —de nuevo— Alejandro Nieto con su acostumbra-
da ironía, muchas veces “si se tienen buenos abogados o el juez se duerme
sobre el sumario (caso nada infrecuente), llega la prescripción y aquí no ha
pasado nada”; o también ocurre en otros casos que la absolución judicial del
inocente “de nada vale”, debido a los irreparables daños de índole moral,

Véase, al respecto, Fernández Alles, José Joaquín, “La progresiva equiparación al

Estado como modelo autonómico: el caso de Andalucía”, Teoría y realidad constitucional, núm.
24, 2009, pp. 323-355.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 181

político y económico causados por la “pena de banquillo” de los procesados

en situación de prisión preventiva.41
Las normas más representativas de este nivel autonómico y local del
régimen jurídico sobre la corrupción son las siguientes: Cataluña (Ley de la
Agencia de Ciberseguridad de Cataluña, Ley de la Oficina Antifraude de
Cataluña, Ley de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea,
Ley de la Sindicatura de Cuentas), Comunidad Valenciana (Ley de la Agen-
cia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción, Ley de Sindica-
tura de Cuentas, Ley de Inspección General de Servicios y Ley Reguladora
de la Actividad de los Grupos de Interés de la Comunidad Valenciana, que
ha tenido un carácter referencial), Islas Baleares (Ley de creación de la Ofici-
na de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears), Comuni-
dad Foral Navarra (Ley Foral de Creación de la Oficina de Buenas Prácticas
y Anticorrupción de Navarra), Aragón (Ley de Integridad y Ética Públicas),
Principado de Asturias (Ley de la Inspección General de Servicios, Ley de
Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés), Extremadura (Ley
de Contratación Pública Socialmente Responsable de Extremadura), Casti-
lla y León (Ley que regula las Actuaciones sobre Informaciones Facilitadas
a la Administración Autonómica y Ley de la Función Pública de Castilla y
León), Canarias (Ley de la Audiencia de Cuentas de Canarias), Galicia (Ley
del Consejo de Cuentas) y Madrid (Ley de la Cámara de Cuentas de la Co-
munidad de Madrid).
En el ámbito de los gobiernos y administraciones públicas autonómicas
y locales, destacan las funciones atribuidas a los órganos parlamentarios
(comisiones) o comisionados por el Parlamento (defensores del pueblo au-
tonómicos, agencias de transparencia…), el control jurisdiccional-contable
de las cámaras de cuentas autonómicas, las intervenciones generales de las
correspondientes comunidades autónomas y las inspecciones generales de
servicio. Además, existen oficinas anticorrupción (Andalucía) y registros
de grupos de interés (Aragón, Asturias, Cataluña, Comunidad Valenciana y
Madrid). Dentro de este nivel autonómico y local cabe mencionar también
que en Andalucía se encuentra actualmente en tramitación el proyecto de
Ley de Lucha contra el Fraude y la Corrupción y Protección de la Persona
Denunciante, cuyo artículo 2 aborda el difícil reto de definir la corrupción
de la manera más amplia y con pretensiones de abarcar la totalidad de los
supuestos posibles.42
41
Nieto García, Alejandro, El desgobierno de lo público, cit., p. 160.
42
El art. 2 del Proyecto de Ley de lucha contra el fraude y la corrupción en Andalucía y
protección de la persona denunciante define la corrupción como abuso de poder para obte-

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182 REVENGA SÁNCHEZ / FERNÁNDEZ ALLES

Para terminar de dibujar el panorama, hay que mencionar también

que, en el ámbito de la sociedad civil, hemos asistido al surgimiento de aso-
ciaciones cuyo objetivo principal es la lucha contra la corrupción, como es
el caso de la asociación “Alianza contra la Corrupción”, que está siendo es-
pecialmente activa en la vigilancia de situaciones de corrupción vinculadas
con las convocatorias de “empleo público”.

VI. REFLEXIONES CONCLUSIVAS

Con la corrupción ocurre lo mismo que con otros muchos ámbitos de la

realidad social: que son sencillos de percibir, pero difíciles de ser abarcados
mediante una definición precisa que pudiera servir como guía para la activi-
dad normativa dirigida a combatirla. Hay tanta corrupción en el funcionario
que detrae de su jornada laboral un tiempo sustancioso para destinarlo a la
actividad social del “café compartido” (o de la realización de la compra do-
méstica), como en el preboste o el tesorero de la fuerza política que exige una
comisión a cambio de garantizar la adjudicación de una obra pública.
Cada sector de la actividad pública, la de carácter funcionarial, y la de
tipo político-representativo, tiene sus problemas y sus pautas de conducta,
no siempre compatibles con el ideal de una democracia avanzada y eficien-
te. Con claridad insuperable, ya advirtió Madison en el número 51 de El
Federalista: que “si los hombres fueran ángeles, el Estado no sería necesario
(y) si los ángeles gobernaran a los hombres, ningún control al Estado, ni
externo ni interno, sería necesario”. Con el pensamiento ilustrado aprendi-
mos que no había nada que esperar en materia de gobernación angélica; y

ner ganancias o beneficios ilegítimos, para sí o para terceras personas, mediante el uso o des-
tino ilegal o irregular de fondos o patrimonios públicos; la conculcación de los principios de
igualdad, mérito, publicidad, capacidad e idoneidad en la provisión de los puestos de trabajo
en el sector público andaluz, incluidas las entidades instrumentales de la Administración
de la Junta de Andalucía; cualquier otro aprovechamiento irregular, para sí o para terceras
personas, derivado de conductas que conlleven conflicto de intereses o el uso, en beneficio
privado, de informaciones derivadas de las funciones atribuidas a las personas incluidas en
el ámbito subjetivo siguiente: a personas que presten servicios en el sector público andaluz;
personas que presten servicios en las instituciones y órganos previstos en el título IV del
Estatuto de Autonomía y en aquellas otras entidades públicas que tengan la consideración
de Administración institucional de la Junta de Andalucía; personas que presten servicios en
las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Anda-
lucía y organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculados o depen-
dientes de las mismas; y las personas que presenten servicios en las universidades públicas
andaluzas y organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculados o
dependientes de estas.

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EL DERECHO ESPAÑOL ANTE LA CORRUPCIÓN 183

con el constitucionalismo, que era necesario alzar ciertas barreras al ejerci-

cio del poder y estatuir unos modos de ejercicio del mismo disponibles para
generar por si mismos prácticas de gobierno de tipo virtuoso.
La hoja de ruta del constitucionalismo lo es de mínimos y con una pro-
yección de gran alcance con la que, obviamente, no basta para habérselas
con la complejidad social contemporánea y con la tendencia a los compor-
tamientos alejados de las observaciones madisonianas. Pero la idea de fondo,
en su sencilla rotundidad, sigue valiendo: donde hay poder ha de haber con-
trol (controles) y un sistema, cabría añadir, que posibilite e incentive la exi-
gencia de responsabilidades, en lugar de diluirlas y obstaculizar los intentos
de exigirlas. Cada época de la democracia, ese ideal frágil y esquivo, lleva
incorporada su crisis y la que hoy nos aqueja, bajo el acecho del populismo,
está muy conectada a una percepción del manejo de lo público que se nos
presenta como esencialmente corrompida y acompañada del mensaje sin
matices de “todos iguales”.
Es verdad que, como contrapunto, durante las dos últimas décadas asis-
timos, en el espacio político iberoamericano y en el europeo, a un auge del
objetivo de la transparencia y el buen gobierno como vías para enfrentar la
corrupción.43 Pero el hecho de que en un mismo ámbito político concurran
a veces de manera simultánea altos índices de transparencia y elevadas tasas
de corrupción ensombrece algo el panorama.
Lo que muestra la reseña de la experiencia española que aquí hemos
sintetizado es que la profusión de normas y mecanismos institucionales di-
rigidos a combatir la corrupción, más que indicio de un sistema saludable
y vigoroso, parece la manifestación de una respuesta que suena a circuns-
tancial e ineficiente. Frente a ello, reivindicar el maquiavélico retorno a los
principios quizá puede sonar a melancólica constatación del fracaso de un
empeño, pero permítasenos concluir presentándolo más bien como un grito
de esperanza.

Sobre esto véase Pérez Tremps, Pablo y Revenga, Miguel (coords.), Transparencia, acceso
a información pública y lucha contra la corrupción. Tres experiencias a examen: Brasil, Italia y España,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2021.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN.
AUTORES QUE PERFILAN LA NATURALEZA

Alejandro MALDONADO*

SUMARIO: I. Introducción al tema. II. Derecho al poder. III. Derecho del

poder. IV. Derecho ante el poder. V. El control del poder. VI. Legislación de
desarrollo de transparencia y control. VII. Comisión Internacional contra la
Impunidad en Guatemala. VIII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN AL TEMA

Invocando juristas de calidad, nadie mejor que a Lenio Luiz Streck, que ex-
presa con justa vehemencia la angustia por la perversión del sistema político
hundido en las trampas de la codicia, tanto para acumular cuantiosos bienes
mal habidos como para afianzar más poder encima del poder que ya se tiene.
Se refiere él a la desigualdad social, pero sus palabras también apuntarían a la
descomposición: “los juristas […] no pueden continuar comportándose como
aquel sujeto que está al borde del Vesubio a punto de entrar en erupción. Las
lavas (de la crisis social) cubrirán a todos, y en lugar de construir barreras para
evitar que cubran sus casas y la ciudad, se quedan impávidos, tratando de en-
derezar un cuadro de Van Gogh en la pared”.1 O bien, puesto en las bellas
palabras del cuentista mexicano Eraclio Zepeda —y nada mejor que la poesía
para hablarnos de las cosas del mundo— “cuando las aguas de la crecida derri-
ban las casas y el río desborda arrasándolo todo, quiere decir que hace muchos
días comenzó a llover en la sierra, aunque no nos diéramos cuenta”.

*
Diputado constituyente, ministro de Educación, ministro de Relaciones Exteriores,
embajador de la ONU (Nueva York y Ginebra) en México, presidente y magistrado en Cor-
te de Constitucionalidad, en cuatro periodos, vicepresidente de la República de Guatemala
(14 de mayo de 2015) y presidente de la República de Guatemala del 3 de septiembre de
2015 al 14 de septiembre de 2016.
Streck, Lenio Luiz, “Medios de acceso del ciudadano a la jurisdicción constitucional”,
La protección constitucional del ciudadano, Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung, 1999.

185

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186 ALEJANDRO MALDONADO

La corrupción en el poder es un mal que tiene demasiada antigüedad,

tal resulta de un genial diálogo de telenovela entre Marco Antonio y He-
rodes (citado al final de este ensayo) aun cuando se hacen esfuerzos para
refrenar ese vínculo perverso.
La sociedad califica, generalmente con buen tino, el grado que la corrup-
ción alcanza en cada sistema o gobierno y exige medidas duras para su
combate. Los frenos y contrapesos constitucionales y de las leyes ordina-
rias han avanzado, aunque desafortunadamente rezagadas a la astucia para
mantenerla.
El ámbito nacional ha trascendido y así se han concertado acuerdos
internacionales (por caso, la Convención Interamericana contra la Corrup-
ción) que abordan abiertamente la materia y han previsto medidas colecti-
vas para afrontarla.
Últimamente, la acción popular ha sido notable por su coraje saliendo
a las plazas en protesta por los signos de la corrupción pública y esto ha
significado una respuesta más convincente de los órganos de control, espe-
cialmente los judiciales. Desde luego, la severidad o el rigor no pueden alter-
narse con el exhibicionismo ni menos con la glorificación de los operadores,
pues cumplir no es más que un deber y obligación que la misma rectitud
impone a la justicia.
Los contralores sociales externos funcionan con desconocida eficacia,
en particular por la velocidad y ubicuidad de las redes sociales, que, en cier-
ta medida, son estas las que dibujan la agenda de los medios periodísticos
tradicionales.
En este capítulo de Guatemala, con el cual modestamente contribuyo,
se hará una mención muy general al entramado legislativo que desarrolla
los preceptos constitucionales y convencionales de la probidad y su necesa-
ria transparencia. En particular, aludiré a la “Comisión Internacional con-
tra la Impunidad en Guatemala” (CICIG), originada por acuerdo entre el
Gobierno de Guatemala y la Organización de las Naciones Unidas.
La invitación del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la UNAM
nos convoca a abordar el caso desde la perspectiva de la Constitución que
es el centro del panorama jurídico-político de un Estado en su desempeño
interno y sus enlaces con el mundo.
Diego Valadés —como suele hacerlo— puede sintetizar en pocas pala-
bras el contenido de voluminosas ramas del mundo jurídico. En el tema que
abordamos, en dos líneas nos ofrece el capitulado necesario para ubicar los
estadios en que la sinuosa descomposición puede reptar dentro del entrama-
do fundamental del Estado y las maneras que prevé y activa para controlar
aquel flagelo. Este esquema suyo lo abarca todo: “La Constitución regula

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 187

cuatro formas de relación con el poder: el derecho al poder, el derecho del

poder, el derecho ante el poder y el control del poder”.

II. DERECHO AL PODER

La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) contiene

regulaciones de acceso al poder público, comunes a los sistemas políticos
republicanos, algunas de orden general, y otras de tipo específico según la
naturaleza del cargo. La normativa suprema es desarrollada por legislación
derivada, tanto de jerarquía constitucional solamente modificable por un
procedimiento agravado como por la ordinaria o común. Se suma la minu-
ciosa e interminable tarea de las regulaciones reglamentarias.
Una de las primeras cautelas a tomar consiste en evitar que en el acceso
al poder público se eludan las calidades y las formalidades habilitantes. En
la forma de elección o designación de ciertos funcionarios se establecen los
requisitos personales (incluye las prohibiciones) y las formalidades y solem-
nidades.
En términos usuales, tres vías se abren para el acceso al poder y al
servicio público: a) por elección popular; b) por nombramiento, y c) por
contrato. El supuesto obvio de la regulación apunta hacia la eficiencia para
la satisfacción y beneficio del soberano, incluida íntimamente la probidad
del ejercicio. Los cargos pueden ser de dirección o liderazgo, de colabora-
ción administrativa, de asesoría técnica e, inclusive, de fiscalización. Como
en todas partes, algunos ostentan mandato de inspiración política y otros
son coadyuvantes de la fuerte carga del ejercicio administrativo en todas las
áreas imaginables. En materia de gobierno y de servicio, se hace patente el
predicado filosófico de que nada de lo humano es ajeno; sin embargo, la
amplitud del panorama que puede apreciarse desde el ángulo del poder está
condicionado a otro principio republicano: el gobernado puede hacer lo
que no le esté legalmente prohibido y el gobernante solo lo que le esté per-
mitido.
La cláusula de apertura al servicio público está delineada en la Consti-
tución, tanto en lo que concierne al derecho a acceso como en los paráme-
tros de orden supremo de su ejercicio:

Artículo136. Deberes y derechos políticos:

b) Elegir y ser electo
d) Optar a cargos públicos
e) Participar en actividades políticas

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188 ALEJANDRO MALDONADO

Ubicados en estas dos primeras formas de ingreso a la función pública

(la vía electoral y la del nombramiento) existen importantes leyes de desa-
rrollo que pormenorizan los respectivos sistemas.

1. Acceso al poder por vía electoral

La opción electoral contiene, en primera línea, los requisitos personales

de los aspirantes que la ley suprema prescribe como condiciones habilitantes
a los correspondientes cargos. De esta manera, los diputados al Congreso de
la República, los diputados al Parlamento Centroamericano, el presidente y
vicepresidente de la República, y los alcaldes y concejales de las municipali-
dades solo acceden por la vía de elección popular directa. Existe la previsión
excepcional de acceso a la presidencia y vicepresidencia de la República, que
no acude al sufragio popular cuando se produce la vacante del titular (falleci-
miento, renuncia, auto de prisión) durante el ejercicio de su mandato.
En el supuesto de la vía de elección popular directa, la Constitución or-
dena su regulación mediante una ley de jerarquía suprema, emitida por la
propia asamblea constituyente, en este caso la Ley Electoral y de Partidos
Políticos. El órgano de control es el Tribunal Supremo Electoral, cuyos ma-
gistrados titulares y suplentes son nombrados por el Congreso de la República
escogiéndolos de un listado propuesto por una comisión de postulación.
Conforme esta ley de rango constitucional ha existido un virtual mono-
polio de los partidos políticos como únicos entes de derecho público facul-
tados para proponer la inscripción de candidatos a presidente y vicepresi-
dente de la República, diputados al Congreso de la República y diputados
al Parlamento Centroamericano.
Con relación a formas no electivas de nombramiento, también se han
promulgado leyes y reglamentaciones que tratan de acomodar los enuncia-
dos característicos de cada tipo de cargo con las cualidades de los individuos
idóneos según la naturaleza del servicio requerido.
En Guatemala, el acceso por vía electoral, como se ha explicado, es
obligado a propuesta de uno o varios partidos políticos coaligados, para
los cargos de presidente y vicepresidente de la República, y de diputados al
Congreso de la República y diputados al Parlamento Centroamericano. No
es posible el lanzamiento de candidaturas independientes, aun cuando eso
no significa afiliación obligada del candidato al ente partidario. Deviene,
entonces, de gran importancia los términos de la correspondiente ley cons-
titucional de regulación de la organización partidaria y de las fórmulas de
nominación y proclamación de las candidaturas.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 189

La Ley Electoral y de Partidos Políticos, emitida por la propia Asamblea

Nacional Constituyente, ha tenido varias reformas en el sentido de dotar a
la autoridad electoral de mayor capacidad de control y de abrir un tanto
más la participación de las bases filiales que conforman los correspondientes
partidos políticos.
La historia del monopolio de partidos políticos como nominadores ex-
clusivos de candidaturas a los organismos legislativo y ejecutivo ha enfren-
tado sus vicisitudes, la mayoría de ellas simulando una democratización más
aparente que efectiva. Desde la Constitución de 1965 que, para una pobla-
ción mucho menor, exigía que los partidos acrediten como mínimo 50 mil
afiliados hasta la regulación actual (1986) que, aun cuando la población se
haya duplicado, requiere una afiliación proporcionalmente mucho menor.
Algún análisis de esa reversión cuantitativa explica que, cuando por la exi-
gencia de un sustento más fuerte de inscritos, solo funcionaron cuatro par-
tidos políticos (ideológicamente diferenciados), al abrirse la posibilidad de
más organizaciones (que alcanzaron un poco más de 70 pigmeas) el poder
económico fue siempre decisivo para impulsar las candidaturas de su mayor
conveniencia. Se supone que el multipartidismo fue factor de desgaste de
los partidos tradicionales que conformaban las principales corrientes ideo-
lógicas de entonces. También tuvieron más capacidad de despliegue los par-
tidos que lograron el favor de los medios de comunicación, generalmente
concertados con los liderazgos de sus afinidades empresariales.
Estas cuestiones trataron de encontrar algún control con regulaciones
acerca del financiamiento de los partidos políticos, los topes de los gastos de
campaña y el acceso a la publicidad en los medios.
La Corte de Constitucionalidad —dotada de poder de opinión vincu-
lante para cualquier reforma a las leyes de jerarquía constitucional— desde
sus primeros tiempos dictaminó sobre proyectos de reformas a la Ley Elec-
toral y de Partidos Políticos. La cuestión era la de depurar dos aspectos de
coherencia y de legitimidad que reprimieron tentativas de burla a las cau-
telas constitucionales. Uno, que facilitara la publicidad de los partidos en la
contienda. Otro, que estableciera controles al financiamiento y gastos de las
misma, incluyendo la dimensión de la propaganda electoral.
Ubicados en las previsiones constitucionales de acceso a cargos de po-
der, se establecieron condiciones presuntamente depuradoras de circuns-
tancias que pueden preverse como riesgos para incurrir en actos de co-
rrupción. Con dicho propósito en la Constitución se determinan motivos o
impedimentos para el ejercicio de acceso al Congreso de la República, así
se dispuso en el artículo 164:

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190 ALEJANDRO MALDONADO

Prohibiciones y compatibilidades.
[…]
b) Los contratistas de obras o empresas públicas que se costeen con fondos
del Estado o del municipio, sus fiadores y los que de resultas de tales obras o
empresas, tengan pendiente reclamaciones de interés propio.
c) Los parientes del Presidente de la República y los del Vicepresidente
dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
d) Los que habiendo sido condenados en juicio de cuentas por sentencia
firme, no hubiesen solventado sus responsabilidades.
e) Quienes representen intereses de compañías o personas individuales
que exploten servicios públicos.
Si al tiempo de su elección o posteriormente, el electo resultare incluido
en cualquiera de las prohibiciones contenidas en este artículo se declarará
vacante su puesto.

Es curioso, y es asunto que al momento no ha suscitado discusión algu-

na, que estos requisitos habilitantes para optar al Congreso de la República
no hayan sido establecidos para quienes asuman la presidencia o la vicepre-
sidencia de la República. Tampoco quedaron establecidos para los aspiran-
tes a cargos municipales de elección popular, pero sí figuran en el Código
Municipal respectivo.
La vía electiva popular de acceso al poder también reguló la duración y
el costo de las campañas políticas. Lo primero, fijando tiempos para el inicio
o arranque de la contienda. Lo relativo al costo, fijando techos de gasto y la
transparencia del financiamiento. Hubo quienes opinaron que la determi-
nación de un período de apertura pública de la oferta político-electoral, es
decir, de los actos de proclamación de las candidaturas y su promoción pu-
blicitaria y de contacto con el electorado, no era precisamente la mejor po-
sibilidad de oferta de los optantes, atados por una palanca similar a las de las
carreras en el hipódromo. Aunque territorialmente el país no es muy grande
y su población es un poco mayor a 16 millones, es necesario para los aspi-
rantes (y también para los electores) que desplieguen su habilidad política
todo el tiempo que necesiten. De lo contrario, le dejan muchas ventajas a los
funcionarios públicos que se dan a conocer por sus actividades de Estado.
Además, los medios de comunicación pueden, si lo quieren y no es extraño,
mantener en escenario a los preferidos de sus financistas publicitarios.
Respecto al financiamiento controlado y sano, las multas son severas y
fuertes en cuanto a reprimir los gastos que extralimitan un techo de costo
de la contienda. Respecto del origen de las aportaciones, ha derivado hacia
enjuiciamiento de orden penal por haberse descubierto aportes de origen
anónimo o sospechoso de lavado de dinero.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 191

La regulación de transparencia y solvencia contenidos en la Ley Electo-

ral y de Partidos Políticos, que cautelan el proceso electoral, en particular las
disposiciones que tratan de impedir el financiamiento oscuro, no es la única
muralla que se coloca, porque también existen normas que precalifican al
sujeto aspirante a cargos (disposiciones comunes al ingreso electoral o por
nombramiento). De esa manera, en la etapa de acceso al poder, el sistema
establece precauciones para impedirlo a sujetos cuyas actividades u oficios
se presuman incompatibles con el manejo de los asuntos de gobierno.
Continuando con el sistema eleccionario popular como vía del ingreso
a cargos de dirección del gobierno central y de los municipios, aquel quedó
regulado por una ley de jerarquía constitucional, vigente desde el 14 de ene-
ro de 1986. Relativamente temprano se planteó en el Congreso de la Repú-
blica la necesidad de introducir reformas a dicha normativa, especialmente
en materia de financiamiento y publicidad de las promociones partidistas de
candidaturas. Al respecto, resulta interesante la cita de algunos fragmentos
del dictamen vinculante de la Corte de Constitucionalidad (31 de julio de
1990, exp. 90-90) y que guardan relación con el problema de la corrupción
aneja al mal ejercicio del poder público.
Dos aspectos dominaron esa iniciativa de reformas a la ley electoral sur-
gida en el seno del Congreso de la República. La primera, el financiamiento
público a los partidos políticos; la segunda, el costo de la publicidad política
con fines electorales.
Del dictamen de la mencionada Corte, relativamente extenso, se trans-
criben algunos párrafos indicativos de la posición del tribunal de control de
constitucionalidad:

[…] no podría haber contravención constitucional en una regulación que

cabalmente pretende introducir correctivos en los procedimientos electorales,
en los que la interferencia de factores económicos propiciados por fuertes
grupos de presión, que eventualmente podrían favorecer a partidos compro-
metidos por la inversión financiera.
[…] debe advertirse que tales correctivos solamente cubren una parte del
problema, en tanto no se corrijan (y esto es cuestión de la evolución jurídica
de ese nuevo Derecho electoral que se va perfilando) otras formas ventajistas de
competir electoralmente, como es la de adelantar las campañas con tanta
anticipación que solamente quienes disponen de mayores recursos pueden
tener presencia continuada, la de utilizar significativa e intencionalmente los
bienes públicos para promociones personales que conducen luego a candida-
turas, y el riesgo del excesivo poder que puede transferirse a las empresas de
comunicación social que pueden influir en la proporción de a imagen pública
de los candidatos y de los partidos a través de una supuesta información apa-

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192 ALEJANDRO MALDONADO

rentemente no contabilizada, con lo que pueden favorecer a unos e ignorar a

otros de manera arbitraria.
Los problemas planteados han sido resueltos en otros sistemas […] a tra-
vés de dos elementos básicos: el financiamiento de los partidos políticos du-
rante la etapa electoral y la regulación de la utilización de los medios de
comunicación. En cuanto al aspecto financiero, en dos formas principales:
una restrictiva, prohibiendo la utilización unilateral de los recursos del Esta-
do o tratando de impedir la afluencia de ayudas extranjeras; y otra positiva,
reconociendo la llamada deuda política o disponiendo el financiamiento de
los partidos políticos. En el aspecto de la publicidad, facilitando el acceso
de los partidos a los medios de comunicación oficial. (Incluyó cita de los sis-
temas adoptados por varios países de Latinoamérica).

Con el tiempo fueron aprobadas reformas a la Ley Constitucional Elec-

toral y de Partidos Políticos, que sustancialmente abordaron, en cuanto su
relación con las corruptelas, el punto del financiamiento privado, al cual
se intentó ponerle límites no solo en cuantía, sino en transparencia de las
personas o empresas aportantes. El proceso depurador que despertó en el
país, luego de las manifestaciones públicas que ocuparon por semanas la
gran plaza central con asistencia de sectores cívicos de todas las escalas so-
ciales, motivó al Tribunal Supremo Electoral a fiscalizaciones más fuertes
y a imponer sanciones severas, que llegaron inclusive a la cancelación de
la inscripción de partidos políticos de la mayor notabilidad por su anterior
capacidad de movilización y de conquista de cargos de elección popular.
Dramático resultó que el propio presidente de la República, Jimmy
Morales Cabrera, fuera objeto de la pretendida investigación por parte
del Ministerio Público y de la Comisión Internacional contra la Impu-
nidad en Guatemala por un caso de supuesto financiamiento ilícito a su
partido político durante el proceso electoral para alcanzar el cargo. Lo
complejo del asunto resultaba haber sido el secretario general del partido
político que lo postuló, de donde, como único personero, le imputaban —por
presunción legal— la responsabilidad de las operaciones financieras de la
entidad.
Gozando el gobernante del privilegio de un antejuicio, solicitaron al
Congreso de la República el levantamiento del mismo, con el objeto de po-
der investigar al alto dignatario respecto de los indicios encontrados por el
Tribunal Supremo Electoral. El asunto fue conocido por el órgano legisla-
tivo (11 de septiembre de 2017) en el entorno de una fuerte presión, como
suele suceder ahora, de los comentaristas de prensa y, más intensa aún, de
las redes sociales. El resultado fue de 104 votos denegando el levantamiento
de la inmunidad y 25 votos otorgándola. Una resolución definitiva requería

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 193

105 votos, de forma que, por suerte, por uno solo el caso podría replantearse
de nuevo en el organismo legislativo.

2. Casos del acceso al poder por vía electoral

Congreso de la República
Artículo 157. Potestad legislativa e integración del Congreso.
La potestad legislativa corresponde al Congreso de la República, com-
puesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal
y secreto […]

Presidencia y vicepresidencia de la República

Artículo 184. Elección del Presidente y Vicepresidente de la República. El
Presidente y el Vicepresidente de la República serán electos por el pueblo
para un período improrrogable de cuatro años, mediante sufragio universal
y secreto.

Corporaciones municipales
Artículo 254. Gobierno municipal. El gobierno municipal será ejercido por
un Concejo el cual se integra por el alcalde, los síndicos y concejales, electos
directamente por sufragio universal y secreto para un período de cuatro años,
pudiendo ser reelectos.

3. Acceso al poder por vía administrativa

La Constitución Política fijó algunas condiciones por casos que presu-

mía incompatibles para el desempeño de los puestos. Así, para ciertos nom-
bramientos, estableció frenos de incompatibilidad:

Artículo 197. Prohibiciones para ser ministro de Estado

a) Los parientes del Presidente o del Vicepresidente de la República, así
como los de otro ministro de Estado, dentro del cuarto grado de consangui-
nidad y segundo de afinidad.
b) Los que habiendo sido condenados en juicio de cuentas no hubieren
solventado sus responsabilidades.
c) Los contratistas de obras o empresas que se costeen con fondos del Es-
tado, de sus entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas o del
municipio, sus fiadores y quienes tengan reclamaciones pendientes de dichos
negocios.

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194 ALEJANDRO MALDONADO

d) Quienes representen o defiendan intereses de personas individuales o

jurídicas que exploten servicios públicos;
En ningún caso pueden los ministros actuar como apoderados de personas
individuales o jurídicas, ni gestionar en forma alguna negocios particulares.

Por lo general, para el nombramiento a cargos de alto nivel se atiene

a las regulaciones que establece la Ley del Organismo Ejecutivo y otras
leyes reguladoras de cada unidad administrativa. En lo relativo al personal
de apoyo se fijan parámetros en la legislación de servicio civil. Asimismo,
últimamente se han ido introduciendo requisitos de calidad en cuanto a
acreditar títulos profesionales y de experiencias que justifiquen el ingre-
so al sistema burocrático por medio de contratos temporales, los cuales,
cuando se han reiterado por algún tiempo, han sido reconocidos por la
Corte de Constitucionalidad como plazas permanentes y no simplemente
eventuales.
Si alguna novedad puede señalarse de la condición del servicio público
en el país, se encuentra en que la Constitución de 1985 contiene una sección
de normativa de los trabajadores del Estado, a quienes se les reconocen los
derechos de asociación, sindicación y huelga. El resultado ha sido que las
organizaciones sindicales de los servidores públicos han adquirido más po-
der que el sindicalismo privado y, como suele suceder en esa condición, se
han producido señalamientos de corrupción en alguna dirigencia gremial,
aun cuando, a pesar de los años, no se ha probado nada.
Por principio general se estableció como vía de acceso al servicio públi-
co la establecida en la Ley de Servicio Civil (art. 108 de la Constitución) o de
las leyes específicas de entidades descentralizadas o autónomas del Estado.

Artículo 207. Requisitos para ser magistrado o juez.

[…] Los magistrados y jueces deben ser guatemaltecos de origen, de reco-
nocida honorabilidad […]
Artículo 209. Nombramiento de jueces y personal auxiliar.
[…] Se establece la carrera judicial. Los ingresos, promociones y ascensos
se harán mediante oposición.

En lo correspondiente a los jueces menores y de primera instancia, que-

dó regulado que su nombramiento sería por el sistema de la carrera judicial,
condición generalizada en los sistemas republicano-democráticos. La cues-
tión consistía en la operatividad de la ley reguladora que, progresivamente,
ha ido alcanzando sus metas. Importa destacar que el incentivo salarial para
el reclutamiento y formación de los jueces, ha sido conveniente en cuanto a
obtener su permanencia y calidad profesional.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 195

4. Acceso al poder por vía de comisiones de postulación

La primera vez que en Guatemala se designaron altos funcionarios por

el sistema de comisiones de postulación sucedió durante el gobierno militar
de facto instalado en marzo de 1982. Se trató entonces de nombrar el eje-
cutivo de los magistrados del Tribunal Supremo Electoral, propuestos por
el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. El nombramiento de personajes
ilustres, con amplio registro de civismo y carácter independiente, aseguró
fiabilidad al sistema, que después fue incorporado en la redacción de la
Constitución, ahora vigente, para la integración de otros cuerpos colegiados
y nombramiento del fiscal general de la República y del contralor general
de cuentas. La experiencia ha variado, por parte de algunos sectores, hacia
la desconfianza de la eficacia del sistema.
A los constituyentes les pareció un adecuado mecanismo garante de la
independencia de las funciones el indicado procedimiento de las comisiones
de postulación, que también fue establecido para el nombramiento del con-
tralor general de cuentas (art. 233) y fiscal general de la República (art. 251).
De igual manera, así serían nombrados los magistrados del Tribunal Supre-
mo Electoral, conforme a la ley de jerarquía constitucional que lo regula.
Adquirió, entonces, rango constitucional el sistema de las comisiones
de postulación para cargos muy importantes como garantes de la impar-
cialidad de los altos funcionarios a quienes correspondía la administración
de justicia, la imparcialidad de los procesos electorales, la fiscalización de
cuentas y la acusación en materia penal. Con el tiempo hubo expresiones
de desagrado, suponiendo que poderes fácticos podrían influenciar las de-
signaciones vía acercamientos de intereses ajenos y el patrocinio de los cos-
tos de campañas de elección en los respectivos colegios profesionales. Tra-
tando de atenuar factores de desgaste de la neutralidad de las comisiones
de postulación, se emitieron leyes, como el Decreto 16-2005, que estableció
algunas cortapisas para evitar el nepotismo de los comisionados y el Decreto
19-2009 regulando sus principios de transparencia, excelencia profesional,
objetividad y publicidad del proceso de selección.
En la sesión 61a de 10 de abril de 1985, solo un diputado de la Asamblea
Constituyente dudó del sistema propuesto, diciendo entre otros argumentos:

En el proyecto de la Comisión Redactora de la Constituyente, se plantea, por

primera vez, un sistema de elección basado en un comité de postulación for-
mado por decanos de las Facultades de Derecho de las universidades del país,
el presidente del Colegio de Abogados y un miembro designado por la Corte
Suprema de Justicia.- Conforme con la realidad del país, una propuesta de

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196 ALEJANDRO MALDONADO

esa naturaleza se despartidiza pero no se despolitiza, asume un cierto carác-

ter corporativista y no garantiza un sistema de amplia consulta. [...] Delegar
en un comité de tan reducida proporción la propuesta de los individuos de
todo un organismo del Estado resulta sumamente riesgoso dada la escasísima
porción de la soberanía popular que pudiese representar.

La actual recomposición del sistema, producido por la reacción mul-

titudinaria en la plaza pública y la agilidad y libre acceso a los medios de
comunicación, podría ser enervante de la manipulación del sistema de pos-
tulación. Siempre con la reserva de que lo emotivo y fácil de la denuncia no
invierta los términos de la preponderancia y solo alcanzará a producir un
cambio de factores de poder mediático comprometido hacia otro lado del
cuadrante.

5. Corte Suprema de Justicia y Corte de Apelaciones

Artículo 215. Elección de la Corte Suprema de Justicia.

[…] serán electos por el Congreso de la República para un período de
cinco años, de una nómina de veintiséis candidatos propuestos por una co-
misión de postulación integrada por un representante de los Rectores de las
universidades del país, quien la preside, los Decanos de las Facultades de
Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de cada Universidad del país, un
número equivalente de representantes electos por la Asamblea General del
Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y por igual número de repre-
sentantes electos por los magistrados de la Corte de Apelaciones y demás tri-
bunales a que se refiere el artículo 217 de esta Constitución […] La elección
de candidatos requiere del voto de por lo menos las dos terceras partes de los
miembros de la Comisión.

En forma similar, con un cambio lógico, se estableció para la designa-

ción de los magistrados de la Corte de Apelaciones (art. 218).

6. Contralor General de Cuentas

Artículo 233. […] El Congreso de la República hará la elección (del Contralor

General de Cuentas) de una nómina de seis candidatos propuestos por una
comisión de postulación integrada por un representantes de los rectores de las
universidades del país, quien la preside, los decanos de las facultades que inclu-
yan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de cada universidad del país
y un número equivalente de representantes electos por la asamblea general del

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 197

Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores

en Empresas. Para la elección de candidatos se requerirá el voto de por lo me-
nos las dos terceras partes de los miembros de dicha comisión.

7. Fiscal General de la República

Artículo 251. Ministerio Público […] El Jefe del Ministerio Público será el
Fiscal General de la República […] será nombrado por el Presidente de la
República de una nómina de seis candidatos propuesta por una comisión
de postulación integrada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
quien la preside, los decanos de las Facultades de Derecho o de Ciencias
Jurídicas y Sociales de las universidades del país, el Presidente de la Junta
Directiva del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y el Presidente
del Tribunal de Honor de dicho colegio.

8. Otros sistemas de acceso al poder

A. Corte de Constitucionalidad

La Constitución Política de 1985 configuró una Corte de Constitucio-

nalidad de carácter permanente. Anteriormente, con la Constitución de
1965 se había creado el control de constitucionalidad integrando al tribunal
de manera eventual, formado con magistrados del sistema de justicia ordi-
naria. La nueva configuración recogió la esencial naturaleza de contralor
jurídico-político que constituye la agenda de esa clase de jurisdicción. De
esta manera, la Constitución Política, en su artículo 269, dispuso:

La Corte de Constitucionalidad se integra con cinco magistrados titulares,

cada uno de los cuales tendrá su respectivo suplente. […] Los magistrados
durarán en sus funciones cinco años y serán designados en la siguiente forma:
a) Un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia
b) Un magistrado por el pleno del Congreso de la República
c) Un magistrado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros
d) Un magistrado por el Consejo Superior Universitario de la Universidad
de San Carlos de Guatemala, y
e) Un magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados […]

Su estructura ha sido discutida por algunos comentaristas que, proba-

blemente, no han puesto la mayor atención a la naturaleza de casos que la

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198 ALEJANDRO MALDONADO

Corte debe conocer y resolver, los cuales, como lo afirmara Francisco To-
más y Valiente, con su irrebatible lógica, son materia política:

Hay que decir, sin miedo a las palabras, que los problemas que se formulan
ante el Tribunal Constitucional están planteados en términos jurídicos, pero
ocultan —o ni siquiera ocultan: contienen— problemas de enjundia política.
[…] Quien no entienda esto como paradoja, como reto jurídico, no entiende
nada de la realidad de los tribunales constitucionales. Por eso, cuando se me
pregunta muchas veces si el Tribunal está politizado, suelo contestar siempre
lo mismo: según lo que usted entienda por tal. Si por politización del Tribunal
Constitucional se entiende vinculación, dependencia, o influencia en el mismo
por parte de los partidos políticos o de otros órganos del Estado, evidentemen-
te no, rotundamente no, rabiosamente no; pero, naturalmente, si lo que enten-
demos es que el Tribunal trata, se ocupa de problemas cuya almendra, cuyo
contenido último, cuyo núcleo es un problema de modelo, es un problema de
límites del Estado, es un problema de índole política, evidentemente sí.2

Difícil y trascendente la función de los tribunales de lo constitucional,

que en la actualidad operan en todo el mundo, y en los que no es posible
unificar en un esquema común la forma de su integración. Cada Nación
tiene la suya, según su estructura fundante. Edmundo Vásquez Martínez
(†), de singular solvencia moral y jurídica, comentó respecto del sistema
guatemalteco:

No hay que complicar innecesariamente lo que está bien definido y regulado

en la Constitución […] Cada órgano designante debe cumplir dentro esos
marcos y no debe ocultarse el carácter político-jurídico de la Corte de Cons-
titucionalidad, máxime que tiene a su cargo el control de los “actos políticos”,
es decir, de aquellos que tienen como fin la organización y subsistencia del
Estado como tal.3

La Corte ha funcionado desde la instalación del régimen constitucio-

nal (1986) con seis magistraturas sucesivas. Durante ese tiempo ha tenido
sus luces y sus sombras, resolviendo cuestiones de alto calado político y de
fuerte tensión social. Sus decisiones han sido cumplidas y, en mucho, ha sido
restauradora del orden constitucional cuando este ha sido amenazado. No
se conocen denuncias por actos de corrupción atribuibles a sus decisiones,
aunque algunas (muy pocas) hayan sido cuestionadas por su perfil político,
situación que es común a los tribunales constitucionales.

2
Tomas y Valiente, Francisco, Obras completas, Madrid, CEPC, 1997, t. V, p. 4251.
3
Diario La Hora, 2 de octubre de 2000.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 199

B. Procurador de los Derechos Humanos

La citada Constitución guatemalteca de 1985 instituyó, también por

primera vez en América, la figura de un procurador de los derechos huma-
nos (el Ombusman), con un sistema de elección indirecto que debía sustentar-
se en una planilla de tres aspirantes, tal como lo dispone en el artículo 273:

Comisión de Derechos Humanos y Procurador de la Comisión. El Congreso

de la República designará una Comisión de Derechos Humanos formada por
un diputado por cada partido político representado en el correspondiente pe-
riodo. Esta comisión propondrá al Congreso tres candidatos para la elección
de un Procurador, que deberá reunir las calidades de los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y gozará de las mismas inmunidades y prerrogati-
vas de los diputados al Congreso. La ley regulará las atribuciones de la Comi-
sión y del Procurador de los Derechos Humanos a que se refiere este artículo.

Se entendería que esta forma precalificada para decidir la elección del

procurador tiende a una manera indirecta de nombramiento, que disminu-
ye la vinculación partidarista anteponiéndole un filtro que permite que en
la Comisión respectiva, lo mismo tienen un voto cada partido minoritario
(que son varios) que los mayoritarios (que son menos). Es de suponer que
el procurador de los derechos humanos que, entre sus atribuciones tiene la
de fiscalizar las operaciones de la Ley de Acceso a la Información Pública,
puede ser un buen vigilante de la transparencia y solvencia del gobierno.

C. Junta Monetaria

La Junta Monetaria, de la que depende el Banco de Guatemala, se con-

forma de ocho miembros, de los cuales cuatro son designados por el presi-
dente de la República y, los otros, por diferentes entidades. Los que nombra
el jefe del Ejecutivo son: el presidente de la Junta que lo es también del
Banco y los ministros de finanzas públicas, economía, y agricultura, gana-
dería y alimentación. Los restantes, uno por el Congreso de la República,
uno por las asociaciones gremiales de comercio, industria y agricultura, uno
por elección de los presidentes de los consejos de administración o juntas
directivas de los bancos privados nacionales, y uno electo por el Consejo
Superior de la Universidad de San Carlos.
Esta forma de integración cuida que no haya hegemonía del gobierno en
las decisiones y nombramientos del sistema y tampoco que la pudiera haber

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200 ALEJANDRO MALDONADO

por el sector privado. De ahí que, hasta el momento, no se haya hecho de-
nuncia alguna de actos de corrupción política o económica en la institución.
La Constitución Política fue reformada en 1993, siendo notable que in-
trodujeran en la regulación de la Junta Monetaria la prohibición de “autori-
zar que el Banco de Guatemala otorgue financiamiento directo o indirecto,
garantía o aval al Estado, a sus entidades descentralizadas o autónomas ni a
las entidades privadas no bancarias”. Asimismo, prohibió que el Banco de
Guatemala pudiera adquirir los valores que emitieran o que las entidades
indicadas negociaran el mercado primario. Quedó normada una excep-
ción: el financiamiento que pueda concederse en los casos de catástrofes
o desastres públicos “siempre y cuando el mismo sea aprobado por las dos
terceras partes del número total de diputados que integran el Congreso, a
solicitud del Presidente de la República”. Esta novedad fue objeto de fuertes
cuestionamientos, señalándose como una práctica la delegación en favor del
sector económico privado. Los defensores de la enmienda estimaron que la
medida se tomaba para evitar las devaluaciones de la moneda que una po-
lítica descuidada de endeudamiento podía acarrear al país.

III. DERECHO DEL PODER

El poder público se abre a los ciudadanos aptos según las calidades y procedi-
mientos determinados en la Constitución y las leyes que la desarrollan.
Cumplidos los requisitos formales de acceso, vienen luego las condicio-
nes para el ejercicio de la función pública. En la doctrina jurídica y política,
tiene vigencia la sólida y creativa síntesis formulada por Ignacio Burgoa en
su magistral (ahora clásico) Derecho Constitucional Mexicano, respecto de los
principios de legalidad y de responsabilidad que acotan las facultades de la
dirección y administración del Estado.
Suele decirse que los órganos del poder solo pueden hacer aquello que
les está constitucional y legalmente permitido. De ahí que tampoco puedan
ocuparse de lo que tienen prohibido. Funciona, en términos sencillos, el
principio de legalidad.
Como es propio de los sistemas constitucionales, el texto supremo de-
termina el ámbito de funciones y competencias de los respectivos órganos
del poder, atribuciones que se explicitan en el grandísimo repertorio de leyes
constitucionales y ordinarias y se pormenorizan en la labor reglamentaria y
administrativa correspondiente.
Teniendo la corrupción acepciones diversas, en materia de política pú-
blica apunta al ejercicio perverso del poder para obtener riqueza material

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 201

proveniente de los bienes del pueblo y para afianzarse en los cargos, directa o
indirectamente, para el medro ilegal e inmoral. Este riesgo, cuya persistencia
y extensión dañaría profundamente a la sociedad y la eficacia del Estado, es
causal de la emisión de normas reguladoras que garanticen la solvencia de
los servidores, sancionen a los infractores o impidan el reingreso de los in-
competentes. Esto forma una agenda compleja, extensa y dificultosa.
En este apartado del derecho del poder (esto es, superada la etapa con-
dicionante de su acceso al mando) la norma prima constitucional y luego la
prolija de desarrollo legal, determina el ámbito y alcances de competencia
de cada uno de los sujetos investidos de autoridad, por la que se sabe qué y
cómo debe hacer uso de su mandato. Es aquí, en posesión del cargo, como
también se han emitido leyes y reglamentaciones contraloras del correcto
uso de la responsabilidad confiada.
Se entiende, desde luego, que en su gran mayoría los servidores públicos
cumplen sus tareas con honradez y honestidad, y que, con leyes o sin leyes
contraloras, actúan con apego a la ética a la que están comprometidos. No
obstante, a nivel de la Constitución se han establecido instituciones cuya
finalidad es la de prevenir y, en su caso, las infracciones a las reglas de con-
ducta dispuestas por el sistema constitucional.
Sorteada, digamos, la forma de control del acceso al poder, la Constitu-
ción (y las leyes que desarrollan sus mandatos) contienen regulaciones igual-
mente vigilantes de la actividad de los servidores públicos, tanto los de elec-
ción popular como los que hayan ingresado por nombramiento o contrato.
En términos generales, comunes a todo servidor público, se condicionan
o enuncian factores garantes de su imparcialidad y de su lealtad al país, así:

Artículo 154. Función pública […]

(párr. 2) Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado
y no de partido político alguno.
(párr. 3) La función pública no podrá ejercerse sin prestar previamente
juramento de fidelidad a la Constitución.

Las normas de máxima jerarquía citadas, como es usual en los regíme-

nes constitucionales, reconocen el derecho de las personas de acceder al po-
der y, al mismo tiempo, el de los ciudadanos de obtener de ellas la máxima
calidad ética de su ejercicio.
Una de las garantías del Estado de derecho y de la representación de-
mocrática se ubica en el clásico principio de la separación de poderes, en
que uno no tiene dependencia de otro, aun cuando se han establecido cier-
tos enlaces de funcionamiento armónico y coordinado. Por otra parte, de-
terminados controles cruzados que limitan excesos que, por hegemonía,

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202 ALEJANDRO MALDONADO

podrían derivar hacia el desvío. Aquí procede recordar el clásico y muy re-
petido apotegma de que el poder corrompe y, cuando es absoluto, corrompe
absolutamente. La ley fundamental lo establece así:

Artículo 141. Soberanía.

La soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en
los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La subordinación entre los
mismos es prohibida.

1. Organismo legislativo

El sistema guatemalteco de funcionamiento del organismo legislativo

contiene algunos matices del parlamentarismo, tales como su posibilidad
de interpelación de los ministros de Estado y su defenestración en las cir-
cunstancias previstas en la Constitución. Como contrapartida, contempla
la capacidad presidencial de veto a leyes. Corresponde el sistema a la forma
de moderación del poder vía su interacción y moderación mutua, que la
teoría moderna impulsó a partir de clásicos como Montesquieu. Aparece,
además, la potestad judicial como otro de los elementos clave de los pesos y
contrapesos que, en sí, serían suficientes para frenar los signos de descom-
posición ética del servicio público. (Los teóricos no pudieron imaginar que
los órganos del poder establecieran el enlace de la política de partido, como
eje transversal que los vincularía).
Ciertas normas de la Constitución se transcriben como referencia del
órgano legislador y algunas de sus capacidades para su ejercicio.
El artículo 157 de la Constitución Política antes citado atribuye la po-
testad legislativa al Congreso de la República. Esta podría indicarse como
su principal función, la cual apareja los controles tanto políticos como jurí-
dicos. El veto, esencialmente de orden político en cuanto lo puede decidir el
presidente de la República basado en su propia valoración de inconvenien-
cia para los intereses públicos, y la declaratoria de inconstitucionalidad, que
la respectiva Corte puede declarar en sentencia instada por cualquier ciuda-
dano con solo el auxilio profesional de tres abogados. Resulta así que el Po-
der Legislativo está controlado por órganos ajenos al mismo parlamentario.
Para el desempeño de sus competencias político-legislativas, los dipu-
tados disponen de la calidad y garantías que la Constitución y su ley regu-
ladora le reconocen. Entre estas, la posibilidad de acceder temporalmen-
te a otros cargos en la Administración. Asimismo, el blindaje normal del
ejercicio característico de los representantes electos, como lo establecen los
artículos que siguen:

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 203

Artículo 160. Autorización a diputados para desempeñar otro cargo. Los di-
putados pueden desempeñar el cargo de ministro o funcionario de Estado o
de cualquier otra entidad descentralizada o autónoma. En estos casos deberá
concedérseles permiso por el tiempo que duren en sus funciones ejecutivas […]
Artículo 161. Prerrogativas de los diputados.
Los diputados son representantes del pueblo y dignatarios de la Nación;
como garantía para el ejercicio de sus funciones gozarán, desde el día que se
les declare electos, de las siguientes prerrogativas:
a) Inmunidad personal para no ser detenidos ni juzgados […]
b) Irresponsabilidad por sus opiniones, por su iniciativa y por la manera de
tratar los negocios públicos, en el desempeño de su cargo
Todas las dependencias del Estado tienen la obligación de guardar a los
diputados las consideraciones derivadas de su alta investidura. Estas prerro-
gativas no autorizan arbitrariedad, exceso de iniciativa personal […] Sólo el
Congreso será competente para juzgar si ha habido arbitrariedad o exceso y
para imponer las sanciones disciplinarias pertinentes.

En el sistema constitucional guatemalteco fue tradición que los diputados

conocieran y resolvieran las denuncias por supuestos o reales delitos atribui-
dos a alguno de sus integrantes. Esto cambió con las reformas a la Constitu-
ción, por las cuales se trasladó la competencia a la Corte Suprema de Justicia.
Por otro lado, corresponde al Congreso conocer del llamado “antejuicio” ins-
tando contra altos funcionarios de otros organismos y entes del Estado.
Artículo 165. Atribuciones del Congreso.
[…]
h) Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente
y el Vicepresidente de la República, Presidente y Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral y de la Corte de Cons-
titucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado cuando estén encargados
del despacho, Secretarios de la Presidencia de la República, Subsecretarios
que los sustituyan, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General y
Procurador General de la Nación.

Las disposiciones en la Constitución Política relativas a las atribuciones

del Congreso de la República son las propias de un organismo de esa natu-
raleza, contenidas especialmente en los artículos 165, 170 y 171, que existen
en todo sistema semiparlamentario.
En el análisis de las tareas que encajan en el capítulo del Derecho del Poder,
es decir, lo que puede o debe hacerse desde las cumbres del gobierno, la in-
terpelación parlamentaria como mecanismo de control, y consecuente herra-
mienta contra la corrupción, será vista en el capítulo 4 “Control del poder”

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204 ALEJANDRO MALDONADO

Artículo 170. Atribuciones específicas del Congreso.

b) Nombrar y remover a su personal administrativo.
Esta simple disposición constitucional, totalmente propia de un organismo
del Estado, es susceptible de mal uso cuando no existan regulaciones pun-
tuales de servicio civil, tales como calificación de puestos, salarios atinentes y
sistemas de ingreso, ascenso, prestaciones y disciplina.
Artículo171. Otras atribuciones del Congreso
b) Aprobar, modificar o improbar […] el Presupuesto de Ingresos y Egre-
sos del Estado.
c) Decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesi-
dades del Estado y determinar las bases de su recaudación.

El quehacer del Estado tiene una de sus mayores expresiones en la

regulación de las políticas de ingreso y de gasto, pues por ellas se pueden
alcanzar metas valiosas de desarrollo o, por el contrario, en la vía equi-
vocada, puede derivar en un Estado ruinoso e ineficiente, incapaz de al-
canzar niveles mínimos de equidad duradera para la generalidad de sus
habitantes.

2. Organismo ejecutivo

En el caso guatemalteco, para empezar por la primera magistratura, la

que simboliza la unidad del Estado y su representatividad interna e inter-
nacional, la regulación constitucional parece sencilla en cuanto a exigencias
de orden cualitativo. El máximo texto dispone:

Artículo 182. Presidencia de la República e integración del Organismo Eje-

cutivo.
[…] El Presidente de la República es el Jefe del Estado de Guatemala y
ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo por mandato del pueblo.
[…] actuará siempre con los Ministros, en Consejo o separadamente
con uno o más de ellos, es el Comandante General del Ejército, representa
la unidad nacional y deberá velar por los intereses de toda la población de la
República. […] juntamente con el Vicepresidente, los ministros, los vicemi-
nistros y demás funcionarios dependientes integran el Organismo Ejecutivo y
tienen vedado favorecer a partido político alguno.
Artículo 185. Requisitos para optar a los cargos de Presidente o Vicepre-
sidente de la República.
Podrán optar a cargo de Presidente o Vicepresidente de la República, los
guatemaltecos de origen que sean ciudadanos en ejercicio y mayores de cua-
renta años.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 205

Respecto de los ministros de Estado, la Constitución prevé una serie de

reparos para su acceso, los cuales guardan relación con precauciones res-
pecto de sus funciones:

Artículo 194. Funciones del ministro.

[…]
i) Velar por el estricto cumplimento de las leyes, la probidad administra-
tiva y la correcta inversión de los fondos públicos en los negocios confiados
a su cargo.

Como suele ocurrir, las prescripciones constitucionales deben desarro-

llarse en la legislación ordinaria. En el sistema presidencialista de Guatemala,
las funciones del jefe de Estado son o deben ser vigiladas por los contralores
de ingreso y gasto (específicamente la Contraloría General de Cuentas de la
Nación), cuyo titular es nombrado por un sistema de comisión de postula-
ción, con el cual se pretendía disminuir la influencia partidarista y la desig-
nación directa presidencial.
Las prohibiciones para acceder al gabinete de gobierno son explicables
como cautela prevista por los vínculos de parentesco, negocios, insolvencias
que hacen presumir intereses personales más allá de los del servicio. Des-
de luego, no todo encaja como lo prevé la ley fundamental, puesto que el
vínculo familiar no implica necesariamente concierto para el mal uso del
poder. Sin embargo, el nepotismo ha sido visto como corrupción, siendo
que, en efecto (y este es un dato puramente anecdótico), los familiares cerca-
nos de los hombres con mando, republicano o monárquico, son prejuiciados
por los rumores sociales que, si antes eran destructivos, ahora en la época de
las redes sociales son fatales.

3. Organismo judicial

Artículo 203. Independencia del Organismo Judicial.

La justicia se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la
República. Los magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus
funciones y únicamente están sujetos a la Constitución de la República y a las
leyes. A quienes atentares contra la independencia del Organismo Judicial,
además de imponérseles las penas fijadas por el Código Penal, se les inhabili-
tará en el ejercicio de cualquier cargo público.
Artículo 207. Requisitos para ser magistrado o juez.
[…] Los magistrados y jueces deben ser guatemaltecos de origen, de reco-
nocida honorabilidad […]

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206 ALEJANDRO MALDONADO

Artículo 209. Nombramiento de jueces y personal auxiliar.

[…] Se establece la carrera judicial. Los ingresos, promociones y ascensos
se harán mediante oposición.

4. Régimen de control y de fiscalización

Artículo 232. Contraloría General de Cuentas. […] es una institución técni-

ca descentralizada con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y, en
general, de todo interés hacendario de los organismos del Estado, los munici-
pios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona
que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas.
También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas
y cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre
fondos públicos.
Artículo 233. […] El Congreso de la República hará la elección (del Con-
tralor General de Cuentas) de una nómina de seis candidatos propuestos por
una comisión de postulación integrada por un representantes de los rectores
de las universidades del país, quien la preside, los decanos de las facultades
que incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de cada universi-
dad del país y un número equivalente de representantes electos por la asam-
blea general del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores
y Administradores en Empresas. Para la elección de candidatos se requerirá
el voto de por lo menos las dos terceras partes de los miembros de dicha
comisión.

5. Procuraduría General de la Nación

Artículo 252. Procuraduría General de la Nación […] tiene a su cargo la fun-

ción de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales […] ejerce
la representación del Estado [...]

IV. DERECHO ANTE EL PODER

En este apartado, podría ubicarse el derecho como condición del poder que
es, a su vez, su generador positivo. Poder y derecho, simbiosis de la realidad,
así como lo ubica Alexis Carrel: “[…] lo material y lo espiritual van ligados
en lo humano, de modo tan indisoluble y cierto, como en la estatua el már-
mol y forma”.
El derecho ante el poder o el poder ante el derecho tienen su expresión
semántica en la fórmula: Estado de derecho.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 207

Incurrimos muchas veces en el esfuerzo escolástico de las definiciones

(lo que me recuerda a un autor que hacía notar que ningún físico se entretu-
vo en buscar una definición exacta de la electricidad en lugar de comprobar
sus efectos) aun cuando la relación del poder y del derecho resulte evidente
y sensible a la realidad del tiempo y del lugar.
Dándole vueltas a las teorías y las definiciones, el Estado de derecho va
tomando los perfiles que cada soberanía; en sus circunstancias, irá articu-
lando conforme su cultura política y la forma de expresión ciudadana. Al-
gunos componentes, como el imperio de la ley, la distribución de las compe-
tencias de poder, la legalidad de actuación de los administradores y el libre
ejercicio de los derechos fundamentales de la persona humana, definen un
Estado de derecho.
Si debe entenderse que la autoridad del Estado no puede intervenir en
la vida social y familiar del individuo, sin contar previamente con una nor-
ma jurídica constitucional que se lo autorice, sabemos que vivimos en un
Estado de derecho. Si la persona humana es depositaria de un fuero interior
que corresponde a su naturaleza, honrada y honesta, y conserva la elemen-
tal decisión de pensar y actuar como le plazca sin ofender ni lesionar a otro,
es porque existe un Estado de derecho que protege su existencia individual
y asociada como ella quiera.
En teoría, no es necesario que cada acto de vida (pensar y actuar) de
los individuos que componen la población deba ser autorizado de manera
específica, pues solamente estará limitado por aquello que le haya sido pro-
hibido racionalmente. Por otra parte, el poder, esto es la clase gobernante,
solo puede actuar para lo que expresamente haya sido autorizado. Esta es
la fórmula común y corriente, aunque puede ser engañosa en cuanto la ley
positiva pudiese estar contaminada de reglas opresivas y arbitrarias. Para
esta posibilidad, el sistema constitucional ha previsto no solo su suprema-
cía sobre las leyes ordinarias y, además, instituido un órgano independiente
de control. Y no se queda ahí, también reconoce la supremacía de la con-
vencionalidad internacional de los derechos humanos, siendo parte de las
declaraciones universales y de órganos encargados de su tutela.
En resumen, el poder puede estar controlado por el derecho generado
por ese mismo poder: el Estado constitucional de derecho.

V. EL CONTROL DEL PODER

El derecho no solo es un sistema de protección de la personalidad humana

para que haga su voluntad sin ofensa ajena. También es el marco de actuación

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208 ALEJANDRO MALDONADO

del poder público para que respete y garantice lo que se le haya reconocido
expresamente. Aquí es donde funcionan las acotaciones que la ley suprema y
las leyes ordinarias le demarquen. De este ejercicio correcto del Gobierno se
ocupa la Constitución Política. Ella rodea al poder de multitud de controles,
tanto directos como delegados a la legislación que la desarrolla, incluyendo
la convencionalidad internacional. De manera muy sumaria aludiremos a
normas de jerarquía suprema, luego a la legislativa delegada, y por último a
una específica convencional, el acuerdo entre la Organización de las Nacio-
nes Unidas (ONU) y el Gobierno de Guatemala para el establecimiento de
una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).
Hemos anotado algunas disposiciones constitucionales preventivas que,
por las actividades, los nexos o los vínculos de parentesco de una persona,
se presumen como de alto riesgo de incurrir en actos de corrupción en ejer-
cicio de cargos públicos. Ahora algunas represoras del hecho.
La norma que ordena la legalidad de los centros de detención, arresto
o prisión, se protege al disponer que “La autoridad y sus agentes, que vio-
len lo dispuesto […] serán personalmente responsables” (art. 10). De igual
forma, respecto del régimen penitenciario se reconoce: “la infracción de
cualquiera de las normas establecidas […] da derecho al detenido a recla-
mar del Estado la indemnización por los daños ocasionados” (art. 19). Con
respecto a esta condición y lo relativo a menores de edad transgresores y
su tratamiento especial, el artículo 21 preceptúa: “Los funcionarios, em-
pleados públicos u otras personas que den o ejecuten órdenes contra […]
además de las sanciones que les imponga la ley, serán destituidos inmedia-
tamente de su cargo e inhabilitados para el desempeño de cualquier cargo
o empleo público”. Los casos anteriores citados por la frecuencia de la co-
rrupción pública en el sistema penitenciario. Enseguida, algunos preceptos
del rango supremo:

Artículo 154. Función pública, sujeción a la ley. Los funcionarios son de-
positarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial,
sujetos a la ley y jamás superiores a ella.
Los funcionarios y empleados están al servicio del Estado y no de partido
político alguno.

Las consecuencias del ejercicio del servicio público, cuando cause per-
juicio a particulares (sin indicar si por dolo o negligencia), implican solida-
ridad del Estado en su reparación:

Artículo 155. Responsabilidad por infracción a la ley. Cuando un dignata-

rio, funcionario o trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 209

la ley en perjuicio de particulares, el Estado o la institución estatal a quien

sirva, será solidariamente responsable por los daños y perjuicios que se cau-
saren […]
La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos, podrá
deducirse mientras no se hubiese consumado la prescripción, cuyo término
será de veinte años.
La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del
doble del tiempo señalado en la ley para la prescripción de la pena.
Artículo 156. No obligatoriedad de órdenes ilegales
Ningún funcionario o empleado público, civil o militar, está obligado a
cumplir órdenes manifiestamente ilegales o que impliquen la comisión de
un delito.

1. Régimen político-electoral

Artículo 223. […] Una vez hecha la convocatoria a elecciones, queda prohi-
bido al Presidente de la República, a los funcionarios del Organismo Ejecuti-
vo, a los alcaldes y a los funcionarios municipales hacer propaganda respecto
de las obras y actividades realizadas.

2. Régimen financiero

Artículo 237. Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado […] No

podrán incluirse […] gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser
comprobado o que no esté sujeto a fiscalización. Esta disposición es aplicable
a los presupuestos de cualquier organismo, institución, empresa o entidad
descentralizada o autónoma.

La sociedad califica, generalmente con buen tino, el grado que alcan-

ce en cada sistema o gobierno. Los frenos y contrapesos constitucionales
y de las leyes ordinarias han avanzado, tratando de contrarrestarlo. En
Guatemala, uno de esos refuerzos que penetraron redes de corrupción fue
la operación de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Gua-
temala (CICIG) mientras que, con su contraparte, el Ministerio Público,
estuvo dotada de la necesaria invulnerabilidad para llegar a investigar y
denunciar estructuras delictuosas dentro de los órganos de poder. La via-
bilidad del acuerdo del país con el secretario general de la ONU fue viable
por dictamen de la Corte de Constitucionalidad del 8 de mayo de 2007
(Opinión Consultiva 791-2007).

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210 ALEJANDRO MALDONADO

VI. LEGISLACIÓN DE DESARROLLO

DE TRANSPARENCIA Y CONTROL

“Hay tantas leyes, que nadie está seguro de

no ser colgado”.
Napoleón

Los preceptos de la Constitución (y en el caso guatemalteco, de las leyes con

rango constitucional) son desarrollados por leyes ordinarias, como el común
de los sistemas jurídico-políticos. De manera que, en materia de normas de
prevención y control contra el mal uso del poder público, desviado hacia la
corrupción como medro personal directo o indirecto, el Estado ha emitido
multitud de leyes y reglamentos para su prevención y castigo. El recuento de
esas disposiciones anticorrupción resulta tan numeroso como las argucias que
se instituyen o inventan para burlarlas. El mal es antiguo pero su progresivi-
dad ha resultado alarmante.
La primera de esas regulaciones fue la Ley de Probidad (Decreto Le-
gislativo 1707 de 2 de mayo de 1931), derogada por la sustitución de otra
ley del mismo título (Decreto presidencial 204 de 14 de enero de 1955). Ac-
tualmente, rige la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y
Empleados Públicos (Decreto Legislativo 89-2002 de 1 de febrero de 2002).
Con esta ley coexiste una gran cantidad de leyes, reglamentos y disposicio-
nes que regulan la función pública, tanto de sus operadores directos como
de las personas que se acercan a ella por una relación contractual con valor
económico. Es tan numerosa, compleja y dispersa esa normatividad, que no
resulta exagerado el aforismo napoleónico citado:

— Ley de Acceso a la Información.

— Ley de Extinción de Dominio.
— Ley Orgánica del Presupuesto.
— Ley de Aprobación del Presupuesto del Estado (Candados).

VII. COMISIÓN INTERNACIONAL

CONTRA LA IMPUNIDAD EN GUATEMALA

Con relación a la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Gua-

temala (CICIG) se anota como antecedente la suscripción por el gobierno
guatemalteco y la ONU de un acuerdo de 7 de enero de 2004 estableciendo

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 211

una Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos

de Seguridad en Guatemala (CICIACS).
El presidente de la República, previo a remitir el citado acuerdo al Con-
greso de la República para su conocimiento y ratificación o no ratificación,
estimó necesario solicitar opinión consultiva de la Corte de Constituciona-
lidad, formulando 20 preguntas. El Tribunal hizo un pronunciamiento el
5 de agosto de 2004, absolviendo el cuestionario de las 20 preguntas plan-
teadas. En una votación de los cinco titulares, la Corte emitió la opinión
encontrando varios puntos del acuerdo que estimaron incompatibles con
la Constitución Política de la República (Opinión Consultiva 1250-2004).

Tomando en cuenta las objeciones de la Corte de Constitucionalidad, el Go-

bierno de Guatemala negoció otro acuerdo con la ONU, suscrito el 12 de
diciembre de 2006, estableciendo la CICIG.
En esta ocasión, fue el Congreso de la República el órgano que acudió a
la Corte de Constitucionalidad solicitando Opinión Consultiva por la que
formuló tres preguntas:
¿Es constitucional el contenido del Acuerdo?
2) ¿Mantiene su independencia y autonomía el Ministerio Público en re-
lación a las disposiciones de la Constitución Política de la República y a su
ley orgánica?
3) ¿Es necesaria la mayoría de las dos terceras partes del número total de
diputados que integran el Congreso de la República para la aprobación del
Acuerdo de establecimiento de la CICIG?

La Corte, con el voto unánime de sus cinco magistrados titulares, emi-

tió su opinión el 8 de mayo de 2007, contestando afirmativamente las dos
primeras preguntas y precisando que para la aprobación por el Congreso
de la República era suficiente la mayoría absoluta de sus diputados y no la
votación agravada de los dos tercios como mínimo.
Con relación a la primera pregunta la Corte estudió los parámetros de la
Constitución que reconocen su supremacía y, partiendo de esta premisa, revi-
só el Acuerdo firmado por el Ejecutivo con la Secretaría General de la ONU.

VIII. CONCLUSIONES

Cualquier Constitución tendrá vigencia y eficacia, aun en períodos críticos

y convulsos, en la medida que goce de adhesión social. Es más profundo el
sentimiento constitucional para hacer que se respete y cumpla la ley que su
propia perfección técnica; esta no es más que un problema de jueces inteli-
gentes. Pero la convicción es cuestión de cultura y de civismo.

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212 ALEJANDRO MALDONADO

Son muchos los factores que asedian y acometen la Constitución para

quebrantarla o corromperla. Ponen en peligro la constitucionalidad las in-
coherencias y falsedades de sus propios custodios. La desmantelan la trivia-
lidad en su manejo tanto como el ventajismo o la candidez en su invocación.
La ofenden quienes la presumen sectaria y servil a sus intereses y la debilitan
los impacientes que le atribuyen las carencias e inequidades sociales.
Lo usual es presumir que es el poder público al que hay que vigilar para
constreñir a estar en y con la Constitución. Esto es palmario y no debe descuidar-
se su control estricto por la tendencia desorbitante del poder.
Goran Therborn, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Es-
tocolmo, advierte sobre el peligro de colapso del Estado como producto de
la sobrecarga de prestaciones que los habitantes esperan de los gobiernos,
particularmente comprometidos por el sistema de competencia partidista y
de los grupos de presión. Paralización que vendría a ser precipitada por la in-
suficiencia del aparato estatal tanto en su capacidad real de intervención y de
disposición de recursos como por las inevitables imperfecciones de dirección.
Así, la discrepancia entre lo reclamado y lo viable tendería a hacer que los
sistemas ingobernables se hagan cada vez más ingobernables. El peligro se en-
cuentra en el fundamentalismo que pudiera surgir planteando rupturas que,
en el fondo, empeoran el problema. El constitucionalismo tiene la cualidad de
no encubrir la crisis y de abrir el cauce para discutirla. En cambio, los radica-
lismos, aunque tuvieren efectos analgésicos, siempre, por pasajeros y superfi-
ciales, conducirían a la destrucción de la base misma de la solidaridad social.
Debe tenerse cuidado al señalar las cosas. Bien lo aclara Jiménez de Par-
ga sabiendo distinguir la corrupción en la democracia de, como algunos quisie-
ran, la corrupción de la democracia. El problema de esa infracción de la ética so-
cial se encuentra en que además de la sanción jurídica que pueda alcanzarla
debe haber también un castigo social, pues, como dice el autor citado, aquella
puede que llegue tarde y este, el desprecio, es matizado cuando una sociedad
gratifica el “éxito” económico sin importar los medios para alcanzarlo.
Conspira contra la esencia moral del constitucionalismo la posibilidad
de politizar la justicia o la de pretender ejecutarla por juicios de papel. Si
bien la sentencia depende de lo que su étimo implica: sentir, no hay que ol-
vidar que el proceso es técnico, igual e imparcial. En materia política, que
es la almendra, como le dice Tomás y Valiente, de la justicia constitucional,
los fallos deberán ser nítidamente jurídicos. Afecta seriamente la majestad
de la justicia aquel que de la magistratura quiere hacer tribuna y de la toga,
bandera. Por otro lado, enfrentan la juridicidad quienes, profanos y al mar-
gen de la ley, se erigen en árbitros oficiosos obligando a pusilánimes como
Pilatos a fallar sin razón y sin conciencia.

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CONSTITUCIÓN Y CORRUPCIÓN. AUTORES QUE PERFILAN... 213

En la serie Roma, producida por HBO y dirigida por Jonathan Stamp, se

registran diálogos entre estadistas de distinta ética personal. En el primero,
Marco Antonio, asistido por el liberto Posca, pacta con Herodes:

Herodes: Me dijeron que los caballeros romanos no piden sobornos. Uno debe
ofrecer los sobornos como regalos. ¿Es así?
Marco Antonio: Sí, así es. Me temo que somos los peores hipócritas.
Herodes: Te ofrezco un regalo entonces, ayúdame a tomar el trono de Judea, hacer
de mis enemigos los tuyos, y te ofreceré un regalo importante.
Posca: ¿Cuán importante sería el regalo?
Herodes: ¿Cuán importante necesita serlo?
Posca: 9100 kilos de oro.
Herodes: Hecho.
Marco Antonio: Deberíamos haber pedido más. Debes garantizar, por supuesto, mante-
ner a raya a los judíos.
Herodes: Harán lo que les digo o sufrirán las consecuencias.
Marco Antonio: Congratulaciones; Herodes, tienes el apoyo total de Roma.
Herodes: Una pregunta. Nuestros amigos Octavio y Lépido ¿también hablas por
ellos?
Marco Antonio: Sí. Hablamos una sola voz.
Herodes: ¿Así que luego no vendrán pidiendo regalos para ellos?
Marco Antonio: No, tu regalo es para todos nosotros.
Herodes: Bien. Qué hermoso tener tal confianza entre amigos (Herodes se retira)
Marco Antonio: (A Posca) A esto le llamo una buena mañana de trabajo.

En episodio posterior, se reúnen Marco Antonio, Lépido y Octavio (hijo

adoptivo de Julio César) con el objeto de acordar la distribución del poder
imperial entre ellos tres, asignándose su correspondiente espacio político-
territorial. Octavio ya sabía del acuerdo de Antonio con Herodes, por de-
lación del frustrado Posca que pretendió una parte del soborno. Se supone
que Octavio reivindica honestamente el principio que todos los ingresos
entren al fisco, bajo la supervisión de un sacerdote.
Ejemplo de la prolijidad legisladora en su intento de frenar la delin-
cuencia (incluida la corrupción) se encuentra en las constantes modificacio-
nes al Código Penal o emitiendo leyes específicas, citando las más recientes:
Ley para Prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo (58-2005);
Aprobación del Convenio sobre la Cooperación para la Supresión del Trá-
fico Ilícito Marítimo y Aéreo de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas
en el Área del Caribe (64-2005); Ley de la Dirección de la Inteligencia Civil
(71-2005); Aprobación de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (91-2005); Ley contra la Delincuencia Organizada (21-2006);

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214 ALEJANDRO MALDONADO

Ley del Régimen Penitenciario (33-2006); Ley de Registro de Terminales

Telefónicas Móviles Robadas o Hurtadas (09-2007); Decreto que aprueba
el Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de
Guatemala relativo al establecimiento de la Comisión Internacional contra
la Impunidad en Guatemala (CICIG) (35-2007); Reformas a la Ley para la
Protección de Sujetos Procesales y Personas Vinculadas a la Administración
de Justicia Penal (22-2008); Ley Reguladora del Procedimiento de Extra-
dición (28-2008); Reforma al Código Penal que tipifica el delito de Pánico
Financiero (64-2008); Ley contra la Explotación Sexual y Trata de Personas
(09-2009); Ley de Armas y Municiones (15-2009); Ley de Fortalecimiento
a la Persecución Penal; Ley contra la Delincuencia Organizada (17-2009);
Ley de Competencia Penal en Proceso de Mayor Riesgo (21-2009); Ley de
Extinción de Dominio (55-2010); Ley para Combatir la Producción y Co-
mercialización de Medicamentos Falsificados (28-2011); Ley para Fortaleci-
miento del Sistema Tributario; Combate a la Defraudación y el Contraban-
do (04-2012), y siguen.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA

ENTRE POLÍTICAS DE PREVENCIÓN Y DE REPRESIÓN

Luca MEZZETTI*
Francesca POLACCHINI**

SUMARIO: I. Introducción: la doble cara de la lucha contra la corrupción.

II. Las instituciones anticorrupción desde una perspectiva diacrónica. III. Las
medidas de prevención de la corrupción: desde la representación hasta la pre-
vención. IV. La red de programas anticorrupción. V. La transparencia admi-
nistrativa, pilar del sistema anticorrupción. VI. Marco normativo en materia
de inhabilitación laboral e incompatibilidades y códigos de conducta. VII. La
represión de la corrupción. VIII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN: LA DOBLE CARA

DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

La prevención de la corrupción se ha situado durante mucho tiempo en los

márgenes de la elaboración de estrategias y de políticas para la lucha contra
la corrupción. Tradicionalmente, el ordenamiento jurídico italiano ha trata-
do el tema de la corrupción solamente bajo la función represiva. Por largo
tiempo, para luchar contra la corrupción se ha utilizado exclusivamente el

*
Doctor en Derecho, catedrático de Derecho Constitucional y Derechos Humanos en
la Facultad de Derecho en la Universidad de Bolonia y Udine. Director científico de la
Escuela Superior de Estudios Jurídicos de Bolonia. Presidente de la Sección Italiana del
Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y vicepresidente general de la Asocia-
ción Mundial de Justicia Constitucional. Ha publicado más de 200 artículos sobre temas de
derecho constitucional y derecho comparado.
**
Doctora en Derecho por la Universidad de Bolonia, en donde es titular de la coordi-
nación didáctica y organizativa del Máster en Justicia Constitucional y Derechos Humanos.
Profesora adjunta de Derecho Público en la Universidad Luigi Bocconi. Miembro de la
Secretaría de Organización de la Asociación Italiana de Constitucionalistas. Su producción
científica se centra en temas como derecho constitucional, ordenamientos jurídicos suprana-
cionales, entre muchos otros.

215

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216 MEZZETTI / POLACCHINI

instrumento de la represión penal, impulsado por la autoridad judicial y las

fuerzas de policía. Desde siempre, las políticas de intervención, en vez de
tener una visión global orientada a la prevención de la corrupción, han res-
pondido a una lógica de actuación de emergencia y reactiva, coherente con la
idea de corrupción como fenómeno de carácter “burocrático-ramificado”, de
naturaleza ocasional y que implicaba, solamente, a funcionarios públicos que
no ocupan altos cargos.1 Anteriormente, la corrupción, que entonces no era
sistemática, se limitaba a los casos de contrato ilícito entre la Administración
pública y un particular: un contrato que se desarrollaba según numerosas for-
mas tipificadas en el código penal y que estaba destinado a la compraventa de
un acto del funcionario público (o del encargado del servicio público) a favor
del particular. Por tanto, la lucha contra la corrupción se terminaba con la
represión del acto sinalagmático y del fraude, en el que existía una sumisión
del particular frente a la coacción del funcionario.2
El aumento del conocimiento del comportamiento cambiante de la co-
rrupción, con actos cada vez más frecuentes, sistemáticos y que involucra-
ban a los distintos niveles de las instituciones hasta llegar a las más altas es-
feras políticas y administrativas, dio lugar a la creación de una estrategia de
carácter preventivo con normas de derecho administrativo, que se añadió a
las sanciones penales que ya existían. Como se puede ver en la vida cotidia-
na mediante las noticias e informaciones que se transmiten, la corrupción en
Italia, desde hace tiempo, ha superado el límite de vigilancia, ya que los mis-
mos sectores de la vida pública se han visto involucrados en actos corruptos,
trascendiendo así a la dimensión eminentemente penalista del fenómeno.3
Con la Ley 190/2012 (conocida como Legge Severino) se establece, junto
a la intervención penal, una función preventiva mediante un conjunto de
normas de derecho administrativo capaz de atacar a la corrupción desde la
fase inicial de planificación hasta la fase final de ejecución.
El conocimiento que se ha adquirido sobre la naturaleza sistemática de
la corrupción, fenómeno que es capaz de poner en riesgo la imparcialidad
y el buen desarrollo de las administraciones públicas y su legitimación, ha
dado lugar a replantearse todo el mecanismo administrativo mediante una
lógica, sobre todo, de prevención y valorización de las directrices que provie-

1
Cingari, Francesco, “Possibilità e limiti del diritto penale nel contrasto alla corruzio-
ne”, en Palazzo, Francesco (ed.), Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa,
Florencia, Firenze University Press, 2011, p. 13.
2
Flick, Giovanni Maria, “Governance e prevenzione della corruzione: dal pubblico al
privato o viceversa?”, Cassazione Penale, núm. 9, 2015, p. 2982.
3
Spangher, Giorgio, “Il «contrasto» alla corruzione nell’orizzonte della politica crimi-
nale”, Percorsi costituzionali, 2012, p. 43.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 217

nen de las fuentes internacionales y supranacionales. A partir de 1997, son

numerosos los actos normativos internacionales que han alimentado a uno
de los más importantes corpus normativos político-criminales.4 La Conven-
ción de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos,
de 1997; la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de
2003; los dos convenios contra la corrupción del Consejo Europeo, penal en
1998, y civil en 1999, y, en general, la política anticorrupción promovida por
la Unión Europea, progresivamente, han insistido en la necesidad de que los
Estados desarrollen políticas de prevención administrativa para poder coor-
dinarse de forma armónica con el instrumento de la represión penal.
En concreto, además de intervenir mediante la represión penal, la Ley
190 ha reforzado la coordinación de las políticas anticorrupción a nivel
central, regional y local, y ha potenciado las actividades de prevención in-
troduciendo la obligación para todas las instituciones públicas de adoptar
programas anticorrupción. Se han establecido normas de integridad más
estrictas para los cargos públicos electos y para garantizar la transparencia
del gasto público y el acceso a la información. Se han elaborado códigos de
conducta, medidas para la tutela del funcionario público que informe sobre
actos ilícitos y se ha reforzado también el marco normativo relativo a los
conflictos de interés, de incompatibilidad y de inhabilitación de los cargos.
Con este propósito, la Ley 190, en su artículo 1, apartado 49, ha delegado
al Gobierno la tarea de elaborar uno o más decretos legislativos dirigidos
a modificar la disciplina de atribución de cargos directivos y de altos car-
gos de responsabilidad administrativa en las administraciones públicas y en
las instituciones de derecho privado sometidas al control público, así como
la actividad de producción de bienes y servicios a favor de las administra-
ciones públicas o de gestión de servicios públicos, además de modificar la
disciplina relativa a la incompatibilidad de los cargos mencionados y el de-
sarrollo de los cargos públicos electos o la titularidad de intereses privados
que pueden entrar en conflicto con el ejercicio imparcial de las funciones
públicas asignadas. Todo esto, evidentemente, tiene el objetivo de obtener
una mayor garantía de la imparcialidad y el buen desarrollo de la actividad
administrativa.
Teniendo siempre en cuenta esa visión estratégica de la prevención, se
evidencian las normas sobre la transparencia que han representado uno de
los pilares fundamentales de las recientes reformas: la nueva disciplina del ac-

Manacorda, Stefano, “Normativa internazionale e scelte politico-criminali di con-

trasto alla corruzione: il «piano inclinato» della riforma”, Riciclaggio e corruzione: prevenzione e
controllo tra fonti interne e internazionali, Milán, Giuffrè, 2013, p. 172.

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218 MEZZETTI / POLACCHINI

ceso cívico pretende marcar un auténtico punto de inflexión “ideológico” en

el ámbito de las relaciones entre los particulares y la Administración pública.5
Finalmente, las últimas intervenciones legislativas se han ocupado, de
manera considerable, del sector de los contratos públicos que históricamen-
te también han sido objeto de un elevado riesgo de conductas corruptas, en
particular, nos referimos al nuevo código establecido por el Decreto Ley 50
de 18 de abril de 2016, modificado posteriormente por el Decreto Ley 56 de
19 de abril de 2017 (conocido como correcttivo al Códice). Como sabemos, la
corrupción ha resultado particularmente difusa en el sector de los contratos
públicos y ha estado presente en cada una de sus fases, desde la adjudica-
ción hasta el momento final de su ejecución. La gravedad de este fenómeno,
junto con las peticiones internacionales, han llevado al legislador a suprimir
la autoridad para la vigilancia de los contratos públicos y atribuir las rela-
tivas funciones a otra autoridad nueva definida como Autoridad Nacional
Anticorrupción, dando, de esta forma, una evidencia semántica a la reco-
nocida sistematicidad del fenómeno.6

II. LAS INSTITUCIONES ANTICORRUPCIÓN

DESDE UNA PERSPECTIVA DIACRÓNICA

La introducción de la primera figura competente para desempeñar las fun-

ciones de lucha contra la corrupción aparece en la Ley 3/2003, que estable-
ció el Alto Comisionado Anticorrupción, figura directamente dependiente de
la Presidencia del Consejo. Se trataba de una institución dotada de poderes
relativamente débiles: podía disponer investigaciones para verificar la “exis-
tencia, causa y factores” del fenómeno de la corrupción y de actos ilícitos;
podía elaborar análisis y estudios sobre la idoneidad y congruencia del marco
normativo y sobre eventuales medidas administrativas orientadas a afron-
tar la corrupción y otros actos ilícitos, y también podía supervisar los pro-
cedimientos de los que se pudieran derivar perjuicios o daños fiscales, como
aquellos relativos a las contratos públicos.7 Sin embargo, el alto comisionado
no era titular de funciones reguladoras ni sancionadoras, solamente podía
presentar denuncias sobre conductas ilícitas relevantes ante las autoridades

5
Massaro, Antonella y Sinisi, Martina (eds.), Trasparenza nella p.a. e norme anticorruzione:
dalla prevenzione alla repressione, Roma, Roma Tre Press, 2017.
6
Racca, Gabriela Margherita, “Dall’Autorità sui contratti pubblici all’autorità nazionale
anticorruzione: il cambiamento del sistema”, Diritto Amministrativo, núm. 2-3, 2015, p. 346.
7
Cristina, Fabio Di, “L’Autorità nazionale anticorruzione nel diritto pubblico
dell’economia”, Il diritto dell’economia, núm. 29, 2016, p. 501.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 219

judiciales y ante el Tribunal de Cuentas. Esta institución demostró ser inade-

cuada para combatir de modo eficaz la corrupción, ya que estaba dotada de
poderes muy poco incisivos.8
Las funciones del alto comisionado, suprimido en 2008, fueron transfe-
ridas al servicio anticorrupción y de transparencia del departamento de la
función pública, oficina dependiente de la Presidencia del Consejo. A este
servicio se le atribuyeron tareas de estudio y análisis del fenómeno de la
corrupción y otras formas de actos ilícitos con el objetivo de elaborar una
relación anual que sería transmitida al Parlamento y un plan anual para la
transparencia de la acción administrativa.
Con el Decreto Ley 150/2009 una nueva institución ve la luz: la Comi-
sión para la evaluación, la transparencia y la integridad de las administra-
ciones públicas (CIVIT), a la que se le atribuyeron competencias en materia
de integridad y transparencia. Sin embargo, tales competencias fueron ab-
sorbidas rápidamente por la disciplina relativa a la evaluación de las perfor-
mance dentro de las administraciones públicas, tema central de la reforma
llevada a cabo por el Gobierno de la época.9 Junto a la CIVIT, la presiden-
cia del Consejo-Departamento de la Función Pública seguía manteniendo
algunas competencias del ya suprimido alto comisionado, provocando, de
esta forma, un sistema de prevención de la corrupción de carácter bicéfalo,
y debilitado por una distinción no suficientemente clara entre dirección po-
lítica y gestión administrativa.10
La Ley 190/2012 estableció que la CIVIT fuera el órgano encargado del
desarrollo de las funciones de la Autoridad Nacional Anticorrupción. Las ta-
reas conferidas a tal comisión se basaban en actividades de colaboración con
los equivalentes organismos extranjeros y con las organizaciones regionales e
internacionales competentes para adoptar un plan nacional anticorrupción
de carácter consultivo y que se traducía en la elaboración de informes, activi-
dades de análisis de las causas y de los factores de la corrupción, y de identifi-
cación de las intervenciones que pudieran favorecer la prevención. También,
la comisión llevaba a cabo actividades de vigilancia y control sobre la efectiva
aplicación y eficacia de las medidas adoptadas por las administraciones pú-
blicas y respeto a las normas de transparencia de la actividad administrativa.
En cambio, las competencias sancionadoras estaban ausentes.

8
Giuffrè, Felice, “Le autorità indipendenti nel panorama evolutivo dello stato di diritto:
il caso dell’Autorità nazionale anticorruzione”, en Nicotra, Ida (ed.), L’Autorità nazionale anti-
corruzione. Tra prevenzione e attività regolatoria, Turín, Giappichelli, 2016, p. 26.
9
Cristina, Fabio Di, op. cit., p. 502.
10
Macchia, Marco, “La corruzione e gli strumenti amministrativi a carattere preventi-
vo”, en Manganaro, Francesco et al., Diritto amministrativo e criminalità, Milán, Giuffrè, 2014.

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220 MEZZETTI / POLACCHINI

La Ley 190 mantiene esa doble estructura que había caracterizado a la

fase anterior (2009-2012). De hecho, junto a la CIVIT se situaba el Depar-
tamento de la Función Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros,
que tenía funciones de coordinación de los métodos y las estrategias de lu-
cha contra la corrupción, basándose en las directrices adoptadas por el Co-
mité Interministerial (establecido con decreto del presidente del Consejo de
Ministros el 16 de enero de 2013). Por tanto, a partir de 2012, se identifica
al órgano al que se le otorgan las funciones en materia de anticorrupción,
las cuales todavía aparecen compartidas con una estructura de derivación
gubernamental. A cada una de las administraciones, además, se les atribuye
la figura del Responsable de la Prevención de la Corrupción (RPC), elegido
por el órgano de dirección entre los dirigentes en servicio.
Con el Decreto Ley 90/2014, convertido en Ley 114/2014, la CIVIT
se transforma en Autoridad Nacional Anticorrupción (ANAC) y asume
también las funciones de la Autoridad para la Vigilancia de los Contratos
Públicos de Trabajo, Servicio y Suministro (AVCP), y aquellas del Departa-
mento de la Función Pública en materia de prevención de la corrupción y
de promoción de la transparencia en la Administración pública.
La relación entre los diferentes sujetos encargados del desarrollo de fun-
ciones de prevención de la corrupción aparece clarificada en el siguiente
Decreto Ley 97/2016 que modificó al Decreto Ley 33/2013 y a la misma
Ley 190/2012. La ANAC adopta el Plan Nacional Anticorrupción (PNA)
y “ejerce los poderes de inspección mediante peticiones de noticias, infor-
maciones, actos, y documentos a las administraciones públicas”. Cada una
de las administraciones tiene la obligación de enviar su programa antico-
rrupción trienal (PTPC) a la ANAC, antes del 31 de enero de cada año y
antes del 15 de diciembre de cada año; el responsable de la prevención de la
corrupción de cada Administración tiene que transmitir al Organismo In-
dependiente de Evaluación un informe sobre los resultados de la actividad
y, este último, por su parte, tendrá que verificar la coherencia de los PTPC
con los demás actos de programación y dará a conocer a la ANAC el estado
de aplicación de las medidas que contienen.

Las funciones de la Autoridad Nacional Anticorrupción

El Decreto Ley 101/2013, convertido en Ley 125/2013, que contiene

disposiciones urgentes para lograr objetivos de optimización en las adminis-
traciones públicas, ha atribuido a la CIVIT la denominación de Autoridad
Nacional Anticorrupción para la evaluación y transparencia de las adminis-

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 221

traciones públicas.11 Por tanto, la Autoridad Nacional Anticorrupción susti-

tuye a la CIVIT y no solamente se le transfieren las funciones de evaluar el
performance, sino que también —con intervenciones legislativas posteriores—
cuenta con poderes de vigilancia, bastante precisos, en materia de contratos
públicos.12 El Decreto Ley 40/2014 redefine el nombre de la autoridad,
que se transforma en la actual Autoridad Nacional Anticorrupción, y se le
traspasan todos los deberes y funciones que antes eran de competencia de
la autoridad para la vigilancia de los contratos públicos de trabajo, servicio
y suministro (art. 19, apdo. 2, del Decreto Ley 90/2014).
La AVCP, como sabemos, fue introducida por la Ley 109/1994 (cono-
cida como Legge Merloni), con el objetivo de inserir en el sistema una autori-
dad que ayudase a los órganos de control ya existentes a predeterminar, de
forma rigurosa, todo el proceso de asignación de los trabajos públicos y
de elección de los contratantes y, en consecuencia, limitar lo máximo posi-
ble el ejercicio discrecional por parte de la Administración pública.13
Los poderes legislativos que se le atribuyen a la ANAC se pueden clasi-
ficar en la prevención de la corrupción en el ámbito de las administraciones
públicas, de las sociedades participantes y en el control mediante la aplica-
ción de la transparencia en todos los aspectos relacionados con la gestión,
aunado al desarrollo de la actividad de vigilancia en el ámbito de los con-
tratos públicos, de las asignaciones de cargos y, en fin, de cualquier sector
de la Administración pública que pueda suponer un terreno fértil para la
aparición de la corrupción.14
Además de los poderes previstos en la Ley 190 y los relativos decretos, a
la ANAC le han sido conferidos concretos poderes de intervención, siempre
que existan graves y probados actos de corrupción cuyos autores sean em-
presarios privados que presten sus servicios a las administraciones públicas.
Estos poderes se pueden traducir también en la aplicación de una adminis-
tración judicial.

11
El art. 5 de la ley 125/2013, establece que, “De acuerdo con el art. 1, párrafo 2, de la
ley 6 de noviembre de 2012 n. 190, la Comisión de Evaluación, Transparencia, Integridad
de las Administraciones Públicas toma el nombre de Autoridad Nacional Anticorrupción
y de Evaluación y Transparencia de las Administraciones Públicas (A.N.A.C.)”.
12
D’Alterio, Elisa, “Regolare, vigilare, punire, giudicare: l’ANAC nella nuova disciplina
dei contratti pubblici”, Giornale di Diritto Amministrativo, 2016, p. 500.
13
Sandulli, Di Maria Alessandra, “Natura ed effetti dei pareri dell’AVCP”, [Link],
Roma, 2013, p. 2.
14
En ese sentido cfr. “Missione”, citado por D’Alessandro, Niccolò Maria, “L’Autorità
nazionale anticorruzione: spunti di riflessione alla luce delle modifiche al Codice dei Con-
tratti pubblici”, Nuove Autonomie, 2018, [Link].

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222 MEZZETTI / POLACCHINI

El código de los contratos públicos, establecido por el Decreto Ley

50/2016, modificado por el Decreto Ley 56/2017 y por sus sucesivos cam-
bios, cuenta con una disciplina detallada sobre las funciones de la ANAC,
a la que se le atribuyen funciones de vigilancia, regulación, sancionadoras
y funciones previas al proceso contencioso. Además, tiene legitimación ex-
traordinaria para emprender acciones legales, cual garante supremo de la
legalidad en este sector.
La ANAC tiene dos funciones centrales: vigilar el sector de los contratos
públicos y prevenir y combatir la ilegalidad en las administraciones públicas
—la primera misión es fundamental para lograr la segunda—, la vigilancia
de los contratos públicos no es, en sí, un objetivo, pero es (“también”) funda-
mental para conseguir la finalidad de la conocida misión “anticorrupción”.15
Con ocasión de la aplicación del Decreto Ley 50/2016, el legislador ha
intensificado el papel de la autoridad responsable de la vigilancia en ma-
teria de contratos públicos, dándole poderes totalmente novedosos que se
extienden no solo por toda la fase de los procedimientos de licitación públi-
ca, sino que también llegan a la fase de ejecución del contrato. Las actuales
funciones de la ANAC son, por tanto, las que resultan de la coordinación de
poderes, ya en parte desarrollados por la anterior AVCP y también aquellas
funciones nuevas atribuidas por las intervenciones normativas recientes.16
El Decreto Ley 97/2016 (conocido como la versión italiana del freedom
of information act) ha dado un nuevo papel a la autoridad en materia de trans-
parencia, atribuyéndole el deber de adoptar —siempre de acuerdo con el
garante para la protección de los datos personales y una vez oída la confe-
rencia unificada—, directrices para definir las excepciones y los límites del
nuevo acceso cívico generalizado.
En el proceso de licitación pública, la función de vigilancia de la ANAC
se basa jurídicamente en el artículo 213 del código, que establece que la
vigilancia, el control y la regulación de los contratos públicos son de com-
petencia de la ANAC y que además tiene un poder general de acción para
prevenir y luchar contra la ilegalidad y la corrupción.
En particular, el poder de vigilancia de la ANAC se entiende, en sentido
subjetivo, porque la actividad de control está dirigida, de forma indiferente,
a los agentes públicos y privados, y por otro lado, en sentido objetivo,17 por-
15
D’Alterio, Elisa, “Il nuovo Codice...”, cit., p. 436.
16
Chimenti, M.L., “Il ruolo dell’Autorità nazionale anticorruzione nel nuovo Codice
dei contratti pubblici”, en Nicotra, Ida (ed.), op. cit., p. 47.
17
Piperata, Giuseppe, “L’attività di garanzia nel settore dei contratti pubblici”, en F.
Mastragostino (ed.), Diritto dei contratti pubblici. Assetto e dinamiche evolutive alla luce del nuovo codice,
del decreto correttivo 2017 e degli atti attuativi, Turín, Giappichelli, 2017, p. 40.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 223

que la vigilancia incide también, según el artículo 213, apartado 3, literal

a), en los contratos públicos excluidos, total o parcialmente, del ámbito de
aplicación del Codice appalti (Código de Licitación Pública), con el fin de ve-
rificar concretamente la legitimidad de tal exclusión.
Según una cuidadosa doctrina,18 la función de vigilancia se debe en-
tender como “vigilancia colaborativa”, es decir, como un momento de eva-
luación preliminar que tiene el objetivo de verificar la legitimidad y la con-
formidad de todos los documentos del procedimiento de licitación pública
teniendo en cuenta las previsiones legales.
Según el artículo 213, apartado 3, literal b), tal vigilancia actúa como
un instrumento capaz de garantizar la economicidad en la fase de ejecución
del contrato y está dirigida a comprobar que no surjan perjuicios para las
arcas públicas cuando se perfeccione el contrato.
Las actividades de vigilancia incluyen la supervisión, controles técnicos
de regularidad económica-contable, controles cualitativos, controles cono-
cidos como colaborativos e inspecciones.
Recientemente, la ANAC ha emitido su propio reglamento sobre el
ejercicio de la actividad de vigilancia en materia de contratos públicos,19
y proporciona una visión bastante amplia de la disciplina establecida en el
artículo 213 del código.20 El reglamento en cuestión contiene una específica
programación sobre la actividad de vigilancia de la autoridad, que se basa
en dos actos aprobados por el consejo: la directiva programática, que tiene
que ser aprobada antes del 31 de enero de cada año, y el plan anual de las
inspecciones. Esta actividad, en sí, se puede realizar de oficio o por señala-
ción, mediante un proceso, cuyas fases y resultado están ya definidos espe-
cíficamente en el reglamento.
La actividad de regulación tiene que ver, sin embargo, con la adopción
de directrices o pautas, concursos-tipo, adjudicaciones-tipo, contratos-tipo
y otros instrumentos definidos como “regulación flexible”, y tiene como fi-
nalidad garantizar la promoción de la eficacia, el desarrollo de la cualidad y
la asistencia a la actividad de las entidades contratantes, pudiendo facilitar,

18
Frediani, Emiliano, “Vigilanza collaborativa e funzione «pedagogica» dell’ANAC”,
[Link], 2017, p. 6.
19
Reglamento sobre el ejercicio de la actividad supervisora de los contratos públicos
núm. 49/2017.
20
Canaparo, P., “L’attività di vigilanza dell’Anac sui contratti pubblici: i presupposti e le
modalità di esercizio”, Appalti e contratti, 2017, según el cual: “[…] La lógica del nuevo Códi-
go lleva a ANAC a una nueva visión de la supervisión de la Autoridad, en la que la actividad
supervisora ordinaria sobre el cumplimiento del código de contratos públicos se acompaña
cada vez más de la prevención de la corrupción y la ilegalidad”.

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224 MEZZETTI / POLACCHINI

para ello, el intercambio de informaciones y una mayor homogeneidad en

los procedimientos administrativos.
Hay una última categoría de actividad relativa a la gestión del procedi-
miento contencioso. Para esta actividad, la ANAC cuenta con una específica
Cámara arbitral, con presidente y Consejo arbitral (art. 210). El Consejo y el
presidente son nominados por la ANAC, que, además, pone a disposición una
estructura de secretaría. La Cámara pone atención a la formación y el man-
tenimiento del “registro de los árbitros para los contratos públicos”, redacta el
Código Deontológico de los Árbitros Camerales y gestiona los trámites rela-
tivos a la constitución y el funcionamiento del Colegio arbitral. Este órgano,
por tanto, desempeña las actividades administrativas fundamentales para la
gestión del procedimiento contencioso en materia de contratos públicos, aun-
que no sea llamado directamente para ser parte del litigio.
El artículo 211, apartado 1, sin embargo, establece que la autoridad
puede emitir dictámenes en la fase previa al contencioso. Tal norma dispo-
ne que, siempre que haya una petición por parte de la entidad contratante
u otras partes, la ANAC podrá dar su opinión sobre las cuestiones surgidas
durante el desarrollo del procedimiento de contratación pública, teniendo
un plazo de 30 días, desde el recibimiento de la petición, para emitir su
dictamen. Tal dictamen es obligatorio y vinculante: “obliga a las partes que
previamente hayan aceptado respetar todo lo que se establezca en el dicta-
men”; sin embargo, puede ser objeto de recurso ante el juez administrativo.
En este último caso, la actividad de la autoridad corresponde a un poder
casi judicial, ya que puede pronunciarse sobre el mérito del litigio y, de este
modo, ejerce un verdadero poder decisional.21
De este recorrido por las funciones de la ANAC se puede observar cómo
la autoridad se configura no solamente como sujeto con deberes de preven-
ción de la corrupción, sino que también lo hace como autoridad predestina-
da a regularizar todo el sistema de contratación pública.22

III. LAS MEDIDAS DE PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN:

DESDE LA REPRESENTACIÓN HASTA LA PREVENCIÓN

La evolución normativa que ha conducido a la actual estructura del sistema

de prevención de la corrupción responde también a la exigencia de cumplir

21
D’Alterio, Elisa, “Regolare, vigilare, punire, giudicare...”, cit., p. 500.
22
Pajno, Alessandro, “La nuova disciplina dei contratti pubblici tra esigenze di semplifi-
cazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione”, Rivista Italiana di Diritto Pubblico
Comunitario, 2015, p. 1158.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 225

con las obligaciones internacionales promovidas por las principales organi-

zaciones internacionales que han insistido en la importancia de adoptar con-
venios relativos a la lucha contra la corrupción con el fin de armonizar los
ordenamientos jurídicos y evitar aquellos regímenes jurídicos diferentes que
sean potenciales vehículos para la difusión de fenómenos capaces de alterar
la competencia en los mercados nacionales e internacionales.
La respuesta del ordenamiento italiano ha sido, inicialmente, una res-
puesta limitada al ámbito penal y, por tanto, una respuesta dirigida a la re-
presión de la corrupción.23
La Ley 190/2012, primera disciplina orgánica sobre la prevención del
riesgo de corrupción en la Administración pública, surge en un contexto
europeo e internacional concienciado sobre la necesidad de adoptar instru-
mentos eficaces para combatir la corrupción. Como se ha explicado en el
artículo 1o., esta ley nace

En actuación del artículo 6o. del Convenio de la Organización de las Na-

ciones Unidas contra la Corrupción, adoptado por la Asamblea General de
la ONU, el 31 de octubre de 2003, y ratificado de conformidad con la Ley
n.116, de 3 de agosto de 2009, y con los artículos 20 y 21 del Convenio penal
sobre la corrupción, hecho en Estrasburgo el 27 de enero de 1999, y ratifica-
do de conformidad con la Ley n. 110, de 28 de junio de 2012.

La nueva disciplina refleja como el focus de la lucha contra la corrupción

se desplaza desde el ámbito de la represión hasta el ámbito de la preven-
ción, ya con la convicción de que la dimensión objetiva o institucional de
la corrupción merece la misma atención que la dimensión subjetiva, que
afecta solamente a la conducta del particular. El legislador de 2012 optó por
una noción objetiva de corrupción, declinable en el concepto, y de matriz
anglosajona, de maladministration, incluyendo en la disciplina otras conduc-
tas privadas de relevancia penal, pero al grado de provocar situaciones de
ilegitimidad y de todas formas rechazadas por el ordenamiento jurídico.24
El riesgo de los actos corruptos es un fenómeno amplio en el que va a
confluir cualquier acto que vincule la función administrativa con el interés
privado. La naturaleza “corruptiva” de este fenómeno está vinculada al re-
23
Clarich, Marcello y Mattarella, Bernardo Giorgio, “La prevenzione della corruzio-
ne”, en Mattarella, Bernardo Giorgio y Pelissero, Marco (eds.), La legge anticorruzione. Pre-
venzione e repressione della corruzione, Turín, Giappichelli, 2013, p. 61, y Mattarella, Bernardo
Giorgio, “La prevenzione della corruzione: i profili amministrativistici”, en Vecchio, Angela
del y Severino, Paola (eds.), Il contrasto alla corruzione nel diritto interno e nel diritto internazionale,
Padua, Cedam, 2015, p. 301.
24
Clarich, Marcello y Mattarella, Bernardo Giorgio, “La prevenzione della...”, cit., p. 61.

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226 MEZZETTI / POLACCHINI

sultado que se obtiene cuando, dentro del ámbito organizativo, se desvía la

persecución del objetivo institucional de la Administración.25 El Plan Nacio-
nal Anticorrupción de 2013 y la circular número 1, de 25 de enero de 2013,
del Departamento de Políticas Fiscales hacen referencia a estas situaciones,
que han definido como situaciones en las que —independientemente de la
relevancia penal— se ponga de manifiesto un funcionamiento incorrecto
por parte de la Administración como consecuencia del uso de las funciones
atribuidas para fines privados, o bien, por la contaminación de la acción
administrativa ad externo, sin tener en cuenta que la acción logre su objetivo
o sea, simplemente, un tentativo.
De este modo, la normativa anticorrupción presenta una doble cara:
por una parte, el derecho administrativo y, por otra, el derecho penal. La
Ley 190 ha confirmado la exigencia de una intervención “integrada” que
incluya tanto la perspectiva administrativa como la penalista, para perse-
guir el objetivo de una reforma orgánica capaz de combatir el complejo
fenómeno de la corrupción.

IV. LA RED DE PROGRAMAS ANTICORRUPCIÓN

Entre los perfiles más innovadores que connotan la disciplina elaborada por
la Ley 190 destaca la introducción de un sistema integrado de planificación y
programación de las intervenciones de lucha contra la corrupción y la insti-
tución de la Autoridad Nacional Anticorrupción.26
La planificación, instrumento clave en la prevención de la corrupción,
se desarrolla sobre diferentes niveles que se sitúan dentro de una estrategia
de prevención objetiva y subjetiva multipolar. El marco, en materia de pre-
vención, está formado por diversos instrumentos de planificación que dan
lugar a una verdadera “red de programas” anticorrupción y una planifica-
ción multinivel.
De esta manera, está previsto un reparto de tipo vertical entre el plan
nacional de prevención de la corrupción, adoptado por la ANAC, y los
planes trienales de prevención llevados a cabo por cada una de las adminis-
traciones.
A nivel nacional está previsto el PNA, mediante el cual se define una es-
trategia de contraste común para todas las administraciones públicas. El plan
25
Gallone, Giovanni, “La prevenzione amministrativa del rischio-corruzione”, Il diritto
dell’economia, 2018, p. 352.
26
Cantone, Raffaele, “La prevenzione della corruzione e il ruolo dell’ANAC”, en
D’Alberti, Marco (ed.), Combattere la corruzione. Analisi e proposte, Roma, Rubettino, 2016, p. 28.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 227

representa un punto de referencia para las administraciones y, de este, obten-

drán indicaciones útiles para establecer sus propias estrategias de prevención.
A nivel descentralizado, cada una de las administraciones tiene la obli-
gación de elaborar programas trienales de prevención de la corrupción
(PTPC) mediante los cuales se define, siguiendo las directrices del plan na-
cional, una estrategia de prevención ad hoc.27 El objetivo de estos programas
trienales es identificar y clasificar todos los riesgos potenciales de actos co-
rruptos, estableciendo las medidas organizativas idóneas para prevenirlos y
combatirlos. Las situaciones de corrupción que son objeto de las medidas
previstas en los programas anticorrupción tienen en consideración fenó-
menos que no asumen necesariamente las características del delito penal,
sino que es suficiente que se ponga de manifiesto el mal funcionamiento del
aparato administrativo.28
La adopción de los programas trienales corresponde al responsable de la
RPC, cada una de las administraciones tiene que elegir a su responsable entre
los dirigentes de la entidad. Los RPC tienen que controlar la actuación de los
programas anticorrupción, modificando y actualizando las medidas previstas
en ellos, siempre que se consideren no aptas para prevenir las conductas ilícitas.
Los RPC, que son los principales interlocutores del ANAC, también son los
responsables de controlar que se cumplan las disposiciones anticorrupción y
garantizar la legalidad en cada una de las administraciones. La previsión
de esta figura de control responde a la exigencia de “personalizar” la fun-
ción de la planificación anticorrupción, identificando así el relativo centro
de responsabilidad en una determinada persona física. El RPC es también el
responsable de cuidar cada aspecto de la planificación, desde la adopción del
programa hasta el control de su aplicación y el respeto de las previsiones.29
Parece, por tanto, que esta figura constituya species de aquella del responsable
del procedimiento establecido en el artículo 6 de la Ley 241 de 1990.30
Según el artículo 1, apartado 2, literal b), de la Ley 190, hasta ahora
han sido emanados los siguientes planes nacionales anticorrupción: el PNA
2013, elaborado según las directivas contenidas en las Directrices del Co-
mité Interministerial y aprobado por la Resolución CIVIT 72, el 11 de sep-
tiembre de 2013; la modificación de 2015 del PNA, aprobada por la ANAC
(que sustituye la CIVIT) con la Resolución 12, de 28 octubre de 2015; el

27
Idem, p. 29.
28
Mattarella, Bernardo Giorgio, “La prevenzione della corruzione”, Giornale di Diritto
Amministrativo, 2013, p. 123.
29
Gallone, Giovanni, op. cit., 362.
30
Idem.

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228 MEZZETTI / POLACCHINI

PNA 2016, aprobado por la ANAC con Deliberación 831, de 3 de agosto

de 2016, y la modificación 2017 del PNA aprobada por la ANAC con Deli-
beración 1208, de 22 de noviembre de 2017, y su sucesiva modificación en
2018, adoptada con la Deliberación 1074, de 21 de noviembre 2018. Para
la elaboración del PNA 2019, la autoridad ha establecido, con disposiciones
del secretario general, el grupo de trabajo interno ANAC y el grupo de tra-
bajo sobre el sistema de evaluación y gestión del riesgo.

V. LA TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA,
PILAR DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN

El conjunto de la estrategia anticorrupción se completa con la transparencia

administrativa que al inicio estaba relacionada, principalmente, con el acceso
a los documentos y, ahora, se ha convertido en una herramienta de control
generalizada sobre la acción administrativa con fines de prevención y de lu-
cha contra la corrupción y la mala administración.31
La transparencia, de hecho, tomando en consideración la formulación
contenida en el artículo 1o. del Decreto Legislativo 33/2013,

Contribuye a la aplicación del principio democrático y los principios cons-

titucionales de igualdad, imparcialidad, buen funcionamiento, responsabi-
lidad, eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, y de
integridad y lealtad en el servicio a la nación. La transparencia es condición
de garantía de las libertades individuales y colectivas, así como de los dere-
chos civiles, políticos y sociales, esta, también ayuda al derecho de tener una
buena administración y contribuye a la realización de una administración
abierta que está al servicio del ciudadano.

La transparencia, aunque está estrechamente conectada a la estrate-

gia anticorrupción, no se reduce a esta función: dialoga con los numerosos
principios constitucionales y permite la aplicación, ante todo, del principio
democrático.32

31
D’Alterio, Elisa, “I controlli «anticorruzione» nelle pubbliche amministrazioni”, Studi
parlamentari e di politica costituzionale, 2014, p. 9.
32
Merloni, Francesco, “Trasparenza delle istituzioni e principio democratico”, en Mer-
loni, Francesco (ed.), La trasparenza amministrativa, Milan, Giuffrè, 2008, pp. 3 y ss.; Carloni,
Enrico, “I principi del codice della trasparenza”, en Ponti, Benedetto (ed.), La trasparenza
amministrativa dopo il [Link]. 14 marzo 2013 n. 33: analisi della normativa, impatti organizzativi ed
indicazioni operative, Roma, Maggioli, pp. 29 y ss.; Carloni, Enrico, Alla luce del sole. Trasparenza
amministrativa e prevenzione della corruzione. Diritto amministrativo, 2019, fasc. 3, p. 500.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 229

La transparencia, entendida como valor que debe alcanzar a todo el

ordenamiento jurídico, se confirma en Italia como regla del procedimiento
y de la organización administrativa gracias a una serie de disposiciones le-
gislativas que culminan en el Decreto Legislativo 33/2013 y en el Decreto
Legislativo 97/2016. La transparencia se plantea, por un lado, como objeti-
vo para dar a conocer la acción administrativa y, por otro, como medio para
prevenir la violación de las reglas de competencia y evitar acuerdos ilícitos y
corruptos.33 Sobre las administraciones recae la obligación de asegurar a un
número indeterminado de sujetos el acceso a la informacion y de difundir
esta mediante cualquier medio institucional para lograr, de este modo, la
promoción del derecho de participación de los ciudadanos a los procesos de
toma de decisiones de las administraciones públicas.
La transparencia de la actividad administrativa se considera uno de los
principios anticorrupción más importantes, porque permite el control más
eficaz en la democracia moderna o, dicho de otro modo, el control gene-
ralizado de los ciudadanos.34 La relación entre transparencia y principio
democrático ha sido evidenciada por el Tribunal Constitucional, que ha
puesto de manifiesto la base constitucional35 del principio de publicidad y
transparencia, y sus múltiples relaciones en el ámbito de la participación
y del control generalizado: “los principios de publicidad y transparencia, no se
entienden solamente como consecuencia del principio democrático (art. 1o.
constitucional), sino que se refieren a todos los aspectos de la vida pública
e institucional y también, según el artículo 97 de la Constitución, al buen
funcionamiento de la Administración”.36
Concretamente, el Decreto Legislativo 33/2013 establece la obliga-
ción de publicidad para tres tipos de informaciones: las que pretenden fa-
vorecer el control generalizado del personal y de la acción administrativa
(p. ej., los arts. 13-22), aquellas que están dirigidas a reforzar la accountabi-
lity de las administraciones públicas en su gestión financiera (p. ej., los arts.
33
Manganaro, Francesco, “L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa”,
[Link].
34
Colapietro, Carlo, “Trasparenza e democrazia: conoscenza e/è potere”, en Califano,
Licia y Colapietro, Carlo (eds.), Le nuove frontiere della trasparenza nella dimensione costituziona-
le, Nápoles, Editoriale scientifica, 2014, pp. 13 y ss.; Nicotra, Ida y Mascio, Fabrizio Di,
“Le funzioni dell’ANAC tra cultura della trasparenza e prevenzione della corruzione”, en
Cantone, Rafaelle y Merloni, Francesco (eds.), La nuova Autorità nazionale anticorruzione, Turín,
Giappichelli, 2015, pp. 56 y ss.
35
En términos generales, sobre la base constitucional del principio de transparencia, cfr.
Donati, Daniele, “Il principio di trasparenza in Costituzione”, en Merloni, Francesco (ed.),
La trasparenza amministrativa..., cit., pp. 83 y ss.
36
Corte Constitucional, sentencia 20/2019.

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230 MEZZETTI / POLACCHINI

26-31) y, por último, aquellas orientadas a simplificar las relaciones entre

particulares y administraciones (arts. 32-34).37 A tales obligaciones se les
añade el famoso acceso cívico (art. 5o.), que permite a los ciudadanos ob-
tener la copia de aquellos documentos que las administraciones públicas
no hayan publicado.
La adopción del Decreto Legislativo 97/2016, conocido como Decreto
FOIA (Freedom of Information Act), señala una nueva etapa en el desarrollo de
la transparencia administrativa que inicia con la Ley 241/1990. La disposi-
ción se encuadra en el ámbito de la Reforma de la Administración Pública
y persigue el doble objetivo de optimizar las obligaciones informativas pre-
vistas en el Decreto Legislativo 33/2013 y ampliar la variedad de medios
para dar a conocer la acción administrativa mediante el reconocimiento, a
cualquier persona, del derecho de acceso cívico “generalizado” al patrimo-
nio informativo público. Para ello, se tiene como base el modelo del Free-
dom of Information Act, de origen estadounidense,38 considerado el vehículo
a través del cual se consolida una “tercera generación” de transparencia
administrativa.39
El Decreto Legislativo 97/2016 amplía la noción y el alcance del princi-
pio de transparencia, definido como “acceso total a los datos y documentos
que están en poder de las administraciones públicas”, y no tiene solamente
el objetivo de “favorecer las formas generalizadas de control en el desarrollo
de las funciones institucionales y en la utilización de los recursos públicos”,
sino que también tiene la finalidad de garantizar una mayor tutela de los
derechos de los ciudadanos, así como promover la participación de los mis-
mos en el desarrollo de la actividad administrativa. Por tanto, el principio
de transparencia está dirigido a garantizar derechos y promocionar la parti-
cipación de los ciudadanos en la actividad administrativa a cuya participa-
ción se le reconoce la naturaleza de “medio de explicación de los derechos
establecidos en el artículo 2 de la Constitución”.40
Las recientes reformas que se han llevado a cabo demuestran que la
transparencia se presenta como núcleo esencial de la estrategia anticorrup-

37
Cantone, Raffaelle, op. cit., 2016, p. 32.
38
Sobre el tema cfr. Marchetti, Andrea, “Il Freedom of Information Act statunitense:
l’equilibrio «instabile» di un modello virtuoso di pubblicità e trasparenza amministrativa”,
en Califano, Licia y Colapietro, Carlo (eds.), op. cit., pp. 69 y ss.
39
Colapietro, Carlo, L’“importazione” del diritto di accesso civico generalizzato nel nostro ordi-
namento in bilico tra legittime pretese e impossibili (o quasi) imprese, en Massaro, Antonella y Sinisi,
Martina (eds.), op. cit., pp. 11 y 12.
40
Consejo de Estado, sección de actos reglamentarios, opinión de 24 febrero 2016, núm.
515, punto 7.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 231

ción del legislador.41 Es evidente que la total aplicación de este principio

comporta unas consecuencias favorables para la contención de riesgos re-
lacionados con la corrupción. La transparencia contribuye a limitar esas
áreas grises en las que puede aparecer la corrupción, rompiendo el velo de
la desinformación que rodea a la acción administrativa. De este modo, se
permite la visibilidad de cualquier discrepancia que pueda surgir entre los
datos formales-organizativos y la estructura real de poderes.42 La misma
importancia tiene el “control generalizado” del trabajo que desarrollan las
administraciones y que el principio de transparencia consiente el libre ac-
ceso a los datos, informaciones y documentos que abren la puerta a debates
en los que participan los ciudadanos sobre los objetivos y resultados que se
deben perseguir, contribuyendo, así, a una realización más completa del
principio de democracia.43

VI. MARCO NORMATIVO EN MATERIA

DE INHABILITACIÓN LABORAL E INCOMPATIBILIDADES
Y CÓDIGOS DE CONDUCTA

La Ley 190/2012 ha delegado en el Gobierno la función de establecer los ca-

sos de incompatibilidad e inhabilitación laborales. Con el Decreto Legislativo
39/2013, el Gobierno ha elaborado un marco normativo que instaura una
serie de casos en los que la condición del individuo resulta un obstáculo para
ocupar un puesto en la Administración pública.
La medida de inhabilitación laboral, que asume la lógica de la incapaci-
dad para las elecciones y candidaturas políticas en la asignación de los car-
gos administrativos, se aplicará en tres situaciones: en caso de condena por
delitos contra la Administración pública, independientemente si la condena
41
La Ley 190/2012 ya identificó la transparencia como un pilar de la lucha contra la
corrupción, otorgando un mandato para la adopción de un texto normativo de reorganiza-
ción. El Decreto Legislativo 33/2013 coloca entre sus propósitos declarados la implemen-
tación de los principios de “responsabilidad, eficacia y eficiencia en el uso de los recursos
públicos, integridad y lealtad en el servicio a la nación” (art. 1o., párr. 2).
Sobre la transparencia como instrumento para combatir la corrupción cfr. Orofino, An-
gelo, Profili giuridici della trasparenza amministrativa, Bari, Cacucci, pp. 157 y ss.; Merloni, Fran-
cesco y Ponti, Benedetto, “La trasparenza”, en Merloni, Francesco y Vandelli, Luciano (eds.),
La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Roma, Passigli editore, 2010, pp. 403 y ss.
42
Gallone, Giovanni, op. cit., p. 355.
43
Marino, I., “Autonomie e democrazia. Profilo dell’evoluzione dell’autonomia e della
sua ricaduta sul sistema giuridico”, Nuove autonomie, 2007, pp. 197 y ss.; Arena, Gregorio,
“Trasparenza amministrativa e democrazia”, en Berti, Giorgio y Candido de Martin, Gian
(eds.), Gli istituti della democrazia amministrativa, Milán, Giuffrè, 1996, pp. 17 y ss.

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232 MEZZETTI / POLACCHINI

es definitiva o no; en caso de cargos adjudicados a sujetos que provengan de

entidades de derecho privado reguladas o financiadas por las administracio-
nes públicas, y en caso de que el sujeto hubiera ejercido funciones anteriores
en órganos políticos.
De forma general, la inhabilitación no se concibe como una exclusión
permanente para acceder a determinados cargos, sino que se trata de una
medida temporánea. La ratio común en los tres casos de inhabilitación des-
critos es, de hecho, la de establecer un periodo de tiempo que inicia cuando
se verifica la condición impeditiva y termina con la asignación del cargo
en la administración pública. De este modo, se logra un “enfriamiento” y
neutralización de todos aquellos elementos que pudieran condicionar la im-
parcialidad de los funcionarios públicos.
En el primer caso, cuando exista una condena que no sea definitiva, la
aplicación de este periodo tiene el objetivo de impedir que se dañe la ima-
gen del cargo asignado a la persona que ha sido condenada, ya que, si esta
última permaneciera ocupando su puesto, tal imagen se vería afectada. En
el segundo caso, cuando existan intereses privados en conflicto, el periodo
de “enfriamiento” ayuda a reducir los vínculos del aspirante al cargo con
los intereses privados en conflicto. Finalmente, en el tercer caso, cuando la
persona haya ejercido funciones en órganos públicos, aplicar el lapso de
tiempo contribuye a que, cuando este finalice, la elección de la persona para
el cargo determinado se lleve a cabo tomando en consideración los propios
méritos profesionales y no la pertenencia a órganos políticos.44 La imparcia-
lidad no es simplemente una característica del acto administrativo, ni una
característica genérica de toda la estructura administrativa: la imparciali-
dad se tiene que garantizar haciendo una referencia específica a los cargos
administrativos y a sus titulares.45
El régimen de la incompatibilidad suele reproducir las causas de in-
habilitación, pero en términos de incompatibilidad. No obstante, esta ha
sido una acción necesaria para poder abarcar situaciones que no estaban
previstas en el ámbito de la inhabilitación. Por ejemplo: a) las incompa-
tibilidades entre cargos políticos de los órganos del Estado y cargos ad-
ministrativos (que existen), y b) las incompatibilidades que puedan surgir
cuando se desarrollan las funciones del cargo, incluidos los casos de con-
flictos de interés, por parte de personas que no son titulares del cargo, pero

44
Merloni, Francesco, “Il regime delle inconferibilità e incompatibilità nella prospetti-
va dell’imparzialità dei funzionari pubblici”, Giornale di Diritto Amministrativo, 2013, pp. 808
y 809.
45
Ibidem, p. 807.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 233

que están directamente relacionadas con este por ser familiares o personas
cercanas.46
Las figuras de inhabilitación e incompatibilidad tienen un carácter recí-
procamente complementario en relación con el objetivo unitario de lograr
una mayor eficacia en la garantía de la imparcialidad y buen funcionamien-
to de la Administración. Los titulares de los altos cargos administrativos no
pueden acumular también cargos políticos, y los titulares de cargos políticos,
cuando terminen sus mandatos, no pueden ser nominados titulares de altos
cargos en las administraciones, entidades públicas o entidades privadas bajo
control público, si antes no ha transcurrido un cierto tiempo y espacio.47
La posición que adopta el Decreto Legislativo 39/2013 es bastante in-
novadora y permite conseguir la imparcialidad mediante la introducción de
una limitación, general y horizontal, que se extiende a cada órgano político
en relación con todas las oficinas administrativas más importantes que se
encuentren en el ámbito de su esfera territorial de influencia, sin necesidad
de imponer nuevos vínculos o prohibiciones especiales (relativas a las par-
ticulares categorías de políticos —parlamentarios, alcaldes, ministros— en
relación con las específicas oficinas de las administraciones públicas).48
Los cargos administrativos que se pretenden proteger mediante las insti-
tuciones de inhabilidad e incompatibilidad en relación con los cargos políticos
se establecen en la legge-delega49 (apdo. 50, literal d)) y se clasifican en cuatro
categorías que el decreto delegato50 especifica concretamente (art. 1o., literales i),
j), k), l)), es decir: a) los altos cargos administrativos; b) los cargos ejecutivos
(internos y externos); c) los administradores de las entidades públicas, y d) los
administradores de entidades de derecho privado sujetas a control público.51
Los cargos se establecen de forma horizontal, es decir, no se basan en las
competencias, sino en la naturaleza de las funciones que se deriven de estos.
De hecho, se trata de cargos que, aunque sean heterogéneos, tienen la ca-
racterística común de complementar la actividad principal de la estructura

46
Merloni, Francesco, “Nuovi strumenti di garanzia dell’imparzialità delle amministra-
zioni pubbliche: l’inconferibilità e incompatibilità degli incarichi”, en Mattarella, Bernardo
Giorgio y Pelissero, Marco (eds.), La legge anticorruzione..., cit.
47
Cavallo, Maria Barbara, “Incompatibilità e inconferibilità di incarichi”, en Massaro,
Antonella y Sinisi, Martina (eds.), op. cit., p. 35.
48
Ibidem, p. 38.
49
La Legge-delega es un instrumento por el cual el Parlamento atribuye al Gobierno la
facultad de regular una materia mediante decretos legislativos.
50
El decreto delegato es el decreto legislativo emanado por el Gobierno con base a la facul-
tad (delega) que le ha dado el Parlamento.
51
Cavallo, Maria Barbara, op. cit., pp. 38 y 39.

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234 MEZZETTI / POLACCHINI

administrativa, a la que se le pide ejercer las funciones de gestión en confor-

midad con las directrices establecidas por los órganos políticos.52
La vigilancia del cumplimiento de las disposiciones del decreto le co-
rresponde, en primer lugar, al RPC de la Administración que asigna un
cargo o el de aquella en la que se haya desempeñado un cargo incompatible.
En segundo lugar, la vigilancia le corresponde a la ANAC, que puede llevar
a cabo inspecciones y verificaciones, así como ejercer poderes de orden (se-
gún el art. 1, apdo. 3 de la Ley 190/2012).
Otro instrumento de prevención de la corrupción consiste en adoptar
códigos de conducta dirigidos a los empleados de las administraciones pú-
blicas: un Código Nacional y los códigos de cada Administración pública.
El nuevo Código Nacional fue emanado mediante decreto del presidente de
la República núm. 62, de 16 de abril 2013. Los códigos nacional y de las
administraciones, lejos de asumir un valor meramente deontológico o ético,
han tenido una determinada relevancia jurídica, ya que contienen nume-
rosas normas importantes relativas a la responsabilidad disciplinaria de los
empleados. La adopción de los códigos de conducta responde a la exigencia
de no reducir exclusivamente a una dimensión ética el cumplimiento de los
deberes de diligencia, lealtad, imparcialidad y buena conducta que los fun-
cionarios públicos están obligados a respetar.

VII. LA REPRESIÓN DE LA CORRUPCIÓN

El ámbito de la represión de la corrupción ha estado profundamente influen-

ciado por la creciente demanda de reforzar la estructura represiva por parte
de las fuentes internacionales. La disciplina penalista es el resultado de la
interrelación entre las opciones político-criminales internacionales y las po-
líticas penales internas de ejecución, que progresivamente han aceptado las
instancias internacionales de incriminación mediante la introducción de nue-
vas circunstancias tipificadas, también han aceptado la extensión de su alcan-
ce, objetivo y subjetivo, y se han consolidado las respuestas sancionatorias.53
Después de casi 20 años de las investigaciones judiciales de Mani Pulite54
se llevó a cabo una profunda y orgánica reforma del microsistema norma-

52
Sirianni, G., “La necessaria distanza tra cariche politiche e cariche amministrative”,
Giornale di Diritto Amministrativo, 2013, p. 816.
53
Manacorda, Stefano, op. cit., p. 178.
54
Mani Pulite (Manos Limpias): famoso proceso judicial de los años noventa que puso en
evidencia un sistema corrupto en el que participaron de forma colusoria políticos y empre-
sarios italianos.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 235

tivo de la corrupción-concusión para poder obtener una eficacia mayor en

la lucha contra la ilegalidad y la mala praxis en la actividad de la Adminis-
tración pública. Esta reforma se hizo posible gracias a la Ley 190/2012 y la
posterior Ley Anticorrupción de 2015 (Ley núm. 69/2015), a la reforma del
Código Antimafia de 2017 y, por último, a la Ley 3/2019, conocida como
Legge Spazzacorrotti.
La reforma iniciada con la Ley 190/2012 no interviene orgánicamente
en materia de delitos contra la Administración pública, aunque contiene
intervenciones bastante significativas tanto en el ámbito de la configuración
de los diferentes casos como en el del sistema sancionador. Entre las noveda-
des más significativas, en el ámbito del derecho sustancial, la ley introduce
algunas modificaciones que redefinen el tipo normativo, como sucede en el
supuesto de corrupción durante el ejercicio de las funciones, establecido en
el artículo 318, que pasa de ser una figura menor de corrupción a un arque-
tipo del delito, por el cual, la corrupción, según el artículo 319, se convierte
en un caso especial o, mejor dicho, en delito de concusión por inducción,
desvinculado del antiguo contenido del artículo 317, y se transforma en in-
ducción para entregar o prometer beneficios (art. 319 quater).55
Como se puede ver,56 la nueva configuración del subsistema normativo
de la corrupción-concusión tiene tres puntos clave: a) el abandono del mo-
delo mercantil de la corrupción —en el que se apoyaba la distinción entre
corrupción impropia (acto de oficio legítimo, art. 318 CP) y propia (acto
contrario a los deberes de oficio, art. 319 CP)— y la reformulación del delito
establecido en el artículo 318 CP, sustituido por la figura de la corrupción
en el ejercicio de las funciones; b) la articulación del delito de concusión en
dos grandes figuras autónomas: la concusión auténtica (actualmente solo
por coacción, se mantiene en el art. 317 CP) y el inédito delito de inducción
indebida para entregar o prometer beneficios (art. 319-quater CP), y c) el en-
durecimiento del sistema sancionador.
Después de casi tres años, desde la reforma de 2012, las políticas anti-
corrupción han conocido un nuevo enfoque legislativo que, por una parte,
consolida y, por otra, moderniza el anterior marco normativo. Con la Ley
69, de 27 de mayo de 2015, sobre “Disposiciones en materia de delitos con-
tra la administración pública, de asociaciones de tipo mafioso y de falsa
contabilidad”, el Parlamento ha vuelto a la disciplina penal de la corrupción

55
Lelo, Paolo, “La legge n. 190 del 2012 e il contrasto alla corruzione”, Questione giustizia,
núm. 1, 2013, p. 122.
56
Gambardella, Marco, “Le nuove fattispecie di corruzione e concussione”, en Massaro,
Antonella y Sinisi, Martina (eds.), op. cit., p. 65.

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236 MEZZETTI / POLACCHINI

pública y circunstancias anexas, endureciendo las penas principales y aque-

llas accesorias (arts. 32 ter, 32 quinquies y 35 CP).
A raíz de importantes casos judiciales y de graves hechos actuales (ca-
sos como Mose, Expo, Mafia-Capitale, etc.),57 se han incrementado los marcos
normativos edictos, elevando la pena máxima del delito de corrupción en el
ejercicio de las funciones y aumentando la pena mínima y también la pena
máxima para los delitos de corrupción propia, corrupción en los actos judi-
ciales y la inducción indebida para entregar o prometer beneficios.58
Para terminar, la última intervención legislativa en la materia se realizó con
la Ley 3/2019 (conocida como Legge Spazzacorrotti), cuya ratio reside en el en-
durecimiento de la respuesta sancionadora y que continúa, bajo determinados
perfiles y de forma parcial, con la reforma establecida por la Ley 69/2015.59
Se trata de una intervención que ha tenido un gran alcance, ya que afecta a
la parte general y especial del Código Penal, al ordenamiento penitenciario, al
proceso penal, al instituto de la prescripción y a la disciplina de la responsa-
bilidad por delito de las entidades establecida con el Decreto Ley 231/2001.
El Tribunal Constitucional ya ha intervenido en esta disciplina, censu-
rando la disposición que ampliaba a los delitos contra la Administración
pública, las preclusiones establecidas en el artículo 4 bis del ordenamiento
penitenciario sobre la concesión de beneficios y medidas alternativas a la
detención. En particular, como se puede ver en el comunicado del gabinete
de prensa (ya que todavía no se ha emitido sentencia), la falta de una disci-
plina transitoria que impida la aplicación de las nuevas normas a los conde-
nados por un delito cometido antes de la entrada en vigor de la Ley 3/2019
se considera incompatible con el principio de legalidad.

VIII. CONCLUSIONES

El complejo sistema anticorrupción se articula en una pluralidad de interven-

ciones normativas que se han sucedido en el tiempo y que han abordado los
perfiles de la prevención y aquellos de la represión de la corrupción.
El perfil de la prevención, que durante mucho tiempo ha estado aban-
donado por parte de la agenda política, a partir de 2012 empieza a ocu-

57
Mongillo, Vincenzo, “Le riforme in materia di contrasto alla corruzione introdotte
dalla legge n. 69 del 2015”, Diritto Penale Contemporaneo, 2016.
58
Cfr. Cingari, Francesco, “Una prima lettura delle nuove norme penali a contrasto dei
fenomeni corruttivi”, Diritto Penale e Processo, 2015, pp. 808 y ss.
59
Gaito, Alfredo y Manna, Adelmo, “L’estate sta finendo…”, Archivio Penale, núm. 3,
2018.

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LA DISCIPLINA ANTICORRUPCIÓN EN ITALIA… 237

par un lugar central en las intervenciones normativas del legislador. La

experiencia ha demostrado que es insuficiente recurrir al instrumento de
la represión penal para combatir la corrupción, como consecuencia del
carácter sistemático de esta y por la dificultad para poder llegar a conocer
este tipo de situaciones. También se ha confirmado la necesidad de pasar
de la prevención ex post mediante la represión, a una prevención ex ante.60
Por otra parte, las investigaciones y el proceso penal han ido tomando
forma gracias a la comprobación de hechos individuales y no por hechos
del sistema.61
La importancia del papel de la prevención en la lucha contra la co-
rrupción se ha confirmado recientemente. La Comisión Europea, a tal
propósito, ha afirmado que “en los últimos veinte años, la estrategia para
combatir la corrupción en Italia se ha desarrollado, en buena parte, sobre
el aspecto represivo. La nueva Ley Anticorrupción, adoptada el 6 de no-
viembre de 2012, ha vuelto a equilibrar la estrategia reforzando el aspecto
preventivo y potenciando la responsabilidad (accountability) de los funcio-
narios públicos”.62
Como se desprende del título “Disposiciones para la prevención y la
represión de la corrupción y de la ilegalidad en la Administración pú-
blica”, la prevención representa el punto innovador de la Ley 190, me-
diante la cual se ha superado ese enfoque tradicional de la corrupción,
y la maladministration, que se basaba en la represión. Antes de esta ley ya
existían también algunas referencias normativas relativas a la prevención
de la corrupción, por ejemplo, la Ley 3/2003, que había instaurado el
alto comisariado para la prevención de la corrupción, y el Decreto Legis-
lativo 150/2009, que atribuyó funciones para combatir la corrupción a la
Comisión Independiente para la Evaluación, la Integridad y la Transpa-
rencia. Aun así, se trataban de disposiciones puntuales que no consentían
delinear un sistema normativo orgánico y tampoco han establecido un
sistema administrativo ad hoc.63
La complejidad de este fenómeno pide un amplio abanico de medidas
de contraste jurídico diferentes: desde códigos de conducta para los funcio-
narios públicos hasta anulaciones de contratos celebrados como resultado

60
Flick, Giovanni Maria, op. cit., p. 2997.
61
Mattarella, Bernardo Giorgio, “Recenti tendenze legislative in materia di prevenzione
della corruzione”, Percorsi costituzionali, 2012, p. 18.
62
Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo-Informe de la Unión
sobre la lucha contra la corrupción, 3 de febrero de 2014.
63
Gullo, Nicola, “La politica di contrasto alla corruzione in Italia ed i soggetti responsa-
bili della prevenzione della corruzione”, Nuove Autonomie, 2014, p. 523.

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238 MEZZETTI / POLACCHINI

de actos ilícitos, así como medidas de transparencia administrativa o san-

ciones penales.64
El legislador ha reconocido que la corrupción, entendida en sentido
general como mala administración, es un fenómeno multiforme y variado
que; sin embargo, todavía sigue lógicas y patrones que se repiten en el tiem-
po y, por tanto, para su prevención es necesaria una estrategia articulada
que se desarrolle dentro de un marco unitario.65 Por esta razón, también
el núcleo central del sistema anticorrupción italiano aparece representado
desde el momento de su planificación y se le dedica una amplia parte de
la estructura normativa especificada en la Ley 190/2012. En particular,
el núcleo central de todo el sistema aparece en el Plan Nacional Antico-
rrupción que representa el marco de referencia para que cada una de las
administraciones (nacionales, regionales y locales) adopte su programa an-
ticorrupción trienal.
Por otra parte, la nueva figura del responsable de la prevención de la co-
rrupción es el motor para lograr la aplicación de las políticas anticorrupción
en cada una de las administraciones. Este verificará, de forma constante, el
grado de eficacia de las medidas establecidas y propondrá, siempre que sean
necesarias, las modificaciones y eventuales actualizaciones del plan trienal,
que será propuesto por el responsable y aprobado por el órgano de direc-
ción política.66
La fuerza del sistema anticorrupción se apoya en las dinámicas virtuo-
sas entre acción administrativa de prevención y modelo represivo. De todos
modos, antes de la intervención preventiva y represiva, es imprescindible
promover y difundir entre los ciudadanos una cultura de la legalidad y de
la ética que permita unos “costes morales” más elevados que aquellos de la
ilegalidad, asegurando que esta última se perciba como un fenómeno con-
denable al grado de suscitar descrédito social.

64
Manganaro, Francesco, “La corruzione in Italia”, II Foro Amministrativo, núm. 6, 2014,
p. 1863.
65
Gullo, Nicola, op. cit., p. 524; Vannucci, Alberto, “La corruzione in Italia: cause, di-
mensioni, effetti”, en Mattarella, Bernardo Giorgio y Pelissero, Marco (eds.), La legge antico-
rruzione..., cit., pp. 25 y ss.
66
Giupponi, Tomas Francesco, “Il contrasto alla corruzione a cavallo tra due Legislatu-
re”, Quad. Cost., 2013, pp. 334 y 335.

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REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO

DE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO Y SINGAPUR

Daniel MÁRQUEZ GÓMEZ*

Beatriz CAMARILLO CRUZ**

SUMARIO: I. Una consideración general. II. La corrupción en México en

la época contemporánea. III. Estudio comparado: la experiencia de Singapur
en el combate a la corrupción.

I. UNA CONSIDERACIÓN GENERAL

La corrupción es un fenómeno complejo sobre el que se han escrito numero-

sos estudios y reflexiones, los cuales tienen como punto de partida enfoques y
abordajes variados. A manera de ejemplo, existen trabajos que colocan mayor
énfasis en los actores involucrados en hechos de corrupción, es decir, destacan
de una u otra manera la influencia y actuación de los funcionarios y servidores
gubernamentales; de las empresas públicas o privadas, nacionales o interna-
cionales; de los partidos políticos o candidatos; por mencionar algunos.1

*
Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
Investigador titular “A” de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas
(IIJ). Director de la Dirección General de Estudios de Legislación Universitaria. Ha im-
partido cátedra en instituciones de educación superior en diversos estados de la República.
Es autor y coautor de múltiples libros y artículos centrados en temas como la rendición de
cuentas, combate a la corrupción, derecho administrativo, transparencia, Administración
pública, entre otros.
**
Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública, así como licenciada y maes-
tra en Derecho por la UNAM. Profesora de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas
y Sociales de la UNAM. Ha colaborado en diversas instituciones, como el IIJ-UNAM y la
Oficina de la Abogacía General de la UNAM. Actualmente cursa sus estudios de doctorado
en la Universidad de Salamanca.
Por ejemplo, un trabajo que apunta el análisis de los jueces e integrantes del Poder
Judicial es el de Carbonell, Miguel, “Corrupción judicial e impunidad: el caso de México”,
en Méndez, Silva Ricardo (coord.), Lo que todos sabemos sobre la corrupción y algo más, México,

239

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas

240 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

Otros estudios destacan las formas en que pueden ser sancionados los ac-
tos de corrupción, desde la materia penal o administrativa,2 aludiendo a los
tipos administrativos o penales contenidos en la norma: colusión, peculado,
soborno, tráfico de influencias, abuso de autoridad, encubrimiento, contrata-
ción indebida, obstrucción de la justicia, enriquecimiento ilícito, entre otras.
También hay análisis que destacan las percepciones acerca de la corrupción3
y sus efectos;4 otros que subrayan los mecanismos de control empleados para
combatirla,5 que dentro de la doctrina pueden considerarse intraorgánicos y
controles interorgánicos, y aquellos que narran los mecanismos para hacerle
frente,6 por mencionar algunos, sin omitir que las posibilidades de cada uno
de estos enfoques se asocia a alguna disciplina o área de conocimiento, así
tenemos el estudio de la corrupción desde el punto de vista político,7 jurídi-

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, [Link]

bjv/libros/6/2770/[Link].
2
Cfr. Díaz Aranda, Enrique, “¿Previene el delito de enriquecimiento ilícito la corrup-
ción?”, en Méndez Silva, Ricardo (coord.), op. cit., [Link]
libros/6/2770/[Link].
3
Sobre este tipo de análisis encontramos que el más común es el que realiza Trans-
parencia Internacional denominado Índice de Percepción de la Corrupción. En el caso de
México, de un total de 180 países analizados, México tienen el lugar 135 en el Índice de Per-
cepción de la Corrupción 2017, mientras que en 2016 ocupó el lugar 123 de un total de 176
países. Cfr. Transparency International, Corruption Perceptions Index 2017, [Link]
org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017.
4
Un trabajo interesante es el que presenta Fernando Jiménez Sánchez acerca de la desa-
fección política e institucional en España, derivado de la percepción ciudadana sobre los altos
índices de corrupción, desafección entendida como una actitud que implica una falta de interés
y compromiso con los asuntos públicos y la actividad política en general, Cfr. Jiménez Sánchez,
Fernando. “Los efectos de la corrupción sobre la desafección y el cambio político en España”,
Revista Internacional Transparencia e Integridad, España, núm. 5, septiembre-diciembre de 2017, p.
10, [Link]
5
Véase Valadés, Diego, “Reformar el régimen de gobierno”, en Salazar, Pedro et al.
(coords.), ¿Cómo combatir la corrupción?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2018, pp. 3-14, [Link]
6
Al respecto véase el artículo de Cárdenas, Jaime “Herramientas para enfrentar la co-
rrupción”, en Méndez, Silva Ricardo (coord.), op. cit., [Link]
bjv/libros/6/2770/[Link]. También puede verse a Guerra Ford, Óscar, “Medios y mecanismos
para combatir la corrupción”, en Salazar, Pedro et al. (coords.), op. cit., pp. 147-157, https://
[Link]/www/bjv/libros/9/4315/[Link].
7
Al respecto puede revisarse la obra de Lascoumes, Pierre, Une démocratie corruptible.
Arrangements, favoritisme et conflits d’intérêt, París, La République des Idées, 2011. También véase
la entrevista realizada a propósito de su obra en Salle, Gregory y Mucchielli, Laurent, Une
democratie corruptible? Entretien avec Pierre Lascoumes, [Link]
Pierre_Lascoumes.pdf. Un estudio desde la administración pública puede revisarse en Ramió
Matas, Carles, “La Administración Pública del futuro: la administración 2050”, en GIGAPP
Estudios, Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública, Madrid, Institu-

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 241

co, internacional,8 desde la perspectiva de la filosofía, psicología, economía

o sociología.
Lo anterior tiene por objetivo destacar la complejidad del fenómeno de-
nominado “corrupción”, ya en un trabajo previo9 hemos analizado las dis-
tintas narrativas en torno al mismo, proponiendo a la Diasdoralogía como un
medio de abordaje para racionalizar la forma en que lleva a cabo su estudio,
con independencia de las distintas disciplinas, con el objetivo de entender
sus causas, manifestaciones y efectos.
Por otra parte, Agustí Cerrillo señala que “la corrupción surge de la
existencia de un conflicto de interés”10 y afirma que la misma “tiene unos
contornos inevitablemente difusos que no permiten establecer una distin-
ción nítida entre lo corrupto y no corrupto”; sin embargo, destaca dos ele-
mentos primordiales que deben coincidir en una situación para poder ser
calificada de corrupción, abuso de poder y la obtención de beneficios, ya
que “el abuso de poder se traduce en aprovechar un conflicto de intereses
imponiendo el interés privado por encima del público para obtener un
beneficio”.11
Lo cierto es que, con independencia de la metodología o técnica que se
utilice para avanzar en la comprensión de la corrupción,12 coincidimos en
que no existe un concepto único ni acabado acerca de lo qué es y no es, y
para efectos de este trabajo, podemos entenderla como un fenómeno pluri-

to Universitario de Investigación Ortega y Gasset, 2015, [Link]

La_Administracion_%20Publica_del_Futuro-La_Administracion_2050-[Link].
8
El trabajo de Susan Rose-Ackerman aborda, entre otros, el impacto y la responsabi-
lidad en la economía internacional de las empresas trasnacionales, además de los controles
que la comunidad internacional suele imponer para su combate. Este artículo también es un
ejemplo del análisis de la corrupción desde los sujetos participantes, es decir, desde el análisis
de la actuación de agentes económicos internacionales. Rose-Ackerman, Susan, “Corrup-
ción y economía internacional”, Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, Alicante, núm.
10, 2005, pp. 51-82, [Link]
9
Márquez Gómez, Daniel y Camarillo Cruz, Beatriz, La diasdoralogía como una teoría
del fenómeno de la corrupción en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2019, p. 174.
10
Cerrillo i Martínez, Agustí, El principio de integridad en la contratación pública. Mecanismos
para la prevención de los conflictos de intereses y la lucha contra la corrupción, 2a. ed., España, Thomson
Reuters Aranzadi, 2018, p. 52.
11
Ibidem, p. 54.
12
Para profundizar en el concepto de corrupción puede verse a Klitgaard, Robert, Con-
trolando la corrupción. Una indagación práctica para el gran problema social de fin de siglo, trad. de
Emilio M. Sierra Ochoa, Buenos Aires, Sudamericana, 1994; Rose-Ackerman, Susan, Co-
rruption and Government, Reino Unido, Cambridge University Press, 1999, y Morris, Stephen
D., Corrupción y política en el México contemporáneo, México, Siglo XXI, 1992.

242 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

dimensional y complejo, que se encuentra tanto en el espacio público como

privado, que abarca a actores individuales y colectivos, nacionales y supra-
nacionales, en los ámbitos político, económico, social y cultural, impactando
negativamente en la institucionalidad y legalidad de una nación, implicando
el uso de recursos del espacio público para beneficio particular.

II. LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO

EN LA ÉPOCA CONTEMPORÁNEA

En México, el fenómeno de la corrupción se ha abordado, con mayor o me-

nor éxito, en distintas épocas y formas. En la historia reciente de nuestro país
se identifica al gobierno del entonces presidente Miguel de la Madrid Hurta-
do con la llamada “renovación moral de la sociedad”, caracterizada como: un
esfuerzo por volver a la sobriedad y austeridad propias del régimen republicano y a supeditar
todo interés personal o de grupo a los intereses de la Nación,13 quien dio inicio a una
lucha institucional en contra de la corrupción en nuestro país.
La llamada tesis de la renovación moral de la sociedad debía ser en-
cabezada por la Administración pública y de ahí partir hacia toda la so-
ciedad, por lo que se afirmaba que la “renovación moral es la columna
vertebral de la renovación de toda la sociedad”.14 En ese contexto también
se llevaron a cabo diversas reformas a la legislación nacional y de con-
trol de la Administración pública, acordes con la idea de conducta moral
en el espacio público, tal como se aprecia en la modificación al Título
Cuarto Constitucional, cuyo texto desde 1917 tenía por nombre “De las
Responsabilidades de los Funcionarios Públicos”15 y tras su primera re-
forma en 1982, se denominó “De las Responsabilidades de los Servidores
Públicos”,16 la publicación de la entonces nueva Ley de Responsabilidades
13
Cfr. “I Informe de Gobierno del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. Miguel de la Madrid Hurtado, 1 de septiembre de 1983”, Informes Presidencia-
les, México, Cámara de Diputados, LXI Legislatura, Dirección General de Servicios de
Documentación, Información y Análisis, abril de 2012, p. 12, [Link]
sedia/sia/re/[Link].
14
Cfr. “II informe de Gobierno del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. Miguel de la Madrid Hurtado, 1 de septiembre de 1984”, Ibidem, p. 102.
15
Cfr. Texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federación (DOF), Órgano del Gobierno Provisional de la República Mexicana, 5
de febrero de 1917, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, [Link]
[Link]/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_orig_05feb1917_ima.pdf.
16
DOF, 28 de diciembre de 1982, con esta reforma constitucional se modificaron los
arts. 108 a 114 que conforman precisamente el Titulo Cuarto de la Constitución Política

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 243

de los Servidores Públicos,17 Ley de Planeación,18 las reformas al Código

Civil,19 al Código Penal Federal,20 la publicación de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales,21 entre otras. También surgió un debate en torno
a la aplicación supletoria de las normas penales a la materia de responsabi-
lidades de servidores públicos, lo que se resolvió afirmativamente.22
Más adelante, durante el sexenio del entonces presidente Vicente Fox
Quezada, se cambió la denominación de Secretaría de Contraloría y Desa-
rrollo Administrativo a Secretaría de la Función Pública,23 se abrogó parte de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y se emitió,
para el ámbito federal, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servido-
res Públicos de corte civilista,24 y se expidió la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública Federal. Durante el gobierno de
Enrique Peña Nieto hay que recordar que se propuso incluso la desaparición
de la citada Secretaría de la Función Pública25 y durante varios años operó

de los Estados Unidos Mexicanos, [Link]

ref_099_28dic82_ima.pdf.
17
Publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1982.
18
Publicada en el DOF el 5 de enero de 1983, destaca principalmente el Capítulo Sépti-
mo de responsabilidades, arts. 42-44, [Link]
orig_05ene83_ima.pdf.
19
Cfr. Reforma y adición a los arts. 1916, 1916 Bis y 2116 del Código Civil para el Dis-
trito Federal en materia común y para toda la república en matera federal, DOF, en relación
al daño moral, y la reparación, considerando también como responsables al Estado y a sus
funcionarios. Cfr. DOF de 31 de diciembre de 1982, [Link]
ref/ccf/CCF_ref27_31dic82_ima.pdf.
20
Cfr. DOF de 5 de enero de 1983, [Link]
ref45_05ene83_ima.pdf.
21
Publicada en el DOF el 14 de mayo de 1986, [Link]
ref/lfep/LFEP_orig_14may86_ima.pdf.
22
El debate se relacionó con el contenido del art. 45 de la Ley Federal de Responsa-
bilidades de los Servidores Públicos, que establecía la supletoriedad a favor de las normas
penales adjetivas y sustantivas en materia de responsabilidad de servidores públicos. Para
mayor información véase Tesis I.7o.A. J/12, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, t. XIII, febrero de 2001, p. 1701, Responsabilidad administrativa de fun-
cionarios públicos. Son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Federal de
Procedimientos Penales.
23
Cfr. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley
de Planeación, publicado en el DOF el 10 de abril de 2003.
24
Véase DOF de 13 de marzo de 2002 y su art. 47, relacionado con la supletoriedad a
favor de normas de carácter civil.
25
Véase el art. segundo transitorio de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, publicada en el DOF el 2 de enero de 2013.

244 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

con fundamento en un artículo transitorio; uno de los principales argumen-

tos para su desaparición fue que se trataba de una dependencia innecesaria,
pues se impulsaría la conformación de un órgano anticorrupción.26
Paradójicamente, durante uno de los gobiernos mexicanos con mayo-
res escándalos de corrupción, y después de más de tres décadas del inicio
de la denominada política de renovación moral, el tema del combate a la
corrupción regresó a la agenda legislativa, plasmándose en la reforma cons-
titucional de 27 de mayo de 2015, además de que desde diversos sectores
de la sociedad la impulsaron como prioridad nacional, al grado tal que, ac-
tualmente, se constituye como uno de los ejes principales de actuación del
Gobierno mexicano.
Con las modificaciones al texto constitucional, cambió la denominación
del Título Cuarto, a “De las responsabilidades de los servidores públicos,
particulares vinculados con faltas administrativas graves o hechos de corrup-
ción, y patrimonial del Estado”; del que se destacan dos grandes temas, el
primero, es que se acepta que los servidores públicos no son los únicos que
pueden incurrir o realizar actos de corrupción, también se incluye a los par-
ticulares, y, el segundo, es que se distingue entre las conductas corruptas gra-
ves y no graves en las faltas administrativas. Esta reforma también supuso la
modificación al artículo 73, fracciones XXIV y XXXIX-V, para facultar al
Congreso de la Unión para emitir las leyes generales que instituyan las bases
del Sistema Nacional Anticorrupción y aquella de responsabilidades admi-
nistrativas de los servidores públicos, respectivamente.
En la reforma constitucional que se comenta, se estableció la creación
de un “sistema” para combatir el añejo problema nacional de la corrup-
ción, de hecho, el artículo 113 de la CPEUM establece al Sistema Nacional
Anticorrupción como “la instancia de coordinación entre las autoridades
de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección
y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción,
así como en la fiscalización y control de recursos públicos”.27 Para rea-
lizar la función de coordinación de este sistema se conforma un Comité
Coordinador,28 integrado por los titulares de distintas entidades y depen-

26
Cfr. “La SFP ya no existe; es necesario regularizarla: Marván Laborde”, La Jornada, 5
de febrero de 2015, [Link]
27
Cfr. CPEUM, art. 113.
28
El Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción se integra por los titu-
lares de la Auditoría Superior de la Federación; de la Fiscalía Especializada en Combate a la
Corrupción; de la Secretaría de la Función Pública; por el presidente del Tribunal Federal
de Justicia Administrativa; el presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales (INAI); por un representante del Consejo

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 245

dencias de la Administración pública federal, de órganos constitucionales

autónomos y cuerpos colegiados de carácter ciudadano.29 Desde el punto
de vista normativo este Comité Coordinador se sitúa a la cabeza de los
también denominados sistemas estatales anticorrupción y diseña la política
del Estado mexicano en la materia.
Además, el 18 de julio de 2016 se aprobaron la Ley General del Sistema
Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Adminis-
trativas; la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y
otras reformas legales para dar operatividad a la reforma constitucional de
2015, entre otras, las relativas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República —ahora Fiscalía General de la República—, la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Federal y el Código Penal Federal.
Ahora bien, en las entidades federativas,30 de acuerdo con la Secretaría
Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, organismo descentralizado
no sectorizado que apoya técnicamente al Comité Coordinador del Sistema
Nacional Anticorrupción,31 existe un avance significativo en la aprobación
de las leyes locales en la materia, es decir, para armonizar sus leyes con
la reforma constitucional de 2015, cada una de las entidades federativas
debe reformar nueve leyes, incluyendo las modificaciones a sus textos cons-
titucionales, lo que da un total de 288 reformas, adiciones, o bien, la posible

de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana. Cfr. CPEUM, art.
113, frac. I.
29
Se crea el Comité de Participación Ciudadana, integrado por cinco ciudadanos de reco-
nocido prestigio en materia de combate a la corrupción, rendición de cuentas y transparencia.
30
En lo que respecta a las entidades federativas, no pasa desapercibida una contradic-
ción para hacer operativo este sistema, ya que el art. cuarto transitorio del Decreto de refor-
ma constitucional para el combate a la corrupción, de 27 de mayo de 2015, estableció que
el Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la entonces Asamblea Legislativa
del Distrito Federal, deberían expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas corres-
pondientes, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales (del
Sistema Nacional Anticorrupción y de Responsabilidades Administrativas); no obstante lo
anterior, el decreto publicado el 18 de julio de 2016, mediante el cual se aprobaron, entre
otras, las citadas leyes generales, en su transitorio segundo se estableció que el Congreso de
la Unión y las entidades federativas tendrían un año como plazo para hacer las adecuaciones
normativas necesarias, tras lo cual y solo apuntándolo como ejercicio de pulcritud de técnica
legislativa, un transitorio de una ley general modifica el contenido de un transitorio conte-
nido en una reforma constitucional, situación que revela parte del poco cuidado legislativo
en determinadas materias. Esta exquisitez académica podría parecer insignificante ante el
tamaño de la complejidad para hacer operativa la reforma anticorrupción, aunque sin duda
esto revela en parte lo que acontece en nuestro país, ya que hay casos dramáticos de violacio-
nes a la legislación nacional vía la figura de “fraude a la ley”.
31
Cfr. Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, arts. 24 y 25 DOF, 18 de julio
de 2016.

246 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

emisión de nuevos ordenamientos jurídicos locales.32 De acuerdo con in-

formación de la citada Secretaría Ejecutiva, en México quedan pendientes
únicamente dos adecuaciones normativas locales en todo el país.
Como se aprecia, desde mayo de 2015, se estableció la manera en que
quedaría integrado el Comité Coordinador; sin embargo, es hasta febrero
de 2019, casi cuatro años después, que puede hablarse de la completa in-
tegración del mismo, ya que es hasta entonces que se designó a la persona
titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.33 Además
del retraso en la conformación del Comité Coordinador, no pasa desaperci-
bido que las reformas al Código Penal Federal en materia de combate a la
corrupción tampoco entraron en vigor inmediatamente, sino solo a partir
del nombramiento del titular de la mencionada Fiscalía especializada,34 es
decir, casi tres años después de su aprobación legislativa.
En las entidades federativas, de acuerdo con la información propor-
cionada por la citada Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Antico-
rrupción, la conformación de la estructura operativa de los sistemas locales
presenta un avance muy significativo, ya que de las 191 instancias o cargos
que deben conformarse o nombrarse en las 32 entidades federativas, única-
mente quedan pendientes de nombramiento cuatro, lo que representa cerca
del 2% a nivel nacional.35

32
Cfr. Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, “Adecuación al marco
normativo de los Sistemas Locales Anticorrupción”, cifras proporcionadas al 9 de abril de
2021. Los ordenamientos jurídicos que se han adecuado o emitido son: 1) reformas a la
Constitución local; 2) ley estatal anticorrupción; 3) ley de responsabilidades administrativas;
4) ley de fiscalización y rendición de cuentas; 5) ley orgánica del Tribunal de Justicia Ad-
ministrativa; 6) ley orgánica de la Fiscalía General; 7) Código Penal; 8) ley orgánica de la
Administración pública estatal, y 9) ley de extinción de dominio, [Link]
wp-content/uploads/2021/04/Avance_Marco_Normativo_SLA-[Link].
33
El fiscal general de la República nombró el 9 de febrero de 2019 a la persona titular de
la Fiscalía Especializada en combate a la corrupción y a la persona titular de la Fiscalía
de Delitos Electorales. Cfr. “Gertz Manero designa fiscales contra la Corrupción y Delitos
Electorales” Excélsior, [Link]
corrupcion-y-delitos-electorales/1295423.
34
Cfr. Transitorio primero del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones del Código Penal Federal en materia de combate a la corrupción,
publicado en el DOF el 18 de julio de 2016.
35
Cfr. Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, “Conformación de la
estructura operativa de los Sistemas Locales Anticorrupción”, con fecha de corte al 9 de
abril de 2021. La instancia o designación que deben efectuarse son: Comisión de Selección;
Comité de Participación Ciudadana; Comité Coordinador; Secretaría Ejecutiva; fiscal an-
ticorrupción y magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, [Link]
wp-content/uploads/2021/04/Avance_Estructura_Operativa_SLA-[Link].

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 247

Evidentemente, tanto la aprobación de las adecuaciones normativas

como la puesta en marcha de las estructuras operativas en las entidades fede-
rativas constituye un dato “formal” que no necesariamente refleja un cambio
cualitativo de su puesta en operación; sin embargo, para efectos del presente
texto, es indicativo del nivel de avance en la implementación del Sistema Na-
cional Anticorrupción en el país, el cual presenta nuevos retos por su tamaño
y la cantidad de factores y actores involucrados.
Señalado lo anterior, hay que recalcar que, a pesar de la complejidad del
fenómeno de la corrupción, en nuestro país existe un avance en la legislación
en la materia, sin embargo, y tomando en consideración que las reformas
constitucional y legal son perfectibles, aún son insuficientes para lograr un
avance significativo en su combate. Es más, el actual Gobierno accede al po-
der afianzándose ideológicamente en el discurso del combate a la corrupción.
La realidad mexicana presenta verdaderas interrogantes acerca de la
manera en que terminará implementándose el denominado Sistema Na-
cional Anticorrupción, aunado al contexto de la llegada de un nuevo gru-
po político al poder y la configuración de una clase política distinta a la
de los años previos, con una ideología y una forma distinta de entender la
acción de gobierno. En este sentido, basta mencionar que el tema de la co-
rrupción apareció en reiteradas ocasiones en los documentos oficiales del
partido gobernante: Estatutos,36 Declaración de Principios37 y Programa
de acción38 del partido político Morena, como en el programa de gobier-

36
Estatutos. Art. 2. Morena se organizará como partido político nacional a partir de los
siguientes objetivos: […] d. La búsqueda de la erradicación de la corrupción y los privilegios
a que se han asociado de manera dominante los cargos públicos y la representación política.
Cfr. INE, documentos básicos. Estatuto de Morena, art. 2o., [Link]
cos/partidos-politicos-nacionales/documentos-basicos/.
37
Declaración de principios. […] Los miembros de Morena regiremos nuestra conducta
personal y colectiva bajo los siguientes principios éticos y valores humanos defendidos por
nuestra organización: […] 6. Nuestro Partido reconoce su esencia en la pluralidad; Morena es respetuoso
de la diversidad cultural, religiosa y política a su interior. Nuestra acción individual y colectiva está sustentada
en principios de honestidad, patriotismo y reconocimientos de las diferencias para forjar una nueva forma del
quehacer público, alejada de los vicios y la corrupción de las prácticas políticas del actual sistema político,
cultural y económico. Cfr. Ibidem, Declaración de Principios de Morena, principio 6.
38
Programa de acción de Morena. Para realizar los postulados y alcanzar los objetivos
enunciados en nuestra declaración de principios, Morena es una organización plural, amplia
e incluyente que convoca al pueblo de México a luchar por la vía pacífica para cambiar el
régimen de injustica, corrupción y autoritarismo que gobierna México […] Por una ética
republicana y contra la corrupción. La vida pública, privada y social de nuestro país vive en
una profunda corrupción, las instituciones se encuentran capturadas por los poderes fácti-
cos y prevalece la impunidad de quienes cometen graves delitos en contra de las mayorías.
Luchamos contra toda forma de corrupción, de utilización del poder público para el enri-

248 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

no de la actual administración denominado Proyecto de Nación 2018-

2024, el cual en sus lineamientos generales estableció como eje prioritario
el relativo a la “Legalidad y erradicación de la corrupción”.39
Además, con la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024,
se delinearon los principios y acciones prioritarias del gobierno actual, cuya
bandera principal ha sido acabar con la corrupción,40 para lo cual se esta-
blecieron diversos objetivos, entre otros, “tipificar la corrupción como delito
grave, prohibir las adjudicaciones directas, […] eliminar el fuero de los altos
funcionarios […] mecanismos fiscalizadores como la Secretaría de la Fun-
ción Pública (SFP) y la Auditoría Superior de la Federación (ASF) […]”.41
En este contexto, y con una mayoría en el Congreso de la Unión del partido
en el gobierno, se han materializado algunos de los objetivos planteados en
el citado Plan Nacional de Desarrollo.
En consonancia con lo anterior, el 4 de abril de 2019, fue reformado
el artículo 19, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, tras lo cual se considera como delito grave, entre otros,
el de corrupción en su vertiente de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusi-
vo de funciones,42 teniendo como consecuencia la imposición de la prisión

quecimiento personal y de grupo, contra el tráfico de influencias y el manejo de recursos

públicos para beneficio de unos cuantos. Luchamos por instaurar un verdadero sentido del
servicio público. Por la eliminación del dispendio de recursos públicos, de salarios excesivos
y derroche de la alta burocracia. El dispendio del gobierno ofende al pueblo. La ausencia de
un régimen democrático y la impunidad hacen que se multiplique la corrupción. Luchamos
porque el ejercicio del poder sea democrático, transparente y rinda cuentas a la sociedad.
Que los gobiernos, sindicatos, partidos, organizaciones empresariales, iglesias, medios de co-
municación electrónica, grandes empresas transparenten el origen y manejo de sus recursos
y rindan cuentas a la sociedad. Cfr. Ibidem, Programa de Morena, línea de acción 2a.
39
Cfr. Proyecto de Nación 2018-2024, p. 6, [Link]
[Link].
40
Las referencias al combate a la corrupción en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-
2024 son numerosas, por ejemplo, el vocablo “corrupción” aparece 29 veces y corrupta(s)
o corrupto en seis ocasiones; además, encontramos que en el Eje General 1 denominado
“Política y gobierno”, el primer apartado se denomina “Erradicar la corrupción, el dispen-
dio y la frivolidad”, de igual forma de plantean ideas como “[…] estamos empeñados, en pri-
mer lugar, en acabar con la corrupción en toda la administración pública, no solo la corrup-
ción monetaria sino la que conllevan la simulación y la mentira”, “la corrupción es la forma
más extrema de la privatización, es decir, la transferencia de bienes y recursos públicos a
particulares”, “erradicar la corrupción del sector público es uno de los objetivos centrales
del sexenio en curso”.
41
Cfr. Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado en el DOF el 12 de julio de
2019.
42
El Código Penal Federal, en el art. 224, establece que existe enriquecimiento ilícito
cuando el servidor público no pudiere acreditar el legítimo aumento de su patrimonio, la

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 249

preventiva oficiosa, reforma que ha suscitado severas críticas por la afecta-

ción al principio de presunción de inocencia del inculpado.
En lo relativo a las adquisiciones en México se modificó la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal,43 y se reasignaron funciones a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, provocando la centralización
de la labor de planeación y conducción de la política general en materia de
contrataciones públicas, reguladas por Ley de Adquisiciones, Arrendamien-
tos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las mismas, diseño institucional que buscaba acabar con
la corrupción en las compras públicas en el ámbito federal.44
Sin embargo, el balance no es positivo, porque las declaraciones polí-
ticas y adecuaciones legislativas no coinciden con los hechos. De manera
paradójica, de acuerdo con información publicada por la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, durante 2020 la plataforma de contratación pú-
blica “Compranet”45 registró un total de 144 901 contrataciones públicas en

legítima procedencia de los bienes a su nombre, o de aquellos respecto de los cuales se

conduzca como dueño, sancionando esta conducta con el decomiso en favor del Estado, de
aquellos bienes cuya procedencia no se logre acreditar, además de multa y pena privativa
de la libertad de hasta 14 años. Por otra parte, el artículo 220, establece que el delito de ejer-
cicio abusivo de funciones se actualiza cuando el servidor público que, en el desempeño de
su empleo, cargo o comisión, ilícitamente otorgue por sí o por interpósita persona, contratos,
concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, franquicias, exenciones o efectúe compras
o ventas o realice cualquier acto jurídico que produzca beneficios económicos, conducta
sancionable con multa y hasta 12 años de prisión.
43
Véase el art. 31, fracc. XXV-XXVIII, de la Ley Orgánica de la Administración públi-
ca Federal, tras la reforma publicada en el DOF el 30 de noviembre de 2018.
44
Así fu planteado en la exposición de motivos de la Iniciativa de reforma de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, presentada por el diputado Mario Delga-
do Carrillo, suscrita también por legisladores del Grupo Parlamentario del partido político
Morena: “Las compras del sector público son una fuente potencial de corrupción a todas las
escalas y a todos los niveles, en tal consideración propone que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público sea dotada de las facultades para consolidar compras de la Administración
Pública Federal en todos los mercados de bienes y servicios […]” y “la dispersión de facultades
y autoridades involucradas directamente con el ejercicio de recursos públicos para compras
de bienes y servicios o pago de contratos de obra pública es otra fuente de corrupción y que
a mayor dispersión, menor capacidad de fiscalización y control […]”. Cfr. “Dictamen de la
Comisión de Gobernación y Población, con opinión de la Comisión de Seguridad Pública
que contiene proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal”, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 13 de
noviembre de 2018, p. 11, [Link]
45
El periodo que se presenta comprende del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020. El
número total de contratos registrados en Compranet, la plataforma pública de contratos
públicos, durante 2020 fue de 153 059, correspondiendo a la Administración Pública Federal
(APF) 144 901, a los Gobiernos Estatales (GE) 6 448 y a los Gobiernos Municipales (GM)

250 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

la Administración pública federal, de las cuales 80.7% (117 042), se llevaron

a cabo por adjudicación directa, mientras que el procedimiento de licitación
pública representó únicamente el 10.8% (15 746) y el procedimiento de con-
tratación por invitación a cuando menos tres personas representó el 5.3%
(7 715) de los casos, de entre los procedimientos de contratación contempla-
dos en la legislación de adquisición de bienes, obras y servicios. En el caso
de los medicamentos, se recurrió a un complicado y deficiente mecanis-
mo de centralización, que terminó otorgando a la Oficina de las Naciones
Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) la encomienda de compra
de medicamentos. Lo anterior ha provocado desabasto de medicinas en el
sector salud.
Por otra parte, entre los programas gubernamentales que se han apro-
bado en la lucha contra la corrupción se encuentra el Programa Nacional
de Combate a la Corrupción y a la impunidad, y de Mejora de la Ges-
tión Pública, 2019-2024,46 el cual planteó cinco objetivos prioritarios, entre
otros, combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción y comba-
tir los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno federal, sin que
sus resultados sean claros hasta el momento.
De esta forma y teniendo como eje una política de austeridad en el
ejercicio del gasto público, mediante decreto presidencial de 2 de abril de
2020,47 inició un proceso de extinción de fideicomisos públicos y, con ello, la
desaparición de importantes programas en materia de ciencia, tecnológica,
educación, atención a desastres naturales, cultura, protección de víctimas

1 710. Cfr. “Datos relevantes de los contratos ingresados a Compranet en 2020”, Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, [Link]
net-2020.
46
Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a
la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024, publicado en el DOF el 30 de
agosto de 2019. Las dependencias encargadas de llevar a cabo este programa son la Secreta-
ría de la Función Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Coordinación de
la Estrategia Digital Nacional de la Oficina de la Presidencia.
47
Decreto por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos,
mandatos públicos y análogos, publicado en el DOF el 2 de abril de 2020, con el cual “se
instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a la Oficina de
la Presidencia de la República, así como a los Tribunales Agrarios, […] lleven a cabo los pro-
cesos para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgá-
nica, mandatos o análogos de carácter federal en los que funjan como unidades responsables
o mandantes. Los derechos y obligaciones derivados de dichos instrumentos serán asumidos
por los ejecutores de gasto correspondientes con cargo a su presupuesto autorizado […]”.
Estableciéndose que la fecha límite para la coordinación de las acciones para concentrar la
totalidad de los recursos públicos federales en la Tesorería de la Federación, fuese el 15 de
abril de 2020, es decir, 14 días naturales después de su publicación.

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 251

y periodistas, entre otros. Tras el primer decreto vino un segundo de 6 de

noviembre de 2020,48 con el que fueron reformadas 18 leyes y abrogadas
dos más, para concretar la extinción de 109 fideicomisos públicos.49 La justificación
principal de la reforma fue “eliminar los gastos innecesarios, eliminar la
opacidad en su administración y generar ahorros para que el país asigne efi-
cazmente recursos públicos a las acciones y programas prioritarios del Plan
Nacional de Desarrollo 2019-2024”,50 provocando una oleada de críticas de
los sectores afectados e incertidumbre en la manera en que serán retomadas
determinadas acciones prioritarias y de urgente atención, por los entes pú-
blicos cabeza de sector.
Lo cierto es que el tema del combate a la corrupción seguirá tenien-
do un papel relevante en los próximos años en nuestro país, y aunque po-
dría pensarse que en el ámbito legislativo ha sido suficientemente abordado
tras la aprobación del paquete de reformas constitucional y legal de 2015 y
2016, respectivamente, la evidencia muestra que la clase gobernante mexi-
cana sigue apostando por su regulación,51 por ejemplo, con proyectos le-

48
Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley para la
Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas; de la Ley de Coo-
peración Internacional para el Desarrollo; de la Ley de Hidrocarburos; de la Ley de la In-
dustria Eléctrica; de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; de la Ley
General de Protección Civil; de la Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo
Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; de la Ley de Ciencia y Tecnología; de la Ley
Aduanera; de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; de la Ley General de Cultura
Física y Deporte; de la Ley Federal de Cinematografía; de la Ley Federal de Derechos; de
la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo; de la Ley
de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados; de la Ley General de Cambio
Climático; de la Ley General de Víctimas, y se abroga la Ley que crea el Fideicomiso que
administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, publi-
cado en el DOF el 6 de noviembre de 2020.
49
Gaceta del Senado de la República núm. LXIV/3PPO-36/113367, de 20 de octubre
de 2020, Dictamen de las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios
Legislativos, Segunda, Microsoft Word, DICTAMEN MINUTA ELIMINACIÓN FIDEICOMISOS FINAL.
docx ([Link]).
50
Cfr. Dictamen de la Comisión de Gobierno y Cuenta Pública de la Cámara de Diputa-
dos con proyecto de decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones para con-
cretar la extinción de diversos fideicomisos, publicado en Gaceta Parlamentaria núm. 5621-V,
de 1 de octubre de 2020, [Link]
51
Así lo demuestra la publicación el 5 de noviembre de 2018, de la Ley Federal de
Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación emitió la declaratoria de invalidez de algunos de sus artículos en la
acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, publicada en el DOF el
19 de julio de 2019, al considerarse que parte de su contenido es contrario a la Constitución.
Otro ejemplo es la Ley Federal de Austeridad Republicana, de 19 de noviembre de 2019.

252 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

gislativos sobre conflictos de interés,52 y no necesariamente por mejorar la

capacidad de implementación de los mecanismos de control existentes.
Existen casos de corrupción emblemáticos y con una enorme difusión
mediática y política, como el de la asignación de contratos en varios países de
América Latina en beneficio de la empresa petrolera brasileña Odebrecht,
empleando para ello prácticas corruptas y sobornos gubernamentales, y que
en México se desarrolló desde hace más de una década con distintos actores
políticos, donde se involucra al exdirector de la empresa productiva mexica-
na Petróleos Mexicanos, Emilio Lozoya Austin, inhabilitado para desempe-
ñarse como servidor público por la Secretaría de la Función Pública en 2019,
por 10 años,53 y, posteriormente, detenido en España en febrero de 2020,54 a
solicitud de las autoridades mexicanas. El “tsunami” Lozoya ha involucrado
a 17 políticos, incluidos tres expresidentes, candidatos presidenciales, minis-
tros y diputados de los dos partidos Partido Acción Nacional (PAN) y Partido
Revolucionario Institucional (PRI),55 en un procedimiento que resulta escan-
daloso por su narrativa, y grotesco por los personajes, con un puerto de lle-
gada incierto por la manera en que se han filtrado documentos que forman
parte de las investigaciones de las autoridades mexicanas.56

52
El 2 de junio de 2020, el grupo parlamentario del partido Morena en la Comisión de
Transparencia y Anticorrupción de la Cámara de Diputados, presentó la denominada “Nue-
va Ley Federal de Combate a los Conflictos de Interés”, anunciada desde el Plan Nacional de
Desarrollo 2019-2024, la cual se espera sea discutida en comisiones durante 2021. Cfr. Pro-
grama legislativo virtual ante la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19,
actividades legislativas a distancia, minutas, iniciativas y proposiciones con punto de acuer-
do, PROGRAMA LEGISLATIVO VIRTUAL ANTE LA PANDEMIA COVID-19, Comisión de Transparencia y
Anticorrupción / Inicio - Camara de Diputados.
53
Cfr. Comunicado de la Secretaría de la Función Pública de 22 de mayo de 2019,
“Función Pública sanciona a altos mandos de Pemex de la Administración de Peña Nieto”,
sanción que se impuso por información falsa en su declaración patrimonial, Función Pública
sanciona a altos mandos de Pemex de la administración de Peña Nieto | Secretaría de la Función Pública |
Gobierno | [Link] ([Link]). Dicha sanción fue confirmada por la Sala Superior del Tri-
bunal Federal de Justicia Administrativa. Cfr. Secretaría de la Función Pública, Comunicado
núm. 014/2020, de 5 de febrero de 2020, “Tribunal confirma validez de sanción impuesta
por Función Pública a Emilio Lozoya, ex director general de Pemex”, [Link]
sfp/prensa/tribunal-confirma-validez-de-sancion-impuesta-por-funcion-publica-a-emilio-lozoya-ex-direc-
tor-general-de-pemex?idiom=es.
54
Cfr. “Detenido en España el exdirector de Pemex Emilio Lozoya”, El País, 13 de febre-
ro de 2020.
55
Cfr. “Un video, maletas llenas de billetes y tres expresidentes”, El País, 22 de agosto
de 2020.
56
La difusión en distintos diarios nacionales e internacionales, de la denuncia que pre-
sentó Emilio Lozoya Austin, en contra de diversos personales de la vida política mexicana,
con fecha de recepción de 11 de agosto de 2020, por la Dirección de Documentación y Aná-

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 253

Por otra parte, el denominado caso La estafa maestra57 es otra muestra

de presuntos actos de corrupción por un monto estimado de 450 millones de
dólares,58 en el que se involucran a instituciones de educación superior pú-
blicas y dependencias federales. El personaje más visible es María del Rosa-
rio Robles Berlanga, quien fuera titular de la Secretaría de Desarrollo Social
y de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, durante el
sexenio presidencial de Enrique Peña Nieto, privada de su libertad desde
agosto de 2019 por su probable responsabilidad en la comisión de delitos
de corrupción. En este caso, la Auditoría Superior de la Federación, tras
la revisión de la Cuenta Pública de 2013,59 detectó diversas irregularida-
des que derivaron en la presentación de denuncias penales por la supuesta
participación de exfuncionarios públicos en la simulación de contratos al

lisis de la Oficina del C. Fiscal General de la República, a decir por él mismo, en la búsqueda
de “[…] un criterio de oportunidad y/o me proporcione una salida alterna en estricto apego
a la ley respecto a los procedimientos que hay en mi contra y en contra de mi familia […]”, es
una muestra del nivel de penetración de la corrupción en la operación de distintos proyectos
de la empresa Odebrecht en México, “Esta es la denuncia completa de Emilio Lozoya ante
la FGR”, El Universal, 19 de agosto de 2020, [Link]
denuncia-completa-de-emilio-lozoya-ante-la-fgr.
57
La difusión en medios de comunicación de las irregularidades detectadas en el caso
de La estafa maestra fue realizada tras una investigación periodística publicada el 4 de sep-
tiembre de 2017 en el medio informativo “Animal Político”, [Link]
estafa-maestra/, y que más tarde fuera reconocida por el premio Ortega y Gasset 2018, Cfr.
“La investigación que debió sacudir a México (pero no lo hizo)”, El País, 24 de abril de 2018.
58
Cfr. “Qué es lo que en México llaman la Estafa Maestra, la investigación que revela la
«pérdida» de US$450 millones de dinero público”, BBC News Mundo, 17 de mayo de 2018,
[Link]
59
El entonces Auditor Superior de la Federación (ASF), Juan Manuel Portal, el 18 de
febrero de 2015, presentó el informe de la revisión de la Cuenta Pública de 2013, el cual
entre otros, asentaba que el marco legal prevé que los procesos de adquisición y contrata-
ción que se realicen entre entidades públicas pueden llevarse a cabo de manera directa,
es decir sin licitación pública y subcontratando bienes o servicios hasta por un porcentaje
determinado (49%); sin embargo, “en múltiples casos, ha sido evidente que las instituciones
contratistas fungen como meros comisionistas, que, con su intervención, permiten adjudi-
caciones directas a terceros, que se realizan al margen de las disposiciones legales[…]”, y
resultado de la revisión, “el caso más frecuente se refiere a universidades públicas, cuyos
fines esenciales son la enseñanza y la investigación, y no así la prestación de servicios, ya sea
de adquisiciones, obras públicas, asesorías, o hasta de contratación de mano de obra para
terceros”. Lo cierto es que “la ASF ha observado reiteradamente en la revisión de las tres
últimas cuentas públicas […] Subcontrataciones por el 100% de lo ordenado por el contra-
tante que indebidamente, se realizan sin observar las disposiciones en materia de licitaciones
públicas”, principalmente contrario a lo establecido en el art. 4 del Reglamento de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Cfr. ASF Informe General
Cuenta Pública de 2013, pp. 71 y ss., [Link]
Informe_General_CP_2013.pdf.

254 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

amparo de la legislación mexicana en materia de adquisiciones, legislación

que establece la posibilidad de subcontratación de bienes o servicios por un
porcentaje determinado, entre dependencias de la Administración pública
federal con las entidades federativas, sin la necesidad de optar por el proce-
dimiento de licitación pública establecido en la Constitución.60 Actualmente
las causas penales están en curso61 en contra de distintos exfuncionarios; sin
embargo, se carece de información certera respecto del destino de los recur-
sos involucrados, la existencia o no de las empresas contratistas y los bienes
y servicios efectivamente prestados.
Finalmente, otro tema ligado a la corrupción es el narcotráfico, que en
los últimos años representa uno de los problemas estructurales más graves
que padece México. Durante el gobierno del expresidente Felipe Calde-
rón Hinojosa, de 2006 a 2012, se declaró la llamada “guerra” contra el
narcotráfico y el crimen organizado, teniendo como resultado niveles de
violencia sin precedentes en los años recientes del país. En este contexto,
el 15 de octubre de 2020 se llevó a cabo, en Estados Unidos, la detención
de Salvador Cienfuegos Zepeda, exsecretario de la Defensa Nacional du-
rante el gobierno de Enrique Peña Nieto, acusado por la Agencia Anti-
drogas de Estados Unidos de América (Drug Enforcement Administration,
DEA)62 de cuatro cargos por actividades vinculadas al narcotráfico durante
su desempeño como secretario. Posterior a la detención, los cargos fueron
desestimados por las autoridades estadounidenses y, tras la intervención di-

60
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público en el art. 1o.,
párr. sexto (tras la reforma del 11/08/2020), contempla su aplicación en la celebración de
contratos públicos entre dependencias en los distintos niveles de gobierno (federal o estatal) o
entre dependencias del mismo nivel, “cuando la dependencia o entidad obligada a entregar
el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por sí misma y contrate un
tercero para su realización”. Aunado a lo anterior, la referida Ley de Adquisiciones en el
art. 41, frac. X, exceptúa del procedimiento de licitación pública, entre otros supuestos, en
los casos de “de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones, […] entre las
que se incluirán instituciones públicas y privadas de educación superior y centros públicos de
investigación”.
61
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ratificó una resolución de la
Auditoría Superior de la Federación de 11 de enero de 2019, en donde se confirma la res-
ponsabilidad resarcitoria por el daño causado a la hacienda pública federal por un monto
superior a los 33 millones de pesos, en contra de exfuncionarios de la entonces Secretaría de
Desarrollo Social (ahora Secretaría de Bienestar), de la Universidad Autónoma del Estado
de Morelos y de una empresa contratista. Cfr. “TFJA ratifica resolución contra empresa invo-
lucrada en caso de la Estafa Maestra”, El Economista, 10 de marzo de 2021.
62
Cfr. “Información sobre el caso del general retirado Salvador Cienfuegos Zepeda”, Co-
municado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, 15 de enero de 2021, a través del cual se difundió
el expediente del caso que consta de 751 páginas, [Link]
sobre-el-caso-del-general-retirado-salvador-cienfuegos-zepeda.

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 255

plomática mexicana, fue trasladado a México y el caso retomado por la Fis-

calía General de la República, instancia que determinó, en enero de 2021,
el no ejercicio de la acción penal en favor del general en retiro.63 Por el alto
cargo del exfuncionario involucrado, por los hechos que se señalan y por
tratarse de un procedimiento que inicio en Estados Unidos sin el conoci-
miento del Gobierno mexicano, es un asunto que reviste una enorme com-
plejidad y devela la circunstancia institucional del México actual.
En efecto, en la esfera del Poder Ejecutivo se hace énfasis en el discurso
de combate a la corrupción de manera reiterada, sin que ello necesariamen-
te se traduzca en acciones articuladas y planeadas en la acción de gobierno,
y dejando de facto fuera de la puesta en marcha de las políticas de combate
a la corrupción, el andamiaje institucional creado ex profeso, como lo es el
Sistema Nacional Anticorrupción, con lo cual las vicisitudes en las medidas
de combate a la corrupción podrían acarrear costes elevados. Es un hecho
que la implementación de un sistema nacional como el que se ha diseñado
en México aún está en construcción, aunado a la complejidad que por sí
mismo entraña este fenómeno que aqueja a nuestra sociedad.

III. ESTUDIO COMPARADO: LA EXPERIENCIA

DE SINGAPUR EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN

1. Contexto

Entre los siglos II y III aparecen los primeros antecedentes de la isla Pu Long Chuo
(la isla del final o isla en el extremo de la península). También conocida como
Temasek o “Ciudad del mar”. En 1320 los chinos llegaron a la isla y la nom-
braron “Luang-ya-men” o el “Estrecho de los dientes de Dragón”.64 En el siglo

63
La Fiscalía General de la República, a través de un comunicado, informó el no ejerci-
cio de la acción penal en favor del General Salvador Cienfuegos Zepeda, concluyendo que
“nunca tuvo encuentro alguno con los integrantes de la organización delictiva investigada
por las autoridades norteamericanas, y tampoco sostuvo comunicación alguna con ellos,
ni realizó actos tendientes a proteger o ayudar a dichos individuos. No se encontró prueba
alguna de que hubiera utilizado ningún equipo o medio electrónico, ni que hubiera emitido
orden alguna para favorecer al grupo delictivo señalado en este caso” y tampoco “apareció
dato alguno o síntoma de obtención de ingresos ilegales o acrecentamiento de su patrimo-
nio fuera de lo normal, de acuerdo con sus percepciones en el servicio público”, Cfr. Co-
municado FGR 013/21. FGR Informa,14 de enero de 2021, [Link]
comunicado-fgr-013-21-fgr-informa.
64
Lee, Edwin, Singapore. The unexpected Nation, Singapore, Institute of Southeast Asian
Studies, 2008, p. 1.

256 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

XIII llegó a la isla el príncipe Parameswara, quien, apoyado en la leyenda que

atribuye a Sri Tri Buana o Sang Nila Utama haber visto a un animal salvaje
similar a un león, bautizó a la isla como: Singapura o “Ciudad de los Leones” o
“Ciudad del León”.65 En 1390 el Parameswara gobernó la isla. Posteriormente,
Singapur se transformó en un gran puerto comercial, los portugueses llegaron
en 1509 y piratas portugueses incendiaron el puerto en 1613.
En el siglo XVII los holandeses tomaron el control de los puertos de Sin-
gapur. Thomas Stamford Raffles, representante de la East India Company
(Compañía de Indias Orientales), llegó a la Isla el 29 de enero de 1819, ayu-
dó al hermano del sultán de Johore, Tengku Long Hussein a volver a Sin-
gapur y el 6 de febrero de 1819 firmó un tratado con el sultanato de Johore
y el caique local Temenggong Abdul Rahman para construir un puesto co-
mercial en la zona, con lo que surge la Singapur moderna.
Thomas Stamford Raffles dejó al comandante William Farquhar, “el
primer residente de Singapur”, a cargo del puerto. Farquhar gobernó del
7 de febrero de 1819 al 1 de mayo de 1823 y, para aumentar los ingresos,
vendió licencias para negocios de juegos de azar y permitió la venta de
opio.66 Al inicio, Raffles vio a Singapur como un puesto para la venta de opio
en la región y determinó que la Compañía de Indias Orientales protegiera
el comercio de opio y lo ofreciera en todas sus instalaciones. Además, se
asignó el 5% de comisión por cada licencia de opio. Paradójicamente, la
idea de Farquhar era usar los ingresos del juego y el opio para financiar
a la policía, por lo que fue el fundador de la primera fuerza policial de
Singapur.67
Raffles despidió Farquhar el 1 de mayo de 1823 y lo reemplazó por
John Crawfurd, un eficiente y prudente administrador, quien de nuevo,
paradójicamente, otorgó licencias para las peleas de gallos.68 En 1832 Sin-
gapur era el centro del gobierno de las posesiones inglesas en Malasia.69
Durante la época colonial la corrupción creció en Singapur, porque los
corruptos no eran detectados ni castigados. En 1871 se determinó que la
corrupción era ilegal; sin embargo, no se hizo nada concreto.70 En 1889 el
65
Anales Malayos (Sejarah Melayu).
66
Biblioasia, Farquhar & Raffles. The Untold History, [Link]
sia/2019/01/21/farquhar-raffles-the-untold-story/. Es importante mencionar que el opio fue la
mayor fuente de ingresos para Singapur de 1824 hasta 1910.
67
Idem.
68
Idem.
69
Gilardi, Mauro, Singapur: ¿qué democracia? Influencias externas y valores asiáticos en el proceso
de formación de un modelo democrático, trad. de Audry Hawes Mayayo, Babelcube, 2017.
70
Singapore Government, CPIB, Our Heritage, 1871, [Link]
ourheritage.

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 257

gobernador, Cecil Clementi Smith, prohibió las sociedades secretas, con-

duciéndolas hacia la clandestinidad.71
En diciembre de 1937 se introdujo la primera legislación anticorrup-
ción a través de la Ordenanza de Prevención de la Corrupción (Prevention
of Corruption Ordinance, POCO), un documento breve de 12 secciones
con un alcance limitado, la corrupción no era una ofensa grave y los oficia-
les tenían poderes limitados de investigación.72 La POCO se revisó en 1946,
convirtiendo los delitos corruptos en embargables, dando poderes más am-
plios a los agentes de policía para combatir la corrupción. No obstante, esa
legislación no consideró el hecho de que la Rama Anticorrupción (Anti-
Corruption Branch-ACB) era ineficiente, por el bajo número de policías y
recursos escasos.73
En octubre de 1951 se aseguraron 1 800 libras de opio por 400 000 dó-
lares en la playa de Punggol y entre los delincuentes había tres detectives de
la policía. Un equipo especial de la ACB fue designado para investigar el
caso. Se descubrió que algunos oficiales de alto rango de la policía estaban
involucrados en el ilícito; sin embargo, solo fue despedido un superinten-
dente asistente y otro oficial fue retirado. Los oficiales restantes no fueron
procesados ni condenados. Como resultado, en abril de 1952, el Gobierno
reunió a un equipo de investigaciones especiales para revisar las deficiencias
en la investigación en torno al caso del opio.74
El fracaso de la ACB para frenar la corrupción la condujo a su desapa-
rición. El Gobierno creó la Oficina de Investigación de Prácticas Corrup-
tas (Corrupt Practices Investigation Bureau, CPIB) en septiembre de 1952,
bajo el mando del fiscal general. En 1952 el CPIB era un equipo de solo
13 oficiales, que duraban poco tiempo en su comisión, tenían capacidades
limitadas para realizar investigaciones, generando un estigma social por in-
vestigar a otros policías, lo que impedía investigar la corrupción de los fun-
cionarios encargados de hacer cumplir la ley.75
El 21 de noviembre de 1954, Harry Lee (Lee Kuan Yew), abogado edu-
cado en Cambridge y Harvard, fundó el People’s Action Party (PAP). El
partido ganó las elecciones de 1959. Cuando Lee Kuan Yew llevó al PAP,
juró su cargo en junio de 1959, y sus partidarios usaron los uniformes blan-
71
Ajuariaguerra Escudero, Miguel Ángel, La planificación estratégica en los procesos de con-
formación de las ciudades globales: los casos de Singapur y Dubai, Anexos a la tesis doctoral, p. 30,
[Link]
72
Singapore Government, CPIB, Our Heritage, cit., 1937.
73
Ibidem, 1946.
74
Ibidem, 1951.
75
Ibidem, 1952.

258 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

cos que simbolizan la pureza y la incorruptibilidad de sus miembros. Lee

Kuan Yew se comprometió a poner fin a las prácticas corruptas en Singa-
pur. El gobierno estaba preparado para endurecer la legislación existente
y para modernizar el CPIB como una agencia dedicada exclusivamente a
la investigación de prácticas corruptas y la preparación de pruebas para su
procesamiento. Ese año el CPIB fue transferido al Ministerio del Interior.76

2. Intervención contra la corrupción:

The Prevention of Corruption Act

La Ley de Prevención de la Corrupción (Prevention of Corruption Act,

PCA), presentada por el entonces ministro de Asuntos Internos Ong Pang
Boon, fue promulgada el 17 de junio de 1960, incorporó disposiciones sig-
nificativas para eliminar las deficiencias de la POCO y para dar poder al
CPIB para realizar sus investigaciones y deberes. La PCA ha sido revisada
varias veces para garantizar su relevancia y efectividad, y constituye uno de
los pilares clave en la lucha de Singapur contra la corrupción.77
La PCA de 1960 (cap. 241, de los Estatutos de Singapur)78 prescribe que
la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (Corrupt Practices Inves-
tigation Bureau, CPIB) tendrá como cabeza a un director y tres departamen-
tos principales: i) investigaciones; ii) operaciones, y iii) asuntos corporativos.

A. Departamento de Investigaciones

Función Integración
Ejecuta la función Se integra por:
principal de la Ofi- 1. Rama de Investigaciones Especiales (pública).
cina investigando las 2. Rama de Investigaciones Especiales (privada). Se enfocan en ca-
ofensas relacionadas sos de corrupción en los sectores público y privado.
con la Ley de Pre- 3. Rama de Investigaciones Financieras. Conduce investigaciones
vención de la Co- sobre lavado de dinero y corrupción trasnacional.
rrupción. 4. Rama de Investigaciones Generales. Investiga los casos de co-
rrupción del día a día.

76
Ibidem, 1959.
77
Ibidem, 1960.
78
Prevention of Corruption Act (Chapter 241, Original Enactment: Ordinance 39 of
1960), Revised Edition 1993 (15th March 1993). An Act to provide for the more effectual
prevention of corruption [17th June 1960] [29/2002 wef 30/01/2003].

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 259

Función Integración
5. Unidad de Entrenamiento en Investigaciones. Es responsable de
la planeación del currículo y realizar cursos especializados en
investigación de la corrupción.
6. Unidad de Políticas de Investigación. Realiza análisis sobre ten-
dencias en corrupción y elaboración de políticas de investiga-
ción para encontrar deficiencias ocultas en la organización en
las investigaciones de corrupción. Es responsable de los talleres
de Anti-Corrupción Expertise (ACE) y talleres de entrenamien-
to para oficiales de la Oficina y las contrapartes.
7. Sección de Entrevistas Especiales.

B. Departamento de Operaciones

Función Integración
Realiza actividades Se integra por:
de apoyo a la inves- 1. División de Administración y Apoyo a las Operaciones. Partici-
tigación. pa en diversas operaciones de campo, como ayudar a arrestar
y escoltar a personas acusadas y ayudar en la incautación y el
examen de documentos, en el uso de herramientas de investiga-
ción especializadas como pruebas de polígrafo y análisis forense
informático para ayudar al Departamento de Investigaciones.
2. División de Inteligencia. Reúne y recolecta información para el
apoyo a las investigaciones del Departamento de Investigaciones.

C. Departamento de Asuntos Corporativos

Función Integración
Se ocupa de los Se integra por:
asuntos de recursos 1. División de Gestión y Desarrollo de Personas. Diseña, revisa e
humanos, adminis- implementa estrategias de recursos humanos. Además, tienen la
tración y finanzas. tarea de desarrollar y construye capacidades para cumplir con
los requisitos operacionales de CPIB y para manejar la adminis-
tración y las operaciones del personal.
2. División de Finanzas y Administración. Es responsable de los
asuntos financieros, de adquisiciones y activos de la Oficina y
proporciona diversos servicios administrativos y apoyo. Su fun-
ción también incluye el cuidado de los proyectos de desarrollo
de infraestructura e instalaciones, así como la facilitación del
mantenimiento.

260 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

Función Integración
3. División de Planificación, Política y Relaciones Corporativas. Se
encarga de la planificación estratégica, el desarrollo de la or-
ganización y la excelencia organizativa de la Oficina. Además,
esta división lleva a cabo revisiones de políticas y coordina las
posiciones de políticas en materia de lucha contra la corrupción.
A nivel internacional, encabeza la participación de la Oficina
en diferentes foros internacionales y planifica las políticas de re-
laciones internacionales. Como un frente público esta división
impulsa la educación pública y los esfuerzos de divulgación en
la lucha contra la corrupción y maneja los asuntos de relaciones
corporativas de la agencia.
4. División de Tecnología de la Información. Incorpora y apro-
vecha la tecnología de TI en las operaciones de la Oficina para
respaldar sus funciones.

El CPIB define a la corrupción como: “recibir, pedir o dar alguna gra-

tificación para inducir a una persona a hacer un favor con una intención
corrupta”.79 Como se advierte, “dar o pedir” es la acción concreta y, lo im-
portante, como elemento psicológico es la “intención” corrupta.

3. Marco normativo del combate a la corrupción en Singapur

En su parte I “Preliminar”, numerales 1 y 2, la PCA destaca cómo debe

citarse esa ley, su interpretación, y se define lo que se entiende por “agen-
te”; “oficial de la CPIB”; “director”; “gratificación”; “fondos de inversión”;
“miembros”; “principal”; “cuerpo público”; “esquema”; “servicio”, e “in-
vestigador especial”.
En el numeral II “Nombramiento y asuntos de personal”, numerales 3
y 4, regula los nombramientos del director y de los oficiales de la Oficina de
Investigación de Prácticas Corruptas, a los que se considera servidores pú-
blicos; se establece su plan de jubilación; los efectos de la quiebra; condena
sobre el plan de beneficios y el esquema de los fondos de inversión.
La parte III “Ofensas y penalidades”, numerales 5 a 14, menciona el
castigo por corrupción, así tipificada:

5. Cualquier persona que por sí misma o por o junto con cualquier otra per-
sona: (a) solicitar o recibir de forma corrupta, o aceptar recibir por sí mismo o

Singapore Government, CPIB, Definition of Corruption, [Link]

corruption/definition-of-corruption.

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 261

por cualquier otra persona; o (b) ceder, prometer u ofrecer de forma corrupta
a cualquier persona, ya sea en beneficio de esa persona o de otra persona,
cualquier gratificación como un incentivo o recompensa para, o de otra ma-
nera a causa de, (i) cualquier persona que haga o no haga nada con respecto
a cualquier asunto o transacción, real o propuesta; o (ii) cualquier miembro,
funcionario o funcionario de un organismo público que haga o prohíba ha-
cer cualquier cosa con respecto a cualquier asunto o transacción, real o pro-
puesta, en lo que concierne a dicho organismo público, será culpable de un
delito y será responsable en caso de condena a una multa que no exceda de
$100,000 o de prisión por un término no mayor a 5 años o a ambos.

Además, contiene el “castigo por transacciones corruptas con agentes”,

destaca penalidades agravadas para los casos de contratación pública; des-
taca la presunción de corrupción en ciertos casos, también, en el caso de
aceptar una gratificación a pesar de no tener el propósito de realizar un
acto de corrupción; el retiro de ofertas de manera corrupta; el soborno a un
miembro del Parlamento; el soborno a un miembro de un cuerpo público;
sanciones económicas adicionales a otras penas, y la recuperación como
deuda civil de sumas de dinero o gratificaciones cuando se hayan otorgado
en contravención a la ley.
El apartado IV “Poderes de arresto e investigación”, numerales 15 a
22, destaca que el director o cualquier investigador especial puede, sin una
orden judicial, arrestar a cualquier persona que haya estado involucrada en
algún delito en virtud de esta ley o contra la cual se haya presentado una
queja razonable o se haya recibido información creíble o exista una sospe-
cha razonable de que haya estado interesado. En esta parte, también se per-
mite que el director y los oficiales del CPIB puedan usar armas; se estable-
cen provisiones sobre fianzas y bonos; poderes de investigación; los poderes
especiales de investigación; las investigaciones autorizadas por la fiscalía; los
poderes de la fiscalía para autorizar investigaciones a libros bancarios;
los poderes de los fiscales para obtener información, y los poderes de bús-
queda y captura.
En la parte V “Evidencia”, numerales 23 a 25, destaca el tema de la
evidencia inadmisible, al prescribir que, en los juicios civiles o penales, no
se admitirán pruebas para demostrar que cualquier gratificación es habitual
en cualquier profesión, oficio o vocación; la evidencia de recursos o bienes
pecuniarios y la evidencia de complicidad.
La parte VI “Misceláneos”, numerales 26 a 37, regula los siguientes as-
pectos: obstrucción de búsqueda; obligación legal de dar información; false-
dad en declaraciones; información; fomento de delitos; intento (¿tentativa?);

262 MÁRQUEZ GÓMEZ / CAMARILLO CRUZ

conspiración; las ofensas para ser detenido; procesos que se iniciarán con
el consentimiento del fiscal; la competencia del Tribunal de Distrito para
juzgar los delitos en virtud de esta ley; examen de los delincuentes; protec-
ción de informantes, y la responsabilidad de ciudadanos de Singapur por
ofensas cometidas fuera de su país.
Sin embargo, contrario a la creencia popular, la corrupción en Singa-
pur no se ha eliminado; la corrupción continúa. En 1986 se involucró al
entonces ministro de Desarrollo Nacional, Teh Cheang Wan, en un caso de
sobornos por un total de un millón de dólares de dos compañías privadas,
por ayudarlo a retener y comprar en un terreno estatal para el desarrollo
privado.80 En 1994 el CPIB investigó el caso del entonces jefe ejecutivo ad-
junto (operaciones) de la Junta de Servicios Públicos (PUB), Choy Hon Tim,
por conspiración criminal y por aceptar sobornos por un total de aproxima-
damente 13.85 millones de dólares.81
En 2009 el CPIB amplió su marco de actuación a otro tipo de prácticas de
corrupción, llamadas “prácticas industriales” aceptables, como es el caso
de chefs de renombre aceptaban gratificaciones a cambio de usar produc-
tos de proveedores preferidos, o de los talleres de automóviles que habían
sobornado a inspectores de vehículos para permitir que los vehículos modi-
ficados ilegalmente pasen las inspecciones.82
Actualmente se afirma que el éxito de Singapur en la lucha contra la
corrupción se sustenta en cuatro pilares fundamentales: i) leyes efectivas
con dos legislaciones clave para combatir la corrupción: la PCA y la Ley
de Corrupción, Tráfico de Drogas y Otros Delitos Graves (Confiscación de
Beneficios) (CDSA); ii) Poder Judicial independiente de la interferencia po-
lítica que impone multas rígidas y encarcela a delincuentes; iii) un servicio
público eficiente que ejecuta la ley, con un Código de Conducta que estable-
ce altos estándares de comportamiento basados en los principios de integri-
dad, incorruptibilidad y transparencia. El CPIB tiene el mandato de llevar
a cabo revisiones procesales para agencias gubernamentales que pueden
tener procedimientos de trabajo susceptibles de prácticas corruptas, y iv) el
respaldado de una fuerte voluntad política y liderazgo, que construyó un
“gobierno incorruptible y meritocrático” y “una cultura de tolerancia cero
contra la corrupción”.83
80
Singapore Government, CPIB, Our Heritage, cit., 1986.
81
Ibidem, 1994.
82
Ibidem, 2009.
83
Singapore Government, CPIB, Singapore’s Corruption Control Framework, https://
[Link]/about-corruption/corruption-control-framework.

REFLEXIÓN EN TORNO AL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN... 263

Sin embargo, los costos de estas medidas se podrían considerar excesivos

en términos de estándares democráticos, como lo destacan Lin Hongxuan y
Jorge Bayona: Singapur también tiene problemas, particularmente respecto
a la falta de libertad de prensa, la legislación que criminaliza la homosexua-
lidad, la falta de límites a la detención, así como precisamente la pena de
muerte obligatoria para crímenes relacionados con las drogas. Todas estas
son razones por las cuales Singapur podría, y debería, ser criticada.84
Así, se atribuye a Lee Kuan Yew la frase: “Si no hubiéramos interveni-
do en la vida de la gente, en cuál es tu vecino, cómo vives, qué ruido haces,
cuándo escupes o qué lenguaje utilizas, no estaríamos donde estamos”.85 Lo
anterior parece llevar a la conclusión de que la lucha contra la corrupción
exige un marco normativo autoritario, en donde se sacrifiquen los derechos
humanos. Sin embargo, la experiencia de Dinamarca, Noruega, Suecia e Is-
landia muestra que se pueden garantizar las libertades y combatir al mismo
tiempo la corrupción.
Como se advierte, la experiencia de Singapur nos deja las lecciones si-
guientes: i) se requieren leyes adecuadas para enfrentar a la corrupción; ii)
esas leyes las debe operar una fuerza policial competente e incorruptible;
iii) los órganos jurisdiccionales deben simpatizar con esa lucha y apoyar-
la; iv) debe existir una voluntad política en el más alto nivel del gobierno
para apoyar esa lucha. Sin embargo, existen negativos ocultos, la experien-
cia de Singapur nos muestra que su lucha contra la corrupción es a costa
del sacrificio de las libertades. Por su parte, la experiencia de nuestro país
—México—, en el momento actual, muestra que se puede hacer uso retó-
rico del discurso anticorrupción para impulsar una agenda autoritaria. Así,
una conclusión general de estas experiencias de México y Singapur es la
necesidad de enfrentar la corrupción con las herramientas ético-morales y
jurídicas del Estado, sin sacrificar los derechos humanos.

84
Hongxuan, Lin y Bayona, Jorge, “La historia falsa en tiempos de la post-verdad: el
caso de Singapur”, Revista Asia-América Latina, Argentina, año II, vol. 1, núm. 4, diciembre de
2017, p. 151.
85
Salvá, Ana, “Las dos caras del éxito de Singapur. La ciudad Estado combina riqueza y
un severo control de libertades en su 50 aniversario”, El País, Singapur, 10 de agosto de 2015,
[Link]

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ Y SU ENFRENTAMIENTO

EN CLAVE CONSTITUCIONAL

Ernesto BLUME FORTINI*

SUMARIO: I. Introducción. II. La problemática de la corrupción en Perú.

III. Los instrumentos jurídicos para enfrentar el fenómeno. IV. Nuestra pro-
puesta para enfrentarlo en clave constitucional. V. Apreciaciones conclusivas.

I. INTRODUCCIÓN

Antes de abordar el tema al cual dedicamos el presente trabajo, “La corrup-

ción en Perú y su enfrentamiento en clave constitucional”, debemos expresar
nuestro profundo agradecimiento al Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la Universidad Nacional Autónoma de México, así como a los doctrinarios
don Diego Valadés y don Antonio María Hernández, por la gentil invitación
que nos formularon para participar en la obra La Constitución y el combate a la
corrupción, que con indudable acierto han promovido en la idea de brindar
un examen comparativo de la problemática y los instrumentos jurídicos exis-
tentes en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Guatemala,
Italia, México, Perú y Venezuela, en la lucha contra la corrupción, por la
incidencia generalizada del fenómeno.
Expresado lo anterior, y a modo de introducción al tema que hoy nos
convoca, cabe referir, en línea con lo que hemos sostenido en otras oca-
siones, que, como ocurre con la gran mayoría de los países del orbe, Perú

*
Expresidente del Tribunal Constitucional del Perú y actual magistrado del mismo.
Director general del Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional. Pre-
sidente de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Magíster en Derecho por la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor principal de Derecho Constitucional y
de Derecho Procesal Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima.
Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y del Instituto Iberoame-
ricano de Derecho Procesal Constitucional. Integró la Comisión de Reforma Constitucional
y la Comisión de Estudio de la Reforma del Código Procesal Constitucional.

265

266 ERNESTO BLUME FORTINI

presenta una historia marcada por la corrupción y, por cierto, sigue siendo
marcada por su perniciosa presencia. Es decir, un devenir desde su funda-
ción republicana producida en 1821 hasta lo que va del presente siglo XXI,
salpicado de actos de corrupción en todas las esferas de su sociedad, con es-
pecial énfasis en lo que se refiere al manejo, administración y disposición de
las arcas públicas; ello, sin considerar que la corrupción fatalmente también
estuvo presente en la etapa colonial.
Empero, en la última década del siglo pasado, durante el segundo go-
bierno del expresidente Alberto Fujimori (1995-2000), que actualmente
cumple una condena de 25 años de pena privativa de la libertad por la
comisión de los delitos de homicidio calificado, lesiones graves y secuestro
agravado, el país vio estupefacto a través de la televisión, en forma inédita,
el grado que este fenómeno había alcanzado, cuando se revelaron los famo-
sos “vladivideos”, grabados en la salita del Servicio de Inteligencia Nacional
(SIN) por el entonces asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres, hoy
igualmente preso por diversos delitos; videos en los que se veía en forma fla-
grante el grado de descomposición existente en políticos, militares del más
alto rango, autoridades y propietarios de medios de comunicación, a los que
se les observaba vendiendo su conciencia por dinero, que se recibía en efec-
tivo y en voluminosas rumas de billetes, con desfachatez y sin ningún tapujo.
Así, la sociedad peruana constataba, diríase en directo y con sus pro-
pios ojos, el grado de descomposición existente y como los delitos típicos
de la corrupción, tales como la concusión, el cobro indebido, la colusión,
el peculado, la malversación y el cohecho, entre otros, eran perpetrados sin
reparo alguno por personajes de las más diversas y altas esferas de la socie-
dad peruana.
Al respecto, como bien sostiene el historiador peruano Alfonso W. Qui-
roz, lamentablemente hoy ausente por su temprana partida, la década de
los noventa en Perú fue una “década infame”, en la que el nivel de corrup-
ción “[…] definitivamente superó al de todos los demás gobiernos de la
historia moderna y sería comparable tal vez únicamente con el periodo co-
lonial, cuando los mecanismos corruptos eran algo inherente al sistema del
poder y generación de riqueza”.1
La situación descrita gatilló diversas y explicables reacciones, pues se
trataba de una pública y evidente constatación que produjo indignación
en todos los sectores de la sociedad peruana, que reclamaban urgentes y
efectivas medidas para acabar en forma pronta y eficaz con el fenómeno

Quiroz, Alfonso W., Historia de la corrupción en el Perú, Lima, Instituto de Estudios Perua-
nos, 2016, p. 432.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 267

y evitar que el mismo se mantuviera, replicara aumentando y fuera más

difícil su combate.
Esta indignación, a su vez, provocó efectos multidimensionales, como
por referir algunos: agudizó la sensibilidad de la población frente a todo lo
que en alguna medida pudiera significar corrupción, que podríamos catego-
rizar como una hipersensibilidad del colectivo social; un especial celo de la
prensa, especialmente el periodismo de investigación y denuncia, que cen-
tró su accionar en la denuncia frente a todo acto que tuviera algún atisbo
de corrupción; un afinamiento y una agudización de una suerte de actitud de
sospecha colectiva, de desconfianza en todos los órdenes, especialmente en
el ámbito del ejercicio de la función pública, ya sea por representación po-
pular o por designación u otra modalidad de ingreso al desempeño de la
misma; una suerte de emplazamiento colectivo de la sociedad civil y de los
medios de comunicación a la clase política, poniendo en tela de juicio su
accionar, al punto que se suscitaron nuevos destapes, se abrieron múltiples
procesos a nivel del Ministerio Público y del Poder Judicial y se puso en
marcha una maquinaria para perseguir y sancionar a los que eran acusados
de actos de corrupción; una actitud draconiana de los fiscales y jueces en-
cargados de investigar, procesar, sentenciar y sancionar a los denunciados,
que relativizaron las garantías constitucionales, prefiriendo la privación de
la libertad, aun antes de la formalización de la denuncia, el procesamiento
del imputado, la sentencia y condena de responsabilidad penal; la existencia
de un juicio mediático por parte de grandes sectores de la sociedad, que, a
consecuencia de los escándalos que destapaba la prensa, condenaba frente
a la simple denuncia; una presión pública inmisericorde sobre las autorida-
des, recurriendo al cuestionamiento a los fiscales y jueces encargados por
sectores sectarios de la sociedad, que se atribuyeron el patrimonio absoluto
de la verdad, a despecho de los derechos de los denunciados y del respecto
a la autonomía e independencia de la autoridad, y, por último, una grotesca
utilización del tema de la lucha contra la corrupción como bandera para
diversos actores sociales oportunistas, sectarios y manipuladores, políticos
ideologizados extremistas, prensa parametrada y organizaciones de la so-
ciedad civil, entre otros.
En paralelo, se empezó a producir un cambio a nivel normativo infra-
constitucional que se tradujo en una serie de modificaciones e innovaciones
en las disposiciones regulatorias del sector público, del ejercicio de la fun-
ción pública, de la contratación que llevaba a cabo el Estado, del control y
seguimiento de la gestión pública, de los ilícitos penales, del manejo de los
fondos en poder de las instituciones estatales, de los movimientos econó-
micos de significación realizados por los particulares y de su seguimiento,

268 ERNESTO BLUME FORTINI

entre muchas otras medidas que tendían a facilitar la detección, denuncia,

persecución y sanción por los actos relacionados con la corrupción. Es de-
cir, un cambio a nivel normativo infraconstitucional que desembocó en una
sobrerregulación elaborada como reacción frente a lo que se había vivido,
pero en muchos casos ausente de basamento constitucional.
En el presente ensayo, siguiendo los lineamientos trazados por los pro-
motores de la obra, abordaremos la problemática de la corrupción en Perú,
deteniéndonos en los problemas de origen de la República, en el detonante
producido ante el fenómeno de la corrupción desde la década de los noven-
ta, en lo que vino después, en las reacciones y dimensiones de la respuesta
del colectivo social y en el panorama actual. Luego, pasaremos revista a
los principales instrumentos jurídicos existentes para enfrentar y superar el
fenómeno, revisando el actual marco constitucional e infraconstitucional,
así como la normativa supranacional, desembocando en nuestra propuesta
de enfrentamiento en clave constitucional, deteniéndonos en la necesidad de
volver nuestra mirada a los principios y valores que inspiran al constituyente
nacional, hacia una revaluación de la persona humana y sus derechos y, a
partir de ellos, enfrentar el flagelo, postulando la adecuación de la norma-
tiva infraconstitucional a la Carta Fundamental de la República, el replan-
teamiento del rol de la prensa y de los demás actores sociales del Estado,
para, finalmente, consignar nuestras apreciaciones conclusivas sobre la ne-
cesidad de legitimar la lucha contra la corrupción constitucionalizándola en
todos los órdenes.

II. LA PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN EN PERÚ

El examen comparativo de la problemática de la lucha contra la corrupción

existente en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Guatema-
la, Italia, México, Perú y Venezuela, que pretende como su primer objetivo el
presente libro, en lo que a nosotros concierne se circunscribe específicamente
a la exposición del caso peruano, en la idea de presentar un panorama de
cuál es la situación del país en esta materia, sin más pretensión de ofrecer al
lector un diagnóstico que le permita efectuar propiamente el análisis compa-
rativo con los otros países que se han escogido como objeto de estudio. Por
tanto, no pretendemos realizar nosotros tal análisis, sino únicamente presen-
tar la situación, dejando al lector la tarea comparativa y de contraste con su
realidad y la de otros países.
Dicho esto, consideramos que para poder entender lo que hoy acontece
en Perú respecto al tema de la corrupción, así como las características del

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 269

fenómeno, sus aristas, dimensiones, complejidades y demás aspectos, es me-

nester referirse a los problemas de origen de la República, por cuanto lo que
hoy ocurre está hondamente vinculado al pasado y, diríamos más, es en bue-
na parte consecuencia del mismo, por lo que merecerá nuestro inmediato
abordaje, haciendo presente que realizado este, como lo hemos adelantado
en la introducción, nos referiremos a los factores que provocaron el estallido
multidimensional en el tema de la corrupción que hoy se vive para entender
las respuestas que se dieron en la sociedad peruana y ofrecer el panorama
actual de la corrupción en Perú.
Precisado lo antes referido, procedemos en consecuencia.

1. Los problemas de origen de la República

Perú, independizado por el general don José de San Martín el 28 de

julio de 1821, presenta problemas desde su origen republicano, que lo
tipifican, a nuestro juicio, como un Estado nación en formación, que ha
adoptado la forma de un Estado constitucional, pero que aún no se en-
cuentra consolidado como tal por una serie de factores, entre los que se
pueden resaltar: la falta de una conciencia y un compromiso colectivo
de lo que ello significa; la ausencia de un verdadero sentimiento consti-
tucional; la crisis de valores y principios; la precaria institucionalidad; la
carencia de una clase política madura, seria y responsable; la orfandad de
solidaridad y compromiso en los medios de comunicación respecto a la
responsabilidad social que les corresponde, y la existencia de una colecti-
vidad no comprometida, sin formación adecuada en principios y valores,
y altamente manipulable.
Para entender esta realidad, es menester tener en cuenta que los Esta-
dos nacionales en América Latina surgieron dentro de un contexto sui gé-
neris y atípico, caracterizado por la existencia de una serie de elementos y
fuerzas que provocaron, simultáneamente, energías centrífugas y centrípetas.
Por ello, puede afirmarse que la emancipación americana no correspondió
en verdad a un movimiento unánime, coherente, deseado por todos los in-
volucrados y conscientemente aceptado; sino que fue, en cierta medida, un
fenómeno impuesto por las circunstancias, en cuya base se daba un tejido
social enmarañado y complejo, así como impregnado de intereses, fuerzas y
posiciones contradictorias.
Perú no solo no fue ajeno a este contexto, sino que en él se dieron con
más énfasis estas contradicciones, como lo reconoce el célebre historiador
peruano Jorge Basadre, al sostener que

270 ERNESTO BLUME FORTINI

Por el mayor enraizamiento de la tradición colonial, por la abundancia de

funcionarios, nobles y comerciantes prósperos dentro del régimen vigente,
por las condiciones excepcionales que supo desplegar el Virrey Abascal, el
Perú no solo resultó el país menos movido por la conmoción libertadora sino
el paladín de la resistencia colonial. Fueron necesarias las intervenciones ar-
gentina, chilena y colombiana para libertar al Perú.2

Es ciertamente un inicio débil, dubitativo y sin convicción popular, que

permite entender la razón de su posterior decurso y de su situación actual,
que presentó, entre otras, las siguientes características:

a) Surgió como consecuencia del proceso de emancipación y en cir-

cunstancias en que esta no había concluido en el plano militar; sien-
do del caso resaltar que su territorio no estaba totalmente liberado,
que su población permanecía parcialmente sojuzgada y que su ju-
risdicción no podía ejercerse completamente, por lo que desde un
inicio presentó la insoslayable necesidad de un poder militar que, en
razón de las circunstancias, aparecía como más importante que el
propio poder civil (quizás aquí esté el germen de aquel péndulo fatal
entre democracia y dictadura que ha venido marcando su vida repu-
blicana, salvo en los últimos 27 años);
b) Estuvo predeterminado por la teoría inspirada en modelos foráneos,
pero sin contrastación con la realidad, que era totalmente distinta y
distante de ellos;
c) Presentó una incipiente organización que obligó a centralizar el po-
der para controlar una situación que exigía acciones en varios fren-
tes (estructuración del aparato estatal; formulación del nuevo orden
jurídico; diseño de políticas de acción sin contar con un diagnóstico
de la realidad del país y, menos aún, con un inventario de medios y
posibilidades existentes para enfrentar las necesidades de esa hora;
obtención de medios para la guerra, etcétera);
d) Careció de una élite política con experiencia de gobierno, lo que pro-
vocó improvisaciones y la adopción de medidas coyunturales sin nin-
guna proyección, en el marco de enfrentamientos entre los caudillos
existentes y quienes representaban esferas de poder; vacíos dentro de
los cuales personajes pertenecientes al clero y a las fuerzas militares
asumieron un poder protagónico, a despecho de la burguesía indus-
trial y del bajo pueblo, y

Basadre, Jorge, Perú: problema y posibilidad, 4a. ed., Lima, Consorcio Técnico de Edito-
res, 1978, p. 19.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 271

e) Administró una sociedad en desequilibrio, en razón de la ruptura del

pacto colonial; desequilibrio que propició luchas y enfrentamientos
intestinos.

Hay pues, desde ese temprano amanecer como Estado nación, un di-
vorcio entre la sociedad y el Estado formal, a pesar de que eran elementos
cuyo ensamble y armonía resultaban consustanciales para su real existen-
cia; divorcio que se hizo más palpable si se tiene en cuenta que, siendo
una sociedad desarticulada, sin una auténtica conciencia nacional, con
grupos que tenían intereses distintos y hasta contrapuestos e, inclusive,
con etnias en abierta pugna, se pretendió imponer un derecho importado,
copia de los modelos liberales de la Europa occidental, no probado, ni
menos consultado, con el pueblo peruano. Perú nacía a la independencia
en esta contradicción, ausente de los elementos necesarios para gestar una
decisión integradora; por ende, ausente de un requerimiento de integra-
ción nacional.
En realidad, se trató de un nacimiento como Estado nación formal más
que real, ya que, en la práctica, la sociedad peruana no varió en su esencia,3
sino que, por el contrario, como afirma Basadre, mostró “supervivencias
coloniales”4 y “supervivencias precoloniales”.5
Entre las “supervivencias coloniales”, debido a la falta de continuidad,
energía e integridad del impulso emancipador, provocado por la ausencia
de coherencia y de visión de sus representantes, así como por los factores
que se han mencionado, supervivieron las bases generales de la vida social.
Es más, siguiendo al mismo historiador,

Continuó la división de castas; si bien algunos españoles se retiraron a Euro-

pa sus hijos peruanos fueron junto con los vástagos de la nobleza netamente
criolla, los elementos más importantes de la vida de los salones; el régimen
de la familia continuó sin alteración; los indios siguieron siendo “el barro vil
con que se hace el edificio social”; los negros continuaron como gente ane-
xa a las viejas casonas y a las grandes haciendas costeñas. El clero conservó
el rol de dueño de la vida espiritual de las clases acomodadas como de las
clases populares, premunido, además, de privilegios y fueros; aunque dismi-
nuyó en mucho el afán misionero en la región amazónica y el boato de los
conventos.6

3
Ibidem, p. 20.
4
Idem.
5
Ibidem, p. 23.
6
Ibidem, p. 21.

272 ERNESTO BLUME FORTINI

Los organismos políticos fueron reemplazados por otros, pero en el fon-

do análogos: el presidente reemplazó al virrey, la Corte Suprema a las au-
diencias y las municipalidades a los cabildos. Lima y la costa mantuvieron
su primacía respecto del resto del país. Se mantuvo “el expediente volumi-
noso, la larga tramitación, la morosidad burocrática”.7 Permaneció, y hasta
aumentó, “la empleomanía, la búsqueda de honores y sinecuras”.8
En este mismo aspecto, es curioso observar cómo incluso la legislación
colonial se mantuvo por más de tres décadas, hasta 1852, a pesar de las va-
rias constituciones que se dictaron; la agricultura no solo permaneció en el
mismo estado, sino que empeoró por la falta de mano de obra; la minería
entró en un proceso de franca decadencia por la eliminación de las mitas, la
ausencia de apoyo humano calificado y la destrucción de las minas de Pas-
co; el régimen tributario y de contribuciones permaneció intacto; la educa-
ción no sufrió modificaciones significativas y, en cierta medida, acentuó sus
deficiencias, y el régimen de feudalismo económico no fue tocado.
En lo que respecta a las “supervivencias precoloniales”,9 el ayllu y la
comunidad (que aún supervive), la religiosidad indígena, así como una serie
de tradiciones y costumbres propias de época anterior a la colonia, no su-
frieron alteración alguna.
Sin embargo, dicha topografía social mostró varios elementos que fue-
ron aporte propio de la emancipación, los cuales resumimos a continuación:
la formación de un poderoso ejército; el nacimiento de un movimiento ur-
bano; la migración de un buen número de ingleses y norteamericanos; la
importación de ideologías foráneas, especialmente de Francia; la apertura,
por lo menos a nivel de reconocimiento oficial, a todas las libertades, excep-
ción hecha de la libertad de creencia; la adopción del sistema de separación
de poderes, y la tendencia a imitar la vida europea.
El ejército, por el rol protagónico que jugó en la propia independencia,
así como por el papel que desempeñó desde el inicio de la República, a tra-
vés de sus oficiales de mando, se convirtió en el elemento fundamental en el
logro de aquella gesta libertaria, dando un sino militarista a la misma. En
efecto, militares fueron los que llevaron a cabo las acciones por la libertad
y la proclamación de la independencia y militares fueron quienes, directa
o indirectamente, estuvieron en la conducción del país desde sus inicios,
a tal punto que la historia registra, aparte de los acontecimientos propios
de la gesta independentista, tres periodos de marcada presencia militar ya
7
Idem.
8
Idem.
9
Ibidem, p. 23.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 273

fundada la República en lo que hace al siglo XIX: un primer periodo, com-

prendido entre 1827 y 1841, cuyos protagonistas principales fueron Santa
Cruz y Gamarra; un segundo periodo, comprendido entre 1841 y 1861,
caracterizado por la predominancia de Castilla y su rivalidad con Vivanco,
y un tercer periodo, comprendido entre 1862 y 1868, en el que el poderío
militar empezó a debilitarse.
Para Basadre, el militarismo de los albores patrios nació de tres causas:
la primera, como un reconocimiento del pueblo frente a los triunfos obteni-
dos, ante los cuales se trató de pagar “una deuda nacional de triunfo”;10 la
segunda, como un escarmiento después de producida la derrota, que dejaba
la conciencia de la necesidad de fortalecer el poder militar para evitar que
se repitiera la historia, y la tercera, como tabla de salvación frente a situa-
ciones de indecisión o de crisis política y social, donde el ejército era “la
única institución materialmente fuerte y, además, la clase mejor organizada
en instantes de debilidad colectiva”.11
Al lado del militarismo, la estructura social se conformó por la nobleza,
la iglesia, las clases medias y las clases populares (dentro de estas últimas, los
indígenas y los negros), respecto de las cuales debemos precisar:

1. La nobleza peruana, surgida de la conquista, a la cual se fueron in-

corporando los descendientes de los conquistadores, los funcionarios
y aristócratas venidos de España y las familias de origen comercial y
burgués que habían ganado posiciones, se encontraba debilitada
y bajo la fórmula de los nuevos ricos, pero no había perdido jerar-
quía. No tenía poder político, aunque mantenía poder social.
2. La Iglesia, a pesar de haber sobrevivido casi sin alteraciones a la fun-
dación de la República y mantenido su plena vigencia en el nuevo
orden, “no significó una diferenciación en la estructura auténtica del
país”12 e ingresó a un cierto relajamiento; lo cual, no obstante, sí tuvo
algún nivel de influencia en los planos familiar y público.
3. Las clases medias se dividieron entre un sector minoritario plutocrá-
tico, que podría denominarse capa superior, y una gran masa, que
podría llamarse capa inferior, la cual no tenía acceso al comercio ni
a las industrias y constituía, según el mismo Basadre, “una masa al-
deana, basta, abandonada, ignorante; una historia política inestable
hasta llegar a lo bufo”.13
10
Ibidem, p. 106.
11
Idem.
12
Ibidem, p. 111.
13
Ibidem, p. 115.

274 ERNESTO BLUME FORTINI

4. Los indígenas no experimentaron cambio alguno. Siguieron en la mis-

ma condición de marginación, pauperismo, abandono y explotación
en que se encontraban antes, con el agravante que fueron totalmente
olvidados y explotados; tanto es así que el análisis comparativo entre la
legislación colonial y la de los primeros años de la República muestra
que en la Colonia, por lo menos a nivel normativo, se dieron disposi-
ciones que mostraban cierta preocupación por este sector.
5. Los negros siguieron siendo víctimas de la esclavitud hasta 1854 y no
tuvieron mayor interés ni participación en la independencia. Es más,
continuaron ocupados en las tareas de peones y sirvientes, al servicio
de los grandes hacendados.

En conclusión, el inicio de la República nos muestra un panorama

ajeno a la gestación de una decisión por la integración interna y, menos
aún, de acciones concretas por emprender siquiera el camino para adop-
tarla, debido en gran parte a los problemas que se han esbozado y a otros
cuyo detalle escapa a los propósitos que hoy nos convocan, así como a una
serie de variables reveladoras de la existencia desde tal época de un germen
de violencia en la estructura misma de la sociedad peruana.
Sobre esta conclusión, resulta pertinente citar las palabras de Enrique
Bernales, quien, al analizar los factores culturales de la crisis política perua-
na, en la línea de lo dicho por John Lynch, sostiene que

[…] la conformación de la República y la fundación del Estado independien-

te, no significaron un cambio sustantivo en el patrón de las relaciones sociales
existentes. La ausencia desde el comienzo, de una clase dirigente que optara
definitivamente por la democracia, de un Estado liberador, democrático y efi-
ciente, marcaron negativamente el derrotero del Estado recién fundado. Falta-
ron quienes asumiesen la tarea de construir la unidad de la Nación y desde esa
sólida base, progresar en la especificidad del sistema y de las instituciones políti-
cas peruanas, pudiendo ser ello la causa de la escasa representación del Estado.
Solo una parte pequeña de la sociedad se siente convergente con él; otra parte
lo ve como algo distante y hasta hostil, mientras que una tercera parte, tal vez
la más grande de las tres, es indiferente y ajena al modelo político del Estado.14

A este temprano amanecer habría que adicionar que el fenómeno de

la corrupción ya venía incrustado en la sociedad peruana desde la época

Bernales, Enrique, “Crisis y partidos políticos”, AA. VV., Del golpe de Estado a la nueva
Constitución. Serie de Lecturas sobre Temas Constitucionales, Lima, Comisión Andina de Juristas,
1993, núm. 9, p. 20.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 275

colonial, especialmente en el plano de la administración estatal, al punto

que, siguiendo a Alfonso Quiroz, podría hablarse de ciclos de corrupción
colonial durante el maduro virreinato peruano, que él considera fueron seis
y describe así:

1. Un nivel sumamente alto de corrupción desde al menos la segunda

mitad del siglo XVII hasta el temprano siglo XVIII;
2. Una caída temporal aunque ligera desde el decenio de 1720 hasta
1740;
3. Un incremento marcado desde el decenio de 1750 al de 1770;
4. Una caída breve pero significativa en las décadas de 1780 y 1790;
5. Un ligero incremento en la primera década del siglo XIX, y
6. Una aguda alza en la década anterior a la independencia;15 autor
que sostiene, además, que las formas más usuales de corrupción en
ese plano consistieron en ganancias ilegales e indebidas del virrey, de
los gobernadores, de los corregidores y de los oidores, entre otros; en
la utilización de las insuficiencias administrativas como herramienta
para obtener prebendas y favores para demorar el cobro de las deu-
das a favor del Estado, así como la supervisión y mantenimiento de
minas, y el contrabando, entre otras.16

Como es lógico suponer, la independencia de Perú no significó el fin

de la corrupción. Por el contrario, esta continuó, pero adaptándose a las
nuevas situaciones y realidades que trajo la República; proceso que ha estu-
diado con especial cuidado el antes citado historiador Alfonso W. Quiroz y
a quien recurrimos para hacer un breve repaso del desarrollo del fenóme-
no, apuntando que desde el principio se produjo lo que él denomina “los
cimientos socavados de la temprana República, 1821-1859”, con el saqueo
patriota, los turbios préstamos externos, los círculos de patronazgo caudi-
llesco, el azote del régimen guanero, los escándalos de la consolidación de
la deuda, la compensación de la manumisión y la venalidad impertérrita;17
para provocar “el sinuoso camino al desastre, 1860-1883”, con los negocios
guaneros monopólicos, el infame contrato Dreyfus, la avalancha de obras
públicas, el camino hacia la bancarrota, la ignominia de la guerra y las
pérdidas exacerbadas;18 llegando a “la modernización y quienes se aprove-
15
Ibidem, p. 100.
16
Idem.
17
Ibidem, pp. 107-156.
18
Ibidem, pp. 157-196.

276 ERNESTO BLUME FORTINI

charon de ella 1884-1930”,19 con el alquiler del apoyo de militares, el con-

trato Grace, el legado del Califa, la etapa de Leguía y los civilistas con los
escándalos producidos en el denominado Oncenio de Leguía, las sanciones
ineptas y los legados producidos; pasando a la etapa de “los dictadores ve-
nales y pactos secretos del periodo 1931-1962”,20 con los intentos moraliza-
dores de Sánchez Cerro y su populismo frente al APRA, la restauración con
Benavides, la política de la guerra sin principios, la transición en la cuerda
floja, la recompensa del general Odría, la tesis del perdón y del olvido y las
reformas propuestas; para llegar a “los asaltos a la democracia 1963-1989”,
con las promesas rotas de Belaunde, el escándalo del contrabando, la revo-
lución militar, la negligencia benigna, los medios de Alán García, el juicio
frustrado y la persistencia de los patrones de corrupción;21 y desembocar en
la década infame de los noventa a la cual nos referiremos más adelante bajo
el rubro de el detonante producido en dicha década.

2. El detonante producido en los noventa

Como lo hemos apuntado en líneas arriba, compartiendo con Alfonso

Quiroz, “la corrupción en el Perú no era algo esporádico, sino, más bien, un
elemento sistémico, enraizado en las estructuras centrales de la sociedad”,22
pero lo acontecido en la década de los noventa superó todo pronóstico y
ameritó el rótulo de década infame apuntado por el mismo autor. En efecto,
década infame, porque, como lo sostiene Mario Vargas Llosa refiriéndose
específicamente a lo acontecido a partir del auto golpe dado por el ingeniero
Alberto Fujimori, entonces presidente constitucional de la República, el 5
de abril de 1992, la dictadura que surgió del mismo, fomentó la corrupción

[...] de una manera científica, institucional, organizando el Poder Judicial

y el sistema de recaudación de impuestos con ese designio, como un pode-
rosísimo instrumento de coerción, que silenciaba las críticas, mantenía al
ciudadano sobre ascuas y lo obligaba a servir al régimen, y al mismo tiempo
que esquilmaba a diestra y siniestra, disfrazaba los robos y despojos con un
barniz de legalidad.23

19
Ibidem, pp. 197-258.
20
Ibidem, pp. 259-214.
21
Ibidem, pp. 315-363.
22
Ibidem, p. 31.
23
Citado en Markuz Delgado, Jane y Tanaka, Martín, Lecciones del final del fujimorismo,
Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2001, p. 30.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 277

Década infame, porque la corrupción traspasó todo el tejido social:

hubo corrupción en el manejo de la cosa pública, en la administración de
justicia, en prácticamente todas las instituciones, en el Parlamento Nacio-
nal, en el órgano de control, en los institutos armados, en los medios de
comunicación y, en general, en todos los estamentos conformantes del co-
lectivo social nacional. La corrupción adquirió entonces una dimensión más
generalizada y aumentó considerablemente de tamaño. Esta situación per-
mitió afinar mecanismos propios de un neofascismo, utilizando todas las
herramientas que da el poder en cada uno de sus aspectos para envilecer
algunos, perseguir y destruir a los opositores, implantar una política que
minimizaba y relativizaba a los opositores.
Curiosamente, este nivel de corrupción no mostró su verdadero rostro
en los primeros años del fujimorato, en los cuales los logros alcanzados,
como la derrota del terrorismo con la captura de su líder máximo Abimael
Guzmán, el sinceramiento y el reordenamiento de la economía nacional po-
niendo coto a la hiperinflación de los años del primer gobierno del expresi-
dente Alán García Pérez, la reinserción del país en la comunidad económi-
ca internacional y la implantación de un régimen económico constitucional
altamente promotor de la inversión privada como principal generadora de
la riqueza y el respeto a las reglas del libre mercado, instaurado en la Cons-
titución de 1993 promovida por Fujimori como condición para la vuelta a
la democracia, significaron una alta aprobación popular.
Década infame, porque la corrupción adquirió tal novel que patenti-
zó la banalidad de muchos personajes, muchos de ellos de las altas esferas
de la sociedad.
Ahora bien, en la línea de lo afirmado por Jane Markuz Delgado y Mar-
tín Tanaka y parafraseándolos, podemos afirmar que

Como muchos de sus predecesores dictatoriales, Fujimori se mantuvo en el

poder restringiendo al máximo los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Su administración encaró numerosas acusaciones de violaciones de derechos
humanos y abusos de poder tanto dentro del Perú como en el extranjero; has-
ta su caída, los pudo contrarrestar con éxito invocando al Poder Legislativo,
haciendo gestos “democráticos” gratuitos o silenciando a sus críticos a través
de amenazas, de sanciones o del exilio. Fujimori fue capaz de mantener el
equilibrio en esta cuerda floja diplomática hasta el final de la década, cuando
sus flagrantes actos de corrupción y actividades ilegales —especialmente los de
su cercano asesor, el jefe no oficial del SIN, Vladimiro Montesinos— inclina-
ron el delicado balance de su legitimidad, provocando que se viniera abajo.24

Ibidem, p. 12.

278 ERNESTO BLUME FORTINI

3. Las reacciones y las dimensiones de la respuesta

Como lo hemos adelantado en la introducción del presente trabajo, la

situación descrita, sumada al hecho de que el país viera estupefacto a través
de la televisión, en forma inédita, el grado que este fenómeno había alcan-
zado cuando se revelaron los famosos “vladivideos”, grabados en la salita
del SIN por el entonces asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres,
gatilló diversas y explicables reacciones en todos los sectores de la sociedad
peruana, toda vez que se trataba de una pública y evidente constatación
que produjo una gran indignación en toda la sociedad peruana, que exigía
adoptar medidas urgentes y efectivas para acabar con la corrupción en for-
ma pronta y eficaz y con todo lo que ella significaba.
Enfatizamos que en la visualización de los “vladivideos” la sociedad
peruana constató, con sus propios ojos, el grado de descomposición existen-
te y como los delitos típicos de la corrupción, como la concusión, el cobro
indebido, la colusión, el peculado, la malversación y el cohecho, entre otros,
eran perpetrados con total desfachatez y sin reparo alguno por personajes
de las más diversas y altas esferas de la sociedad peruana.
La natural indignación que produjo la exhibición de los “vladivideos”
provocó efectos multidimensionales en todo el colectivo social nacional, es
decir, en los diversos sectores que lo componen y en diversas áreas que lo
conforman; efectos que ya hemos mencionado en la antes referida introduc-
ción, pero que en esta parte consideramos necesario reiterar, entre otros:

1. Agudizó la sensibilidad de la población frente a todo lo que en algu-

na medida pudiera significar corrupción, que podríamos categorizar
como una hipersensibilidad del colectivo social que obnubiló a mu-
chos, llevándolos a una actitud prejuiciosa, carente de objetividad,
impregnada de un ánimo de intolerancia y preñada de un exacer-
bado deseo de hacer “justicia”, sin detenerse a analizar a profun-
didad la peculiaridad de cada caso y sin importar si, en verdad, los
investigados eran inocentes o culpables. Es decir, una suerte de ciega
vendetta en la que el fin justificaba los medios. Obviamente que,
en ese clima de hipersensibilidad, los derechos fundamentales de
los que eran involucrados pasaron a ser la última consideración
de las que había que tener en cuenta.
2. Provocó un especial celo de la prensa, sobre todo en el periodismo
de investigación y denuncia, que centró su accionar en la difusión de
los casos que se iban descubriendo y que presentaban algún atisbo
de corrupción, en una especie de competencia entre los medios por el

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 279

mayor “destape”, abdicando muchas veces de ciertas reglas rectoras

de la actividad periodística, por ejemplo, la contrastación de fuentes,
la exigencia de detección de mínimos elementos de corroboración, el
respeto del derecho de los denunciados de escuchar su versión de los
hechos y la consideración de los derechos de los involucrados, tales
como el derecho a la buena reputación y a la imagen o el derecho a
la presunción de inocencia, entre otros.
3. Causó el afinamiento y la agudización de una suerte de actitud de
sospecha colectiva, de desconfianza en todos los órdenes, de esti-
mación a priori que todos eran proclives al delito, de devaluación
de la persona en general en cuanto sujeto conformante de la socie-
dad, especialmente en el ámbito del ejercicio de la función pública,
ya sea por representación popular o por designación u otra modali-
dad de ingreso al desempeño de la misma, y en la esfera de la acti-
vidad privada ligada a la contratación pública; podría decirse una
actitud esquizofrénica y hasta sicótica en la que el valor persona hu-
mana era ignorado totalmente.
4. Impulsó una especie de emplazamiento colectivo de la sociedad civil
y de los medios de comunicación a la clase política, deteriorando su
imagen e ignorando el reconocimiento y la garantía del ejercicio de
los derechos políticos, y poniendo en tela de juicio su accionar, al
punto que se suscitaron nuevos destapes, se abrieron múltiples pro-
cesos a nivel del Ministerio Público y del Poder Judicial, y se puso en
marcha una maquinaria para perseguir y sancionar a los personajes
que eran actores políticos y fueron acusados de actos de corrupción;
todo ello, sin sopesar el enorme daño que se estaba causando a la so-
ciedad peruana al desacreditar la actividad política, pese que es vital
para el desarrollo de una auténtica democracia; máxime si lo que se
pretende es consolidar en Perú un Estado constitucional.
5. Inspiró una actitud draconiana de los fiscales y jueces encargados de
investigar, procesar, sentenciar y sancionar a los denunciados, que
relativizaron las garantías constitucionales, abdicando de su función
constitucional y legal, prefiriendo la privación de la libertad, aun
antes de la formalización de la denuncia, el procesamiento del impu-
tado, la sentencia y condena de responsabilidad penal, revelando un
espíritu carcelero y ajeno a los principios y valores constitucionales y
convencionales que deben guiar su accionar.
6. Dio lugar a la existencia de un juicio mediático y popular, incentiva-
do irresponsablemente por algunos sectores de la prensa, en el que se
“condenaba” frente a la simple denuncia, creándose en el imaginario

280 ERNESTO BLUME FORTINI

social la idea que las personas que aparecían como involucradas ya

eran culpables pese a que solo se trataba en muchos casos de simples
especulaciones y ni siquiera se había iniciado contra ellas una inves-
tigación formal por la autoridad competente.
7. Incentivó una presión pública inmisericorde contra los fiscales y jue-
ces, así como contra toda autoridad encargada de las investigaciones
que clamaba sanción, alentada por diversos medios, líderes de opi-
nión, personajes políticos y organizaciones de la sociedad civil, que
no dudó en recurrir a métodos vedados para que se pronunciaran en
el sentido que ellos pretendían por sectores sectarios de la sociedad,
atribuyéndose el patrimonio de la verdad y a despecho de los dere-
chos de los denunciados y del respecto a la autonomía e independen-
cia de la autoridad.
8. Por último, fomentó una grotesca utilización del tema de la lucha
contra la corrupción como bandera para diversos actores sociales,
oportunistas, sectarios y manipuladores, políticos ideologizados ex-
tremistas, prensa parametrada y organizaciones de la sociedad civil,
entre otros.

En paralelo, como también lo hemos adelantado en la introducción, se

empezó a producir un cambio a nivel normativo infraconstitucional que
se tradujo en una serie de modificaciones e innovaciones en las disposiciones
materiales y procedimentales generales de carácter penal y, en especial, en
las normas regulatorias del sector público, del ejercicio de la función públi-
ca, de la contratación que llevaba a cabo el Estado, del control y seguimien-
to de la gestión pública, de los ilícitos penales, del manejo de los fondos en
poder de las instituciones estatales, de los movimientos económicos de sig-
nificación realizados por los particulares y de su seguimiento, entre muchas
otras medidas que tendían a facilitar la detección, denuncia, persecución y
sanción por los actos relacionados con la corrupción. Es decir, un cambio
a nivel normativo infraconstitucional que desembocó en una sobrerregula-
ción elaborada como reacción frente a lo que se había vivido, pero en mu-
chos casos ausente de basamento constitucional.
En este punto es necesario hacer hincapié en que, como se verá, Perú,
a contramano de la normativa constitucional y convencional de defensa,
protección y garantía de los derechos humanos, así como de la jurispruden-
cia de su Tribunal Constitucional, adoptó en los hechos la discutible teoría
de la expansión del derecho penal, que bajo una inspiración simplemente
punitiva sacrifica los derechos fundamentales de los investigados, bajo el ar-
gumento subyacente de que el fin justifica los medios.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 281

4. El panorama actual

Corresponde a continuación realizar una descripción del panorama ac-

tual del Perú en lo que se refiere al fenómeno de la corrupción y su combate.
Al respecto, es menester afirmar, en primer lugar, que en el tiempo trans-
currido entre 1995 (año de la reelección del expresidente Alberto Fujimori),
y lo que va del presente año 2021, que es el año del bicentenario de la inde-
pendencia nacional, ya que el próximo 28 de julio de este 2021 se cumplirán
los 200 años de nuestra fundación republicana, el país ha vivido en demo-
cracia y los diversos problemas que se han presentado en la vida nacional
han sido resueltos siguiendo el hilo constitucional, habiendo transcurrido
prácticamente 26 años de regularidad constitucional, lo cual es inédito en
la historia peruana; años en los cuales se han sucedido insólitamente nueve
presidentes y no seis como correspondía, ya que el periodo presidencial en
Perú es de cinco años.
A saber: Alberto Fujimori (28 de julio de 1995-21 de noviembre de
2000), Valentín Paniagua Corazao (22 de noviembre de 2000-28 de julio
de 2001), Alejandro Toledo Manrique (28 de julio de 2001-28 de julio de
2006), Alan García Pérez (28 de julio de 2006-28 de julio de 2011), Ollanta
Humala Tasso (28 de julio de 2011-28 de julio de 2016), Pedro Pablo Ku-
czynski Godard (28 de julio de 2016-23 de marzo de 2018), Martín Vizcarra
Cornejo (23 de marzo de 2018-9 de noviembre de 2020), Manuel Merino
de Lama (10 de noviembre de 2020-15 de noviembre de 2020) y Francisco
Sagasti Hochhauser (17 de noviembre de 2020 a la fecha); debiendo signifi-
car que desde 2016 a la fecha se han sucedido cuatro presidentes, debido a
una serie de hechos políticos que no es del caso abordar ahora, pero, lo más
rescatable, dentro del marco constitucional.
En cuanto al fenómeno de la corrupción, la situación no ha amainado.
Por el contrario, los escándalos y destapes han continuado en una sucesión
ascendentes, dentro de los cuales destaca el caso de la empresa brasileña
Odebrecht, en cuya periferia aparecen muchos otros, entre los que pode-
mos mencionar algunos solo a título ilustrativo como los casos siguientes:
Tren Eléctrico de Lima-Tramo I, Campañas Presidenciales, Cuellos Blancos del Puerto,
Aeropuerto Chincheros, Interoceánica del Sur, caso No a la Revocatoria, caso Reelección
Susana Villarán, Asesoría de Empresa Vinculadas a PPK, Gaseoducto Sur Peruano,
Costa Verde-Tramo Callao, Club de la Construcción y Vía de Evitamiento Cusco.
Estos escándalos y otros más han motivado investigaciones y procesos
judiciales, teniendo a la fecha al expresidente Fujimori condenado y pur-
gando cárcel, al expresidente Toledo con orden de captura internacional, al

282 ERNESTO BLUME FORTINI

expresidente Ollanta Humala con mandato de comparecencia restringida

después de haber estado encarcelado con mandato de prisión preventiva
por varios meses, al expresidente Pedro Pablo Kuczynski con mandato de
prisión preventiva domiciliaria y a los ex presidentes Martín Vizcarra y Ma-
nuel Merino con investigaciones fiscales en giro.
En este contexto, la hipersensibilidad del colectivo social, el especial celo
de la prensa de investigación y denuncia, el afinamiento y la agudización de
una suerte de actitud de sospecha colectiva y de desconfianza en todos los
órdenes, el emplazamiento colectivo de la sociedad civil y de los medios de
comunicación a la clase política, la actitud draconiana y antigarantista de los
fiscales y jueces encargados de investigar, procesar, sentenciar y sancionar a
los denunciados, el juicio mediático y popular, la presión pública, la utiliza-
ción del tema de la lucha contra la corrupción, como bandera y la híperregu-
lación punitiva, se han mantenido, cuando no incrementado, a contramano,
lo reiteramos, de la normativa constitucional y convencional de defensa, pro-
tección y garantía de los derechos humanos, así como de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional.
Sobre esto último, cabe referir que el Tribunal Constitucional ha reco-
nocido que la lucha contra la corrupción debe ser una lucha constituciona-
lizada, por cuanto debe guardar en todo momento respeto por la persona
humana y sus derechos fundamentales. Ha precisado que si bien existe en la
sociedad una actitud de desconfianza y de sospecha por los actos de corrup-
ción que día a día se conocen, lo que devalúa al ser humano por considerar-
lo “proclive al delito”, especialmente al que ejerce función o cargo público,
esta actitud es inconstitucional y lesiva, pues se aparta de la lógica del cons-
tituyente que coloca a la persona por encima de todo, siendo su defensa y el
respeto de su dignidad el fin supremo de la sociedad y del Estado. Así lo ha
señalado en el caso Ollanta Humala-Nadine Heredia, resuelto en el expediente
4780-2017-PHC y 0502-2018-PHC/TC (acumulados), del cual fuimos po-
nentes en nuestra calidad de miembros de dicho Colegiado Constitucional;
caso del que daremos cuenta más adelante.

III. LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS

PARA ENFRENTAR EL FENÓMENO

Conforme lo hemos dejado sentado al iniciar el tratamiento de la materia que

hoy nos ocupa, debemos abordar ahora la temática de los instrumentos jurídi-
cos existentes en el Perú para enfrentar el fenómeno de la corrupción, revisan-
do el actual marco constitucional y legal, así como la normativa supranacional
existente, por lo que a continuación procedemos en dicho orden temático.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 283

1. El actual marco constitucional y legal

Respecto del marco propiamente constitucional, precisamos que la

actual Constitución Política del Perú, que data de 1993, no contiene nor-
ma alguna que expresamente consagre el vocablo “corrupción” o las fra-
ses “lucha anticorrupción”, “combate contra la corrupción” o similares.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en calidad de supremo intérpre-
te de la Constitución, ha desarrollado una importante línea jurispruden-
cial relacionada con la lucha contra la corrupción; línea en la que, entre
otros aspectos, ha reconocido la importancia y la necesidad imperiosa de
enfrentar el fenómeno, ha establecido que existen mecanismos constitu-
cionales para hacerlo y ha reconocido la existencia en el plano constitu-
cional de un “principio de proscripción de la corrupción”, el que poco a
poco ha ido perfilando.
Por otro lado, ha dejado sentado que la lucha contra la corrupción debe
ser constitucionalizada, en el entendido de que la legitimidad de la misma
pasa por colocar a la persona humana y a sus derechos fundamentales, tales
como el debido proceso, la presunción de inocencia, el honor, la defensa, la
buena reputación o el respeto de su dignidad, por encima de cualquier otro
objetivo del Estado. Vale decir que la firmeza y determinación del Estado
al combatir la corrupción no puede esquivar de ningún modo el escrupu-
loso respeto por los derechos fundamentales de la persona humana, la que
es anterior y superior al propio Estado. Ello, bajo riesgo de deslegitimarla.
Ahora bien, y con relación a la jurisprudencia del Tribunal Constitucio-
nal, apuntamos que en la tercera parte de este trabajo, que contiene nuestra
propuesta para enfrentar la corrupción en clave constitucional, nos referi-
remos a algunas de sus más importantes sentencias en orden con la línea
jurisprudencial antes señalada.
Respecto del marco legal que comprende la normativa infraconstitucio-
nal respectiva, advertimos que desde el 2000, iniciando el presente milenio,
el sistema de justicia penal peruano ha sufrido importantes modificaciones,
entre las que se encuentra la implementación del nuevo Código Procesal
Penal, que ha implicado un cambio significativo, pues se ha pasado del mo-
delo inquisitivo establecido en el antiguo Código de Procedimientos Penales
a un modelo acusatorio, en el que se ha fortalecido tanto el rol como las
competencias del Ministerio Público en lo que hace a la titularidad de la ac-
ción penal pública, al impulso y dirección de la investigación criminosa, a la
denuncia, al impulso del proceso y a la acusación propiamente dicha, con-
firiéndole una serie de facultades que incluyen la investigación preliminar y

284 ERNESTO BLUME FORTINI

la posibilidad de lograr medidas restrictivas para el investigado antes de la

formulación de la denuncia, que incluye hasta la privación de la libertad y
se ha dejado al Poder Judicial, en la óptica de un rol garantista, la tarea del
juzgamiento propiamente dicho, además, por cierto, de pronunciarse frente
a los requerimientos formulados por las partes, tanto por el Ministerio Pú-
blico como por el imputado o los terceros.
Ahora, si bien con el nuevo modelo se ha buscado poner el énfasis en
el ser humano, pues este tiene como líneas orientadoras el respeto por el
principio de igualdad, el derecho de defensa, la pluralidad de instancia, la
no reformatio en peius, la presunción de inocencia, la imparcialidad judicial,
entre otros, posteriormente se han venido expidiendo una serie de dispositi-
vos legales que han ido asumiendo un carácter esencialmente persecutorio
y punitivo, invocando la bandera de la lucha contra la corrupción y a despe-
cho de las garantías constitucionales, que no han estado exentos de críticas
por su cuestionable constitucionalidad, como los que regulan la “condena
del absuelto”, en el que el absuelto en primera instancia y condenado en
segunda no tiene un recurso eficaz que habilite la revisión de su condena;
la aplicación de la “prisión preventiva”, que ha recibido no pocos cuestio-
namientos y pronunciamientos por parte del Tribunal Constitucional; la
“terminación anticipada”, que puede generar en la aceptación de los car-
gos por parte de un inocente desesperado, sin mayor actuación probatoria;
entre otros.25
Es en materia de la lucha contra la corrupción que se ha implantado
desde hace varios años la denominada “Política de Integridad y Lucha Con-
tra la Corrupción”, dando origen a una frondosa legislación infraconstitu-
cional, a una marcada sobrerregulación de cuestionable constitucionalidad,
un endurecimiento y una priorización de mecanismos punitivos, que coli-
sionan en muchos casos con la filosofía humanista y garantista que inspira
al legislador constituyente peruano. Se trasunta en dicha legislación, según
refieren algunos estudiosos, la lógica de lidiar contra este fenómeno bajo la
premisa del fin justifica los medios, haciendo cada vez más draconiano y
más severo el sistema, pero sin tomar en cuenta las normas constitucionales
que garantizan, por sobre todo, el reconocimiento, la protección, la guar-
dianía y el rescate de los derechos fundamentales.
Hechas estas precisiones, debemos señalar que, entre otras, a nivel legal
e infralegal se han expedido las siguientes normas:

Vásquez Arana, César, “El sistema acusatorio y las inconstitucionalidades del nuevo
Código Procesal Penal”, Lex. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Alas Peruanas, Lima, año XII, núm. 14, 2014, pp. 189 y ss.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 285

1. La Ley 27806, de 13 de julio de 2002, denominada Ley de Transpa-

rencia y Acceso a la Información Pública, sobre transparencia de los
actos del Estado y derecho fundamental de acceso a la información
pública.
2. La Ley 27815, de 12 de agosto de 2002, que aprobó el Código de
Ética de la Función Pública, estableciendo los principios, deberes y
prohibiciones éticas que rigen para los servidores públicos.
3. El Decreto Legislativo 957, de 29 de julio de 2004, que aprobó el nue-
vo Código Procesal Penal, que, como lo adelantamos, implantó un
nuevo modelo de aplicación de la justicia penal, de carácter acusatorio.
4. La Ley 29976, de 4 de enero de 2013, que creó la Comisión de Alto
Nivel Anticorrupción, la cual tiene por objeto articular esfuerzos,
coordinar acciones y proponer políticas de corto, mediano y largo
plazo dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en el país.
5. La Ley 30077, de 20 de agosto de 2013, Ley Contra el Crimen Orga-
nizado, que establece las reglas y procedimientos relativos a la investi-
gación, juzgamiento y sanción de delitos cometidos por organizaciones
criminales. Extiende su aplicación a los delitos contra la Administra-
ción Pública, en las modalidades de concusión, cobro indebido, co-
lusión simple y agravada, peculado doloso y culposo, cohecho pasivo
propio, soborno internacional pasivo, cohecho pasivo impropio, cohe-
cho pasivo específico, corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales,
cohecho activo genérico, cohecho activo transnacional, cohecho acti-
vo específico, negociación incompatible o aprovechamiento indebido
del cargo, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito; definiendo
como organización criminal a cualquier agrupación de tres o más per-
sonas que se reparten diversas tareas o funciones, cualquiera sea su
estructura y ámbito de acción, que, con carácter estable o por tiempo
indefinido, se crea, existe o funciona, inequívoca y directamente, de
manera concertada y coordinada, con el fin de cometer uno o más de-
litos graves. Permitiendo, además, la utilización de técnicas especiales
de investigación, incluyendo la interceptación de comunicaciones.
6. La Ley 30111, de 26 de noviembre de 2013, que incorpora la pena
de multa como accesoria en los delitos de concusión, colusión simple
y agravada, peculado doloso y culposo, peculado de uso, malversa-
ción, cohecho pasivo propio, soborno internacional pasivo, cohecho
pasivo impropio, corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales, co-
hecho activo genérico, cohecho activo transnacional, cohecho activo
específico, negociación incompatible o aprovechamiento indebido
del cargo, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito.

286 ERNESTO BLUME FORTINI

7. La Ley 30214, de 29 de junio de 2014, que otorga la categoría de

pericia institucional extraprocesal con peso específico probatorio a
los informes de control de la Contraloría General de la República.
8. La Ley 30424, de 21 de abril de 2016, que regula la responsabi-
lidad administrativa de las personas jurídicas por el delito de co-
hecho activo transnacional, modificada por el Decreto Legislativo
1352, de 7 de enero de 2017, que amplió la responsabilidad admi-
nistrativa de las personas jurídicas en otros delitos relacionados con
la corrupción.
9. La Ley 30304, de 28 de febrero de 2015, que prohíbe la suspensión
de la ejecución de la pena en los delitos de colusión simple y agra-
vada, y de peculado doloso y culposo cometidos por funcionarios y
servidores públicos.
10. El Decreto Legislativo 1243, de 22 de octubre de 2016, que modifica
el Código Penal y el Código de Ejecución Penal estableciendo y am-
pliando el plazo de duración de la pena de inhabilitación principal,
e incorporando la inhabilitación perpetua para los delitos cometidos
contra la Administración Pública; además de crear el Registro Único
de Condenados Inhabilitados.
11. El Decreto Legislativo 1279, de 28 de diciembre de 2016, que esta-
blece el deber de todas las personas de registrar los vínculos de pa-
rentesco ante el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
para facilitar la lucha contra la corrupción.
12. El Decreto Legislativo 1291, de 29 de diciembre de 2016, Decreto
Legislativo que aprueba herramientas para la lucha contra la corrup-
ción en el sector interior.
13. El Decreto Legislativo 1295, de 30 de diciembre de 2016, sobre la
inhabilitación para el ejercicio de la función pública e impedimentos
de servidores sancionados.
14. El Decreto Legislativo 1307, de 30 de diciembre de 2016, sobre me-
didas de eficacia en la persecución y sanción de los delitos de corrup-
ción de funcionarios y de criminalidad organizada.
15. El Decreto Legislativo 1327, de 6 de enero de 2017, sobre medidas
de protección al denunciante de actos de corrupción.
16. El Decreto Legislativo 1353, de 7 de enero de 2017, Decreto Legis-
lativo que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
17. La Ley 30737, de 12 de marzo de 2018, sobre aseguramiento del
pago inmediato de la reparación civil a favor del Estado peruano en
casos de corrupción y delitos conexos.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 287

18. El Decreto de Urgencia 020-2019, de 5 de diciembre de 2019, que

dispuso la presentación obligatoria de la declaración jurada de inte-
reses por parte de los servidores civiles, de aquellos que desempeñan
función pública y otros, independientemente del régimen laboral o
contractual en el que se encuentren en las entidades de la adminis-
tración pública.

Efectuada la mención a las normas antes detalladas, es menester hacer

especial hincapié en que el sistema penal peruano ha ido endureciéndo-
se, tipificando nuevas figuras delictivas, incrementando algunas penas, em-
poderando al Ministerio Público y minimizando, cuando no ignorando, la
protección y la garantía de los derechos fundamentales.

2. La normativa supranacional

Respecto de la normativa supranacional sobre la corrupción, son dos

los principales tratados internacionales que Perú ha celebrado, además de
una serie de instrumentos jurídicos, resoluciones, informes, recomendacio-
nes o documentos internacionales de trabajo que tratan temas puntuales
sobre dicho fenómeno.
Los referidos dos principales tratados internacionales celebrados por el
Perú en materia de lucha contra la corrupción son los siguientes:

1. La Convención Interamericana contra la Corrupción (denominada

CICC), que fuera aprobada mediante Resolución Legislativa 26757,
de 5 de marzo de 1997 y ratificada a través del Decreto Supremo
012-97-RE, de 21 de marzo de 1997; cuyo artículo II establece que
sus propósitos son promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno
de los Estados parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, de-
tectar, sancionar y erradicar la corrupción; así como promover, faci-
litar y regular la cooperación entre los Estados parte para asegurar la
eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar
y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones
públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con
tal ejercicio. Con dicho fin regula una serie de medidas, tales como
las preventivas destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de
conducta para el correcto cumplimiento de las funciones públicas,
mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas
de conducta, entre otros (art. III); el ámbito de aplicación de la Con-

288 ERNESTO BLUME FORTINI

vención (art. IV); la adopción de medidas necesarias por parte de

cada Estado para ejercer su jurisdicción respecto de los delitos que
haya tipificado en base a la Convención (art. V); los tipos de actos
de corrupción (art. VI); la adopción de medidas legislativas internas
(art. VII); la regulación de la figura del soborno internacional (art.
VIII); entre otros.
2. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (deno-
minada UNCAC, por sus siglas en inglés), que fuera aprobada por
Resolución Legislativa 28357, de 6 de octubre de 2004, y ratifica-
da mediante Decreto Supremo 075-2004-RE, de 19 de octubre de
2004, la cual tiene por finalidad promover y fortalecer las medidas
para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción;
promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asisten-
cia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida
la recuperación de activos, y promover la integridad, la obligación de
rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.
Este tratado regula una serie de aspectos muy importantes en la
lucha contra la corrupción. Su artículo 3o., por ejemplo, contem-
pla su ámbito de aplicación, que comprende la prevención, la in-
vestigación y el enjuiciamiento de la corrupción y el embargo pre-
ventivo, la incautación, el decomiso y la restitución del producto de
delitos tipificados con arreglo a la misma. Su artículo 5o. regula las
políticas y prácticas de prevención de la corrupción, estableciendo
la obligación de cada Estado parte de formular y aplicar o mante-
ner en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción
que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los princi-
pios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos
y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación
de rendir cuentas.

Interesa destacar también el artículo 30, numeral 4, de esta Conven-

ción, que a la letra señala:

Cuando se trate de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención,

cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas, de conformidad con su de-
recho interno y tomando debidamente en consideración los derechos de la de-
fensa, con miras a procurar que, al imponer condiciones en relación con la
decisión de conceder la libertad en espera de juicio o la apelación, se tenga
presente la necesidad de garantizar la comparecencia del acusado en todo pro-
cedimiento penal ulterior.

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 289

Es decir que al juzgarse internamente a las personas por los delitos de

corrupción deben tomarse debidamente en consideración sus derechos
de defensa. Más adelante, en el numeral 6 del mismo artículo, este Conve-
nio hace también referencia a la presunción de inocencia, al señalar expre-
samente que

Cada Estado Parte considerará la posibilidad de establecer, en la medida en

que ello sea concordante con los principios fundamentales de su ordenamien-
to jurídico, procedimientos en virtud de los cuales un funcionario público que
sea acusado de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención pue-
da, cuando proceda, ser destituido, suspendido o reasignado por la autoridad
correspondiente, teniendo presente el respeto al principio de presunción de
inocencia.

Estos dos principales tratados forman parte del derecho interno con-
forme a lo estipulado en el artículo 55 de la Constitución Política del Perú.
Por lo demás, como lo apuntamos en el párrafo anterior, existen muchos
otros instrumentos jurídicos, resoluciones, informes, recomendaciones o do-
cumentos internacionales de trabajo que tratan temas puntuales acerca de
este fenómeno, tales como:

1. La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos

Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales.
2. La Resolución 51/59 de Naciones Unidas, de 16 de diciembre de
1996, que aprobó el Código Internacional de Conducta para los ti-
tulares de cargos públicos y recomendó a los Estados Miembros que
se guiaran por él en su lucha contra la corrupción.
3. La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Or-
ganizada Transnacional, aprobada por Resolución 55/25, de 15 de
noviembre de 2000, que contiene algunas disposiciones relativas a la
corrupción.
4. La Resolución 55/188, de 20 de diciembre de 2000, sobre “Preven-
ción de las prácticas corruptas y la transferencia ilícita de fondos y lu-
cha contra ellas y repatriación de esos fondos a sus países de origen”.
5. La “Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscaliza-
ción”, de finales de 1998.

De la normativa supranacional antes referida se observa que los Estados

tienen la ineludible obligación de combatir, luchar y derrotar a la corrup-
ción, para cuyo efecto se consagran una serie de instrumentos orientados a

290 ERNESTO BLUME FORTINI

la detección del fenómeno y a su enfrentamiento, respecto de los cuales ha-

bría que acotar que todo lo tratado en ella debe desarrollarse en un marco
de pleno respeto de los derechos fundamentales de aquellos que son investi-
gados, procesados y condenados por delitos de corrupción, ya que por más
rigurosa que pueda ser una regulación frente a las situaciones derivadas de
actos de corrupción esta no debe apartarse del valor persona humana, del
respeto de sus derechos, del reconocimiento y garantía de los mismos, y de
un recto accionar legitimado por su convencionalidad y su constitucionali-
dad respecto de cada Estado.

IV. NUESTRA PROPUESTA PARA ENFRENTARLO

EN CLAVE CONSTITUCIONAL

1. La vuelta a los principios y valores constitucionales

Lo tratado hasta aquí traduce que la batalla contra la corrupción que viene
librando el Perú en diversos frentes está premunida de una abundante legisla-
ción, tanto nacional como supranacional, que para muchos es excesiva, pero
corre el riesgo de deslegitimarse por sus desajustes con el sistema de recono-
cimiento, garantía y protección de los derechos fundamentales que consagra
la norma suprema de la República; situación que el Tribunal Constitucional
ha dejado entrever en la sentencia dictada en el caso Ollanta Humala-Nadine
Heredia, expediente 4780-2017-PHC/TC y 0502-2018-PHC/TC (acumula-
dos), en cuyos fundamentos 124, 125, 126 y 127 ha expresado literalmente
lo siguiente:

Resulta importante manifestar que, como consecuencia de la actual coyun-

tura social de desconfianza frente a la autoridad como consecuencia de los
recientes casos de corrupción, el país en su generalidad viene viviendo en
una actitud de sospecha colectiva que ha terminado colocando a la persona,
en general, y a quien ejerce función o cargo público, en particular, como un
sujeto considerado “proclive al delito”. Es decir, se ha implantado una actitud
totalmente inconstitucional, prejuiciosa y lesiva, que abdica de la lógica del
Legislador Constituyente peruano, que ha optado por un sistema que consi-
dera a la persona humana como fin supremo de la sociedad y del Estado, que
es anterior y superior al Estado y titular de una serie de derechos que le son
inherentes, denominados, más allá de las digresiones académicas que la doc-
trina recoge, derechos humanos, derechos fundamentales, derechos de la per-
sona o derechos constitucionales; entre los cuales están el derecho al honor y

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 291

a la buena reputación, el derecho a la defensa y el respeto de su dignidad, y el

derecho a la presunción de inocencia mientras no se haya acreditado judicial-
mente su culpabilidad, mediante sentencia firme y definitiva.
Esa actitud, contradice totalmente el claro mandato contenido en el ar-
tículo 1o. de la Constitución, que a la letra preceptúa que: “La defensa de
la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado”. Este precepto muestra la lógica y filosofía del legis-
lador Constituyente, que en rescate del valor persona humana establece la
obligación constitucional para todos, la sociedad en su conjunto y cada uno
de sus miembros, así como el Estado mismo en cuanto ente nacional y con-
junto de órganos e instituciones que lo integran dentro de su estructura, de
defender a la persona humana, y por cierto todos sus derechos, y de respetar
su dignidad, en cuanto ser humano que es el centro de la organización polí-
tica, social y económica del país. Contiene entonces un mandato ineludible
y que, además, encierra el concepto de solidaridad, que es imprescindible en
el Estado constitucional.
En esa misma línea, el artículo 2o. de la Constitución enumera un con-
junto de derechos, que en lo que al caso atañe, interesa destacar, además del
derecho a la dignidad humana, los derechos al honor, a la buena reputación,
a la intimidad y a la libertad y seguridad personales. Y entre estos últimos
derechos fundamentales, el de no ser obligado a hacer lo que la ley no manda
ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe; el de gozar de libertad personal;
el de no ser apresado por deudas, salvo la alimentaria; el de no ser procesado
ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previa-
mente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción
punible ni sancionado con pena no prevista en la ley, y el de ser considera-
do inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad;
previstos en el artículo 2o., incisos 7 y 24, acápites a), b), c) y d) de la Consti-
tución Política del Perú.
En lo que concierne específicamente al Estado y más especialmente a la
judicatura ordinaria, el respeto a tales derechos debe ser el pívot de todo su
accionar, máxime cuando se actúa en el ámbito de la justicia penal, en la cual
imperan principalmente los siguientes principios: el respeto y la defensa de los
derechos fundamentales; la presunción de inocencia a favor del investigado;
la duda favorece al imputado; la carga de la prueba corresponde al Ministerio
Público como titular de la acción penal pública, y la tipificación penal cla-
ra, precisa e indubitable del hecho atribuido como punible. Así, es necesario
constitucionalizar el cabal ejercicio de la judicatura penal, en el marco de su
autonomía e independencia, para garantizar máxima probidad, idoneidad,
imparcialidad, honestidad y valentía, y, además, el cumplimiento de los prin-
cipios de razonabilidad, ponderación, proporcionalidad e interdicción de la
arbitrariedad que el Tribunal Constitucional ha desarrollado en su jurispru-

292 ERNESTO BLUME FORTINI

dencia, como supremo intérprete de la Constitución, de la ley y, en general,

de todo el derecho positivo. (Fundamentos 124-127).

Nótese de la revisión de los precitados fundamentos que el Tribunal

Constitucional del Perú devela con toda claridad y contundencia:

1. La existencia de una coyuntura de desconfianza y de una actitud de

sospecha colectiva como consecuencia de los recientes casos de co-
rrupción.
2. La peyorativa conceptuación que la persona, en general, y quien
ejerce función o cargo público, en particular, es un sujeto de suyo
proclive al delito.
3. La implantación de una actitud totalmente inconstitucional, prejui-
ciosa y lesiva respecto de la persona humana, que abdica de la lógica
humanista del legislador constituyente peruano.
4. La contradicción, violación y desconocimiento del claro mandato
contenido en el artículo 1 de la Constitución Política del Perú, que en
su primera parte preceptúa que “La defensa de la persona humana
y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado”.
5. El incumplimiento de la obligación constitucional para todos, que
comprende a la sociedad en su conjunto y a cada uno de sus miem-
bros, así como al Estado mismo, tanto como ente nacional cuanto
conjunto de órganos e instituciones que lo integran, de defender a
la persona humana y por cierto todos sus derechos, respetando su
dignidad y su carácter de ser el centro y la razón de ser de la organi-
zación política, social y económica del país.
6. El olvido del concepto de solidaridad, que es inherente a la esencia
misma del Estado Constitucional y que irradia una obligación para
todos en lo que respecta a la defensa de la persona humana y el res-
peto de su dignidad, así como de sus derechos.
7. El recordatorio al Estado y especialmente a la judicatura, que deben
el máximo respeto a tales derechos como eje de todo su accionar;
máxime en el ámbito de la justicia penal, para que imperen princi-
palmente los siguientes principios:
a) El respeto y la defensa de los derechos fundamentales;
b) La presunción de inocencia a favor del investigado;
c) La duda favorable al imputado;
d) La carga de la prueba para el Ministerio Público como titular
de la acción penal pública;

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 293

e) La tipificación penal clara, precisa e indubitable del hecho atri-

buido como punible, y
f) El reclamo de la necesidad de constitucionalizar el cabal ejerci-
cio de la judicatura penal, en el marco de su autonomía e inde-
pendencia, para garantizar la máxima probidad, idoneidad, im-
parcialidad, honestidad y valentía.

Se trata, entonces, como apunta el Tribunal Constitucional, de batallar

con el fenómeno de la corrupción sin abdicar del valor persona humana que
propugna el Estado constitucional peruano como el más alto de todos. De
imbuir en los procesos penales la garantía del pleno respeto de los derechos
fundamentales en cada acto procesal y en todas las instancias del proceso,
pues la lucha anticorrupción no puede convertirse en una excusa para re-
lativizar la vigencia de los derechos fundamentales de la persona, en una
suerte de justificación para dejar de lado todas las medidas conducentes a
proteger siempre esos derechos, por más graves y despreciables que sean los
delitos que se imputan.
Queda claro, por tanto, que se impone un enfrentamiento al fenómeno
de la corrupción en clave constitucional. Esto es, ajustándolo a los cánones y
patrones constitucionales, así como al telos constitucional, que implica volver
la mirada a los valores y principios esenciales que constituyen el cimiento y
el basamento de la Constitución Nacional.
Por lo demás, también en torno al fenómeno de la corrupción el Tribu-
nal Constitucional ha establecido lo siguiente:
1) En primer lugar, que la corrupción es, en sí misma, “un fenómeno
social que no puede soslayarse”, y que se encuentra “dentro y fuera de la
administración del propio Estado”, por lo que en la política contra la co-
rrupción deberá establecerse “el nexo entre Estado y sociedad civil, en la
medida que la defensa del «programa» constitucional, exige una actuación
integral” (fundamento 53 de la sentencia 0009-2007-PI/TC y acumulado).
2) En segundo término, que el ordenamiento constitucional “exige
combatir toda forma de corrupción”, para cuyo efecto “el constituyente ha
establecido mecanismos de control político parlamentario (art. 97 y 98 de la
Constitución), el control judicial ordinario (art. 139 de la Constitución), el
control jurídico constitucional (art. 200 de la Constitución), el control admi-
nistrativo, entre otros” (fundamento 54 de la sentencia 0009-2007-PI/TC
y acumulado).
3) En tercer orden, que el proceso de lucha contra la corrupción, tanto la
vinculada al aparato estatal como las que existen en otros ámbitos, “obliga a
los clásicos poderes del Estado, a los cuales se suma el Tribunal Constitucio-

294 ERNESTO BLUME FORTINI

nal en el cumplimiento del deber de la jurisdicción constitucional concen-

trada y difusa, tomar medidas constitucionales concretas a fin de fortalecer
las instituciones democráticas, evitando con ello, un directo atentando con-
tra el Estado social y democrático de derecho, así como contra el desarrollo
integral del país” (fundamento 55 de la Sentencia 0009-2007-PI/TC
y acumulado).
4) En cuarto lugar, que al Tribunal Constitucional “le corresponde tam-
bién instalarse en una posición de defensa y soporte de la misma, que per-
mita la consolidación de un proyecto normativo de superación de cualquier
forma de crisis de la convivencia social y política, de los distintos intereses de
trascendencia pública, que posibiliten su gestión responsable y el restableci-
miento de una ética social” (fundamento 56 de la sentencia 0009-2007-PI/TC
y acumulado).
5) En quinto término, que el proyecto normativo antes mencionado ad-
quiere una dimensión jurídica propia en los principios constitucionales de
transparencia y publicidad, así como de cooperación entre el Estado y los
distintos agentes sociales, en “el cumplimiento del deber constitucional de
respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico
de la Nación (art. 44 de la Constitución)”, para posibilitar la creación y con-
solidación de “un entorno ético fundamental que rechace enérgicamente la
tolerancia social con respecto a todas las formas posibles de corrupción y de
irregularidad en la gestión de los intereses públicos” (fundamento 57 de la
sentencia 0009-2007-PI/TC y acumulado).
6) En sexto lugar, que deben garantizarse los siguientes cuatro princi-
pios y valores del orden democrático: “derecho al público a la información,
principio constitucional de publicidad, principio constitucional de transpa-
rencia, y principio constitucional de proscripción de la corrupción” (funda-
mento 58 de la sentencia 0009-2007-PI/TC y acumulado).

2. La revaluación de la persona humana y sus derechos

Para lograr un combate real y efectivo de la corrupción, es urgente que

se ataque los cimientos mismos de esta, que sin lugar a dudas han germina-
do en muchos por las deficiencias formativas producidas desde muy tempra-
na edad, que se aborde la tarea de revalorizar a la persona humana y a la
sociedad misma, en cuanto la primera constituye la razón de ser del Estado
y el núcleo mismo de la concepción que lo inspira.
Ello implica emprender una gran cruzada nacional pro rescate del
valor persona humana, a través de una acción conjunta y solidaria de todos

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 295

los sectores sociales, que deben asumir un compromiso patriótico de poner

todos sus empeños en lo que podríamos denominar un proceso de revalori-
zación de la persona humana, a través de campañas educativas en todos los
niveles para difundir, explicar y hacer tomar conciencia a la población en-
tera de los principios y valores constitucionales, en la línea de ir sembrando
una identificación individual y colectiva con aquellos, que permita asegurar
en cada integrante del colectivo social una actitud respetuosa de los mismos
y defensora de los derechos fundamentales.
Así, se modificará la lógica que actualmente reina, caracterizada, como
se ha adelantado, por una suerte de conceptuación peyorativa de todos los
integrantes de la sociedad peruana, que nos convierte en sujetos inescrupu-
losos y proclives al delito, para instaurar una concepción no solo humanista,
sino también principista y de respeto al prójimo, así como a sus derechos,
que constituya un incentivo para que las personas más honestas y calificadas
participen en la vida pública y en las diversas tareas que exige la marcha del
Estado constitucional, en todas sus dimensiones.
Podríamos decir, revalorizar y no devaluar a la persona humana, apli-
cando una lógica constitucional que respete los derechos antes referidos.

3. La adecuación de la normativa a la Constitución

La conceptuación peyorativa de la persona humana a la que hemos he-

cho referencia en los párrafos anteriores, ha devenido, desde hace 25 años,
aproximadamente, en una sobrerregulación infraconstitucional, que parte
de la premisa errada de considerar a los miembros de la sociedad peruana
como personas que están siempre predispuestas al delito, al punto que en
materia de contrataciones del Estado, por ejemplo, el postor que ha ganado
la buena pro en un proceso de selección tiene que suscribir un denomina-
do “pacto de no soborno”, en virtud al cual se compromete a no cometer
ilícitos penales en la ejecución del contrato o, en el mismo ámbito de la
contratación pública, el impedimento que tienen los familiares de diversos
funcionarios públicos, como el cónyuge, conviviente o los parientes hasta el
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, para ser participan-
te, postor o contratista en los procesos de contratación con el Estado.
Esta actitud colectiva ha superado el espectro del derecho penal ha-
cia otros ámbitos del derecho sancionador, al punto que hoy se utilizan
mecanismos como el polígrafo en el sector privado para que el emplea-
dor pueda tener confianza en su trabajador;26 mientras que en el sector

Tribunal Constitucional del Perú, sentencia 273-2010-PA/TC, 18 de marzo de 2014.

296 ERNESTO BLUME FORTINI

público se ha sobre regulado mecanismos para combatir cualquier con-

ducta irregular con toda la fuerza de la ley (procedimientos sancionado-
res por denuncia,27 procedimientos de fiscalización posterior,28 procedi-
mientos disciplinarios, procedimientos de control interno29 y externo,30
procedimientos de control simultáneo, presunciones tributarias,31 libro de

27
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 235. Las entidades en
el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones: 1. El pro-
cedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como conse-
cuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
28
Ibidem, Título Preliminar, art. IV, numeral 1.16. La tramitación de los procedimientos
administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la au-
toridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada,
el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que
la información presentada no sea veraz.
29
Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría Ge-
neral de la República, art. 7o. El control interno comprende las acciones de cautela previa,
simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad
que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su
ejercicio es previo, simultáneo y posterior.
30
Idem. Se entiende por control externo el conjunto de políticas, normas, métodos y
procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del
sistema por encargo o designación de esta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la
gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmen-
te mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior.
31
Texto Único Ordenado del Código Tributario, art. 65. La Administración Tribu-
taria podrá practicar la determinación en base, entre otras, a las siguientes presunciones:
1. Presunción de ventas o ingresos por omisiones en el registro de ventas o libro de ingre-
sos, o en su defecto, en las declaraciones juradas, cuando no se presente y/o no se exhiba
dicho registro y/o libro. 2. Presunción de ventas o ingresos por omisiones en el registro de
compras, o en su defecto, en las declaraciones juradas, cuando no se presente y/o no se
exhiba dicho registro. 3. Presunción de ingresos omitidos por ventas, servicios u operaciones
gravadas, por diferencia entre los montos registrados o declarados por el contribuyente y los
estimados por la Administración Tributaria por control directo. 4. Presunción de ventas o
compras omitidas por diferencia entre los bienes registrados y los inventarios. 5. Presunción
de ventas o ingresos omitidos por patrimonio no declarado o no registrado. 6. Presunción de
ventas o ingresos omitidos por diferencias en cuentas abiertas en Empresas del Sistema
Financiero. 7. Presunción de ventas o ingresos omitidos cuando no exista relación entre
los insumos utilizados, producción obtenida, inventarios, ventas y prestaciones de servicios.
8. Presunción de ventas o ingresos en caso de omisos. 9. Presunción de ventas o ingresos
omitidos por la existencia de saldos negativos en el flujo de ingresos y egresos de efectivo
y/o cuentas bancarias. 10. Presunción de Renta Neta y/o ventas omitidas mediante la
aplicación de coeficientes económicos tributarios. 11. Presunción de ingresos omitidos y/o
operaciones gravadas omitidas en la explotación de juegos de máquinas tragamonedas.
12. Presunción de remuneraciones por omisión de declarar y/o registrar a uno o más tra-
bajadores. 13. Otras previstas por leyes especiales. La aplicación de las presunciones será
considerada para efecto de los tributos que constituyen el Sistema Tributario Nacional y

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 297

reclamaciones virtual y físico,32 quejas y denuncias presenciales,33 online34

y telefónicas,35 etcétera.
Tal normativa afecta, entre otros, los derechos fundamentales al honor,
a la buena reputación, al respeto a su dignidad, a la presunción de inocencia
y también al de contratar con fines lícitos, y revela la idea que ha tenido mu-
chas veces el legislador al ejercer sus facultades legislativas, pues al regular
diversos tópicos ha olvidado los principios humanistas que inspiran la carta
fundamental.
Este disloque entre lo que sucede con la Constitución, que propugna un
respeto y una defensa de la persona humana, como proyecto ontológico que
es anterior y superior al propio Estado, alrededor del cual debe girar todo
el ordenamiento jurídico, y las normas infraconstitucionales, que ignoran
los valores, principios y bienes que protege la Constitución y que contem-
plan una filosofía de la desconfianza en el ser humano, pues lo ven siempre
con una inclinación a delinquir, como si ello fuera la regla y no la excepción,
debe ser superado en su integridad, articulando la normativa infraconstitu-
cional a la Carta Suprema de la República.

4. El rol de la prensa y de los actores sociales

Nuestra realidad actual nos muestra que existe un proceso penal en el

que se deslindan responsabilidades contra infractores, funcionarios y/o ser-
vidores públicos o privados, por presuntamente haber incurrido en actos de
corrupción (al interior del cual deben respetarse todas las garantías del de-
bido proceso), y a la par de este existe un “juicio mediático”, que es promo-
vido por los medios de comunicación y en el que muchas veces se presume

será susceptible de la aplicación de las multas establecidas en la Tabla de Infracciones Tri-

butarias y Sanciones.
32
Código de Protección de Defensa del Consumidor, artículo 150 de la Ley 29571. Los
establecimientos comerciales deben contar con un libro de reclamaciones, en forma física o
virtual. El reglamento establece las condiciones, los supuestos y las demás especificaciones
para el cumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo.
33
Presentando un formulario ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Ad-
ministración Tributaria, [Link]
[Link].
34
Sistema Nacional de Atención de Denuncias (SINAD) de la Contraloría General
de la República, //[Link]/sinad. Oficina de Fortalecimiento Ético y Lucha
contra la Corrupción de la SUNAT: [Link]
[Link].
35
Ministerio del Interior: Línea 1818, Ministerio de la Mujer y poblaciones vulnerables:
aló transparencia 0800-17474.

298 ERNESTO BLUME FORTINI

la culpabilidad del que todavía está procesado y este es echado a la hoguera

sin posibilidad de defenderse; se acusa sin pruebas y con ello se daña irre-
mediablemente la imagen, el honor y la buena reputación de las personas;
se condiciona la opinión pública y, lo que aún es peor, se presiona indirec-
tamente a la administración de justicia para que en ciertos casos resuelva
en determinado sentido. Los periodistas son los nuevos jueces del siglo XXI.
Pareciera que la prensa se ha convertido en una judicatura especial, con sus
propias reglas, de instancia única y de fallos incuestionables.
Esta situación, pues, refleja de modo grave la crisis ética que viene su-
friendo la prensa con relación a lo que, se supone, es el desarrollo del dere-
cho a la información a través de medios de comunicación de manera seria.
Hoy por hoy, cualquier hecho que en el tiempo pueda presuntamente
suponer un incorrecto ejercicio de las funciones públicas, inmediatamente es
acusado de “corrupción” y exhibido por los medios de comunicación en
primera plana en dichos términos, sin considerar que la forma de presentar
la información termina por someter al escarnio público a un funcionario o
servidor público —que puede venir ejerciendo correctamente sus funcio-
nes—, pues presenta y direcciona la noticia hacía la peor de las interpreta-
ciones por el solo hecho de dar una “supuesta primicia” (sensacionalismo),
detrás de la cual, por la premura que evidencia la publicación por no haber
concluido con la investigación periodística —como lo hubiera sido confir-
mar la vigencia de la representación con la asociación involucrada—, úni-
camente se identifica el fin económico de la venta total del tiraje impreso.
Esta crisis ética, que muestra a una prensa avasalladora e implacable
con cualquier viso de irregularidad, viene a ser al mismo tiempo, una de las
razones de peso por las que el ciudadano “honesto” ha perdido el interés de
participar en la gestión pública y por las cuales el servidor público “hones-
to” mantiene la cultura del secreto, pues ambos sienten que trabajar para
el Estado supone carecer de mecanismos de defensa de su intimidad, de su
honor y buena reputación.

V. APRECIACIONES CONCLUSIVAS

La lucha contra la corrupción que se está dando en Perú debe, con carácter
de urgencia, adecuar su accionar a los principios, valores, derechos y precep-
tos que recoge la Constitución. Para lograrlo, a la par de iniciar una campaña
solidaria de concientización y de creación de un verdadero sentimiento cons-
titucional, que revalorice al ser humano y a la sociedad entera, urge consti-
tucionalizar dicha lucha, lo que la legitimará; debiendo la abundante legisla-

LA CORRUPCIÓN EN PERÚ... 299

ción punitiva creada a raíz de la “década infame” adecuarse a la normativa

constitucional y exigir de la prensa una actitud más seria y responsable, que
no avasalle los derechos de las personas, tales como los derechos de defensa,
al honor, a la buena reputación, a la presunción de inocencia y al respeto de
la dignidad.
Se ha avanzado, no cabe duda, denunciando, procesando y condenan-
do a muchos personajes públicos y privados que cometieron ilícitos penales,
pero también se ha dañado a muchas personas inocentes que fueron con-
denadas por “juicios mediáticos”. Ello no es compatible con un auténtico
Estado constitucional. Es prioritario constitucionalizar la lucha contra la
corrupción.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN
Y TRANSPARENCIA

Allan R. BREWER-CARÍAS*

Uno de los tópicos más importantes del funcionamiento de los Estados en

el mundo contemporáneo es el de la corrupción, que los está corroyendo,
como fenómeno que se origina, entre muchos otros factores, por la falta de
transparencia en su conducción, y que está afectando directamente la ope-
ratividad misma de los regímenes democráticos, cuyas bases se ven afectadas
por ella. Estas notas, en consecuencia, tienen por objeto analizar precisa-
mente el tema de la corrupción y transparencia en el marco general de la
democracia constitucional.
Y para tratar de manejar las mismas ideas, entendemos por “corrup-
ción” la acción o efecto de corromper, es decir, “hacer que un cuerpo o sus-
tancia orgánica se descomponga, de manera que huela mal o no se pueda
utilizar”. En otras palabras, corrupción, es “depravar” o “echar a perder
algo”, sinónimo de descomposición, de podredumbre o de putrefacción;1
proceso que no solo ocurre con las sustancias orgánicas, sino con las pro-
pias instituciones, en particular con las instituciones del Estado y con la
democracia misma, las cuales también se depravan, se descomponen y se
corrompen.

*
Profesor emérito, Universidad Central de Venezuela, donde fue director del Instituto
de Derecho Público (1978-1987). Ha sido profesor Simón Bolívar, Universidad de Cambrid-
ge (1985-1986); profesor asociado de la Universidad de París II (1989-1990); profesor invita-
do en la Universidad Paris Nantèrre (1992); profesor adjunto de Derecho en Columbia Law
School, Nueva York (2006-2008). En Venezuela, fue presidente de la Comisión de Adminis-
tración Pública de la Presidencia (1969-1972); Senador por el Distrito Federal (1980-1986);
ministro de Estado para la descentralización (1993-1994), miembro de la Asamblea Nacional
Constituyente (1999).
De acuerdo con el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, el
término “corromper” se relaciona con la idea de alterar, trastocar la forma de alguna cosa,
echar a perder, depravar, dañar, sobornar o cohechar al juez, o a cualquier persona con
dádivas o de otra manera; definiendo la corrupción como la acción o efecto de corromper o
corromperse.

301

302 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

En cuanto a la “transparencia”, entendemos por ella la característica

de un cuerpo cuando “deja pasar la luz, y permite que a través de su masa
se vea lo que hay detrás”; sinónimo de lo lucido, nítido, limpio o diáfano;
lo contrario a lo cerrado, misterioso o inexplicable, que es lo que alimenta
fines obscuros e impide que la corrupción se detecte. Es decir, transparencia
es expresión de lo abierto y asequible, de lo que puede conocerse y racio-
nalizarse, que es lo que permite desarrollar la sensación de tranquilidad y
serenidad, contraria a la sensación de angustia y perturbación causadas por
lo que es misterioso y desconocido.2
Por ello, al referirse a la transparencia en la Administración del Estado,
hace más de 80 años, el juez Louis Brandeis de la Suprema Corte de los
Estados Unidos la sintetizó en la conocida frase de que “la luz del sol es el
mejor desinfectante”,3 en la misma línea de la representación de la Admi-
nistración pública como la “casa de cristal” (la maison de verre),4 en el sentido
de que debe ser visible y asequible, donde la libertad de información y el
derecho ciudadano de acceso a la información pública estén privilegiados;
en forma contraria a la opacidad y al secretismo.5
Y por “democracia”, para también estar claro en una noción común y
no nos compliquemos innecesariamente con definiciones incompletas, en-
tendemos que es, como lo precisa la Carta Democrática Interamericana, el
régimen político donde se garantice: i) que el poder del Estado esté orga-
nizado conforme a un sistema de separación e independencia de poderes;
ii) que el acceso al poder y su ejercicio se realice con sujeción al Estado de
derecho; iii) mediante elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el
sufragio universal y secreto, como expresión de la soberanía del pueblo;
iv) realizadas en un régimen plural de partidos y organizaciones políticas;
v) donde se respetan y protejan los derechos humanos y las libertades fun-
damentales, en particular, los derechos sociales, y la libertad de expresión
y de prensa (art. 3o.); donde también esté garantizada: vi) la transparencia
2
Véase Rodríguez-Arana, Xaime, “La transparencia en la Administración Pública”,
Revista Vasca de Administración Pública, Oñati, núm. 42, 1995, p. 452.
3
Véase Brandeis, Louis, “What Publicity Can Do?”, Harper’s Weekly, 20 de diciembre
de 1913.
4
En el sentido de lo dicho por el presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís Rive-
ra: “Deseo que el Gobierno —empezando por el propio Despacho presidencial— funcione
como una gran vitrina o «casa de cristal», que permita al ciudadano examinar y escrutar
el desempeño de quienes administramos el Estado”, “Una casa de cristal. Extracto del dis-
curso del presidente de la República, Luis Guillermo Solís Rivera”, La Nación, San José, 9 de
mayo de 2014, [Link]
OMX26R2GWKA/story/.
5
Véase Rodríguez-Arana, Xaime, op. cit., p. 452.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 303

de las actividades gubernamentales; vii) la probidad y la responsabilidad del

gobierno en la gestión pública, y viii) la subordinación constitucional de to-
das las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida;
es decir, en fin, ix) donde el respeto al Estado de derecho por el gobierno y
por todas las entidades y sectores de la sociedad esté garantizado (art. 4o.).
Eso es democracia, y lo importante de concebirla conforme a esos nue-
ve elementos y componentes —que en realidad no son más que expresiones
de viejos y nuevos derechos políticos de los ciudadanos— es que con ellos,
en conjunto y en definitiva, lo que se busca es asegurar la posibilidad de que
el ejercicio del poder político esté sometido a controles efectivos, tanto por
parte de los ciudadanos como por parte de los órganos del propio Estado.
De eso se trata la democracia, del ejercicio del poder en nombre de los
ciudadanos mediante representantes electos, y del derecho de aquellos tan-
to a controlar como a exigir que se controle dicho ejercicio, lo que no solo
impone la necesidad de que funcione un sistema de separación de poderes,
sino que los ciudadanos puedan participar en el ejercicio del control.
Esa democracia, así definida, como régimen político para asegurar el
control del ejercicio del poder, tiene que estar montada sobre la transparen-
cia, que solo existe cuando está garantizado el derecho ciudadano de acceso
a la información administrativa y, además, el derecho de acceso a la justicia
para poder ejercer, reclamar y defender sus derechos y, en particular, poder
exigir el control judicial sobre la gestión gubernamental, lo que solo es posi-
ble si se hace ante jueces autónomos e independientes.
En ese sentido es que la transparencia puede considerarse como el antí-
doto más poderoso contra la corrupción, de manera que puede decirse que
cuando hay corrupción es por falta de transparencia, y porque, en definiti-
va, no existe una real democracia. Esta, por tanto, no se materializa solo con
que las constituciones de los Estados estén formalmente llenas de enuncia-
dos y calificativos principistas sobre la misma, y menos si son contradichas
por la práctica política del gobierno.
Las deficiencias de la democracia y la ausencia de transparencia vienen
a ser, por ende, la principal causa de corrupción, generándose un círculo
vicioso, como lo viene de destacar Patricia Moreira, directora de Transpa-
rencia Internacional, en el informe internacional de 2019, en el sentido de
que “al socavar la corrupción las instituciones democráticas, estas, débiles,
son menos capaces de controlarla”,6 en las dos vertientes en las cuales se

Véase “How Corruption Weakens Democracy”, Transparency International Survey, 29 de

enero de 2019. En el mismo documento se cita a Delia Ferreira Rubio, jefa de Transparency
International, quien expresó: “Our research makes a clear link between having a healthy de-
mocracy and successfully fighting public sector corruption. Corruption is much more likely

304 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

presenta, tanto como corrupción administrativa como corrupción institu-

cional o política.
La primera, la corrupción administrativa, que sin duda es la que más
acapara la atención de la opinión, es la que deriva del enviciamiento del
manejo de los bienes y recursos públicos y, en general, la que deriva de la
viciada gestión de la cosa pública, particularmente cuando los funcionarios,
por falta de controles y de transparencia, disponen de dichos recursos al
servicio de sus propios intereses o de particulares que se enriquecen ilícita-
mente a costa del Estado.
La segunda, la corrupción política o institucional, que es más grave,
pues generalmente es la causa principal de la anterior, es la que resulta del
desmantelamiento de la democracia y de la perversión del funcionamiento
de las instituciones del Estado, poniéndolas no al servicio de los ciudadanos,
sino al de parcialidades o proyectos políticos personales de los gobernantes,
o de la propia burocracia, desviando las funciones del Estado y convirtiendo
los derechos ciudadanos en vanas ilusiones.
Como lo resumió un antiguo rector de una de las prestigiosas universi-
dades privadas venezolanas, José Ignacio Moreno León, en la actualidad, la
corrupción no solo es un problema de la Administración, sino que ha

[…] afectado a las estructuras de los Estados, lesionando su eficiencia y cre-

dibilidad; ha afectado sobre todo al Poder Judicial con graves daños al Estado
de derecho; ha penetrado en las fuerzas armadas y policiales, debilitando su
papel de garantes de la seguridad nacional y la paz; ha aparecido en el Po-
der Legislativo, sembrando dudas en la objetividad y eficiencia del proceso
de formación de las leyes; ha incidido en el poder electoral; ha dañado gra-
vemente la institucionalidad democrática; y en fin, ha afectado a los entes
contralores del Estado, propiciando la impunidad de los delitos contra la cosa
pública y la pérdida de transparencia en la gestión pública.7

Corrompe, por tanto, quien se lucra de la cosa pública, pero también

corrompe quien trastoca el funcionamiento institucional del Estado para
beneficio personal o de un grupo o un partido; corrompe quien deja robar
desde el seno de la Administración, pero también quien pervierte la demo-
cracia para destruirla. Es decir, corrupto es quien en su gestión de la cosa
pública se enriquece ilegítimamente y permite o alienta que otros se enri-

to flourish where democratic foundations are weak and, as we have seen in many coun-
tries, where undemocratic and populist politicians can use it to their advantage”, https://
[Link]/news/feature/cpi_2018_global_analysis.
Véase Moreno León, José Ignacio, “La corrupción en América Latina: amenaza a la
gobernabilidad democrática”, Pizarrón Latinoamericano, Caracas, año VII, vol. 9, p. 19.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 305

quezcan ilegítimamente, pero también quien descalabra las instituciones del

Estado para ponerlas a su servicio y obtener fines distintos a aquellos para
las cuales fueron concebidas.
En ambos casos, quienes así actúan al amparo del poder, al dejar el go-
bierno tienen en común que nunca podrán decir que lo dejaron en la misma
forma en que estaba cuando entraron; nunca podrán decir, como lo hizo
Sancho Panza al terminar su gobernación de la ínsula Barataria —en la fina
y figurativa pluma de Cervantes—, que desnudo había nacido, que desnudo
se hallaba, que desnudo de dinero había entrado al gobierno y que de él,
igualmente así salía, siendo de ello la mejor prueba —dijo— que había “go-
bernado como un ángel”.8
Gobernar como un ángel, a la vista de todos, es decir, con transparencia
y no inmerso en las tinieblas de los secretos de la burocracia; entrar en el
gobierno sin dinero y salir del mismo igual a como se entró, y rendir cuentas
de la gestión pública realizada de manera que se puedan constatar sus resul-
tados, parecen ser las reglas eternas esenciales de una gestión de gobierno,
“bien al revés”, como también en su momento lo advirtió Sancho Panza,
“de como suelen salir los gobernadores de otras ínsulas”, lo que lamentable-
mente sigue sucediendo hoy en tantas partes del mundo.
Al contrario de gobernar como ángeles, en estos tiempos parece que en-
riquecerse en el poder es el trágico desiderátum de tantos, así como lo es el
ejercicio abusivo del poder haciendo mal uso del mismo, con la consecuente
perversión de las instituciones del Estado y de los mecanismos de control9 y,
muy particularmente, la depravación del Poder Judicial, que es la mayor de
todas las corrupciones políticas, pues termina garantizando la impunidad.
El tema que por supuesto no es nada nuevo y, si bien es cierto, hoy afec-
ta a todos los Estados del mundo contemporáneo y está presente en todos

8
Dijo Sancho Panza: “Que desnudo nací, desnudo me hallo; ni pierdo ni gano; quie-
ro decir que sin blanca entré en este gobierno, y sin ella salgo”, agregando, en cuanto a la
rendición de cuentas que se le pedía que “cuando más que saliendo yo desnudo, como salgo,
no es menester otra señal para dar a entender que he gobernado como un ángel”. Véase
Cervantes Saavedra, Miguel de El ingenioso hidalgo Don Quijote de la Mancha, Alicante, Bibliote-
ca Virtual Miguel de Cervantes, 1999, “Capítulo LII, Del fatigado fin y remate que tuvo el
gobierno de Sancho Panza”, [Link]
quijote-de-la-mancha--0/html/fef04e52-82b1-11df-acc7-002185ce6064_19.html.
9
Por ejemplo, José Ignacio Moreno León, exrector de la Universidad Metropolitana
de Caracas, Venezuela, definió la corrupción como “una conducta abusiva, en relación a los
patrones y normas legales de comportamiento respecto a una función pública o a un recurso
para lograr, de manera irregular un beneficio injustificado”; o como “la conducta transgreso-
ra de las normas sociales, emprendida por una persona o por un grupo de personas”. Véase
Moreno León, José Ignacio, op. cit., pp. 11 y ss.

306 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

los países, ya había llevado a Simón Bolívar en 1824 a decretar la pena de

muerte, que debía ser aplicada —dijo— “irremisiblemente” a los funciona-
rios que tomasen parte en fraudes contra la Hacienda Pública, “bien sea in-
terviniendo como principal, bien sea sabiendo el fraude y no delatándolo”.10
Si en nuestros tiempos se aplicaran medidas de ese tipo, sin duda nues-
tros países estarían diezmados, sin funcionarios ni Administración, pues
bien sabemos que la corrupción es hoy, como lo reconoció hace unos años el
presidente del Banco Mundial, un problema en “cada uno de los países del
mundo”,11 llegando a calificar el fenómeno como el “enemigo público nú-
mero uno” del mundo desarrollado,12 pero que en el mundo en desarrollo
tiene características y efectos de pandemia.13
Por ello, lo realmente novedoso de la corrupción es que ahora tiene un
carácter global,14 como “fenómeno maligno que se da en todos los países,
grandes y pequeños, ricos y pobres”, que genera “efectos especialmente de-
vastadores en el mundo en desarrollo”, afectando “infinitamente a los más
pobres”, como lo reconoció el secretario general de las Naciones Unidas en
2003, al aprobarse la Convención de Naciones Unidas contra la Corrup-
10
Véase el texto del decreto de 18 de marzo de 1824, dado por Simón Bolívar, Libertador
Presidente, en Lima, Perú, en Alva Castro, Luis, Bolívar en la Libertad, Lima, Instituto Víctor
Raúl Haya de la Torre, 2003, pp. 67 y 68, [Link]
[Link]. Luego, mediante el decreto de 12 de enero de 1825, Bolívar estableció igual-
mente la pena de muerte tanto para los funcionarios que cometiesen actos de corrupción
en el gobierno como para los jueces que permitiesen la impunidad. Véase en “Documento
10062 Decreto del Libertador emitido en Lima el 12 de enero de 1825”, por medio del cual
establece las medidas destinadas a la extirpación de la dilapidación de los fondos nacionales,
practicada por algunos funcionarios públicos, [Link]
cador/[Link]?article8279, y [Link]
11
Eso dijo el presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim. Meers, Jelter, “World Bank
Will Track own Funds as «Corruption is Everywhere»”, Organized Crime and Corrup-
tion Reporting Project, 20 de abril de 2018, [Link]
briefs/7980-world-bank-will-track-own-funds-as-corruption-is-everywhere.
12
También lo dijo el mismo presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim. Banco Mun-
dial. Comunicado de Prensa. “La corrupción es el «enemigo público número uno» de los
países en desarrollo, afirmó Jim Yong Kim, presidente del Grupo del Banco Mundial”, 19
de diciembre de 2013, [Link]
tion-developing-countries-world-bank-group-president-kim.
13
Por ello, el presidente del Banco Mundial, en 2013, al referirse a los efectos pernicio-
sos de la corrupción en los países en desarrollo, expresó que “cada dólar que mete en sus
bolsillos un funcionario corrupto o una persona de negocios corrupta, es un dólar robado a
una parturienta que necesita asistencia médica; a una niña o niño que merece educación; o
a las comunidades que necesitan agua, calles y escuelas […]”. Idem.
14
Los estimados del Fondo Monetario Internacional en 2016 indican que la corrupción
en el sector público le costaba a la economía global más de 1.5 trillones USD (es decir, 1 500
millones de millones de dólares: 1 500 000 000 000 USD). Véase Meers, Jelter, op. cit.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 307

ción, “porque desvía los fondos destinados al desarrollo, socava la capaci-

dad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y
la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras”.15
De allí, incluso, el también carácter “trasnacional” de la corrupción,
en el sentido de que “no es ya un mal aislado, circunscrito a determinados
países o regiones del planeta”, sino que está ahora además vinculado a otras
“actividades criminales como el tráfico de drogas, el lavado de dinero, y
otros hechos perversos, por lo general relacionados con organizaciones de-
lictivas con ramificaciones en varios países”.16
No es de extrañar, en consecuencia, que la corrupción haya provocado
tantos escándalos recientes, que en tantos países han llegado a desestabilizar
gobiernos e instituciones democráticas, al punto de que en nuestra América
Latina podemos decir que tenemos un récord de jefes de Estado acusados y
perseguidos por corrupción.
La corrupción, como también lo advirtió el secretario general de Na-
ciones Unidas apenas se firmó la citada Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción en 2003:

[…] es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias co-
rrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie
a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba
la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el
terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana.17

Eso fue también lo que expresó en 2018 el entonces presidente de Perú,

Martín Vizcaya (designado como consecuencia de la renuncia del manda-
tario anterior precisamente por hechos vinculados a actos de corrupción),
al referirse a “la corrupción sistémica” como “la nueva amenaza a la go-
bernabilidad democrática de la región”, constatando que la “corrupción
y la impunidad son dos caras de una misma moneda”, que forman “una
combinación nefasta que amenaza la gobernabilidad”, ante lo cual conclu-
yó afirmando que la transparencia era “uno de los antídotos más poderosos
y eficaces contra la expansión del sistema de corrupción, además de ser un
pilar fundamental de su gobierno”.18
15
Véase Annan, Kofi A., “Prefacio”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y
el delito, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Nueva York, Naciones
Unidas 2004, p. 3.
16
Véase Moreno León, José Ignacio, op. cit., p. 19.
17
Véase Annan, Kofi A., op. cit., p. iii.
18
Véase lo declarado por Martín Vizcarra, expresidente de Perú. Reseña, “Cumbre de
las Américas es una respuesta contra la corrupción, afirma Vizcarra”, 13 de abril de 2018,

308 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

Y precisamente por ese carácter global y transnacional del fenómeno

de la corrupción en el mundo contemporáneo es que es imposible que en
un foro como este no hagamos referencia a los más notorios casos recientes
de corrupción global en el continente, tanto de corrupción administrativa
como de corrupción política, que han minado las bases mismas de nuestras
democracias.
En relación con la corrupción administrativa, es imposible no mencio-
nar la más grande operación de corrupción transnacional que se ha mon-
tado políticamente en nuestros países, como fue la desarrollada por la em-
presa brasileña Odebrecht, a la sombra del propio Estado de su sede, y de
muchos otros Estados.
Visto mundialmente, el fenómeno solo puede explicarse porque obede-
ció a una política pública global bien definida, conducida por el gobierno de
un Estado, utilizando a una empresa privada, y a través de esta, utilizando
a los gobiernos; lo que permite pensar que en dicha empresa, además de las
gerencias técnicas necesarias para el diseño y ejecución de obras públicas
en materialmente todos los países latinoamericanos, también haya llegado
a estructurar otra especie de “gerencia” específica, destinada a planificar
el pago de comisiones y repartir dinero a granel a funcionarios estatales y
candidatos para cargos públicos en todas las elecciones imaginables, y así,
asegurar los contratos de construcción. Solo de esa manera puede entender-
se la escala global del fenómeno.
Es decir, no hay otra forma de explicar la magnitud de esa “empresa”
de corrupción administrativa, sino entendiéndola como una política plani-
ficada que se desarrolló en torno a las actividades de dicha empresa cons-
tructora, incluso en el marco de convenios de “cooperación” internacional,
como fue el suscrito entre Venezuela y Brasil,19 que permitió en el primero
de dichos países que se ignoraran formalmente todas las leyes sobre licita-
ción y selección de contratistas, además de haber contribuido al financia-
miento de campañas políticas.
La corrupción institucional que afecta a Venezuela es de tal naturale-
za (y nos referimos al caso —con toda pena— porque es nuestro país) que
a pesar de que los escándalos de corrupción administrativa han envuelto
materialmente a todos los países del continente, llevándose consigo a las

[Link]
vizcarra/.
Véase Manzano, Jean, “Las obras pendientes de Odebrecht en Venezuela”, El Estímu-
lo, 27 de marzo de 2018, [Link]
en-venezuela/.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 309

tinieblas de los calabozos o de los sepulcros a los más altos funcionarios, en

Venezuela —país que tiene el trágico récord de ocupar el primer lugar
en el índice de percepción de corrupción en todo el continente america-
no—20 el tema de Odebrecht paradójicamente ni se menciona;21 la situación
de impunidad es tal que parecería que dicha empresa nunca hubiese traba-
jado en Venezuela,22 cuando la evidencia está a la vista, en el más grande
cementerio de hierro y concreto compuesto por monumentales obras, todas
inconclusas,23 pero ciertamente pagadas,24 que hoy se aprecian a todo lo
largo del territorio nacional.
En todo caso, la globalización del fenómeno de la corrupción adminis-
trativa, producto de la corrupción institucional y del descalabro de la de-
mocracia, evidenciada, entre otros, con el caso Odebrecht, fue la que acaparó
la atención de nuestro continente cuando en 2018 se celebró en Lima la
Octava Cumbre de las Américas, cuyo tema central fue, precisamente,
la “Gobernabilidad democrática frente a la corrupción”,25 reconociéndose

20
Véase la información de Transparency International, [Link]
news/pressrelease/el_indice_de_percepcion_de_la_corrupcion_2017_muestra_una_fuerte_presencia.
21
Solo un grupo de magistrados que habían sido designados para el Tribunal Supremo y
quienes, perseguidos en el país, se encuentran en el exilio, han sido quienes se han referido al
caso de la corrupción provocada por Odebrecht, llegando a emitir una opinión condenatoria
contra el presidente de la República. Véase el reportaje: “TSJ en el exilio ordena 18 años y
tres meses de prisión para Maduro por corrupción. La sentencia del Tribunal Supremo en
el exilio indica que el gobernante Nicolás Maduro deberá cumplir su condena en la cárcel
de Ramo Verde. Además, le obliga a resarcir al país por 35.000 millones de dólares”, Diario
Las Américas,15 de agosto de 2018, [Link]
ordena-18-anos-y-tres-meses-prision-maduro-corrupcion-n4160164.
22
Véase González, Jorge, Odebrecht. La historia completa: los secretos de un escándalo de co-
rrupción que desestabilizó a América Latina, y Duran, Francisco, Oderecht. La empresa que capturaba
gobiernos, edición Kindel, [Link]
ebook/dp/B07KF9C2BN. No es de extrañar, por tanto, la decisión del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, en Colombia, adoptada en diciembre de 2018, condenando a la empresa
a una multa multimillonaria (800 mil dólares), inhabilitando a la empresa por 10 años para
contratar con entidades públicas en Colombia. Véase la información de EFE, “Odebrecht
es inhabilitada en Colombia y la multan con $251 millones”, tvnNoticias, 13 de diciembre
de 2018, [Link]
nes_0_5190231014.html.
23
Véase, por ejemplo, Suarez, Enrique, “Maduro: Obras inconclusas de Odebrecht en
Venezuela serán terminadas”, El Impulso, 26 de marzo de 2018, [Link]
featured/maduro-obras-inconclusas-odebrecht-venezuela-seran-terminadas
24
Véase Oré, Diego, “Lista de las obras inconclusas de Odebrecht en Venezuela”, La
Razón, [Link]
25
Véase Redacción EC, “Cumbre de las Américas: países suscriben Compromiso de
Lima”, El Comercio, 14 de abril 2018, [Link]
promiso-lima-noticia-512110. En 2018, en la misma línea de acción, los jefes de Estado y de

310 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

que “la prevención y el combate” contra la misma es la pieza clave “para el

fortalecimiento de la democracia y el Estado de derecho en nuestros países”.
Allí, los jefes de Estado reconocieron que: “La corrupción debilita la go-
bernabilidad democrática, la confianza de la ciudadanía en las instituciones
y tiene un impacto negativo en el goce efectivo de los derechos humanos y
el desarrollo sostenible de las poblaciones de nuestro hemisferio, al igual que
en otras regiones del mundo.”
En ese panorama global, por tanto, no es de extrañar que también, du-
rante el 2018, candidatos presidenciales como Andrés Manuel López Obra-
dor, en México, hubieran centrado su discurso de campaña en el propósito
de “erradicar la corrupción y la impunidad”, para que “haya transparen-
cia” —dijo— ,26 agregando en su discurso, sin embargo, una afirmación que
en mi criterio es totalmente errada, al considerar que la corrupción su-
puestamente es el “resultado del régimen político” “neoliberal”, llegando a
afirmar que: “el distintivo del neoliberalismo es la corrupción”,27 y que en
los regímenes neoliberales la corrupción es “la principal función del poder
político”.28
Esas afirmaciones inicialmente aparecían como referidas al calor de
una campaña electoral en el contexto específico del proceso político mexi-
cano del momento; sin embargo, en abril de 2019, López Obrador, ahora
como presidente, se encargó de generalizarlas, cuando hizo referencia al la-
mentable fallecimiento del presidente de Perú, Alan García, vinculándolo al
caso Odebrecht,29 y de nuevo relacionando corrupción con liberalismo.

Gobierno reunidos en la 30a. Asamblea de la Unión Africana, efectuada en Addis Ababa,

Etiopía, lanzaron una nueva campaña con un solo e importante propósito, que fue luchar
contra la corrupción a través del continente africano. Véase Kaninka, Samuel, “The Afri-
can Union kicks off 2018 with an anti-corruption campaign”, Transparency Intitution, 26 de
junio de 2018, [Link]
campaign-b4c233eab262, y [Link]
tica-frente-a-la-corrupcion/.
26
Véanse los diversos discursos de Andrés Manuel López Obrador en 2018, https://
[Link]/search?q=lopez+obrador+discurso+zocalo&rlz=1C1CHBD_enUS787US787&oq=l
opez+obrados+discursos+&aqs=chrome.3.69i57j0l5.11798j0j8&sourceid=chrome&ie=UTF-8.
27
Véase “Este es el discurso íntegro de López Obrador al tomar posesión”, Expansión, 1
de diciembre de 2018, [Link]
de-lopez-obrador-al-tomar-posesion. Igualmente en [Link]
neoliberalismo-es-la-corrupcion-andres-manuel-lopez-obrador-al-asumir-como-presidente-de-mexico/.
28
Idem.
29
Véase el reportaje “López Obrador toma el suicidio de Alan García para criticar
corrupción y neoliberalismo”, Proceso, 18 de abril de 2019, [Link]
cional/2019/4/18/lopez-obrador-toma-el-suicidio-de-alan-garcia-para-criticar-corrupcion-neoliberalis-
[Link].

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 311

Con ello pensamos que el presidente de México apuntó mal al concep-

tualizar el fenómeno de la corrupción en el mundo, pues el mismo, en mi
criterio, en forma alguna puede considerarse el producto de una específica
política económica gubernamental, y menos aún de alguna política “neoli-
beral”, entendida esta como la que propugna el desarrollo de la economía ba-
sada en el libre juego de sus fuerzas del mercado, producto del ejercicio de la
libertad económica, sin injerencia ni participación determinante del Estado.
La corrupción administrativa —y como hoy el antiguo candidato, ya en
ejercicio del poder, muy posiblemente debe estar dándose cuenta— en reali-
dad es el resultado de la corrupción institucional o política, que corroe a los Es-
tados, producto del mal funcionamiento de la democracia, al borrarse los me-
canismos de control, convirtiéndose lo que debería ser la “casa de cristal” en
una barraca de hierro, donde la transparencia se sustituye por la opacidad.
Atribuir en forma simplista el fenómeno de la corrupción a determi-
nadas políticas económicas como las políticas neoliberales podría conducir
erradamente a afirmar, en contraste, que una política económica estatista
basada en la intervención del Estado en la economía como regulador y titu-
lar de los medios de producción sería, entonces, el mejor antídoto contra la
corrupción y la impunidad.
Ello no supondría más que una falacia deductiva, y para constatarlo
basta recordar lo que ocurrió a partir de 2000, a la vista de todo el mundo
contemporáneo, precisamente en Venezuela, donde se desarrolló el mayor y
más depravado esquema y sistema público de corrupción que haya florecido
en toda la historia del mundo (antiguo, moderno o contemporáneo), por su
magnitud y por los niveles estrambóticos de los recursos públicos dilapida-
dos; precisamente en un país en el cual, muy lejos de haberse desarrollado
políticas neoliberales, lo que, al contrario, se desarrolló durante los últimos
20 años fue una política económica estatista, socialista, populista y militaris-
ta, donde el Estado asumió la conducción total de la economía, eliminó la
iniciativa privada y destruyó la producción privada, la cual materialmente
hoy no existe, convirtiéndose el sistema económico del país en uno de eco-
nomía totalmente pública, conducida por una masa burocratizada, amorfa,
ineficiente y corrupta, y que dilapidó en 20 años un ingreso petrolero de
más de 850 mil millones de dólares.30
Entre esos recursos dilapidados por la corrupción es imposible no hacer
mención, por ejemplo, a lo que ocurrió con la industria petrolera, convir-

Véase la información del reportaje de hace unos años: Bermúdez, Ángel “Cómo Ve-
nezuela pasó de la bonanza petrolera a la emergencia económica,” BBC News, 25 de febrero
de 2016, [Link]
sis_economica_ab.

312 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

tiendo el país que hace varias décadas era el más grande exportador de pe-
tróleo del mundo, y que hoy sigue teniendo las mayores reservas petroleras
del planeta, en un país que ni siquiera produce para abastecer el consumo
local,31 existiendo escasez de gasolina para automóviles. Tampoco es po-
sible dejar de mencionar, por ejemplo, los 40 mil millones de dólares que
supuestamente se destinaron, hace unos años, para un plan de emergencia
eléctrica, que se dilapidaron ignominiosamente, sumiendo al país en la más
absoluta de las tinieblas, como resultó del blackout de varios días, ocurrido
en marzo de 2019,32 que llevó al país a una situación de racionamiento
eléctrico.
Ese régimen estatista es, por otro lado, lo único que explica que ingentes
cantidades de dinero, de las cuales se dispuso a mansalva, provenientes de
los ingresos derivados del boom petrolero,33 terminaran financiando abier-
tamente campañas electorales de candidatos presidenciales y de otro tipo,
en casi todos los países del continente; hasta donde viajó el dinero sucio en
maletas y maletines en aviones oficiales, incluso hasta tierras australes.34
En fin, ese régimen político autoritario de economía estatista y centrali-
zada, producto de la corrupción institucional de la democracia, igualmente
es lo único que explica, tal como se anunció en abril de 2019, que en un
mes —un solo mes— se hubieran gastado en una sola agencia de un banco
estatal situada en Francia (del Banco de Desarrollo de Venezuela) más de 6
millones de euros para el pago de galletas, comida e insumos de oficina. Así
lo alertaron las mismas autoridades francesas.35
Con ese saqueo impune —estas no son sino algunas muestras— se pro-
dujo el milagro de haber convertido a uno de los países que hace 20 años era
31
Véase toda la información en Brewer-Carías, Allan R., Crónica de una destrucción. Con-
cesión, nacionalización, apertura, constitucionalización, desnacionalización, estatización, entrega y degrada-
ción de la industria petrolera, Caracas, EJV, 2018, p. 730.
32
Véase Brewer-Carías, Allan R., Crónica constitucional de una Venezuela en las tinieblas
2018-2019, Caracas-Panamá, Ediciones Olejnik-EJV, 2019, [Link]
content/uploads/2019/04/188.-CRONICA-CONSTITUCIONAL-VZLA-EN-TINIEBLAS-Car
%C3%A1tula-e-%C3%[Link].
33
En la Asamblea Nacional de Venezuela se ha calculado que en los últimos años el
régimen dilapidó entre 300 mil y 400 mil millones de dólares. Véase la reseña, “Aseguran
que régimen de Maduro robó al menos $300 mil millones”, Diario Las Américas, 13 de sep-
tiembre de 2018, [Link]
robo-al-menos-300-mil-millones-n4162288.
34
Véase Tablante, Carlos y Tarre, Marcos, El gran saqueo. Quiénes y cómo se robaron el dinero
de los venezolanos, Caracas, La Hoja del Norte, 2015.
35
Véase Morales, Maru, “Bandes Francia pagaba 6 millones de euros al mes para ga-
lletas e insumos de oficina”, Crónica Uno, 3 de abril de 2019, [Link]
pagaba-6-millones-de-euros-al-mes-para-galletas-e-insumos-de-oficina/.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 313

aún de los más prósperos y desarrollados económicamente del continente

en el país más endeudado y miserable del mundo,36 el cual, como indica-
mos, trágicamente ocupa el nivel de corrupción más elevado del continente
y está entre los más corruptos del mundo.37 Y no precisamente a causa de
ninguna política neoliberal.
Al contrario, a causa de una política que ha conducido a que todo, o
casi todo, dependa del Estado y de la actuación de su Administración y de
sus funcionarios, que ha desarrollado un régimen político autoritario, con
una democracia pervertida y distorsionada, donde no hay control entre los
poderes y hay carencia de libertades; donde la transparencia desapareció,
convirtiéndose a la Administración pública, para el ciudadano, en un gran
centro venal y de chantaje, ante la cual, para poder recibir los más mínimos
y elementales servicios, todos los habitantes, comenzando por los de a pie,
tienen que pagar en forma previa e inmediata para recibir los servicios más
elementales38 y, lo más grave, renunciando a veces a ejercer su libertad a
cambio de recibir dádivas.
Más trágico no puede ser lo que ocurrió en Venezuela, donde, por ejem-
plo, la prestación de los más precarios y elementales servicios de atención
médica ha quedado supeditada al grado de apoyo al gobierno; llegándose al
extremo de que en la ilegítima reelección presidencial de mayo de 2018 la
entrega de comida y de otros subsidios a la población menos favorecida solo
se produjo a cambio de que las personas votaran por el candidato del go-
bierno.39 Sobre ello, incluso, en marzo de 2019, un grupo de médicos cuba-
36
Véase la reseña “Venezuela tiene el mayor índice de miseria en el mundo, según
Bloomberg”, Gestión, Agencia Bloomberg, 19 de febrero de 2018, [Link]
venezuela-mayor-indice-miseria-mundo-bloomberg-227585.
37
Véase la reseña “Venezuela, entre los 12 países más corruptos del mundo según Trans-
parencia Internacional. Venezuela es el latinoamericano peor situado, en el puesto 169, al
mismo nivel que Irak”, El Nuevo Diario, 21 de febrero de 2018, [Link]
internacionales/456471-venezuela-corrupcion-transparencia-internacional/ y [Link]
org/news/pressrelease/el_indice_de_percepcion_de_la_corrupcion_2017_muestra_una_fuerte_presencia.
38
Véase Brewer-Carías, Allan R., “De la casa de cristal a la barraca de hierro: el juez
constitucional vs. el derecho de acceso a la información administrativa”, Revista de Derecho
Público, Caracas, núm. 123, julio-septiembre de 2010, pp. 197-206.
39
Véase el reportaje de Wyss, Jim y Weddle, Cody, “Maduro usa el hambre como arma
política a cambio de votos”, El Nuevo Herald, 16 de mayo de 2018. En el reportaje se recogen
las apreciaciones de Luis Lander quien afirmó que: “en un país donde la mayoría depende
de los subsidios para sobrevivir, el sistema se ha convertido en una herramienta electoral po-
derosa y perniciosa”, que “está siendo claramente utilizado para amenazar a los votantes”,
quienes temen “que si no votan, podrían perder sus alimentos subsidiados por el gobierno”.
Igualmente, se recogen la apreciaciones de Michael Penfold, cuando afirmó que el perverso
mecanismo “no solo anima a los partidarios del gobierno a ir a las urnas, dice, sino que

314 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

nos, de los contratados durante los últimos 20 años para trabajar sin licencia
médica en Venezuela en los programas de atención de salud del régimen
en las zonas populares, llegaron a denunciar públicamente que recibieron
órdenes “de solo prestar servicios médicos a quienes votaran por Maduro,
y de negarle tales servicios a quien no manifestara respaldo al gobierno”.40
Las causas de la corrupción, por tanto, son otras muy distintas a la que
apuntó el presidente López Obrador, y tienen que ver, insistimos, con el mal
funcionamiento de los mecanismos de control establecidos en los regímenes
democráticos, pues en los regímenes autoritarios simplemente desaparecen;
es decir, tienen que ver, precisamente, con el mal funcionamiento de los ele-
mentos y componentes esenciales de la democracia mencionados, entre los
cuales destacan el de siempre —el de la separación de poderes— y el de la
independencia y autonomía efectiva de los mismos, y entre ellos, del Poder
Judicial, cuya ausencia y deformación es lo que conduce a la impunidad;
en fin, tienen que ver con las limitaciones impuestas al acceso a la infor-
mación pública y con el mal funcionamiento de los sistemas para exigir la
rendición de cuentas de la gestión pública.41

intimida a los votantes de la oposición a no morder la mano que literalmente los alimenta”,
agregando que si bien la compra de votos es tan antigua como las elecciones mismas, “esta
nueva forma de clientelismo es posiblemente la más desarrollada y autoritaria de América
Latina, y representa una amenaza colosal para el retorno de la democracia en Venezuela”,
[Link]
40
Véase Casey, Nicholas, “Trading lifesaving treatment for Maduro votes”, The New York
Times, Nueva York, 17 de marzo de 2019, pp. 1 y 18. En el reportaje se recogen declaracio-
nes de 16 médicos cubanos, donde exponen con todo dramatismo lo ocurrido, es decir, “un
sistema de manipulación política deliberada en el que sus servicios se usaron para afianzar
los votos del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), a menudo a través de la coer-
ción”, utilizándose muchas tácticas, “desde simples recordatorios para votar por el gobier-
no hasta denegar tratamiento a los simpatizantes de la oposición que tienen enfermedades
mortales”. “Los médicos cubanos comentaron que se les ordenó ir puerta por puerta en
barrios pobres para ofrecer medicinas y advertir a los residentes que se les cortaría el acceso a
los servicios médicos si no votaban por Maduro o por sus candidatos. Muchos dijeron que
sus superiores les instruyeron a hacer las mismas amenazas en consultas a puerta cerrada
con pacientes que buscaban tratamiento para enfermedades crónicas”. Véase, igualmente, el
reportaje en castellano de Casey, Nicholas, “Nicolás Maduro usó a médicos cubanos y a los
servicios de salud para presionar a los votantes”, The New York [Link], 17 de marzo de 2019,
[Link] Sobre el mismo tema
véase el reportaje “Votos a cambio de comida y medicinas, el método electoral de Ma-
duro en 2018”, El Periódico, 18 de marzo de 2019, [Link]
nal/20190318/votos-comida-medicinas-metodo-electoral-maduro-7360323.
41
Por ello fue, precisamente, que los jefes de Estado y de Gobierno de los países ame-
ricanos en la mencionada Octava Cumbre de las Américas de Lima, de abril de 2018, a lo
que se comprometieron fue a adoptar medidas de orden institucional para “fortalecer las
instituciones democráticas para la prevención y combate de la corrupción en el Hemisferio”,

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 315

Y ello fue precisamente lo que sucedió en Venezuela —citamos a nues-

tro país como ejemplo, para no perdernos en teorías—, nación que otrora
fuera envidiada por la estabilidad de sus instituciones democráticas, donde
se produjo una total depravación de las instituciones del Estado,42 las cuales,
una vez corrompidas, desnaturalizaron el principio de la legitimidad demo-
crática de los representantes del pueblo; distorsionaron el sistema electoral;
neutralizaron o aniquilaron el principio de la separación de poderes; some-
tieron los poderes del Estado al control del Ejecutivo; trastocaron el prin-
cipio de la descentralización política, centralizándose el poder y, con ello,
eliminaron la posibilidad misma de participación ciudadana; eliminaron el
derecho de acceso a la información y toda posibilidad de que los ciudada-
nos pudieran exigir transparencia en la gestión pública; eliminaron la au-
tonomía del Poder Judicial, y convirtieron al juez constitucional43 en el más
perverso instrumento del autoritarismo,44 para moldear y malear la Cons-
titución. El juez constitucional, al abandonar su rol esencial de preservar la
supremacía constitucional pasó, al contrario, a asegurar la impunidad de
sus violaciones, trastocándose el régimen, globalmente, en una paradójica y
extraña “dictadura judicial”,45 para destruir46 y corromper la democracia.

entre las cuales destacan el fortalecimiento de “la autonomía e independencia judicial con
el objeto de promover el respeto al Estado de Derecho y el acceso a la justicia, así como
promover e impulsar políticas de integridad y transparencia en el sistema judicial”, la conso-
lidación de “la autonomía e independencia de los órganos de control superior”, y el fomento
de “medidas que promuevan la transparencia y rendición de cuentas” en todos los órde-
nes vinculados con el manejo de recursos públicos. Véase “Cumbre de las Américas: países
suscriben Compromiso de Lima”, El Comercio, 14 de abril 2018, [Link]
cumbre-americas-paises-compromiso-lima-noticia-512110.
42
Véase Brewer-Carías, Allan R., Principios del Estado de derecho. Aproximación histórica, Mia-
mi, EJV International, 2016, [Link]
de%20derecho%20-%20Brewer%[Link].
43
Véase Brewer-Carías, Allan R., Práctica y distorsión de la justicia constitucional en Venezuela
(2008 2012), Caracas, Academia de Ciencias Políticas y Sociales-Universidad Metropolita-
na-EJV, 2012, col. Justicia, núm. 3, Acceso a la Justicia; La patología de la justicia constitucional,
3a. ed., Caracas, EJV Editorial, 2015.
44
Véase Brewer-Carías, Allan R., Crónica sobre la “in” justicia constitucional. La Sala Constitu-
cional y el autoritarismo en Venezuela, Caracas, EJV-Universidad Central de Venezuela, 2007, col.
Instituto de Derecho Público, núm. 2; “El juez constitucional al servicio del autoritarismo y la
ilegítima mutación de la Constitución: el caso de la Sala Constitucional del Tribunal Supre-
mo de Justicia de Venezuela (1999-2009)”, Revista de Administración Pública, Madrid, núm. 180,
2009, pp. 383-418, y en IUSTEL, Revista General de Derecho Administrativo, Madrid, núm. 21,
junio de 2009.
45
Véase, sobre ello, Brewer-Carías, Allan R., Dictadura judicial y perversión del Estado de
derecho, Caracas, EJV, 2016, col. Estudios Políticos, núm. 13.
46
Véase Brewer-Carías, Allan R., Dismantling Democracy in Venezuela. The Chávez authorita-
rian experiment, Nueva York, Cambridge University Press, 2010; El Estado totalitario y desprecio

316 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

Ese proceso llevó incluso al Tribunal Supremo, por ejemplo, a cerrar

toda posibilidad de transparencia, primero en 2010, al negar el derecho
ciudadano de acceso a la más elemental información administrativa, como
es la relativa a las remuneraciones pagadas a los funcionarios, nada menos
que de la Contraloría General de la República, considerando que, frente a
tal derecho ciudadano que se ejercía, el derecho a la privacidad o “intimi-
dad económica” de los funcionarios era el que insólitamente privaba;47 y
poco tiempo después, en 2015, al negar el derecho ciudadano a conocer los
indicadores económicos del país, liberando el Tribunal Supremo al Banco
Central de su obligación de publicarlos,48 convirtiéndose así Venezuela, des-

a la ley. La desconstitucionalización, desjuridificación, desjudicialización y desdemocratización de Vene-

zuela, 2a. ed., pról. de José Ignacio Hernández, Caracas, Fundación de Derecho Público-
EJV, 2015; Authoritarian Government v. The Rule Of Law. Lectures and Essays (1999-2014) on the
Venezuelan Authoritarian Regime Established in Contempt of the Constitution, Caracas, Fundación de
Derecho Público-EJV, 2014.
47
La Sala Constitucional llegó a argumentar que en Venezuela “no existe una ley general
que obligue a que se hagan públicos los salarios de los funcionarios del gobierno, en cambio
en otros países, como los Estados Unidos de Norteamérica o Canadá, la gran mayoría de los
salarios de los altos funcionarios del gobierno federal se aprueban y se fijan por Ley, lo que
implica su publicidad obligatoria. En cambio, en nuestro ordenamiento jurídico, la infor-
mación sobre las remuneraciones de los funcionarios públicos está señalada bien de manera
global en las partidas presupuestarias que se incluyen anualmente en la Ley de Presupuesto,
donde se indican los montos asignados a cada ente u órgano de la administración pública
para las remuneraciones de personal; o bien en los Manuales de Cargos y Salarios, en los
que no se distingue a qué funcionario en concreto le pertenece la remuneración, pues ello es
información que pertenece al ámbito íntimo de cada individuo. / Por otra parte, el carácter
reservado de la declaración de impuesto sobre la renta, o de la declaración de bienes que los
funcionarios públicos realizan ante la Contraloría General de la República demuestra que tal
información no es un dato de difusión pública, pues se trata de información que se contrae
a la esfera privada o intimidad económica de los funcionarios”. Véase sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Caso Asociación Civil Espacio Público. 15 de
julio de 2010, núm. 745, [Link]
html. Véase, sobre dicha sentencia, Brewer-Carías, Allan R., “De la casa de cristal a la barra-
ca de hierro…”, cit.
48
Véase sentencia núm. 935, de 4 de agosto de 2015 (Caso Asociación Civil Transpa-
rencia Venezuela v. Banco Central de Venezuela), [Link]
[Link]. Véase, sobre dicha sentencia, Brewer-Carías, Allan
R., “El secreto y la mentira como política de Estado y el fin de la obligación de transparencia.
De cómo el Tribunal Supremo de Justicia liberó inconstitucionalmente al Banco Central de
Venezuela de cumplir su obligación legal de informar al país sobre los indicadores económi-
cos, arrebatándole a los ciudadanos sus derechos a la trasparencia gubernamental, de acceso
a la justicia y de acceso a la información administrativa”, 10 de agosto de 2015, [Link]
[Link]/wp-content/uploads/2015/08/114.-Brewer.-LO-SECRETO-Y-LA-MENTIRA
-COMO-POL%C3%8DTICA-DE-ESTADO-Y-EL-FIN-DE-LA-OBLIGACI%C3%93N-DE-
[Link].

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 317

de 2015, en un país en el cual simplemente no hay indicadores económicos

oficiales conocidos.49
En ese proceso desenfrenado, que acabamos de señalar, desarrollado en
contra de previsiones expresas de la Constitución, fue el propio juez cons-
titucional el que en Venezuela dio un golpe de Estado continuado,50 que tam-
bién se produce cuando los órganos del Estado irrumpen contra la Cons-
titución.51 Y fue en esa forma como la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Venezuela, actuando siempre controlada por el Poder Ejecu-
tivo, llegó incluso a arrogarse la totalidad del poder del Estado, habiendo
asumido, en medio de la más global corrupción institucional, el liderazgo en
el proceso de depredación de las instituciones democráticas del país, afian-
zando el autoritarismo.
Todo ello se acrecentó hace varios años, después del triunfo de la opo-
sición en las elecciones parlamentarias de 6 de diciembre de 2015, a partir
de lo cual el juez constitucional asumió la misión precisa de impedir que la
representación popular, encarnada en la nueva electa Asamblea Nacional,
pudiera llegar a ejercer sus funciones constitucionales.
Hasta entonces, el régimen autoritario había estado habituado a tener
el poder total, razón por la cual era obvio que sus conductores no podían
tolerar que la oposición democrática controlara la Asamblea Nacional. Por
ello, a partir de 2016, el régimen definió como estrategia que fuera el Tri-
bunal Supremo el que aniquilara a la Asamblea Nacional, lo que comenzó
a ejecutar incluso antes de que la misma se instalara en enero de 2016,52
49
Basta consultar la prestigiosa Revista The Economist para constatar cómo en su última
página, donde siempre se publican los indicadores económicos de los países del mundo, Ve-
nezuela dejó de existir para esos efectos. A fines de mayo de 2019, sin embargo, por primera
vez en varios años, el Banco Central de Venezuela publicó algunos indicadores económicos,
con los cuales se confirmó la catástrofe ocurrida en el país en los años recientes. Véase el re-
portaje de Forbes, “Banco Central confirma hundimiento de la economía venezolana”, Msn.
noticias, 29 de mayo de 2019, [Link]
hundimiento-de-la-econom%C3%ADa-venezolana/ar-AAC5k7k.
50
Véase Brewer-Carías, Allan R., El golpe a la democracia dado por la Sala Constitucional. De
cómo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela impuso un gobierno sin legitimidad
democrática, revocó mandatos populares de diputada y alcaldes, impidió el derecho a ser electo, restringió el
derecho a manifestar, y eliminó el derecho a la participación política, todo en contra de la Constitución, 2a. ed.,
pról. de Francisco Fernández Segado, Caracas, EJV, 2015, col. Estudios Políticos, núm. 8.
51
Véase Valadés, Diego, Constitución y democracia, México, UNAM, 2000, p. 35; y “La
Constitución y el poder”, en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), Constitucionalismo
iberoamericano del siglo XXI, México, Cámara de Diputados-UNAM, 2000, p. 145.
52
Véase sentencia de la Sala Electoral núm. 260, de 30 de diciembre de 2015, http://
[Link]/decisiones/selec/diciembre/[Link].
Véanse los comentarios en Brewer-Carías, Allan R., Dictadura judicial y perversión del Estado de
derecho, Madrid, Iustel, 2017, pp. 154 y ss.

318 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

suspendiendo la proclamación de los diputados electos en un estado de la

República (Amazonas), y así romper la mayoría calificada que había logra-
do la oposición en el Parlamento. El Tribunal Supremo, meses después, lue-
go de que dichos diputados se juramentaron el 28 de julio de 2016, declaró
no solo que tal juramentación era invalida, inexistente e inefectiva, sino que,
además, todos los “actos o actuaciones que en el futuro dictare la Asamblea
Nacional” serían nulos e inexistentes.53
A ello le siguió una serie sucesiva de sentencias del juez constitucional,
declarando en “desacato” no a los diputados que supuestamente habrían in-
cumplido una medida judicial cautelar, sino a la Asamblea Nacional in toto,54
como organización —lo que no tiene asidero jurídico alguno— y, además,
nulas todas sus actuaciones futuras, a lo que siguió la decisión del Poder
Ejecutivo de simplemente quitarle el presupuesto a la Asamblea Nacional,
negándole los recursos para su funcionamiento.55
Es decir, a través de unas 100 sentencias dictadas a partir de 2016, la
Sala Constitucional aniquiló la representación popular56 y produjo una “al-
53
Véase sentencia de la Sala Electoral núm. 108, de 1 de agosto de 2016, [Link]
[Link]/decisiones/scon/marzo/[Link]. Véanse los comen-
tarios en Brewer-Carías, Allan R., Dictadura judicial y perversión…, cit., pp. 33 y ss.
54
Comenzando con la sentencia núm. 808, de 2 de septiembre de 2016, [Link]
[Link]/decisiones/scon/septiembre/[Link]. Véanse los comen-
tarios en Brewer-Carías, Allan R., Dictadura judicial y perversión…, cit., pp. 191 y ss.
55
Véase Zavala, Yelesza, “Maduro: Si la AN está fuera de ley yo no puedo depositarle
recursos”, Noticiero Digital, 2 de agosto de 2016, [Link]
php?t=38621.
56
Así, sucesivamente, la Sala Constitucional procedió i) a declarar la inconstituciona-
lidad de todas —si todas— las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional desde que se
instaló en enero de 2016; ii) a someter la función de legislar de la Asamblea Nacional a la
obtención de un visto bueno por parte del Poder Ejecutivo; iii) a eliminar todas las funciones
de control político de la Asamblea Nacional sobre el gobierno y la Administración pública,
y por tanto, cualquier asomo de control parlamentario de la corrupción administrativa; iv)
a eliminar la posibilidad de aprobar votos de censura contra a los ministros; v) a eliminar la
obligación del presidente de la República de presentar su memoria anual ante la Asamblea
Nacional asumiendo la propia Sala Constitucional tal función; vi) a eliminar la función legis-
lativa en materia de presupuesto, convirtiendo la ley de Presupuesto en un decreto ejecutivo
para ser presentado, no ante la Asamblea Nacional, sino ante la Sala Constitucional, con lo
cual desapreció la disciplina presupuestaria; vii) a eliminar incluso la potestad de la Asamblea
Nacional de emitir opiniones políticas como resultado de sus deliberaciones, anulando todos
los acuerdos que se adoptaron; viii) a eliminar la potestad de la Asamblea de revisar sus pro-
pios actos y de poder revocarlos, y, finalmente, ix) a eliminar el control parlamentario sobre
la declaratoria de estados de excepción. Véanse los comentarios a todas estas sentencias en
Brewer-Carías, Allan R., Dictadura judicial y perversión…, cit.; La consolidación de la tiranía judicial.
El juez constitucional controlado por el Poder Ejecutivo, asumiendo el poder absoluto, Caracas-Nueva
York, JVI, 2017, col. Estudios Políticos, núm. 15.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 319

teración grave del orden democrático”, producto de la corrupción políti-

ca o institucional del régimen, contra lo cual no solo reaccionó la propia
Asamblea Nacional,57 sino el secretario general de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), doctor Luis Almagro, quien procedió a solicitar
(en mayo de 2016) la convocatoria del Consejo Permanente de la Organi-
zación, para aplicar a Venezuela precisamente la Carta Democrática Inte-
ramericana (art. 20).58
Para ello, Luis Almagro denunció, aun cuando para ese entonces no
era nada nuevo,59 que en el país ya no existía “una clara separación e inde-
pendencia de los poderes públicos”, dándose “uno de los casos más claros

57
Ante todo ello, ciertamente, la Asamblea Nacional reaccionó en mayo de 2016
(“Acuerdo exhortando al cumplimiento de la Constitución, y sobre la responsabilidad del
Poder Ejecutivo Nacional, del Tribunal Supremo de Justicia y del Consejo Nacional Electo-
ral para la preservación de la paz y ante el cambio democrático en Venezuela”, 10 de mayo
de 2016, [Link]
[Link]), denunciando precisamente la ruptura del orden constitucional y
democrático en el país, a manos del juez constitucional y del Poder Ejecutivo, los cuales
corrompiendo las instituciones del Estado, desconocieron la soberanía popular. el acuerdo
de la Asamblea Nacional fue específicamente analizado por el muy importante grupo de los
22 expresidentes latinoamericanos que integran la “Iniciativa Democrática de España y las
Américas [IDEA]”, en una declaración de fecha 13 de mayo de 2016, en la cual destacaron
todos los signos de la corrupción del Estado de derecho en el país, exigiéndole al presidente
de Venezuela, respetar “sin restricciones el mandato de cambio democrático y constitucional
que decidió la mayoría del pueblo de Venezuela el 6 de diciembre de 2015”, exhortándolo
a no utilizar “a los demás poderes del Estado para impedir u obstaculizar las acciones que
adelanta constitucionalmente la Asamblea Nacional para resolver la grave crisis que aque-
ja al país”, denunciando finalmente “el activismo político partidista del Tribunal Supremo
de Justicia” y, en general, “el desconocimiento por el Ejecutivo Nacional y por el Tribunal
Supremo de Justicia, de la autoridad de la Asamblea Nacional, cuerpo representativo del
pueblo venezolano, cuya legitimidad deriva de la expresión mayoritaria del electorado y
de la soberanía popular”, Véase IDEA, “Declaración sobre la ruptura del orden constitu-
cional y democrático en Venezuela”, 13 de mayo de 2016, [Link]
preview/no-ticias/45578. El acuerdo legislativo adoptado, en todo caso, fue ipso facto suspen-
dido en sus efectos por el propio juez constitucional (sentencia núm. 478, de 14 de mayo de
2016) al decidir una disparatada acción de amparo constitucional intentada por el Estado
contra el Estado, es decir, por el abogado de la República (procurador general de la Repú-
blica), contra los diputados de la Asamblea Nacional, [Link]
junio/[Link].
58
Véase la comunicación del secretario general de la OEA de 30 de mayo de 2016 con
el “Informe sobre la situación en Venezuela en relación con el cumplimiento de la Carta
Democrática Interamericana”, [Link]/documents/spa/press/[Link].
59
Ello, por supuesto, no es nada nuevo, como lo observamos ya en 2002: Brewer-Carías,
Allan R., La crisis de la democracia venezolana. La Carta Democrática Interamericana y los sucesos de abril
de 2002, Caracas, Los Libros de El Nacional, 2002, col. Ares. Véase además un resumen de
las violaciones a la Carta Democrática hasta 2012 realizado por Brewer-Carías, Allan R. y

320 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

de cooptación del Poder Judicial por el Poder Ejecutivo”,60 con un Tribunal

Supremo integrado en forma “completamente viciada tanto en el procedi-
miento de designación como por la parcialidad política de prácticamente
todos sus integrantes”.61 Esas fueron sus palabras.
En esa situación, como lo expresó el mismo secretario general Almagro
en agosto de 2016, lo que se apreciaba en Venezuela era, simplemente, “el
lamentable final de la democracia”, o sea, “la terminación del Estado de
Derecho”, considerando —dijo— que ya “ningún foro regional o subregio-
nal podía desconocer la realidad de que hoy en Venezuela no hay democracia ni
Estado de Derecho”.62
Y ello era evidente, porque la corrupción institucional global del Estado
venezolano ya había tenido efectos perversos en esos foros internacionales,
particularmente en la OEA, a través del control de votos de los Estados a
cambio de la factura petrolera, particularmente antes de la llegada del doc-
tor Almagro a la Secretaría General.
Para no especular, basta recordar sobre ello las explicaciones que en
2014 dio el excanciller de Perú, Luis Gonzalo Posada,63 tocando uno de los
secretos más publicitados sobre el funcionamiento de la OEA, que, según
dijo en aquel momento, era que el organismo que “defendía los intereses
del régimen venezolano”, refiriéndose a la vergonzosa decisión adoptada
unos días antes, con el voto de 22 países de los 38 que se expresaron, siguió
ciegamente la línea del gobierno venezolano, rechazando la invitación que
el gobierno de Panamá le había hecho a la diputada venezolana María Co-
rina Machado para que hablara sobre la situación política en el país y sobre
la represión del gobierno contra los estudiantes. A ese rechazo lo calificó
el excanciller de Perú como la consumación, en la OEA, de un “golpe de

Aguiar, Asdrúbal, en Asdrúbal Aguiar, Historia inconstitucional de Venezuela. 1999-2012, Cara-

cas, EJV, 2012, pp. 511-534.
60
Véase la comunicación del secretario general de la OEA de 30 de mayo de 2016 con
el Informe sobre la situación en Venezuela …, cit., p. 73, [Link]/documents/spa/press/[Link].
61
Ibidem, p. 127.
62
Véase el texto de la exposición del secretario general Luis Almagro ante el Consejo
Permanente de la OEA, 23 de junio de 2016, [Link]
delSecretarioGeneraldelaOEAante_NACFIL20160623_0001.pdf, y el texto de la carta abierta del
secretario general Luis Almagro a Leopoldo López, [Link], 22 de agosto de 2016,
[Link]
hito-el-lamentable-final-de-la-democracia-carta/.
63
Véase Cruz, Rodrigo, “Hoy se ha consumado un golpe de estado chavista en la OEA.
El ex canciller Luis Gonzales Posada aseveró que el organismo interamericano defiende los
intereses del régimen venezolano”, El Comercio, Lima, 21 de marzo de 2014, [Link]
pe/politica/internacional/hoy-se-ha-consumado-golpe-estado-chavista-oea-noticia-1717550.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 321

estado chavista”; agregando que —cito—: “Hoy el chavismo ha demostra-

do su inmenso poder dentro de la organización al manejar los 17 votos del
Caribe a través de petróleo barato, además del de sus socios políticos [de
entonces] como Argentina, Brasil, Uruguay, Ecuador y Bolivia. Todos ellos
en su conjunto hacen una mayoría absoluta de 22 votos contra 11 países,
que no están en esa línea”.
A ello agregó el canciller peruano que se estaba “ante una institución
controlada a través de la influencia petrolera”, que tenía —dijo— “el padri-
nazgo de 3 países que aparentemente están comprometidos por la democra-
cia, pero que a la hora de la verdad se constituyen en centro de protección
de un modelo político autoritario”. Se refería “directamente al Brasil, a la
Argentina y a Uruguay”, añadiendo que ello era muy grave, “[…] porque
cualquier tema sustantivo para los países americanos no podrá tratarse si no
se tiene el beneplácito de Venezuela, quien es el que gobierna esta institu-
ción desde hace muchos años […]”.
Todo ello lo denunció el entonces canciller de Perú en 2014, consideran-
do que el secretario general de entonces le debía “su elección al chavismo”,
afirmando que la OEA había terminado siendo “un organismo formado por
un régimen totalitario”, constituyendo ello —señaló— una “página de oscu-
ridad que se está escribiendo en América Latina” que no se podía “mantener
en silencio”.64
Ese trágico panorama de corrupción institucional internacional, que
afortunadamente comenzó a cambiar a raíz de la elección del doctor Luis
Almagro como secretario general de la Organización, en su momento tuvo,
sin embargo, varias secuelas, entre las cuales se encuentra, por ejemplo, la
elección de algunos de los jueces de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH) en 2012,65 quienes, en algunos casos, lamentable-
mente, no supieron o no quisieron independizarse del chantaje del régimen
autoritario que los eligió.
Lo anterior, en nuestro criterio, ocurrió al menos en un caso que cono-
cemos bien, el caso Allan R. Brewer-Carías vs. Venezuela, decidido en 2014,66
con los votos de los jueces nacionales de Brasil y Uruguay, países que en
64
Idem.
65
En la XLII Asamblea General de la OEA celebrada en Cochabamba, se eligieron
como jueces, además de al distinguido y honorable juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Méxi-
co), a los señores Humberto Sierra Porto (Colombia) y Roberto de Figueiredo Caldas (Brasil),
quienes se agregaron a los cuatro jueces que estaban en ejercicio, quienes eran los honorables
y distinguidos jueces Manuel Ventura Robles (Costa Rica) y Eduardo Vio Grossi (Chile), y los
señores Diego García Sayán (Perú) y Alberto Pérez Pérez (Uruguay).
66
Véase la sentencia en [Link]

322 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

ese momento, en palabras del excanciller Gonzalo Posada (junto con Ar-
gentina), se habían constituido en el “centro de protección de un modelo
político autoritario” de Venezuela; a quienes se sumó el juez nacional de
Colombia, país que aun cuando Gonzalo Posada no lo incluyó en el grupo
de protección del modelo autoritario venezolano, tenía a Hugo Chávez
como “su nuevo mejor amigo”, en medio del proceso de paz que adelan-
taba bajo su manto;67 y, además, se sumó el juez nacional de Perú, quien
al momento de dictarse la sentencia era nada menos que candidato a la
secretaría general de la misma OEA, y quien mientras juzgaba a los Esta-
dos estaba en campaña buscado votos de los mismos para que apoyaran su
candidatura.68
La emisión de esa sentencia coincidió, además, con el ejercicio de
la más abierta e indebida presión política que Venezuela ejerció contra la
propia Corte IDH, expresada por el entonces canciller Nicolás Madu-
ro en el texto de la denuncia de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos (CADH) dirigida en 201269 al secretario general de la

67
Expresión utilizada por el entonces candidato Juan Manuel Santos, y luego presidente
de Colombia, en relación con el presidente de Venezuela. Véase el reportaje “Santos dice
que Chávez es «su nuevo mejor amigo». Asegura además que si bien ninguno de los dos ha
sido «santo de la devoción» del otro, él decidió que de llegar a la presidencia debía mejorar
las relaciones con su vecino, lo cual comenzó en agosto con el restablecimiento de los lazos
diplomáticos”, Revista Semana, 7 de noviembre de 2010, [Link]
culo/santos-dice-chavez-su-nuevo-mejor-amigo/124284-3. Este vínculo continuó posteriormente,
después del fallecimiento de Chávez. Véase, por ejemplo, el reportaje “Colombia y Venezue-
la, de nuevo mejores amigos. Cancilleres y ministros de ambos países evaluaron las coopera-
ciones en seguridad, energía y comercio”, Revista Semana, 2 de agosto de 2013, [Link]
[Link]/nacion/ar-ticulo/colombia-venezuela-nuevo-mejores-amigos/352865-3.
68
Es decir, el juez que debía juzgar a los Estados estaba en campaña para buscar el
apoyo de los mismos, comenzando por Venezuela y sus aliados; lo que provocó la emisión de
una “Constancia de Desistimiento” por parte de los honorables Jueces Eduardo Vio Grossi y
Manuel Ventura, expresando “su disconformidad” con la desviada decisión de permitir que
el juez candidato a la Secretaría de la OEA pudiese participar en las deliberaciones de las
sentencias.
69
La denuncia, formulada mediante comunicación núm. 125, de 6 de septiembre de
2012, se hizo en ejecución, incluso de los exhortos que le había hecho la Sala Constitucional
al Ejecutivo, tanto en 2008 —véase la sentencia de la Sala Constitucional núm. 1.939, de 18
de diciembre de 2008, conocida como Abogados Gustavo Álvarez Arias y otros, y que más bien
debió denominarse Estado de Venezuela vs. Corte Interamericana de Derechos Humanos, porque el Sr.
Álvarez y los otros en realidad sino los abogados del Estado (Procuraduría General de la Re-
pública). En la misma, la Sala declaró inejecutable en el país la sentencia que había dictado
la Corte IDH cuatro meses antes, el 5 de agosto de 2008, en el caso Apitz Barbera y otros (“Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, en la cual se había condenado al Estado
venezolano por la violación de los derechos al debido proceso de unos jueces de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, quienes habían sido destituidos de sus cargos sin

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 323

OEA,70 donde acusó a la Comisión y a la Corte Interamericana de estar

“secuestradas por un pequeño grupo de burócratas, desaprensivos”, que
habían convertido al Sistema Interamericano en el “arma política arroja-
diza destinada a minar la estabilidad” del país, “adoptando una línea de
acción injerencista en los asuntos internos” del gobierno, y de ignorar, para
decidir los casos, que era necesario “el agotamiento de los recursos internos
del Estado”.
Y lo más grave fue que, para fundamentar esa acusación, el entonces
canciller llegó con toda insolencia a referirse no solo a varios asuntos decidi-
dos (Ríos, Perozo y otros; Leopoldo López; Usón Ramírez; Raúl Díaz Peña), sino a un
caso que estaba pendiente de decisión ante la Corte, como fue precisamente
el ya mencionado de Allan R. Brewer-Carías vs. Venezuela.
Sobre ese asunto en particular, el entonces canciller Maduro, en su co-
municación, expresó falazmente que el trámite había sido “admitido por la
Comisión sin que el denunciante —refiriéndose a Allan R. Brewer-Carías—
hubiera agotado los recursos internos”, lo que era falso, y que la Comisión

garantía judicial alguna. Véase Brewer-Carías, Allan R., “La interrelación entre los tribuna-
les constitucionales de América Latina y la Corte IDH, y la cuestión de la inejecutabilidad
de sus decisiones en Venezuela”, en Bogdandy, Armin von; Piovesan, Flávia y Morales An-
toniazzi, Mariela (coords.), Direitos Humanos, Democracia e Integraçao Jurídica na América do Sul,
Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2010, pp. 661-670, y en Anuario Iberoamericano de Justicia Cons-
titucional, Madrid, núm. 13, 2009, pp. 99-136— como en 2012. Véase sentencia de la Sala
Constitucional núm. 1547, de fecha 17 de octubre de 2011 (Caso Estado Venezolano vs. Corte
Interamericana de Derechos Humanos), dictada con motivo de otra “acción innominada de control
de constitucionalidad” que fue intentada de nuevo por los abogados del Estado contra otra
sentencia de la Corte IDH, esta vez la de 1 de septiembre de 2011, pronunciada en el caso
Leopoldo López vs. Estado de Venezuela, en la cual la Corte IDH había condenado al Estado vene-
zolano por la violación del derecho al sufragio pasivo del exalcalde, señor Leopoldo López,
cometida por la Contraloría General de la República al establecer administrativamente una
“pena” de inhabilitación política, contra el mismo, considerando que dicho derecho político
conforme a la Convención (art. 32.2) solo podía ser restringido mediante sentencia judicial
que imponga una condena penal, ordenando la revocatoria de las decisiones inconvenciona-
les, [Link]
Véase el texto en [Link]
[Link]. Véase, entre otros, Ayala Corao, Carlos, “Inconstitucionalidad de
la denuncia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos por Venezuela”, Revis-
ta Europea de Derechos Fundamentales, Valencia, núm. 20, segundo semestre del 2012; Estudios
Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, año
X, núm. 2, 2012; Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Instituto Iberoame-
ricano de Derecho Procesal Constitucional-Porrúa, México, núm. 18, julio-diciembre de
2012; Revista de Derecho Público, Caracas, núm. 131, julio-septiembre de 2012; Anuario de De-
recho Constitucional Latinoamericano 2013, Konrad Adenauer Stiftung-Universidad del Rosario,
Bogotá, 2013, [Link]/uruguay/es/publications/20306/ y [Link]/publica/rev/
[Link]?=dconstla.

324 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

había instado al Estado venezolano a “adoptar medidas para asegurar la

independencia del Poder Judicial” que ya estaba degradado, acusando a la
Comisión y a la Corte de tener —citamos— un “comportamiento irregular
injustificadamente favorable Brewer-Carías”, la cual —dijo el entonces can-
ciller—, desde “la sola admisión de la causa, apuntaló la campaña interna-
cional de desprestigio contra Venezuela, acusándole de persecución política”.
Más claro no podía ser el mensaje del Estado elector de los jueces re-
cién nombrados en contra del denunciante Allan R. Brewer-Carías, contra
el caso ante la Corte y contra los mismos jueces, advirtiéndoles a estos sobre
lo “importante” y “grave” que era el caso Brewer-Carías, particularmente en
relación con el tema del agotamiento de los recursos internos.
En esa situación, no es difícil imaginar qué pasó años después, cuando se
dictó la sentencia (núm. 277, de 26 de mayo de 2014) en el mencionado
caso Allan R. Brewer-Carías vs. Venezuela,71 en la cual, con el voto conjunto
negativo de los honorables jueces Manuel E. Ventura Robles (Costa Rica)
y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (México), que es lo único bueno del fallo,
la Corte Interamericana, desconociendo su más tradicional jurisprudencia
sentada desde 1987 en el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras,72 simplemente

71
Véase la sentencia en [Link]
Véase, sobre esta sentencia, Brewer-Carías, Allan R., El Caso Allan R. Brewer-Carías vs. Ve-
nezuela ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estudio del caso y análisis crítico de la errada
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 277 de 26 de mayo de 2014, Caracas,
EJV, 2014, col. Opiniones y Alegatos Jurídicos, núm. 14.
72
Véase Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sen-
tencia de 26 de junio de 1987. Serie C, núm. 1. En dicho caso, Velásquez Rodríguez, la Corte en
efecto consideró lo siguiente: “91. La regla del previo agotamiento de los recursos internos
en la esfera del derecho internacional de los derechos humanos, tiene ciertas implicaciones
que están presentes en la Convención. En efecto, según ella, los Estados Partes se obligan a
suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos
(art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido pro-
ceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados,
de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda
persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1). Por eso, cuando se invocan ciertas
excepciones a la regla de no agotamiento de los recursos internos, como son la inefectividad
de tales recursos o la inexistencia del debido proceso legal, no solo se está alegando que
el agraviado no está obligado a interponer tales recursos, sino que indirectamente se está
imputando al Estado involucrado una nueva violación a las obligaciones contraídas por la
Convención. En tales circunstancias la cuestión de los recursos internos se aproxima sensi-
blemente a la materia de fondo”.
Por ello, en definitiva, como lo observó el profesor Héctor Faúndez, al referirse al caso
Allan R. Brewer-Carías vs. Venezuela, “Curiosamente, la sentencia de la Corte Interamericana,
apartándose de su práctica anterior, omitió examinar esta excepción preliminar junto con el
fondo de la controversia, a fin de determinar si, en efecto, la presunta víctima había sido ob-

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 325

ordenó el archivo del expediente, ignorando que Brewer-Carías sí había

agotado el único recurso interno disponible, que era la solicitud de nulidad
o amparo penal,73 negándole su derecho de acceso a la justicia interna-
cional y protegiendo, en cambio, a un Estado corrupto,74 que además se
había burlado sistemáticamente de las propias decisiones de la Corte. Esta,
en su sentencia, sin embargo, se abstuvo de juzgar lo que estaba más que
probado,75 que era que en Venezuela no había Poder Judicial ni Ministerio
Público autónomos e independientes.76 En esa situación, ordenar que la

jeto del ejercicio arbitrario del poder público, sin que hubiera recursos efectivos disponibles
para subsanar esa situación, o sin que la víctima tuviera acceso a esos recursos. Como muy
bien observan los jueces disidentes, esta es la primera vez en la historia de la Corte que ésta
no entra a conocer el fondo del litigio para decidir si es procedente una excepción preliminar
por falta de agotamiento de los recursos internos”. Véase Faúndez Ledesma, Héctor, “El
agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna y la sentencia de la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos en el caso: Brewer-Carías (sentencia núm. 277, de 26 de mayo
de 2014)”, Revista de Derecho Público, Caracas, núm. 139, 2014, p. 216.
73
Los jueces Ferrer Mac-Gregor y Ventura Robles en su voto conjunto negativo fueron
claros y tajantes, al considerar que “[e]n el presente caso, los representantes del señor Brewer
utilizaron los medios de impugnación previstos en la legislación venezolana —recursos de
nulidad absoluta— para poder garantizar sus derechos fundamentales en el procedimiento
penal” (párr. 50).
74
Con el voto favorable de los jueces Humberto Antonio Sierra Porto (Colombia), pre-
sidente y ponente, Roberto F. Caldas (Brasil), Diego García-Sayán (Perú) y Alberto Pérez Pé-
rez (Uruguay). Véase la sentencia [Link]
pdf. El juez Eduardo Vio Grossi, el 11 de julio de 2012, apenas el caso se presentó ante la
Corte, muy honorablemente se excusó de participar en el mismo, conforme a los artículos
19.2 del Estatuto y 21 del Reglamento, ambos de la Corte Interamericana, recordando que
en la década de los ochenta se había desempeñado como investigador en el Instituto de Dere-
cho Público de la Universidad Central de Venezuela, cuando Brewer-Carías era Director del
mismo, precisando que aunque ello había acontecido hacía ya bastante tiempo, “no desearía
que ese hecho pudiese provocar, si participase en este caso en cuestión, alguna duda, por
mínima que fuese, acerca de la imparcialidad”, tanto suya “como muy especialmente de la
Corte”. La excusa le fue aceptada por el presidente de la Corte el 7 de septiembre de 2012,
después de consultar con los demás jueces, estimando razonable acceder a lo solicitado.
75
Dos meses antes de dictarse la sentencia, sobre la situación del Poder Judicial en
Venezuela, enteramente corrompido por falta de independencia y autonomía, la Comisión
Internacional de Juristas dio “cuenta de la falta de independencia de la justicia en Venezue-
la, comenzando con el Ministerio Público” que actuaba “sin garantías de independencia e
imparcialidad de los demás poderes públicos y de los actores políticos”, [Link]
[Link]/wp-content/uploads/2014/06/[Link].
76
Véase, entre otros trabajos, Brewer-Carías, Allan R., “La progresiva y sistemática
demolición institucional de la autonomía e independencia del Poder Judicial en Venezuela
1999-2004”, XXX Jornadas J. M. Domínguez Escovar, Estado de derecho, administración de justicia y
derechos humanos, Barquisimeto, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, 2005, pp. 33-
174; “La justicia sometida al poder [La ausencia de independencia y autonomía de los jueces
en Venezuela por la interminable emergencia del Poder Judicial (1999-2006)]”, Cuestiones

326 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

víctima fuera a su país a perder su libertad, para entonces “acudir a esos

recursos”, como la propia Corte lo había decidido infinidad de veces, no era
sino “una formalidad que carece de sentido”.77
Esa decisión, como lo expresaron los magistrados de la Sala Constitu-
cional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, país sede de la Corte
Interamericana, pesará “como una sombra en la trayectoria y jurispruden-
cia de la Corte Interamericana”,78 como quien escribe, personalmente no

Internacionales. Anuario Jurídico Villanueva 2007, Madrid, Centro Universitario Villanueva-Mar-

cial Pons, 2007, pp. 25-57, y Derecho y democracia. Cuadernos Universitarios, Órgano de Divulga-
ción Académica, Vicerrectorado Académico, Caracas, año II, núm. 11, septiembre de 2007,
pp. 122-138. Publicado en Crónica sobre la “in” justicia constitucional. La Sala Constitucional y el
autoritarismo en Venezuela…, cit., pp. 163-193; Sobre la ausencia de independencia y autonomía
judicial en Venezuela, a los 12 años de vigencia de la Constitución de 1999 (o sobre la inter-
minable transitoriedad que en fraude continuado a la voluntad popular y a las normas de la
Constitución ha impedido la vigencia de la garantía de la estabilidad de los jueces y el funcio-
namiento efectivo de una “jurisdicción disciplinaria judicial”), Independencia judicial, Caracas,
Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Acceso a la Justicia org.-FUNDEA-UNIMET,
2012, col. Estado de Derecho, t. I, 2012, pp. 9-103; “The government of judges and demo-
cracy. The tragic situation of the venezuelan judiciary”, Venezuela. Some Current Legal Issues
2014, Venezuelan National Reports to the 19th International Congress of Comparative Law, International
Academy of Comparative Law, Vienna, 20-26 July 2014, Caracas, Academia de Ciencias Políticas
y Sociales, 2014, pp. 13-42.
77
Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia
de 26 de junio de 1987. Serie C, núm. 1, párr. 68. Como la propia Corte Interamericana lo
interpretó en otra ocasión, “no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las
condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado,
resulten ilusorios”, lo que ocurre “cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la
práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con
imparcialidad”. Véase Corte IDH. OC-9/87. Garantías judiciales en estados de emergencia
(arts. 27.2, 25 y 8o. CADH). Opinión consultiva de 6 de octubre de 1987. Serie A, núm. 9,
p. 24. Igualmente, Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 25
de noviembre de 2000. Serie C, núm. 70, p. 191; Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C, núm. 71, p. 90; Caso
Bayarri vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30
de octubre de 2008. Serie C, núm. 187, p. 102; Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C, núm.
198, p. 61; Caso Usón Ramírez vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Cos-
tas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C, núm. 207, p. 129; Caso Abrill Alosilla y
otros vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de marzo de 2011. Serie C, núm.
223, p. 75.
78
Opinión de los magistrados Jinesta Lobo, Castillo Víquez, Rueda Leal, Hernández
López y Salazar Alvarado, expresada en la nota separada a la sentencia núm. 2015-11568
de 31 de julio de 2015; sentencia, dictada en el juicio de habeas corpus a favor del ciudadano
Dan Dojc, en el proceso de extradición que se le seguía en Costa Rica a petición del Esta-
do venezolano, [Link]
[Link]?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=644651&strTipM=T&strDirSel=direc

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 327

dejaré de recordarlo cada vez que pueda, sobre todo porque con la misma
se protegió a un Estado corrupto hasta los tuétanos79 y se le negó justicia a
la víctima, sin razón jurídica alguna.80

to&_r=1. Véase la noticia de prensa sobre dicha sentencia [Link]

judicial/Sala-IV-extradicion-cuestiona-Venezuela_0_1504049615.html.
79
Idem. En la nota anexa a la comunicación de denuncia de la Convención, el entonces
Canciller fue más explícito en cuanto a la campaña de presión política que la misma Ve-
nezuela ejercía contra la Corte en relación con este caso aún no decidido, que provocaba
precisamente el retiro de Venezuela, donde se indicó lo que sigue: “Caso Allan Brewer-Carías
contra Venezuela. El 8 de septiembre de 2009, la Comisión admitió la petición hecha el 24 de
enero de 2007 por un grupo de abogados, en la cual se alegaba que los tribunales venezo-
lanos eran responsables de la «persecución política del constitucionalista Allan R. Brewer-
Carías en el contexto de un proceso judicial en su contra por el delito de conspiración para
cambiar violentamente la Constitución», en el contexto de los hechos ocurridos entre el
ll y el 13 de abril de 2002. Cabe destacar que al mencionado señor Brewer-Carías se le
sigue juicio en Venezuela por su participación en el golpe de Estado de Abril de 2002, por
ser redactor del decreto mediante el cual se instalaba un Presidente de facto, se abolía la
Constitución Nacional, se cambiaba el nombre de la República, se desconocían todas las
instituciones del Estado; se destituían a todos los miembros y representantes de los Poderes
Públicos, entre otros elementos. Al admitir la petición, la CIDH instó al Estado venezolano
a «Adoptar medidas para asegurar la independencia del Poder Judicial» con lo cual prejuz-
gaba que dicha independencia no existía. El 7 de marzo de 2012, la Comisión informo al
Estado venezolano que el caso sería llevado a la Corte, a pesar de que no se habían agotado
los recursos internos. Este ejemplo es más grave, debido a que el juicio penal contra Allan
Brewer no se ha podido llevar a cabo en Venezuela, en virtud de que nuestra legislación pro-
cesal penal no permite que el juicio pueda realizarse en ausencia del imputado, y es el caso
que el imputado Brewer-Carías huyó del país, como se conoce públicamente encontrándose
prófugo de la justicia hasta la fecha”. Aparte de que yo no participé en conspiración alguna,
ni redacté decreto alguno, ni me fugué en forma alguna, y de que el proceso aludido estaba
extinguido desde diciembre de 2007 por una Ley de Amnistía, dictada por el presidente
de la República mediante delegación legislativa sobre los hechos ocurridos entre el 11 y 13 de
abril de 2002, de lo que no se percató el Canciller de Venezuela, al acusar a la Comisión
de haber prejuzgado sobre la inexistencia de independencia judicial en Venezuela, cuando
instó al Estado al admitir la denuncia para que adoptara las medidas necesarias “para asegu-
rar la independencia del Poder Judicial”, es de que el propio Estado, en esta comunicación
dirigida a la Corte Interamericana en relación con un caso pendiente de decisión, prejuzga-
ba sobre los hechos que originaron la persecución política y daba por culpable a la víctima de
lo que injustamente se le acusó, violándose de nuevo su derecho a la presunción de inocencia.
80
La sentencia fue considerada por los honorables jueces Ferrer Mac-Gregor y Ventura
Robles en su voto conjunto negativo, como contradictoria con “la línea jurisprudencial del
propio Tribunal Interamericano en sus más de veintiséis años de jurisdicción contenciosa,
desde su primera resolución en la temática de agotamiento de los recursos internos como es
el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, creando así un preocupante precedente contrario a su
misma jurisprudencia y al derecho de acceso a la justicia en el sistema interamericano” (párr.
47). Considerando, además, dichos jueces que la decisión, era “un retroceso que afecta al
sistema interamericano en su integralidad”, con “consecuencias negativas para las presuntas
víctimas en el ejercicio del derecho de acceso a la justicia”.

328 ALLAN R. BREWER-CARÍAS

Y si no hay justicia, como lo escribió Quevedo hace siglos: “Si no hay

justicia, ¡qué difícil es tener razón!”
Afortunadamente, nuevos aires soplan en la Corte Interamericana, al
quedar en absoluta minoría la anterior mayoría controlada. Así, la Corte
llegó a ser conducida por el honorable expresidente Eduardo Ferrer Mac-
Gregor, quien, junto con el entonces juez Manuel Ventura, honrosamente
firmó el voto negativo en nuestro caso.
Toda la situación anterior de corrupción política nacional e institu-
cional, desarrollada tanto a nivel nacional como global y transnacional,
que hemos querido ejemplificar con el caso específico de Venezuela, se
produjo no como consecuencia de alguna política económica neoliberal
ni por la carencia de regulaciones constitucionales, legislativas y conven-
cionales, pues tenemos todas las imaginables para poder implementar los
necesarios mecanismos de control sobre la Administración del Estado para
lucha contra la corrupción, sino por la degradación de las instituciones
democráticas.
En nuestro continente americano no hay país que no tenga leyes anti-
corrupción con severas sanciones; que no disponga de una contraloría ge-
neral o tribunal de cuentas para vigilar sobre la disposición de los dineros,
bienes, ingresos y gastos públicos; que no tenga leyes sobre protección del
patrimonio público; o que no tenga leyes sobre transparencia y acceso a la
información; o que no se haya adherido a las convenciones internacionales
contra la corrupción, como la de las Naciones Unidas, de 2003, y la intera-
mericana, de 1996.
Es decir, en todos nuestros países americanos tenemos regulaciones
concretas para definir las políticas y prácticas de prevención de la corrup-
ción; crear los órganos de prevención de la misma; establecer mecanismos
para asegurar la rendición de cuentas; asegurar la probidad en la contra-
tación pública para prevenir la corrupción; en fin, para asegurar la trans-
parencia, los procedimientos administrativos, la información pública y la
participación de la sociedad en la lucha contra la corrupción.
En otras palabras, no podemos pedir más normas ni procedimientos;
debemos apuntar hacia otro lado y convencernos de que si no se establece
un régimen político en el cual las instituciones del Estado y su Adminis-
tración respondan realmente a los principios de un régimen democrático,
sometido a controles,81 tal como lo postula la Carta Democrática Interame-

Véase, sobre ello, lo expuesto en Brewer-Carías, Allan R., Constitución, democracia y con-
trol del poder, Mérida, CIEPROL-Consejo de Publicaciones-Universidad de Los Andes-EJV,
2004.

DEMOCRACIA, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA 329

ricana, nada se podrá lograr contra la corrupción; un régimen político en el

cual efectivamente “el poder pueda limitar al poder”,82 pues, en definitiva,
solo controlando al poder es posible materializar todos los elementos y com-
ponentes fundamentales de la democracia y, entre ellos, la transparencia
administrativa en el ejercicio del gobierno; la rendición de cuentas por parte
de los gobernantes, y el acceso a la información administrativa y a la justi-
cia, la cual tiene que estar a cargo de jueces autónomos e independientes
que puedan asegurar que no haya impunidad.
Y todo ello en un régimen conducido por partidos políticos que estén
determinados, individualmente y en conjunto, a asegurar que los mecanis-
mos de control funcionen.
Si no hay un régimen democrático, y si en el mismo no hay este com-
promiso, al contrario, todas las normas constitucionales, legales y conven-
cionales que pueda haber se tornarán papel mojado en la lucha contra la
corrupción, y volveremos, Congreso tras Congreso, reunión tras reunión,
a seguir tratando este tema recurrentemente, como si fuera algo nuevo,
que no lo es.

Como lo postuló Montesquieu, Charles Louis de Secondat, De l’Esprit des Lois I, París,
G. Tunc, 1949, lib. XI, cap. IV, pp. 162 y 163.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS
SOBRE CONSTITUCIONALISMO Y CORRUPCIÓN

Diego VALADÉS*

SUMARIO: I. Consideraciones preliminares. II. Corrupción, democracia,

Estado de derecho, transparencia y desarrollo humano. III. Derecho al buen
gobierno. IV. Desconstitucionalizar vs. reconstitucionalizar el Estado. V. Di-
seño constitucional y combate a la corrupción. VI. Internacionalizar la perse-
cución de la corrupción. VII. Conclusión.

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Esta obra, que he tenido el privilegio de coordinar junto con mi querido y

admirado colega Antonio María Hernández, aborda las experiencias espe-
cíficas de 12 países, en tres continentes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
España, Francia, Guatemala, Italia, México, Perú, Singapur y Venezuela. En
este ensayo se formulan reflexiones de carácter general, acompañadas por
algunas propuestas para hacer frente al problema de la corrupción.
La corrupción es el vicio más extendido y antiguo del poder. Por esto
mismo, para Victoria Camps también es el más sencillo de combatir, por
cuanto no es un problema abstracto y tiene nombres propios.1 La expe-
riencia muestra que no es tan fácil conseguirlo, pues la corrupción tiene
una gran capacidad osmótica, de manera que infiltra las esferas del poder
incumbidas de combatirla y, además, se camufla de manera hábil y eficaz.
En ocasiones, los corruptos mismos adoptan un discurso reiterado y con-
vincente en contra de la corrupción, de suerte que distraen la atención, al

*
Investigador emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Na-
cional Autónoma de México, del Sistema Nacional de Investigadores y del Sistema Nacional
de Creadores. Miembro de la Academia Mexicana de la Lengua, El Colegio Nacional y de
El Colegio de Sinaloa.
Camps, Victoria, Virtudes públicas, Madrid, Espasa Calpe, 1990, p. 195.

331

332 DIEGO VALADÉS

tiempo que medran desde el poder. A veces persiguen a los corruptos de la

competencia, por lo que reciben reconocimiento y apoyo mientras despejan el
camino para sus propios excesos.
La utilización del discurso anticorrupción como estrategia diversiva
para ocultar la corrupción propia se ve facilitada en los sistemas políticos
cerrados, ajenos a los controles de una democracia establecida. También
hay casos en los que el propósito de combatir la corrupción es genuino, pero
la sola buena fe tampoco es bastante para alcanzar el éxito si no se dispone
de un aparato institucional sólido, fundado en los principios del constitucio-
nalismo. Por estas razones, en las páginas que siguen me interesa subrayar
la relación entre constitucionalismo y corrupción.

II. CORRUPCIÓN, DEMOCRACIA, ESTADO DE DERECHO,

TRANSPARENCIA Y DESARROLLO HUMANO

Es famosa la expresión del historiador inglés John Edward Acton en el senti-

do de que “el poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe abso-
lutamente”. Acton escribió esta sentenciosa afirmación en una carta dirigida
al arzobispo Mandell Creighton en abril de 1887,2 en la que analizaba el
principio de infalibilidad papal adoptado por el Concilio Vaticano I en 1870,
durante el papado de Pío IX, que otorgaba al monarca eclesiástico un poder
absoluto. Luego agregaba que “los grandes hombres [aludía a los hombres de
gobierno] casi siempre son malvados”.
Acton nunca desarrolló una teoría a partir de su aseveración, pero en
ella estaba presente su profundo conocimiento de la historia, en especial
de la eclesial. La fuerza de su aserto consiste en señalar que la corrupción
acompaña al poder, y que el grado de poder que se alcance determina el
nivel de corrupción que se padezca. Ese poder, por otra parte, no es solo
el político. Él no hizo la distinción ni tiene por qué hacerse cuando se carac-
teriza en general el posible comportamiento de quienes disponen de instru-
mentos para hacer prevalecer sus decisiones. Lo que Acton indicaba es que,
cualquiera que sea la forma de ejercer el poder (p. ej., castrense, eclesiástico,
económico o político), existe el riesgo de que se corrompa. Repárese en que
él decía que el poder “tiende” a corromper, porque no es una fatalidad in-
eludible. La historia también da cuenta de gobernantes probos.

Acton, J. E., Lectures on Modern History, Londres, Collins, 1960, p. 13. Para un análisis
actual referido a México véase también Zaid, Gabriel, El poder corrompe, México, Penguin
Random House, 2019.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 333

Acton vivió en la Inglaterra victoriana. Fue una larga época de transi-

ción que permitió consolidar las instituciones constitucionales. Por siglos, la
elección de miembros del Parlamento se había visto afectada por tres gran-
des formas de corrupción: 1) compra directa de votos; 2) sobornos mediante
la ministración de alimentos y bebidas a los votantes, y 3) otorgamiento de
sinecuras a quienes controlaban a determinado número de electores. A par-
tir de 1832, el Parlamento comenzó a dictar leyes para reducir los efectos
de la corrupción, que culminaron con la Ley contra las Prácticas Ilegales y
Corruptas de 1863.3 El axioma de Acton, por ende, tenía una base empí-
rica en la tradición política y eclesiástica de su país. Reducir la corrupción
electoral fue un objetivo moral que se pudo alcanzar al complementarse
con el objetivo político de fortalecer el sistema parlamentario británico en
el siglo XX. En la actualidad se sabe de casos de corrupción, pero el sistema
institucional ofrece respuestas eficaces que permiten contener la corrupción
en niveles mínimos. Los episodios que adquieren notoriedad siempre son
objeto de corrección inmediata.
El constitucionalismo contemporáneo provee instrumentos para limitar
la corrupción, como son los sistemas representativos robustos y las liberta-
des públicas que permiten a la sociedad conocer y pronunciarse en contra
de las desviaciones del poder. El constitucionalismo también limita el patri-
monialismo del poder, para lo cual la Administración pública debe ser pro-
fesional, regirse por el mérito y actuar de manera independiente a la política
partidista. Conforme a la tesis de Acton, si se evita el poder concentrado, se
atenúan los riesgos de la corrupción.
La corrupción no es un fenómeno aislado. En un sistema institucional
puede haber áreas más o menos proclives a la corrupción, pero cuando esta
es ostensible en algún ámbito significa que también afecta otros, así sean
menos visibles. La corrupción desbordada suele resultar devastadora, por-
que contamina la estructura del poder; la constante histórica demuestra sus
efectos desintegradores en los sistemas políticos que no aciertan a reducirla.
En los sistemas donde no está consolidada la democracia representativa
el combate a la corrupción tiende a apoyarse en procedimientos persecuto-
rios propios de los sistemas políticos cerrados. El poder concentrado hace
que solo se responda ante el personaje situado en el peldaño superior de
la jerarquía, hasta llegar al vértice de la estructura, el presidente. En estos
casos, la corrupción llega a ser contemplada como un acto de desobedien-
cia. Los esquemas adoptados en regímenes herméticos, como el chino, por

Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, editado por
Cocks, Barnett, Londres, Butterworth, 1971, p. 32.

334 DIEGO VALADÉS

ejemplo, aplican el patrón punitivo de que el poder, para paliar la erosión

de un régimen sin sustento democrático, castiga de manera selectiva las des-
viaciones de conducta. Se mantiene así la disciplina interna y se procura la
aprobación externa.
Ese modelo de controles interiores es explicable mientras no prosperan
las instituciones democráticas que aportaron instrumentos más dinámicos
de control horizontal y vertical del poder. Sostener solo ese tipo de respuesta
es insuficiente. En la actualidad, uno de los instrumentos más eficaces para
contrarrestar la corrupción reside en la libertad de información. Las inves-
tigaciones de los medios de comunicación, el acceso a la información y las
redes sociales han servido para contener el flagelo corruptivo; sin embargo,
esto tampoco es suficiente.
A lo largo de la historia, la tarea informativa ha sido crucial en la lucha
por abrir espacios a los derechos y acortar territorio a la corrupción. Las
escenificaciones dramáticas en el mundo clásico griego, el deambular de los
juglares en el medievo o la intensidad panfletaria decimonónica contribuye-
ron a difundir los excesos del poder. La mayor exposición se debe a la con-
junción de medios formales, impresos y electrónicos, con los informales, que
incluyen a las redes sociales, influyentes por su penetración, mas no pode-
rosas, por estar desestructuradas. Sin embargo, en cuanto a la corrupción,
se registra la paradoja de su impunidad cuando se carecía de datos; y ahora
que se dispone de evidencias tampoco es mucho lo que se consigue. Lo que
antes se suponía ahora se sabe y, aun así, no ha bastado para desterrar la
impunidad. La experiencia reciente muestra que conocer la corrupción, sin
consecuencias, multiplica su práctica y propicia el cinismo. La información
siempre ha sido relevante, pero por sí sola no es bastante para contener
la corrupción si se carece de un entramado institucional capaz de reducir la
impunidad a su menor nivel posible.
Cuando se conjugan los instrumentos informativos en manos de parti-
culares y sistemas representativos bien diseñados, donde los congresos dis-
ponen de instrumentos adecuados de control, el resultado se traduce en una
clase dirigente de mejor calidad y mayor honestidad. La británica es una de
las democracias mejor construidas y de las más aptas para reducir al míni-
mo las prácticas de corrupción. Allí comenzó a construirse la más impor-
tante aportación a la democracia, desde la antigüedad griega y romana: el
sistema representativo. El constitucionalismo inglés no comprimió la función
representativa hasta encasillarla solo como Poder Legislativo. Por el contrario,
mantuvo a los representantes como el eje del sistema de libertades ciudada-
nas y de responsabilidades políticas. En una magistral síntesis, Bagehot, una
de las mentes más brillantes del constitucionalismo, identificó cinco funcio-

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 335

nes clave del Parlamento, en este orden: 1) elegir al gobierno; 2) expresar la

voluntad del pueblo; 3) enseñar al pueblo el valor de la política y del respeto;
4) informar a la sociedad lo que hace el poder público y, al final, 5) legislar.4
Un sistema representativo con esa magnitud de funciones se convierte en
un pilar de la institucionalidad. No es lo único que el sistema ha construido,
también cuenta con uno de los más sólidos servicios civiles existentes, pero la
base es un Parlamento actuante y un modelo de libertades públicas que pone
en sinergia al sistema representativo y al sistema informativo.
La corrupción desprestigia la política. Reducir la corrupción es resca-
tar al sistema constitucional. Para tener éxito es indispensable modificar el
ejercicio del poder. No es un desafío ético que se resuelva solo con actos de
voluntad personal ni solo con medidas punitivas. La experiencia prueba que,
además de las convicciones democráticas, se requiere de instituciones sólidas
entre las que se prevean las responsabilidades políticas. La impunidad no se
debe a la falta de normas para castigar la corrupción; lo que suele frustrar la
lucha contra la corrupción es la organización del poder en la que prevalece
el verticalismo. Si se eluden los problemas de fondo y no se rompe el nudo
gordiano de la irresponsabilidad política, los procedimientos administrativos
y penales adoptados no variarán los resultados de manera significativa.
Cuando la corrupción alcanza los niveles como los que se registran en
la tercera década del siglo XXI solo puede ser vencida con innovaciones ins-
titucionales radicales. Mientras el poder siga muy concentrado y se carezca
de instrumentos efectivos de control político sobre todos los órganos del
poder, la lucha contra la corrupción será infructuosa, pues las medidas de
carácter represivo son apenas una parte de la solución, pero por sí solas re-
sultan insuficientes.
La relación entre la corrupción y el sistema institucional se puede apre-
ciar de manera empírica a través de los indicadores que reflejan la situación
de diferentes áreas en la vida del Estado. Para tener una imagen de los fac-
tores más relevantes, elegí los indicadores relativos a democracia, Estado
de derecho, transparencia, desarrollo humano y corrupción, tomando los
datos aportados por instituciones cuyas indagaciones son reconocidas por
su solvencia técnica. Seleccioné los datos correspondientes a los países cuyos
casos son examinados en este volumen. En el cuadro 1 presento los corres-
pondientes a cada país seleccionado y, para facilitar el análisis, en el cuadro
2 identifico el lugar que ocupan esos países conforme a las cifras que cons-
tan en el primero. Los resultados son estos:

Bagehot, Walter, The English Constitution, Oxford, Oxford University Press, 2001,
pp. 100 y ss.

336 DIEGO VALADÉS

CUADRO 1
INDICADORES DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

Estado de Desarrollo Corrupcióne

Democraciaa Transparenciac
derechob humanod (puntuación: la
País (lugar entre (lugar entre
(lugar entre (lugar entre mayor corrupción
167 países) 179 países)
128 países) 193 países) se acerca al cero)
Argentina 48 48 78 46 40
Brasil 49 67 94 84 35
Chile 17 26 25 43 67
Colombia 46 77 92 83 36
España 22 19 32 25 58
Francia 24 20 23 26 72
Guatemala 97 101 149 127 27
Italia 29 27 52 29 52
México 72 104 124 74 28
Perú 57 80 94 78 36
Singapur 74 12 3 11 85
Venezuela 143 128 176 113 18
a
The Economist: Democracy Index 2020.
b
World Justice Project: Rule of Law Index 2020.
c
Transparencia Internacional: Índice de percepción 2020.
d
Organización de las Naciones Unidas: Índice de Desarrollo Humano 2020.
e
Banco Mundial: Índice de percepción de corrupción 2018.

CUADRO 2
POSICIÓN RELATIVA DE CADA UNO DE LOS PAÍSES

Estado Transpa- Desarrollo

País Democracia Corrupción
de derecho rencia humano
Argentina 6 6 6 6 6
Brasil 7 7 8 10 9
Chile 1 4 3 5 3
Colombia 5 8 7 9 7

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 337

Estado Transpa- Desarrollo

País Democracia Corrupción
de derecho rencia humano
España 2 2 4 2 4
Francia 3 3 2 3 2
Guatemala 11 10 11 11 11
Italia 4 5 5 4 5
México 9 11 10 8 10
Perú 8 9 8 7 7
Singapur 10 1 1 1 1
Venezuela 12 12 12 12 12

Con el objeto de apreciar la importancia de los lugares y de los puntajes

asignados a cada país, a continuación, en el cuadro 3 se presenta el esquema
de factores considerados en cada uno de los conjuntos mencionados:

CUADRO 3
FACTORES DE CADA CONJUNTO

Conjunto Factores
Procesos electorales y pluralismo; funcionamiento del go-
Democracia bierno; participación política; cultura política; libertades
civiles.
Límites al poder gubernamental; ausencia de corrupción;
Estado de derecho gobierno abierto; derechos fundamentales; orden y segu-
ridad; cumplimiento de las normas; justicia civil y penal.
Abuso del poder; acceso a información pública; beneficio
Transparencia
privado en el desempeño de funciones públicas.
Esperanza de vida al nacer; tasa de alfabetización de adul-
Desarrollo humano tos; matrícula en educación primaria, secundaria y supe-
rior; índice de pobreza.
Percepción sobre soborno a funcionarios gubernamenta-
les y judiciales; malversación de recursos públicos; escán-
Corrupción dalos políticos; tráfico de influencias; financiación ilegal a
partidos y a medios de comunicación; nepotismo; contra-
tación sin concurso.

338 DIEGO VALADÉS

Para tener un referente que facilite contextualizar la información ante-

rior, enseguida se presentan los resultados, procedentes de las mismas fuen-
tes, tomando como base de la comparación a los cinco países mejor y peor
clasificados en cuanto a democracia:

CUADRO 4
LOS MEJOR CALIFICADOS EN DEMOCRACIA

Democracia Estado de derechoa Corrupción

País (lugar entre 167 (lugar entre 128 (puntuación: la menor
países) países) corrupción se acerca al 100)
Noruega 1 2 84
Irlanda 2 - 72
Suecia 3 4 85
Nueva Zelanda 4 7 88
Canadá 5 9 77
a
El índice consultado no incluye a Chad, Corea del Norte, Irlanda, República Centroa-
fricana ni Siria.

CUADRO 5
LOS PEOR CALIFICADOS EN DEMOCRACIA

Corrupción
Democraciaa Estado de derecho
(puntuación: la mayor
País (lugar entre 167 (lugar entre 128
corrupción se acerca
países) países)
al cero)
Chad 163 - 21
Siria 164 - 14
República Central
165 - 26
de África
República Democrática
166 126 18
del Congo
Corea del Norte 167 - 18
a
El índice consultado no incluye a Somalia, considerado en los demás índices como el
Estado con mayor nivel de corrupción.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 339

De manera general, es posible colegir que hay una relación inversa en-
tre el desarrollo democrático y el rezago corruptivo, pues entre mayor es el
primero, menor es el segundo. Entre los países analizados, esta línea solo
presenta una interrupción significativa en el caso de Singapur, cuya posi-
ción como Estado democrático es muy baja (cerca de la mitad de la tabla
en el índice consultado), mientras que su desempeño en cuanto a Estado
de derecho, transparencia, desarrollo humano y combate a la corrupción
es muy favorable. Si se examinan los cuadros 4 y 5, se verá que los datos
son consistentes con la tendencia general apuntada con relación al cuadro
1, por lo que el caso de Singapur presenta peculiaridades que lo hacen una
excepción dentro de la tendencia dominante.
Singapur se independizó de la Federación Malaya en 1965. Desde esta
fecha y hasta 1990 fue gobernada por Lee Kuan Yew. Y su hijo, Lee Hsien
Loong, gobierna desde 2004. Entre padre e hijo solo hubo un primer mi-
nistro. Según Lee, padre, la democracia consistía en celebrar elecciones
periódicas. Durante un largo periodo el Partido Acción del Pueblo (PAP)
actuó como partido único.5 Para paliar el efecto de esta hegemonía, la
Constitución dispone la presencia en el Parlamento de hasta nueve dipu-
tados designados por el presidente de la República y hasta 12 diputados
adicionales al número total de los elegidos, correspondientes a partidos
que no formen parte del gobierno (art. 39). Otro aspecto sensible en cuan-
to a los principios democráticos consiste en la flexibilidad que la propia
Constitución asigna a los derechos fundamentales, y en particular a las
libertades de expresión y de reunión, sujetas a las restricciones que la ley
determine en función del orden, la seguridad y la moral (arts. 9o., 13 y 14).
En esta medida el partido gobernante cuenta con un margen bastante
amplio para decretar lo que entienda más conveniente para la estabilidad
del Estado.
Ese nivel de discrecionalidad hace que la normativa y el funcionamien-
to del poder político reciban una baja calificación desde una perspectiva
democrática. En contraste —y este es un caso excepcional—, el compor-
tamiento de las autoridades se adecua a la preceptiva, y los indicadores de
Estado de derecho, transparencia, desarrollo humano y corrupción se en-
cuentran entre los que ofrecen buenos resultados. En los casos restantes, lo
mismo del grupo de Estados a los que hace referencia esta obra que entre
los de mejor o de peor calificación en materia democrática, la tendencia es
bastante homogénea y confirma que a mayor democracia, menor corrup-

Nam, Tae Yul, “Singapore’s One-Party System: its Relationship to Democracy and
Political Stability”, Pacific Affairs, Vancouver, vol. 42, núm. 4, 1969-70, pp. 465 y ss.

340 DIEGO VALADÉS

ción y, viceversa, a menor vida democrática, mayores son también los défi-
cits en los demás índices seleccionados.
El problema más relevante no es enunciar una relación más o menos ob-
via, sino determinar qué puede hacerse mediante los diseños constituciona-
les para salvar los escollos que impiden desarrollar la democracia y comba-
tir la corrupción. La interrelación entre corrupción desmedida y exigüidad
democrática hace que se produzca un circuito conforme al cual el déficit
democrático acentúa la incidencia corruptiva y la proliferación corruptora
precipita la caída democrática. Maquiavelo había advertido este fenómeno
cuando contrapuso el vivere corroto al vivere político, significando con el primero
la anomia y con el segundo la convivencia organizada por el Estado.6
Vistas las cosas así, parecería que no hay solución posible, por cuanto la
corrupción asfixia a la democracia e impide que esta se vigorice para redu-
cir aquella. La corrupción se realimentaría mediante una secuencia circular
de los déficits institucionales ocasionados por la ausencia de democracia,
Estado de derecho y transparencia, que harían imposible salir de la trampa.
Sería un ensamble de adversidades que desencadenaría frustración, irrita-
ción y escepticismo sociales, integrándose así un escenario inmutable en el
que la corrupción se perpetuaría.
Un conjunto de factores de ese género sería paralizante y las sociedades
quedarían atrapadas, destinadas a consumir cantidades ingentes de energía
y de tiempo sin salir del circuito negativo. Empero, la experiencia muestra
que todos los sistemas se han corrompido, y que muchos han podido rom-
per la redundancia de la corrupción. Para conseguirlo, en algún momento
debieron romper la inercia que mantenían la circularidad de corrupción y
déficits institucionales sistémicos. Ya se dijo más arriba que las solas solucio-
nes coercitivas no son suficientes cuando la corrupción captura a múltiples
agentes dentro del Estado y altera el conjunto de la vida institucional.
La corrupción no debe ser desestimada, ya que reproduce un modelo
organizativo eficaz. Considerarla como un fenómeno desestructurado es un
error que limita las posibilidades de combatirla. Su presencia tiene soporte
en instituciones públicas y privadas, y si bien actúa de forma subrepticia, se
vale de los recursos organizacionales de los espacios donde encuentra aco-
gida. En los Estados con una capacidad combativa débil, la corrupción se
vuelve autopoiética.7 El concepto implica que la replicación se lleva a cabo
6
Maquiavelo, Nicolás, Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio, en Opere, Turín, Einaudi-
Gallimard, 1997, t. I, pp. 309 y ss.
7
El concepto de autopoiesis, tomado por Luhman de las investigaciones de Humberto
Maturana y Francisco Varela acerca de la capacidad celular de reproducirse a sí misma, opera

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 341

sin depender del entorno. Cuando el Estado se limita a combatir las exterio-
rizaciones de la corrupción al tiempo que deja subsistente su acción sistémi-
ca, las prácticas corruptas se multiplican como resultado de la impunidad.
Así como se sabe que donde hay sociedad hay derecho, también se sabe
que donde hay poder hay corrupción. El ordenamiento jurídico es eficaz
para hacer frente a la corrupción, en tanto que el poder esté diseñado de
tal manera que no todos sus órganos se vean infiltrados por la corrupción al
mismo tiempo y con igual intensidad; en cambio, es ineficaz a pesar de que
algunos de sus órganos se mantengan ajenos a la corrupción, pero carezcan
de instrumentos para identificar y corregir a los que hayan claudicado. Por
este motivo, la sola separación de poderes es insuficiente para garantizar
buenos resultados, pues su diseño puede favorecer la concentración de fa-
cultades en alguno de ellos, con lo cual los restantes órganos del poder que-
dan en desventaja. Las asimetrías entre los órganos del poder juegan como
factores de potenciación para la corrupción y exponen a los órganos más
fuertes a las patologías de la corrupción. Donde el poder no controla al po-
der, el poder sucumbe ante la corrupción que alcanza una dimensión exor-
bitante, conocida como gran corrupción, cuya irradiación la proyecta también
hacia las esferas del poder económico y social.
Si los controles horizontales y verticales del poder están mal diseña-
dos, no podrán dar respuestas eficaces ante la corrupción y será imposible
romper el circuito que la sostiene y alimenta. Se hace necesario salir de esa
circularidad y la experiencia institucional demuestra que esto solo es posible
si se reforma el ejercicio del poder, de manera que primero se establezca el
ejercicio controlado del poder para que el poder controlado pueda, a su vez,
someter a la corrupción.
Los Estados libres de corrupción primero tuvieron sistemas controla-
dos y luego funcionaron con probidad; lo contrario nunca se ha registrado
en la historia de las instituciones públicas. Incluso en casos como el de
Singapur, a pesar de sus restricciones a las libertades públicas, se ha dise-
ñado un esquema de organización y funcionamiento que no da lugar al
acaparamiento del poder político por parte de un solo órgano, y menos
aún de un órgano personal de base plebiscitaria. El Código de Conducta
de los Ministros, adoptado en 1954, tomó como base la práctica británica
y se vio complementado por un servicio civil “bien entrenado, eficiente y
honesto”8 como factores de mitigación para la rigidez de la concentración

en el ámbito interno de los sistemas. Véase Luhmann, Niklas, Sistemas sociales. Lineamientos para
una teoría general, México, Universidad Iberoamericana-Alianza Editorial, 1991, pp. 56 y ss.
Yl Tan, Kevin, The Constitution of Singapore, Portland, Hart Publishing, 2015, p. 115.

342 DIEGO VALADÉS

del poder político. Es previsible que esa república evolucione hacia una
democracia plena, pues no tiene obstáculos que la dificulten. Este fue el
proceso en otros sistemas, como el inglés.
La historia institucional muestra la presencia de la corrupción en todas
las etapas de la vida del Estado, y deja ver cómo comenzó a decrecer a par-
tir del surgimiento del Estado constitucional, dando lugar al tránsito de la
Edad Moderna a la Edad Contemporánea. Los Estados antiguo, estamen-
tal y absoluto transcurrieron en medio de la corrupción. La supresión, o al
menos la atenuación de la corrupción, fue posible gracias a que se introdujo
una nueva dinámica institucional que se expresó en el constitucionalismo
moderno y luego en el constitucionalismo democrático contemporáneo.
No hay posibilidad de errar cuando se recurre al laboratorio de las ins-
tituciones, donde se comprueba que las soluciones existen y funcionan. Para
esto se tienen que superar las formas de concentración y de ejercicio patri-
monialista del poder, lo cual no es sencillo, pues el apetito por el poder com-
pleto impide adoptar diseños de equilibrio y control.
También hay otro obstáculo. Las soluciones para la corrupción basadas
en diseños institucionales democráticos requieren tiempo para dar resulta-
dos, y el combate a la corrupción se ha convertido en un estribillo político
rentable en las agendas electorales. Denunciar a los corruptos y ofrecer su
eliminación suele generar votos. Los apremios electorales y los ofrecimien-
tos de hipotéticos resultados en el corto plazo permiten el acceso al poder.
Si una vez alcanzado no se tienen la visión, la entereza y la congruencia
de rediseñarlo, de manera inevitable se ahonda el circuito que favorece la
permanencia de la corrupción. Esta solución es eficaz, pero presenta el in-
conveniente electoral de que no ofrece resultados súbitos; los efectos de la
reforma del Estado siempre son progresivos, y esto es difícil de explicar a un
electorado impaciente. Por lo general, los dirigentes políticos no asumen los
riesgos de proponer soluciones a largo plazo.
El constitucionalismo democrático ofrece un extenso elenco de insti-
tuciones aptas para domeñar la corrupción, pero concierne a la política
la decisión de adoptarlas y dar el margen de tiempo requerido para que
entren en vigor, maduren y alcancen sus metas. Estas instituciones son, en
esencia, un sistema de controles políticos intraorgánicos (gobiernos cole-
giados responsables, servicio civil de carrera robusto), de controles políticos
interorgánicos (controles parlamentarios, derechos de las minorías parla-
mentarias, tribunales de cuentas, federalismo o regionalismo funcionales) y
de controles sociales (instrumentos de acceso a la justicia, interdicción de la
arbitrariedad, derecho a la verdad, defensa horizontal de los derechos hu-
manos, medios de comunicación libres). El remedio para la corrupción está

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 343

en las instituciones, no en el voluntarismo que, en cambio, opera como un

distractor provisional para la sociedad y deja intacta la inercia de la gran
corrupción.
En materia de servicio civil es posible un esfuerzo de cooperación in-
ternacional que permita aprovechar la experiencia de los sistemas mejor
consolidados. Está demostrada la relación inversa entre servicio civil y co-
rrupción; pero la implantación del servicio civil genera una importante re-
sistencia, pues afecta el ejercicio patrimonial del poder. En tanto que co-
rrupción y patrimonialismo sigan corriendo por vías paralelas, el discurso
anticorrupción no pasa de una simulación. Un servicio civil sólido y potente
supone el ejercicio del poder de una manera diferente a la practicada por
los sistemas de alta concentración de potestades. La implantación, desarro-
llo y consolidación de los servicios civiles llevan largo tiempo, por lo que no
es una decisión que se traduzca en alta rentabilidad política para quien la
asuma. Además, hay severas dificultades para implantar el servicio civil en
condiciones de gran corrupción.
Las experiencias son muy aleccionadoras. Por ejemplo, el servicio civil
danés comenzó en el siglo XVII, utilizándose como un instrumento para for-
talecer la monarquía ante la nobleza. En 1821 fue aprobada una ley confor-
me a la cual, para ser parte del servicio civil, se requería la licenciatura en
Derecho;9 en Inglaterra, la abolición de las sinecuras y la profesionalización
de la Administración pública inició también en el siglo XVII, y en 1840 ya
funcionaba un sistema ajeno al tráfico político; en Francia, una exigencia
de la Revolución fue sustraer la administración al favoritismo, aunque llevó
mucho tiempo conseguirlo; en Estados Unidos, la Ley Pendleton, de 1883,
fundó un servicio civil profesional, eficiente y autónomo de la política.10 Los
indicadores de éxito en el combate a la corrupción muestran el impacto fa-
vorable de ese tipo de medidas.
En general, las transiciones exitosas a la democracia o a la independen-
cia poscolonial se han visto facilitadas por la presencia de estructuras admi-
nistrativas solventes, ajenas a los procesos electorales y sustraídas al sistema
patrimonialista.
9
Mungiu-Pippidi, Alina, The Quest for Good Governance. How Societies Develop Control of
Corruption, Cambridge, Cambridge University Press, 2015, p. 71.
10
En Estados Unidos el presidente designa alrededor de 4 000 personas para cargos
administrativos, de los cuales 1 200 requieren confirmación senatorial. Joseph Biden tomó
posesión el 20 de enero de 2021; dos meses después, el Senado solo había ratificado 29
nombramientos presidenciales. En ese periodo el presidente expidió 37 órdenes ejecutivas.
The Washington Post publicó un reporte el 29 de marzo y subrayó que el presidente estaba go-
bernando con el apoyo profesional del servicio civil, [Link]
interactive/2020/biden-appointee-tracker/.

344 DIEGO VALADÉS

III. DERECHO AL BUEN GOBIERNO

Podría suponerse que hablar de un derecho al buen gobierno es una fórmula

retórica. No lo veo así. La idea de un buen gobierno está asociada al funcio-
namiento legal, responsable y eficaz de los órganos de gobierno. El tema vie-
ne de muy lejos en el tiempo y todas las generaciones de cada espacio estatal
han tenido su propia perspectiva.
Si uno de los objetivos del constitucionalismo es asegurar un ámbito
de libertades, entre los propósitos de un buen gobierno se inscribe que esas
libertades tengan sentido para quienes disfrutan de ellas. El constituciona-
lismo resuelve los problemas básicos de relación entre gobernados y gober-
nantes, y de los gobernados entre sí. En el horizonte del Estado contempo-
ráneo, la discusión ya no atañe al elenco de derechos que fueron la bandera
inicial del constitucionalismo; ahora es posible avanzar a otros niveles en el
desarrollo de esos derechos.
Las libertades tienen sentido cuando su ejercicio depende de un or-
denamiento conforme al cual cada persona tiene un rango cada vez más
amplio de opciones en condiciones de igualdad, seguridad y regularidad, y
dispone de las garantías para hacerlas valer. En la medida en que los órga-
nos del poder obstaculicen las garantías que el ordenamiento establece, so-
breviene una situación de desventaja para el gobernado, pues sus libertades
se ven restringidas por factores fuera de su control democrático.
Las libertades también tienen sentido en tanto que las personas puedan
ejercerlas para alcanzar los fines que el ordenamiento establece como lícitos.
Toda transgresión por parte de terceras personas, incluidos los titulares de ór-
ganos del poder, que sin derecho coarten, limiten o condicionen el ejercicio de
las libertades como resultado de complicidad, ineptitud, lenidad, violencia o
por cualquier otra razón, hace que las libertades pierdan sentido, puesto que
su ejercicio se vuelve arriesgado, difícil, imposible o improductivo.
Además de gozar de libertades que tengan sentido, otra forma de ver
el buen gobierno consiste en identificar su opuesto: es mal gobierno aquel
que incumple la ley por omisión o comisión, y el que, aun acatando la ley,
actúa de manera deficiente o insuficiente, ocasionando con ello un déficit
de gobernabilidad. Esta última y la legalidad son el eje del buen gobierno,
y los gobernados tienen derecho a que los órganos del poder actúen siem-
pre conforme a derecho y a los fines del Estado constitucional. La gober-
nabilidad tiene que ver con los múltiples temas concernidos con el Estado
constitucional, como la legitimidad de las instituciones y de sus titulares, la
legalidad en el desempeño de sus funciones por parte de los funcionarios
públicos; las relaciones entre los órganos del poder; los instrumentos de

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 345

control político y jurisdiccional; el sistema representativo y de partidos, y la

opinión pública, por ejemplo.
Por eso, en el diseño de las instituciones constitucionales se debe incluir
la valoración que la sociedad hace de ellas y de los resultados que ofrecen
en cuanto al equilibrio entre los órganos del poder, la prestación de satisfac-
tores para las necesidades colectivas, las acciones jurídicas y políticas para
mantener la cohesión social, las medidas para alcanzar y asegurar la justi-
cia, la equidad en las relaciones sociales y la protección del ambiente, y la
probidad con la que actúen los funcionarios públicos de todos los niveles.
La corrupción, por consiguiente, es un factor que altera el buen gobierno al
que tiene derecho la sociedad.
El buen gobierno está obligado a racionalizar el ejercicio del poder.
Cuando quienes gobiernan no resuelven los conflictos que afectan la convi-
vencia social por ineptitud, o los exacerban por su propia voluntad, pueden
no incidir en hechos punibles conforme al ordenamiento, pero vulneran el
derecho de los gobernados a disfrutar de un buen gobierno.
El buen gobierno implica dar a los gobernados la certidumbre de que
los órganos del poder actúan de manera oportuna y eficaz para prevenir y so-
lucionar los problemas que afectan a cada individuo y al colectivo. La opor-
tunidad concierne al uso idóneo del tiempo en las funciones de gobierno, y
la eficacia implica utilizar de manera legal, satisfactoria y razonable los recursos
del Estado. Es satisfactoria cuando los recursos aplicados para la atención
de las demandas colectivas corresponden a la magnitud de la necesidad
atendida, y es razonable cuando alcanza los mejores resultados esperados
con el menor sacrificio social posible. Los recursos, humanos, financieros, ma-
teriales, organizativos y políticos, deben ser gestionados de manera experta, res-
ponsable, seria y honesta.
El buen gobierno está obligado a la previsión de los problemas, adoptan-
do medidas anticipadas para su atenuación, y a la prevención de sus causas,
evitando los problemas potenciales. Las acciones previsora y preventiva
corresponden al buen gobierno al que tiene derecho todo miembro de un
Estado constitucional. La previsión es el conocimiento anticipado de los
riesgos potenciales y de las opciones para sortearlos o minorarlos; mientras
que la prevención consiste en adoptar acciones precoces, como fortalecer
las instituciones y las relaciones entre gobernados y gobernantes.
Todo gobierno se ve en la disyuntiva de optar entre decisiones que su-
ponen costes sociales mayores o menores. Para identificar la decisión menos
onerosa, conviene aplicar una fórmula transaccional derivada del óptimo
de Pareto. Antes la he utilizado en cuanto al diseño de instituciones aptas
para garantizar la gobernabilidad democrática, y he señalado que hay una si-

346 DIEGO VALADÉS

tuación constitucional razonable cuando, para definir la estructura y el funcionamiento de

las instituciones, se adopta el criterio de que una situación es mejor que otra, si ninguna
de las instituciones resulta afectada de manera desproporcionada y por lo menos alguna de
ellas mejora, siempre que el costo político que representa este esfuerzo se vea compensado
por el mayor bienestar colectivo, por la mejor garantía de los derechos de los gobernados,
por una relación más simétrica entre los órganos del poder o por un ejercicio del poder más
responsable y mejor controlado.
En cuanto al buen gobierno, es posible adaptar el óptimo constitucional
para entenderlo como aquel cuya actividad se adecua a los principios y reglas del
Estado constitucional, y se lleva a cabo de manera continua, eficaz, honrada, profesional,
razonable, responsable y sistemática, para garantizar el ejercicio de las libertades y de los
demás derechos que el ordenamiento otorga a los gobernados, maximizando los resultados
que se traduzcan en bienestar colectivo y minimizando los costes financieros, materiales y
sociales de su funcionamiento y operación.
El buen gobierno maximiza la convivencia y minimiza el desorden me-
diante un proceso de decisiones adoptadas por autoridades legítimas, de manera legal,
razonable y eficaz, para garantizar a las personas el ejercicio de sus derechos ambientales,
civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, en un ámbito de libertades y de estabi-
lidad política, y para atender los requerimientos de la población mediante prestaciones y
servicios regulares, suficientes y oportunos.
La corrupción se sitúa en las antípodas del buen gobierno y, por ende,
afecta la gobernabilidad del Estado, las libertades y el bienestar de los go-
bernados. Con toda probabilidad, el interés por este tema ha acompaña-
do al Estado desde su origen. El diálogo entre Protágoras y Sócrates es
un ejemplo elocuente de lo enraizada que estaba la preocupación por la
corrupción en la conciencia pública de los antiguos. El sofista de Abdera re-
fería que la sociedad había tenido dos momentos fundacionales. Basado en
una fábula, explicaba que en un primer intento Prometeo entregó al hom-
bre el secreto de las artes y el fuego, pero no le otorgó el conocimiento de
la política, reservado a Zeus. Como los primeros hombres vivían apartados
y, por tanto, expuestos a la furia de las bestias, decidieron unirse y fundar
ciudades, pero, dado que carecían de virtudes políticas, su convivencia fue
imposible y tuvieron que volver a su condición previa de aislamiento. Zeus
advirtió que si los hombres fracasaban en su intento asociativo corrían el
riesgo de extinción y entonces envió a Hermes para que los dotara de res-
peto y justicia para que, con esas virtudes, se volvieran a asociar.11 Esta ori-
ginal teoría contractual, que contiene los elementos contrastantes que siglos
después sostendrían Hobbes y Rousseau de manera respectiva es, asimismo,

Platón, Protágoras, p. 322.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 347

una formidable metáfora del poder: ante la ausencia de un buen gobierno,

basado en un orden libre, responsable y justo, sobreviene lo que ya en la an-
tigüedad se conocía como stasis, la fractura de la convivencia.12
El admirable mural de Ambrosio Lorenzetti, en Siena, es una de las
mejores representaciones posibles de la imagen del buen gobierno. En el
siglo XIV, cuando lo pintó, la idea de buen gobierno estaba asociada a las
virtudes individuales del gobernante, que correspondían a la sabiduría y
la prudencia, de las que resultaba la justicia y de esta, a su vez, la paz, la
concordia y el bienestar. García Pelayo observó que la interpretación icono-
lógica de esta hermosa obra denota un proceso de secularización del poder
en marcha desde la baja Edad Media, pues las imágenes centrales de la ale-
goría del buen gobierno corresponden a una joven y a un anciano, en tanto
que solo la del mal gobierno acoge la idea agustiniana del poder diabólico.13
Los efectos del buen gobierno también se proyectaban sobre el mundo
civil, no sobre el religioso. Las imágenes dejan ver un orden estamental ar-
monizado por la justicia distributiva y conmutativa, en tanto que el mal go-
bierno se centra en la hegemonía derivada de la soberbia de la que emergen
la tiranía, la fractura social, la violencia y la corrupción.14 La conclusión de
García Pelayo consiste en que, entonces como ahora, el buen gobierno solo
ha sido concebible desde la perspectiva de su eficacia social y económica.
El buen gobierno se complementa con la buena administración, de la
que se cuenta con un esquema en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea. El artículo 41 dispone que toda persona tiene dere-
cho a que sus asuntos sean tratados de manera imparcial y equitativa, y en
un plazo razonable. Agrega que ese derecho incluye ser oída antes de una
decisión que la afecte; acceder a su expediente; recibir la reparación por
los daños que se le causen, y usar su lengua en los trámites administrativos.
Además, las administraciones están obligadas a motivar sus decisiones.15
El buen gobierno incluye una buena administración. Uno y otra se
complementan y forman el núcleo de un derecho esencial para hacer fren-

12
Puede verse una revisión del concepto clásico desde la perspectiva contemporánea en
Agamben, Giorgio, Stasis, Turín, Bollati Boringhieri, 2015.
13
García Pelayo, Manuel, “El buen y el mal gobierno”, Del mito y de la razón en el pensa-
miento político, Madrid, Revista de Occidente, 1968, pp. 319 y ss.
14
Meoni, Maria Luisa, Utopia and reality in Ambrogio Lorenzetti’s Good Government, Florencia,
IFI, 2005, pp. 22 y ss.
15
El desarrollo doctrinario del derecho a la buena administración puede verse en Ma-
tilla, Andry, “Buena administración como noción jurídica y la Carta Iberoamericana de
los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública”, Revista
Iberoamericana de Gobierno Local, Granada, núm. 16, junio de 2020.

348 DIEGO VALADÉS

te, con éxito, a la corrupción. Las posibilidades de contar con un gobierno

y una administración así se vinculan con diseños institucionales adecuados.
El buen gobierno es una condición ineludible para la positividad de los de-
rechos humanos. En este sentido, se cuenta con un análisis empírico muy
amplio acerca del impacto negativo de la corrupción en cuanto al ejercicio
de estos derechos. Landman y Schudel han demostrado, con evidencia es-
tadística inobjetable, que en los países donde prevalece la corrupción los
derechos humanos se encuentran en condiciones precarias.16

IV. DESCONSTITUCIONALIZAR
VS. RECONSTITUCIONALIZAR EL ESTADO

En 1910 Jellinek concluyó su célebre Teoría general del Estado. Tuvo resonancia
inmediata. En 1911 fue traducida al francés y en 1914 Fernando de los Ríos
la vertió al español. Allí aludió a la fuerza normativa de los hechos17 para subra-
yar la relación entre los órganos del Estado y la sociedad y entre los distintos
factores sociales. Décadas más tarde (1959), en una lección inaugural que
también se hizo famosa, Konrad Hesse desarrolló una teoría novedosa, cuya
génesis está en el pensamiento de Lassalle y de Jellinek: La fuerza normativa de
la Constitución.18
Para los efectos de este estudio, los argumentos básicos de Hesse ayudan
a descifrar la relación entre el constitucionalismo y el fenómeno de corrup-
ción que, en algunos sistemas, parece irreductible. Hesse asume las tesis sos-
tenidas por Lassalle en cuanto a los denominados factores de poder. Sigue a
Lassalle en la enunciación de los factores que identificaba: la monarquía, la
aristocracia, las burguesías grande y pequeña, los banqueros y, en una espe-
cie de apostilla y “dentro de ciertos límites”, agregó “la conciencia colectiva
y la cultura general del país”.19 Entre estos componentes incluye, como es
comprensible, al poder castrense. Como último factor, Hesse imprimió un

16
Landman, Todd y Schudel, Carl Jan Willem, “Corruption and human rights: empiri-
cal relationship and policy advice”, International Council on Human Rights, 2007, https://
[Link]/publication/238790101.
17
Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, trad. de Fernando de los Ríos, Madrid, Librería
General de Victoriano Suárez, 1914, t. I, pp. 432 y ss.
18
Véase Hesse, Konrad, Escritos de derecho constitucional, trad. de Pedro Cruz Villalón,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, pp. 61 y ss.
19
Lassalle, Fernando, ¿Qué es una Constitución?, trad. de Wenceslao Roces, Madrid, Cenit,
1931, p. 64. Roces señala que se trataba de la primera traducción al español, con la que quiso
hacer una aportación al debate político en los inicios de la Segunda República en España.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 349

sesgo al denominarlo “poder espiritual”. Hay un elemento que Lassalle no

identificó, porque no era un dato relevante de su época: los partidos polí-
ticos y sus facciones. Y hubo otro factor que a, su vez, Hesse no consideró,
pues tampoco representaba una amenaza para la vida institucional cuando
pronunció su conferencia: la corrupción.
Hesse aludió al poder de la realidad como un condicionante de la Cons-
titución, aunque también insistía en la capacidad de la norma para orientar
la realidad. Entendió bien que hay una relación reflexiva, de ida y vuelta, en-
tre realidad y norma. Empero, todas sus consideraciones acerca del mundo
fáctico atendían al estándar unidimensional sistematizado por Lasalle. Sus
hallazgos fueron útiles en su momento y pueden serlo en el nuestro a condi-
ción de desdoblar la facticidad entre factores de poder legítimos y factores de
poder ilegítimos. Los primeros pueden imponer criterios y decisiones contra-
ventoras de la Constitución, pero actúan dentro de la legalidad formal. Los
factores de poder ilegítimos imponen ese mismo tipo de desviaciones desde
la clandestinidad, aunque pueden actuar desde adentro del aparato estatal.
Hesse encuentra que la fuerza normativa de la Constitución reside en su
capacidad, así sea limitada, para motivar y ordenar la vida política. El primer
efecto de la fuerza normativa de la Constitución se proyecta en el ordena-
miento jurídico del Estado, basado en la Constitución vigente. La adopción
del conjunto de normas secundarias y de los tratados internacionales implica
la positividad de la Constitución. En cuanto al orden político, respecto del
cual Hesse elaboró su teoría, la positividad constitucional transcurre en va-
rios planos. Uno, de carácter formal, concierne a la organización del Estado.
Toda vez que resulta difícil encontrar ejemplos en los que no coincidan la or-
ganización aparente del Estado y la norma fundamental que lo rige, se tiene
que concluir que, en el sentido formal, son pocos los casos en los que no rige
la Constitución. De esta manera, el ámbito principal en el que se localizan los
déficits de positividad constitucional es en el de gobernabilidad.
La tarea de reconstitucionalizar al Estado consiste en recuperar la gober-
nabilidad conforme a los principios, las reglas y los estándares democráticos
que integren a la propia Constitución. Aquí entran en juego los factores
reales de poder clásicos. A diferencia de lo que sucedía al mediar el siglo
XIX y en buena parte del XX, para esos factores es crucial la vigencia y la
positividad de un orden normativo que dé seguridad a sus transacciones.
Los factores de poder no actúan en esferas aisladas, ajenas entre sí. Por la
dinámica misma de sus actividades e intereses, se relacionan, interactúan y
en ocasiones se complementan. Su identificación individualizada es válida
solo como ejercicio analítico; desde una perspectiva estática que permite
hacer la disección de cada factor, pero, en cuanto elementos de la realidad

350 DIEGO VALADÉS

cultural, económica y social, forman parte de un conjunto en el que cada

uno cuenta con canales de entrada y de salida que los pone en comunica-
ción de intensidad variable con algunos o con todos los demás.
El problema de la positividad de la Constitución, de su fuerza normati-
va, o de la reconstitucionalización del Estado es bastante más complejo de
como se le ha visto en la doctrina clásica. La corrupción es un síntoma, no
siempre bien entendido, de un déficit de gobernabilidad. Al fallar en cuanto
al entendimiento de las causas de la corrupción —error en el diagnóstico—,
se han generado expectativas equivocadas para erradicarla —error en el
pronóstico—.
Desde las perspectivas monistas tiende a creerse que los estímulos de la
corrupción proceden del sector privado, pervertidor del sector público; o
que el poder político padece una carga intrínseca de inmoralidad y que la
corrupción es una característica del Estado. En ambos casos está presente
el desprestigio de la función pública, por lo que la única solución es castigar
a los servidores del Estado. Este planteamiento deja fuera el examen de las
relaciones entre gobernabilidad y corrupción, lo que dificulta encontrar la
salida del laberinto. Es indudable la necesidad de imponer controles a los
servidores, y sancionarlos con rigor cuando proceda, pero el fenómeno de
la corrupción es más complejo que las conductas individuales de quienes
tienen a su cargo tareas públicas.
Donde la corrupción mantiene altos niveles de recurrencia el Estado
acumula una multiplicidad de errores, por acción y por omisión. Unos con-
sisten en no reconocer —y por lo mismo, en no remediar— que varias cau-
sas están en el arcaísmo de su propia organización y funcionamiento; otros
consisten en no haberse percatado de la necesidad de involucrar a los ac-
tores privados de una manera más activa. Para el sector privado es crucial
actuar como aliado y no como rival del Estado. La acción eficaz del Estado
es indispensable para que la población en general disfrute de seguridad ju-
rídica. Solo el Estado de derecho ofrece garantías efectivas para las transac-
ciones legales al margen de corrupción.
Hesse construyó un concepto muy sugerente, voluntad de Constitución,
para denotar la superioridad de lo normativo sobre lo fáctico y el rechazo a
la arbitrariedad.20 Es posible retomar esa idea y adicionarle nuevos conte-
nidos, dado que la voluntad de Constitución no es solo la del poder ni solo la de
la sociedad, sino la que resulta del consenso y, en este caso, de un consenso
informado, capaz de establecer la gobernabilidad mediante diseños institu-
cionales adecuados.

Véase Hesse, Konrad, op. cit., p. 76.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 351

Constitucionalizar significa introducir una norma, un principio, una

práctica o una institución a la Constitución. Una segunda acepción de cons-
titucionalizar corresponde al proceso mediante el cual se construye el Es-
tado constitucional, a partir de un acuerdo fundacional y de sucesivas ade-
cuaciones también consensuadas que generan una dinámica incremental.
Pero además son posibles procesos que sigan una ruta inversa, de manera
que el Estado constitucional está expuesto a regresiones. La desconstituciona-
lización consiste en la pérdida o en la erosión de los elementos del Estado
constitucional. Esto puede suceder merced a modificaciones formales que
introduzcan elementos que interactúen de manera negativa con el resto del
sistema, o bien por conductas contraventoras del ordenamiento que tiendan
a normalizarse como parte de la vida del Estado.
Las interacciones negativas resultan de un mal diseño involuntario o del
propósito deliberado de producir colisiones institucionales. Por ejemplo, en
un sistema presidencial plebiscitario, toda adición que fortalezca esta moda-
lidad de consulta auspicia los efectos concentradores del poder presidencial
y debilita al sistema representativo. En la medida en que los presidentes
hegemónicos dispongan de mayores arbitrios para prescindir del aparato
representativo y hagan apelaciones directas al electorado con el que se en-
tienden, se tiende a la desconstitucionalización.
La normalización de las conductas contrarias a la Constitución tiene
dos expresiones principales: una que procede de los propios titulares del
poder, otra, de agentes externos. En el primer caso, la distorsión se origina
en quienes están obligados a cumplir y hacer cumplir el ordenamiento; en
el segundo, en quienes actúan contra el ordenamiento y no son objeto de
acciones correctivas eficaces. El resultado en ambos casos se traduce en una
gobernabilidad decreciente. Además, los dos factores fácticos pueden coin-
cidir en tiempo, potenciando así el proceso de desconstitucionalización. El
déficit de gobernabilidad denota que los factores adversos al ordenamiento
van substrayéndose a la acción coercitiva del Estado y que son capaces de
imponer sus propios patrones de conducta. Esto sucede cuando una serie
de conductas delictivas exceden la capacidad de decisión o de acción del
Estado, o cuando la violencia se enseñorea en un territorio. Entre las con-
ductas delictivas se inscribe la corrupción, de suerte que su normalización
tiene relación directa con la desconstitucionalización del Estado.
La remediación de ese proceso implica reconstitucionalizar al Estado.
Esto no siempre se tiene presente, sobre todo cuando el combate a la co-
rrupción se contrae a mecanismos administrativos, penales y procesales.
En un Estado constitucional es suficiente con adoptar instrumentos de ese
tipo, pero cuando los soportes institucionales están vencidos, así sea en

352 DIEGO VALADÉS

parte, las medidas propias de un Estado funcional no dan resultados. Esto

sucede cuando la corrupción ha alcanzado niveles críticos, identificados
por el Banco Mundial con el concepto de Estado capturado. Si bien esta no
es una categoría técnica, pues, por definición, un Estado del que alguien
se apodera deja de ser Estado, sí es descriptiva. El concepto surgió durante
el proceso de transición del estatismo soviético a la democracia parcial,
para aludir al uso privado del aparato público en una escala superior a la
que se suele identificar como patrimonialismo a partir de Max Weber. No
consiste en la simple apropiación de la función pública, sino en utilizarla
como cosa propia y para beneficio personal, transgrediendo la normativa
vigente. Este quebrantamiento de la legalidad se lleva a cabo de manera
sigilosa, aunque hay casos en los que su ocultamiento es imposible y en-
tonces se incurre en la ostentación cínica e impune del poder como medio
de enriquecimiento.
Al llegar a esos extremos, los mecanismos administrativos, penales y
procesales dejan de ser funcionales, porque quienes deben aplicarlos están
coludidos con los agentes corruptos, o solo los combaten con el objeto de
sustituirlos. En una situación así se está ante un caso de desconstituciona-
lización del Estado, y para vencer la corrupción es necesaria su reconstitu-
cionalización. Esto no significa que por necesidad se tenga que cambiar de
Constitución, pues esta podría ser una nueva acción diversiva para tomar
un discurso de apariencia constructiva que permitiera seguir medrando con
y desde el poder político. Reconstitucionalizar al Estado significa suprimir las
estructuras verticales, hegemónicas, concentradoras del poder, e introducir
instituciones de gobierno abiertas, controlables, funcionales, responsables,
transparentes, acompañado por un sistema jurisdiccional y administrativo
potente, profesional, ajeno a las prácticas patrimonialistas, y por un sistema
representativo sólido, dinámico, en el que las minorías ejerzan los derechos
de control que le corresponden en toda democracia, conforme al principio de
que la mayoría gobierna y la minoría controla.

V. DISEÑO CONSTITUCIONAL
Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN

En agosto de 1928, Bertolt Brecht estrenó su célebre Ópera de los tres centavos
(Die Dreigroschenoper), con la música inconfundible de Kurt Weill. Fue una de-
nuncia de la corrupción que estremeció a la República de Weimar. A casi 100
años, esta obra de arte sigue siendo un referente para identificar la magnitud
que puede alcanzar la degradación del poder. Brecht se inspiró en el trabajo

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 353

de John Gay, La ópera del mendigo (The Beggar’s Opera), escenificada 200 años
antes, en enero de 1728, en el ambiente de intensa corrupción londinense.
Gay utilizó la sátira, muy en boga en su época, para exhibir la decadencia
que minaba a la vida pública inglesa. Vistas hoy, ambas óperas descuellan
por su calidad artística, pero en el contexto de su época implicaron una fuerte
sacudida en la conciencia de sus coetáneos.
El personaje que retrató Gay y que llegó hasta Brecht fue Jonathan
Wild, un sujeto sórdido que traficaba con personas y con bienes robados,
con la protección de políticos encumbrados y de policías que participaban
de su lucrativa actividad criminal. Para sostener su posición, de cuando en
cuando, Wild ofrecía pistas para aprehender a otros delincuentes, compe-
tidores suyos. Al diluirse su red de complicidades su fortuna cambió y fue
ahorcado tres años antes de que Gay lo tomara como tema operístico.21
La corrupción fue un dato común de la vida pública en Europa y
Estados Unidos a lo largo de los siglos XVII, XVIII y XIX. Los congresis-
tas de Filadelfia advirtieron temprano que debían cerrar la puerta a las
desviaciones éticas del poder; tenían a la vista los estragos causados por
la concentración del poder absoluto y, por lo mismo, incluyeron en la
Constitución una primera clave para prevenir la corrupción: “Los Estados
Unidos no concederán títulos de nobleza, y ninguna persona que desem-
peñe empleo remunerado o de confianza podrá, sin el consentimiento del
Congreso, aceptar ningún obsequio, emolumento, empleo o título de la
clase que fuere, y que proceda de ningún rey, príncipe o Estado extranje-
ro” (art. 1o., secc. 9, párr. final). No obstante esto, en el siglo XIX estalló
la corrupción en múltiples frentes. La expansión territorial, el esclavismo, la
construcción de redes ferroviarias, los monopolios y los apetitos electora-
les, entre otros muchos pretextos, dieron lugar a que se multiplicaran los
actos de corrupción. Muchos fueron descubiertos por una prensa inquisi-
tiva y crítica.22 La primera gran respuesta en Estados Unidos fue la Fede-
ral Corrupt Practices Act de 1910.
El colonialismo, las guerras del opio, el imperialismo económico, el be-
licismo, el esclavismo, el racismo, la intensa concentración de la riqueza hi-
cieron de la corrupción un fenómeno generalizado, a cuya expansión tam-
bién contribuyó la debilidad de la democracia. Si aceptamos que solo hay
democracia cuando se cuenta con garantías para elegir a los gobernantes
mediante sufragio universal, periódico, directo, secreto, donde están ase-

21
Véase Encyclopedia Britannica, Londres, 1955, vol. 23, p. 595.
22
Brisochi, Carlo Alberto, Corruption, Washington, Brookins Institution Press, 2017, pp.
107 y ss.

354 DIEGO VALADÉS

gurados los derechos de las minorías y donde el poder político se ejerce de

manera responsable y controlada, llegaremos a la conclusión de que antes
del siglo XX no había Estado alguno que pudiera ser catalogado como de-
mocrático. En materia electoral, por ejemplo, no es sostenible hablar de
democracia antes de que la mujer ejerciera el voto; en materia de derechos
fundamentales no es argumentable que haya democracia donde se practica
o se tolera la discriminación o subsiste el confesionalismo y, en cuanto al
desempeño del poder, no es posible caracterizar como democráticos a los
Estados donde prevalecen la concentración de potestades, la irresponsabili-
dad política y la ausencia de controles efectivos.
Un recuento de los Estados que han traspuesto el umbral de la duda
y que han consolidado la vida democrática deja ver que son los mismos
que han conseguido domeñar el fenómeno de la corrupción. Aun así, hay
ejemplos recientes de descontrol de la corrupción, como sucedió con la cri-
sis financiera mundial de 2008, o con guerras como las desencadenadas en
torno al canal de Suez o al petróleo de Medio Oriente.
Por supuesto, sería ingenuo asumir que la democracia plena es sufi-
ciente para reducir la corrupción a los niveles mínimos posibles. También
las instituciones de justicia, los medios de comunicación, las organiza-
ciones, los partidos y los parlamentos son objeto de desviaciones. De ahí
la importancia de que en ese combate intervengan todas las expresiones
sociales, como parte de una red de controles recíprocos que tengan como
actor y testigo al pueblo. En este punto es preciso admitir que las ideali-
zaciones contrastan con la realidad. Los grandes contingentes populares
también pueden ser objeto de manipulación demagógica, pero la suma de
problemas y obstáculos para hacer frente a la corrupción no son un moti-
vo para el escepticismo. Por esta razón, el buen gobierno juega un papel
medular en ese combate.
Las utopías desempeñan un papel constructivo relevante, pues identi-
fican objetivos ideales. Nuestro tiempo no ha propiciado nuevas utopías,
pero las clásicas son orientadoras en materia de honestidad. Acercarnos a
sus metas tanto como sea razonable y posible es una forma de trazar una
ruta por la cual encaminar el diseño y la operación de las instituciones cons-
titucionales democráticas. La idea dominante en la construcción de una
democracia constitucional es alcanzar la igualdad, la libertad y la seguridad
jurídica en sus mayores niveles posibles, y disponer de las garantías nece-
sarias para hacerlas valer. La corrupción afecta el ejercicio de los derechos
y limita la igualdad, las libertades y la seguridad jurídica; por ende, es un
obstáculo para le democracia.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 355

Susan Rose-Ackerman y Bonnie J. Palifka,23 por un lado, y Michael

Johnston,24 por otro, han identificado los aspectos del quehacer democrático
que dejan espacios abiertos a la corrupción. Sus obras ofrecen una contri-
bución sistemática para entender el fenómeno corruptivo, marcando entre
sí algunas discrepancias.
En lo que atañe a la organización y al funcionamiento político Ro-
se-Ackerman y Palifka señalan tres cuestiones relevantes para la corrup-
ción: la reelección de los gobernantes, el sistema electoral y la financiación
de las campañas. Consideran que la reelección expone a los gobernantes a
las presiones y a las tentaciones procedentes de grupos económicos, en lo
que tienen razón. En cuanto al sistema electoral, examinan los efectos de
la elección de los representantes mediante elección mayoritaria y mediante
elección proporcional. Desde una perspectiva de mayor o menor exposi-
ción a la corrupción, concluyen que el riesgo no solo está en las campañas,
sino en el desempeño mismo de las tareas parlamentarias. En este punto
advierten —y aciertan— que el sistema proporcional incide más en los
partidos, en tanto que el mayoritario se vincula a las personas. En conse-
cuencia, quien tenga que responder de manera directa ante su electorado
está más expuesto a que se conozcan sus entendimientos subrepticios que
quien concurre a las elecciones en una lista. El lugar que se ocupe en esta
lista determina las mayores o menores posibilidades de alcanzar un sitial
parlamentario, por lo que la posición depende de una negociación no siem-
pre transparente; los electores solo influyen de manera indirecta, ya que
la asignación de espacios en el Parlamento se lleva a cabo conforme a la
proporción de votos obtenidos por cada partido, según las reglas aplicables.
Las autoras agregan que en este caso se exponen a las presiones corruptivas
quienes elaboran las listas, o sea, los dirigentes partidistas. Por lo que atañe
a la financiación de las campañas, basan sus argumentos en la dificultad de
controlar el monto y el origen de las aportaciones de particulares.
Los argumentos de las autoras son convincentes y las soluciones cons-
titucionales son asequibles. La democracia y el combate a la corrupción
se fortalecen cuando existe una prohibición general de reelección para los
gobernantes, pues la perpetuación en el poder —máxime si se trata de uno
muy concentrado— favorece la formación de camarillas dispuestas a ob-
tener ventajas indebidas. La tesis de que las decisiones mayoritarias deben

23
Rose-Ackerman, Susan y Palifka, Bonnie J., Corruption and Government. Causes, consequen-
ces and reform, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, pp. 341 y ss.
24
Johnston, Michael, Corruption, contention and Reform. The power of deep Democratization,
Cambridge, Cambridge University Press, 2016, pp. 29 y ss.

356 DIEGO VALADÉS

prevalecer en una democracia en toda circunstancia y que no se debe res-

tringir a los ciudadanos la posibilidad de refrendar su apoyo a un gober-
nante tantas veces como deseen hacerlo carece de sustento. La periodicidad
electoral perdería sentido si se utilizara para perpetuar en el poder a alguien
dispuesto a utilizar en su favor los medios de control, influencia y manipu-
lación para una permanencia sin límite en el cargo. Muchas dictaduras han
utilizado esa estratagema. La clave para superar las objeciones de Rose-Ac-
kerman y Palifka consiste en regular las opciones de reelección, suprimién-
dolas en las tareas de gobierno y limitándolas en las representativas.
En lo concerniente a la representación mayoritaria o proporcional,
además de su mayor o menor impacto en la corrupción, hay que valorar
su relevancia para al sistema representativo. Las autoras aseguran que son
menos vulnerables a la corrupción los candidatos que participan en distri-
tos mayoritarios, porque están sometidos al escrutinio directo del elector.
Aun aceptando que esto sea así, también está demostrado que los sistemas
mayoritarios generan una desigualdad muy significativa en cuanto a la
presencia parlamentaria de las minorías políticas. En este sentido, debe
considerarse como una forma de corrupción de un sistema, no de per-
sonas en particular, excluir de la representación política a las corrientes
políticas no encuadradas en las organizaciones mayores. Para superar las
ventajas y las desventajas de cada sistema electoral es posible encontrar
soluciones jurídicas. La presencia de sistemas que combinan la integra-
ción mediante representación mayoritaria y proporcional, por ejemplo, es
una de ellas. En el caso de adoptarse solo la segunda, además de la opción
de las listas abiertas a la que aluden las autoras, que en la práctica resulta
confusa para los electores y complica la asignación de sitiales parlamen-
tarios, existe la posibilidad de que las listas no estén abiertas, de manera
que el elector no escoja a candidatos de las diferentes listas presentadas
por los distintos partidos, pero sí estén desbloqueadas, de suerte que la
determinación del orden de preferencias dentro de una misma lista la fije
con libertad el elector.
Un aspecto adicional a los que señalan Rose-Ackerman, Palifka y Jo-
hnston consiste en que una parte de su atención está dirigida a la relación
entre los agentes políticos y los económicos. En este caso, la corrupción se
traduce en una relación ilegal entre actores legítimos; pero también hay
otra fuente de corrupción cuando se produce entre quienes actúan desde
una investidura legal y quienes lo hacen desde la clandestinidad delictiva.
Puede darse una relación corrupta entre protagonistas de los ámbitos pú-
blico y privado, pero también pueden darse situaciones corruptas entre los
protagonistas de esos sectores y un tercer grupo que actúe en la informa-

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 357

lidad al margen del derecho, y que impone o induce a la corrupción por

igual a las organizaciones públicas y a las privadas. Este tipo de situaciones
se producen sobre todo en el seno de Estados en los que la gobernabilidad
y el Estado de derecho registran déficits de diferente magnitud. El déficit de
gobernabilidad expone a los funcionarios a corromperse por coludirse con
terceras personas, o por la intimidación que ejercen los delincuentes inclu-
so sobre funcionarios probos en un contexto en que el Estado no aplica las
respuestas acordes con la gobernabilidad democrática. En estos términos,
como ya se ha dicho, se desencadena un circuito donde corrupción y ano-
mia se realimentan.
Otro factor que debe considerarse en cuanto a la caracterización de la
corrupción es la intencionalidad. Las relaciones corruptas entre funcionarios
y delincuentes pueden darse por la disposición de ambas partes para esta-
blecer entendimientos ilegales: el propósito de ambas es obtener beneficios
mutuos. Pero existen casos en los que el funcionario se deja extorsionar para
evitar un daño en su persona o en la de su familia, de manera que no actúa
movido por la obtención de un beneficio, sino para evitar un perjuicio. Aquí
no entran en juego los acuerdos o las concesiones ilegales entre actores lega-
les, sino entre uno que es legal y otro que es ilegal. Puede decirse que sí está
presente un interés público frente a otro de orden privado, pero lo relevante
es que el segundo existe y actúa en contra de la norma en todo momento.
En ocasiones, para un funcionario es menos intimidante la sanción po-
tencial por infringir la norma que el riesgo ocasionado por no acceder a la
extorsión del delincuente. En este supuesto, el nudo del problema está en
la impunidad delincuencial, que expone a los funcionarios a quedar atrapa-
dos en las redes de aquellos a quienes persiguen o de quienes los obligan a
servirlos desde los cargos públicos. Este tipo de corrupción muestra la nece-
sidad de que el poder sea transparente, como una forma de defender a los
funcionarios mismos.
En esencia, la corrupción tiene vertientes diferentes en los Estados
institucionalizados, donde debe procurarse que la relación entre los sec-
tores público y privado transiten de acuerdo con las reglas vigentes y los
mejores estándares de un sistema democrático, y en los Estados de ins-
titucionalidad precaria. En este último escenario, las relaciones son aún
más complejas, pues en el interior mismo de los sectores público y privado
pueden surgir desviaciones corruptas. En este caso no se trata de que las
pulsiones entre intereses y formas de organización contrapuestas busquen
su respectiva preminencia a través de acuerdos o de conductas corruptas.
Cuando la institucionalidad es precaria, aparecen disfuncionalidades
intrasectoriales, de manera que dentro de los sectores público y privado

358 DIEGO VALADÉS

se pueden producir relaciones corruptas. El ámbito más vulnerable es el

público, pues si los estilos internos de relación son de alta conflictividad y
carecen de reglas eficaces para dirimir sus diferencias, aumenta el riesgo de
la corrupción como sucedáneo de la regla o de la buena práctica. Este tipo
de fenómeno acompaña a la institucionalidad débil. Johnston examina este
fenómeno como parte de la fragilidad en la que se encuentran las socieda-
des a la salida de una dictadura o de un conflicto mayor,25 pero el fenómeno
también se presenta cuando el aparato institucional no se ha reformado a
tiempo o solo lo ha hecho de manera asimétrica, por ejemplo, cuando se
avanza en materia electoral, potenciando el pluralismo, pero se mantienen
elementos arcaizantes en otras estructuras del poder. Ese conflicto entre
pluralismo político y concentración e irresponsabilidad en el ejercicio del
poder hace disfuncional lo nuevo y lo arcaico, con consecuencias como
la precariedad institucional y la corrupción, que tienden a realimentarse de
manera recíproca.
El panorama se complica aún más cuando esa precariedad institucio-
nal auspicia el fortalecimiento de organizaciones informales, ilegítimas e
ilegales. Un Estado que permite o que no tiene la capacidad para evitar
que surja y prospere un entramado de poder paralelo al legal, queda su-
jeto a presiones corruptoras fuera de su control. En todo Estado existe la
latencia de un mundo marginal; si la eficacia de las instituciones no per-
mite absorber las tendencias a la entropía, se produce una ruptura que
deja a los órganos del poder regulado en condiciones deficitarias. Cuando
el Estado llega a este punto, solo una reforma profunda puede darle los
instrumentos propios del Estado constitucional para restablecer la gober-
nabilidad.

VI. INTERNACIONALIZAR
LA PERSECUCIÓN DE LA CORRUPCIÓN

En los países latinoamericanos se advierten numerosos tropiezos para hacer

efectiva la persecución de la corrupción. Buena parte de esas dificultades
están asociadas a deficiencias en el diseño de las instituciones. El más frecuen-
te consiste en la concentración del poder presidencial, que genera efectos
negativos en cadena en cuanto al funcionamiento de las instituciones, pues
limita el juego constructivo de los partidos y, por ende, las tareas de control
político parlamentario, además de acentuar la dependencia de los órganos

Ibidem, pp. 57 y ss.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 359

fiscalizadores y jurisdiccionales. Desde luego, debe evitarse el reduccionismo

de ver solo un aspecto como el causante de la impunidad, pero, sin duda, la
concentración del poder tiene un impacto adverso en el funcionamiento de
la cadena de controles, políticos y jurisdiccionales, que obstaculiza un com-
bate exitoso de la corrupción.
En el caso de las autoridades fiscalizadoras y jurisdiccionales, la concen-
tración del poder conduce a que los titulares de los órganos respectivos sean
designados a partir de su relación con el concentrador del poder político,
entre cuyos intereses está contar con lealtades que le confieran márgenes de
seguridad jurídica mientras ejerce el poder y una vez que lo haya dejado.
Por otro lado, le ofrece un instrumento adicional de coerción potencial, que
acrece su poderío. De esta manera, la colonización de los órganos relacio-
nados con la persecución de la corrupción opera como una forma más de
concentración del poder y de la impunidad.
Las soluciones nacionales exigen democratizar el ejercicio del poder, lo
que se ve impedido por el círculo vicioso que genera la impunidad: concen-
tración del poder-impunidad-más concentración del poder, y así de manera
sucesiva. Para cubrir las apariencias, se opta por introducir normas penales
y administrativas de vanguardia, que luego no se aplican e, incluso, se per-
siguen algunos asuntos de manera selectiva para dar una impresión de efec-
tividad en la lucha contra la corrupción al tiempo que se aprovecha para
castigar o intimidar a enemigos políticos.
Lo anterior hace aconsejable acortar el camino y construir instrumen-
tos que permitan llevar asuntos ante la jurisdicción internacional. Esta tesis
se apoya en la tendencia creciente en el sentido de considerar a la corrup-
ción como un agravio a los derechos humanos.26 Esta posibilidad obligaría
a un mayor cuidado en los manejos internos de cada Estado, rompiendo las
inercias prevalecientes. La modificación del rumbo permitiría rediseñar los
instrumentos de control político y jurisdiccional, ponerlos en sintonía entre
ellos y abrir el espacio para una evolución que iría cobrando velocidad a
medida que las acciones internacionales se vieran como parte de un proceso
hacia la democracia plena.
A manera de ejemplo para explicar en qué consistiría ese cambio hacia
la internacionalización del combate a la corrupción, presento la siguiente
propuesta para un protocolo de adiciones a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH, Pacto de San José):

Véase Petters, Anne, “La corrupción como una violación a los derechos humanos”,
Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Suprema Corte de Justicia de la Nación, núm. 10,
enero-junio 2020, pp. 123 y ss.

360 DIEGO VALADÉS

i) Artículo 3o. Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica

DICE: “Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su perso-
nalidad jurídica”.
SE PROPONE QUE DIGA: “Toda persona tiene derecho al reconoci-
miento de su personalidad jurídica Y A UNA VIDA LIBRE DE VIOLEN-
CIA Y DE CORRUPCIÓN”.

ii) Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión

DICE: “5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor
de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso
que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción
ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por
ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u ori-
gen nacional”.
SE PROPONE QUE DIGA: “5. Estará prohibida por la ley toda pro-
paganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional,
RACIAL, religioso O DE CUALQUIER OTRO GÉNERO que constitu-
yan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar
contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún moti-
vo, inclusive los de raza, color, religión, IDIOMA, origen nacional O
FORMA DE PENSAR”.

iii) Artículo 23. Derechos Políticos

DICE: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes dere-
chos y oportunidades:
a) …
b) …
c) …”
SE PROPONE QUE DIGA: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades:
a) …
b) …
c) …
d) DE DISFRUTAR DEL DERECHO A LA DEMOCRACIA, QUE INCLUYE
LA TRANSPARENCIA DE LAS ACTIVIDADES GUBERNAMENTALES, LA
PROBIDAD Y LA RESPONSABILIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA”.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 361

Las características de esta propuesta son:

1) En el artículo 3o. se agregan dos elementos:

a) El primero se refiere a “una vida libre de violencia”, procedente
del artículo 3o. de la Convención Interamericana para Prevenir
y Erradicar la Violencia Contra la Mujer, conocida como Con-
vención Belém do Pará, adoptada por la Asamblea General de
Asamblea de la Organización de Estados Americanos (OEA) en
1994. Se trata, por consiguiente, de extender este principio a la
totalidad de la población.
b) El segundo alude a que esa libertad también se ejerza para dis-
frutar de una vida libre de corrupción. Es irrebatible que la co-
rrupción afecta el universo de los derechos humanos subjetivos
y sus respectivas garantías.

2) En el artículo 13 se introducen los siguientes cambios:

a) Puntuación después de los vocablos “racial” e “idioma”, para
agregar otros elementos. Son aspectos de carácter gramatical.
b) Se agrega la expresión “cualquier otro género”, pues la apo-
logía del odio puede ser una coartada para encubrir actos de
corrupción. Con frecuencia se dirige contra los juzgadores, los
medios de comunicación, las organizaciones sociales e inclu-
so contra adversarios políticos, para invalidar sus acciones en
pro de un espacio menos corrupto. Además, en la actualidad
se registran expresiones apologéticas del odio con motivo de
criterios o de posiciones políticas o filosóficas, por parte de au-
toridades, con lo que se afectan los derechos fundamentales,
los principios democráticos del Estado constitucional y de la
laicidad del Estado.
c) Se agrega la expresión “o forma de pensar”, que no está com-
prendida en los enunciados vigentes de raza, color, religión, idioma
y origen nacional. En virtud de que la Convención tutela la liber-
tad de pensamiento, es razonable que se impida la apología del
odio por sustentar ideas diferentes, que incluyen las denuncias
de la corrupción.

3) En el artículo 23 se propone la adición de un cuarto párrafo que in-

corpore el contenido de dos preceptos de la Carta Democrática Inte-

362 DIEGO VALADÉS

ramericana, adoptada en 2001 por decisión unánime de la Asamblea

de la Organización de los Estados Americanos. La aprobación de
esta Carta fue precedida por un amplio periodo de análisis, a partir
de un primer proyecto presentado por Perú. Por ende, este par de
preceptos ya fueron bien meditados, discutidos y suscritos por los Es-
tados parte del Pacto de San José. En cuanto a la palabra probidad, se
emplea en el sentido de honradez, rectitud, integridad en el obrar, que es lo
contrario de corrupción. Los artículos vigentes de la Carta disponen:
Artículo. 1o. Los pueblos de América tienen derecho a la democra-
cia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla.
Artículo. 4o. Son componentes fundamentales del ejercicio de la
democracia la transparencia de las actividades gubernamentales,
la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pú-
blica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión
y de prensa.

Con las adiciones propuestas, el Pacto de San José incorporaría princi-

pios que darían lugar a un nuevo derecho humano: el derecho al buen gobier-
no. En el orden práctico, al hacer justiciables las conductas corruptas ante
instancias internacionales, la elevada tasa de impunidad que prevalece ten-
dería a disminuir.
La corrupción ha generado un fuerte embate contra los sistemas ju-
diciales nacionales, los medios de comunicación, las organizaciones socia-
les y, en algunos casos, incluso contra los centros académicos. En cuanto a
los centros de estudio, el acoso suele darse mediante el recorte de apoyos
económicos; a las organizaciones sociales se les ponen trabas y restringen
recursos fiscales; a los medios de comunicación se les hostiliza mediante di-
ferentes arbitrios y, en el caso de la judicatura, se intenta desprestigiarlos e
infiltrarlos. Ambas formas de acoso han dado resultados parciales en algu-
nos países, por lo que es importante un cambio radical que permita llevar
los asuntos no resueltos, o mal resueltos, ante juzgadores internacionales,
ajenos a las presiones que se registran en los espacios nacionales como con-
secuencia de la corrupción.
En materia de instrumentos internacionales, la iniciativa para su adop-
ción o modificación incumbe de manera exclusiva a los gobiernos. Esta li-
mitación afecta al Estado constitucional, ya que se tiende a equiparar las
disposiciones constitucionales con las convencionales. Esto contrasta con
las formulaciones constitucionales que, al menos en lo formal, obedecen a
un proceso democrático en el que siempre intervienen los representantes po-

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 363

líticos y, en muchos casos, los electores mismos, de manera directa. En cam-

bio, la elaboración de los tratados es una decisión exclusiva de los gobiernos,
y en especial de sus equipos técnicos, y los órganos de representación solo
tienen una función limitada pues aprueban o rechazan en su conjunto las
disposiciones acordadas por los gobiernos nacionales con otras potencias.
Solo de manera limitada se ha permitido la participación de los órganos de
representación política en cuanto a la denuncia de los tratados. Respecto a
la posibilidad de proponer nuevos instrumentos internacionales, o de sugerir
reformas o adiciones, la práctica democrática es casi inexistente. En el caso
del Pacto de San José el artículo 77 dispone que los protocolos adicionales
deben ser presentados por los gobiernos ante la Asamblea General.
Es necesario que la democracia también prospere en materia de trata-
dos y convenciones internacionales, máxime cuando están involucrados los
derechos humanos. Las constituciones limitan la iniciativa legislativa popu-
lar a la legislación nacional y, en algunos casos, a la reforma constitucional.
Si se tiene en cuenta la importancia creciente de las normas nacionales de
fuente externa, se apreciará que esta es una restricción democrática que se
acentúa, en tanto que los congresos solo están facultados para aprobar la
suscripción, modificación o denuncia de los tratados, pero no para hacer
propuestas que los gobiernos deban llevar a los foros internacionales.
Lo anterior explica la propuesta hecha aquí, en el sentido de internacio-
nalizar la jurisdicción en el combate a la corrupción. Los gobiernos naciona-
les están obligados a prestar atención a la demanda creciente de combatir
con eficacia la corrupción, más allá de adoptar normas que no están en
condiciones o ánimo de aplicar, o de enarbolar proclamas que en ocasiones
solo encubren las prácticas viciosas que aparentan combatir. Erradicar la
corrupción obliga a un esfuerzo supranacional; de otra manera el esfuerzo
será más tortuoso y prolongado, con daños sociales cada día más profundos
por el desánimo generalizado que produce lo infructuoso de la lucha.
Dado que la corrupción lacera al Estado nacional y genera múltiples
complicidades internas, es prioritario dejar atrás los enfoques locales y asu-
mir que se trata de rescatar al Estado de un proceso erosivo que ya tiene
impacto en el ámbito internacional. Es imposible contener la corrupción
dentro de las fronteras nacionales. En un mundo tan interconectado, las
distorsiones en el ejercicio del poder nacional se expanden hacia terceros
Estados. Los fenómenos asociados a la corrupción, como son el empobreci-
miento, la violación de derechos humanos, la violencia delictiva o el tráfico
de droga, no tienen efectos selectivos solo sufridos por los habitantes de un
Estado; trascienden sus fronteras e impactan a los vecinos e incluso se pro-
yectan a mayor distancia.

364 DIEGO VALADÉS

A más de deseable, la cooperación internacional para combatir la co-

rrupción nacional es una medida ineludible y posible.

VII. CONCLUSIÓN

La corrupción ha expuesto a las instituciones estatales a condiciones de ex-

trema vulnerabilidad que pueden culminar en el descarrilamiento de los sis-
temas constitucionales.
En un reporte que utiliza instrumentos para medir la corrupción y la
gobernabilidad, elaborado por encargo del Banco Mundial en 2000, fue
acuñado el concepto “Estado capturado”. Dicha modalidad del Estado for-
ma parte de los escenarios de la denominada “gran corrupción”. Transpa-
rencia Internacional define este grado de corrupción como “el abuso del
poder de alto nivel para beneficiar a unos pocos en perjuicio de la mayoría,
que ocasiona malestar generalizado en los individuos y en la sociedad y que
por lo general queda impune”.
La gran corrupción se presenta en todos los niveles y órganos de go-
bierno y corresponde a procesos de alta complejidad en que los intereses
privados, lo mismo ilegítimos que legítimos, se confunden con los públicos
para obtener ventajas indebidas.
Reitero que, en términos jurídicos, no existe un “Estado capturado”,
pues si hubiera fuerzas superiores al Estado que lo dominaran, ellas se-
rían el Estado. No obstante, enunciados como “Estado fallido” o “Estado
capturado”, propios de la ciencia política, tienen una función descriptiva
que sirve para localizar los puntos débiles de las instituciones, así como sus
potenciales remedios. La combinación de los conceptos “gran corrupción”
y “Estado capturado” permite identificar la magnitud de los estragos oca-
sionados por la primera y definir la magnitud del esfuerzo requerido en la
reconstrucción del Estado constitucional.
Para disminuir la corrupción son necesarios la templanza personal, la
ejemplaridad de los dirigentes y un elenco de castigos severos, pero esto no
es suficiente. El costo de omitir todas las demás decisiones que exige la gra-
vedad del problema llevaría a la acumulación de fracasos, con efectos nega-
tivos en cuanto a la eficacia del Estado y en la confianza social.
El poder político organizado, o sea, el Estado, tiene entre sus objetivos
centrales evitar la violencia, la inseguridad, la arbitrariedad, la inequidad
y la injusticia. Cuando en lugar de resolver estos padecimientos el poder se
suma a ellos y hasta los propicia, significa que debe hacerse una revisión
completa de las desviaciones del Estado y de las correcciones requeridas.

CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE CONSTITUCIONALISMO... 365

En el caso del poder municipal, el más próximo a los gobernados, la co-

rrupción se trasforma en violencia, como muestra la multiplicación de actos
de intimidación, cohecho y aun eliminación física de alcaldes, candidatos y
periodistas. En el ámbito local, el número elevado y en ascenso de exfun-
cionarios perseguidos, procesados o sentenciados, muestra la profundidad
de la corrupción.
Los indicadores internacionales sobre corrupción sitúan a América La-
tina en rangos críticos. Esto incluye la colusión con intereses privados que
corresponden al fenómeno de la gran corrupción.
Abundan los ejemplos del Estado sujeto a los intereses privados, inclui-
dos los ilícitos. El saneamiento del poder exige, a quienes lo ejercen o as-
piran a hacerlo, el conocimiento de las carencias, de los recursos y de las
potencialidades institucionales. La reconstrucción del Estado es una tarea
ciclópea que excede las posibilidades del voluntarismo de los dirigentes gu-
bernamentales, aun aceptando que sea genuino, y exige el concurso coor-
dinado de los liderazgos de la política, de la sociedad, de la academia, de la
empresa y de los medios.
En los niveles nacional y local de cada país nada mejorará en tanto
subsistan los caciquismos. Hay alivio cuando cambian los estilos de gobier-
no, pero solo habrá remedios efectivos cuando cambien las instituciones. El
Estado capturado y la gran corrupción denotan una patología generalizada
del poder que no sanará solo con la elección de nuevos protagonistas.
Conviene tener presente que las soluciones deben procurar amplitud
y completitud; de no ser lo más amplias y comprehensivas posible, apenas
funcionarán como remedios coyunturales y efímeros cuyos efectos parciales
erosionarán la confianza en la capacidad del Estado para dar buenos resul-
tados. Combatir la corrupción con buenas razones para el éxito exige tener
presente que la gran corrupción se aloja en el centro del poder. Conocer su
ubicación es indispensable para saber cómo reducirlo a su mínima expre-
sión. Esto significa que las medidas a adoptar no pueden ser fragmentarias,
aisladas, ocasionales ni oscilantes. Un problema sistémico solo se resuelve
en el conjunto del sistema.
La acumulación de frustraciones no obedece a la invencibilidad de la
corrupción, sino a que todavía no han sido utilizados todos los instrumentos
adecuados que ofrece el constitucionalismo.

Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro
La Constitución y el combate a la corrupción, coeditado por el Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Instituto de Estudios
Constitucionales del Estado de Querétaro, se terminó de imprimir
el 7 de enero de 2022 en los talleres de Litográfica Ingramex, S.
A. de C. V., Centeno 162-1, Granjas Esmeralda, Iztapalapa, 09810
Ciudad de México, tel. 55 5445 0470, ext. 364. Se utilizó tipo Basker-
ville en 9, 10 y 11 puntos. En esta edición se empleó papel holmen book
de 55 gramos para los interiores y cartulina couché de 250 gramos
para los forros. Su tiraje consta de 600 ejemplares.

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