Mark H.

Moore, Gestión estratégica y creación de valor en el sector público

Barcelona, Paidos, 1998, 438 Págs.

Introducción.

La preocupación central de Moore es definir un nuevo directivo público. “que

gracias al ejercicio éticamente responsable de su capacidad de gestión política y
operativa, contribuya a que el sector público genere valor”. El segundo aspecto
relevante es su intento de resolver la contradicción administración-política y el tercero
“estructurar una guía de razonamiento práctico par el gestor público” para alcanzar los
dos objetivos anteriores.

Los gestores públicos son los funcionarios que disponen de autoridad directa
sobre los recursos públicos, pero para efectos de este libro, se incluirán además a los
supervisores y controladores, porque lo que se espera de los gestores públicos tiene
importancia en su actuar. El interés se centra en lo que deben hacer y en como deben
pensar.

El autor reconoce que las estructuras y el funcionamiento institucional

determinan el pensamiento de los gestores. Pensamiento y acción son entonces
variables dependientes de las estructuras, las que constituyen variables
independientes. Pero cualquier reforma de estructuras significa redefinir el rol de los
gestores y éstos a su vez van a determinar el grado de éxito alcanzado.

El autor reconoce como contexto histórico de la obra la situación norteamericana

del último cuarto del siglo XX, pero se basa en toda la bibliografía académica en un
sentido global incluyendo, en primer lugar la Política y las Políticas Públicas, la
Economía, la Teoría de la Organización, la Teoría de la Administración Pública, el
Derecho Administrativo y la Gestión de Empresas. Sin pretender tener el dominio de
esos conocimientos, hay que acudir a ellos para hacer avanzar la Gestión Pública y
afirmarse en técnicas desarrolladas como la Estadística, la Investigación Operativa y la

Economía para calibrar el valor público.

El éxito de la gestión pública puede ser el éxito mismo del gestor o la

supervivencia de la organización pública o la eficacia personal para conseguir los
resultados políticos deseados. Pero la definición adoptada por el autor es que el éxito
es el “aumentar el valor público producido por las organizaciones públicas tanto a
corto plazo como a largo plazo”. Para verificar la validez de esta posición hay que ver
si las ideas son útiles para que el profesional pueda dedicarse a lo importante y
principalmente si las ideas propuestas están bien fundadas.
 La intención del libro es lograr que con los recursos asignados se produzca el
mayor valor público posible.

Imaginación gerencial.

Al gestor público se le prestan problemas como el siguiente: En una Biblioteca

Pública ha ocurrido el fenómeno de que entre determinadas horas hay gran afluencia
de niños. La razón verdadera de ello es que las madres han empezado a utilizar la
Biblioteca como guardería infantil y ello significa un gran volumen de trabajo adicional
y la biblioteca se había transformado en una especie de parque interior. La cuestión
que se planteaba es la de nuevas demandas para atender a las madres trabajadoras
¿Qué hacer?

Las soluciones son muy diversas: enviar una carta al periódico local; reglar e
impedir el acceso de los niños, que en realidad no vienen a leer; ampliar las funciones
de la Biblioteca y conseguir más recursos aprovechando para hacer un cambio y
modernización total (lo que es casi imposible); o, recurrir a la colaboración de
voluntarios, incluyendo algunas de las madres de los niños. Otra solución complicada
era cobrar por los servicios o quizás podría reorganizar la biblioteca sin nuevos gastos,
creando espacios especiales para los niños o hasta salas para ver películas y aprovechar
la asistencia de los niños para fomentar la lectura.

Esta es la situación en el que el gestor público debe verla como la oportunidad de

crear más valor público: se pueden dividir salas para niños, con juguetes, videos y
discos compactos; organizar reuniones, clubes y conciertos.

La doctrina tradicional señala que en los niveles políticos se definen las funciones
y los objetivos de las organizaciones y al gestor le corresponde simplemente la
aplicación. Sin embargo, lo que se requiere ahora es imaginación y la creación de
caminos ascendentes para ponerse de acuerdo con los niveles políticos y descendentes
para lograr el apoyo y aporte de la comunidad. Hay que inspirarse en los gestores
privados -sin imitarlos- pero hay que buscar soluciones alternativas que siempre
consideren la creación de más valor público. En resumen hay que pasar de técnicos a
estrategas.

El propósito de este libro es reconocer que “la sociedad necesita imaginación

generadora de valor” y que hay que desarrollar una concepción que haga que los
gestores públicos sean más útiles a la sociedad creando este valor.

Visiones del valor público.

El sector privado, a través de sus empresas y del trabajo gerencial que logra vender
productos que permiten obtener ganancias y así se está creando valor privado. De
manera muy simple lo que se trata es hacer lo mismo en el sector privado. Pero dado
que el concepto de valor público es abstracto, se presentan diversas formas de medir
este valor, aunque ninguna de ellas es perfecta. Una es la teoría de la democracia
estableciendo el valor en función de la satisfacción que produce en los políticos los
resultados logrados por la organización. Otra es utilizando las técnicas de evaluación
de programas, que permite al directivo saber si su organización ha alcanzado los
objetivos propuestos políticamente, pero fijados en términos analíticos. Otro
procedimiento es utilizar las técnicas del coste-beneficio para comparar el beneficio
que obtienen los individuos en relación a lo que han pagado para obtener el servicio o
producto. Finalmente, apoyándose en la gestión privada se puede considerar la
satisfacción de los clientes, especialmente ahora que se preconiza el gobierno
orientado al cliente.

Siguiendo el método tradicional americano, analiza un caso: la recogida de

basura en una ciudad y exponiendo las distintas soluciones y las relaciones de ese
servicio con la estética, la salud y otras variables similares, la opinión de los
ciudadanos y las diversas opciones para resolver el problema considerando la creación
de valor público. Sus conclusiones son las siguientes:

– “El valor se encuentra en los deseos y percepciones de las personas”.

– Los deseos a satisfacer se deben expresar a través de las aspiraciones ciudadanas del
sistema representativo.
– Organizar y gestionar una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos
también crea valor público.
– Hay que economizar en el uso del dinero y la autoridad para que sea equitativa y
eficiente la distribución del producto público.
– Los políticos (ciudadanos) son los autorizadores de qué se debe producir y con
cuántos recursos, pero la organización debe poner a su disposición la información
sustancial.
– El mundo real cambiará y las aspiraciones de los ciudadanos también, los directivos
públicos deben estar preparados para reposicionar la organización y no sólo rutinizar
las acciones.

Los métodos para calcular el valor público son útiles, pero tienen sus debilidades,
de manera que hay que tomarlos como orientadores y no como la solución definitiva. El
autor finaliza esta parte declarando: “Desgraciadamente esta recomendación es
demasiado general y abstracta para que sea útil a los directivos públicos”. Resolver
este problema es el objetivo de la parte siguiente de la obra.

La estrategia organizativa.

Una premisa es :”Los directivos públicos crean valor público”, para explicarlo, se
analiza la experiencia de William Ruckelhaus y la Agencia de Protección
Medioambiental (EPA) y otro caso similar en una institución para delincuentes juveniles
(DYS). La estrategia en el caso de EPA se baso en la “reducción de la contaminación” y
en la DYS en “la humanización del trato” con los jóvenes.

En la década de los 70 surgió el movimiento ecologista que tuvo rápido apoyo

político. Nixon respondió creando la Agencia mencionada (EPA), la que de desarrolló en
medio de la pugna de los ecologistas y de los “contaminadores”. La variedad de
posiciones, el desconocimiento de los problemas y el costo de los programas, crearon
una situación confusa, aunque se entendía que había un mandato público que realizar y
Ruckelshaus debió enfrentar el reto de crear valor público para la sociedad a través de
la EPA. Los directivos públicos tenían cierta discrecionalidad, mayor de la que
reconocían los mismos ejecutivos pero limitada por los recursos y sus atribuciones. Un
directivo privado tiene problemas similares, pero el valor está claramente definido
como la maximización del valor de las acciones de la empresa. Pero el futuro es
incierto para ambos directivos y para enfrentarlo se ha desarrollado el concepto de
estrategia organizativa.

La estrategia se definió en el sector privado como la capacidad para lograr el

mejor posicionamiento de la empresa en el mercado y en el entorno cada vez más
complejo y cambiante considerando las amenazas y oportunidades. ¿Estos conceptos
son aplicables en el sector público? La respuesta del autor es que ello es posible como
en el caso de la biblioteca que se transformó en una especie de parque cubierto al ser
capaz de establecer sus “capacidades distintivas”.

Para la Kennedy School of Government la estrategia pública es,

simultáneamente: declarar la misión de la organización, establecer su legitimidad y
señalar cómo se alcanzaron los objetivos y le llaman “el triángulo estratégico”. La
estrategia debe ser valiosa, legítima y operativa y los directivos deben pensar
estratégicamente integrando las tres perspectivas, lo que va en contra de los enfoques
tradicionales de la Administración Pública que entendían que el nivel político definía
los objetivos y otorgaba los recursos y al directivo le correspondía simplemente tratar
de alcanzar esos objetivos con los recursos disponibles.

La concepción de estrategia organizativa es ilustrada y, en alguna medida

demostrada como conveniente, por el proceso seguido y los resultados obtenidos en la
EPA y en el DYS. Pero no trata simplemente de lo que se hizo en cada una de estas
organizaciones, sino de las diversas opciones que se generaron y la forma como se
seleccionaron las definitivas, considerando factores tales como la opinión pública, los
medios de comunicación, los partidarios y opositores a las soluciones diseñadas, los
apoyos políticos y finalmente los recursos obtenidos y la actitud de los funcionarios de
la organización. Las dos estrategias estudiadas son completamente distintas, pero
ambas fueron opuestas al statu quo y ambas tenían muchos riesgos.
Gestión política y legitimidad.

El directivo público debe hacer una gestión “hacia arriba”, en los ámbitos
políticos, especialmente para conseguir legitimidad en su acción. Para ello debe
diagnosticar su entorno político y lograr la movilización de apoyo externo en los medios
de comunicación, los afectados, los contrarios a su acción, los partidarios, los
superiores y hasta la opinión pública en general. El autor habla de “political
managament” a la acción de los directivos en el debate político y las denomina
funciones de la gestión política.

Siguiendo el método ya descrito, Moore presenta la experiencia de Miles

Mahoney, nombrado consejero del departamento de asuntos sociales de Massachusetts
(DCA) encargado especialmente de la planificación urbana, vivienda, guarderías
infantiles y otras ayudas sociales que debe enfrentar los grandes planes de inversión
urbana que tienen finalidades exclusivamente lucrativas, sin considerar el efecto que
provocan entre los habitantes pobres del sector que sea afectado.. El otro caso
analizado es el del doctor David Spence, director del Departamento de Sanidad,
Educación y Bienestar de New Jersey (CDC), que tenía la responsabilidad de enfrentar
una epidemia.

Los problemas presentados son estudiados como casos en los cuales las relaciones
de los directivos públicos con sus superiores políticos y con todo el entorno de
intereses es crucial. El diagnóstico del contexto político y especialmente del “entorno
autorizador” son vitales para conseguir su apoyo, sin el cual no hay legitimidad en la
acción

Promoción, negociación y liderazgo.

En este capítulo se prosigue con el estudio de los casos DCA y CDC, esta vez
presentando la forma como enfrentaron sus relaciones con el entorno autorizador,
colocando en primer lugar la ética para conseguir apoyo. A veces se presenta la
posibilidad de manipular el entorno, como en el caso de la amenaza de una epidemia y
se adoptan soluciones heroicas que al final demuestran ser erróneas si la epidemia no
ocurre. El otro extremo es la arrogancia basada en la infalibilidad de la posición
adoptada. En cualquier caso lo que debe primar es una actitud ética, lo que significa
reunir información para adoptar la decisión más correcta posible y ser capaz de
abandonar posiciones si éstas no son sólidas.

Las técnicas para ayudar en estos procesos se refieren a “un conjunto de ideas
que operan a un nivel de abstracción mayor que el consejo sobre lo que uno debería
decir o hacer cuando intenta influir en otros.” Estas técnicas son:
– La promoción empresarial. – La gestión del desarrollo de la política – La negociación –
La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo social. – El marketing
público y la comunicación estratégica,

Cada una de estas técnicas son explicadas a través de tácticas que se han
empleado en los casos analizados y en otros, destacando siempre la necesidad de
actuar con flexibilidad.

El autor advierte que todas ellas pueden emplearse como manipulaciones para
objetivos ajenos a la ética y desde esa perspectiva y conforme a los resultados plantea
críticas a dada uno de ellas en los casos mencionados.

Reingeniería de la producción en el sector público, Para el autor “la esencia de la

gestión reside en la implementación de lo que se quiere conseguir” que es opuesta al
liderazgo. Esta declaración se sostiene a través del estudio de los casos de la Boston
Housing Authority (BHA) y el Houston Police Department (HPD) y de los problemas que
enfrentaron sus directivos, Harry Spence y Lee Brown, respectivamente.

La BHA poseía y administraba 17000 viviendas y 60000 personas arrendaban sus

casas. Pero el 28% de los pisos estaban vacíos, muchos de ellos en estado deplorable.
Las reparaciones urgentes demoraban 10 días en atenderse y las otras varias semanas.
El número de familia monoparentales, encabezadas por madres generalmente, iba en
aumento. El tráfico de drogas y la violencia reinaban en esos sectores. La BHA tenía un
alto déficit que le impedía reparar las viviendas desocupadas.

La policía de Houston tenía tradición de autoritaria y racista. La violencia era la

forma de imponerse y abundaban las muertes provocadas por la violencia policial. Los
índices de criminalidad eran muy altos.

Uno de los aspectos centrales de los dos casos analizados era el de lograr la
cooperación de sus clientes, en un caso de la población de Houston y en el otro de los
arrendatarios de las viviendas sociales. Las directivas habían actuado al margen de esa
relación y en el caso de la policía, ésta no se entendía como parte de la comunidad
sino que “aparte”.

La visión estratégica de la gestión operativa significa que los directivos son

responsables del uso de la autoridad y el dinero y especialmente de la actuación
imparcial del gobierno. También significa que el valor público se crea mediante el
control de los supervisores así como la satisfacción de los clientes. La gestión operativa
exitosa requiere de una gestión política similar para generar valor a corto y largo
plazo. Y se debe considerar el diseño de los productos, los procesos de producción y los
sistemas administrativos. Aunque nunca se parte de cero en estos aspectos, la
innovación juega el rol central. Pero la innovación no es una solución mágica, depende
de la capacidad de maniobra de los directivos, de la magnitud y de la definición de los
nuevos productos, que a su vez significarán cambios en los procesos y en los sistemas
administrativos. La innovación puede ser rechazada por los funcionarios, por la
comunidad o por sectores específicos de ellos. Finalmente hay innovaciones cuyo
efecto central ha sido la paralización de la institución.
Lo que realizaron los directivos Spence y Brown se describe en el capítulo siguiente.

Las técnicas de la gestión operativa.

La forma de establecer los objetivos en un mundo caótico es esbozar sólo unas

directrices estratégicas amplias, pero que “permitan identificar el trabajo político y
organizativo necesario para permitir que la organización alcance el valor esperado”
considerando acciones tanto planeadas como improvisadas.

En el caso de BHA, Spence despidió a todos los directivos y estableció como

prioridades el mantenimiento (de las viviendas) y la seguridad. Después venían las
otras, como la selección de arrendatarios y nuevas construcciones. A pesar de que
había asumido Reagan y había fuerte presión para disminuir las subvenciones, éstas se
incrementaron cuando se logró apoyo de grandes fundaciones y se estableció el lema
de la descentralización que consistió en la gestión local como primera línea y las
demás funciones para apoyar esa primeras línea. . La creación de consejos con
participación de funcionarios, especialistas y arrendatarios fue otro factor de apoyo
acrecentado con la selección de aquellos edificios con población multiracial bien
organizada. Se concentraron las familias en edificios donde se habían hecho
reparaciones y se cerraron edificios muy deteriorados. Se terminó con la contratación
de obras pequeñas o parciales y se convocó a propuestas por obras completas. Se le dio
gran énfasis a la organización de los arrendatarios, financió a organizadores y
programando cursos de alfabetización y capacitación para el empleo se logró amplio
respaldo.

Brown, el nuevo directivo de la policía de Houston, encontró una gran oposición

en su institución, especialmente en los directivos. Su política se centró en darle
prioridad al patrullaje policial, la prevención y en atender rápidamente las llamadas de
socorro, en defender la ley respetándola, lograr el apoyo de la comunidad en todos los
niveles, especialmente a nivel de barrio, en la descentralización presupuestaria y más
tarde en todos los ámbitos. y en el principio de que la policía funciona más
eficazmente si su organización y sus operaciones se caracterizan por su estabilidad,
continuidad y solidez. Otra innovación fue la aplicación del sistema DART (equipos
conjuntos para un área específica).

Un aspecto común en ambas experiencias es la importancia que le dieron a

conseguir apoyo externo en los niveles políticos y lograr la comprensión y apoyo
efectivo de la comunidad, primero a través de consultas, y permanentemente por
medio de contactos formales e informales.

El autor presenta una detallada comparación en estas dos experiencias viendo el

tipo de liderazgo, el trabajo de equipo, el apoyo o rechazo de los directivos y los
funcionarios, el trabajo de conseguir apoyo en los niveles políticos y del respaldo
financiero a los nuevos programas, la organización de los opositores internos y
externos, el cambio de directivas, la promoción de algunos jefes a niveles superiores,
la comunicación de las grandes iniciativas y el establecimiento de la responsabilidad
interna y externa. Finalmente se comparan los cambios en organización y sistemas.

Conclusiones.

En el capítulo final, Moore presenta sus conclusiones, sosteniendo que los casos
de los ejecutivos mostrados en este texto son de “gran capacidad” , “imaginativos,
resueltos, emprendedores y reflexivos”: Buscan el valor social, “explorando las
circunstancias actuales buscando oportunidades futuras”. Según las posibilidades
deciden qué hacer y logran el compromiso de sus colaboradores . Lo más importante es
que llevan a la práctica lo que han pensado.

Hay dos concepciones del directivo público desde el punto de vista ético, aquella
que preconiza la lealtad y obediencia a los superiores siendo neutrales y serviciales. La
otra es la de entender que el directivo es un actor moralmente independiente que no
puede dejar nunca de lado su responsabilidad. En consecuencia los directivos públicos
deben expresar sus propias concepciones para resistirse a las órdenes ilegales o
inmorales. Sin embargo, esta situación podría generar opiniones personales del
directivo opuestas a la moral, ello se resuelve con el funcionamiento efectivo de la
democracia y del sistema político que debe impedir la corrupción. Al mismo tiempo los
principios del ejecutivo deben ser universales y no individuales. Hay que distinguir
entre diferencias programáticas y corrupción. Estos conceptos son analizados
enfrentándolos a los casos estudiados a través del libro.

Otra concepción es la de negar que los directivos sean siervos o mártires y en

cambio se entiendan como exploradores de la sociedad en busca del valor público. Esta
concepción exalta la necesidad de informar permanentemente a la sociedad para saber
su reacción: hay que rendir cuentas después de los hechos. En cualquier opción los
directivos van a estar sujetos a riesgos sustantivos y operativos por haber equivocado
los principios o porque el entorno ha cambiado.
Los directivos públicos deben enfrentar las respuestas tradicionales y a la vez,
satisfacer las demandas políticas dentro de ciertos límites eligiendo las que sean más
sentidas por la comunidad.
Comentarios.

Mark Moore es profesor de la Kennedy School of Government de la Universidad de

Harvard. A sus cursos asisten directivos de muchos servicios públicos norteamericanos,
así como de otros países. Este contacto con personas que trabajan en la Administración
Pública le ha permitido conocer los problemas concretos más importantes del sector,
así como discutir con gente práctica las posibles soluciones. La preocupación central
del libro es el del valor público y pese a que es un libro para indicarle a los gestores
públicos como deben lograr este valor, no hay análisis claros del concepto de valor, sin
hacer referencia a la teoría del valor, sobre la cual existen numerosos enfoques y
tampoco al sistema de medición del valor agregado (VA=S+I+B+R), donde el valor
agregado es la suma de los sueldos, salarios, intereses, beneficios o utilidades y rentas)
desarrollado por la contabilidad social en las cuentas nacionales de todos los países. El
autor se refiere, en realidad, al concepto de valor como el de ganancia o beneficio,
especialmente cuando hace sus comparaciones con el sector privado ya que al autor
dice que “el propósito del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para
los propietarios de la empresa” mientras que en “el sector público no parece claro”.
Una solución propuesta por el autor es el coste de oportunidad al referirse si se cobran
impuestos o no (para que el individuo los destine al consumo). Desde esta concepción
economicista los consumidores al comprar un bien y pagar un precio que cubre los
costes y deja ganancia, están asignándole valor al bien, en cambio, si no lo compran no
se producirá más. En el sector público es diferente porque los impuestos son
coercitivos y con ellos se financian los servicios públicos, ya que no hay libertad del
consumidor.

En realidad la sustancia de este libro se refiere a la relación del directivo de una

institución pública con las autoridades que autorizan sus políticas y proyectos. Es
esencialmente un tratado detallado de lo que se conoce en Chile como Negociación,
que se ha incorporado como cátedra en algunas escuelas de Administración pública.
Pero es una negociación dirigida hacia arriba y con escasas referencias al rol que
cumplen los funcionarios, los usuarios y la población. El tema de creación de valor se
limita a como conseguir la autorización superior para llevar a cabo las acciones que
generarían ese valor, sin centrase en el tema de qué es el valor público y como se
generara, excepto algunas referencias generales e imprecisas.

Siguiendo las líneas vigentes en la teoría de la Gestión, tanto pública como

privada, el autor no pretende hacer “ciencia” o llegar a principios generales. El
enfoque es el típico americano, de analizar experiencias administrativas exitosas para
sacar conclusiones que puedan ser adaptadas en otros contextos, pero jamás con la
intención de presentar técnicas precisas aplicables a todos los casos. En este sentido
prima la concepción de considerar a la Administración como un arte más que como una
ciencia o una técnica. Por ello las personas y sus virtudes y defectos son fundamentales
para explicar el desarrollo de los acontecimientos. Quien pretenda encontrar aquí la
fórmula para calcular el valor público no la encontrará, pero podrá concluir que el
valor público aumenta cuando se logra satisfacer más plenamente los objetivos de la
institución.

El hecho insólito, descrito en este libro, de que un juez resolvió declarar en

quiebra y colocar bajo administración judicial a un servicio público municipal. Esta es
una veta muy interesante en la teoría administrativa, ya que la ineficiencia (o la
corrupción) justifican que el poder judicial ingrese en el campo de las competencias
que le corresponden al poder político, en contra de la tradición de la separación de
poderes, Además resuelve la vieja premisa de que el “el servicio público no puede
quebrar”.

El directivo público debe caminar por el filo de la navaja, porque “es

psicológicamente arduo” su rol y debe trabajar duro por los valores que persigue, pero
al mismo tiempo debe aprender continuamente, mostrándose abierto alas opiniones de
los otros. Esto significa que debe enfrentar dos tipos de errores: “la falta de coraje
para cuestionar las concepciones y arreglos existentes en el ámbito político y
organizativo” y la oposición tenaz a sus supervisores políticos, lo que sacrifica la
capacidad del directivo de seguir siendo útil.

El autor termina su obra recomendando: “Las ideas y técnicas ofrecidas aquí no

pueden ser un sustituto del buen carácter y la experiencia. Pero con suerte pueden
ayuda a ampliar los límites del carácter y la experiencia propia”.

Esta obra sigue la tradición de la ciencia administrativa norteamericana: analiza

casos y de esas experiencias saca orientaciones para el directivo. A veces el autor usa
el término de “técnicas” para denominar esta batería de consejos, lo que parece
pretencioso. La médula de este libro es la relación de los ditrectivos públicos de una
organización con sus superiores o “entorno autorizador”, muy en segundo lugar está la
relación con los equipos de trabajo y los subordinados. Más lejos aún, está la intención
de buscar principios generales como lo hacen autores que utilizando el mismo método
prágmático de análisis de casos y que llegan a ese nivel como ocurre con Tom Peters o
con Osborne y Gaebler, autores de La Reinvención del gobierno, y especialmente con
Hammer y Champy, los autores de Reingeniería.

El concepto de valor público, en última instancia significa, pragmáticamente,

hacer mejor las cosas y lograr una mayor satisfacción de los usuarios y de los directivos
políticos.
Patricio Orellana Vargas.
Mark H. Moore, Gestión estratégica y creación de valor en el sector público,
Barcelona, Paidos, 1998, 438 Págs.
Introducción.

La preocupación central de Moore es definir un nuevo directivo público. “que

gracias al ejercicio éticamente responsable de su capacidad de gestión política y
operativa, contribuya a que el sector público genere valor”. El segundo aspecto
relevante es su intento de resolver la contradicción administración-política y el tercero
“estructurar una guía de razonamiento práctico par el gestor público” para alcanzar los
dos objetivos anteriores.

Los gestores públicos son los funcionarios que disponen de autoridad directa
sobre los recursos públicos, pero para efectos de este libro, se incluirán además a los
supervisores y controladores, porque lo que se espera de los gestores públicos tiene
importancia en su actuar. El interés se centra en lo que deben hacer y en como deben
pensar.

El autor reconoce que las estructuras y el funcionamiento institucional

determinan el pensamiento de los gestores. Pensamiento y acción son entonces
variables dependientes de las estructuras, las que constituyen variables
independientes. Pero cualquier reforma de estructuras significa redefinir el rol de los
gestores y éstos a su vez van a determinar el grado de éxito alcanzado.
El autor reconoce como contexto histórico de la obra la situación norteamericana del
último cuarto del siglo XX, pero se basa en toda la bibliografía académica en un sentido
global incluyendo, en primer lugar la Política y las Políticas Públicas, la Economía, la
Teoría de la Organización, la Teoría de la Administración Pública, el Derecho
Administrativo y la Gestión de Empresas. Sin pretender tener el dominio de esos
conocimientos, hay que acudir a ellos para hacer avanzar la Gestión Pública y
afirmarse en técnicas desarrolladas como la Estadística, la Investigación Operativa y la

Economía para calibrar el valor público.

El éxito de la gestión pública puede ser el éxito mismo del gestor o la

supervivencia de la organización pública o la eficacia personal para conseguir los
resultados políticos deseados. Pero la definición adoptada por el autor es que el éxito
es el “aumentar el valor público producido por las organizaciones públicas tanto a
corto plazo como a largo plazo”. Para verificar la validez de esta posición hay que ver
si las ideas son útiles para que el profesional pueda dedicarse a lo importante y
principalmente si las ideas propuestas están bien fundadas.

La intención del libro es lograr que con los recursos asignados se produzca el
mayor valor público posible.
Imaginación gerencial.

Al gestor público se le prestan problemas como el siguiente: En una Biblioteca

Pública ha ocurrido el fenómeno de que entre determinadas horas hay gran afluencia
de niños. La razón verdadera de ello es que las madres han empezado a utilizar la
Biblioteca como guardería infantil y ello significa un gran volumen de trabajo adicional
y la biblioteca se había transformado en una especie de parque interior. La cuestión
que se planteaba es la de nuevas demandas para atender a las madres trabajadoras

¿Qué hacer?

Las soluciones son muy diversas: enviar una carta al periódico local; reglar e
impedir el acceso de los niños, que en realidad no vienen a leer; ampliar las funciones
de la Biblioteca y conseguir más recursos aprovechando para hacer un cambio y
modernización total (lo que es casi imposible); o, recurrir a la colaboración de
voluntarios, incluyendo algunas de las madres de los niños. Otra solución complicada
era cobrar por los servicios o quizás podría reorganizar la biblioteca sin nuevos gastos,
creando espacios especiales para los niños o hasta salas para ver películas y aprovechar
la asistencia de los niños para fomentar la lectura.

Esta es la situación en el que el gestor público debe verla como la oportunidad de

crear más valor público: se pueden dividir salas para niños, con juguetes, videos y
discos compactos; organizar reuniones, clubes y conciertos.

La doctrina tradicional señala que en los niveles políticos se definen las funciones
y los objetivos de las organizaciones y al gestor le corresponde simplemente la
aplicación. Sin embargo, lo que se requiere ahora es imaginación y la creación de
caminos ascendentes para ponerse de acuerdo con los niveles políticos y descendentes
para lograr el apoyo y aporte de la comunidad. Hay que inspirarse en los gestores
privados -sin imitarlos- pero hay que buscar soluciones alternativas que siempre
consideren la creación de más valor público. En resumen hay que pasar de técnicos a
estrategas.

El propósito de este libro es reconocer que “la sociedad necesita imaginación

generadora de valor” y que hay que desarrollar una concepción que haga que los
gestores públicos sean más útiles a la sociedad creando este valor.

Visiones del valor público.

El sector privado, a través de sus empresas y del trabajo gerencial que logra
vender productos que permiten obtener ganancias y así se está creando valor privado.
De manera muy simple lo que se trata es hacer lo mismo en el sector privado. Pero
dado que el concepto de valor público es abstracto, se presentan diversas formas de
medir este valor, aunque ninguna de ellas es perfecta. Una es la teoría de la
democracia estableciendo el valor en función de la satisfacción que produce en los
políticos los resultados logrados por la organización. Otra es utilizando las técnicas de
evaluación de programas, que permite al directivo saber si su organización ha
alcanzado los objetivos propuestos políticamente, pero fijados en términos analíticos.
Otro procedimiento es utilizar las técnicas del coste-beneficio para comparar el
beneficio que obtienen los individuos en relación a lo que han pagado para obtener el
servicio o producto. Finalmente, apoyándose en la gestión privada se puede considerar
la satisfacción de los clientes, especialmente ahora que se preconiza el gobierno
orientado al cliente.

Siguiendo el método tradicional americano, analiza un caso: la recogida de

basura en una ciudad y exponiendo las distintas soluciones y las relaciones de ese
servicio con la estética, la salud y otras variables similares, la opinión de los
ciudadanos y las diversas opciones para resolver el problema considerando la creación
de valor público. Sus conclusiones son las siguientes:

– “El valor se encuentra en los deseos y percepciones de las personas”.

– Los deseos a satisfacer se deben expresar a través de las aspiraciones ciudadanas del
sistema representativo.
– Organizar y gestionar una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos
también crea valor público.
– Hay que economizar en el uso del dinero y la autoridad para que sea equitativa y
eficiente la distribución del producto público.
– Los políticos (ciudadanos) son los autorizadores de qué se debe producir y con
cuántos recursos, pero la organización debe poner a su disposición la información
sustancial.
– El mundo real cambiará y las aspiraciones de los ciudadanos también, los directivos
públicos deben estar preparados para reposicionar la organización y no sólo rutinizar
las acciones.
Los métodos para calcular el valor público son útiles, pero tienen sus debilidades, de
manera que hay que tomarlos como orientadores y no como la solución definitiva. El
autor finaliza esta parte declarando: “Desgraciadamente esta recomendación es
demasiado general y abstracta para que sea útil a los directivos públicos”. Resolver
este problema es el objetivo de la parte siguiente de la obra.

La estrategia organizativa.

Una premisa es :”Los directivos públicos crean valor público”, para explicarlo, se
analiza la experiencia de William Ruckelhaus y la Agencia de Protección
Medioambiental (EPA) y otro caso similar en una institución para delincuentes juveniles
(DYS). La estrategia en el caso de EPA se baso en la “reducción de la contaminación” y
en la DYS en “la humanización del trato” con los jóvenes.
 En la década de los 70 surgió el movimiento ecologista que tuvo rápido apoyo
político. Nixon respondió creando la Agencia mencionada (EPA), la que de desarrolló en
medio de la pugna de los ecologistas y de los “contaminadores”. La variedad de
posiciones, el desconocimiento de los problemas y el costo de los programas, crearon
una situación confusa, aunque se entendía que había un mandato público que realizar y
Ruckelshaus debió enfrentar el reto de crear valor público para la sociedad a través de
la EPA. Los directivos públicos tenían cierta discrecionalidad, mayor de la que
reconocían los mismos ejecutivos pero limitada por los recursos y sus atribuciones. Un
directivo privado tiene problemas similares, pero el valor está claramente definido
como la maximización del valor de las acciones de la empresa. Pero el futuro es
incierto para ambos directivos y para enfrentarlo se ha desarrollado el concepto de
estrategia organizativa.

La estrategia se definió en el sector privado como la capacidad para lograr el

mejor posicionamiento de la empresa en el mercado y en el entorno cada vez más
complejo y cambiante considerando las amenazas y oportunidades. ¿Estos conceptos
son aplicables en el sector público? La respuesta del autor es que ello es posible como
en el caso de la biblioteca que se transformó en una especie de parque cubierto al ser
capaz de establecer sus “capacidades distintivas”.

Para la Kennedy School of Government la estrategia pública es,

simultáneamente: declarar la misión de la organización, establecer su legitimidad y
señalar cómo se alcanzaron los objetivos y le llaman “el triángulo estratégico”. La
estrategia debe ser valiosa, legítima y operativa y los directivos deben pensar
estratégicamente integrando las tres perspectivas, lo que va en contra de los enfoques
tradicionales de la Administración Pública que entendían que el nivel político definía
los objetivos y otorgaba los recursos y al directivo le correspondía simplemente tratar
de alcanzar esos objetivos con los recursos disponibles.
La concepción de estrategia organizativa es ilustrada y, en alguna medida demostrada
como conveniente, por el proceso seguido y los resultados obtenidos en la EPA y en el
DYS. Pero no trata simplemente de lo que se hizo en cada una de estas organizaciones,
sino de las diversas opciones que se generaron y la forma como se seleccionaron las
definitivas, considerando factores tales como la opinión pública, los medios de
comunicación, los partidarios y opositores a las soluciones diseñadas, los apoyos
políticos y finalmente los recursos obtenidos y la actitud de los funcionarios de la
organización. Las dos estrategias estudiadas son completamente distintas, pero ambas
fueron opuestas al statu quo y ambas tenían muchos riesgos.

Gestión política y legitimidad.

El directivo público debe hacer una gestión “hacia arriba”, en los ámbitos
políticos, especialmente para conseguir legitimidad en su acción. Para ello debe
diagnosticar su entorno político y lograr la movilización de apoyo externo en los medios
de comunicación, los afectados, los contrarios a su acción, los partidarios, los
superiores y hasta la opinión pública en general. El autor habla de “political
managament” a la acción de los directivos en el debate político y las denomina
funciones de la gestión política.

Siguiendo el método ya descrito, Moore presenta la experiencia de Miles

Mahoney, nombrado consejero del departamento de asuntos sociales de Massachusetts
(DCA) encargado especialmente de la planificación urbana, vivienda, guarderías
infantiles y otras ayudas sociales que debe enfrentar los grandes planes de inversión
urbana que tienen finalidades exclusivamente lucrativas, sin considerar el efecto que
provocan entre los habitantes pobres del sector que sea afectado.. El otro caso
analizado es el del doctor David Spence, director del Departamento de Sanidad,
Educación y Bienestar de New Jersey (CDC), que tenía la responsabilidad de enfrentar
una epidemia.

Los problemas presentados son estudiados como casos en los cuales las relaciones
de los directivos públicos con sus superiores políticos y con todo el entorno de
intereses es crucial. El diagnóstico del contexto político y especialmente del “entorno
autorizador” son vitales para conseguir su apoyo, sin el cual no hay legitimidad en la
acción

Promoción, negociación y liderazgo.

En este capítulo se prosigue con el estudio de los casos DCA y CDC, esta vez
presentando la forma como enfrentaron sus relaciones con el entorno autorizador,
colocando en primer lugar la ética para conseguir apoyo. A veces se presenta la
posibilidad de manipular el entorno, como en el caso de la amenaza de una epidemia y
se adoptan soluciones heroicas que al final demuestran ser erróneas si la epidemia no
ocurre. El otro extremo es la arrogancia basada en la infalibilidad de la posición
adoptada. En cualquier caso lo que debe primar es una actitud ética, lo que significa
reunir información para adoptar la decisión más correcta posible y ser capaz de
abandonar posiciones si éstas no son sólidas.

Las técnicas para ayudar en estos procesos se refieren a “un conjunto de ideas
que operan a un nivel de abstracción mayor que el consejo sobre lo que uno debería
decir o hacer cuando intenta influir en otros.” Estas técnicas son:

– La promoción empresarial.
– La gestión del desarrollo de la política
– La negociación
– La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo social.
– El marketing público y la comunicación estratégica,
 Cada una de estas técnicas son explicadas a través de tácticas que se han
empleado en los casos analizados y en otros, destacando siempre la necesidad de
actuar con flexibilidad.

El autor advierte que todas ellas pueden emplearse como manipulaciones para
objetivos ajenos a la ética y desde esa perspectiva y conforme a los resultados plantea
críticas a dada uno de ellas en los casos mencionados.

Reingeniería de la producción en el sector público, Para el autor “la esencia de la

gestión reside en la implementación de lo que se quiere conseguir” que es opuesta al
liderazgo. Esta declaración se sostiene a través del estudio de los casos de la Boston
Housing Authority (BHA) y el Houston Police Department (HPD) y de los problemas que
enfrentaron sus directivos, Harry Spence y Lee Brown, respectivamente.

La BHA poseía y administraba 17000 viviendas y 60000 personas arrendaban sus

casas. Pero el 28% de los pisos estaban vacíos, muchos de ellos en estado deplorable.
Las reparaciones urgentes demoraban 10 días en atenderse y las otras varias semanas.
El número de familia monoparentales, encabezadas por madres generalmente, iba en
aumento. El tráfico de drogas y la violencia reinaban en esos sectores. La BHA tenía un
alto déficit que le impedía reparar las viviendas desocupadas.
La policía de Houston tenía tradición de autoritaria y racista. La violencia era la forma
de imponerse y abundaban las muertes provocadas por la violencia policial. Los índices
de criminalidad eran muy altos.

Uno de los aspectos centrales de los dos casos analizados era el de lograr la
cooperación de sus clientes, en un caso de la población de Houston y en el otro de los
arrendatarios de las viviendas sociales. Las directivas habían actuado al margen de esa
relación y en el caso de la policía, ésta no se entendía como parte de la comunidad
sino que “aparte”.

La visión estratégica de la gestión operativa significa que los directivos son

responsables del uso de la autoridad y el dinero y especialmente de la actuación
imparcial del gobierno. También significa que el valor público se crea mediante el
control de los supervisores así como la satisfacción de los clientes. La gestión operativa
exitosa requiere de una gestión política similar para generar valor a corto y largo
plazo. Y se debe considerar el diseño de los productos, los procesos de producción y los
sistemas administrativos. Aunque nunca se parte de cero en estos aspectos, la
innovación juega el rol central. Pero la innovación no es una solución mágica, depende
de la capacidad de maniobra de los directivos, de la magnitud y de la definición de los
nuevos productos, que a su vez significarán cambios en los procesos y en los sistemas
administrativos. La innovación puede ser rechazada por los funcionarios, por la
comunidad o por sectores específicos de ellos. Finalmente hay innovaciones cuyo
efecto central ha sido la paralización de la institución.
Lo que realizaron los directivos Spence y Brown se describe en el capítulo siguiente.

Las técnicas de la gestión operativa.

La forma de establecer los objetivos en un mundo caótico es esbozar sólo unas

directrices estratégicas amplias, pero que “permitan identificar el trabajo político y
organizativo necesario para permitir que la organización alcance el valor esperado”
considerando acciones tanto planeadas como improvisadas.

En el caso de BHA, Spence despidió a todos los directivos y estableció como

prioridades el mantenimiento (de las viviendas) y la seguridad. Después venían las
otras, como la selección de arrendatarios y nuevas construcciones. A pesar de que
había asumido Reagan y había fuerte presión para disminuir las subvenciones, éstas se
incrementaron cuando se logró apoyo de grandes fundaciones y se estableció el lema
de la descentralización que consistió en la gestión local como primera línea y las
demás funciones para apoyar esa primeras línea. . La creación de consejos con
participación de funcionarios, especialistas y arrendatarios fue otro factor de apoyo
acrecentado con la selección de aquellos edificios con población multiracial bien
organizada. Se concentraron las familias en edificios donde se habían hecho
reparaciones y se cerraron edificios muy deteriorados. Se terminó con la contratación
de obras pequeñas o parciales y se convocó a propuestas por obras completas. Se le dio
gran énfasis a la organización de los arrendatarios, financió a organizadores y
programando cursos de alfabetización y capacitación para el empleo se logró amplio
respaldo.

Brown, el nuevo directivo de la policía de Houston, encontró una gran oposición

en su institución, especialmente en los directivos. Su política se centró en darle
prioridad al patrullaje policial, la prevención y en atender rápidamente las llamadas de
socorro, en defender la ley respetándola, lograr el apoyo de la comunidad en todos los
niveles, especialmente a nivel de barrio, en la descentralización presupuestaria y más
tarde en todos los ámbitos. y en el principio de que la policía funciona más
eficazmente si su organización y sus operaciones se caracterizan por su estabilidad,
continuidad y solidez. Otra innovación fue la aplicación del sistema DART (equipos
conjuntos para un área específica).

Un aspecto común en ambas experiencias es la importancia que le dieron a

conseguir apoyo externo en los niveles políticos y lograr la comprensión y apoyo
efectivo de la comunidad, primero a través de consultas, y permanentemente por
medio de contactos formales e informales.

El autor presenta una detallada comparación en estas dos experiencias viendo el

tipo de liderazgo, el trabajo de equipo, el apoyo o rechazo de los directivos y los
funcionarios, el trabajo de conseguir apoyo en los niveles políticos y del respaldo
financiero a los nuevos programas, la organización de los opositores internos y
externos, el cambio de directivas, la promoción de algunos jefes a niveles superiores,
la comunicación de las grandes iniciativas y el establecimiento de la responsabilidad
interna y externa. Finalmente se comparan los cambios en organización y sistemas.

Conclusiones.

En el capítulo final, Moore presenta sus conclusiones, sosteniendo que los casos
de los ejecutivos mostrados en este texto son de “gran capacidad” , “imaginativos,
resueltos, emprendedores y reflexivos”: Buscan el valor social, “explorando las
circunstancias actuales buscando oportunidades futuras”. Según las posibilidades
deciden qué hacer y logran el compromiso de sus colaboradores . Lo más importante es
que llevan a la práctica lo que han pensado.

Hay dos concepciones del directivo público desde el punto de vista ético, aquella
que preconiza la lealtad y obediencia a los superiores siendo neutrales y serviciales. La
otra es la de entender que el directivo es un actor moralmente independiente que no
puede dejar nunca de lado su responsabilidad. En consecuencia los directivos públicos
deben expresar sus propias concepciones para resistirse a las órdenes ilegales o
inmorales. Sin embargo, esta situación podría generar opiniones personales del
directivo opuestas a la moral, ello se resuelve con el funcionamiento efectivo de la
democracia y del sistema político que debe impedir la corrupción. Al mismo tiempo los
principios del ejecutivo deben ser universales y no individuales. Hay que distinguir
entre diferencias programáticas y corrupción. Estos conceptos son analizados
enfrentándolos a los casos estudiados a través del libro.

Otra concepción es la de negar que los directivos sean siervos o mártires y en

cambio se entiendan como exploradores de la sociedad en busca del valor público. Esta
concepción exalta la necesidad de informar permanentemente a la sociedad para saber
su reacción: hay que rendir cuentas después de los hechos. En cualquier opción los
directivos van a estar sujetos a riesgos sustantivos y operativos por haber equivocado
los principios o porque el entorno ha cambiado.

Los directivos públicos deben enfrentar las respuestas tradicionales y a la vez,

satisfacer las demandas políticas dentro de ciertos límites eligiendo las que sean más
sentidas por la comunidad.

Comentarios.

Mark Moore es profesor de la Kennedy School of Government de la Universidad de

Harvard. A sus cursos asisten directivos de muchos servicios públicos norteamericanos,
así como de otros países. Este contacto con personas que trabajan en la Administración
Pública le ha permitido conocer los problemas concretos más importantes del sector,
así como discutir con gente práctica las posibles soluciones. La preocupación central
del libro es el del valor público y pese a que es un libro para indicarle a los gestores
públicos como deben lograr este valor, no hay análisis claros del concepto de valor, sin
hacer referencia a la teoría del valor, sobre la cual existen numerosos enfoques y
tampoco al sistema de medición del valor agregado (VA=S+I+B+R), donde el valor
agregado es la suma de los sueldos, salarios, intereses, beneficios o utilidades y rentas)
desarrollado por la contabilidad social en las cuentas nacionales de todos los países. El
autor se refiere, en realidad, al concepto de valor como el de ganancia o beneficio,
especialmente cuando hace sus comparaciones con el sector privado ya que al autor
dice que “el propósito del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para
los propietarios de la empresa” mientras que en “el sector público no parece claro”.
Una solución propuesta por el autor es el coste de oportunidad al referirse si se cobran
impuestos o no (para que el individuo los destine al consumo). Desde esta concepción
economicista los consumidores al comprar un bien y pagar un precio que cubre los
costes y deja ganancia, están asignándole valor al bien, en cambio, si no lo compran no
se producirá más. En el sector publico es diferente porque los impuestos son
coercitivos y con ellos se financian los servicios públicos, ya que no hay libertad del
consumidor.

En realidad, la sustancia de este libro se refiere a la relación del directivo de una

institución pública con las autoridades que autorizan sus políticas y proyectos. Es
esencialmente un tratado detallado de lo que se conoce en Chile como Negociación,
que se ha incorporado como cátedra en algunas escuelas de Administración pública.
Pero es una negociación dirigida hacia arriba y con escasas referencias al rol que
cumplen los funcionarios, los usuarios y la población. El tema de creación de valor se
limita a como conseguir la autorización superior para llevar a cabo las acciones que
generarían ese valor, sin centrase en el tema de qué es el valor público y como se
generara, excepto algunas referencias generales e imprecisas.

Siguiendo las líneas vigentes en la teoría de la Gestión, tanto pública como

privada, el autor no pretende hacer “ciencia” o llegar a principios generales. El
enfoque es el típico americano, de analizar experiencias administrativas exitosas para
sacar conclusiones que puedan ser adaptadas en otros contextos, pero jamás con la
intención de presentar técnicas precisas aplicables a todos los casos. En este sentido
prima la concepción de considerar a la Administración como un arte más que como una
ciencia o una técnica. Por ello las personas y sus virtudes y defectos son fundamentales
para explicar el desarrollo de los acontecimientos. Quien pretenda encontrar aquí la
fórmula para calcular el valor público no la encontrará, pero podrá concluir que el
valor público aumenta cuando se logra satisfacer más plenamente los objetivos de la
institución.

El hecho insólito, descrito en este libro, de que un juez resolvió declarar en

quiebra y colocar bajo administración judicial a un servicio público municipal. Esta es
una veta muy interesante en la teoría administrativa, ya que la ineficiencia (o la
corrupción) justifican que el poder judicial ingrese en el campo de las competencias
que le corresponden al poder político, en contra de la tradición de la separación de
poderes, Además resuelve la vieja premisa de que el “el servicio público no puede
quebrar”.

El directivo público debe caminar por el filo de la navaja, porque “es

psicológicamente arduo” su rol y debe trabajar duro por los valores que persigue, pero
al mismo tiempo debe aprender continuamente, mostrándose abierto alas opiniones de
los otros. Esto significa que debe enfrentar dos tipos de errores: “la falta de coraje
para cuestionar las concepciones y arreglos existentes en el ámbito político y
organizativo” y la oposición tenaz a sus supervisores políticos, lo que sacrifica la
capacidad del directivo de seguir siendo útil.

El autor termina su obra recomendando: “Las ideas y técnicas ofrecidas aquí no

pueden ser un sustituto del buen carácter y la experiencia. Pero con suerte pueden
ayuda a ampliar los límites del carácter y la experiencia propia”.

Esta obra sigue la tradición de la ciencia administrativa norteamericana: analiza

casos y de esas experiencias saca orientaciones para el directivo. A veces el autor usa
el término de “técnicas” para denominar esta batería de consejos, lo que parece
pretencioso. La médula de este libro es la relación de los ditrectivos públicos de una
organización con sus superiores o “entorno autorizador”, muy en segundo lugar está la
relación con los equipos de trabajo y los subordinados. Más lejos aún, está la intención
de buscar principios generales como lo hacen autores que utilizando el mismo método
prágmático de análisis de casos y que llegan a ese nivel como ocurre con Tom Peters o
con Osborne y Gaebler, autores de La Reinvención del gobierno, y especialmente con
Hammer y Champy, los autores de Reingeniería.

El concepto de valor público, en última instancia significa, pragmáticamente,

hacer mejor las cosas y lograr una mayor satisfacción de los usuarios y de los directivos
políticos.

Patricio Orellana Vargas