Plades / Solidarity Center

LA EFECTIVIDAD DE LA INSPECCIÓN
DE TRABAJO EN EL SECTOR TEXTIL-CONFECCIONES
DE LIMA METROPOLITANA:
UN ESTUDIO DE CASOS
AMERICAN CENTER FOR INTERNATIONAL LABOR SOLIDARITY (SOLIDARITY CENTER)
PROGRAMA LABORAL DE DESARROLLO (PLADES)
1
 LA EFECTIVIDAD DE LA INSPECCIÓN
DE TRABAJO EN EL SECTOR TEXTIL-CONFECCIONES
DE LIMA METROPOLITANA:
UN ESTUDIO DE CASOS

AMERICAN CENTER FOR INTERNATIONAL LABOR SOLIDARITY

(SOLIDARITY CENTER)

PROGRAMA LABORAL DE DESARROLLO

(PLADES)

2 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

Este trabajo ha sido elaborado y publicado en el marco del Proyecto

“Fortalecimiento de la Capacidad Institucional del Sistema de Inspección del
Trabajo” financiado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (USDOL)

PLADES
Programa Laboral de Desarrollo
Calle General Cordova Nº 1198
Jesús María, Lima – Perú
Teléfono 4700954
[Link]
Noviembre 2018

Autores:
Elio Bejar Cárdenas
Giovanna Larco Drouilly
Enrique Fernández-Maldonado
Gianina Echevarría Gutarra

Primera edición digital, noviembre 2018.

Libro electrónico disponible en [Link]

Diagramación:
Javier Fernández-Maldonado Fotografía
Calle Berlín N° 560, Miraflores - Lima
Teléfono 955-650489
[Link]@[Link]
[Link]

3
 ÍNDICE

Introducción 5

1. Marco jurídico y situación actual de la inspección del trabajo 7
2. Características generales de los expedientes estudiados 12
3. Factores que afectan la eficacia del procedimiento inspectivo 16
3.1. Los plazos reales del procedimiento inspectivo 17
3.2. La inexistencia de un formato estándar de informe y de acta de infracción 22
3.3. Los frecuentes actos de obstrucción a la labor inspectiva 24
3.4. Deficiencias en la motivación en el acta de infracción, informes y resoluciones 26
3.5. Inadecuada sustentación de las denuncias por incumplimiento laboral 30
4. Las inspecciones del trabajo como medio para la restitución de derechos laborales 31
4.1. Subsanabilidad de la infracción laboral 32
4.2 La restitución de derechos por otra vía que la subsanación 34
4.3. Ejecutabilidad de la restitución del derecho en el caso de una infracción subsanable 35
5. A manera de conclusión 34
6. Recomendaciones para potenciar el sistema de inspecciones 38

Índice de tablas

Tabla n° 1: Perú: Personal Inspectivo, 2017 8

Tabla n° 2: Perú: Asalariados privados por personal inspectivo, 2017 9
Tabla n° 3: Perú: Órdenes de inspección generadas y cerradas por el Sistema de Inspección del 10
Trabajo, 2016
Tabla n°4: Lima Metropolitana: Órdenes de inspección generadas por rubro, octubre 2016-febrero 2017 10
Tabla n° 5: Relación de expedientes de inspección del trabajo, según organizaciones sindicales denun- 12
ciantes
Tabla n° 6: Clasificación de expedientes analizados según materia de la denuncia  13
Tabla n° 7: Resultado final de los expedientes analizados en el sector Textil-Confecciones 14
(50 expedientes)
Tabla n° 8: Fase del procedimiento inspectivo en que se encuentran los expedientes de denuncias 15
sindicales
Tabla n° 9: Demoras en la notificación de actas de infracción 20

4 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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Índice de Gráficos

Gráfico n° 1: Clasificación de expedientes analizados según materia de la denuncia Sector 13

Textil-Confecciones (50 expedientes)
Gráfico n° 2: Resultado final de los expedientes analizados en el sector Textil-Confecciones 14
(50 expedientes)
Gráfico n° 3: Porcentaje de constatación de incumplimiento de normas por la inspección del trabajo 14
Gráfico n° 4: Flujograma del procedimiento inspectivo laboral 18
Gráfico n° 5: Etapas del procedimiento sancionador 18
Gráfico n° 6: Tiempo de duración que media entre la emisión del acta de infracción y la notificación 20
a las partes (12 expedientes)
Gráfico n° 7: Formas como están redactadas las Actas de Infracción y los Informes de Actuación 23
Inspectiva en Sector Textil - Confecciones (50 expedientes). En Porcentajes.
Gráfico n° 8: Tipos de obstrucción reportadas en Actas de Infracción (15 expedientes) en Sector 25
Textil-Confecciones
Gráfico n° 9: Eficacia de la motivación en los pronunciamientos de la Autoridad Inspectiva Sector 26
Textil-Confecciones

Anexo n° 1: Relación de los 50 expedientes analizados 40

5
 INTRODUCCIÓN

Este documento ha sido elaborado en el marco del proyecto “Construyendo capacidad

sindical para combatir el empleo precario en el Perú”, ejecutado por el American Center
for International Labor Solidarity (Solidarity Center), y del proyecto “Fortalecimiento de la
capacidad institucional del Sistema de Inspección del Trabajo”, implementado por
Capital Humano y Social Alternativo (CHS Alternativo) y el Programa Laboral de Desarrollo
(Plades), ambos proyectos con apoyo financiero del Departamento de Trabajo de los Estados
Unidos (Usdol). El estudio presenta una aproximación al desempeño y eficacia del sistema de
inspecciones del trabajo, en tanto mecanismo orientado al cumplimiento de las normas
laborales y de seguridad social, en el sector textil y confecciones. Para ello se evaluaron ocho
empresas del sector textil-confecciones ubicadas en la ciudad de Lima Metropolitana: Aris
Industrial S.A., Cía. Industrial Romosa, Empresa Textil Creditex S.A.A., Modipsa-Pionier, Topy
Top, Textil Industrial Hilandera, Star Print S.A. e Hialpesa - Hilandería de Algodón Peruano S.A.

Sin duda el sector textil-confecciones es particularmente sensible a los incumplimientos en

materia laboral1. En ese sentido, esta aproximación parte de la interrogante sobre si el sistema
inspectivo, tal como se encuentra en la actualidad, cumple con las funciones institucionales
asignadas de acuerdo a ley2.

A partir del análisis de 50 expedientes administrativos tramitados ante la Superintendencia

Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) y la Dirección Regional de Trabajo y Promoción
del Empleo de Lima Metropolitana (Drtpe-LM), correspondientes a denuncias presentadas
contra las empresas objeto de la indagación, y del testimonio proporcionado por dirigentes

1
Esta afirmación se basa no solo en las denuncias presentadas ante la Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral (Sunafil) y diversas instancias de la autoridad de trabajo correspondientes al sector textil-confecciones, sino
también en la queja interpuesta por la Federación Nacional de Trabajadores Textiles del Perú (Fnttp) ante el Consejo
de Asuntos Comerciales y Laborales, y el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (Usdol), en junio del 2015, y
que fuera admitida en diciembre del mismo año, reconociendo la validez de la denuncia sindical y planteando al Estado
peruano un conjunto de recomendaciones orientadas a detener las violaciones a los derechos sindicales cometidas por
las empresas denunciadas, en virtud de los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de Complementariedad
Económica entre ambos países
2
“La inspección laboral es el mecanismo a través del cual el Estado Peruano asegura el cumplimiento de la normativa
sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Para cumplir con estos objetivos implementa mecanismos de control
a fin de velar por el total cumplimiento de obligaciones de los empleadores y para que los trabajadores conozcan sus
derechos. El inicio y desarrollo de las actuaciones inspectivas se rigen por lo dispuesto en las normas especiales sobre
inspección del trabajo, siendo aplicables las disposiciones del procedimiento administrativo general contenidas en el título
II de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en todo aquello no regulado por la norma inspectiva
laboral y siempre que no se desnaturalice la especialidad de los procesos inspectivos”. Fuente: [Link]/LpdmuS.

6 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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representantes de las organizaciones sindicales denunciantes, se ha procedido a

identificar los puntos críticos del procedimiento de inspección del trabajo que dificultan una
respuesta adecuada y oportuna a las denuncias presentadas por los administrados en el sector
textil-confecciones3.

El documento culmina con un conjunto recomendaciones orientadas a mejorar los niveles de

eficiencia y eficacia del procedimiento inspectivo y la acción sindical.

3
El análisis aquí presentado evalúa expedientes que se iniciaron previamente a la entrada en vigencia de las
modificatorias establecidas mediante el Decreto Supremo nº 015-2017-TR (que modifica el Reglamento de la Ley General
de Inspección del Trabajo), del Decreto Supremo nº 016-2017-TR (que modifica el Reglamento de la Ley General de
Inspección del Trabajo a fin de adecuarlo a las modificaciones de la ley n° 28806, Ley General de Inspección del
Trabajo, y a las disposiciones del Texto Único Ordenado de la ley n° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado mediante Decreto Supremo n° 006-2017-JUS) –ambos promulgados el 6 de agosto del 2017– y de la Resolución
de Superintendencia nº 171-2017-SUNAFIL de fecha 29 de agosto del 2017..

7
 MARCO
JURÍDICO Y SITUACIÓN
ACTUAL DE LA INSPECCIÓN
DEL TRABAJO
1

A partir de la ratificación del Perú en 1960 del Convenio n° 81 de la Organización Internacional

del Trabajo (OIT), sobre la inspección del trabajo, esta se convirtió en un mecanismo central
para garantizar el ejercicio de los derechos laborales y asegurar el adecuado cumplimiento
de las normas sociolaborales y de condiciones de trabajo. Actualmente, la Ley General de
Inspección del Trabajo (LGIT), ley n° 28806, y su reglamento (RLGIT), expedidos el 2006, regulan
la inspección del trabajo en el Perú, describiendo esta actividad como:

(…) el servicio público encargado de vigilar el cumplimiento de las normas de orden

sociolaboral y de la seguridad social, de exigir las responsabilidades administrativas
que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias, todo ello de
conformidad con el Convenio Nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo (…).

Asimismo, se señala que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) será el
ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo, asignándosele las funciones propias de su
calidad rectora. No obstante, en el año 2013, con la ley de creación de la Sunafil, ley n° 29981,
se establece que dicha entidad –orgánicamente adscrita al MTPE– ejercerá como la autoridad
central del sistema de inspección. Es así que, a partir de su creación, la Sunafil asume todas
las competencias y funciones establecidas en el artículo 3º y 4° de la ley nº 28806, incluyendo
la aplicación de sanciones y multas en el marco de sus competencias.

Los gobiernos regionales, por su parte, llevan a cabo también la función inspectiva, pero en
el marco de sus competencias, es decir, en el ámbito de las microempresas ubicadas dentro
de su jurisdicción y que se encuentren registradas en el “Listado de microempresas que son
fiscalizadas por los gobiernos regionales”, expedido por el MTPE anualmente4.

Así tenemos que son tres los actores estatales que intervienen en el sistema inspectivo
laboral peruano: el MTPE en tanto ente rector –a través de la Dirección General de Políticas de

4
En abril del 2018, el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley sobre el fortalecimiento de la Sunafil, el cual le
otorga la función inspectiva de modo exclusivo, quitándosela, por consiguiente, a los gobiernos regionales. Sin embargo,
esa ley no ha sido promulgada hasta ahora por el Presidente de la República.

8 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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Inspección del Trabajo (Dgpit)–; la Sunafil, en su condición de autoridad central encargada de

promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico socio-laboral y el de
seguridad y salud en el trabajo; y los gobiernos regionales, a través de las Drtpe, en el marco
de sus competencias territoriales y con sujeción al listado antes referido.
En el caso de la Sunafil, esta inició operaciones en abril del 2014 a través de la Intendencia
de Lima Metropolitana. En los siguientes años se fueron creando una serie de intendencias
regionales, hasta constituir, a la fecha, 16 de estas entidades a nivel nacional. En lo que
respecta al personal inspectivo, el número de inspectores a nivel nacional que incluye a
los que forman parte de los gobiernos regionales, de las intendencias regionales y de Lima

Tabla nº 1 Perú: Personal Inspectivo, 2017

TOTAL
REGIÓN GOBIERNOS INTENDENCIAS PERSONAL
REGIONALES REGIONALES INSPECTIVO

Amazonas 22
Ancash 2 81 0
Apurímac 2 2
Arequipa 51 31 8
Ayacucho 44
Cajamarca 25 7
Callao 14 14
Cusco 44
Huancavelica 11
Huánuco 33 6
Ica 29 11
Junín 10 10
La Libertad 61 62 2
Lambayeque 12 12
Lima 66
Lima
Metropolitana 21 228 249

Loreto 36 3
Madre de
33
Dios
Moquegua 38 5
Pasco 11
Piura 10 10
Puno 55
San Martín 66
Tacna 77
Tumbes 23 5
Ucayali 44
TOTAL 140 293 433
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho). Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI).
Elaboración: INEI.
Nota. Se estimó los asalariados 2017 con una regresión aritmética de los datos 2004-2015.

5
Tras concluirse el concurso público de méritos en el 2018, se cuenta con 160 inspectores más, los que serían destaca-
dos a las diferentes intendencias a nivel nacional.

9
 Y si bien el número de inspectores aumentó en los últimos años, analizando el ratio
inspector/asalariados privados encontramos que la cantidad disponible de inspectores del
trabajo resulta insuficiente para cubrir a la totalidad de trabajadores susceptibles de
fiscalización laboral (ponderación que no considera a la población laboral ocupada en
entidades públicas bajo el régimen laboral de la actividad privada, también bajo competencias
de la Sunafil). De esta forma, tenemos que el sistema de inspección dispone de un inspector
del trabajo para cada 16 106 asalariados privados.

Tabla nº 2: Perú: Asalariados privados por personal inspectivo, 2017

ASALARIADOS PRIVADOS POR
PERSONAL DE INSPECCIONES
TOTAL
TOTAL SECTOR EMP 2 TOTAL
A 100 A +
DEPARTAMENTO PRIVADO EMPRES. A 100 TRAB. PERSONAL
TRAB.. TOTAL
(MILES) (MILES) INSPECTIVO TOTAL EMP 2
(MILES) SECTOR A 100 TRAB. A 100 A +
PRIVADO (MILES) TRAB..
(MILES)

PERÚ 6973,7 5370,1 1603,6 433 16 106 12 402 3703

Amazonas 50,5 46.2 4.2 2 25 227 23 115 2112
Ancash 210,5 174,9 35,5 10 21 045 17 490 3555
Apurímac 63,3 58,5 4,8 2 31 639 28 227 2412
Arequipa 348,7 260,3 88,4 18 19374 14 462 4912
Ayacucho 104,1 98,5 5,7 4 26 036 24 620 1416
Cajamarca 165,6 145,3 20,3 7 23 656 20 751 2905
Callao 338,1 212,0 126,1 14 24 151 15 144 9007
Cusco 174,0 148,8 25,2 4 43 506 37 6296
Huancavelica 44,7 39,1 5,5 1 44 674 39 142 5531
Huánuco 133,4 123,6 9,7 6 22 226 20 604 1622
Ica 212,8 137,0 75,8 11 19 343 12 455 6887
Junín 270,5 232,9 37,6 10 27 052 23 292 3760
La Libertad 407,4 323,5 83,9 22 18 518 14 703 3815
Lambayeque 295,9 225,7 70,2 12 24 659 18 808 5852
Lima 2944,3 2121,2 823,1 255 11 456 8319 3228
Loreto 130,9 114,0 16,9 6 21 820 18 2825
Madre de
33,0 31,6 1,4 3 11 009 10 536 473
Dios
Moquegua 38,7 27,6 11,1 8 4840 3451 1389
Pasco 51,8 40,2 11,6 1 51 824 40 178 11 646
Piura 377,8 292,4 85,3 10 37 777 29 242 8535
Puno 220,3 197,2 23,2 5 44 070 39 436 4634
San Martín 165,8 149,4 16,4 6 27 638 24 898 2740
Tacna 75,9 65,1 10,7 7 10 836 9303 1533
Tumbes 75,9 65,1 10,7 7 10 836 9303 1533
Ucayali 93,2 80,8 12,3 4 23 289 20 208 3081

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho). Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Elaboración: INEI.
Nota. Se estimó los asalariados 2017 con una regresión aritmética de los datos 2004-2015.

10 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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Es evidente, a partir de las cifras disponibles, el insuficiente número de inspectores del

trabajo a nivel de las regiones. Esta situación tiende a agravarse si se considera que existen
diferentes funciones de acuerdo a si se es inspector del trabajo, con facultades para fiscalizar en
cualquier tipo de empresa o sector productivo, o inspector auxiliar, facultado para fiscalizar
a Micro y Pequeña Empresas (Mypes) no incluidas en el listado que expide el MTPE y/o
participar en procesos inspectivos liderados por un inspector del trabajo.

Respecto a la cantidad de órdenes de inspección que genera el Sistema de Inspección del

Trabajo, se tiene que al 2016 se reportaron 76 384 casos. De ellos, el 52% tiene su origen en
denuncias laborales (origen externo) y el 48% restante corresponde a los operativos de oficio
(origen interno), que incluyen las inspecciones de orientación (donde los inspectores acuden a
los centros de trabajo a orientar sobre el cumplimiento de las obligaciones laborales y no para
fiscalizarlas).

Se puede concluir, en ese sentido, que debido a la inclusión de los operativos de orientación,
la diferencia entre las órdenes generadas por denuncias y por operativos se ve atenuada. De
lo contrario, las inspecciones por denuncias equivaldrían al 72% de las órdenes generadas.

Tabla nº 3: Perú: Órdenes de inspección generadas y cerradas por el Sistema

de Inspección del Trabajo, 2016

Fuente: Ministerio de trabajo y Promoción

del empleo (MTPE). Anuario Estadístico 2016
- cifras premilminares Tabla n°4: Lima Metropolitana: Órdenes de
inspección generadas por rubro, octubre
2016-febrero 2017
El cuadro también refleja que existe un
TIPO DE DENUNCIA NÚMERO
porcentaje de órdenes de inspección Incumplimiento de la legislación sociolaboral 1189
(15%) que no han terminado de atenderse. Accidentes de trabajo 108
(fiscalizarse o realizarse orientación) Accidentes de trabajo mortales 11
Enfermedad ocupacional 111
En el caso de Lima Metropolitana, en el Pago de beneficios sociales 1924
1738
período comprendido entre octubre del Despido arbitrario
Constancia de cese 654
2016 y febrero del 2017, se reportaron 5934
Huelga y paralización 199
órdenes de inspección distribuidas en los
TOTAL 5934
siguientes rubros:
Fuente: Plan Nacional de Inspección del Trabajo (PAIT) 2017 - Sunafil.

11
 Finalmente, de acuerdo a la información registrada en el Sistema Informático de
Inspección del Trabajo (SIIT), es importante anotar que en el período 2014-
2016 se reportaron 7259 actas de infracción, 20 746 informes y 1847 casos que
quedaron pendientes. Es decir, el 69% de las órdenes de inspección culminaron
en informe de inspección, mientras que el 24% concluyeron en actas de infracción.

Con estos datos se podría deducir que existe un bajo porcentaje de incumplimientos
laborales. Sin embargo, este análisis debe considerar que en el grupo de informes se
encuentran aquéllos incumplimientos que fueron subsanados durante el procedimiento
inspectivo, así como otro tipo de acciones llamadas de verificación de hechos (despidos
arbitrarios, paralizaciones, huelgas, constancias de cese, etc.). Solo haciendo este filtro,
se podría conocer una cifra más cercana a la realidad sobre el nivel de incumplimientos
laborales en el Perú.

12 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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CARACTERÍSTICAS
GENERALES DE LOS
EXPEDIENTES ESTUDIADOS
2

Para analizar la efectividad del procedimiento inspectivo laboral en el sector

textil-confecciones, se analizaron 50 expedientes relativos a denuncias laborales interpuestas
por sindicatos del rubro, en el marco del apoyo legal brindado por la Federación Nacional de
Trabajadores Textiles y de Confecciones del Perú (Fnttp) en la tramitación ante la Sunafil y el
MTPE. En el anexo n° 1 se especifican cuáles son los expedientes analizados y en el cuadro a
continuación los sindicatos denunciantes.

Tabla n° 5: Relación de expedientes de inspección del trabajo, según

organizaciones sindicales denunciantes

TOTAL DE
ORGANIZACIÓN SINDICAL DENUNCIANTE EXPEDIENTES

1 Sindicato de Trabajadores Textiles y Químicos de 6

Aris Industrial S.A.
Sindicato de Trabajadores de la Cía. Industrial
2 Romosa 13
Sindicato de Trabajadores de la Empresa Textil
3 Creditex S.A.A. 4
4 Sindicato de Trabajadores de Modipsa-Pioner 2
Sindicato de Trabajadores Obreros de Topy Top
5 S.A. 9
Sindicato de Trabajadores Textil Industrial
6 Hilandera 4
7 Sindicato de Trabajadores Star Print S.A. 10
Sindicato de Trabajadores de HIlandera de
8 Algodón - Hialpesa 1
9 Sindicato de Trabajadores de Texfina 1
TOTAL 50

13
 Una primera clasificación de los expedientes disponibles es en función de las materias
investigadas. Así tenemos que treinta (30) expedientes –el 60%– están relacionados con el
ejercicio de las libertades y derechos sindicales (discriminación antisindical, licencia sindi-
cal, hostilizaciones antisindicales, etc.); nueve (9) con problemas relacionados a la seguri-
dad y salud en el trabajo; cinco (5) sobre desnaturalización del vínculo laboral (contratos,
tercerización, etc.); tres (3) sobre hostilizaciones; y tres (3) sobre pagos de beneficios
sociales y descanso vacacional.

Tabla n° 6: Clasificación de expedientes Gráfico n° 1: Clasificación de expedientes

analizados según materia de la denuncia analizados según materia de la denuncia Sector
Textil-Confecciones (50 expedientes)

Asuntos sindicales 30
Seguridad y salud en el
9
trabajo 4%
Asuntos sindicales
6%
Desnaturalización de Seguridad y salud en el
11%
trabajo
contratos (uno de ellos es
sobre la desnaturalización 5
Desnaturalización
de la tercerización)
19% 60%
Hostilizaciones
Hostilizaciones 3
Pago de beneficios
Pago de beneficios
3
sociales
TOTAL Fuente: Federación Nacional de Trabajadores Textiles y de
Confecciones del Perú (Fnttp). 50 expedientes.

Si considerando que los expedientes referidos a “hostilizaciones” tienen como móvil prácticas
antisindicales, y a estos se le suman los que se originan por “asuntos sindicales”, podemos
inferir que el 66% (dos tercios de los expedientes) están vinculados con prácticas que afectan
el normal ejercicio del derecho a la sindicalización. Esto es especialmente relevante en un
sector donde ya es difícil la libertad sindical debido a la situación de inestabilidad
laboral predominante6. Por otro lado, el 11% de expedientes están relacionados con la
“desnaturalización” de los contratos (uso de contratos temporales para labores estables),
situación que incide en los bajos niveles de sindicalización en el sector textil-confecciones.

Una segunda forma de clasificar los expedientes es de acuerdo al resultado del

procedimiento inspectivo. Según este criterio, el 56% de los expedientes analizados culminaron en
informes de actuaciones inspectivas (28), en contraposición a los que concluyeron en un acta de
infracción (22). Esto supone que menos de la mitad (44%) de las denuncias sindicales
presentadas ante el sistema inspectivo concluyen con un acta de infracción.

6
En esta editorial de [Link] (ver en: [Link]/jpHgyU) se da cuenta de las limitaciones que tienen los trabajadores
que se encuentran regulados por el régimen laboral de la Ley de Promoción de las Exportaciones No Tradicionales (ley
n° 22342) para sindicalizarse libremente y con garantías de no ser despedidos por intentarlo.

14 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center
Tabla n° 7: Resultado final de los expedientes Gráfico n° 2: Resultado final de los expedientes
analizados en el sector Textil-Confecciones analizados en el sector Textil-Confecciones
(50 expedientes) (50 expedientes)

CULMINADOS CULMINADOS
EN ACTA DE EN INFORME DE
TOTAL CULMINADOS CULMINADOS
INFRACCIÓN ACTUACIONES EN INFORME DE
ACTUACIONES
EN ACTA DE
INFRACCIÓN
INSPECTIVAS
44%
INSPECTIVAS

56%
22 28 50

Fuente: Fnttp. 50 expedientes.

Los informes de actuación inspectiva son el resultado de un proceso de inspección en

diversas situaciones: a) cuando no se constata incumplimiento; b) cuando se constató un
incumplimiento y se hace un requerimiento que el empleador cumple en un plazo perentorio;
c) cuando en el transcurso de la inspección se soluciona el problema que generó la denuncia
a partir de la acción de las partes involucradas; d) cuando se constata un incumplimiento, pero
que no ha sido el que corresponde a la materia inspeccionada; y e) cuando la inspección es
solo para constatar un hecho específico (despido, huelga, etc.).

En el caso del presente estudio, de los 28 informes de actuación inspectiva analizados, no se

constata incumplimiento en veinte (20) casos; en dos (2) casos el informe se emite a partir de
la subsanación de la medida de requerimiento; en un (1) caso se constató un incumplimiento
no incluido en la orden de inspección; y en cinco (5) casos la situación que motivó la denuncia
fue solucionada por las partes de manera voluntaria mientras el proceso se desarrollaba.

Entonces, si clasificamos la muestra en función a la detección de incumplimientos

laborales, encontramos que en un 40% de los casos la inspección no detecta la existencia de
incumplimientos, contradiciendo lo expresado en la denuncia por las organizaciones
sindicales. Este es un porcentaje alto que puede tener varias causas, algunas de las cuales
esbozaremos más adelante.

Gráfico n° 3: Porcentaje de constatación de

incumplimiento de normas por la inspección del trabajo

Se constata incumplimiento

40%
60% No se constata incumplimineto

Fuente: Fnttp. 50 expedientes.

De los 22 casos que derivaron en un acta de infracción, 14 (63%) no llegan a iniciar el

Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS). Esto significa que, a pesar de haberse
constado una falta, estos 14 expedientes quedan suspendidos en una suerte de “limbo

15
 burocrático” (letra “a” en la tabla n° 8) que impide la conclusión del proceso inspectivo y, por
tanto, la eventual restitución de un derecho laboral incumplido.

Por el contrario, ocho (8) actas de infracción iniciaron el PAS. Al momento de realizar esta
investigación, seis (6) habían sido apeladas, pasando a segunda instancia. De este grupo,
solo dos (2) expedientes merecieron la confirmación de la infracción detectada en la etapa
indagatoria. Esto significa que apenas el 4% del total de denuncias presentadas por los
sindicatos comprendidos (letra b) concluyen el procedimiento sancionador. Podemos
encontrar un resumen de la fase en que se encuentran los 50 casos de inspecciones revisados
en este estudio en la tabla n° 8.

Tabla n° 8: Fase del proceso inspectivo en que se encuentran los expedientes

de denuncias sindicales

INFORME DE
ACTAS DE INFRACCIÓN ACTUACIONES
INSPECTIVAS

22 (44%)

SIN PAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (PAS)
INICIADO
INICIADO
(a)

8 (38%)
NO
CONFRIMADOS
CONFRIMADOS
28
6 (56%)
SIN 2da
2da INSTANCIA
INSTANCIA
6 21 4

NULOS CONFIRMADO 0

42 (B)

Elaboración propia. Análisis de 50 expedientes. 

El número significativo de inspecciones de trabajo realizadas en el sector

textil-confecciones, indicador de un alto descontento en los trabajadores del ramo,
contrasta con el bajo número de actas de infracción que concluyen con resoluciones firmes que
constatan la vulneración o incumplimiento de derechos laborales en perjuicio de los
denunciantes. Como veremos más adelante, esta situación se explicaría por una serie de
factores relacionados con la situación en que se encuentra el sistema inspectivo, la actuación
de los inspectores de trabajo, el rol de las partes involucradas, así como una serie de vacíos
en el diseño institucional que restan eficiencia y eficacia al sistema de fiscalización laboral.

16 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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FACTORES QUE AFECTAN

LA EFICACIA DEL
PROCEDIMIENTO
INSPECTIVO
3

La eficacia del sistema de inspecciones está relacionada con su capacidad para garantizar el
cumplimiento de las normas laborales de manera oportuna, evitando que los incumplimientos
o violaciones afecten de manera sistemática o irreparable al sujeto denunciante o colectivo
afectado.  Esta función garantista implica la identificación adecuada de los incumplimientos,
la exigibilidad de la pronta restitución de los derechos, así como la aplicación de una sanción
efectiva y oportuna en los casos previstos en la ley. 

La Inspección de Trabajo
Es u n servicio público que por m edio de determinados
procedimientos de investigación y orientación, supervisa el
eficaz cumplimineto de normativa laboral y de seguridad y
salud en el Trabajo en nuestro país, asimismo el sistema de
inspección del T rabajo sanciona a n ivel administrativo, a
través d e la i mposición d e multas a l os e mpleadores que
incurren en i nfracciones r elacionadas a l a normativa
laboral.

Fuente: [Link]/foQWys

Según los expedientes revisados, se han identificado tres factores generales que afectan la
efectividad del proceso de inspección del trabajo. Estos son: a) los plazos reales que toma el
procedimiento inspectivo; b) la inexistencia de un formato estandarizado del acta de infracción
y de los informes de actuaciones inspectiva; y c) los frecuentes actos de obstrucción a la labor
inspectiva.

17
 Asimismo, existen otros elementos que restan efectividad a la inspección que tienen que ver
con los propios actores del proceso. Nos referimos a la insuficiente motivación de las deci-
siones tomadas por algunos inspectores y al escaso conocimiento de la legislación laboral
que lleva a algunas organizaciones sindicales a solicitar inspecciones por situaciones que no
constituyen incumplimientos.

A continuación repasaremos cada uno de estos factores tomando como referencia los 50 ex-
pedientes analizados.

3.1. LOS PLAZOS REALES DEL PROCEDIMIENTO INSPECTIVO.

Para analizar este primer factor es importante conocer las etapas del procedimiento inspectivo
y sus plazos legales (antes de la modificación de agosto del 2017).

Etapas del procedimiento inspectivo7

En los siguientes gráficos se precisan todas las etapas del RLGIT, consideradas desde
el momento en que se presenta una denuncia ante la autoridad inspectiva y se emite una
orden de inspección (primera etapa), hasta la resolución en segunda instancia (última y
definitiva) en los casos en que una de las partes apela el acta de infracción en
doble instancia.

Como se aprecia, el reglamento del procedimiento inspectivo establece un conjunto de plazos

que regulan la duración de cada una de sus etapas. Sin embargo, hay momentos del proceso
donde el reglamento no establece plazos específicos, constituyendo ello, en la práctica, una
manera para dilatar el procedimiento, entorpeciendo la administración de justicia en la instan-
cia administrativa.

Es el caso, por ejemplo, de los tiempos establecidos para la recepción de la orden de

inspección que dará inició a la actuación inspectiva. De igual modo, las actuaciones
inspectivas, si bien tienen un plazo máximo de 30 días para ejecutarse, la norma establece la
posibilidad de ampliar dicho plazo más de una vez.

Asimismo, en los casos en que se llega a emitir un acta de infracción, el RLGIT no

establece un plazo para: (i) remitirla al órgano sancionador, (ii) iniciar el procedimiento
sancionador y (iii) notificar a las partes el acta de infracción. Al no existir plazos específicos
para estas etapas, los expedientes quedan paralizados, sujetos a las posibilidades concretas
de la autoridad inspectiva para cumplir con el procedimiento.

7
Nos referimos al Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo vigente hasta agosto del 2017.

18 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

Gráfico nº 4: Flujograma del procedimiento inspectivo laboral.

Recepción de la Inicio de las 30 días

ORDEN DE Sin (ampliaciones del
plazo
orden de 10 días actuaciónes
INSPECCIÓN plazo indefinidas)
inspección inspectivas

Remisión al
ACTA DE INFRACCIÓN No plazo conocido órgano No plazo conocido
sancionador

INICIO DEL Notificación del

PROCEDIMIENTO No plazo conocido acta de 15 días
SANCIONADOR infracción

PRESENTA Resolución Notificaciones de

DESCARGOS 15 días en primera 5 días RSI 3 días
instancia

APELACIÓN 5 días Elevar a 2da instancia

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico nº 5: Procedimiento sancionador

Recurso de
apelación
3 días hábiles
Inicio del
procedimiento Descargo del
sancionador. empleador
(Notificación Facultativo
del A.I) (15 días Disponer
hábiles) actuaciones
complementarias Emisión de la
resolución de
primera
(No se regula
instancia Emisión de la
trámite ni plazo)
resolución de
(15 días segunda
hábiles) instancia

(30 días
hábiles)

30 días hábiles
Recurso de
1.- Inaplicación de la norma sociolaboral. revisión.
2.- Aplicación o interpretación errónea de la norma sociolaboral. (muy graves)
3.- Apartamiento inmotivado de los precedentes del Tribunal. 15 días hábiles

Fuente: [Link]/W83m6g

19
 Uno de los aspectos más relevantes en el proceso inspectivo es su duración, esto es, el
tiempo que toma realizar actuaciones inspectivas, emitir un acta de infracción y culminar el
procedimiento sancionador. Desde este punto de vista, la expectativa del denunciante está
puesta en la restitución del derecho incumplido (lo que implica a su vez la imposición de una
sanción a su empleador) en el menor tiempo posible.

La Ley de Procedimiento Administrativo General (numeral 24.1 del artículo 24° del Texto
Único Ordenado –TUO– de la ley nº 27444), establece que todo acto administrativo debe ser
notificado en un plazo máximo de cinco (5) días después de su expedición.

En el caso de las inspecciones del trabajo, este plazo no puede ser aplicado literalmente.
Esto en virtud del criterio que establece que el procedimiento sancionador no se inicia con el
acta de infracción, sino con otro documento de carácter interno (que puede ser un proveído
u oficio) que establece formalmente el inicio del procedimiento con la notificación del acta de
infracción.

En los 50 expedientes analizados, encontramos que los plazos establecidos en la LGIT y el

RLGIT para el inicio del procedimiento inspectivo, son cumplidos en un 86% de los casos.
No obstante, se advierten dilaciones precisamente en las etapas cuyos plazos se encuentran
regulados de manera imprecisa o poco clara.

En ocho (8) expedientes se verificó que no se cumplió con el plazo para el inicio de las
actuaciones inspectivas (10 días hábiles de emitida la orden de inspección). Es preciso
destacar el expediente con orden de inspección nº 9557-2016, correspondiente a denuncias
antisindicales (discriminación remunerativa) en la empresa Creditex S.A.A., donde el inicio de
las actuaciones inspectivas se produjo veintinueve (29) días después de emitida la orden de
inspección8.

En lo que se refiere a la duración del procedimiento inspectivo en las etapas cuyos plazos son
indeterminados, se analizó el tiempo que demoró la notificación del acta de infracción en doce
(12) expedientes (de los cuales se contaba con información al respecto). En estos casos, se
determinó que el tiempo promedio de notificación fue de tres (3) meses con 20 días (113 días).
En los extremos de este grupo de expedientes encontramos procesos cuya notificación del
acta de infracción demoró un (1) mes y 16 días (el más corto), así como procesos más largos
que tomaron hasta siete (7) meses y 6 días para ser notificados.

8
Este caso concluyó en primera instancia con un acta de infracción (n° 2470-2016), emitida el 19 de junio del 2016,
imponiéndose una multa equivalente a S/. 217 250.

20 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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Tabla n° 9: Demoras en la notificación de actas de infracción

Nº DE ORDEN DE DEMORA EN LA NOTIFICACIÓN

NOMBRE DE EMPRESA
INSPECCIÓN DEL ACTA

19379-2013 (MTPE)
TOPY TOP S.A 201-2014 (Sunafil) 7 meses y 6 días

2144-2014 (MTPE)
START PRINT S.A. 466-2014 (Sunafil) 6 meses y 2 días

MODAS DIVERSAS DEL PERÚ

S.A.C, 1585-2016 5 meses y 3 días

ARIS INDUSTRIAL S.A. 13387-2015 4 meses y 18 días

ARIS INDUSTRIAL S.A. 6055-2014 4 meses y 11 días

TOPY TOP S.A. 8137-2015 3 meses y 3 días

CREDITEX S.A.A. 9557-2016 3 meses

INDUSTRIA HILANDERA S.A.C.. 18638-2016 2 meses y 27 días

START PRINT S.A. 13020-2014 2 meses y 15 días

START PRINT S.A. 742-2014 1 mes y 29 días

CREDITEX S.A.A. 19889-2016 1 mes y 22 días

CREDITEX S.A.A. 635-2016 1 mes y 16 días

Gráfico n° 6: Tiempo de duración que media entre la emisión del acta de infracción
y la notificación a las partes (12 expedientes)

250 223

200
158
188 135
150
93
Días

142
100 Promedio:113 77
53
96 89
50
60 47
0
Topy Top S.A.

Topy Top S.A.

Creditex S.A.A.

Creditex S.A.A.

Creditex S.A.A.
Star Print S.A.

Aris Industrial S.A.

Aris Industrial S.A.

Star Print S.A.

Star Print S.A.

Industrial HIlandera S.A.C.
Modas Diversas del PerúS.A.C.

Expedientes
Elaboración: Fnttp. 12 expedientes.

21
 No obstante, el análisis de los expedientes disponibles nos muestra lapsos de tiempo
divergentes, en función de la antigüedad de las denuncias. En el caso iniciado mediante orden
de inspección nº 4268-2014-SUNAFIL/ILM, correspondiente a una denuncia por violación a la
libertad sindical (discriminación) en la empresa Star Print S.A., el inspector emitió el informe
de actuaciones inspectivas cuarenta (40) días después de haberse iniciado la inspección, sin
dejar constancia alguna de la ampliación del plazo. Distinto es el caso de la orden de
inspección nº 1585-2016-SUNAFIL/ILM, correspondiente a una denuncia por violación a la
libertad sindical (hostilizaciones) en la empresa Modipsa S.A., donde las actuaciones inspecti-
vas comenzaron el mismo día en que se emitió la orden de inspección9.

En el caso de los expedientes presentados recientemente, se detectó que, a pesar de haberse

culminado la actuación inspectiva, se emitió el acta de infracción habiendo transcurrido
más de 40 días hábiles (esto es, luego de haberse cumplido 10 días para el inicio de las
actuaciones inspectivas y 30 para culminar con las mismas). Este caso nos sugiere la
existencia de un desfase entre la fecha de inicio y culminación de las actuaciones inspectivas,
y la notificación del acta de infracción a cargo de la Sub Intendencia de Resolución.

Otros problemas que se identificaron dentro de las etapas del procedimiento inspectivo fueron
en el proceso de notificación y en el cambio en el proceder de los inspectores de trabajo. Por
un lado, según comenta el dirigente de Texfina S.A.: “Ahora los inspectores solo notifican a
la empresa, y esta tiene que fotocopiar para informar al sindicato. Antes se llamaban ambas
partes y se notificaban a los dos. La empresa notifica a la empresa y no al trabajador”. Si
esta información es comprobada, la Sub Intendencia de Resolución estaría incumpliendo una
disposición prevista en el RLGIT. Por otro lado, existe la percepción de que, en última
instancia, a quién se inspecciona y cuán ágil es la implementación de las inspecciones
depende de la voluntad de los altos directivos de la Sunafil. Un dirigente de Texfina S.A. lo
expresó de la siguiente manera: “Los inspectores mostraban una mayor disposición para
analizar bien los elementos denunciados por el sindicato, cuando existe de por medio una
orden de la alta dirección, en este caso de la viceministra de Trabajo”. Esta situación hace
que la eficacia y eficiencia del procedimiento inspectivo esté sujeta a la capacidad de los
trabajadores u organizaciones denunciantes para acceder a los funcionarios de mayor peso en
las instancias administrativas, y de la atención prioritaria que le brinden estos al caso en cuestión.

9
Para este caso se emitió un acta de infracción (n° 1080-2016), con fecha 19 de abril del 2016, imponiéndose una multa
de S/ 908 500.
10
Resolución Ministerial nº 163-2017-TR: Artículo 5°. Suspensión de plazos de la Autoridad Administrativa de
Trabajo. Suspender los plazos de los procedimientos de inspección del trabajo y de los procedimientos administrativos
sancionadores a cargo de las instancias correspondientes de las Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del
Empleo de los Gobiernos Regionales de Piura, Callao y Lambayeque, desde tres (3) días antes hasta tres (3) días
posteriores a la fecha de inicio para el ejercicio de las competencias inspectivas y sancionadoras de la SUNAFIL en los
ámbitos territoriales referidos en el artículo 3 de la presente resolución ministerial, relativos a:
a. La distribución de órdenes de inspección y de orientación, y asesoría técnica.
b. El inicio de actuaciones inspectivas de investigación y de orientación, y asesoría técnica.
c. Las órdenes de inspección y de orientación y asesoría técnica, y las actuaciones inspectivas que se realizan como
consecuencia de ellas, como son las visitas, comparecencias, emisión de medidas inspectivas de advertencia y
requerimiento, así como la emisión de informes finales o actas de infracción.
d. El registro de actas de infracción y su distribución a las Subdirecciones de Inspección del Trabajo, o quienes hagan sus
veces, en el Sistema Informático de Inspección del Trabajo (SIIT).
e. La notificación de actas de infracción y el inicio de procedimientos sancionadores.
f. La emisión de resoluciones directorales y sub-directorales que resuelvan los procedimientos administrativos
sancionadores.

22 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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Cuando no existe un apoyo de ese tipo, dice un dirigente de la Fnttp:

El problema no es el inspector sino en la Sub Intendencia, es ahí donde está el trompo. Por
ejemplo, la Intendencia de Lima Metropolitana (ILM) vota la resolución final de lo que el inspec-
tor encuentra, que lo ve un proyectista y lo manda a que lo vea la intendenta. Es una oficina
donde están todos los perfiles. Ahí se queda el expediente, demora un o dos años. Ponen
como excusas que la intendencia la han cambiado y tiene que estudiar el expediente nueva-
mente. Por cansancio la gente se va.

Como dato de contexto, es preciso señalar que algunos de los expedientes analizados
coincidieron –en la etapa de investigación– con el proceso de transferencia de competencias
del MTPE a la Sunafil10, llevado a cabo el 2014. Esto incidió en la celeridad del procedimiento
de inspección, en tanto se requería realizar las labores administrativas de transferencia para
que Sunafil inicie sus funciones el 1 de abril del 201411.

3.2. LA INEXISTENCIA DE UN FORMATO ESTÁNDAR DE INFORME

Y DE ACTA DE INFRACCIÓN
La forma en cómo está redactado tanto el informe de actuación inspectiva como el acta de
infracción constituye un aspecto importante del procedimiento inspectivo. De cómo se
formulen dependerá –en gran medida– la validez del elemento probatorio que determina el
cumplimiento o incumplimiento de las normas laborales en una relación de trabajo.

En ese sentido, si la presentación del informe o del acta de infracción es desordenada y poco
clara, se pierde eficacia para el análisis y sistematización de la información, retrasando la
dación de las resoluciones administrativas y aportando poco al fundamento de la denuncia.
Además, como ha sido señalado por los dirigentes entrevistados, estos documentos revisten
importancia porque, más allá del desenlace del procedimiento inspectivo, sirven como prueba
en los procesos de judicialización de las denuncias laborales. Según el dirigente de Topy Top
entrevistado: “En el caso de Topy Top algunas denuncias han salido a favor y otras en contra.
Hay informes que sí dicen, que detallan todo, y se utilizan en el Poder Judicial. Y en otros
informes no encuentras nada”.

De las veintidós (22) actas de infracción analizadas, encontramos que once (11) cuentan con
una redacción clara y ordenada, y once (11) cuentan con una redacción deficiente12.

En el caso de los veintiocho (28) informes de actuaciones inspectivas, veinticuatro (24) cuentan
con una redacción clara y ordenada, y cuatro (4) con una redacción deficiente.

11
Este es el caso del proceso iniciado mediante orden de inspección nº 4333-2014–MTPE, del 13 de marzo del 2014, que
luego prosiguió bajo la orden de inspección nº 742-2014-SUNAFIL/ILM, emitida el mismo día de iniciadas las funciones de
la Sunafil. Por esta razón se ha registrado que transcurrieron 18 días para el inicio de las actuaciones inspectivas desde
la fecha de la orden de inspección y no los 10 días reglamentarios, sin que esto pueda ser reprochable a la inspección
del trabajo.
12
Se entiende por redacción deficiente aquella que no consigna claramente los hechos verificados, las normas vulneradas
y la sanción impuesta.

23
 Gráfico n° 7: Formas como están redactadas las Actas de Infracción y los Informes
de Actuación Inspectiva en Sector Textil - Confecciones (50 expedientes).
En Porcentajes.

Informe de Actuación 85 15

Actas de infracción 48 52

Clara y ordenada Deficiente

Elaboración: Fnttp. 50 expedientes..

Analicemos detalladamente el contenido de las actas de infracción13. De la revisión de las

actas disponibles, se observa que la mayoría ha sido redactada de modo narrativo. Relatan
con excesivo detalle cada uno de sus componentes, explayándose y utilizando no menos de
cuatro hojas, y, en algunos casos, veinte o más. En términos generales, no se aprecia un estilo
de redacción que facilite la lectura y rápida identificación de cada uno de sus elementos. Así
pues, la forma engorrosa como son redactadas las actas de infracción constituye un factor de
ineficiencia para el órgano resolutivo porque al momento de elaborar/revisar la resolución de
primera instancia se destina mucho tiempo a observar y analizar las incidencias para cada una
de las infracciones14. Según refiere el dirigente sindical de Texfina S.A.: “Sobre la elaboración
de las actas de infracción o informes: todo depende del inspector, de su voluntad de hacer
bien las cosas”.

Componentes del acta de infracción.

• El sujero responsable (el denunciado).

• Medios de investigación.
• Hechos comprobados.
• Infracción tipificada.
• Propuesta de multa.

Fuente: [Link]/FNCekX

13
De acuerdo a los artículos 46° de la LGIT y 54° del RLGIT, el acta de infracción está compuesta por los siguientes
elementos:

a)Datos de identificación del sujeto responsable (razón social, RUC, domicilio, etc.).
b)Origen de las actuaciones inspectivas (datos sobre la denuncia, la orden de inspección y las materias a investigar).
c)Actuaciones inspectivas (relato detallado de cada actuación inspectiva llevada a cabo).
d)Hechos constatados.
e)Normas infringidas y trabajadores afectados.
f)Calificación de las infracciones.
g)Sanción propuesta.
h)Firma y sello de los inspectores.
14
En contraposición, las resoluciones del órgano sancionador de primera instancia presentan en un breve cuadro que no
ocupa más de una carilla– el conjunto de elementos señalados en la norma, de manera que facilita la lectura y revisión de
las resoluciones al órgano sancionador de la segunda instancia.

24 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
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3.3. LOS FRECUENTES ACTOS DE OBSTRUCCIÓN A LA LABOR

INSPECTIVA
Los actos de obstrucción son aquellos que dificultan el normal desarrollo del proceso
inspectivo. Se define como tales a las acciones que impiden que la inspección del
trabajo cumpla con su finalidad, en los plazos establecidos15. Así, la obstrucción a la labor
inspectiva puede responder tanto a la acción u omisión de la autoridad inspectiva respecto del
procedimiento inspectivo, como también a factores ajenos al sistema inspectivo (relaciona-
dos con la cultura empresarial o sindical, contextos de inestabilidad política o inseguridad
ciudadana, entre otros). En cualquiera de estos casos, estamos ante situaciones que impactan
significativamente en el resultado de la inspección de trabajo.

Una actuación inspectiva pierde recursos (de tiempo y materiales) cuando debe enfrentar
obstrucciones diversas a la labor inspectiva, restándole eficiencia al procedimiento
inspectivo. Esta obstrucción se da cuando la empresa dificulta que los inspectores puedan
recoger evidencia sobre los temas que son objeto de la denuncia e inspección, ya sea
impidiendo el ingreso al centro de labores, escondiendo o negando el acceso a la
planilla, evitando el contacto con el personal inspeccionado, entre otras modalidades. En estos
casos, la inspección del trabajo debe prevenir la obstrucción imponiendo sanciones a los actos
realizados con dicho fin, lo que se conoce como infracción a la labor inspectiva.

En el caso de los 50 expedientes analizados, de los veintidós (22) que culminaron en acta
de infracción, en quince (15) de ellos se detectaron actos de obstrucción (68%), lo que nos
coloca ante un alto nivel de dificultad para llevar a cabo la labor inspectiva en el sector. El
tipo de obstrucción con mayor número de menciones fue “el incumplimiento de la medida
inspectiva de requerimiento”16, identificada en doce (12) expedientes, precisamente en
aquellos que tienen relación con la restitución de derechos. También se registraron casos
por impedimento de ingreso del inspector al centro de trabajo (1), falta de exhibición de
documentos (1) e inasistencia (1). En el resto de casos (7) no se advirtieron actos de
obstrucción.

15
El artículo 36 de la Ley Nº 28806 establece la siguiente definición:

Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva. Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los s
ujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores,
contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del
Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en:

1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determina-
das áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa,
por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del
Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo
necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los tra-
bajadores o la organización sindical. 2. El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las
partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan
sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.
16
Por medida de requerimiento se entiende el plazo que otorga el inspector a la empresa inspeccionada para que
subsane las infracciones detectadas a fin de evitar la sanción. En caso de incumplimiento el inspector propondrá una
sanción adicional por no obedecer su requerimiento.

25
 Gráfico n° 8: Tipos de obstrucción reportadas en Actas de Infracción
(15 expedientes) en Sector Textil-Confecciones

Sin obstrucción 6

Impedimento de ingreso de inspector 1

No facilitar documentación 1

Inasistencia 1

Incumplimiento de la medida de
requirimiento 12

0 2 4 6 8 10 12 14
Elaboración: Fnttp. 15 expedientes.

Por ejemplo, en el caso de la empresa Romosa, el dirigente sindical entrevistado indicó que:
“A veces llega el inspector y pregunta si hay un dirigente. Una vez la empresa lo negó y el
inspector optó por dejarles la cita a comparecencia, para que informen al sindicato” (cuando
lo que debía hacer era notificar directamente al sindicato). En la misma empresa se reportó
que: “El inspector a veces hace la comparecencia en la oficina del jefe de recursos humanos,
y no se da la oportunidad para tomar conocimiento directo con los trabajadores in situ donde
se realiza la violación”.

Otro caso similar es el de la empresa Texfina S.A. De acuerdo a lo expuesto por el dirigente
sindical, ha sucedido que en una comparecencia: “La empresa va con su asesor, pero el
inspector no deja que el sindicato vaya con el suyo”. Otra forma de impedir una adecuada
actuación de la dirigencia sindical se da cuando el inspector cita al sindicato un día antes de
la comparecencia, cuando debiera hacerlo con cierta anticipación “para poder preparar su
defensa o denuncia. Esta situación es de desventaja para el sindicato”.

Frente a los tipos de obstrucción a la labor inspectiva, la inspección del trabajo está
facultada para sancionar dichas conductas y para disuadir futuros incumplimientos. Sin
embargo, de la revisión de los expedientes disponibles, encontramos un caso en el que el sistema
inspectivo incumple esta función. Se trata de la orden de inspección nº 4268-2014-SUNAFIL/
ILM, ya referido anteriormente (caso Star Print S.A., por discriminación antisindical). Según
consta en el expediente, en el marco de una actuación inspectiva realizada el 21 de julio del
2014, la empresa inspeccionada omitió entregar al inspector información sobre su condición
de empresa exportadora, específicamente sobre la contratación de personal bajo el régi-
men de exportación no tradicional (Decreto Ley n° 22342). Posteriormente, el 1 de agosto
del 2014 la empresa denunciada omitió entregar al inspector documentación referida a la
situación laboral de un trabajador específico. Así, el primer documento nunca fue entregado,

26 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

mientras que el segundo se presentó tardíamente. No obstante lo previsto en el RLGIT, el

inspector no interpuso sanción ante la empresa por obstrucción del procedimiento
inspectivo17, a pesar de que esta disponía de la información solicitada en ese momento.

El desenlace de este procedimiento inspectivo devino en un informe de actuaciones

inspectivas donde se determinaba la inexistencia actos de discriminación antisindical. Esto sin
antes haberse dilucidado adecuadamente aspectos claves de la materia investigada como
consecuencia del entorpecimiento reiterado del procedimiento de investigación por parte del
sujeto inspeccionado.

3.4. DEFICIENCIAS EN LA MOTIVACIÓN EN EL ACTA DE

INFRACCIÓN, INFORMES Y RESOLUCIONES

Otro factor determinante para la eficacia de la inspección del trabajo está relacionado con la
motivación de los pronunciamientos emitidos por las autoridades inspectivas, en este caso, los
inspectores de trabajo, la Sub Intendencia de Resolución y la Intendencia Regional.

La motivación es un elemento fundamental en tanto constituye el análisis razonado que

realiza la autoridad inspectiva para fundamentar su pronunciamiento. Formalmente, la
motivación tiene dos vertientes: la motivación de hechos y la motivación de derecho.

Cuando la motivación es insuficiente, el acta de infracción debe ser desestimada. Si se trata de

una resolución administrativa mal motivada, esta se debe declarar nula. Por eso es importante
que la descripción de los hechos y la argumentación jurídica estén correctamente formuladas,
pues de ello depende el desarrollo y resultado del proceso inspectivo.

Revisando los expedientes disponibles, encontramos que el 85% de las actas de infracción e
informes de actuación inspectiva se encuentran suficientemente motivadas, es decir, que los
razonamientos efectuados son consistentes en los hechos y el derecho. Solamente tres (3)
actas de infracción y cuatro (4) informes de actuaciones inspectivas presentaron una
motivación cuestionable.

Gráfico n° 9: Eficacia de la motivación en los pronunciamientos de la

Autoridad Inspectiva Sector Textil-Confecciones
45

23
18

7
3 4

General Motivación Actas Motivación Informes

Motivación suficiente Motivación defectuosa

Elaboración: Fnttp. 50 expedientes.

17
Numeral 47.3 del artículo 47 del RLGIT.

27
 En el caso iniciado mediante orden de inspección nº 13282-2014, referido a una denuncia por
hostilización en la empresa Aris Industrial, encontramos que el inspector de trabajo determinó
mediante un informe de actuación inspectiva la inexistencia de actos de hostilización contra un
trabajador, exponiendo las siguientes razones:

● Al momento de la reposición del trabajador no existía la plaza vacante de retorcedor.

● En la actualidad el trabajador no se desempeña como practicante, como lo afirmaba el
denunciante.
● La remuneración del trabajador es semejante a la del puesto de retorcedor.

Encontramos en este expediente una motivación deficiente o insuficiente en la medida en que

el inspector debió indagar por los siguientes hechos:

● Si a pesar de no existir una plaza vacante, el empleador realizó las diligencias necesarias
y razonables a fin de procurarle un puesto de trabajo como retorcedor.
● Si a pesar de que en la actualidad no desempeña labores de practicante, las realizaba
al comienzo de la reposición.

Estos hechos, relevantes para determinar la existencia de actos de hostilización, no fueron

materia de investigación. Nos encontramos, en ese sentido, frente a una deficiencia de
motivación de hecho, que tuvo por consecuencia que no se propusiera una sanción contra la
empresa

Son este tipo de situaciones las que erosionan la confianza de los trabajadores en el sistema
de inspecciones y motiva suspicacias entre los dirigentes sindicales. Esto último es lo que se
percibe en el testimonio del dirigente de Aris Industrial cuando nos refiere que luego de hacer
la denuncia ante el MTPE, “pareciera que la empresa ha comprado inspectores, jueces.
Ellos con su dinero marcan la diferencia. El sindicato intenta defenderse con las inspecciones,
pero…”.

En la empresa Romosa también existe la percepción de ineficacia en la motivación de las

actas de infracción. En una denuncia referida a la negativa de la empresa a realizar el
descuento por actividad sindical (orden de inspección n° 16350-2015), el dirigente
entrevistado encuentra que: “Las inspecciones no profundizaron en la investigación, se
pronunciaron con un sustento pobre a favor de la empresa”. “En las comparecencias, el
inspector no solicita sustentación al sindicato, para reforzar la denuncia. Eso es lo que ha
pasado en licencias sindicales”. Este caso concluyó con un informe de actuación inspec-
tiva sin plantear un requerimiento a la empresa denunciada. “El inspector hace más caso
al requerimiento de la empresa y al compromiso de cumplimiento que a la constatación de la
falta”, nos dice el dirigente mencionado.

Otro caso de motivación defectuosa reside en el acta de infracción mal tipificada. En las
investigaciones iniciadas en la empresa Aris Industrial, mediante orden de inspección
nº 5567-2014-SUNAFIL/ILM, encontramos que el inspector calificó como una infracción muy
grave la omisión de otorgar la licencia sindical a un dirigente, conforme lo establecido en el
RLGIT en su numeral 25.10 del artículo 25° (14 de agosto del 2014)18.

18
25.10° La realización de actos que impidan la libre afiliación a una organización sindical, tales como el uso de medios
directos o indirectos para dificultar o impedir la afiliación a una organización sindical o promover la desafiliación a la
misma.

28 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

Sin embargo, consideramos que este es un caso donde se registra una motivación
defectuosa, dado que la tipificación correcta se encontraba en el numeral 24.11 del artículo
24° por ser más específica que la anterior19. El error se mantuvo en la resolución de la primera
instancia del procedimiento sancionador (26 de febrero del 2015), lo que ocasionó que la segunda
instancia (1 de diciembre del 2015) devolviera el expediente a la primera para que subsane
el error (14 de julio del 2016).

Este es un típico error en la motivación de derecho que dilata sobremanera el

procedimiento inspectivo (en este caso, entre la emisión del acta de infracción y la segunda
resolución definitiva de segunda instancia transcurrieron dos años y nueve meses), restándole
eficacia a la inspección del trabajo.

También hemos identificado el caso atendido mediante orden de inspección n° 4972-2014 en

el cual cuatro inspectores (de trabajo y auxiliares) analizan la validez de una tercerización. El
informe de actuaciones inspectivas identifica las normas que establecen los requisitos para
determinar si una tercerización es válida o no, y luego analiza si las empresas tercerizadoras
cumplen con:

● Asumir los servicios prestados por su cuenta y riesgo: que los servicios o productos
defectuosos estén afectos a una penalidad y que la dirección, ejecución y terminación
del servicio esté a cargo de la empresa tercerizadora.

● Contar con sus propios recursos financieros, técnicos o materiales: que su

accionar empresarial (pago de obligaciones laborales, tributarias, etc.) no dependa
exclusivamente del pago de la empresa usuaria, que cuente con instrumentos,
maquinarias y equipos utilizados en las unidades productivas, así como con locales,
instalaciones e instalaciones que evidencien capacidad y solvencia de dichos recursos.

● Tener a los trabajadores bajo su exclusiva subordinación.

Sobre la base de estas tres condiciones y de la revisión de la información del caso, los
inspectores concluyeron que:

● Las empresas tercerizadoras operan en locales alquilados que son de propiedad de

la empresa usuaria y que se ubican en el mismo espacio geográfico que esta: todas
en la misma cuadra de la avenida donde la empresa principal desarrolla su actividad
productiva. Incluso una de las empresas tercerizadas tiene el mismo domicilio fiscal que la
usuaria.

● Las empresas tercerizadoras usan maquinarias industriales y equipos(equipo de

cómputo, central telefónica, switches) que le alquila la empresa usuaria.

● No existe desplazamiento de personal de las empresas tercerizadoras a la usuaria,

toda vez que existe independencia física entre ellas.

● Por tanto, no existe una desnaturalización de la tercerización.

19
24.11° El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el otorgamiento de facilidades para el ejercicio de la
actividad sindical.

29
 Sin embargo, surgen serias dudas de si las conclusiones vertidas son las que corresponden
luego de haber realizado el análisis expuesto, pues si lo que busca la norma es que se
demuestre independencia entre las empresas usuarias y las tercerizadoras, ¿las
tercerizadoras son independientes si desarrollan su actividad en locales de la usuaria
fuera de que sean arrendados o no? O, ¿tienen independencia las tercerizadoras si usan
equipos prestados, alquilados, [Link] la usuaria? ¿Los contratos de alquiler de locales y
equipos garantizan la independencia entre las empresas? Sobre el desplazamiento, ¿la independ-
encia física garantiza el no desplazamiento de trabajadores, sobre todo considerando que esta
independencia es “formal” pues todas las empresas se encuentran ubicadas, aparentemente,
una al lado de otra? Consideramos que los inspectores que investigaron el caso pudieron
efectuar un mayor análisis de estas cuestiones antes de emitir una conclusión, no solo con
miras a buscar la existencia de una infracción laboral, sino de sustentar adecuadamente por
qué no la hay.

3.5. INADECUADA SUSTENTACIÓN DE LAS DENUNCIAS POR

INCUMPLIMIENTO LABORAL
Si depuramos los expedientes analizados, de los 20 casos que culminan en informe de
actuación inspectiva sin encontrar incumplimientos laborales, descontamos aquellos en que
se ha encontrado motivación insuficiente o cuestionable: cuatro (4). En otros diez (10) casos
la labor de investigación de la inspección ha podido ser más exhaustiva para determinar la
existencia o no de incumplimiento. En los seis (6) casos restantes (el 12%), se constató que no
existía incumplimiento laboral a pesar de la denuncia sindical, por lo que no correspondió una
infracción laboral.

Un ejemplo de estos casos donde no hubo incumplimiento y, por ende, sanción, es el

de la orden de inspección n° 1243-2016-SUNAFIL/ILM, que culminó solo en un informe de
actuaciones inspectivas. La denuncia hecha fue por un supuesto incumplimiento del goce
y pago de vacaciones establecido por el “Acuerdo de vacaciones del 13 de junio de
2014”, cuando este había sido modificado por un acuerdo posterior, “Acta de trato directo
relativo al descanso vacacional de los trabajadores del 4 de diciembre de 2014”. El trabajador
sindicalizado denunciante no conocía la disposición legal que señala que un acuerdo
continúa rigiendo mientras no sea modificado por otro, lo que significa que dejará de regir
cuando otro, posterior, lo modifique.

30 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

LAS INSPECCIONES DEL

TRABAJO COMO MEDIO
PARA LA RESTITUCIÓN DE
DERECHOS LABORALES
4
El objetivo final de la inspección del trabajo es el cumplimiento de las obligaciones
sociolaborales en todos los centros de labores20. La OIT estableció en su Convenio n° 81, sobre
la inspección del trabajo, suscrito por el Estado peruano, los siguientes objetivos de la inspec-
ción del trabajo (artículo 3°):

El sistema de inspección estará encargado de:

(a) Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones
de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión,
tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y
bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que
los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas
disposiciones;

(b) Facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores

sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales;

(c) Poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos

que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

Teniendo en cuenta estos objetivos, los trabajadores y sus organizaciones representativas

presentan denuncias ante la Sunafil con la expectativa de que esta institución garantice el
cumplimiento de sus derechos laborales y sindicales. En ese sentido, para los trabajadores
el resultado óptimo de la intervención de la inspección del trabajo residirá en la recuperación
de las condiciones de trabajo previas a la vulneración o incumplimiento de sus derechos
laborales. A este proceso se le denomina “restitución del derecho”.

La restitución de derechos puede darse como producto de una demanda del proceso
inspectivo (subsanación de la infracción laboral) o ser el resultado de la interacción de las
partes de forma paralela al proceso inspectivo. De no darse esta restitución, se esperaría que

20
Numeral 1° del artículo 3° de la LGIT. Las finalidades de la inspección son las siguientes: 1. De vigilancia y exigencia del
cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolabo-
ral, ya se refieran al régimen de común aplicación o a los regímenes especiales (…).

31
 la sanción interpuesta por la inspección no solo restituya los derechos sino que desmotive
futuros incumplimientos.

De los casos estudiados, presentamos la incidencia de la restitución de los derechos laborales

incumplidos.

4.1. SUBSANABILIDAD DE LA INFRACCIÓN LABORAL

Un factor clave en la restitución de derechos está constituido por el concepto
“subsanabilidad de la infracción”. Según el artículo 49° del RLGIT, las infracciones son
rectificables, corregibles, cuando los efectos del derecho incumplido pueden ser revertidos.

¿CUÁNDO SE PUEDEN REVERTIR LOS EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO

Y CUÁNDO NO?

Esta es una pregunta que no tiene respuesta en las normas legales: se trata de un
concepto jurídico indeterminado. Será el inspector quien determine en cada caso
concreto cuándo y cómo se pueden revertir los efectos de una infracción. Por
ejemplo, está claro que no brindar una licencia sindical que haya impedido al
dirigente sindical asistir a una reunión constituye una infracción cuyos efectos dañinos
no pueden ser revertidos, en tanto no se puede retrotraer el tiempo para que el
dirigente asista a la mencionada reunión. Podrá asistir a futuras reuniones, pero
esto no implica revertir el daño ocasionado con anterioridad. En cambio, si el
inspeccionado no cumple con el pago de algún beneficio social, este
incumplimiento es perfectamente subsanable pues el pago de puede realizar con
posterioridad.

Para efectos del presente estudio consideraremos que la restitución de los derechos ocurre
de dos maneras:

a) Cuando el empleador subsana sus incumplimientos.

b) Cuando no pudiendo subsanarlos, modifica su conducta en lo sucesivo.

Cuando el inspector considera que una infracción es subsanable, concede al inspeccionado

un plazo para adecuar su conducta conforme a las normas. Cuando el inspector considera
que la infracción no puede ser subsanada, no concede plazo alguno al sujeto inspeccionado.
En esos casos, la declaración de insubsanabilidad es muy relevante, pues de ello depende en
gran medida la posibilidad de restituir los derechos a los trabajadores.

Del conjunto de expedientes analizados, en catorce (14) casos los inspectores emitieron
una medida de requerimiento para subsanar los incumplimientos laborales. Sin embargo,
solamente en dos (2) de ellos los empleadores la hicieron efectiva en el plazo previsto. De
estos expedientes, uno es sobre libertad sindical y el otro sobre seguridad y salud en el tra-
bajo. Ambos culminaron el proceso con un informe de actuación inspectiva. En los otros doce
(12) casos, el proceso de inspección culminó con un acta de infracción, justamente por el

32 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

incumplimiento de la medida de requerimiento. Como vemos, el grado de cumplimiento de

las medidas de requerimiento en esta fase es bajo. Es importante señalar que en la fase
sancionadora las resoluciones emitidas en primera instancia y segunda instancia pueden
volver a solicitar al empleador la subsanación de los derechos incumplidos.

Cabe indicar también que no siempre la declaración de una falta como insubsanable es
adecuada. Veamos ejemplos de inspectores que declaran insubsanable una falta a pesar
de que la empresa ya la había corregido. En la orden de inspección nº 466-2014-SUNAFIL/
ILM, correspondiente a una denuncia por discriminación antisindical en la empresa Star Print,
el acto de discriminación denunciado por el sindicato consistiría en omitir el pago de una
bonificación por eficiencia a los trabajadores afiliados al sindicato. Durante las actuaciones
inspectivas la empresa efectuó el reintegro de la bonificación alegando que se trató de un error
involuntario, hecho que fue debidamente consignado en el acta de infracción. No obstante, el
inspector manifestó lo siguiente:

Se verifica que el sujeto inspeccionado, al no pagar de forma completa el bono por

eficiencia correspondiente al mes de enero de 2014, cometió un acto de
discriminación por el libre ejercicio de su actividad sindical (…) hecho que, sin
perjuicio de que a la fecha ya lo haya reintegrado, resulta insubsanable por la
naturaleza del bien vulnerado (…).

Es así que, aun cuando se reintegró el pago omitido, el inspector emitió el acta de infracción
con la respectiva propuesta de sanción21.

Sin duda, sancionar a una empresa, aun cuando esta haya enmendado su conducta
subsanando el incumplimiento, constituye un desincentivo al cumplimiento de las normas
sociolaborales. Mientras se siga sancionando a los empleadores, cuando estos han
subsanado oportunamente sus incumplimientos, los hace más propensos a conservar el
incumplimiento en futuras inspecciones. En el siguiente caso se observa la importancia de
considerar oportunamente las subsanaciones efectuadas por los empleadores y de tratar con
cautela el concepto “subsanabilidad”.

21
Este caso derivó en el acta de infracción n° 1175-2014, emitida el 15 de mayo del 2014, imponiéndose una multa por S/
4598. El acta fue apelada en primera instancia mediante la resolución n° 275-2014-SIRE2, emitida el 31 de diciembre del
2014, dándose por no acogida.

33
 4.2. LA RESTITUCIÓN DE DERECHOS POR OTRA VÍA QUE LA
SUBSANACIÓN
Como hemos señalado en el capítulo dos, existen cinco casos (11%) en los que el motivo
de la denuncia fue resuelto por los empleadores, sea de manera unilateral o producto de un
diálogo o negociación entre las partes. De esta forma, al superarse la situación que motivó la
denuncia, el proceso de inspección culmina en un informe sin medida de requerimiento. En estos
casos se maneja con distinto criterio la subsanabilidad. Veamos un ejemplo. En la investigación
iniciada mediante la orden de inspección nº 16023-2015 (y que devino en un informe de
actuación inspectiva), referida a una denuncia por vulneración del derecho a la
seguridad y salud ocupacional en la empresa Star Print S.A., el sindicato denunció que su
empleador negaba a los trabajadores del turno noche (de las 21:00 horas hasta las 6:00 horas)
tomar su refrigerio a la mitad de la jornada, generando que estos laboren hasta nueve horas
seguidas sin alimentarse. Por su parte, los trabajadores del turno tarde (14:15 horas-23:00 horas),
denunciaron que no se otorgaba tampoco ningún tipo de alimentación.

En el marco de las actuaciones inspectivas, se logró que el representante de la empresa se

comprometiera ante la dirigencia sindical a realizar los cambios necesarios para disponer de
un momento para el refrigerio dentro de la jornada laboral, a manera de alimentación principal.
Así, el 16 de diciembre del 2015, la empresa hizo entrega a la Sunafil del acta de acuerdo
suscrita con el sindicato, en la que se establece que:

(…) La empresa conviene en modificar el horario de refrigerio (…) en el horario

nocturno de 00:30 horas a 01:15 horas. Por otro lado, en el segundo turno la empresa
se compromete en asegurar el refrigerio en el horario de 19:00 horas a 19:45 horas
para el personal que se registra de manera anticipada. Asimismo, la empresa velará
por la supervisión y calidad de los alimentos que se otorgan (…).

De esta forma, en tres actuaciones inspectivas – siendo que una de ellas se trató de una
verificación de hechos22 - no solo se agotó el proceso inspectivo sino que además se solucionó
el conflicto laboral.

En este caso particular, la inspección del trabajo facilitó un proceso de diálogo social que
concluyó con la solución a un conflicto laboral. Asimismo, la restitución del derecho fue posible
en virtud de la predisposición de las partes para resolver el conflicto por la vía del diálogo.
En base a este ejemplo, se puede afirmar que la restitución del derecho es un asunto que no
depende exclusivamente del Sistema de Inspecciones del Trabajo, aunque en todos los casos
la participación de la autoridad de trabajo resulta determinante para acercar a las partes a la
solución del conflicto.

22
La verificación de hechos consistió en la confirmación del domicilio a través de la Consulta RUC del portal web de la
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) realizada el 24 de noviembre del 2015, el
mismo día en que se realiza la única visita inspectiva, mientras que la verificación del acta de acuerdo se produjo el 16
de diciembre del 2015. Por tanto, para efectos prácticos en la evaluación de la eficiencia, las investigaciones culminaron
tras dos actuaciones inspectivas.

34 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

4.3. EJECUTABILIDAD DE LA RESTITUCIÓN DEL DERECHO EN EL

CASO DE UNA INFRACCIÓN SUBSANABLE
Otro elemento importante relacionado con la restitución de los derechos tiene que ver con la
ejecutabilidad de la Resolución de Subintendencia de Primera Instancia (RSI).

Según la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT), las resoluciones de la autoridad
administrativa de trabajo que reconocen obligaciones se tramitan en proceso de ejecución23.
Es decir, que la RSI es un título ejecutivo que puede ser tramitado en el Poder Judicial mediante
un proceso de ejecución, cuyo trámite es más célere en comparación con el proceso ordinario
y el proceso abreviado.

En tal sentido, en algunos casos se considera oportuno que las RSI ordenen en la parte
resolutiva, por ejemplo, el pago de los beneficios sociales, la suscripción de contratos a
plazo indeterminado o su inclusión en la planilla de la empresa, el cese de los actos de
hostilización antisindical, entre otras acciones orientadas a restituir derechos laborales. De esta
forma se pautean las medidas correctivas o compensatorias relacionadas con la infracción
determinada.

El carácter ejecutable de las RSI carece de utilidad cuando el inspector del tra-
bajo o la Sub Intendencia de Resolución consideran las infracciones como
insubsanables, es decir, que sus efectos no pueden ser revertidos. Esto ocurre, por ejemplo, con las
infracciones a la labor inspectiva. Si el sujeto inspeccionado impide el ingreso del inspector
al centro de trabajo, en el futuro no será posible revertir el efecto de la obstrucción de la labor
inspectiva porque la dilatación del procedimiento ya se produjo; incluso esta obstrucción
puede ocasionar la imposibilidad de que la inspección verifique los hechos materia de
investigación. Cuando el inspector declara la insubsanabilidad de una infracción, omite dictar
las medidas pertinentes para restituir el derecho.

Por ejemplo, en el caso iniciado mediante la orden de inspección nº 742-2014-SUNAFIL/ILM,

referido a una denuncia por discriminación salarial en la empresa Star Print S.A., tanto la
inspectora del trabajo como el órgano sancionador consideraron que las prácticas de
discriminación antisindical (otorgamiento de beneficios económicos a los trabajadores no
sindicalizados) constituye una infracción perfectamente subsanable. Esto conllevó a que la
Resolución de Sub Intendencia nº 196-2014-SUNAFIL/ILM/SIRE2 disponga que la empresa
inspeccionada cumpla con las siguientes acciones dirigidas a restituir derechos que habían
sido conculcados a los trabajadores sindicalizados: (1) el pago devengado del convenio
colectivo 2013-2014 (…); y (2) otorgar el bono económico a favor de los trabajadores (…).

De esta forma, cuando el sujeto inspeccionado no haya subsanado el incumplimiento

materia de sanción, la restitución de derechos será posible en vía judicial a través de uno de los
procesos más rápidos con que cuenta el Poder Judicial.

23
Artículo 57° de la ley nº 29497,

35
 A
MANERA DE
CONCLUSIÓN
5

La revisión de los 50 expedientes ingresados al sistema inspectivo en el sector

textil-confecciones nos permiten inferir un conjunto de conclusiones preliminares que,
aun cuando deban ser confirmadas con el análisis de nueva evidencia, representan una
aproximación importante al funcionamiento actual de las inspecciones del trabajo y de sus
niveles de eficacia en el rol tutelar de los derechos laborales.

● Si analizamos la efectividad de la inspección del trabajo en relación a la identificación

de los incumplimientos laborales podemos deducir que existe un porcentaje
importante de casos (28%) en los que la inspección, sea por insuficiente labor de
investigación (10 casos) o deficiente motivación (4 casos), concluye que no existe
incumplimiento laboral, cuando en la práctica podría haber existido.

● La celeridad del proceso inspectivo también presenta serios problemas en el sector.

Existen demoras importantes en las fases no explícitamente pauteadas en el
reglamento de la ley de inspecciones. De esta manera, los procesos se alargan mucho
más de lo previsto, afectando sus resultados y la oportunidad de la inspección.

● En el caso de medir la efectividad de la inspección del trabajo en función a la

restitución de los derechos laborales, podemos señalar que solo en 7 casos (14%) se
ha logrado constatar la superación de la situación de incumplimiento, sea a través del
cumplimiento de las medidas de requerimiento (2 casos) o de la acción de las partes
mientras el proceso inspectivo se desarrollaba (5 casos).

● En general, no existe disposición de los empleadores para facilitar la labor inspectiva

y/o superar las situaciones de incumplimiento. Solo en dos (2) casos los empleadores
cumplieron con las medidas de requerimiento interpuestas por la inspección del
trabajo y en quince (15) casos el acta de infracción da cuenta de la existencia de
obstrucción a la labor inspectiva.

● En algunos casos las organizaciones sindicales no conocen de manera suficiente las

normas laborales y denuncian incumplimientos que no son tales. Esto resta efectividad
a la labor inspectiva al invertir recursos en casos que no involucran incumplimiento de
normas laborales.

36 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

A partir de la revisión y análisis de los 50 expedientes mencionados se puede entender por qué
los dirigentes sindicales del sector textil-confecciones muestran sentimientos de desconfianza
y frustración respecto del funcionamiento del sistema inspectivo.

Y si bien la percepción negativa es general entre los dirigentes sindicales entrevistados,

también se registran en ese sentimiento algunos matices. Existe la sensación de que las
inspecciones son ineficaces para restituir derechos laborales, aunque eventualmente puedan
contribuir como elementos probatorios en la vía judicial (“Al final las inspecciones solo sirven
para acopiar pruebas, porque finalmente sus denuncias se van a judicializar”. “Últimamente
estamos usando el tema inspectivo para tener pruebas, para luego judicializar las denuncias.
Ahora el lineamiento de la Sunafil es sacar informes o multar poco”). Recién cuando las
denuncias llegan al Poder Judicial es que las empresas denunciadas - cumplen cuando lo
hacen con - lo resuelto por el juez (“[A la empresa] la multaron. Pero no ha cedido en nada.
Y a los trabajadores que han sido repuestos los ha vuelto a sacar. Cuando han ido con una
denuncia penal, cartas notariales, recién la empresa se alineó”).

37
 RECOMENDACIONES
PARA POTENCIAR EL
SISTEMA DE INSPECCIONES
6

El fortalecimiento del sistema de fiscalización laboral requiere de una serie de decisiones

políticas,medidas legislativas y procedimientos administrativos que posibiliten y coadyuven
a dotarlo de eficacia y eficiencia. El análisis de cincuenta (50) expedientes administrativos
correspondientes a inspecciones del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima
Metropolitana, así como el testimonio de dirigentes sindicales de las empresas de los casos
analizados, nos permiten arribar a las siguientes recomendaciones.

1 Revisar y precisar formalmente los criterios legales que se aplicarán a casos con-
cretos de violación o incumplimiento de la legislación laboral, de forma tal que tanto
los inspectores como el órgano sancionador dispongan de un repertorio unificado y
homogéneo de criterios.

2 Determinar con precisión los plazos correspondientes a cada una de las etapas del
procedimiento inspectivo y sancionador, evitando los vacíos o ambigüedades que
existen en la actualidad, a fin de dotar de previsibilidad y celeridad al procedimiento
inspectivo (ver el flujograma del procedimiento inspectivo laboral presentado en la
página 18 donde se especifica en qué etapas hay vacíos de reglamentación de los
plazos).

3 Implementar una estrategia que incentive (u obligue) a los empleadores a restituir el

derecho vulnerado, a cambio de eximirse de la responsabilidad y la sanción adminis-
trativa. En ese sentido, resulta conveniente que en todos los casos las RSI ordenen en
su parte resolutiva la restitución de los derechos laborales incumplidos.

4 Incorporar al sistema de inspecciones laborales un protocolo que contribuya y

facilite acciones de seguimiento a las empresas que fueron objeto de denuncias/pe-
nalidades por infracciones a la normativa laboral, a fin de asegurar que no deriven en
incumplimientos reiterativos.

5 Priorizar los expedientes referidos a vulneraciones a derechos fundamentales en el

sector; para lo cual se requiere sistematizar los expedientes de inspección y sanciona-

38 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

dores iniciados mediante denuncia de la Fnttp, o de sus sindicatos afiliados, así como
los que hayan sido iniciados de oficio o a pedido individual de los trabajadores que se
encuentren dentro del ámbito de la Fnttp y sus afiliados.

6 Mejorar el diseño y elaboración de las actas de infracción para facilitar su compren-

sión y utilización por la autoridad administrativa y las partes involucradas en la de-
nuncia. Para ello se recomienda incluir una plantilla –que hemos llamado “cuadro de
infracciones”– en el formato del acta de infracción, a fin de reemplazar el formato
narrativo y disperso con el que se venía trabajando, con lo cual se espera facilitar su
comprensión a las partes. El uso de esquemas en lugar de narraciones reduce la posi-
bilidad de cometer errores de redacción (conjugar géneros, número, artículos, conec-
tores y preposiciones, además de aligerar el número de palabras). De esta forma, el
proceso de revisión preliminar del acta de infracción a cargo del supervisor inspector
será mucho más célere y se enfocará, principalmente, en los asuntos de fondo. A con-
tinuación, una muestra un modelo posible del cuadro de infracciones:

Modelo propuesto

PRESUNTA Nº
Nº CONDUCTA
NORMA
VULNERADA
TIPIFICACIÓN TRABAJADORES
MULTA
PROPUESTA
INFRACTORA AFECTADOS

1 Menoscabar el derecho de Constitución Numeral 15 UIT

sindicalización de los Pólitica (28º); 25.10 del 25º +
trabajadores (1, 2 y 3) y no
permitir colocar una
D.S. nº 010-2003 -TR
(2º y 4º): Convenio
del RLGIT
29 50%

vitrina sindical afectando 87º OIT (2º y 3º) MUY GRAVE S/ 88 875.00
a 29 trabajadores
afiliados al
sindicato.

2 No haber efectuado el D.S. nº 010-2003-TR Numeral 10 UIT

descuento de la cuota (4º, 27º, 28º y 29º) 24.10 del 24º +
sindical correspondiente
a los meses de enero y
del RLGIT
29 50%

febrero del 2016 a favor de GRAVE S/ 59 250.00

29 trabajadores afiliados
al sindicato.

3 Impedimento de entrada a Ley nº 28806 (9º) Numeral 100 UIT

determinadas áreas del centro 46.1 del 46º +
de trabajo durante la visita
del 4 de febrero
del RLGIT
1460 50%

del 2016 MUY GRAVE S/ 592 500.00

4 No cumplir con la medida Ley nº 28806 (5º, Numeral

inspectiva de requerimiento numeral 5.3;14º) 46.7 del 46º 15 UIT
de fecha 14 de abril
de 2016
del RLGIT
29
MUY GRAVE S/ 29 625.00

MULTA PROPUESTA TOTAL S/ 770 250.00

39
 7 Los sindicatos deben ser rigurosos en la presentación de las denuncias. Un
número importante de solicitudes de inspección son desestimadas por la deficiente
formulación de los incumplimientos o vulneraciones reportadas por la organización
sindical o trabajador.

8 Asimismo, las organizaciones sindicales que presentan denuncias ante la

autoridad inspectiva deben ser diligentes en el seguimiento del trabajo del inspector. La
sobrecarga laboral en las instancias competentes (Sunafil y direcciones regionales)
puede llevar a que los expedientes se estanquen o avancen lentamente, superando
los plazos establecidos y dificultando la subsanación de las faltas o resarcimiento de
los trabajadores afectados.

40 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
 Plades / Solidarity Center

“Anexo n° 1: Relación de 50 expedientes analizados”

NOMBRE DE Nº DE ORDEN DE
NUMERO
LA EMPRESA INSPECCIÓN MATERIAS

Libertad sindical (discriminación

1 Start Print S.A. 13020-2014
remunerativa)
Libertad sindical (discriminación
2 Start Print S.A. 742-2014
remunerativa)

3 Start Print S.A. 4268-2014 Libertad sindical (discriminación)

Start Print S.A. Seguridad y salud en el trabajo

Start Print S.A. Pago y remuneración y beneficios

6 Start Print S.A. 16023-2015 Seguridad y salud en el trabajo

7 Start Print S.A. 7974-2016 Hospitalización

8 Start Print S.A. 12238-2014 Libertad sindical (discriminación)

Libertad sindical (discriminación
9 Start Print S.A. 7538-2015 remunerativa), licencia sindical,
cuota sindical
Libertad sindical (discriminación
10 Start Print S.A. 466-2014
remunerativa)
Aris
11 13282-2014 Hositalización
Industrial S.A.
Aris
12 5567-2014 Libertad sindical
Industrial S.A.
Aris
13 8009-2015 Libertad sindical (discriminación)
Industrial S.A.
Aris
14 6413-2016 Libertad sindical (discriminación)
Industrial S.A.
Aris Libertad sindical (discriminación
15 13387-2015
Industrial S.A. remunerativa)
Aris Libertad sindical (discriminación
16 6055-2014 remunerativa), licencia sindical,
Industrial S.A. cuota sindical, licencia sindical
Libertad sindical (hostilizaciones),
17 Romosa S.A.C 4917-2017
jornada de trabajo

18 Romosa S.A.C 8059-2017 Libertad sindical

19 Romosa S.A.C 12064-2014 Seguridad y salud en el trabajo

20 Romosa S.A.C 2641-2014 Libertad sindical (hostilizaciones)

21 Romosa S.A.C 3507-2014

(MTPE); 768-2014 Libertad sindical (hostilizaciones)
(Sunafil)
22 Romosa S.A.C 3121-2016 Seguridad y salud en el trabajo

23 Romosa S.A.C 16112-2016 Seguridad y salud en el trabajo

24 Romosa S.A.C 5589-2016 Seguridad y salud en el trabajo

25 Romosa S.A.C 16350-2015 Libertad sindical

41
 NOMBRE DE Nº DE ORDEN DE
NUMERO
LA EMPRESA INSPECCIÓN MATERIAS

26 Romosa S.A.C 1243-2016 Descanso vacacional

27 Romosa S.A.C 6639-2014 Desnaturalización de contratos

28 Romosa S.A.C 15401-2015 Seguridad y salud en el trabajo

Libertad sindical (discriminación

29 Romosa S.A.C 12018-2014
remunerativa)
Industrial
30 9083-2016 Convenio colectivo
Hilandera S.A.C
Industrial Libertad sindical (discriminación
31 17643-2016
Hilandera S.A.C remunerativa)
Industrial
32 18638-2016 Hostiliación, prima textil
Hilandera S.A.C
Industrial Libertad sindical (incentivo a la
33 19180-2016
Hilandera S.A.C desafiliación)

360-2017 Desnaturalización y pago de

34 Textina S.A.
(callao) beneficios sociales

Modas Diversas
35 1585-2016 Libertad sindical (hostilizaciones)
del Perú S.A.C.

Modas Diversas
36 3681-2016 Desnaturalización
del Perú S.A.C.

Libertad sindical (discriminación

37 Creditex S.A.A. 19889-2016
remunerativa)
Libertad sindical (discriminación
38 Creditex S.A.A. 635-2016
remunerativa)

Libertad sindical (discriminación

39 Creditex S.A.A. 9557-2016
remunerativa)

40 Creditex S.A.A. 16628-2016 Desnaturalización

41 Hialpesa. 4706-2015 Libertad sindical (hostilizaciones)

19379-2013
42 Topy Top S.A. (MTPE); 201-2014 Libertad sindical
(Sunafil)
Discriminación sindical, convenio
43 Topy Top S.A. 580-2014
colectivo, jornada, remuneraciones
44 Topy Top S.A. 4972-2014 Desnaturalización (tercerización)

45 Topy Top S.A. 2458-2016 Pago de remuneración y beneficios

46 Topy Top S.A. 14965-2016 Libertad sindical (hostilizaciones)

2411-2014
Libertad sindical (discriminación
47 Topy Top S.A. (MTPE); 580-2014
remunerativa)
(Sunafil)
48 Topy Top S.A. 5414-2016 Seguridad y salud en el trabajo
49 Topy Top S.A. 8137-2015 Libertad sindical

50 Topy Top S.A. 4240-2017 Seguridad y salud en el trabajo

42 La efectividad de la inspección del trabajo en el sector textil-confecciones de Lima Metropolitana: un estudio de caso
Plades / Solidarity Center

43