Junio de 2020

0
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
Insurgentes Sur 810 Colonia Del Valle
Alcaldía de Benito Juárez CP 03100
Ciudad de México

Citación sugerida:

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Evaluación de Diseño

con Trabajo de Campo de la Vertiente de Planeación Urbana, Metropolitana y
Ordenamiento Territorial del Programa de Mejoramiento Urbano 2019-2020. Ciudad de
México: CONEVAL, 2020.

1
 CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN
DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL

Investigadores Académicos Fernando Alberto Cortés Cáceres

2006-2019 El Colegio de México

Agustín Escobar Latapí

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social-Occidente

Graciela María Teruel Belismelis

Universidad Iberoamericana

Investigadores Académicos María del Rosario Cárdenas Elizalde

2020 Universidad Autónoma Metropolitana

Claudia Vanessa Maldonado Trujillo

Centro de Investigación y Docencia Económicas

Guillermo Cejudo Ramírez

Centro de Investigación y Docencia Económicas

Salomón Nahmad Sittón

Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social-Pacífico Sur

John Scott Andretta

Centro de Investigación y Docencia Económicas

Armando Bartra Vergés

Universidad Autónoma Metropolitana

Secretaría Ejecutiva José Nabor Cruz Marcelo

Secretario Ejecutivo

Karina Barrios Sánchez

Directora General Adjunta de Evaluación

Alida Marcela Gutiérrez Landeros

Directora General Adjunta de Análisis de la Pobreza

Édgar A. Martínez Mendoza

Director General Adjunto de Coordinación

Daniel Gutiérrez Cruz

Director General Adjunto de Administración

2
 COLABORADORES

Equipo técnico
Thania Paola de la Garza Navarrete
Liv Lafontaine Navarro
Eduardo Jair Lizárraga Rodríguez
Ana Gabriela López Díaz
Ari René Marneau Acevedo

El equipo técnico agradece al equipo de la Dirección General Adjunta de Coordinación:

Edgar A. Martínez Mendoza, José Manuel Del Muro Guerrero Fernando García Mora,
Jessica Daniela Monroy Jiménez por el apoyo recibido en el análisis de la Matriz de
Indicadores para Resultados de esta evaluación.

Consultores externos

El equipo técnico agradece al Colegio de México A.C. por los insumos que aportó para la
elaboración de este informe, con base en los productos entregados a partir del convenio
DGAE/DGAAGF/04/2019.

3
 17 Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo 2019 - 2020

1. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa de Apoyo para el Bienestar
de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras 2019-2020.

[Link]
[Link]

2. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Sembrando Vida 2019-2020.

[Link]
[Link]

3. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Pensión para el Bienestar de
las Personas con Discapacidad Permanente 2019-2020.

[Link]
[Link]

4. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Precios de Garantía a

Productos Alimentarios Básicos 2019-2020.

[Link]
[Link]

5. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Crédito Ganadero a la

Palabra 2019-2020.

[Link]
[Link]

6. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Fertilizantes 2019-2020.

[Link]
.zip

7. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Producción para el Bienestar
2019-2020.

[Link]
.zip

8. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Agromercados Sociales y

Sustentables 2019-2020.

[Link]
[Link]

9. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Universidades para el

Bienestar Benito Juárez García 2019-2020.

4
[Link]
[Link]

10. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Beca Universal para
Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez 2019-2020.

[Link]
[Link]

11. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa de Becas de Educación
Básica para el Bienestar Benito Juárez 2019-2020.

[Link]
[Link]

12. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Jóvenes Escribiendo el
Futuro 2019-2020.

[Link]
[Link]

13. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Nacional de

Reconstrucción 2019-2020.

[Link]
[Link]

14. Evaluación de Diseño con trabajo de campo de la Vertiente de Planeación Urbana,

Metropolitana y Ordenamiento Territorial del Programa de Mejoramiento Urbano 2019-
2020.

[Link]
[Link]

15. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Jóvenes Construyendo el
Futuro 2019-2020.

[Link]
[Link]

16. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa Cultura Comunitaria 2019-
2020.

[Link]
[Link]

17. Evaluación de Diseño con trabajo de campo del Programa de Microcréditos para el
Bienestar 2019-2020.

[Link]
[Link]

5
Contenido

Introducción ........................................................................................................... 12
I. Descripción general del programa .................................................................. 16
II. Metodología de evaluación ............................................................................. 21

III. Análisis del diseño del programa .................................................................... 25

IV. Análisis del funcionamiento del programa ...................................................... 38
V. Recomendaciones .......................................................................................... 58

VI. Opinión del programa y acciones de mejora ................................................... 64

Referencias ........................................................................................................... 77

Anexos .................................................................................................................. 79
Anexo A. Cambios del programa durante el proceso de evaluación .............. 79

Anexo B. Referencias de la evaluación .......................................................... 79

Anexo C. Evaluación de diseño ...................................................................... 79

Anexo D. Análisis del funcionamiento ............................................................. 79

6
Índice de figuras

Figura 1. Características de la vertiente PUMOT, 2020 ........................................ 17

Figura 2. Modelo de procesos ajustado al PUMOT, 2019 ..................................... 39

Figura 3. Proyectos aprobados por el PUMOT 2019 ............................................. 55

Índice de cuadros
Cuadro 1. Criterios de selección por modalidad, vertiente PUMOT 2020 ....................... 19

Cuadro 2. Principales cambios identificados en el PUMOT, 2019-2020 ........................... 20

Cuadro 3. Criterios de selección de casos en la evaluación ............................................. 23

Cuadro 4. Efectos (Árbol de Problemas) diagnóstico del PMU, 2020 ............................... 27

Cuadro 5. Montos de los apoyos de la vertiente PUMOT, 2020 ....................................... 31

Cuadro 6. Criterios de Priorización PUMOT, 2019 ........................................................... 46

Cuadro 7. Propuesta de variables, criterios de admisibilidad y evaluación ....................... 47

Cuadro 8. Actividades en producción de bienes y servicios, PUMOT 2019 ..................... 49

Cuadro 9. Principales actividades para la elaboración de un plan de ordenamiento

territorial........................................................................................................................... 51

Cuadro 10. Principales mejoras derivadas de la evaluación ........................................... 64

7
Siglas y acrónimos

APF Administración Pública Federal

CONAPO Consejo Nacional de Población
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
DGDUSV Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda
DGPP Dirección General de Programación y Presupuestación
DOF Diario Oficial de la Federación
IMEPLAN Instituto Metropolitano de Planeación
IMPLAN Instituto Municipal de Planeación
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
IRUS Índice de Rezago Urbano y Social

Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y

LGAHOTDU Desarrollo Urbano
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PEOTDU Programas Estatales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano
PM Programas Metropolitanos
PMDU Planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano
PMU Programa de Mejoramiento Urbano
PND Plan nacional de desarrollo 2019-2014
PUMOT Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial
ROP Reglas de Operación

Registro Universal de Participantes de la Secretaría de Desarrollo Agrario,

RUPATU Territorial y Urbano
SDUV Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIG Sistema de Información Georreferenciada
Sistema Integral de Información de Padrones de Programas
SIIPP-G Gubernamentales
SUN Sistema Urbano Nacional
TDR Términos de Referencia

8
Glosario

Cobertura La cobertura es la población que tiene acceso a los servicios y/o

acciones que proporciona el Programa; se entiende por acceso la
facilidad con la cual los beneficiarios pueden recibir los recursos del
programa.

Comité de Es una instancia de decisión conformada por miembros de distintas

validación áreas de la SEDATU, que tiene como principal función resolver el
apoyo a proyectos que se encuentran fuera de los requisitos
establecidos.

Contraloría Mecanismo que se aplica para que las personas beneficiarias, de

Social manera organizada verifiquen el cumplimiento de las metas y correcta
aplicación de los recursos de programa.

Componentes del Bienes y servicios públicos que produce o entrega el programa para
programa cumplir con su propósito; deben establecerse como productos
terminados o servicios proporcionados.

Diagnóstico Documento de análisis que busca identificar el problema que se

pretende resolver y detallar sus características relevantes y de cuyos
resultados se obtienen propuestas de atención.

Diseño Se analiza el propósito del programa, es decir, el vínculo con la

planeación nacional, la consistencia con la normatividad y las posibles
complementariedades o coincidencias con otros programas federales.

Evaluación Análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya

finalidad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y
metas, así como la eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y
sostenibilidad.

Focalización Es el grado de precisión con que el programa otorga beneficios a la

población objetivo y evita el acceso a personas que no se encuentran
comprendidas en esta.

Instancia Son las instancias responsables de llevar a cabo las obras y acciones
ejecutora apoyadas con recursos del PUMOT

9
Instrumentos de Metodologías empleadas para identificar fuentes de información y
recolección de recopilar datos durante la evaluación.
información

Matriz de Resumen de un programa en una estructura de una matriz de cuatro

Indicadores para filas por cuatro columnas mediante la cual se describen el fin, el
Resultados (MIR) propósito, los componentes y las actividades, así como los
indicadores, los medios de verificación y supuestos para cada uno de
los objetivos.

Operadores Recursos humanos que están encargados de la implementación de

un programa o acción pública.

Padrón de Lista oficial de beneficiarios/as que incluye a las personas atendidas

beneficiarios por los programas federales de desarrollo social cuyo perfil
socioeconómico se establece en la normativa correspondiente.

Población Población beneficiada por un Programa en un ejercicio fiscal.

atendida

Población Población que un Programa tiene planeado o programado atender

objetivo para cubrir la población potencial y que cumple con los criterios de
elegibilidad establecidos en su normatividad.

Población Población total que presenta la necesidad o problema que justifica la

potencial existencia de un programa y que, por lo tanto, pudiera ser elegible
para su atención.

Polígonos de Conjunto de manzanas con medio, alto y muy alto grado de rezago
atención urbano y social.
prioritaria

Reglas de Son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un

Operación programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de
eficacia, eficiencia, equidad y transparencia.

Técnicas de Son técnicas de recolección de datos que permiten profundizar en la

investigación descripción y entendimiento de un objeto de estudio, a partir de su
cualitativas interpretación y análisis.

Trabajo de Estrategia de levantamiento de información mediante técnicas

campo cualitativas como la observación directa, entrevistas estructuradas y
semiestructuradas, grupos focales y la aplicación de cuestionarios,

10
 entre otros instrumentos que el equipo evaluador considere, sin
descartar técnicas de análisis cuantitativo.

Tipo de apoyo Son los bienes y/o servicios que el programa proporciona a sus
beneficiarios.

11
 Introducción

Mejorar las condiciones de bienestar de la población en situación de pobreza y excluida

es uno de los principales desafíos que enfrenta cualquier gobierno. A partir de 2019, el
gobierno de México puso en marcha una estrategia para atender este compromiso
caracterizada por los siguientes elementos.1 Primero, se basa en una perspectiva de
derechos, el acceso es universal y la población atendida deja de ser considerada como
beneficiaria, sino como derechohabiente. Segundo, se busca priorizar a ciertos grupos
excluidos y a territorios marginados, con alta densidad de población indígena y alto nivel
de violencia e inseguridad.2 Tercero, se implementó una nueva estrategia de organización
territorial basada en la austeridad republicana, no sectorial, a cargo de la Coordinación
General de Programas para el Desarrollo y la Secretaría de Bienestar (SEBIEN) para
identificar la demanda social y a la población derechohabiente; representada en cada
entidad federativa por la persona delegada de la SEBIEN e implementada, en parte, por
las y los servidores de la nación. Cuarto, el cambio de la oferta gubernamental de
programas sociales a partir de la creación de programas nuevos denominados programas
prioritarios,3 la eliminación de programas ya existentes de amplia cobertura 4 y la
disminución del presupuesto de otros programas sociales para el financiamiento de los
proyectos y programas prioritarios de la estrategia.5

Aunado a estos cambios, la puesta en marcha de cualquier política gubernamental es

complicada. El cambio de actores gubernamentales, el aprendizaje de las nuevas reglas,
la normatividad existente, la ejecución del programa en un territorio amplio, diverso y
heterogéneo y el cambio de paradigma de desarrollo son algunas de las complicaciones
que se presentaron. En particular, el gobierno de la cuarta transformación definió ciertos
aspectos homogéneos que los programas prioritarios debieron incorporar en su diseño: la
identificación de las personas derechohabientes por medio del Censo del Bienestar; la
entrega directa de los apoyos a la población (ya sean monetarios o en especie) sin

1
Está información se integra a partir de reuniones con personal de la Coordinación General de
Programas para el Desarrollo y personal de las dependencias y entidades a cargo de los
programas prioritarios.
2
Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la coordinación e implementación
de los Programas Integrales para el Desarrollo:
[Link]
3
En el segundo semestre de 2019, el Gobierno de México anunció 30 proyectos y programas
prioritarios “diseñados para apoyar a los más necesitados y reactivar la economía nacional desde
abajo y para todos”. Los 30 programas pueden consultarse en el siguiente vínculo:
[Link]
4
Dos ejemplos son Prospera Programa de Inclusión Social eliminado en 2019 y el Seguro Popular
en 2020.
5
Para mayor información es posible consultar los documentos “Análisis de los programas sociales
del PEF 2018 y 2019” y “Análisis de los programas sociales del PEF 2019 y 2020” en los siguientes
hipervínculos, respectivamente:
[Link] y
[Link]

12
intermediarios; la incorporación de la banca privada para la dispersión de apoyos y, la
integración de una estructura operativa transversal, conformada por las y los servidores
de la nación que no dependen o responden a los programas y que al mantenerse en
terreno y estar en contacto con la gente y sus necesidades son uno de los principales
mecanismos de difusión, información y acceso a los programas.

Reconociendo este contexto, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (CONEVAL) determinó acompañar el esfuerzo de diseñar e implementar
17 nuevos programas sociales,6 generando evidencia que contribuyera a mejorar su
capacidad de atención de los problemas o necesidades sociales para los que fueron
creados a partir de la realización de las Evaluaciones de Diseño con Trabajo de Campo
2019-2020.

Para ello, se diseñó una nueva metodología de evaluación que permitiera generar
información a nivel central y en campo, a partir del análisis del diseño y del
funcionamiento de los programas para valorar su orientación a resultados. Desde una
perspectiva ajena a la operación de estas intervenciones, el CONEVAL se propuso
identificar las fortalezas, para impulsarlas, y las áreas de oportunidad para visibilizarlas y
a partir de este ejercicio, emitir una serie de posibles cursos de acción que permitan
atenderlas.

Desde su concepción, la Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo 2019-2020 se

determinó como un ejercicio participativo y con un enfoque cualitativo para cumplir un
doble propósito. El primero, impulsar al ejercicio evaluativo como un proceso de mejora
que reconociera el aprendizaje de las y los responsables de los programas y, por ende, la
evolución de las intervenciones; y el segundo, profundizar en las interacciones de las
personas que participan en los programas (responsables a nivel central y estatal,
derechohabientes y servidores de la nación, entre otras) para comprender la manera en
que operan en el territorio y lo que buscan resolver a partir de la entrega de una
transferencia monetaria o en especie.

Por lo anterior, la Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo 2019-2020 inició en abril
de 2019 y concluyó en junio de este año. El análisis abarca el ejercicio fiscal 2019 y el
primer semestre del 2020, por lo que se considera que algunos de los hallazgos puedan
ser útiles para retroalimentar el ejercicio fiscal 2021.

A partir de la colaboración con doce equipos externos de evaluación que participaron en

la elaboración de los análisis exploratorios de cada programa 7 se integraron los 17
informes de Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo 2019-2020. Las fuentes de

6
A partir del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2019, el
CONEVAL identificó los programas sociales de nueva creación.
7
Uno de los insumos utilizados para la elaboración de las Evaluaciones de Diseño con Trabajo de
Campo 2019-2020 fueron 17 análisis exploratorios que se contrataron con evaluadores externos al
CONEVAL a partir de diez procesos de Licitación Pública Nacional y dos Convenios con
Universidades Públicas.

13
información consideradas en esta evaluación fueron las recibidas por parte de las
dependencias y entidades responsables de los programas de acuerdo con los plazos
consensados al inicio del proceso de la evaluación; la recuperada a través de medios
públicos y, la recabada mediante el trabajo desarrollado en campo.

La tarea en conjunto del total de evaluaciones considera la realización de 123 reuniones

de trabajo con los responsables de los programas y personal de las unidades de
evaluación en las dependencias, entrevistas a 196 funcionarios a nivel central, 126 grupos
focales y 577 entrevistas desarrolladas en el ámbito local a operadores y
derechohabientes. Para el caso de 16 programas, la muestra analítica y la agenda para el
trabajo de campo fue consensada con las y los responsables de los programas y las
unidades de evaluación en las dependencias y entidades, por lo que se reconoce y
agradece el apoyo logístico, la disposición y la apertura para el ejercicio de evaluación. 8

Un reconocimiento especial a las personas responsables de los programas de Fomento a

la Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial (PUMOT) y
Agromercados Sociales y Sustentables (AMSYS) que, a pesar de que para 2020 fueron
eliminados como programas presupuestarios,9 continuaron con el interés en la evaluación
y se llevó a cabo el trabajo de campo y las reuniones acordadas desde el principio de este
ejercicio.

La Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo de la Vertiente de Planeación Urbana,

Metropolitana y Ordenamiento Territorial del Programa de Mejoramiento Urbano 2019-
2020 está integrada por seis secciones. En la primera, se describen las características del
programa y se establecen los cambios que tuvo entre 2019 y 2020. En la siguiente
sección se incluye la metodología de evaluación y la muestra para el levantamiento de
información en campo. En la tercera sección se analizan los principales aspectos del
diseño del programa, mientras que en la cuarta se aborda su funcionamiento. En la
quinta, se emiten las recomendaciones que se basan en las áreas de oportunidad
identificadas en el diseño y funcionamiento del programa. Finalmente, se presenta la
posición institucional de la dependencia o entidad responsable del programa que incluye,
por una parte, su opinión respecto del informe de evaluación, su proceso y los actores
involucrados (equipos externos de evaluación y CONEVAL) y por otra, acciones que están
emprendiendo para mejorar su intervención.

8
Para el caso del Programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez solo fue posible realizar
el ejercicio piloto determinado para probar los instrumentos de recolección de información en
campo. Lo anterior, por la imposibilidad de contar con el apoyo para realizar las visitas en campo.
Por tal motivo, el contrato del Análisis exploratorio de este programa se dio por terminado
anticipadamente y la valoración final integra los insumos iniciales y la información a la que tuvo
acceso el equipo del CONEVAL.
9
El PUMOT se convirtió en una vertiente del Programa de Mejoramiento Urbano y algunas de las
acciones del programa Agromercados Sociales y Sustentables serán consideradas para continuar
realizándolas en la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.

14
La Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo de la Vertiente de Planeación Urbana,
Metropolitana y Ordenamiento Territorial del Programa de Mejoramiento Urbano 2019-
2020 es un punto inicial para que en un mediano plazo sea posible medir los avances en
el bienestar de la población mexicana como consecuencia de los programas prioritarios,
especialmente en el contexto generado por la enfermedad COVID19 que ha dificultado su
operación. Por ello, se considera importante contar con evidencia sobre la efectividad de
los programas prioritarios para resolver nuevos problemas y con ello, además, contribuir a
la transparencia y rendición de cuentas de los recursos públicos invertidos.

15
 I. Descripción general del programa

El Programa de Fomento a la Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento

Territorial (PUMOT) operó como programa presupuestario hasta 2019. En 2020 se
incorporó al Programa de Mejoramiento Urbano10 (PMU) como la vertiente de Planeación
Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial. La presente evaluación se realizó de
acuerdo con lo señalado en el Programa Anual de Evaluación 2019, e inició en el segundo
semestre de tal año, de modo que el análisis de los procesos realizado a partir del trabajo
de campo refleja la lógica operativa y normativa del PUMOT vigente en 2019, que, en
diversos aspectos, tiene continuidad con la mecánica operativa vigente en 2020, con
algunos cambios referidos en el análisis de diseño que se presenta en el capítulo III del
presente informe.

La vertiente de Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial (en adelante

vertiente PUMOT) tiene como objetivo fomentar el ordenamiento territorial urbano de las
entidades federativas, zonas metropolitanas, municipios y demarcaciones territoriales,
otorgando subsidios a los gobiernos locales para la elaboración o actualización de sus
planes de ordenamiento territorial. Los instrumentos de planeación urbana articulan los
objetivos sociales, espaciales y funcionales de una ciudad con las acciones, instrumentos
y recursos disponibles, a fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
De igual forma, los planes de ordenamiento incluyen estrategias para atender problemas
urbanos, como el abandono de inmuebles, el rezago habitacional y la recuperación de la
rectoría del Estado sobre el territorio (SEDATU, 2020). Dada la naturaleza cambiante de
la ciudad, tales instrumentos deben adaptarse y ser continuamente actualizados (Bazant,
2001).

En 2019, se identificó un rezago en materia de planeación en 75% de los municipios del

país y en 15 entidades federativas, así como en 41 de 74 zonas metropolitanas del país
no se contaba con evidencia de la existencia de algún instrumento de planeación territorial
(SEDATU, 2020). Para atender tal problema, la vertiente PUMOT otorga subsidios
monetarios con cobertura nacional, para la elaboración o actualización de los
instrumentos de planeación territorial, Programas Estatales de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano (POETDU), en el caso de las entidades federativas; Planes o
Programas Municipales de Desarrollo Urbano (PMDU) en el caso de municipios; o
Programas Metropolitanos (PM) en el caso de las zonas metropolitanas. El monto máximo
del subsidio para los municipios es de 1.5 millones de pesos (mdp), mientras que para las

10
El Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) tiene como objetivo contribuir a que las personas
que habitan en manzanas con medio, alto y muy alto grado de rezago urbano y social en las
ciudades de 50,000 habitantes o más que forman parte del Sistema Urbano Nacional (SUN) 2018,
reduzcan sus condiciones de rezago urbano y social, mediante la mejora en el acceso a bienes y
servicios. El PMU cuenta con 2 componentes: a) Mejoramiento Integral de Barrios y Regulación y
Certeza Jurídica y b) Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial (PUMOT). Para
2020 cuenta con un presupuesto de 4,056.45 mdp.

16
entidades federativas y las zonas metropolitanas es de 2 mdp. En caso de que los
gobiernos locales cuenten con el apoyo de instituciones locales de planeación y
ordenamiento territorial, tales como los Institutos Estatales o Municipales de Planeación,
pueden acceder a un monto adicional de 500 mil pesos. Las principales características del
PUMOT se presentan en la Figura 1.

Figura 1. Características de la vertiente PUMOT, 2020

Fomento a la Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial (PUMOT)
¿Qué problema público
identifica?
limitaciones para la elaboración y actualización de instrumentos de planeación territorial 1

•Por medio de 3 componentes2: ¿Para qué

lo hace?
• Ofrece un subsidio para ¿Para •Programa Estatal de Ordenamiento Territorial y
la elaboración o quién? Desarrollo Urbano (POETDU): hasta $2 millones
actualización de un plan •Si cuenta con Observatorio Ciudadano: $2.5 • Fomentar el
de ordenamiento millones
territorial • Municipios, alcaldías de la ordenamiento territorial y
Ciudad de México, Zonas •Programa Metropolitano (PM): hasta $2 millones urbano de las entidades
Metropolitanas y •Si cuenta con IMEPLAN3: $2.5 millones federativas, zonas
gobiernos estatales metropolitanas
•Programa Municipal de Desarrollo Urbano municipios y
¿Qué hace (PMDU): 1.5 millones demarcaciones de la
el PUMOT? •Si cuenta con IMPLAN4: $2 millones Ciudad de México.

¿Cómo lo hace?

Presupuesto y alcance de la intervención

Busca atender a los municipios/zona metropolitana/entidad federativa mayores a 50 mil habitantes que
presenten solicitud ante la SEDATU
En 2020 el PMU cuenta con $ 4056.44 millones de pesos, que representa 37.08 por ciento del presupuesto
de los programas sociales del ramo 15 (Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) para este mismo año.
1 Fuente: Reglas de Operación PMU, (DOF,2020).
2Se refiere a montos máximos
Fuente: elaboración
3 IMEPLAN: del CONEVAL
Instituto Metropolitano de Planeación con base
4 IMLAN: enMunicipal
Instituto ROP del PMU (DOF, 2020).
de Planeación

Operativamente, la vertiente PUMOT, como parte del PMU, depende de la Subsecretaría

de Desarrollo Urbano y Vivienda (SDUV), como instancia normativa, responsable de la
ejecución, dirección y planeación del PMU, así como de la Unidad de Apoyo a Programas
de Infraestructura y Espacios Públicos (UAPIEP), que asume funciones de coordinación y
monitoreo. El área responsable de la vertiente PUMOT, encargada de la emisión y
operación de las convocatorias, así como de la entrega de apoyos y seguimiento a las
instancias beneficiarias, es la Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda
(DGDUSV). Otra instancia participante en la dictaminación de proyectos institucionales o
prioritarios especiales, que incluyen la solicitud de montos adicionales de subsidio, es el
Comité de Validación11, el cual opera a través de grupos de trabajo específicos.

11
En las ROP del PMU dicho Comité está compuesto por funcionarios de la SEDATU. Con voz y
voto, en la presidencia, el titular de la SEDATU (y además con voto de calidad en caso de empate),
en la secretaría ejecutiva, el titular de la SDUV. Como vocales, con voz y voto: los titulares de la
Unidad de Planeación y Desarrollo Institucional, de la Unidad de Apoyo a Programas de
Infraestructura y Espacios Públicos, la Unidad de Proyectos Estratégicos para el Desarrollo

17
Adicionalmente, el PMU cuenta con instancias auxiliares con oficinas de representación
en las entidades federativas, que realizan labores de coordinación y difusión con las
autoridades estatales y municipales locales.

Las instancias beneficiarias son los gobiernos locales, quienes participan como instancia
solicitante durante el desarrollo de la convocatoria, y, en caso de la aprobación de su
solicitud, se convierten en instancia ejecutora con la firma de un Convenio de
Coordinación entre la SEDATU y el gobierno local, a través de su dependencia con
atribuciones en materia de desarrollo urbano, que usualmente recae en la Secretaría de
Desarrollo Urbano, en los Institutos Metropolitanos de Planeación (IMEPLAN) o Institutos
Municipales de Planeación (IMPLAN); o en Observatorios Ciudadanos, que la vertiente
PUMOT valida como instancias ejecutoras cubriendo ciertos requisitos. De acuerdo con
las Reglas de Operación (ROP) 2020 del PMU, los Observatorios Ciudadanos son
organismos de la sociedad civil dedicados al estudio, organización y difusión de
información sobre problemas y políticas tanto urbanas como regionales (DOF, 2020).

En el caso de las solicitudes que contemplan el acompañamiento de un Observatorio

Ciudadano, IMEPLAN o IMPLAN, estas instancias estarán a cargo de la elaboración del
instrumento de planeación. En el caso de solicitudes de entidades federativas o
municipios sin la participación de IMEPLAN, IMPLAN u Observatorios, se contempla la
contratación de un consultor especializado. Para obtener el subsidio, los gobiernos locales
solicitantes deben presentar su solicitud conforme a los requisitos establecidos en las
ROP y en apego a los plazos dispuestos en la convocatoria. Entre los requisitos destacan:

1) Oficio de solicitud y compromiso

2) Propuesta técnica
3) Dictamen de no existencia12
4) Cuestionario PUMOT
5) Personalidad jurídica del Observatorio Ciudadano, IMPLAN o IMEPLAN,
6) Ficha curricular de las tres figuras del punto anterior
7) Currícula del personal del Observatorio Ciudadano, IMPLAN o IMEPLAN.
Adicionalmente, en el componente de zona metropolitana se deberá presentar: a)
documento que acredite la personalidad de la comisión de ordenamiento en términos de
la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano
(LGAHOTDU), o b) convenio de coordinación entre estado y municipios, firmado por todos
los territorios que integran la zona metropolitana, en donde se especifique si el gobierno
estatal, o cual de los municipios integrantes, fungirá como instancia ejecutora aprobado

Urbano, el Instituto Nacional del Suelo Sustentable, la DGPP, la DGDUSV y la Dirección General
de Coordinación de Oficinas de Representación. Como invitados permanentes con voz y sin voto,
los titulares de la Unidad de Asuntos Jurídicos y el Órgano Interno de Control. El Comité podrá
convocar a invitados especiales en sus sesiones, ya sea de dependencias o entidades de la
Administración Pública Federal (APF) o de especialistas en los temas.
12
En las ROP del PMU no se define a que se refiere con Dictamen de no existencia. Sin embargo,
en las ROP del PUMOT del 2019 se referían a un escrito libre donde se afirmara que no existía
proyecto similar alguno por el que estuviera haciendo alguna solicitud el gobierno local.

18
por unanimidad y, c) en caso de no existir ninguno de los anteriores mecanismos, los
IMEPLANES acreditados jurídica y técnicamente podrán actuar como instancias
ejecutoras, y deberán integrar un Consejo Metropolitano con la participación de todos los
gobiernos locales involucrados. Los criterios de selección 2020 se presentan en el Cuadro
1.

Cuadro 1. Criterios de selección por modalidad, vertiente PUMOT 2020

Estatal

Se deben encontrar por arriba del promedio nacional en al menos tres de estos criterios:
 Carencias por acceso a calidad y espacios en la vivienda 2015
 Carencias por acceso a Servicios básicos en la vivienda 2015
 Tasa de informalidad laboral 2018
 Tasa de incidencia delictiva 2017

Metropolitano

 Que estén incluidas en la Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015.

 Que se encuentren en el territorio de una sola entidad federativa y que incluyan más de un territorio
municipal.
 Se dará prioridad a zonas metropolitanas que se encuentren en el área de influencia inmediata de
proyectos estratégicos del gobierno federal.

Municipal

 Formar parte de las ciudades de 50,000 o más habitantes de acuerdo con el Sistema Urbano Nacional
(SUN) 2018. Estos municipios y ciudades pueden ser consultados en el micrositio del Programa:
[Link]
 No cuenten con un PMDU o bien, cuya última actualización de este programa tenga más de 10 años de
antigüedad a la fecha de publicación de las presentes Reglas de Operación.
 Se dará prioridad a municipios que se encuentren en el área de influencia inmediata de proyectos
estratégicos del gobierno federal.
 No podrán participar los gobiernos locales que hayan sido beneficiados por el Programa de Fomento a la
Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial (PUMOT) en el año fiscal 2019.

Fuente: elaboración del CONEVAL con base en ROP del PMU (DOF, 2020).

Los apoyos otorgados deben ejercerse durante el mismo ejercicio fiscal, lo cual supuso un
reto operativo importante en 2019, como podrá observarse en el análisis de
funcionamiento.

En 2019, el PUMOT tuvo un presupuesto de 37.07 mdp, monto que se redujo a 26.02
mdp, con el cual pudo atender 19 proyectos: uno estatal, dos metropolitanos y 16 en el
ámbito municipal (SEDATU, 2019b), lo cual muestra la restricción presupuestal que
enfrenta el programa para ampliar su cobertura. Para 2020, el programa se integró como
una vertiente del PMU, si bien es un acierto continuar con una intervención que fomenta la
planeación y el ordenamiento territorial (CONEVAL, 2016), la integración a una vertiente
19
supone cambios y retos operativos importantes, así como presupuestales. Si se realiza un
comparativo entre 2019 y 2020, se destacan cambios en los montos de apoyo y algunos
requisitos de selección, como puede observarse en el siguiente cuadro:

Cuadro 2. Principales cambios identificados en el PUMOT, 2019-2020

PUMOT 2019 vertiente PUMOT 2020

Monto Zona Metropolitana: 3 mdp o Reducción del monto que se otorga a Zona Metropolitana: 2 mdp o si
si se contaba con apoyo de se cuenta con apoyo de IMEPLAN 2.5 mdp
IMEPLAN 3.5 mdp
Municipal Eliminación de criterios poblacionales, el monto para el componente
100 mil-500 mil habitantes: 1 mdp, municipal es de 1.5 mdp, si se cuenta con apoyo del IMPLAN: 2 mdp
si se contaba con IMPLAN: 1.5 mdp
500, 001-1 millón habitantes: 1.25
mdp, si se contaba con IMPLAN:
1.75 mdp
1 000 001 o más: 1.5 mdp, si se
contaba con IMPLAN: 2 mdp
Criterios de priorización Cambio de nombre a Criterios de Selección
Componente Estatal: Componente Estatal:
Estar entre las entidades Eliminación del criterio de entidades federativas con mayor índice de
federativas con mayor índice de rezago social
rezago social.
Componente Metropolitano: Componente Metropolitano:
Ser de las zonas metropolitanas Eliminación del criterio de ser zona metropolitana con mayor índice de
con mayor índice de motorización motorización 2016
2016. Adición de criterio: Se dará prioridad a zonas metropolitanas que se
encuentren en el área de influencia inmediata de proyectos
estratégicos del gobierno federal.
Componente municipal: Componente municipal
Tener una población municipal para Cambió: Formar parte de las ciudades de 50,000 o más habitantes de
2010 de más de cien mil habitantes. acuerdo al Sistema Urbano Nacional (SUN) 2018. Estos municipios y
Pertenecer al Sistema Urbano ciudades pueden ser consultados en el micrositio del Programa:
Nacional 2018 de CONAPO y [Link]
SEDATU. Adición. Se dará prioridad a municipios que se encuentren en el área
Se priorizará a los municipios de influencia inmediata de proyectos estratégicos del gobierno federal.
incluidos en el programa Zona Libre Adición. No podrán participar los gobiernos locales que hayan sido
de Frontera Norte de la Secretaría beneficiados por el Programa de Fomento a la Planeación Urbana,
de Economía. Metropolitana y Ordenamiento Territorial (PUMOT) en el año fiscal
2019.
Sin modelo de Convenio de Inclusión de un modelo de Convenio de Coordinación con fecha límite
Coordinación para su firma
Anexo 6 para el proceso de Alineación del proceso de Contraloría Social a los lineamientos de la
Contraloría Social SFP.
Sección específica para casos de Desaparece la sección para casos de excepción
excepción
IMPLAN no puede ser instancia Numeral 5.6 Apartado f) Podrán ser instancias ejecutoras “.Institutos
ejecutora Municipales de Planeación (IMPLAN)….”
Fuente: elaboración del CONEVAL con base en ROP PUMOT 2019 y PMU 2020.

20
 II. Metodología de evaluación

La evaluación de diseño se realiza a los programas nuevos en su primer año de operación

para valorar la congruencia de estos a partir de lo expresado en sus documentos
normativos, como su diagnóstico, Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), y
Lineamientos y/o Reglas de Operación, complementada con información recabada en
entrevistas a funcionarios públicos involucrados en la operación del de los programas a
nivel central. Con base en este análisis, se espera que la evaluación de diseño sea un
instrumento que brinde información para la toma de decisiones sobre la contribución del
esquema de los programas a la solución del problema para el que fueron creados.

El análisis de diseño del PUMOT se realizó, en primera instancia, con información vigente
en 2019, con el propósito de dar una retroalimentación inicial al programa que fuera útil en
sus ajustes por realizar a partir de su experiencia en el primer año de operación.
Posteriormente, en 2020 se actualizó el análisis de diseño con la información normativa
vigente disponible en el primer trimestre del año.

El análisis de funcionamiento incluyó trabajo de campo en tres entidades federativas y

una prueba piloto para recolectar información directa de la implementación de la
intervención. El trabajo de campo se realizó en 2019 y complementó la comprensión de la
lógica operativa del PUMOT a partir del análisis de gabinete y la información recabada
con las entrevistas a nivel central. A partir de lo anterior, se mapearon todos los procesos,
de acuerdo con el modelo general del CONEVAL, y se hizo un análisis detallado de dos
procesos sustantivos: 1) proceso de selección de beneficiarios y, 2) producción de bienes
y servicios.

El trabajo de campo se realizó con un enfoque cualitativo, e incluyó entrevistas

semiestructuradas y entrevistas grupales. El objetivo era tener una comprensión profunda
y detallada de cómo había ocurrido la implementación del programa desde la perspectiva
de los actores involucrados en la operación, así como de los beneficiarios. Se hizo una
selección intencionada de entre las entidades federativas y municipios que recibieron
subsidios del programa en 2019, a partir de una muestra analítica que considera la
complejidad y variabilidad de los distintos escenarios en los que operó el PUMOT.

La investigación cualitativa permite hacer inferencias válidas sobre un fenómeno de

estudio a partir de una cantidad relativamente pequeña de casos. A diferencia de la
inferencia estadística, que hace generalizaciones a partir de una muestra probabilística,
con el muestreo analítico es posible hacer generalizaciones de hallazgos que son
transferibles a contextos similares al que pertenecen los casos seleccionados. Es por ello,
que en la investigación cualitativa la importancia de un hallazgo no depende del número
de entrevistas coincidentes, se asume que la posición de cada actor seleccionado es
estratégica para comprender cómo opera el fenómeno en estudio en un contexto social
particular.

21
Las técnicas cualitativas de recolección de información consideran el papel de la
subjetividad de cada individuo en la comprensión de su perspectiva del fenómeno. Los
hallazgos de la evaluación derivados del trabajo de campo son resultado de un ejercicio
de reflexividad, para tener una visión comprensiva del contexto, y alcanzar el punto de
saturación de información, además del papel crucial del diseño de instrumentos de
recolección ajustados a partir de los resultados de una prueba piloto.

En el análisis de gabinete se utilizó en mayor medida documentación proporcionada por la

Unidad Responsable (UR) y la Unidad de Política, Planeación y Enlace Institucional
(UPPEI) de la SEDATU, que se complementó con la consulta de leyes, reglamentos,
programas sectoriales y páginas oficiales de internet. En el Anexo B se encuentra el
listado de la información utilizada en la evaluación. Entre las principales fuentes de
información proporcionadas por el programa se encuentran las siguientes:

Diseño:

 Documentos diagnósticos del PUMOT 2019, 2020 y PMU con vertiente PUMOT
2020
 Reglas de operación para PUMOT 2019 y PMU en versiones preliminares y de
2020
 TDR para PUMOT 2019, así como Convocatoria 2019
 MIR para PUMOT 2019 y 2020; así como versiones preliminares para PMU 2020
con vertiente PUMOT
 Fichas técnicas de indicadores PUMOT 2019 y 2020, así como PMU sin vertiente
PUMOT

Funcionamiento:

 Informes Trimestrales del PUMOT 2019

 Convenios de coordinación con beneficiarios PUMOT 2019
 Base de datos de solicitudes del PUMOT 2019
 Oficios de reporte de avances o cierre de ejercicio
 Observaciones generales por parte de la UR a los municipios beneficiados del
PUMOT 2019
 Manuales de Organización SEDATU
 Resúmenes del Sistema Informático de Contraloría Social 2019
De acuerdo con los requisitos de la evaluación se seleccionaron casos de al menos tres
entidades federativas, a partir de la información de los 19 proyectos que ya habían sido
aprobados en 2019. La selección de los casos de estudio se hizo a partir de las siguientes
características: volumen de población, densidad urbana, indicadores de peligro, nivel de
exposición a la vulnerabilidad y nivel de equipamiento urbano. En el Cuadro 3 se
muestran la descripción de los criterios de selección de casos.

22
 Cuadro 3. Criterios de selección de casos en la evaluación

Criterios Descripción

Objetivo: Maximizar la variabilidad de escenarios y contextos de implementación del

programa.
1. Variabilidad conforme a los distintos componentes y modalidades del Programa
(Fuente: ROP PUMOT 2019):
Componentes: Fomento al Ordenamiento Territorial Estatal; Fomento a la Planeación
Metropolitana; Fomento a la Planeación Urbana Municipal.
Modalidades: Elaboración con la participación de un IMPLAN, IMEPLAN u observatorio
Criterios de Ciudadano.
selección de la 2. Variabilidad de localización en el territorio:
muestra analítica Abarcar localidades en la costa y el interior;
Regiones Socioeconómicas de México (INEGI, 2000).
3. Variabilidad en las características territoriales y retos de planeación:
Volúmenes de población y densidad urbana (Fuente: INEGI, 2015).
Indicadores de peligro, exposición, vulnerabilidad y equipamiento urbano (Fuente:
CENAPRED, 2017).
4. Incluir casos de por lo menos 3 entidades federativas y casos sugeridos por la
Unidad Responsable del Programa (UR).

Prueba piloto: Ecatepec de Morelos, Estado de México (PMDU)

Casos Fomento a la Planeación Urbana Municipal: Morelia, Michoacán (PMDU)
seleccionados Fomento al Ordenamiento Territorial Estatal: San Luis Potosí (Estado) (POETDU)
Fomento a la Planeación Metropolitana: Zona Metropolitana de Mérida (PM)

1. Operadores del Programa

Unidad Responsable del Programa (UR), PUMOT, 2019.
Encargados de la Unidad y Área Responsable del Programa, PUMOT 2020
2. Titulares y equipos técnicos de los Responsables Administrativo y Técnico con el
PUMOT,
3. Proveedor del servicio para la elaboración de los instrumentos.
Ecatepec de Morelos: Responsable operativo: Dirección de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas. Responsable Administrativo: Dirección de Bienestar.
Morelia, Mich.: Responsable operativo: Secretaría de Urbanismo; Responsable
Tipo de informantes
Administrativo: Secretaría de Administración. Proveedor del servicio: IMPLAN Morelia.
seleccionados
San Luis Potosí: Responsable operativo: Dirección General de Desarrollo Urbano de la
SEDUVOP. Responsable Administrativo: Dirección de Administración y Finanzas de la
SEDUVOP. Proveedor del servicio: Consultor e integrantes de Observatorio
Ciudadano.
ZM de Mérida: Responsable operativo: Dirección de Movilidad, Desarrollo Urbano
Sustentable y Territorial (IMDUT). Responsable Administrativo: Dirección
Administrativa (IMDUT). Proveedor del servicio (designado): Departamento de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial Metropolitano (perteneciente al área del
enlace operativo) (IMDUT).

Levantamiento: 2 de octubre al 19 de noviembre de 2019:

Periodo de Prueba piloto: Ecatepec, EdoMex (2 de oct. de 2019).
levantamiento en PMDU: Morelia, Michoacán (21 a 22 de octubre de 2019).
campo PM: Mérida, Yucatán (14 al 17 de noviembre de 2019).
POETDU: San Luis Potosí, SLP (19 de noviembre de 2019).

23
 Criterios Descripción

Entrevistas grupales semi-directivas:

UR PUMOT 2019: 2 entrevistas grupales
Operadores PUMOT 2020: 1 entrevista grupal
Ecatepec de Morelos: 2 entrevistas grupales
Número y tipo de Morelia, Mich.: 1 entrevista grupal
entrevistas San Luis Potosí: 1 entrevista grupal
realizadas ZM de Mérida: 2 entrevistas grupales
Entrevistas individuales semi-directivas:
DGPP: 1 entrevista individual
Morelia, Mich.: 2 entrevistas individuales
ZM de Mérida: 2 entrevistas individuales

Fuente: elaboración del CONEVAL.

El periodo de levantamiento de la información fue del 2 de octubre al 19 de noviembre de

2019, con una entrevista previa y una posterior a dicho periodo con los operadores del
programa, realizando en total 14 entrevistas. Previo al trabajo de campo se identificaron
tres tipos de informantes: 1) los operadores del programa, quienes conocen de primera
mano la acción diaria del programa, cuya valoración es importante previo al diseño de la
estrategia que se seguirá durante la recolección de información, 2) los beneficiarios del
programa, que corresponden a las entidades federativas, zonas metropolitanas y
municipios que fueron apoyados con el subsidio por parte del PUMOT 2019, quienes
actúan como enlace administrativo y técnico ante la SEDATU y, finalmente 3) los
proveedores del servicio, es decir, las instituciones que realizarían el instrumento de
ordenamiento territorial, según el tipo de contratación/convenio con el gobierno local
interesado.

Originalmente se planteó realizar entrevistas semiestructuradas para el levantamiento de

la información, sin embargo, en la prueba piloto realizada en Ecatepec de Morelos, Estado
de México, se observó que las entrevistas grupales proporcionaban información
complementaria y mucho más detallada, al poder reunir a los miembros de todos los
niveles de los equipos de trabajo, ya sea en la parte administrativa o técnica, por lo que se
decidió emplear esta modalidad cuando fuera posible para los casos restantes.

En este sentido, al elaborar la agenda de campo se hicieron sondeos para identificar las
actividades y las personas que estaban relacionadas directamente con la elaboración de
la solicitud ante la SEDATU y con la elaboración del instrumento de planeación territorial,
por lo que los riesgos asociados a los cambios repentinos administrativos en la estructura
organizacional de las instancias ejecutoras y del proveedor del servicio se lograron
superar.

24
 III. Análisis del diseño del programa

En este apartado se presentan los principales hallazgos de la valoración de diseño

realizada a partir de trabajo de gabinete con información vigente en 2020. La evaluación
de diseño analiza la lógica interna de un programa para valorar si el esquema operativo
con el que se le ha provisto normativamente es adecuado para que logre la contribución
esperada en la atención del problema que busca atender. El análisis de diseño de la
presente evaluación se hizo con base en los términos de referencia de diseño del
CONEVAL. Los temas y preguntas abordados pueden agruparse en torno a tres
preguntas generales sobre el diseño del programa, ¿para qué existe?, ¿qué propone
lograr y cómo lo hace?, y ¿a quién está dirigido? Los aspectos sobresalientes del análisis
de diseño se ordenan en torno a las preguntas mencionadas. El informe completo de
diseño puede consultarse en el Anexo C. Evaluación de Diseño.

De igual forma, la información resultante de esta valoración se capturó en el Modulo de

Consistencia y Resultados (MOCyR) del CONEVAL, cuyo informe puede consultarse
también en el Anexo C. Como se ha mencionado, el mayor reto que enfrentó el PUMOT
en la transición 2019 – 2020, es pasar de ser programa presupuestario a una vertiente del
PMU, lo cual supuso ajustar y, en algunos casos, rediseñar los documentos normativos y
operativos de este último, tales como el diagnóstico y las ROP.

¿Para qué existe el programa?

Toda intervención pública surge con el objetivo de atender una problemática específica,
bajo la premisa de que los bienes y servicios que otorga son los adecuados para el logro
de su contribución en la atención de tal problemática. La definición del carácter idóneo de
sus componentes es un ejercicio complejo que se sustenta en el análisis detrás de su
diseño y que, en el caso de los programas presupuestarios federales, se plasma en su
documento diagnóstico13, el cual identifica las causas y efectos del problema que atiende
un programa, y aporta evidencia empírica que sustenta y justifica el diseño de la
intervención (CONEVAL, 2011) Al identificar correctamente el problema, es posible
conocer en qué lugares del territorio está ocurriendo, a quienes afecta y si esto se
presenta de manera diferenciada en ciertos grupos de la población, si este problema ha
sido o es atendido por otras intervenciones, entre otros aspectos. Por ello, el diagnóstico
es un eje rector en el diseño de un programa social y debe ser actualizado tomando en
cuenta la evolución del programa y el propio problema.

13
Es un documento que se elabora para justificar la creación de nuevos programas federales que
se pretendan incluir dentro del proyecto de presupuesto anual. Entre sus secciones más
importantes destacan: antecedentes, identificación del problema, objetivos, cobertura, diseño de la
intervención y presupuesto correspondiente al programa nuevo. Los elementos mínimos que debe
incorporar tal documento puede consultarse en el siguiente vínculo:
[Link]

25
De acuerdo con el diagnóstico y con las ROP 2020, el problema que se pretende atender
es que las entidades federativas, zonas metropolitanas, municipios y demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México enfrentan limitaciones para la elaboración,
actualización, implementación y evaluación de instrumentos de planeación territorial. En
cuanto a la caracterización y evolución del problema, tanto el diagnóstico como las ROP
mencionan que el rezago en materia de planeación se presenta en 75% de los municipios
del país y señala a 15 entidades federativas de las que no se cuenta con evidencia de la
existencia de algún instrumento de planeación territorial. En cuanto a las zonas
metropolitanas, menciona la carencia de algún instrumento de planeación en 41 de 74
zonas metropolitanas. Además, se subraya que ninguno de estos instrumentos está
alineado con la LGAHOTDU publicada en 2016.

Por su parte, en el ámbito municipal se indica que solo 25% de los municipios cuenta con
instrumentos de planeación, información que proviene de un registro de la Dirección
General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda de la SEDATU, que requiere de un
intenso trabajo de seguimiento. Se considera que tal registro es un instrumento valioso
que podría ser útil hacer público, ya sea de forma total o parcial, así como su
metodología. Al respecto, se considera que la información del diagnóstico puede
complementarse y actualizarse con información del INEGI proveniente del Censo
Nacional de Gobierno para entidades federativas, administraciones municipales y
delegacionales, con la cual podría mapearse la distribución territorial del cumplimiento en
materia de planificación.

Del mismo modo, conviene que se defina lo que se entiende por instrumentos de
planeación territorial o planes de ordenamiento territorial, antes de comenzar con la
definición de las características del problema.

Uno de los hallazgos de la evaluación apunta a que el diagnóstico debe ampliar y

profundizar su análisis de las causas directas y efectos de la problemática que plantea,
relacionados con el fenómeno de procesos de urbanización desordenados y no
planificados que derivan en asentamientos humanos sin servicios básicos, y condiciones
mínimas de habitabilidad (SEDATU, 2020). El diagnóstico identifica de manera general
cuatro tipos de limitantes que no permiten la elaboración de instrumentos de planeación:

a) normativos, dada la desactualización de leyes estatales, derivado de un

desconocimiento de planear el territorio,
b) económicos, dado que muchos gobiernos locales no cuentan con los recursos
presupuestales suficientes,
c) técnicos, derivados del escaso capital humano capacitado en materia de
desarrollo urbano y ordenamiento territorial y, finalmente,
d) políticos, relacionados con la aprobación de los instrumentos de planeación,
conflictos político-administrativos que limitan la coordinación de los diferentes
órdenes de gobierno.

Los limitantes listados son obstáculos que complican la elaboración, actualización e

implementación de los instrumentos de planificación, lo que trae como consecuencia

26
efectos directos e indirectos entre los que destacan: generación de un desarrollo urbano
desordenado, impactos directamente ligados al deterioro ambiental, pérdida de cobertura
vegetal y de suelo agrícola, incremento de vulnerabilidad y riesgo de desastres,
desigualdad y exclusión territorial, correlacionado a aspectos de violencia e inseguridad,
pérdida de competitividad económica y problemas de empleo y de movilidad dentro de las
ciudades (SEDATU, 2020). De manera más específica, el árbol de problemas identifica
algunos de dichos efectos en el cuadro siguiente:

Cuadro 4. Efectos (Árbol de Problemas) diagnóstico del PMU, 2020

Efecto directo Efecto indirecto (a) Efecto indirectos (b)

Crecimiento urbano Separación territorial de las actividades
Insuficientes espacios públicos,
desordenado y no económicas de los usos y destinos del suelo,
equipamientos y equipos básicos.
planificado. principalmente el habitacional.
Deterioro ambiental que Mayor impacto de la huella
contribuye al cambio ecológica de los asentamientos Áreas verdes insuficientes.
climático. humanos al ambiente.
Segregación y marginación
Desigualdad y exclusión Crecimiento de la oferta de vivienda en
espacial.
territorial. fraccionamientos alejados de la ciudad.

Nota: se agregaron índices a los efectos para poder diferenciarlos

Fuente: elaboración del CONEVAL con base en el Árbol de Problemas. Diagnóstico del PMU, 2020. Documento interno de
trabajo proporcionado por el programa.

En este sentido, es importante observar que el diagnóstico no refiere a literatura nacional

e internacional sobre la relación entre los instrumentos de ordenamiento territorial y las
causas y efectos que en él se mencionan. A modo de ejemplo, podrían existir
instrumentos de planeación y no acatarse; o la eficiencia en la planeación en un territorio
podría estar ligada a la presencia de un organismo (académico, especialista, de la
sociedad civil o una mezcla de ellas) que se dedique al tema en la región. Si bien las
causas que se mencionan parecen bastante acertadas, estas podrían no ser las únicas y
las que se enlistan requieren la justificación y el soporte que la literatura especializada en
el tema puede brindar.

De igual forma, se considera relevante incluir un análisis geográfico de las entidades

federativas, zonas metropolitanas y municipios que cuentan con organismos que
coadyuven al ordenamiento del territorio, a fin de poder generar criterios de focalización
de la intervención.

Es así como la justificación de la vertiente es de orden normativo en mayor medida, pues

según la LGAHOTDU, los planes y programas de desarrollo urbano de los centros
poblacionales mayores a cien mil habitantes, así como los planes estatales y
metropolitanos tendrán que formularse o adecuarse a ésta en un plazo de dos años a
partir de su publicación (DOF, 2016), por lo que se fundamenta la intervención de la
vertiente PUMOT a partir de evidencia de la carencia y desactualización en materia de
planeación territorial, y la obligatoriedad normativa que corresponde.

27
En general, el documento diagnóstico representa un esfuerzo importante por integrar a la
vertiente PUMOT dentro del PMU y cuenta con varios de los elementos mínimos a
considerar en la elaboración de dicho documento. Sin embargo, para la vertiente en
particular, existen elementos pendientes por desarrollar, como la inclusión de literatura
que de soporte al Árbol de Problemas14, evidencia internacional a favor de intervenciones
similares al programa y, por último, incluir el proceso de actualización del diagnóstico.

El tipo de apoyo brinda el PUMOT es único en su tipo. Por el enfoque territorial de la

vertiente PUMOT, existe la posibilidad de que las acciones de mejoramiento del entorno
construido se complementen con acciones en las que se elaboren o actualicen
instrumentos de planeación. En este sentido, como vertiente del PMU, el PUMOT
representa complementariedades con respecto a otras vertientes del mismo programa y
con otros programas federales.

En el Listado CONEVAL de Programas Federales de Desarrollo Social de 2020, se

identifica la existencia de algunos programas con los que se presentan
complementariedades. Estos programas son el Programa Nacional de Reconstrucción
(PNR), el Programa de Vivienda Social, el Programa para Regularizar Asentamientos
Humanos, el Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y
Catastros, y el Programa de Agua Potable, Drenaje y Tratamiento. Todos estos
programas tienen objetivos, poblaciones, y propósitos que los acercan al PMU.

¿Qué propone lograr el programa?

En lo que respecta a la vertiente PUMOT, a partir de la definición y caracterización de la

problemática que busca atender, se desprende la definición de lo que se propone lograr.
En este caso, el objetivo general es compartido con el PMU, el cual se define del siguiente
modo:

Contribuir a que las personas que habitan en manzanas con medio, alto y muy alto
grado de rezago urbano y social en las ciudades de 50,000 habitantes o más que
forman parte del Sistema Urbano Nacional (SUN) 2018, reduzcan sus condiciones
de rezago urbano y social, mediante la mejora en el acceso a bienes y servicios
(DOF, 2020).

Al respecto, cabe mencionar que el objetivo general de las ROP no coincide con lo que se
plantea en el documento diagnóstico, tanto en el árbol de objetivos como en la sección 3.2
“Determinación de los objetivos del programa”, pues en el primero se hace referencia a
manzanas mientras en el segundo se contemplan territorios y polígonos de atención

14
Cabe señalar, que el árbol de problemas es una herramienta que permite resumir en un
esquema las causas (directas e indirectas) que dieron origen al problema que quiere atender el
programa y el árbol de objetivos es un esquema que traduce estas causas en alternativas de
atención, es decir las acciones que puede llevar a cabo el programa para contribuir a resolver
dicho problema. Estos esquemas deben guardar una estrecha relación con la evidencia presentada
en el diagnóstico.

28
prioritaria. Esta discrepancia puede ser, debido a que el diagnóstico es un documento que
se encuentra en actualización.

El objetivo específico de la vertiente PUMOT se expresa del siguiente modo:

“Fomentar el ordenamiento territorial y urbano en territorios que correspondan con

ciudades de 50,000 y más habitantes del Sistema Urbano Nacional (SUN) 2018
mediante el impulso a la elaboración, y actualización de instrumentos de planeación
territorial conforme a la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), en beneficio de la población que
reside en los Polígonos de Atención Prioritaria” (DOF, 2020) .

No se observa una clara vinculación entre el objetivo general del PMU y el objetivo
específico de la vertiente PUMOT, ya que el primero no hace mención al ordenamiento
territorial y urbano, tampoco a los territorios, a la LGAHOTDU ni a los polígonos de
atención prioritaria. De esta forma, no es posible encontrar una relación jerárquica entre el
objetivo general y el de la vertiente por lo que no se denota cómo es que el objetivo
particular puede contribuir al logro de un objetivo común en el PMU.

A pesar de que en las ROP se menciona que por territorios se refieren a las entidades
federativas, zonas metropolitanas y municipios (sin incluir a las demarcaciones de la
Ciudad de México), el fundamento de esta precisión no está especificado, generando así
confusiones en la narrativa de la MIR, y sigue sin concordar con el objetivo general del
PMU que se refiere a manzanas dentro de ciudades de 50,000 o más habitantes.

En este sentido, convendría realizar un análisis sobre los municipios que tienen 50 000 o
más habitantes y con carencias en lo referente a planeación territorial, a fin de identificar a
los más necesitados. Valdría la pena hacer una correspondencia entre estos municipios y
los del listado de: [Link] a fin de generar estrategias de focalización
de la vertiente.

En cuanto a la contribución del programa a objetivos superiores, las ROP del PMU
vinculan claramente al programa con el PND, en específico con el Apartado II, Política
Social, numeral 8, referente al programa de “Desarrollo Urbano y Vivienda” donde se
busca priorizar obras de rehabilitación y mejoramiento de espacios públicos, priorizando a
su vez los temas de vivienda social y acciones focalizadas para las ciudades fronterizas y
polos turísticos (DOF, 2019). Debido a la brevedad del PND sobre el Desarrollo Urbano y
Vivienda, no existen menciones referentes a la planeación y ordenamiento del territorio,
problemática que aborda la vertiente PUMOT.

En las ROP del PMU se hace mención explícita a la desigualdad que existe en las
personas para ejercer el “Derecho a la Ciudad”, el cual se define en la LGAHOTDU en
función del acceso a la vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios básicos (DOF,
2016), sin embargo en el PND la mención a dicho concepto no se utiliza aunque sí se
hace referencia al tema de vivienda, punto en el que se encuentra cierta vinculación entre
los dos documentos.

29
Sobre la articulación entre la MIR y el diagnóstico se encontró una relación causal entre el
propósito y el fin del programa en el árbol de objetivos del diagnóstico. En efecto, la
problemática que busca atender el PMU, al cual contribuye la vertiente PUMOT, es
revertir la situación que vive la población objetivo, es decir un acceso limitado a bienes y
servicios que ofrecen las ciudades. Se identifica que, al no tener acceso a ciertos bienes y
servicios, el acceso y el ejercicio del “derecho a la ciudad” no se realiza. Se hace una
relación causal entre la mejora del acceso a bienes y servicios (propósito del PMU) y el
acceso y ejercicio del derecho a la ciudad (fin). Esta relación causal se sustenta en la
definición que la LGAHOTDU plantea del “derecho a la ciudad” que consiste en garantizar
a los habitantes “de un Asentamiento Humano o Centro de Población” (LGAHOTDU), “el
acceso a la vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios básicos” (ROP 1.4 XVI). El
fin de la MIR está en este sentido claramente especificado, no es ambiguo en su
redacción y es un objetivo superior. El acceso y el pleno ejercicio del “derecho a la ciudad”
no depende solamente de la ejecución del PMU, pues obedece a otras variables que no
considera el programa; por ejemplo, la vinculación entre una baja del rezago social y
urbano de los habitantes no es solamente consecuencia de una mejor dotación en
infraestructura o servicios básicos, ya que pueden depender también de un mejor acceso
de la población a empleos formales. El fin del PMU cambió entre 2019 y 2020. Se
modificó la idea de “contribuir al bienestar social e igualdad” por la de “contribuir a mejorar
el acceso al Derecho a la Ciudad”.

Si el fin contribuye a un objetivo superior, la nueva redacción del indicador en la MIR

tiende a atribuir el logro a los responsables del programa. En efecto, anteriormente se
hacía referencia a “la población asentada en los polígonos de atención prioritaria del
Programa”, en 2020 se menciona “la población con medio, alto y muy alto grado de
rezago urbano y social beneficiaria del Programa”. El Indicador de fin medirá entonces los
logros pero solamente en la población beneficiaria del programa. El resto de la población
potencial (la población con medio, alto y muy alto grado de rezago urbano y social que no
forzosamente haya beneficiado del programa) no se contabiliza para medir un objetivo
superior que sería “contribuir a mejorar el acceso al Derecho a la Ciudad”. El problema
ligado a la definición y cuantificación de las poblaciones del programa identificado a nivel
de propósito se presenta igualmente a nivel de fin. La cuantificación de la población
potencial y objetivo no está metodológicamente justificada, y, en tanto no se resuelva
dicha deficiencia, se complica la valoración del avance y logro de las metas del programa
a nivel de fin. La falta de robustez en la cuantificación de las poblaciones dificulta la
medición y valoración de las metas

En relación con la Agenda 2030, se vincula al programa con el Objetivo 1, meta 4, en la

cual se propone “garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres y
los vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos y acceso a los
servicios básicos, la propiedad y el control de la tierra y otros bienes, la herencia, los
recursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros, incluida
la microfinanciación” (CEPAL, 2018) y de forma más específica con el Objetivo 11 “Lograr
que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles”. Para la vertiente PUMOT se encuentra la vinculación a la meta 11.a “Apoyar
30
los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas,
periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional”
(CEPAL, 2018).

Cabe señalar que el “Programa Sectorial 2019-2024” de la SEDATU aún no había sido
publicado a la fecha de redacción del presente informe. Se espera que, con la publicación
de la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial en los próximos meses, el PMU y en
particular la vertiente PUMOT cuenten con más elementos para alinear los objetivos del
programa.

Es importante mencionar, que previo a la existencia del PUMOT se tienen experiencias de

intervenciones que tenían como objetivo contribuir a la planeación territorial, como el
Programa 100 ciudades, el Programa Hábitat y el Programa de Infraestructura. Aunque
estas experiencias son referidas en el diagnóstico, no se proporciona más información
sobre cómo el diseño del PUMOT toma como referencia los aprendizajes de tales
intervenciones.

Como se ha indicado, la forma en la que la vertiente PUMOT busca lograr sus objetivos
es a través de subsidios con tres modalidades que se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro 5. Montos de los apoyos de la vertiente PUMOT, 2020

Monto máximo de la aportación federal por modalidad

Componente Elaboración o actualización del proyecto con

Elaboración o actualización del
apoyo o elaborado por un Observatorio
proyecto
Ciudadano o IMEPLAN* o IMPLAN**

1. Fomento al Programa Estatal de Ordenamiento

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano POETDU: $2.5 mdp
Territorial Estatal (POETDU): $2 mdp

2. Fomento a la
Programa Metropolitano (PM): $2
Planeación PM: $2.5 mdp
mdp
Metropolitana

3. Fomento a la Programa Municipal de Desarrollo

Planeación Urbana Urbano (PMDU): PMDU: $2 mdp
Municipal $1.5 mdp

Fuente: elaboración del CONEVAL con base en ROP, PMU 2020 (DOF, 2020).

La separación de componentes en municipal, metropolitano y estatal parece estar

suficientemente sustentada si se toma en consideración que la vertiente PUMOT
descansa en una justificación para su creación mayormente normativa relacionada con la
necesidad de actualizar o elaborar los planes de ordenamiento, tal como indica la
LGAHOTDU.

31
Sin embargo, se denota que los tres componentes que forman la vertiente PUMOT no
están completamente alineados con el objetivo específico que atiende pues en éste no se
hace referencia a los bienes y servicios que entrega la vertiente (las modalidades para la
elaboración del plan de ordenamiento). Del mismo modo, no es clara la contribución del
objetivo de la vertiente PUMOT al objetivo general del PMU. Para que los componentes
de la vertiente PUMOT sean suficientes y pertinentes en su integración dentro del PMU y
no solo buscar su coherencia dentro de la vertiente, se sugiere revisar primeramente el
documento diagnóstico15 y posteriormente se vincule con las ROP y MIR16.

De acuerdo con la MIR 2020 del PMU, se encontró que su propósito coincide con el
objetivo general que se mencionan en las ROP, sin embargo, en el diagnostico aún se
hace referencia a las condiciones de habitabilidad de la población que reside en los
Polígonos de Atención Prioritaria (PAP), por lo que se sugiere modificar el diagnóstico
para alinearlo con las ROP.

En cuanto al componente PUMOT se identifica una redacción discordante entre el

diagnóstico, ROP y MIR. En el diagnóstico para 2020 en el árbol de objetivos se hace
referencia a “Instrumentos de planeación territorial y urbana”, por otra parte, las ROP
indican “instrumentos de planeación territorial”, mientras que la MIR hace mención de
“instrumentos de planeación urbana”. De igual forma, en las ROP se hace mención en el
objetivo específico, a los “Polígonos de Atención Prioritaria”, cuando el objetivo general no
los incluye. Debido a ello se sugiere homologar los documentos y clarificar mejor lo que
se entiende por instrumento de planeación urbana.

La vertiente PUMOT se ve reflejada en la MIR del PMU en un componente cuyo bien o

servicio entregado es el apoyo a instrumentos de planeación. Para la realización de este
componente se contempla una sola actividad: “gestión para la aprobación de los
proyectos de la vertiente Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial”,
que tiene dos indicadores. El primer indicador mide el porcentaje de solicitudes
dictaminadas con procedencia técnica y autorización, lo que permite seguir los avances
del Área responsable para llevar a cabo la selección de beneficiarios. El segundo
indicador registra las visitas realizadas a los beneficiarios para el seguimiento técnico
financiero de los proyectos, lo que es una pieza crucial para garantizar la realización
adecuada del proceso de producción del servicio que se pretende obtener en la vertiente
PUMOT del PMU. Se considera que no existe ambigüedad en la redacción de estos dos
indicadores que, además, están ordenadas cronológicamente.

Al respecto, la existencia de un solo componente para la vertiente PUMOT, hace

imposible el seguimiento de los logros y las metas alcanzadas en cada una de las

15
Se sugiere la revisión del documento Elementos mínimos a considerar en la elaboración de
diagnósticos de programas nuevos, documento citado en la nota previa.
16
El documento Guía para la vinculación de la matriz de indicadores para resultados con las reglas
de operación puede ser de mucha utilidad. Documento electrónico disponible en:
[Link]
n_MIR_ROP.pdf

32
modalidades de la vertiente. En efecto, no existe la posibilidad de distinguir los avances
de los instrumentos de planeación en materia de planeación urbana (que corresponde a
los PMDU), en materia de planeación metropolitana (que corresponde a los PM) y en
materia de ordenamiento territorial (que corresponde a los PEODTU). Por ello, se
considera que para dar un mejor seguimiento de la vertiente en sus tres componentes
(PMDU, PM y PEOTDU), es necesario contar con un indicador para cada una de ellos, en
lugar de un solo indicador para los tres, tal como se reporta en la MIR. En relación con el
análisis detallado de la MIR, se recomienda consultar el Anexo C del informe.

En la operación del PMU, la SEDATU cuenta con tres direcciones, como ya mencionó en
la descripción del programa. En la parte normativa del PMU, destaca la SDUV con
funciones de dirección y planeación, en la parte de coordinación y monitoreo se encuentra
la UAPIEP y finalmente, el área responsable de la vertiente PUMOT es la DGDUSV.
Adicionalmente, en las ROP se especifica que la SEDATU cuenta con instancias
auxiliares en las entidades federativas, para labores de coordinación y difusión de
información con los gobiernos locales.

Es importante mencionar que, en la estructura a la que ahora se adhiere la vertiente

PUMOT intervienen más actores, pues en el 2019 solo se contaba con instancia
normativa SDUV y UR la DGDUSV. En las ROP del PUMOT 2019 y en el trabajo de
campo no se encontró alguna mención donde las instancias auxiliares que tiene
desplegadas la SEDATU en el país intervinieran. Sin embargo, se advierte que la
operación directa del programa sigue en manos de la DGDUSV por lo que esto puede
tener el beneficio de que la vertiente PUMOT cuente con un respaldo operativo más
amplio, tanto en la difusión de la información como en el intercambio de ésta con los
gobiernos locales, reduciendo tiempos de atención o, por el contrario, se originen algunos
retrasos no contemplados debido a la intervención de más actores.

De igual forma, se observa que la figura del Comité de Validación adquiere menores
dimensiones en la nueva forma de operar, pues en las ROP del PUMOT 2019 se
contemplaba claramente los casos de excepción y la posible autorización de montos
financieros por este medio, característica que ya no se menciona en la operación del
PMU.

En el caso particular de la vertiente PUMOT el apoyo económico es transferido a las

instancias ejecutoras, es decir, los gobiernos estatales a través de la Secretaría de
Desarrollo Urbano o su homólogo (la dependencia que tenga las atribuciones en materia
de desarrollo urbano de acuerdo con la Ley Estatal), los IMEPLANES o los IMPLAN
(DOF, 2020). Durante el proceso de selección, estas instancias son consideradas como
instancias solicitantes, después de la firma del Convenio de Coordinación con la SEDATU
y de abrir una cuenta bancaria productiva se convierten en instancias ejecutoras para
poder elaborar el plan de ordenamiento territorial que necesita la entidad federativa, zona
metropolitana o municipio.

Cabe mencionar que, se podría esclarecer en las ROP quién puede actuar como instancia
ejecutora, tanto en la definición del glosario, como en la definición de atribuciones

33
(numeral 5.6) así como en los requisitos de la vertiente (numeral 9.2) pues se encontraron
dos puntos a precisar. En la definición de instancia ejecutora del glosario y en el numeral
5.6 se incluye a los IMPLAN (organismos que actúan dentro del ámbito municipal),
mientras que en los requisitos de la vertiente (numeral 9.2) no se mencionan ni se
especifica ningún mecanismo para que este organismo pueda actuar como instancia
ejecutora y si se solicitan requisitos adicionales en el caso de los IMEPLANES para zonas
metropolitanas. Lo mismo ocurre en el caso de los municipios y Alcaldías de la Ciudad de
México, se mencionan en el numeral 5.6, pero en la definición del glosario no se hace
referencia a ellos.

¿A quién atiende el programa?

La vertiente PUMOT se dirige a los gobiernos de las entidades federativas, gobiernos

municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México como
beneficiarios directos, quienes, de presentar una solicitud y ser aprobada, reciben un
subsidio para la elaboración o actualización de su plan de ordenamiento territorial. Se
espera que, a partir de tal intervención, haya efectos positivos sobre las condiciones de
vida de la población que habita en las localidades a cargo de los gobiernos locales
apoyados por el programa.

La población potencial es aquella que presenta la necesidad o problema que un programa

busca atender, y que en un momento dado pudiera ser elegible para ser atendida por él.
En cambio, la población objetivo es aquella que el programa tiene planeado atender en un
ejercicio fiscal y cumple con los criterios de elegibilidad (CONEVAL, 2011). Por ello, es
muy importante que ambas poblaciones cuenten con la misma unidad de medida para
poder cuantificarlas de manera consistente.

En el PMU la población potencial se encuentra definida como “La población asentada en

ciudades de 50,000 o más habitantes que forman parte del Sistema Urbano Nacional
2018 y que reside en manzanas que presentan algún grado de rezago urbano y social.”
(DOF, 2020). Por otro lado, la población objetivo para la vertiente PUMOT se refiere a
“…los territorios de las ciudades de 50,000 o más habitantes que forman parte del
Sistema Urbano Nacional (SUN) 2018.” (DOF, 2020).

Como puede verse, a partir de las definiciones referidas, la población potencial del PMU y
objetivo de la vertiente PUMOT, no poseen una misma unidad de medida. La población
potencial (para todo el PMU) se plantea en términos de población asentada, mientras que
para la vertiente PUMOT corresponde a territorios. Asimismo, el señalamiento de residir
en manzanas con rezago urbano y social puede no ser coincidente con la naturaleza de la
vertiente PUMOT que atiende a “territorios”, los cuales están definidos como entidades
federativas, municipios y zonas metropolitanas en las ROP del PMU. Ello implica que, si
bien ambas definiciones refieren a ciudades de 50,000 o más habitantes, la población
objetivo de la vertiente PUMOT está referida a “territorios” y ello es menos restrictivo que
la referencia a “manzanas” de la definición de la población potencial del PMU.

34
Esta inconsistencia en las definiciones de las poblaciones del PMU y su vertiente PUMOT
tendría que ajustarse, ya que estas definiciones son esenciales para que una intervención
pública identifique eficazmente a quiénes debe atender y cómo debe hacerlo, de acuerdo
con su disponibilidad presupuestaria. Adicionalmente, en el diagnóstico 2020 para el PMU
no se detalla cómo se transita y se realiza el cálculo de la población potencial y objetivo a
la población atendida. En el documento solo se mencionan datos para 2019 por lo que
haría falta su actualización.

Para poder participar en la obtención del subsidio de la vertiente PUMOT, los gobiernos
locales, deberán formar parte de ciudades de 50,000 o más habitantes de acuerdo con el
SUN 2018, publicadas en el micrositio del programa: [Link]
También, se indica que el municipio deberá cumplir con los criterios de la Convocatoria (la
cual a la fecha del presente informe no se ha publicado). En el caso de los municipios,
entidades federativas y zonas metropolitanas, los criterios de selección pueden verse en
el Cuadro 1.

Adicionalmente, las zonas metropolitanas deberán presentar ciertos documentos

relacionados a su actuación como conjunto de municipios, de manera general se les
solicita presentar un documento que acredite la personalidad jurídica de la comisión de
ordenamiento en los términos de la LGAHOTDU o Convenio de Coordinación entre
estado y municipios, firmado por todos los territorios que integran la zona metropolitana,
en donde se especifique si es el gobierno estatal o cuál de los gobiernos municipales
fungirá como instancia ejecutora, aprobado por unanimidad. En caso de no existir ninguno
de los anteriores mecanismos, los IMEPLANES acreditados jurídica y técnicamente
podrán actuar como Instancia Ejecutora.

Se identifican ciertas precisiones que tendrían que atenderse para que los mecanismos
de elegibilidad se orienten hacia los municipios, zonas metropolitanas y entidades
federativas que más necesiten un instrumento de planeación territorial. Al respecto se
denota una posible confusión entre los criterios de elegibilidad y los de selección que
tendría que ser aclarado en las ROP explicando cual va a ser la jerarquización para la
aplicación de los criterios, es decir, si será necesario que los municipios que deseen
participar cumplan primero con pertenecer al listado publicado en el sitio:
[Link] y luego con el criterio de no tener programa de ordenamiento
o éste tenga más de 10 años.

Otra posible fuente de confusión en las ROP proviene de que en el numeral 3.5 se dice
que podrán participar entidades federativas, municipios y zonas metropolitanas, los cuales
pueden ser consultados en el micrositio del programa [Link] (DOF,
2020). Esto abre la posibilidad a la interpretación de que habrá una lista especial para la
vertiente PUMOT con entidades, zonas metropolitanas o municipios elegibles o se refiere
al listado que aplica para municipios que está publicado en la página oficial.

Se considera relevante, dentro de cada componente, definir cómo serán aplicados los
criterios de selección. De la misma forma, se sugiere encontrar un balance entre criterios
en los componentes, pues los indicadores que se utilizan en el componente estatal son

35
cuantitativos; mientras que en el componente municipal y de zonas metropolitanas son
mayormente cualitativos. En este sentido, también se denota que podría ser que el
número de criterios resulte ser insuficiente para poder priorizar propuestas en un
escenario de un elevado número de solicitudes completas y escasez presupuestal.

Un elemento que sería importante atender con objeto de contribuir a la equidad en el

acceso al subsidio es lo dispuesto en el numeral 9.4.1 de las ROP, que establece que el
Área Responsable revisará técnica y normativamente las propuestas, y “contará con un
plazo máximo de veinte días hábiles para emitir el resultado de la evaluación”. Este
procedimiento constriñe a una selección por orden de llegada, en tanto que la recepción
de la solicitud pone en marcha el procedimiento y obliga al Área Responsable a brindar
una respuesta en un periodo relativamente corto, por lo que municipios con menores
capacidades técnicas y de gestión quedarían fuera del otorgamiento del subsidio al no
poder integrar la solicitud y enviarla primero que otros participantes. Al respecto, se hace
una propuesta más adelante, en la sección de funcionamiento.

A partir de lo mencionado, es importante que la vertiente PUMOT defina una estrategia de

cobertura a partir de la definición de la población objetivo. Actualmente, dicha estrategia
aún no se encuentra formalizada como una estrategia delineada con distintos horizontes
temporales y metas de cobertura anual. Esta debilidad puede asociarse a la incertidumbre
de los recursos que serán asignados a la vertiente PUMOT en el ejercicio fiscal 2020.
Dicha situación dificulta establecer metas anuales generales, así como para cada uno de
los tres componentes de la vertiente.

La DGDUSV cuenta con un registro sistematizado de solicitudes que incluye información

sobre las dependencias solicitantes y sus propuestas técnicas. Este sistema se creó en
2019, y es la fuente de información utilizada para la selección de beneficiarios, y una vez
aprobados los apoyos, es también la base para el padrón de beneficiarios. La integración
de este padrón depende de la aprobación del apoyo y se tiene contemplada su utilización
para el ejercicio 2020. Al respecto, se recomienda establecer formalmente los periodos y
procedimientos para la revisión, actualización y depuración del padrón de beneficiarios
para dar seguimiento a sus avances.

Es de relevancia el establecimiento de periodos para revisión y actualización de los

padrones de beneficiarios y un listado de estos para dar seguimiento a sus avances.
Igualmente, se considera relevante la clarificación de criterios para la actualización y
depuración de los padrones, relacionados posiblemente a un manual de operaciones del
programa.

Adicionalmente a este registro puntual de beneficiarios, las ROP del PMU en 2020
también indican, en el apartado 6.4, que deberá de conformarse un padrón de
beneficiarios de acuerdo con el Manual de Operación del Sistema Integral de Información
de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G). En dicha matriz se indica que el
PMU deberá realizar este procedimiento en todas sus vertientes. Además de la SIIPP-G,
las ROP 2020, indican que debe actualizarse el Registro Universal de Participantes de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (RUPATU), con las personas físicas

36
y morales que se benefician del programa, por lo que se cuentan con tres fuentes de
información con diferente nivel de desagregación.

El diagnóstico, ROP y la MIR son elementos vinculados que se retroalimentan entre sí, lo
que permite ordenar la estructura de los programas desde su diseño hasta su
implementación. La MIR es una herramienta de planeación estratégica que ordena la
información, permite mejorar el diseño de los programas, guía su ejecución y facilita la
evaluación de resultados (CONEVAL, 2019). Esta matriz tiene fundamento en la
Metodología de Marco Lógico (MML), la cual facilita la clarificación de los resultados
esperados de los programas públicos, evita la existencia de bienes y servicios que no
contribuyen al logro del objetivo de los programas, y ayuda a identificar los indicadores
necesarios para monitorear el desempeño; con esto, se busca mejorar el ejercicio del
gasto público. La información en ella reflejada debe ser consistente con el árbol de
problemas y objetivos y permite verificar la coherencia interna del programa.

Derivado de los hallazgos en materia de diseño, es importante la armonización del

diagnóstico, árbol de problemas, árbol de objetivos, ROP y MIR. Los documentos
normativos del PMU dan cuenta del esfuerzo por la integración del PUMOT que se está
realizando. El análisis de la MIR de la vertiente PUMOT como parte del PMU, se realizó a
partir de una versión preliminar proporcionada por el programa para este propósito, por lo
que se espera que se continúe avanzando en su armonización metodológica con respecto
a sus demás documentos, a partir de las consideraciones que se proponen.

37
 IV. Análisis del funcionamiento del programa

El análisis del funcionamiento de la vertiente PUMOT se hizo a partir del contraste entre la
normatividad 2019 y el trabajo de campo realizado en el segundo semestre del mismo
año, sin embargo, los hallazgos se contextualizaron de acuerdo con la normatividad
vigente en 2020. Para la identificación de procesos del programa se partió del modelo
general de procesos del CONEVAL, que incluye los siguientes ocho procesos: 1)
planeación, 2) difusión, 3) solicitud de apoyos, 4) selección de beneficiarios, 5) producción
de bienes y servicios, 6) distribución de bienes y servicios, 7) entrega de apoyos, 8)
seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos; y dos procesos transversales: 9)
contraloría social y satisfacción de usuarios, y 10) monitoreo y evaluación.

La evaluación encontró que, con excepción del proceso de distribución de bienes y

servicios, el PUMOT realizaba los demás procesos: 1) planeación, que incluye al diseño
de su diagnóstico, ROP y MIR, entre otros; 2) difusión, con la publicación de la
convocatoria, envío de oficios de invitación y promoción del programa en foros y giras de
trabajo por parte del personal de SEDATU; 3) solicitud de apoyos por parte de los
posibles beneficiarios con la integración de la documentación solicitada en las ROP y la
convocatoria; 4) selección de beneficiarios, donde la UR con base en la solicitud y en
criterios de priorización diseñados para este fin, selecciona los proyectos que serán
financiados por el programa.

En este punto se detecta que los procesos se traslapan e inician al mismo tiempo. Ello
ocurre con el proceso de producción de bienes y servicios (5), que consiste,
principalmente en establecer la relación con el proveedor que elaborará el plan de
ordenamiento; la entrega del apoyo (6), donde se realiza la transferencia del subsidio al
gobierno local para que proceda a iniciar el proyecto aprobado; y el seguimiento a
beneficiarios y monitoreo de apoyos (7), donde la UR brindará acompañamiento al
gobierno local y al organismo encargado de elaborar el instrumento de planeación. Con
excepción de la entrega del apoyo, los dos procesos restantes continúan hasta que
finaliza la ejecución del subsidio, es decir, cuando se termina de elaborar el plan de
ordenamiento territorial y se obtiene el visto bueno de la SEDATU. En la Figura 2 se
presenta un esquema de los procesos realizados por el programa.

En cuanto a los procesos transversales, que se refieren a Contraloría Social (8) y

satisfacción de beneficiarios, así como Monitoreo y evaluación (9), el primero se captó de
una forma incipiente pues, durante la realización de las entrevistas en campo, la UR había
realizado algunas visitas de revisión y seguimiento. El segundo proceso, Monitoreo y
evaluación, está previsto en el Artículo 78 de la Ley Federal de presupuesto y
responsabilidad hacendaria de 2007 y es un proceso transversal, común a los programas
federales sociales sujetos a reglas de operación, como es el caso del PUMOT.

Los hallazgos se concentran en los procesos sustantivos. Un proceso sustantivo es aquel

en el que se presentan un conjunto de actividades ordenadas que se consideran
esenciales para el logro de los objetivos del programa; es decir que, de no ser ejecutadas,

38
impedirían el logro de dichos objetivos. En el PUMOT 2019, después de la identificación
de los procesos que se llevan a cabo, se encontró que aquellos donde se haría mayor
énfasis en el análisis sería: 1) selección de beneficiarios, debido a que las actividades que
conlleva implican la continuidad o no dentro del programa de un posible beneficiario y 2)
producción de bienes y servicios, donde se encuentran las actividades inherentes a la
realización del plan de ordenamiento territorial que es la razón de ser del programa.

Figura 2. Modelo de procesos ajustado al PUMOT, 2019

1
8
Contraloría Social y Planeación
satisfacción de usuarios

9
2
Monitoreo y
evaluación Difusión

7
Seguimiento a
beneficiarios y
monitoreo de apoyos 5
Producción de
bienes 3
y servicios Solicitud de
apoyos

6 4
Entrega de Selección de
apoyos beneficiarios

Fuente: elaboración del CONEVAL.

La sección se divide en nueve apartados, en los que se da cuenta de las actividades

desarrolladas en cada proceso, los principales actores que intervienen en su realización y
los hallazgos encontrados en las visitas en campo. A partir de ello, se señalan algunas de
sus implicaciones con la normatividad 2020 y se plantear algunas áreas de mejora. Si el
lector desea conocer con más detalle los procesos del programa puede consultar el
Anexo D del presente informe.

Organización para la implementación

La vertiente PUMOT, para realizar sus funciones comparte parte de la estructura del
PMU, que es operado por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SDUV), así
como de la Unidad de Apoyo a Programas de Infraestructura y Espacios Públicos
(UAPIEP), que asume funciones de coordinación y monitoreo. El área responsable de la

39
vertiente PUMOT, encargada de la emisión y operación de las convocatorias, así como de
la entrega de apoyos y seguimiento a las instancias beneficiarias, es la Dirección General
de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda (DGDUSV).

Al interior de la SEDATU, para la implementación de todos los programas, se requiere el

apoyo de la Dirección General de Programación y Presupuesto (DGPP), pues es la
encargada de liberar los recursos financieros y de supervisar expedientes de
beneficiarios. Para completar este proceso, de forma externa, la SEDATU se coordina con
la SHCP para cumplir en tiempo y forma con los compromisos adquiridos por parte de los
programas que opera la dependencia. También se encontró que la elaboración de la MIR
es el resultado de la acción conjunta entre la UR y la UPPEI, mismo que es validado y
revisado por la DGPP y finalmente por la SHCP.

La SEDATU, a su vez se coordina con la SFP y con la SHCP en el seguimiento de los

beneficiarios, pues integra los avances técnico-financieros que envía a estas
dependencias. Con la SFP, adicionalmente, se trabaja para llevar a cabo el seguimiento
del proceso de Contraloría Social.

Es importante mencionar que en 2020 se asignó un área responsable encargada del

contacto con las instancias solicitantes y ejecutoras, que es parte de la DGDUSV, por lo
que operativamente puede identificarse un área responsable, una UR y la instancia
normativa del PMU, cuando en 2019 solo había dos instancias al interior de SEDATU que
participaban en la operación del PUMOT.

En relación con el contacto con las instancias solicitantes y beneficiarias, se encontró que
el contacto principal ocurre entre la UR y los posibles beneficiarios (gobiernos de los
municipios, zonas metropolitanas y entidades federativas), lo cual requiere diferentes
estrategias de acción para la coordinación por parte de la UR con diferentes órdenes de
gobierno y diversos grados de capacidades institucionales. Los gobiernos locales que
cumplen con los requisitos y criterios de priorización se convierten en instancias
ejecutoras. Este contacto es muy intenso, desde la elaboración de la solicitud hasta el
seguimiento y acompañamiento que brinda la UR durante el proceso de elaboración del
plan de ordenamiento. Esta interacción se considera el punto central del programa pues
garantiza que el plan resultante cumpla con las características que se necesitan.

1. Planeación

De acuerdo con el modelo general de procesos, la planeación contempla la determinación

de los objetivos, tiempos, indicadores, recursos financieros y humanos necesarios para el
logro de los objetivos del programa (CONEVAL, 2017). El proceso de planeación del
PUMOT comprende actividades vinculadas al diseño del programa, como es la
elaboración del diagnóstico, ROP, TDR, presupuestación, MIR y sus actualizaciones, así
como la redefinición de la estrategia de cobertura. En 2019, con el inicio del programa, se

40
destinaron los primeros meses del año a las actividades de planeación, retrasando los
procesos subsiguientes.

A partir de la información obtenida en entrevistas, se identificó que el retraso en las

actividades de planeación se derivó, principalmente, de cambios institucionales ocurridos
en 2019 que resultaron, por un lado, en que la documentación que se requiere elaborar
para programas nuevos fuera elaborada por áreas diferentes, como el diagnóstico, y, por
el otro, en que las ROP del PUMOT 2019 se publicaran después de la publicación de las
ROP del PMU.

En este proceso, que inicia con la elaboración del diagnóstico y termina con la redefinición
de la cobertura para el ejercicio fiscal 2020, interviene en mayor medida la UR, es decir la
DGDUSV. No obstante, a partir de entrevistas realizadas a nivel central, se encontró que
en la elaboración del diagnóstico participó la Coordinación de Zonas Metropolitanas de la
SEDATU, aun cuando en el reajuste de dicho documento participó solamente la
DGDUSV. La UR es la encargada de la redacción de las ROP, TDR, su actualización y de
la redefinición de la cobertura. La actividad de presupuestación se realiza en coordinación
con la DGPP en el sistema que la SHCP dispone para ello. Finalmente, la elaboración de
la MIR también es responsabilidad de la UR, junto con la UPPEI; se valida por la DGPP y
la SHCP.

En cuanto a las actividades propias de diseño, al no existir un PND en 2019, no fue

posible alinear completamente el programa a objetivos nacionales. La terminación y
publicación de documentos como las ROP y los TDR constituyen las salidas del proceso y
significan el inicio del proceso siguiente. En 2020, la vertiente PUMOT dentro del PMU,
por medio de sus ROP, se alinea al PND con el apartado II Política Social, numeral 8
referente al programa de “Desarrollo Urbano y Vivienda” (ROP, 2020).

Si el año pasado las dificultades en este proceso consistieron en elaborar documentos

para un programa nuevo, en este año, la problemática consiste en incorporar el PUMOT
al PMU y armonizar las vertientes que lo integran; estas dificultades se pueden identificar
en las modificaciones a las reglas de operación realizadas en marzo de 2020.

2. Difusión

La difusión es el “proceso sistemático e institucionalizado de información sobre las

principales características del programa, sus beneficios y requisitos de inscripción, dirigido
hacia un público determinado” (CONEVAL, 2017). En el caso del PUMOT 2019, este
proceso permite que los posibles beneficiarios que no cuentan con capacidad institucional
para el monitoreo de programas federales puedan acceder a información relativa a la
existencia del programa y sus tipos de apoyo otorgados. El proceso inicia con la difusión
de la convocatoria, donde se utilizaron mecanismos tanto formales (diario oficial,
convocatoria en página oficial, visitas de SEDATU, invitación vía oficio a municipios) como
informales (redes de especialistas, anuncios en foros), y recae complemente en la UR,
siendo ella quien decide cuándo publicar la convocatoria en el sitio de la SEDATU. En

41
dicha convocatoria no se definió una fecha de cierre de recepción de solicitudes. Esto se
hizo así con objeto de conocer la demanda de solicitudes que tenía el programa y para,
en función de ello, solicitar recursos financieros en el próximo ejercicio fiscal.

Como parte de las actividades de difusión, se recurrió al envío de oficios de invitación de

participación en la convocatoria a los municipios que cumplían con las características para
poder participar. Igualmente, se promocionó al programa en foros y canales alternativos
por parte del secretario y subsecretarios de la SEDATU. Sin embargo, con estas
actividades no necesariamente se logró un incremento importante en el número de
solicitudes, por lo que la difusión en el diario oficial resultó el mecanismo más eficaz.
Adicionalmente, en entrevista con operadores del programa, se identificó que los
municipios más alejados o con falta de infraestructura en comunicación y con mayor
necesidad de planeación no se enteraban a tiempo para integrar una solicitud, a
comparación de los municipios que tenían una mayor capacidad en temas de
ordenamiento o que tenían acceso a redes de especialistas. De este modo, la estrategia
de envío de oficios de invitación se convirtió en un mecanismo de corrección de este
sesgo, razón por la que se seguirá implementando en futuros ejercicios.

En la convocatoria 2019 no se incluyó una fecha de cierre de recepción de solicitudes, lo

cual además de generar poca certidumbre a las instancias solicitantes, acarrea tareas
administrativas adicionales para el programa, ya que el personal de la UR tiene que
procesar los expedientes a pesar de que la selección de beneficiarios está finalizada y
ello, además, constituye un costo adicional para los gobiernos locales solicitantes que
envían el expediente en físico (por correo o directamente en las oficinas de la DGDUSV).
De acuerdo con lo comentado por el área responsable del programa, en 2020 la
convocatoria que se tiene planeado publicar incluirá fecha de cierre.

3. Solicitud de apoyos

La solicitud de apoyos es el “Conjunto de acciones, instrumentos y mecanismos que

ejecutan los operadores del programa con el objetivo registrar y/o sistematizar la
información de las solicitudes de apoyo de los posibles beneficiarios” (CONEVAL, 2017).
En el caso del PUMOT, este proceso consta de dos actividades: 1) la reunión de la
documentación (solicitud, propuesta técnica, dictamen de no existencia) que se lleva a
cabo por los posibles beneficiarios; y 2) la verificación por parte de la UR de la integración
del expediente que hace la solicitud admisible. Para el inicio del proceso se requiere que
los gobiernos locales realicen una solicitud, pero la UR es la encargada de decidir cómo
se tiene que realizar y qué elementos la componen, así como de revisarla y, de ser el
caso, aceptarla para proceder a valoración. El proceso termina cuando el expediente es
considerado completo y validado por la UR, punto donde inicia el proceso siguiente. Este
proceso tiene un resultado adicional: la designación de los responsables técnicos y
administrativos que cobrarán importancia en el proceso de producción de bienes y
servicios.

42
Para el PUMOT, en 2019 este proceso presentó un intenso intercambio de comunicación
entre la UR y los posibles beneficiarios, lo que es entendible, dada la novedad del
programa; sin embargo, se encontraron distintos elementos que se tradujeron en retrasos
en la ministración de recursos a los beneficiarios por dos razones:

a. Existieron dificultades para la integración de la solicitud por parte de los posibles

beneficiarios (oficio de solicitud, propuesta técnica, dictamen de no existencia,
documentos IMPLAN/IMEPLAN/Observatorio Ciudadano). La UR resolvió esta
dificultad brindando atención personalizada a los solicitantes que tenían dudas
específicas de cómo completar la documentación. Al momento de la recepción de
solicitudes, se presentaron dificultades con el correo electrónico que se dispuso en la
convocatoria y con la capacidad de tener un número telefónico para atender llamadas
de las entidades, municipios o zonas metropolitanas.

También existieron confusiones entre los documentos que se especificaban en las

ROP y los que se solicitaban en la convocatoria. Las ROP eran exhaustivas con la
presentación de la documentación solicitada, mientras que en la convocatoria no se
solicitaban los documentos del organismo que acompañaría al gobierno local en la
elaboración del plan de ordenamiento. Esto provocó que las solicitudes estuvieran
incompletas y que existiera un mayor número de intercambios de información para
aclarar dudas entre la UR y los posibles beneficiarios.

En la elaboración de la propuesta técnica, la mayor dificultad fue la adecuación del

cronograma de ejecución del proyecto. Esto fue así debido a que los tiempos
destinados a la publicación de las ROP, de la convocatoria, y a completar la solicitud,
dejaron muy poco tiempo del ejercicio fiscal para la elaboración del instrumento de
planeación.

Se encontró también que existían dudas en torno al dictamen de no existencia, pues

dicho documento fue usado para identificar la duplicidad de recursos para la
elaboración de un mismo plan de ordenamiento. La UR tenía una interpretación
particular al respecto, en la que la existencia de programas federales subsidiando otro
instrumento de planeación en el mismo territorio no se consideraba un impedimento
para acceder al PUMOT. Si bien no se detectó en campo algún problema con la
elaboración de este documento, esa circunstancia pudo haber desincentivado la
participación al no clarificar en qué consistía el dictamen mencionado.

Por otro lado, el expediente tenía que enviarse también en físico a las oficinas de la
SEDATU en la Ciudad de México, lo que añade más dificultades a los municipios
alejados del centro del país, y durante algún tiempo existió confusión con respecto a la
persona indicada a quien dirigir el oficio de solicitud y compromiso. Además, se
detectó que faltaban firmas de quien actuaría como responsable técnico y
administrativo por parte de los solicitantes, lo que provocó que se regresaran las
solicitudes en físico y, con ello, se generó mayor retraso para completar una solicitud.

43
 En este paso, una vez más se denotan las diferencias en términos de las capacidades
con las que cuentan los posibles beneficiarios, pues aquellos gobiernos locales que
cuentan con mayores capacidades administrativas y/o técnicas, así como aquellos que
realizan la actividad acompañados de un IMPLAN/IMEPLAN u Observatorio
Ciudadano, lograron completar la solicitud con mayor facilidad. En este sentido, se
tuvo el conocimiento de casos donde bastó una interacción mínima entre la UR y el
posible beneficiario para lograr completar la solicitud. Por el contrario, existieron otros
casos donde hubo necesidad de acompañamiento personalizado por parte de la UR17.

b. Dificultades en la designación de los responsables técnicos y administrativos, así

como en la solicitud documentación adicional a los posibles beneficiarios. Este paso
es importante pues las áreas responsables técnicas y administrativas son quienes
mantendrán contacto directo con la SEDATU en las visitas de seguimiento que se
realizarán mientras se elabora el plan de ordenamiento. Para el caso de los
municipios, si existe participación del IMPLAN, este no podía ser considerado como
responsable técnico, mientras que esto sí era posible con el IMEPLAN en el caso de
las zonas metropolitanas. Al respecto, se tuvo conocimiento de que, en algunos casos,
la UR solicitó cambios de responsables técnicos para incluir a la administración
municipal. De igual forma, solicitó el currículum de los miembros del IMPLAN que
participarían en la elaboración del plan de ordenamiento, lo que no estaba
contemplado en las ROP.

Al respecto, si bien se considera la participación de los IMPLAN/IMEPLANES u

Observatorios Ciudadanos en la elaboración del plan de ordenamiento, se detectó en
campo, que estos organismos suelen tener una participación más activa que la
prevista, puesto que están involucrados en la integración de solicitudes y resuelven
dudas con la UR, por lo que sería conveniente contar con un análisis geográfico de la
distribución de estos organismos en el país y conocer con antelación quiénes serían
los posibles interlocutores en las regiones en futuros ejercicios.

En 2020, la vertiente PUMOT ha considerado la mayor parte de estos detalles

administrativos que pudieron generar retrasos en el trámite de las solicitudes, y han
modificado las ROP del PMU teniendo, entre otros cambios: i) la formalización de la
solicitud del currículum de los miembros del IMPLAN/IMEPLAN u Observatorio Ciudadano
en caso de participar en el plan de ordenamiento; así como ii) la ampliación del
cuestionario dirigido a estas instituciones para conocer cuál será su nivel de participación
en la elaboración del instrumento de planeación. Si bien aún es necesario el envío de la
documentación en físico a las oficinas de la SEDATU, se homologó la documentación
para la propuesta técnica de las tres modalidades en una sola y se prescindió del
cronograma de ejecución. Aun así, se considera que existen áreas de mejora que se
puntualizan en la sección de recomendaciones.

17
En entrevista, la UR manifestó que algunos gobiernos entregaron la justificación de la propuesta
técnica como una sección vacía, lo que da una idea de la diversidad de capacidades de los
solicitantes.

44
4. Selección de beneficiarios

La selección de beneficiarios es el “proceso realizado por los operadores de los

programas para seleccionar a los beneficiarios y obtener finalmente el padrón actualizado
y validado” (CONEVAL, 2017). La selección de beneficiarios fue considerado el primer
proceso medular para la operación del programa, sobre el que se realizó un análisis a
mayor detalle para entender el funcionamiento del programa y proponer mejoras.

El proceso se divide en dos fases. La primera inicia cuando la UR valora los expedientes,
para ello cuenta con quince días hábiles para emitir tres respuestas factibles a los
posibles beneficiarios: 1) aprobación de solicitud con oficio de procedencia técnica, 2)
oficio de rechazo y 3) casos donde hace falta información. En caso de obtener la última
respuesta, el gobierno local cuenta con cinco días hábiles para completar o corregir la
información, de lo contrario se expide el oficio de rechazo. La segunda fase se refiere a
los casos de excepción,18 en los cuales el gobierno local puede solicitar (previa
recomendación de la UR) la valoración de su caso por el Comité de Validación,19 el cual
tiene la facultad de aprobar dichos casos, donde la justificación del proyecto es
determinante para la obtención del subsidio.

La UR es, en mayor medida, responsable de las actividades asociadas a este proceso, a

excepción de los casos en donde interviene el Comité de Validación, en los cuales se
solicita más información a los solicitantes. Entre las principales actividades que se
realizan se encuentran: construcción de una matriz de análisis con variables
documentales y técnicas para la valoración de cada solicitud, revisión y validación técnica
y normativa de expedientes, respuesta de los solicitantes a observaciones de la UR,
valoración de las respuestas de los solicitantes, y evaluación de casos con causales de
excepción por el Comité de Validación.

El proceso comienza desde el momento en que las solicitudes son validadas por la UR y
termina con el último expediente evaluado. En el caso de las propuestas que son
evaluadas por el Comité de Validación, el final del proceso no es idéntico, puesto que el
tiempo de respuesta es más extenso.

En 2019 el PUMOT contó con criterios de priorización por modalidad, dado su contexto de
limitada disponibilidad presupuestal, los cuales serían considerados al momento de la
valoración del expediente. Dichos criterios se pueden observar en el cuadro siguiente:

18
En las ROP del PUMOT 2019 se mencionan 4 posibilidades para proceder a valoración como
caso de excepción: i) proyectos cuyo monto de subsidio sea mayor a lo establecido en las ROP, ii)
proyectos que por sus características técnicas hacen destacable su participación en el PUMOT
2019, iii) proyectos con diferente población a la establecida en las ROP y iv) proyectos que por sus
características no puedan cumplir totalmente con los requisitos solicitados debiendo presentar la
correspondiente justificación.
19
Según las ROP del PUMOT 2019, el Comité de Validación está conformado por miembros de
diferentes áreas de la SEDATU, al igual que en las ROP del PMU (ver sección de descripción del
programa).

45
 Cuadro 6. Criterios de Priorización PUMOT, 2019

COMPONENTE ESTATAL
Estar entre las entidades federativas con mayor índice de rezago social.
Ser de las entidades federativas con mayor tasa de informalidad laboral.
Estar entre las entidades federativas con mayor porcentaje de carencias por acceso a calidad y espacios en
la vivienda, así como los servicios básicos en la misma.
Ser de las entidades federativas con mayor tasa de incidencia delictiva.
COMPONENTE METROPOLITANO
Estar incluida en la delimitación de las Zonas Metropolitanas de México 201520
Se dará prioridad a Zonas Metropolitanas 2015 que se encuentren en el territorio de una entidad federativa.
Se dará prioridad a las zonas metropolitanas que hayan constituido una comisión de ordenamiento en los
términos del artículo 32 de la Ley General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano (LGAHOTDU).
Ser de las zonas metropolitanas con mayor índice de motorización 2016.
COMPONENTE MUNICIPAL
Tener una población municipal para 2010 de más de cien mil habitantes.
Pertenecer al Sistema Urbano Nacional 2018 de CONAPO y SEDATU.
No cuenten con un PMDU, o bien, cuya última actualización de este programa tenga más de 10 años de
antigüedad a la fecha de publicación de las reglas de operación del programa.
Se priorizará a los municipios incluidos en el programa Zona Libre de Frontera Norte de la Secretaría de
Economía.

Fuente: elaboración del CONEVAL con base en ROP PUMOT, 2019 (DOF, 2019).

Al respecto, se identificaron hallazgos que pueden servir de punto de partida para darle
mayor fluidez al proceso de selección de beneficiarios. Se observa que los criterios de
priorización no son completamente homogéneos entre las modalidades pues el
componente municipal (PMDU) tiene criterios cualitativos, mientras que el estatal
(POETDU) tiene mayormente criterios cuantitativos. De igual forma, el componente de
Zonas Metropolitanas solo tiene un criterio cuantitativo. Si se cuenta con más criterios
cuantitativos podría hacerse una valoración numérica y así sustentar el rechazo de un
solicitante a favor de otro cuya calificación signifique mayor necesidad de planificación.

Por otra parte, no se tiene certeza en torno a si los 15 días hábiles que mencionan las
ROP son para verificar la completitud del expediente o para valorar la aprobación de la
solicitud, por lo que las solicitudes corren el riesgo de ser valoradas por el orden de
llegada con lo que solicitantes con mayor necesidad podrían ser rechazados debido a la
falta de recursos financieros.

Adicionalmente, en los casos con causales de excepción que tuvieron que pasar por la
valoración del Comité de Validación, se ha podido identificar un incremento en el tiempo
del proceso, en particular, al no haber una agenda prestablecida para las sesiones del
Comité o un mecanismo de convocatoria del Comité con tiempos predefinidos. Esos

20
Las Zonas Metropolitanas 2015 se definieron entre CONAPO, SEDATU e INEGI. Para mayor
información consultar: [Link]

46
cuellos de botella tienen consecuencia sobre el manejo de los tiempos, lo que afecta el
proceso siguiente que es el de producción de bienes o servicios. En el caso del PUMOT,
la producción de bienes o servicios constituye el proceso más importante para el
programa, pues es ahí donde se elabora el instrumento de planificación.

En las ROP 2020 de la vertiente PUMOT existen cambios que en parte atienden los
cuellos de botella arriba mencionados, comenzando por los más importantes:

 Se suprime la sección de casos de excepción; sin embargo, en las ROP 2020 aún
existe un Comité de Validación, que es el máximo órgano de decisión que valora
proyectos institucionales o extraordinarios. En los proyectos que requieran la
autorización de montos financieros mayores, se establecerán grupos de trabajo en los
que participará la vertiente PUMOT, y en los que se decidirá considerando la
disponibilidad presupuestaria. De esta manera, aún existe la posibilidad de que sigan
considerándose casos de excepción, pero no se establecen con claridad los criterios
de evaluación de estas solicitudes.
 En cuanto a los criterios de priorización por modalidad, estos se modifican,
eliminando: i) el índice de rezago social como criterio en el caso de la modalidad
estatal; ii) el índice de motorización y estar constituida una comisión de ordenamiento,
en el caso de las zonas metropolitanas, y finalmente; iii) el criterio de tener una
población de más de 100 mil habitantes, en el caso de los municipios (ver Cuadro 1
con nuevos criterios).
 Adicionalmente, en el numeral 9.4.1 se menciona que el área responsable tendrá 20
días para emitir tres tipos de respuesta: solicitud procedente, oficio de rechazo o
información incompleta. Al respecto, existe cierta confusión en torno a si se otorgará el
recurso conforme al orden de llegada de las solicitudes o si se evaluarán todas las
solicitudes cuando cierre la convocatoria.

Conforme a lo anterior, en el Cuadro 7 se proponen criterios de elegibilidad y valoración

de solicitudes, así como criterios de priorización. Se incluyen variables cuantitativas
poblacionales y asociadas con la exposición a riesgos tanto naturales, como ocasionados
por el hombre. De igual modo, se sugieren recomendaciones en la sección
correspondiente.

Cuadro 7. Propuesta de variables, criterios de admisibilidad y evaluación

COMPONENTE MUNICIPAL
CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD
Tener una población municipal para 2010 de más de cien mil habitantes
Pertenecer al Sistema Urbano Nacional 2018 de CONAPO y SEDATU
No contar con un PMDU, o bien, cuya última actualización de este programa tenga más de 10 años
de antigüedad a la fecha de publicación de las presentes Reglas de Operación
CRITERIOS DE EVALUACIÓN

Mayores índices de rezago social

Mayores tasas de informalidad laboral

47
 Porcentaje de carencias por acceso a calidad y espacios en la vivienda, así como servicios básicos
Exposición a amenazas naturales y antrópicas
COMPONENTE ESTATAL
CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD
No contar con un PEOTDU, o bien, cuya última actualización de este programa tenga más de 10 años
de antigüedad a la fecha de publicación de las presentes Reglas de Operación
CRITERIOS DE EVALUACIÓN
Estar entre las entidades federativas con mayor índice de rezago social
Ser de las entidades federativas con mayor tasa de informalidad laboral
Estar entre las entidades federativas con mayor porcentaje de carencias por acceso a calidad y
espacios en la vivienda, así como los servicios básicos en la misma
Ser de las entidades federativas con mayor tasa de incidencia delictiva
COMPONENTE METROPOLITANO
Criterios de admisibilidad
Estar incluida en la Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015
Encontrarse en el territorio de una entidad federativa
Tener dos o más municipios en su territorio
Tener una comisión de ordenamiento en los términos del artículo 32 de la LGAHOTDU
CRITERIOS DE EVALUACIÓN
Ser de las zonas metropolitanas con mayor índice de motorización 2016
Densidades de población a nivel metropolitano
Exposición a amenazas naturales y antrópicas en la ZM
Tasas de crecimiento medio anual
Conurbación física e integración funcional
Densidad media urbana

Fuente: elaboración del CONEVAL.

5. Producción de bienes o servicios

La producción de bienes o servicios es el conjunto de “herramientas, acciones y

mecanismos a través de los cuales se obtienen los bienes y servicios que serán
entregados a los beneficiarios del programa” (CONEVAL, 2017). En el caso del PUMOT,
este proceso contempla las actividades vinculadas con la elaboración del plan de
ordenamiento territorial, que es el núcleo y la razón de ser del programa. Es en este punto
donde ocurren traslapes con otros dos procesos que lleva a cabo el programa, como se
mencionó al inicio de esta sección. Esto ocurre con los procesos de entrega de apoyo y el
seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos (Figura 2).

Debido a su importancia, complejidad y consumo de recursos, este proceso es el segundo

que se consideró sustantivo y fue objeto de una revisión más profunda para entender
cómo es implementado por el programa. En él, se identifica que intervienen varios
actores: i) la instancia ejecutora, por medio del responsable técnico y administrativo, cuya
principal función es ser garante de la elaboración del plan; ii) el proveedor del servicio

48
(IMPLAN/IMEPLAN, Observatorio Ciudadano o consultor especializado), quien realizará
los trabajos técnicos y será directamente el encargado de la elaboración del instrumento
de planificación; y iii) finalmente, la UR, quien brindará acompañamiento durante las
actividades y dará su visto bueno para los pagos al proveedor de servicios.

Las actividades que se distinguen en este proceso están relacionadas con la suscripción
de los convenios de coordinación, la contratación o designación de proveedores del
servicio, el pago a dichos proveedores y la elaboración o actualización del plan de
ordenamiento territorial. En el siguiente cuadro se puede observar a mayor detalle la
intervención de los actores en las actividades que componen este proceso y los
resultados del mismo:

Cuadro 8. Actividades en producción de bienes y servicios, PUMOT 2019

Actividades Actores Resultado

UR
Suscripción de los Instancias ejecutoras: Responsable
Convenio de Coordinación suscrito por
convenios de administrativo, Unidad Jurídica de las
las autoridades correspondientes
coordinación instancias ejecutoras, Consejería
Jurídica a nivel estatal (en el caso de
los PEOTDU).
Contrato de prestación de servicios
Contratación o
Instancia Ejecutora; (consultores especializados) o
designación de
Prestador del servicio convenio de colaboración (IMPLAN,
proveedores del servicio
IMEPLAN u observatorios ciudadanos)
Instancias ejecutoras: Enlace
administrativo, Tesorería municipal,
Secretarías de finanzas en los estados,
Pago del proveedor del dirección administrativa de los
IMPEPLAN Ministración en tres exhibiciones
servicio

Visto bueno de la UR

Conforme a los Componentes del

programa:
Elaboración o
Instancia Ejecutora;
actualización de los Plan o Programa Municipal de
Responsable Técnico;
instrumentos de Desarrollo Urbano (PMDU)
Responsable Administrativo;
planeación y Programa Estatal de Ordenamiento
Prestador del servicio.
ordenamiento territorial Territorial y Desarrollo Urbano.
(PEOTDU)
Programa Metropolitano (PM)

Fuente: elaboración del CONEVAL.

Conforme a las actividades enlistadas en el cuadro previo, y con las entrevistas llevadas a
cabo, se identificaron algunos hallazgos que es importante puntualizar.

Después de la aprobación de la solicitud, el proceso de producción inicia con la firma del

Convenio de Coordinación entre la instancia ejecutora y la UR. Dicho convenio, en los tres
componentes (estatal, zonas metropolitanas y municipal), conlleva una serie de revisiones
legales por ambas partes. La recolección de las firmas correspondientes supuso un

49
esfuerzo adicional, pues se detectó que puede llevarse un mes o más, atrasando con ello
la ministración del recurso y el inicio del proyecto.

En lo referente a la contratación o designación del proveedor del servicio (consultor,

IMPLAN, IMEPLAN u Observatorio Ciudadano), cada componente, conforme al tipo de
proveedor del servicio, tuvo dificultades específicas que resolver. Aunado a ello, existieron
interpretaciones propias tanto de ROP como de TDR por parte de las instancias
ejecutoras. En este sentido, en la modalidad estatal, en las ROP, solo se hace referencia
a la colaboración de los Observatorios Ciudadanos para apoyar en la elaboración del plan
de ordenamiento. La instancia ejecutora, en su interpretación, contrató adicionalmente a
un consultor, independientemente de las puntualizaciones que hizo la UR a favor de
contar solo con la participación del Observatorio Ciudadano.

En el caso de la zona metropolitana, la instancia ejecutora puede ser el IMEPLAN,

aunque durante el trabajo de campo realizado en el marco de la operación del programa
en esta modalidad, se constató que se designó como instancia ejecutora a un organismo
que no es IMEPLAN en estricto sentido, aunque recientemente recuperó funciones de una
instancia que era la Coordinación Metropolitana, y que atiende temas de desarrollo
urbano, territorial y movilidad en la zona. Las variaciones en los tipos de organismos que
podrían actuar como instancias ejecutoras podrían puntualizarse en las ROP.

En el componente municipal, si existía un IMPLAN participando con el municipio, fue

necesario hacer un convenio de colaboración para formalizar el compromiso de que dicho
organismo sería el encargado de realizar el plan de ordenamiento, actividad que no se
tenía contemplada en la agenda. Si el municipio no contaba con IMPLAN, fue necesario
apegarse a la normatividad local para contratar a un consultor.

Con todo lo anterior, se percibe que pueden existir muchas formas de contratar o designar
al proveedor del servicio y, ante tal diversidad, se convierte en una prioridad el ser
exhaustivos en la clarificación tanto de las ROP como de los TDR correspondientes. Por
ello, se considera relevante contar con un registro de toda la variedad de organismos con
potenciales posibilidades de realizar el servicio, para adelantarse a los posibles
escenarios de quien podría ser el proveedor del servicio en el municipio, zona
metropolitana o entidad federativa.

La ministración del recurso se hace a la instancia ejecutora en una sola exhibición por
parte de la SEDATU, por medio de la TESOFE. En lo que respecta al pago del proveedor
del servicio, este se ejecuta en tres ministraciones y varía según la forma de participación
que tenga el proveedor con la instancia ejecutora, de las visitas de seguimiento y del visto
bueno por parte de la SEDATU en los avances en la ejecución del proyecto.

Al respecto, y dependiendo también de las condiciones de la naturaleza de la instancia

ejecutora, se encontraron algunas diferencias en los tiempos de los pagos al proveedor.
Si la instancia ejecutora es, al mismo tiempo, el organismo que elaborará el plan de
ordenamiento (como puede ser un IMEPLAN en una zona metropolitana), el proyecto
inicia rápidamente pues la ministración del recurso es inmediata. En el caso contrario está

50
la modalidad municipal, donde primero tuvo que formalizarse el convenio de colaboración
con la instancia ejecutora para poder proceder con los pagos al IMPLAN por parte del
gobierno municipal. En el caso estatal, la ministración del recurso tuvo que alinearse a la
normatividad local, lo que requirió la participación de las secretarías de finanzas o las
tesorerías, lo que ocasionó retrasos en el pago al proveedor.

En lo que respecta a la coordinación entre municipios en una zona metropolitana, se

encontró un hallazgo relevante. Uno de los municipios estaba dotado de un IMPLAN con
varios años de experiencia y no había participado en la solicitud para la obtención del
subsidio. La entrevista con dicho IMPLAN reveló poca comunicación con el organismo
que estaba elaborando el plan de ordenamiento para la zona metropolitana, lo que priva a
este ultimo de la información que el IMPLAN ya tiene procesada. En este sentido, una
mejor coordinación permitiría una menor carga de trabajo en el levantamiento en campo
para la elaboración del instrumento. Otro de los municipios pertenecientes a la zona
metropolitana reporta la misma dificultad: después de la firma del convenio entre los
municipios de una zona metropolitana que las ROP del Programa obligan a reportar, no
hay acciones concretas que permitan coordinarse con los municipios.

En las ROP de la vertiente PUMOT en 2020 hay un límite de 30 días naturales para la
firma de los convenios y la obtención de las firmas después de la emisión del oficio de
validación técnica y autorización. En conjunción con esto, se cuenta con un modelo de
Convenio de Coordinación donde se incluye a la entidad federativa, municipio o zona
metropolitana, lo cual, sin duda, reducirá los tiempos legales de revisión por ambas partes
para solventar este trámite.

Adicionalmente, existe un pequeño cambio en la redacción de las ROP que atiende la

necesidad de ser más claros con las actividades del IMPLAN/IMEPLAN u Observatorio
Ciudadano pues menciona que el plan de ordenamiento puede ser con “apoyo o
elaborado por…”, modificación que reduce ambigüedades en la interpretación que puedan
tener las instancias ejecutoras acerca de este punto.

El hecho de que los TDR correspondientes aún no sean publicados puede contribuir a que
haya oportunidad de que las recomendaciones puedan ser retomadas incluso desde
2020.

Finalmente, es importante conocer de manera esquemática el proceso de elaboración de

un instrumento de ordenamiento territorial, parte esencial del PUMOT 2019. El siguiente
recuadro da cuenta de las actividades detalladas seguidas en esta parte del proceso:

Cuadro 9. Principales actividades para la elaboración de un plan de ordenamiento territorial

Actividades generales

A partir de las observaciones realizadas en campo, se identificó que la distribución de actividades

cambia conforme a la estructura de las instancias ejecutoras y de los prestadores del servicio, ya
sea consultoría especializada, Observatorio Ciudadano, IMPLAN, IMEPLAN, u otros. Con todo, los
elementos que fueron comunes en todos los casos se pueden enmarcar a partir de la siguiente

51
secuencia de actividades:
Análisis de la normatividad e identificación preliminar de necesidades. Consiste en la
valoración preliminar de la congruencia entre la normatividad local y los lineamientos marcados por
las ROP y especialmente por los TDR. A partir de esta actividad se organizarán los talleres
participativos y los procedimientos para la publicación de los instrumentos. También se delinearán
las guías para la definición de la imagen objetivo (ciudad compacta, vivienda vertical, vialidades de
primer orden, transportes de alta capacidad, etcétera). En este punto se logran identificar las
incongruencias de usos de suelo y elementos faltantes en los anteriores planes de ordenamiento
(por ejemplo, normas técnicas complementarias para proyectos prioritarios) en los casos
analizados.
Formación de equipos de trabajo y contratación de especialistas. Esta actividad fue
congruente con lo que solicitan los TDR. En algunos casos se observó que las actividades
docentes de los directivos de los organismos proveedores del servicio facilitó la incorporación de
estudiantes universitarios (prestadores de servicio social y prácticas profesionales), así como de
ayudantes generales mediante el programa federal “Jóvenes Construyendo el Futuro” para
incorporarse a las actividades de campo.
Levantamientos en campo, estimaciones y elaboración del diagnóstico Integrado. La
siguiente acción es el inicio formal de las actividades técnicas. Para la recopilación de información,
las instancias ejecutoras solicitan a las dependencias gubernamentales, organismos
desconcentrados, y paraestatales (Comisión Nacional del Agua, Comisión Federal de Electricidad,
etc.) información de la que se proveerá a los prestadores del servicio, encargados de elaborar el
plan. Las divisiones poligonales, los distritos -y las regiones en el nivel estatal-, con las que
tradicionalmente las instancias ejecutoras conciben y estructuran sus territorios, son la base para
conformar tabulados, distribuir el trabajo, e igualmente, para la organización de los talleres
participativos. La información obtenida sugiere que la Caracterización del medio físico
transformado constituye la actividad más demandante en términos de recursos humanos, técnicos
y financieros en el componente de PMDU21.
Visitas de seguimiento de la UR a la Instancia Ejecutora. En los casos que se documentaron,
los temas que se abordaron en las primeras reuniones de seguimiento de la UR a las instancias
ejecutoras versaron mayormente sobre los avances técnicos, la resolución de dudas
administrativas, así como el tema de la Contraloría Social y la forma en que se llevaría a cabo. En
este caso, no tener las reglas de las contralorías sociales claramente definidas, redujo el tiempo
que debería enfocarse sobre los avances técnicos y la calidad del instrumento de planeación.
Elaboración de Diagnóstico Ciudadano. Se diseñan talleres participativos y en los casos que
tenían un mayor grado de avance se observó que también se realizaron encuestas de percepción,
mesas ciudadanas, sesiones con los gabinetes y comisiones municipales. Estos talleres sirven
para conocer las necesidades de la población en términos del diseño de la ciudad, los servicios y
en general las problemáticas que involucran acciones urbanísticas.
Integración de Estrategias, Programas y Proyectos prioritarios, Instrumentación,
mecanismos de evaluación y seguimiento. Las siguientes actividades consisten en la definición
de la Imagen Objetivo, las estrategias de desarrollo urbano, los mecanismos de instrumentación y
los procedimientos de evaluación y seguimiento. Por los rezagos que se documentan en este
informe, en ninguno de los componentes se contaba con avances al respecto, salvo algunas
orientaciones conceptuales bajo las cuales se realizarían. Los intereses particulares de las
instancias ejecutoras se vislumbran en este punto, en el componente municipal las propuestas se
enfocan a la zonificación secundaria e infraestructura vial, usos de suelo, elaboraciones de Planes

21
Este es uno de los requerimientos que se solicitan a la instancia ejecutora en TDR en el
componente municipal. A grandes rasgos consiste en realizar un análisis de la organización
espacial del municipio: estructura urbana, usos de suelo, tenencia de la tierra, vivienda,
asentamientos irregulares, patrimonio histórico, infraestructura, equipamiento público, espacios
públicos y estructura vial (SEDATU, 2019a). Disponible en:
[Link]

52
Maestros de movilidad e hidráulicos. En el componente metropolitano se orientan en mayor medida
a temas de agua y movilidad.
Revisión y validación del proyecto final. El proceso de elaboración de los instrumentos termina y
se consolida con la validación del expediente técnico del producto por parte de la UR, quien
elabora un informe sobre cumplimiento de metas y objetivos y emitirá su valoración, que dará por
válido el instrumento o lo considerará sujeto a observaciones. Con la aceptación por parte de la
UR, se finaliza el proceso de documentación, y se da pie a los procesos sucesivos, relativos al
seguimiento y la publicación de los planes y programas de planeación y ordenamiento territorial en
los diarios oficiales a nivel municipal o estatal.
La elaboración de un plan de ordenamiento requiere de una planificación adecuada y tiempo
suficiente para la recolección de insumos que permitan diagnosticar la situación del territorio y
poder elaborar las propuestas que satisfagan las necesidades de los gobiernos locales. Por las
fechas de visita y por los grados de avance detectados en los casos seleccionados, los cuales
estaban finalizando el diagnóstico integrado, se estimó que a los proveedores les quedaba mes y
medio (en promedio) para finalizar el diagnóstico integrado y las actividades posteriores. Como se
ha hecho referencia, los rezagos en las actividades técnicas, asociados a las demoras en la
suscripción de los convenios de coordinación, la ministración de subsidios (entrega de apoyo) y los
restantes procesos previos constituyen una amenaza potencial para la calidad de los instrumentos,
máxime si se considera la necesidad de la validación de la UR.

Fuente: elaboración del CONEVAL.

6. Entrega de apoyos

La entrega de apoyos es el “conjunto de instrumentos, mecanismos y acciones por los

cuales los beneficiarios o afiliados reciben los diferentes servicios o tipos de
apoyo”(CONEVAL, 2017). En el caso del PUMOT 2019, este constituye la entrega del
recurso financiero para la elaboración del plan de ordenamiento territorial. Como se
mencionó en el apartado anterior, este proceso se traslapa con el proceso de producción
de bienes y servicios debido a las características particulares del PUMOT 2019.

La entrega del subsidio es un proceso administrativo complejo donde interviene la UR

para integrar los expedientes de gobiernos locales, los cuales serán las instancias
ejecutoras; con el apoyo de la DGPP se realizan las gestiones ante la SHCP para que se
ministre el recurso en una sola exhibición por medio de la TESOFE. Por su parte, los
gobiernos locales intervienen en abrir una cuenta productiva para el depósito del subsidio.
A este proceso se asocian dos actividades principales: autorización del pago y
ministración del pago.

El proceso inicia con la autorización del pago al interior de la SEDATU una vez que se ha
firmado el convenio de coordinación exitosamente. Es importante señalar que se identificó
la existencia de nuevos procedimientos asociados a la carga de los compromisos
adquiridos por los programas de la SEDATU ante la SHCP en los sistemas que para ello
se disponen, por lo que se requirió de capacitación para llevar a cabo estas tareas.
Adicionalmente se detectó que hubo un cambio de director en el área encargada de la
ministración de los recursos, por lo que estos se retrasaron en llegar a los gobiernos
locales. Cabe aclarar que estas actividades no son particulares para el PUMOT 2019, sino

53
para todos los programas que opera la SEDATU, por lo que no solo este programa se vio
afectado.

En lo que corresponde a la ministración del apoyo, la instancia ejecutora es responsable

de la apertura de una cuenta bancaria productiva, por medio de las unidades
administrativas que tienen esa función (Secretaría de Finanzas en el caso estatal o
Tesorería en el caso municipal). Con esta información, la DGPP, área encargada de la
ministración de los recursos, hace la validación de los expedientes de los beneficiarios de
los programas de la SEDATU y posteriormente notifica a la SHCP que ya tiene el
compromiso detectado en el sistema, con lo que se procede a realizar la transferencia por
medio de la TESOFE. Con esta actividad se da fin a este proceso y proporciona
continuidad dentro del proceso de producción de bienes y servicios.

Otro motivo de atraso a los ya mencionados fue la firma de documentos dentro de la UR,
pues no había un titular. Esto fue consecuencia de los cambios en la estructura
organizacional de la SEDATU en 2019, por lo que este proceso y subsiguientes se
interrumpieron y demoraron.

7. Seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos

El seguimiento a beneficiarios y el monitoreo de apoyos es el conjunto de “acciones y

mecanismos mediante los cuales el programa comprueba que los apoyos entregados a
los beneficiarios son utilizados y funcionan de acuerdo con el objetivo planteado”
(CONEVAL, 2017). En el PUMOT 2019 este proceso también se traslapa con el de
producción de bienes y servicios; al igual que este último, es muy importante a pesar de
que no forma parte de los dos procesos sustantivos a profundizar.

Una de las actividades principales de este proceso consiste en el monitoreo, realizado por
la UR, de la elaboración del instrumento de planeación. La preparación de los reportes
técnicos financieros está a cargo de la instancia ejecutora, mientras que la transmisión de
dichos reportes a la SHCP y SFP es realizada por la UR en conjunto con la DGPP. Por su
parte, el cierre del ejercicio, la reintegración de recursos no ejercidos (de ser el caso) y la
publicación del plan de ordenamiento terminado son actividades que efectúan de manera
conjunta la UR con la instancia ejecutora.

Resulta importante mencionar que este proceso se logró captar de forma precoz por
medio del trabajo de campo, por tanto, la información proviene, en mayor medida, de las
ROP, los TDR, lo observado en las entrevistas y el cuarto informe trimestral
proporcionado por el programa.

Según las ROP del PUMOT 2019, el proceso inicia cuando las instancias ejecutoras
elaboran un reporte técnico-administrativo de manera trimestral. Con esta información la
UR realiza un informe de avances sobre el presupuesto y las metas, estos documentos se
remiten a la DGPP, quien a su vez los valida y envía a la SHCP, SFP y Congreso de
Unión. Al ser un recurso etiquetado como federal, en cualquier momento puede ser sujeto
de revisión y se pueden aplicar las reglas de integración del recurso de ser necesario. El

54
proceso termina poco después que ha finalizado la elaboración del plan de ordenamiento
(Ver Figura 2, proceso 5) y se procede a su validación, cierre del ejercicio y, de ser
posible, su publicación en la Gaceta Oficial.

Asimismo, la UR puede decidir de manera “aleatoria” evaluar los avances técnicos, de

modo que durante el proceso programó realizar tres visitas a cada beneficiario, con las
cuales se logró identificar ciertas dificultades que fueron resueltas por la UR sobre la
marcha, sin embargo, no se tienen actividades documentadas. Un ejemplo de lo que se
encontró en campo, respecto a lo mencionado anteriormente, fue que las primeras visitas
por parte de la UR hacia las instancias ejecutoras servían no solo para la revisión técnica,
sino también para la solución de dudas administrativas y aclaración de procesos
posteriores, tales como el de contraloría social, por lo que el tiempo destinado al
seguimiento técnico se vio disminuido.

Por su parte, el cuarto informe trimestral, proporcionado por la UR, da cuenta de la

superación de la mayoría de las dificultades que se presentaron rumbo al cierre del
ejercicio, pues de 19 proyectos subsidiados por el PUMOT 2019 (Figura 3), 15 fueron
llevados a término. Sin embargo, las presiones en tiempo, como en recursos humanos y
financieros, a las que son sometidas las Instancias ejecutoras, tienden a repercutir en la
forma y calidad en que se alinean los instrumentos a los TDR. En consecuencia, una zona
metropolitana declinó el subsidio y tres municipios tuvieron que reintegrar el recurso
completo tras el seguimiento que realizó la UR; en tanto que otras tres instancias
ejecutoras tuvieron que devolver parte de los montos que aún no se habían ejercido.

Figura 3. Proyectos aprobados por el PUMOT 2019

Fuente: Cuarto Informe Trimestral PUMOT 2019. Información proporcionada por el programa.

55
Por último, una de las formas de conocer los resultados del PUMOT 2019 es a través de
la publicación del instrumento subsidiado en la Gaceta Oficial del estado o municipio. Sin
embargo, las instancias ejecutoras manifestaron que tal publicación representa un
proceso complicado porque no depende directamente de ellas, y ello requiere, de acuerdo
con los TDR, que los instrumentos sean congruentes con las leyes federales y estatales.
Por ello, si un municipio elabora su plan de ordenamiento considerando las leyes
federales y la normatividad urbana estatal aún no se encuentra actualizada, se corre el
riesgo de que su publicación pueda ser reconsiderada o postergada. Al respecto, la UR
parece estar consciente de que esta situación puede ocurrir y solicita, de ser el caso, la
justificación pertinente por parte de la instancia ejecutora. En el apartado correspondiente
se sugieren algunas recomendaciones puntuales para este proceso.

8. Contraloría Social

La contraloría social es un proceso transversal de todos los programas sociales de la APF

sujetos a reglas de operación, cuya finalidad es robustecer la rendición de cuentas,
transparencia y participación de los beneficiarios de los programas. Al igual que el
proceso anterior, este proceso aún no iniciaba formalmente cuando se realizó el trabajo
de campo, por lo que no todas las actividades y la forma en que fueron realizadas
quedaron documentadas. Aun así, dicho proceso se percibe como un proceso complejo
que recayó en mayor medida sobre las instancias ejecutoras.

Respecto a dicho proceso, las ROP del PUMOT 2019 remiten a los “Lineamientos para la
promoción y operación de la Contraloría Social en los programas federales de desarrollo
social” publicados en 2016 (de aquí en adelante lineamientos) y al Anexo 6 como
Esquema de Contraloría Social (se advierte que dicho anexo es una adaptación de los
lineamientos de la SFP). En los lineamientos existen tres actividades básicas, promoción,
formación de comités y resultados (DOF, 2016); mientras que, en el Anexo 6, muchas de
las actividades se delegan a la instancia ejecutora y algunas no son del todo claras, como
la formación y capacitación de comités y quien es el responsable. En los lineamientos,
corresponde a la SFP y a la iniciativa normativa, es decir, la SEDATU, la capacitación
para la realización de dichas actividades, con el fin de que, según sea el caso, la instancia
ejecutora pueda llevar a cabo los procedimientos. Operativamente, el proceso inicia con la
promoción de la contraloría social y finaliza con los resultados.

Como se mencionó, el proceso de contraloría social suscitaba muchas dudas en las

instancias ejecutoras, pues si bien el Anexo 6 es un esfuerzo importante por parte de la
UR para fortalecer este proceso –considerado medular en los temas de ordenamiento
territorial, ya que permite incluir la participación ciudadana en la elaboración del
instrumento–, en su redacción producía confusiones e interpretaciones erróneas por parte
de las instancias ejecutoras, al no mencionar que las unidades administrativas de la SFP
y la instancia normativa (la SEDATU) son los actores que tienen que ejecutar el proceso
de integración de comités acompañando a la instancia ejecutora.

56
En contraste, en la operación, se detectó que las instancias ejecutoras planeaban llevar a
cabo la mayor parte del proceso de contraloría social, siendo que ellos eran los
responsables de elaborar/supervisar el plan de ordenamiento, lo cual generaba intensos
intercambios de información con la UR, disminuyendo el tiempo efectivo de las visitas
técnicas en la resolución de dudas. Al respecto, en el apartado de recomendaciones se
propone la separación y delimitación clara de las actividades, así como sus responsables.

Se advierte, sin embargo, que este proceso debería de intervenir en diversos momentos
del proceso de producción de bienes y servicios en el afán de ejercer un control
ciudadano sobre los avances financieros como sobre los avances en las metas. Sin
embargo, el proceso que no se había empezado formalmente.

En las ROP 2020 de la vertiente PUMOT, algunas de las inquietudes arriba mencionadas
han sido atendidas, pues ahora los lineamientos para el proceso de Contraloría Social son
los que emite la SFP y en el ejemplo de Convenio de Coordinación se especifican de
manera puntual las actividades que realizarán las partes (instancia ejecutora y SEDATU).

9. Evaluación y monitoreo

Este último proceso está previsto en el Artículo 78 de la Ley Federal de presupuesto y

responsabilidad hacendaria de 2007. Es un proceso transversal, común a los programas
federales sociales sujetos a reglas de operación, como es el caso del PUMOT. Cabe
recalcar que una evaluación externa (la presente) fue encomendada para el PUMOT en
2019 a fin de conocer el diseño y funcionamiento del programa. De la misma forma, el
Programa Anual de Evaluación 2019 (PAE) dispuso una evaluación de diseño para el
PMU. Adicionalmente, se tiene contemplado el envío de informes trimestrales a la DGPP
por parte de la UR como parte de las actividades de monitoreo de evaluación interna,
mismos que fueron compartidos por la UR para la presente evaluación.

57
 V. Recomendaciones

La vertiente PUMOT es un esfuerzo importante a favor de la planeación y ordenamiento

territorial, que es crucial en la atención de las problemáticas asociadas al territorio. En las
entrevistas con los beneficiarios se identificaron opiniones positivas de las instancias
ejecutoras y los organismos especialistas dedicados al tema, pues el programa cubre una
necesidad no atendida previamente. En particular, una de las fortalezas de la intervención
es el seguimiento y acompañamiento que brindó el personal de la UR durante 2019, que
fue muy apreciada por los beneficiarios y percibida como un valor agregado del programa,
lo cual adquiere mayor importancia para los gobiernos municipales de zonas alejadas que
se vieron beneficiados por la estrategia de difusión de invitaciones directas, y por un
seguimiento y apoyo para presentar sus solicitudes.

Se reconoce la apertura del equipo de la SEDATU a cargo del programa, al proceso de

evaluación en general, así como a la realización de ajustes conducentes a subsanar áreas
de oportunidad identificadas en el aprendizaje operativo 2019. Es por ello que se
considera que las siguientes recomendaciones generales y específicas derivadas de la
evidencia generada por la evaluación pueden ser útiles para la mejora de la Vertiente
PUMOT.

Generales
El PUMOT enfrentó en 2019 diversos retos relacionados con la puesta en marcha de una
intervención nueva, tales como el desarrollo de documentos de diseño y normativos, así
como el diseño y difusión de los procesos de entrega de apoyos a las dependencias
locales encargadas del ordenamiento territorial. La operación de 2019 generó una serie
de aprendizajes que se han ido asimilando en la operación de la intervención, y que se
espera se reflejen en la consolidación del diseño y desarrollo de sus procesos, en
particular en el contexto operativo 2020, como parte del PMU.

Durante el trabajo de campo se encontró que, cuando organismos como el IMPLAN,

IMEPLAN u Observatorio Ciudadano se encontraban colaborando con los posibles
beneficiarios, los trámites eran en cierto modo más fluidos, tanto en cuestiones técnicas
como administrativas (en comparación con municipios que no contaban con su
colaboración) pues el seguimiento era muy cercano por parte de estas entidades. A su
vez, también se observó que dichos organismos ya tienen quehacer acumulado por lo que
poseen avances y conocimiento previo de las problemáticas en temas territoriales de sus
regiones, por lo que la obtención del subsidio del PUMOT ayudó a impulsar el trabajo que
ya se venía desarrollando. Lo anterior, junto con redes de apoyo formadas con otros
especialistas y con instituciones educativas, permitió generar una sinergia para superar
los obstáculos que se presentaron provocados por las limitantes de tiempo y recursos, por
lo que dicha estrategia bien podría aplicarse en otros municipios, zonas metropolitanas o
entidades federativas en futuros ejercicios.

58
En ese sentido, la SEDATU podría promover la creación de estos organismos y trabajar
de forma más cercana con ellos (como ya lo ha venido haciendo) pues el grado de
desarrollo y diseminación en el país de dichos organismos es diferente; de este modo se
podría coadyuvar en el fomento al ordenamiento en diversas regiones a mediano y largo
plazo. Así, la presencia de dos o más instituciones de este tipo en una región, como las
zonas metropolitanas o las entidades federativas, podría aprovecharse para enfocar los
recursos disponibles bajo el liderazgo de la SEDATU, para obtener planes y programas de
ordenamiento y posicionarlos como instrumentos rectores de la política de ordenamiento
en el largo plazo.

El acierto de la vertiente PUMOT de atender la necesidad de generar instrumentos de

planeación y ordenamiento territorial en su población objetivo, debe acompañarse de
elementos que contribuyan a que su diseño corresponda con la mejor alternativa posible,
de acuerdo con una delimitación de la problemática con evidencia y análisis de los
mecanismos causales de las alternativas de intervención. Contar con estos elementos
permitirá definir el alcance de la intervención, objetivo y estrategia de cobertura como
parte de la política de desarrollo social. En este sentido, se considera relevante el
incorporar el aprendizaje previo que puede retomarse de experiencias nacionales que en
su momento intentaron atender la temática del ordenamiento, como el Programa de
Infraestructura con el trabajo que se hizo para que las vertientes tuvieran características
independientes, pero contribuyeran a un solo objetivo.

Específicas
El desarrollo de un plan de ordenamiento territorial consume una cantidad importante de
trabajo, tanto técnico como de recursos humanos, que es necesario ir distribuyendo a lo
largo de los meses del proyecto. Los retrasos acumulados debido a elementos externos
que afectaron a todos los programas en la administración pública, aunado a los
detectados en los primeros cuatro procesos: planeación, difusión, solicitud de apoyos y
selección de beneficiarios, ejercen una presión sobre las instancias ejecutoras y sobre los
organismos que colaboran con ellas; mismas presiones que de una u otra manera se
verán reflejadas en el cumplimiento de los TDR y en la calidad del instrumento final.
Reducir en la medida de lo posible los retrasos se traducen en uno o dos meses de
ganancia, que pueden ser muy bien aprovechados en futuros ejercicios del programa, a
pesar de las restricciones externas.

Es importante abordar, teniendo como punto de apoyo a los Observatorios Ciudadanos,

IIMEPLANES, IMPLANES, etc., la armonización de la normatividad asociada al
ordenamiento territorial, ya que durante el trabajo de campo efectuado en el PUMOT
2019, varias instancias ejecutoras, sobre todo municipales, consideraban que el plan
resultante no necesariamente podría ser publicado en la Gaceta Oficial y ejecutado
posteriormente, porque la entidad federativa aún no tenía armonizadas las leyes locales
urbanas con la LGAHOTDU. Debido a ello, se identifica que se requiere un trabajo previo
de seguimiento entre la SEDATU y estos organismos para fomentar la alineación de las

59
leyes estatales y municipales, a la par que se avanza en la preparación de los planes y
programas de ordenamiento.

Se considera importante fortalecer el papel de la opinión ciudadana sobre el quehacer del

PUMOT, pues los lineamientos internacionales, así como la normatividad en el caso
mexicano subrayan la importancia de incluir a la población residente de los territorios en la
elaboración de los planes y programas, ya que son ellos los que conocen mejor la
problemática y el tipo de recursos con los que cuentan. Esta temática se intentó
considerar en el PUMOT 2019, por lo que se tendría que retomar y diseñar mecanismos
adicionales o mejorar los ya existentes –comenzando por incluir formas de comunicación
directa entre la ciudadanía y la SEDATU para la atención de quejas, denuncias,
propuestas, dudas e irregularidades dentro del proceso de Contraloría Social- para lograr
la inclusión activa de la población y estandarizarlos en todos los programas de la
SEDATU posteriormente.

En materia de diseño:

Incluir en el diagnóstico una definición de lo que se entiende por “instrumentos de

planeación territorial” y establecer plazos para la revisión, actualización de la problemática
y de la población que es afectada por el problema.

Incluir una justificación basada en elementos empíricos y literatura especializada que

permitan entender a qué obedeció la selección de causas y efectos en el Árbol de
problemas del diagnóstico. De igual forma, se sugiere mapear la distribución territorial del
cumplimiento en la planificación en las distintas modalidades de la vertiente, a fin de
contar con elementos para justificar una posible estrategia focalizada de intervención.

Proporcionar un análisis geográfico de los municipios que se han dotado o no de

estructuras especializadas de planeación como serían los IMPLANES, IMEPLANES u
Observatorios ciudadanos etc.

Al ser parte del PMU, se recomienda realizar un análisis sobre los municipios que tienen
50,000 o más habitantes y tienen carencias en materia de planeación territorial pues
actualmente solo se cuenta con la lista publicada en el micrositio
[Link] que refiere a ciudades de 50,000 o más habitantes que se
seleccionaron por otras variables (rezago urbano y social, marginación urbana) y no por
criterios de orden de gobierno y carencia de instrumentos de planificación. Empatar el
listado del sitio con el registro que lleva a cabo la Dirección General de Desarrollo Urbano
Suelo y Vivienda puede ser de utilidad.

Conforme a las áreas de oportunidad identificadas, es crucial que se concluya y revise la

congruencia entre los instrumentos normativos del programa (Diagnóstico, ROP, MIR),
comenzando por fortalecer el diagnóstico y posteriormente las ROP y MIR para lograr
claridad y definir el alcance la intervención.

De acuerdo con lo que se analizó en la sección de diseño, no se observa una clara

concordancia entre el objetivo general del PMU y el específico de la vertiente PUMOT, por

60
lo que se recomienda mejorar la concordancia estableciendo una relación jerárquica para
identificar claramente cómo el objetivo específico de la vertiente PUMOT contribuye y se
desprende del objetivo general del PMU.

Agilizar la publicación de un documento que contemple las metas sexenales y anuales

que el PMU tendría que acatar. Cuando se cuenta con objetivos y metas claras de una
política estratégica o sectorial más amplia, los programas presupuestarios cuentan con
una ruta para realizar su planeación y diseñar estrategias de mediano plazo para cumplir
con sus objetivos.

Reconsiderar la definición de la población potencial general del PMU para poder incluir la
población potencial de la vertiente PUMOT. También sería importante adecuar la
redacción a lo largo de las ROP, eliminando la referencia a “reside en manzanas que
presentan algún grado de rezago urbano y social” cuando se trata de la vertiente PUMOT.

En este sentido, para la cuantificación de las poblaciones de la vertiente PUMOT, es

importante como se cuantifican las poblaciones en el PMU. En el diagnóstico 2020 no se
encuentran detalles específicos de cómo se va realizando el cálculo para poblaciones
potencial, objetivo y atendida, además de su actualización a 2020.

Esclarecer en las ROP la definición de instancia ejecutora con los requisitos para
presentar solicitud (numeral 5.6 y 9.2). De igual forma, aclarar si un IMPLAN puede
ejercer el rol de instancia ejecutora y cuáles serán los requisitos por cubrir. También es
importante clarificar en las ROP cómo actuará el Comité de Validación en el caso de la
vertiente PUMOT, tomando en cuenta que en 2019 se contaba con un apartado para
casos de excepción.

Agilizar la determinación del presupuesto dedicado a cada vertiente del PMU de manera
que en el momento del proceso de planeación se cuenta con metas anuales claras y
realistas.

En cuanto al padrón de beneficiarios, establecer plazos de actualización y depuración, por

lo que se considera importante distinguir entre una base de datos de solicitantes y una
dedicada exclusivamente a los beneficiarios, agregándole información útil para el
seguimiento y monitoreo de los apoyos.

En materia de difusión:

Continuar con la estrategia de difusión informal a partir de las invitaciones directas a

municipios y de las oportunidades que constituyen foros o medios de comunicación,
enfocando este trabajo a los municipios que, por falta de recursos e infraestructura en
comunicación, no se han enterado o están aislados.

Poner una fecha de cierre de la convocatoria y a partir de ahí valorar las solicitudes que
llegaron en tiempo y emitir los oficios de respuesta a las solicitudes (20 días hábiles).

61
Sobre la solicitud de apoyos:

Redactar los requisitos de la convocatoria a la par que las ROP para tener homogeneidad
en los documentos solicitados. Dado que ya están publicadas las ROP, tomarlas como
modelo puntual para no presentar inconsistencias en la Convocatoria.

Suprimir el dictamen de no existencia, de no ser posible agregar como criterio de

selección en todos los componentes no haber sido beneficiario del PUMOT 2019 o
ampliar la definición del apartado del Dictamen de no existencia e incorporar ejemplos de
llenado de Anexos.

Durante la convocatoria poner un número de teléfono a disposición del público con el fin
de resolver dudas y que este número se publique en las ROP, portal de Internet y
convocatoria para evitar el envío de solicitudes en físico incompletas.

Clarificar en las ROP los procesos de designación de los enlaces técnicos y

administrativos para cada una de las tres modalidades de la vertiente PUMOT con lo cual
se reducirán retrasos para la recolección de las firmas por parte de los posibles
beneficiarios.
Sobre la selección de beneficiarios:

Se sugiere definir periodos claramente delimitados para recepción de solicitudes al

comienzo de cada ejercicio y realizar el análisis de las solicitudes una vez que se cuente
con la totalidad de éstas.

Reformular el sistema de variables para la modalidad de PMDU, incorporando variables

similares a los criterios de priorización para los POETDU, para lo cual se pueden
considerar las propuestas señaladas en el Cuadro 7. También se recomienda hacer una
distinción entre criterios de elegibilidad al programa y los criterios que permitan una
valoración con mayor profundidad de los futuros beneficiarios.

Elaborar y fundamentar los oficios de rechazo destacando, además de los criterios de

admisibilidad/elegibilidad, el detalle de las variables estrictamente técnicas.

Sobre la producción de bienes y servicios:

Establecer previo al envío del modelo general de convenio, una comunicación con las
instancias ejecutoras con el propósito de determinar los actores que conforme a su
legislación les corresponderá suscribir los convenios de coordinación.

A fin de reducir posibles confusiones, se recomienda al área responsable modificar la

redacción de los párrafos en las ROP referentes a la participación del observatorio
ciudadano -o en su caso, IMPLAN o IMEPLAN- sustituyendo la formulación “apoyo o
elaboración”, por una redacción que puntualice y destaque la responsabilidad de dichas
instancias para la elaboración directa de los instrumentos.

62
De manera más general, se recomienda integrar un apartado en las ROP sobre la
designación y las tareas del proveedor del servicio. En este mismo sentido se podría
adecuar la redacción de las ROP y del punto 5 de los TDR del PUMOT 2019, “Perfil del
consultor”, prefiriendo titularla “Perfil del proveedor (o prestador) del servicio” e identificar
todos los casos de figura que se podrían presentar. Del mismo modo se recomienda
puntualizar en las ROP aquellos aspectos en los cuales la UR podrá brindar asesoría a
las instancias ejecutoras.

En la elaboración del plan de ordenamiento se identificaron dificultades para la

coordinación entre los municipios integrantes de las zonas metropolitanas para el caso
metropolitano por lo que se recomienda insistir con las instancias ejecutoras para
asegurar la participación efectiva de los municipios.

Para las zonas metropolitanas se sugiere ampliar en los TDR los aspectos sobre la
coordinación entre municipios. Si bien en el convenio firmado por los presidentes
municipales se designan enlaces, se recomienda que en dicho documento se detalle
también la información que deberán proporcionar los municipios, así como un calendario
tentativo de sesiones que formalice su obligatoriedad.

Sobre el seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos

Evitar, en la medida de lo posible, los costos de traslado a las Instancias ejecutoras para
atender a las reuniones técnicas a nivel central, en particular los casos que están más
alejadas de la CDMX o que carecen de capacidad institucional.

Reconsiderar el ejercicio completo de contraloría social donde el beneficiario es al mismo

tiempo la instancia ejecutora y/o el prestador de servicios. En estas circunstancias, la idea
de control o monitoreo “ciudadano” sobre los resultados de un programa social pierde
sentido cuando el actor principal es encargado de proporcionar el bien o servicio aun
siguiendo el esquema de la SFP. En este sentido es importante incorporar procedimientos
detallados para la realización de la contraloría social no solo en las ROP sino con
puntualizaciones operativas en los TDR según el nivel administrativo en el cual tenga
lugar.

La evaluación de diseño junto con el análisis de funcionamiento, documentado con trabajo

de campo y de gabinete, son herramientas útiles para recolectar evidencia que permiten
examinar la coherencia de los procesos implícitos del programa, y con ello identificar,
luego de un año de la puesta en marcha del PUMOT, lo que afecta su ejecución, así como
las posibles áreas de mejora. Dichas herramientas buscan mejorar resultados, apoyar en
la rendición de cuentas ante un panorama de restricción presupuestaria y, sobre todo,
contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población en el marco de la política de
desarrollo social.

63
 VI. Opinión del programa y acciones de mejora

Clave del Pp S 282 Denominación Programa de Fomento a la Planeación

del Pp Urbana, Metropolitana y Ordenamiento
Territorial (PUMOT)

Unidad Administrativa Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda

Nombre del Responsable María Dolores Franco Delgado

de esta Unidad
Tipo de Evaluación Evaluación de Diseño, PAE 2019, Anexo 2b (Las evaluaciones
de este anexo incluirán trabajo de campo)

Instancia Evaluadora Colegio de México (COLMEX)

Instancia Coordinadora Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social

Año de la Evaluación Ejercicio fiscal Año del PAE de la Ejercicio fiscal en el que
relevante sobre evaluación: 2019 se hizo la entrega del
el que se realizó Informe Final establecido
la evaluación: en el PAE: 2020
2019

1. Uso de los hallazgos de la evaluación

Cuadro 10. Principales mejoras derivadas de la evaluación

Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta

El problema que se busca resolver está

plasmado en las ROP 2020 del PMU y
1 FACTIBLE Mantener esta vinculación
se basa en un Diagnóstico actualizado.
Mantener esta vinculación

Existe una identificación de la población

que presenta el problema o la necesidad
y está presente en el Diagnóstico y en
las ROP 2020. Seguir sistematizando el
Registro interno a SEDATU de los
nuevos Instrumentos de planeación que Solo se puede registrar
se publican en medios oficiales locales. los proyectos que se
El registro de gobiernos locales con un convierten en Se continuará con el registro de
1 plan tiene la falla de incorporarlos sólo Instrumentos los instrumentos de planeación
cuando se publican los planes en los oficializados, debido a urbana con validez oficial.
medios oficiales locales. Dado el tiempo que son los únicos que
que toma este proceso, los instrumentos se ponen en vigor.
apoyados en 2019 no aparecerán de
inmediato en esa base de datos, lo que
compromete la medición adecuada de
los alcances del programa en el corto y
mediano plazo.

64
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
El Diagnóstico del PMU en 2020 ha
Se mantendrá un trabajo
integrado elementos del Diagnóstico que
colaborativo con la Unidad
se actualizó para el PUMOT en 2019 en
FACTIBLE Responsable (UR) del
la premisa de su continuidad. No se
2 PMU 2020 programa, para analizar e
integró el trabajo que se hizo en el
incorporar de la mejor manera
marco del Diagnóstico PUMOT al nuevo
los elementos de diagnóstico de
Diagnóstico PMU lo cual fragiliza el
la vertiente.
diagnóstico de la vertiente.
La vinculación de la vertiente PUMOT
Los términos de referencia
con la LGAHOTDU es adecuada en
2020, mantienen su vinculación
materia de Fin superior, el acceso y
con la LGAHOTDU y se alinean
ejercicio del Derecho a la Ciudad.
5 ATENDIDO con el derecho a la Ciudad y a
Reforzar esta vinculación, en particular
los lineamientos para la
en los TDR, que se tienen que realizar y
elaboración de los instrumentos
difundir al momento de la difusión del
de planeación urbana.
programa.
El PMU tiene una cobertura nacional y
define sus poblaciones potencial y Se mantendrá una cobertura
objetivo, con base en los datos nacional al seguir contemplando
proporcionados por organismos oficiales las 32 entidades federativas, las
como INEGI, CONAPO y CONEVAL. 74 zonas metropolitanas, y en el
Continuar con una cobertura nacional Se mantendrá la caso específico de los
puesto que el “Acceso y ejercicio del cobertura nacional y se municipios, la población objetivo
Derecho a la Ciudad” no solamente debe trabajará con la UR incrementa al considerar a
7
ser reservado a los municipios sobre la segmentación municipios de ciudades de 50
considerados como prioritarios. de la PO de las otras mil habitantes.
En la cuantificación presente en el vertientes. Se mantendrá un trabajo
Diagnóstico 2020, se debe especificar el colaborativo con la UR del
total de la población asentada en las programa, para incluir la
953,053 manzanas de bajo a muy alto población de muy alto rezago
rezago urbano y social y reportarlo en urbano en futuros análisis.
las ROP.
Es acertado ampliar la cobertura de la
vertiente PUMOT a las ciudades de
50,000 y más habitantes, puesto que no
solamente los municipios de más de
Se mantendrá una cobertura
7 100,000 habitantes carecen de ATENDIDO
nacional.
instrumentos de planeación. Con este
cambio se logró adecuar la población
objetivo de la vertiente a la población
objetivo del PMU.
Es correcta la decisión de tener una
definición específica de población Se trabajará en conjunto con la
objetivo para el PUMOT puesto que se UR del Programa de
consideran el conjunto del municipio y no Mejoramiento Urbano (PMU),
solamente la población que radica en para que en las Reglas de
Polígonos de atención prioritaria. Operación del programa (ROP)
7 FACTIBLE
Adecuar la redacción a lo largo de las ejercicio fiscal 2021 se perciba
ROP, eliminando la referencia a “reside una correcta armonía entre
en manzanas que presentan algún grado poblaciones objetivos de sus
de vertientes, sin que cause
rezago urbano y social” cuando se trata confusión.
de la vertiente PUMOT.

65
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta

Los procedimientos para recibir, registrar

y dar trámite a las solicitudes de apoyo
En la convocatoria se enlistan
son adaptados, cuentan con formatos
los documentos necesarios para
definidos, están disponibles y apegados
poder aplicar a las modalidades
10 al documento normativo Ajustar la ATENDIDO
de la vertiente PUMOT, así
convocatoria a los procedimientos
como los tiempos de respuesta
establecidos en el documento normativo
y la vigencia de la convocatoria.
para no generar las confusiones que se
presentaron en 2019.
Existe una base de datos interna
concebida como una matriz analítica que Para el ejercicio fiscal 2020 se
incluye información sobre los solicitantes mantendrá el uso de la base de
y su proyecto. Distinguir entre una base datos para el control interno de
13 ATENDIDO
de datos de solicitantes y una dedicada las solicitudes y se generará
exclusivamente a los beneficiarios, una de los proyectos aprobados
agregándole información útil para el para su seguimiento.
seguimiento y monitoreo de los apoyos.
Los procedimientos para otorgar los
bienes o servicios son estandarizados,
En la convocatoria de la
sistematizados, y difundidos, en especial
vertiente PUMOT 2020, se
en el documento normativo y
incluye la mecánica de
congruentes con los criterios de
14 ATENDIDO operación indicando los tiempos
selección. Comunicar con mayor claridad
necesarios. Cabe señalar que
a los beneficiarios los tiempos del
estos tiempos están marcados
proceso de entrega de los apoyos,
en la ROP.
incluyendo la formalización con la firma
de convenios.
Se integraron indicadores específicos
para la vertiente PUMOT a nivel de
Componente y de actividades que se
Se analizará la factibilidad de
consideran adecuados, aunque
realizar la adecuación en el
perfectibles. Considerar la
proceso de la elaboración y
desagregación del único indicador de
16, 17 FACTIBLE actualización de los indicadores
Componente en las tres modalidades de
de la Matriz de Indicadores para
la vertiente PUMOT que son PMDU, PM
Resultados 2021 del PMU.
y PEOTDU. Retomar como año base el
total de solicitudes recibidas en 2019 en
el marco del Pp S282, para establecer
metas realistas para los siguientes años.
Se realizaron ajustes a los
Términos de Referencia (TDR)
El programa cuenta con mecanismos de para el ejercicio 2020, en los
transparencia y rendición de cuentas, cuales se promueven el realizar
pero además, gracias a sus TDR, la identificación de los
promociona la planificación participativa. problemas urbanos poniendo al
28 ATENDIDO
Se recomienda reforzar en los TDR la centro a las personas y
participación ciudadana en la planeación promueve los sistemas de
al proponer mecanismos específicos de monitoreo participativo, a partir
dicha participación. de los Lineamientos
Simplificados elaborados por la
SEDATU.
Se crea un micrositio del PMU en donde Actualmente se cuenta con el
se concentra la información acerca de la micrositio de
28 normatividad, actividades y acciones FACTIBLE [Link] en el que
adoptadas. Actualizar el micrositio a la se encuentra la información
par de los documentos normativos del relevante del programa. Se

66
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
Programa actualizará el contenido del
micrositio.

La selección de las
causas y efectos que se
incluyeron en el árbol
de problemas fue a
partir de la importancia
que tienen los
Se trabajará en conjunto con la
Se seleccionaron algunas causas y instrumentos de
UR del PMU, para que en el
efectos del Árbol de problemas del planeación territorial y
planteamiento de árbol de
PUMOT para integrarlos al Árbol del urbana en la
problema y objetivos del
2 PMU. Falta una justificación basada en organización, desarrollo
ejercicio fiscal 2021 se perciba
elementos empíricos que permiten y crecimiento ordenado
una correcta armonía entre sus
entender a qué obedeció dicha de las Ciudades,
vertientes, sin que cause
selección. dotando de elementos
confusión.
que contribuyen a
mejorar el acceso a
bienes y servicios de
una manera equilibrada
de la población que las
habita.
No hay identificación en el Diagnóstico
de la ubicación territorial de la población
que presenta el problema. Mapear la
distribución territorial del cumplimiento
en la planificación en las distintas
modalidades de la vertiente, a fin de
Se trabajará en conjunto con la
contar con elementos para justificar una Se elaborará con la
UR del PMU, la factibilidad para
posible estrategia focalizada de información que
incluir en el diagnóstico 2021 un
2 intervención. proporcionen los
análisis geoespacial de las
Incluir listados de los nombres de los gobiernos locales.
modalidades de la vertiente
gobiernos locales, según su nivel de
PUMOT.
cumplimiento. Proporcionar un análisis
geográfico de los municipios que se han
dotado o no de estructuras
especializadas de planeación como
serían los IMPLANES, IMEPLANES u
Observatorios ciudadanos, etc.
Se analizará la Se llevarán a cabo reuniones
Frecuencia de actualización del factibilidad de para analizar la viabilidad en la
Diagnóstico ausente. Establecer plazos establecer plazos para actualización del diagnóstico de
2 para la revisión y actualización de la la revisión y manera coordinada con todas
problemática y de la población que es actualización del las vertientes que conforman el
afectada por el problema. Diagnóstico del programa.
Programa.

67
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
La justificación empírica existe pero
carece de robustez .Incluir un apartado
para la vertiente en el “Estado actual del
problema” del Diagnóstico.
Al ser parte del PMU, es necesario
Se trabajará en conjunto con la
profundizar el análisis sobre los
UR del PMU la factibilidad de
municipios que tienen 50,000 o más
incluir en el diagnóstico 2021 un
3 habitantes y tienen carencias en materia FACTIBLE
análisis más detallado de las
de planeación territorial.
modalidades de la vertiente
Incluir una definición de lo que se
PUMOT.
entiende por “instrumentos de
planeación territorial”.
Esta carencia del diagnóstico tiene
repercusiones más adelante, y en
particular en la narrativa de la MIR.
En general, es insuficiente la evidencia
Existen limitaciones
empírica y teórica que permite entender
metodológicas y de
de qué manera el apoyo directo a la
recursos para poder La implementación de los
elaboración de planes contribuye a
realizar esta medición, Instrumentos de planeación es
matizar el rezago de los municipios en
principalmente derivado atribución directa de los
materia de planeación. Identificar casos
de que los resultados gobiernos locales. Se analizará
3 nacionales e internacionales que
de implementación de la factibilidad de reintegrar el
reportan resultados en materia de
los instrumentos de análisis longitudinal de PUMOT
política pública de planeación urbana.
planeación territorial y 2019 en el diagnóstico PMU
Reintegrar el análisis longitudinal que
urbana son a mediano y 2020.
estaba presente en el Diagnóstico
largo plazo, lo que
PUMOT 2019 en el Diagnóstico PMU
dificulta su medición.
2020.
La vinculación entre
Diagnóstico/ROP/MIR no es totalmente
adecuada. Existen discrepancias en las
Se verificará como programa la
redacciones que necesitan corregirse El
alineación del
Diagnóstico hace referencia a una FACTIBLE
Todas diagnóstico/ROP/Matriz de
vertiente que ya no está en las ROP. Las PMU
Indicadores para Resultados
ROP y la MIR evocan los Polígonos de
(MIR).
Atención Prioritaria que ya no forman
parte de las definiciones de las
poblaciones del PMU.
El “Programa Sectorial 2019-2024” de la No forma parte de las
SEDATU no está́ publicado. Agilizar la atribuciones de las unidades
4 publicación de un documento que NO FACTIBLE que conforman el PMU la
contempla las metas sexenales y publicación del Programa
anuales que el PMU tendría que acatar. Sectorial.
El hecho de que “el acceso y ejercicio
del Derecho a la Ciudad” no aparezca en
ningún documento de planeación
El Derecho a la Ciudad Dentro de los Nuevos
nacional, fragiliza el Fin superior que
se encuentra en la lineamientos Simplificados para
persigue el PMU. Definir de manera más
LGAHOTDU como la realización de PMDU se
5 precisa el concepto de “derecho a la
parte de los principios enfatiza el concepto de Derecho
Ciudad”, puesto que es polisémico y no
de política pública. (Art. a la Ciudad y la relevancia con
del todo consensual.
4). la planeación urbana.
Justificar en las ROP la elección de este
Fin apoyándose sobre Acuerdos
internacionales sí existen.

68
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
La población potencial del PMU no tiene
la misma unidad de medida que la
población objetivo definida para la
vertiente PUMOT y es más restrictiva
que dicha población objetivo. Añadir en
Se trabajará en conjunto con la
las ROP una mención a una población
7 FACTIBLE UR del PMU, para la definición
potencial que sería específica para la
de la Población Objetivo (PO).
vertiente, de manera que abarque a sus
tres modalidades, incluyendo las
entidades federativas.
Cuantificar esta nueva población
potencial.
La cuantificación de las poblaciones
potencial (PP), objetivo (PO) y atendida
(PA) plasmada en el Diagnóstico carece
de metodología explícita para
determinarlas. Retomar las
cuantificaciones de las PP y PO
explicando el paso de la PP de
habitantes de 953,053 manzanas de
bajo a muy alto grado de rezago urbano Se trabajará en conjunto con la
7 y social, a una selección de 125,146 FACTIBLE UR del PMU, para la definición
manzanas, 7, 100,636 personas. de la PP, PO y PA.
Justificar la definición de PO en función
de 15 ciudades para 2019, que
constituye 92,845 manzanas, 4,960,788
personas. Actualizar para 2020, pues las
ROP priorizan 22 ciudades. Justificar la
reducción de la PA a una meta laxa de
699,937 habitantes en 2019 y actualizar
para 2020.
La cuantificación de las poblaciones que
se encuentran en el Diagnóstico no
incluyen las poblaciones de la vertiente
PUMOT. Incluir la cuantificación de estas Se trabajará en conjunto con la
7 poblaciones en un apartado específico o FACTIBLE UR del PMU, para la definición
reconsiderar la definición de la población de la PP, PO y PA.
potencial general del PMU para poder
incluir la población potencial de la
vertiente PUMOT
Aunque los criterios de selección son
estandarizados, sistematizados y
publicitados, existe un riesgo de
confusión entre los criterios que son de
elegibilidad con aquellos que serían de Se trabajará en la definición de
priorización. Hacer la valoración de los los criterios de elegibilidad y
11 proyectos al cierre de la convocatoria FACTIBLE priorización de tal manera que
para basarse en una evaluación relativa sean más claros para el
de los proyectos. ejercicio fiscal 2021.
Reportarse al Análisis exploratorio de
funcionamiento del PUMOT 2019 y a la
sección de hallazgos para tener un
modelo que diferencia esos dos criterios.

69
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
La falta de estrategia de cobertura
documentada es asociada a la
incertidumbre de los recursos que serán
asignados a la vertiente PUMOT en el La definición de los recursos
ejercicio fiscal 2020. asignados a la vertiente se
10 NO FACTIBLE
Agilizar la determinación del presupuesto encuentra fuera de las
dedicado a cada vertiente del PMU de atribuciones de la vertiente.
manera que en el momento del proceso
de planeación se cuenta con metas
anuales claras y realistas.
La actualización de la base de
datos depende de la respuesta
Faltan plazos de actualización y de los gobiernos locales y de la
depuración de la base de datos interna. información disponible en las
13 NO FACTIBLE
Establecer plazos de actualización y páginas oficiales, lo que no
depuración. resulta factible establecer plazos
para su actualización o
depuración.
A nivel de componente, el indicador es
inadecuado puesto que no hace del todo
referencia a los bienes y servicios que la
vertiente PUMOT proporciona. Es en
parte ligado a la incoherencia
identificada en la redacción en cuanto a
“instrumentos de planeación” Cambiar la
Se definió de esa
redacción simplemente refiriéndose a
manera para englobar a
“instrumentos de planeación Se trabajará en conjunto con la
los tres tipos de
correspondientes a las modalidades de UR del PMU, para lograr la
17 instrumentos de
la vertiente PUMOT” o precisando vinculación en la MIR del
planeación: urbana,
“Instrumentos de planeación urbana, ejercicio fiscal 2021.
metropolitana y
metropolitana y territorial”. O desagregar
territorial.
el indicador en tres para poder
monitorear el grado de avance en las
modalidades de PMDU, de PM y de
PEOTDU.
La línea base podría ser los resultados
del total de solicitudes recibidas por el
programa PUMOT (S282) en 2019.
A nivel de propósito, el indicador no es
adecuado puesto que no permite medir
los cambios en la población objetivo. Es
en parte por las deficiencias identificadas
a nivel de definición de las poblaciones
del PMU.
Reconsiderar la redacción para poder Se trabajará en conjunto con la
medir la contribución de la vertiente en UR del PMU, para lograr la
18 dotar la población objetivo de un FACTIBLE vinculación total entre
instrumento de planeación en todas sus diagnóstico, ROP y MIR del
modalidades (modalidad PMDU, PM y ejercicio fiscal 2021.
PEODTU) y elaborar tres indicadores
que permitan seguir los bienes y
servicios que procura la vertiente.
Reconsiderar el de numerador que no
corresponde a la población objetivo de la
vertiente.

70
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
Falta una reflexión más profunda acerca
de la determinación de las poblaciones
potencial (PP), objetivo (PO) y
beneficiaria (PB) del PMU en general y
de la vertiente PUMOT en particular que
no permite una buena articulación entre
sí y dificulta la elaboración de
indicadores Considerar modificar la
definición de la PO de la vertiente
Se trabajará en conjunto con la
PUMOT en el sentido de una mejor
UR del PMU, para lograr la
identificación de la población que
18 FACTIBLE vinculación total entre
presenta el problema que se quiere
diagnóstico, ROP y MIR del
atacar.
ejercicio fiscal 2021.
Pensar en la posibilidad de tener una PP
específica para la vertiente o repensar la
PO de la vertiente en términos de
población que radica en territorios que
presentan el problema, a fin de adecuar
las unidades de medida de las dos PO.
Reflexionar acerca de la PP del PMU
para que no resulte menor a la PO de la
vertiente PUMOT.
La redacción del objetivo del grupo de
las actividades es ambigua. Cambiar el
objetivo general y especifico. Al referirse
únicamente a la “gestión para la
Se trabajará en conjunto con la
aprobación de los apoyos” en su
16, 21 FACTIBLE UR del PMU, para la definición
narrativa, se centra en un sólo proceso
de los indicadores.
de la mecánica operacional del
programa y deja de lado otros procesos,
tanto sustantivos como administrativos,
que permiten la ejecución del Programa.
La redacción de los indicadores de la
vertiente PUMOT presentan
incoherencia: se habla tanto de
“planeación urbana” como de Se analizará realizar la
“planeación territorial”. Cambiar y adecuación en el proceso de la
17, 21 homogeneizar la redacción por FACTIBLE elaboración y actualización de
“instrumentos de planeación los indicadores de la MIR 2021
correspondientes a las modalidades de del PMU.
la vertiente PUMOT” o precisando
“Instrumentos de planeación urbana,
metropolitana y territorial”.

71
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta
A nivel del Fin, el conjunto Objetivo-
Indicadores-Medios de verificación tiene
una debilidad: los dos indicadores no
permiten medir el objetivo superior. Si
bien la redacción de su objetivo es
correcta, los indicadores no son
adecuados puesto que consideran a las
poblaciones beneficiarias.
De acuerdo a la
Valorar la pertinencia de transformar uno
definición de la PP, PO
de los dos indicadores, en uno de
para la vertiente y a los
propósito, y suprimir el otro. Se propone: Mesa técnica de Revisión de
19, 21, 26 recursos que sean
un cambio en la definición de la PP para Indicadores.
destinados a ésta se
disponer de un indicador de fin: “La
podrán definir los
población objetivo reduce sus
indicadores.
condiciones de medio, alto y muy alto
rezago urbano y social”; o bien,
conservar la medición la evolución del
rezago urbano y social focalizando en
dos de los cuatro indicadores de
carencia social del IRUS. Una Mesa
técnica de Revisión de Indicadores
puede ser de utilidad
Falta una actualización de las Fichas Se analizará realizar la
técnicas. Se recomienda adecuar las adecuación en el proceso de la
22 fichas técnicas a los indicadores en el FACTIBLE elaboración y actualización de
momento en que se estabilizará la MIR los indicadores de la MIR 2021
2020. del PMU.
A raíz de la falta de un Programa
sectorial se carece de metas sexenales y
anuales que permitieran medir los
avances de los programas como el PMU.
Algunos indicadores presentan
denominadores que podrían
considerarse como metas pero los
medios de verificación no permiten saber La publicación del Para la definición de
23 a que corresponden. Establecer metas Programa Sectorial no denominadores se consideró la
anuales sólidas, claras y realistas. En el depende del PMU. información de PUMOT-2019.
caso de la vertiente PUMOT, no parece
tan complicado puesto que se cuenta
con los resultados del ejercicio 2019, por
lo que podría considerarse éste como
año base. El número de solicitudes
recibidas podría constituir metas
realistas.
No se ha determinado el recurso
específico que será destinado a la
vertiente PUMOT en 2020. Establecer en Se cuenta con asignación
las ROP, el monto que se destinará a la presupuestal para la vertiente
27 ATENDIDO
vertiente PUMOT. Es información que PUMOT 2020.
además permitiría transparentar la
justificación de la selección de
beneficiarios.

72
 Sección /
Punto de vista de la Acción de mejora derivada de la
Número de Texto del Informe
dependencia o entidad evaluación
pregunta

La incertidumbre presupuestal que viven

los programas federales afecta su
correcta ejecución. Frente a las
potenciales reducciones presupuestales,
la vertiente puede ser afectada o bien, al
La asignación presupuestal no
27 ser integrada a otro programa más NO FACTIBLE
es atribución del PMU.
amplio, ello puede limitar su impacto.
Asegurar el presupuesto otorgado a la
vertiente para mitigar los arbitrajes que
podrían no serle favorables en la URP o
la Instancia normativa.
El riesgo de una desvinculación entre el
micrositio y los documentos normativos,
a falta de actualización es alto.
Se trabaja de manera
Actualizar el micrositio a la par de los
coordinada con Unidad
documentos normativos del Programa El
Responsable de PMU, con las
menú principal del micrositio está hecho ATENDIDO
28 vertientes que lo integran, así
en base al año 2019. El año 2020 está
como con la Dirección General
en una sola pestaña y solo refiere al
de Tecnologías para la atención
PUMOT.
de esta recomendación.
Se debe actualizar las pestañas
principales a 2020 y poner los links
referentes a 2019 en otra parte

2. Cambios sustantivos del programa durante el ejercicio de evaluación 22

Es importante destacar que la evaluación de diseño al Pp S282, se realizó en un principio

para un programa de reciente creación y que su evaluación concluyó como vertiente de
otro programa (Programa de Mejoramiento Urbano), así como cambios administrativos en
la Unidad Responsable ahora Área Responsable de la vertiente.

Entre los cambios más significativos se encuentran:

 El Programa de Fomento a la Planeación Urbana, Metropolitana y

Ordenamiento Territorial (S282) desaparece como programa presupuestario
para el ejercicio 2020.
 Incorporación de PUMOT al Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) 2020,
como una vertiente.
 Recursos presupuestarios no asignados previamente.
 Población objetivo, adopta la escala del PMU (municipios de ciudades de 50
mil o más habitantes) y mantiene el universo de 32 entidades federativas y 74
zonas metropolitanas.

22
Acciones de mejoras planeadas o emprendidas

73
  Las modalidades se mantienen, pero los tipos de apoyo se reducen a una por
modalidad, desapareciendo los tipos de apoyo diferenciados.
 Reducción de montos máximos, derivado del lanzamiento de lineamientos
simplificados.
 La Convocatoria de la vertiente establece periodo para la recepción de
solicitudes.

Estos cambios significaron que parte de las recomendaciones se vean alineadas y que
deban coordinarse con la actual Unidad Responsable del PMU, algunas de ellas ya fueron
atendidas en el ejercicio 2020, sin embargo, otras como la definición de metas e
indicadores se vieron retrasados hasta que la vertiente no contara con recursos
asignados.

Un reto importante que se tendrá será la integración de manera armónica de la población

a la que va dirigida la vertiente con la población de las otras vertientes, ya que las escalas
de intervención dificultan que se pueda definir una población única para el programa.

3. Posición Institucional respecto de la evaluación

i. los resultados de la evaluación

Los resultados de evaluación son recomendaciones muy puntuales y objetivas que

permiten el fortalecimiento de la ahora vertiente PUMOT. Estas recomendaciones se han
considerado desde la primera entrega realizada por el equipo evaluador, permitiendo
fortalecer y atacar todas aquellas áreas de oportunidad [Link] proceso de
evaluación,

ii. al proceso de evaluación

El equipo evaluador, así como la Instancia Coordinadora siempre estuvieron atentos en la

evolución y seguimiento del programa PUMOT, sin embargo, en ocasiones era
complicado cubrir con las solicitudes de información derivado de los tiempos solicitados,
aunado a que la vertiente cuenta con poco personal que dé atención a todos los
procedimientos y actividades inherentes a ella.

iii. al desempeño del equipo evaluador y

iv. a la coordinación del CONEVAL, destacando las áreas más relevantes

El equipo evaluador, así como la Instancia Coordinadora siempre estuvieron atentos en la

evolución y seguimiento del programa PUMOT, sin embargo, en ocasiones era
complicado cubrir con las solicitudes de información derivado de los tiempos solicitados,
aunado a que la vertiente cuenta con poco personal que dé atención a todos los
procedimientos y actividades inherentes a ella.

El equipo evaluador se mostró muy profesional y entusiasta al realizar la evaluación del

programa, ahora vertiente. Los evaluadores, al estar inmersos en el tema, al ser
profesionales de la materia, pudieron comprender de manera más ágil la esencia del

74
PUMOT. Esto permitió un interés profundo que se reflejó en el tipo de recomendaciones
que se basaron en fortalecer el programa que fomenta la planeación urbana en el país.
Por su parte, el equipo de CONEVAL, se mantuvo muy pendiente de la evaluación del
PUMOT, brindando sus instalaciones para las reuniones, y como intermediario entre el
equipo evaluador y la SEDATU.

4. Comentarios específicos

4.1 Sobre los resultados de la evaluación

Es importante destacar el cambio que tuvo el programa PUMOT, de convertirse de un

programa (independiente) a formar parte de otro como una vertiente, y los cambios que
esto conlleva, desde aspectos presupuestales, la vertiente no tuvo un presupuesto
asignado de manera inicial, hasta en la definición de la Población Objetivo y Potencial, las
cuales deben ser armonizadas con las poblaciones del Programa de Mejoramiento
Urbano, cuyos beneficiarios se miden de manera distinta por las escalas de intervención,
lo que resulta en un reto importante de integración.

Las recomendaciones realizadas en la evaluación de diseño serán consideradas y

analizadas en conjunto con la UR del PMU para la valoración en su implementación en el
diseño del Programa PMU. Cabe señalar que los resultados de la evaluación ya se están
utilizando como parte de los insumos del PMU para la actualización del diagnóstico y
serán de gran utilidad para la atención del Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM)
“Revisión de la Lógica horizontal y vertical de la MIR” del PMU.

Se trabajará en coordinación con la UR del PMU para analizar la forma en la que se

integrarán las recomendaciones que sean factibles para su atención en el diseño del
PMU.

4.2 Sobre el uso de la evaluación

Debido a la integración de PUMOT como vertiente del PMU, las recomendaciones

factibles de la presente evaluación serán atendidas como parte de las acciones de mejora
comprometidas del Programa de Mejoramiento Urbano. Cabe señalar que el PMU cuenta
con acciones de mejora derivadas de la Evaluación de Diseño 2019, entre las que
destacan: la actualización del Diagnóstico en el que se incluirá la Vertiente PUMOT; la
revisión de la Lógica horizontal y vertical de la MIR y; la integración de una plataforma que
vincule los sistemas informáticos de las vertientes del Programa.

4.3 Sobre el proceso de la evaluación

a. La coordinación y cooperación que hubo entre el AE y la(s) UR del Pp evaluado

durante el desarrollo de la evaluación;
b. La coordinación y cooperación que hubo entre el AE y la instancia evaluadora externa
durante el desarrollo de la evaluación;

75
La coordinación entre las diferentes áreas involucradas en el proceso de Evaluación
siempre fue buena y profesional, demostrando siempre gran interés por las actividades y
desarrollo de PUMOT (programa y vertiente), de tal manera que aún y cuando de manera
interna, la Unidad Responsable cambió de personas, la coordinación que demostró tanto
el equipo evaluador como la Instancia Coordinadora no tuvo repercusiones en el proceso
de evaluación.

4.4 Calidad del Informe Final de evaluación

a. Claridad del lenguaje asentado en el Informe Final de la evaluación;

El lenguaje empleado en la evaluación es claro y entendible.

b. Objetividad e imparcialidad plasmada en el Informe Final de la evaluación;

La evaluación se presenta de manera imparcial y objetiva con la finalidad de ofrecer

elementos que mejoren el diseño y ejecución del programa.

c. Consistencia entre los diferentes argumentos, elementos y apartados que integran el

Informe Final de la evaluación; Calidad general del Informe Final de la evaluación.

Existe congruencia en los argumentos presentados en la evaluación con las

recomendaciones y los diferentes apartados que conforman la Evaluación.

4.5 Sobre el desempeño del equipo evaluador

El equipo evaluador en todo momento se condujo de manera profesional y entusiasta al

realizar la evaluación de PUMOT, dándole su debida importancia en la transición de
programa a vertiente. Los evaluadores demostraron interés por las particularidades que
presenta PUMOT, así como inquietud en cómo se incorporaría este en un programa
prioritario como lo es PMU. Este interés se vio reflejado en las recomendaciones
realizadas cuya finalidad es fortalecer el programa que fomenta la planeación urbana en
el país.

4.6 Sobre la institución coordinadora

a. El proceso de evaluación coordinado por la Instancia de Coordinación (CONEVAL) y

de la metodología empleada para la evaluación a partir del modelo de Términos de
Referencia (TdR) diseñado.
b. La pertinencia y suficiencia del modelo de TdR empleado, para el logro de los
objetivos de la evaluación.

El equipo de CONEVAL, se mantuvo muy pendiente de la evaluación del PUMOT,

brindando sus instalaciones para las reuniones, y como intermediario entre el equipo
evaluador y la SEDATU.

76
Referencias

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la promoción y operación de la Contraloría Social en los programas federales.

77
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Anexos

Anexo A. Cambios del programa durante el proceso de evaluación

Anexo B. Referencias de la evaluación

Anexo C. Evaluación de diseño

Anexo D. Análisis del funcionamiento

Los anexos pueden descargarse en la siguiente liga:

[Link]
[Link]

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