Unidad 1. Intervención del Estado en la economía. Policía y poder de policía.

1. Intervención del Estado en la economía: evolución.

¿De qué manera interviene el Estado en la economía?

 Regula el comportamiento de los agentes económicos (Ej. “Precios Cuidados”)
 Producción de bienes y servicios:
- Esenciales: salud, educación
- En forma paralela con el sector privado (depende de la ideología política, en cual producirán más).
 Inversión
 Financiamiento.
Historia Argentina

1° Etapa: “Liberalismo Activo” (1860-1930) es decir duro 70 años.

Economía primaria: agrícola exportadora, éramos grandes exportadores de productos del agro. Argentina era
conocida como el granero del mundo

¿Qué rol cumplía el Estado? Fue una época en la que se dio la consolidación política definitiva de nuestro pais, en
donde los estados que conforman la nación argentina adoptan una forma republicana, representativa y federal.
(Hubo una reforma constitucional en 1860).
Mientras que la ideología del estado era: Ideología Liberal. El Estado tenía un rol activo, pero dejaba hacer a los
agentes económicos.

Medidas adoptada durante esta etapa:

 Se promovieron las inversiones privadas de ferrocarriles

 Se impulsa la inmigración: aumenta la población = aumenta la mano de obra
 Se dictan los Códigos de fondo
 Se organiza la justicia
El gasto publico era entendido como un instrumento para el desarrollo del pais.
2° Etapa: “Intervencionismo Defensivo” (1930- 1943) 13 años.

 En 1930 se produce el crack y la Caída de la Bolsa de Wall Street : Crisis económica mundial que impacta en
Argentina: recordemos que argentina tenia una economía primaria EXPORTADORA por lo que:

 Caída de precios de los bienes primarios exportados (nos pagaban menos por lo exportado)
 Caída del volumen de compra (compraban menos)
 Afectación en las importaciones del país, entonces comienza a haber una parálisis de la actividad
interna
Medidas adoptadas:

 Controles de cambio/divisas
 Cuotas de importación
 Creación del BCRA (Órgano rector del crédito y la moneda)
 Creación de nuevos impuestos directos e indirectos (en 1939 se crea un impuesto por única vez a los réditos:
que es el que hoy conocemos como impuesto a las ganancias)
 Creación de organismos reguladores de la producción (finalidad = evitar la superproducción en vano. Ej.
Junta Nacional de Carnes, Junta Nacional de Granos, Instituto Nacional de la Vinicultura, Instituto Nacional
de la Yerba Mate)
So producía lo que el estado quería. El gobierno daba a entender que eran “medias transitorias”. Para palear la crisis,
que no buscaban modificar de forma permanente el mercado Existía una contradicción entre los gobiernos que se
decían liberales y las decisiones que adoptaban. Estas mediadas finalmente no tuvieron carcter de transitorias.

3° Etapa: “Intervencionismo Distributista” (1943-1952) 9 años.

  Segunda Guerra Mundial = Imposibilidad de exportación a las potencias beligerantes. Produciéndose el
cierre de la importación.
Ideología: Anti Liberal y Nacionalista

 Toman fuerza 3 factores de poder, que hasta el momento no tenían importancia: Trabajadores asalariados
(CGT); Pequeños Empresarios (CGE); Fuerzas Armadas (FF. AA)
 “Mayor justicia social mediante la redistribución del ingreso”
Medidas adoptadas:

 Mayor intervención del Estado

- Control de divisas es completo
- Cupos de importación
- Creación del “Instituto Argentino de Promoción e Intercambio” (IAPI): no se podía comprar ni vender
nada sin su aprobación.
- Nacionalización de los Servicios Públicos: Ferrocarriles del Estado, Servicios Sanitarios,
Autotransporte de Pasajeros, Telecomunicaciones.
- Control de ingresos
- Control de precios.
El rol del estado era de absoluto intervencionismo, decidía todo era agresivo y activo, y distribucionista moviendo los
ingresos nacionales, transfierindo de un sector a otro.
4° Etapa: 1952- 1973 21 años.

(1952- 1955): El gobierno se hace más flexible, el Estado deja de avanzar.

El decreto ley (1946) de sociedades de economía mixta se comienza a aplicar en esta etapa, permitiéndose la
intervención del capital privado.

1955: Revolución libertadora

 Se busca recuperar la confianza en el mercado y en el empresario privado.

 El Estado fomenta la inversión privada.
 Cambio en la gestión de las empresas publicas
 S.A con mayoría del Estado
 Se crean los polos petroquímicos, HIDRONOR, SOMISA, HIPASAM.
Entonces llegamos a una etapa donde el estado permite el negocio privado o se asocia con los privados, del 73
en adelante no hubo grandes cambios hasta los 90: ley 23696: que en su art 1ro declara el estado de
emergencia, en otras palabras, su propia quiebra: esto perite renegociar contratos, traspasar bienes y servicios al
sector privado: privatizaciones.

2. Procesos de privatización: privatización; licencia o permiso; concesión; provincialización;

municipalización; cooperativización; programas de propiedad participada.

Después de experiencias frustradas por diversas razones, se llega al año 1989, en el que se produce una crisis
generalizada en la situación de las empresas estatales prestadoras de servicios públicos, estas empiezan a fracasar.

Causas

- La desinversión
- El desgobierno
- El déficit de explotación
- Insuficiencia y mala calidad de servicios
- Exceso de personal
- Corrupción.

Año 1989: Se sanciona la ley 23.696 (Ley de Reforma del Estado). (Meneó era el presidente)

Características de la ley
• Se declaró en emergencia:

- la prestación de los servicios públicos

- la situación económico financiera de la Administración Pública Nacional.

• Se facultó al PE para otorgar permisos, licencias o concesiones para la explotación de servicios públicos o de interés
público a que estuvieren afectados los activos, empresas o establecimientos que se privatizaran, consignándose, en
2 anexos, las empresas y activos ´sujetos a privatización´.

El país se enrolo en la tendencia mundial a la transformación de las estructuras estatales a través de políticas
basadas en:

- privatización de empresas públicas

- desregularización
- descentralización.

PRIVATIZACIONES = El Estado hizo un traspaso de sus bienes al sector privado.

a) Privatización “Estricto Sensu”

Consiste en la venta de:
- activos o bienes en forma total o parcial.
- acciones de titularidad del Estado
La ley autorizó un cambio de tipo societario a S.A para poder vender acciones en forma total o parcial (Contrato de
Compraventa de Acciones).

Art. 11.- FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO: Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para proceder a la privatización
total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones a obras cuya gestión actual se encuentre a su
cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional, que hayan sido declaradas "sujeta a privatización" conforme con
las previsiones de esta ley. En el decreto de ejecución de esta facultad se establecerán, en cada caso, las alternativas,
los procedimientos y modalidades que se seguirán.

Siempre y en todos los casos cualquiera sea la modalidad o el procedimiento elegido, el Poder Ejecutivo Nacional, en
áreas que considere de interés nacional se reservará en el pliego de condiciones la facultad de fijar las políticas de
que se trate.

En el caso de que la empresa declarada "sujeta a privatización" tuviera su principal asentamiento y área de influencia
en territorio provincial, el Poder Ejecutivo Nacional dará participación al Gobierno de la respectiva Provincia en el
procedimiento de privatización.

En el caso de que la empresa declarada "sujeta a privatización" tuviera construcciones, edificios u otros elementos
de reconocido valor histórico y/o cultural o ecológico, el Poder Ejecutivo Nacional dictará la norma para su
preservación en el procedimiento de privatización.

b) Concesión
No se realiza una compraventa, sino que hay un traspaso de poderes del Estado, convirtiéndose en concedente al
concesionario. Ej. Metro vías.
Existen dos tipos de concesión, a saber:
- De Servicios Públicos: Se le otorga a un particular un servicio público para que lo explote. Son por
tiempo determinado.

- De Obra Pública: Hay diversas formas de hacer una obra pública:

 El Estado realiza la obra pública con sus medios económicos.

 El Estado paga a un constructor para que realice la obra contra pago y luego se la devuelve.
  Concesión: El Estado no paga con sus fondos al contratista. El contratista usa sus propios
fondos o los consigue por otros medios y se le adjudica la explotación para recaude con esta
lo que invirtió. (Por ejemplo a través de los peajes)
La consecuentes son temporales: siempre están sujetas a plazo por ejemplo concesión de peaje que cobrara a
usuarios por 20 años.
En los contratos administrativos, no hay ganancia. Es una forma que tiene el estado de hacer una obra publica sin
poner dinero. No hace falta que el que lo ponga sea un banco, puede ser un fideicomiso, fondos privados del
contratista, créditos internacionales.
La verdad es que la ley de concesión de obras publicas ya existía pero no se usaba, y a demás hablaba de obras
nuevas. Esta se puede aplicar a obras existentes, ej panamericana. Existía antes de los 90 pero el estado otorgo
concesión para ampliarla y mejorarla. Cuando terminaron la autopista comenzaron a cobrar los peajes a los usuarios.
Y porque nos siguen cobrando peajes si los plazos se suponen que ya pasaron? Los contratos si bien establecen
plazos se regeneran, para realizar otras aplicaciones, modificaciones, mantenimiento.
La iniciativa la puede ser de un privado: Un particular tiene el interés de realiza una obra pública, se lo comunica al
Estado y este hace pública la posibilidad de llevar a cabo “x” obra, se esperan ofertas. Se le concede una “prioridad”
de concesión al que tuvo la iniciativa.

c) Licencias y Permisos
Se privatiza el espacio público y el particular debe pagar un canon para su utilización (Ej. Contrato de permiso de uso
de dominio público el estado le permite a la UCA poner mesas y sillas en espacio publico, por el cuales e pagan
derecho). El dueño sigue siendo el Estado. Otro eje: poner un kiosco en una plaza.
El permiso es esencialmente revocable, salvo que haya una concesión de dominio publico donde ahí abria plazo. Por
ej buquebus tiene una concesión de dominio publico de los espejos de agua y como consecuencia de rescisión del
contrato hay una indenmizacion por parte del estado.
Art. 15 inc. 7º) Otorgar permisos, licencias o concesiones, para la explotación de los servicios públicos o de interés
público a que estuvieren afectados los activos, empresas o establecimientos que se privaticen, en tanto los
adquirentes reúnan las condiciones exigidas por los respectivos regímenes legales, así como las que aseguren la
eficiente prestación del servicio y por el término que convenga para facilitar la operación. En el otorgamiento de las
concesiones, cuando medien razones de defensa nacional o seguridad interior, a criterio de la Autoridad de
Aplicación, se dará preferencia al capital nacional. En todos los casos se exigirán una adecuada equivalencia entre la
inversión efectivamente realizada y la rentabilidad.

d) Provincialización: técnica para pasar de nación a provincia ciertos bienes.-

El Estado se queda solamente con cosas de utilidad nacional. Ej. Rutas Nacionales 3,5 y [Link] decir rastas y
gaseoductos trocéales. La ley le pasa rutas nacionales de interés provincial a las respectivas provincias y gaseoducto
no troncales.
e) Municipalización:esta ley permitió que se le pase a los municipios todo lo que te tenia que ver con obras
sanitarias. Ej. Servicios cloacales, agua potable. Ya que la muñí es la que tiene contacto mas directo con los
vecinos.
f) Programa de Propiedad Participada

Art. 21.- El capital accionario de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas
"sujeta a privatización", podrá ser adquirido en todo o en parte a través de un "Programa de Propiedad Participada"
según lo establecido en los artículos siguientes.

Art. 22.- SUJETOS ADQUIRENTES. Podrán ser sujetos adquirentes en un Programa de Propiedad Participada los
enumerados a continuación:

a) Los empleados del ente a privatizar de todas las jerarquías que tengan relación de dependencia. (No podrá ser
el personal eventual, ni los contratados, funcionarios, o asesores designados en representación del gobierno)

b) Los usuarios titulares de servicios prestados por el ente a privatizar.

c) Los productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituye la actividad del ente a
privatizar.

Art. 23.- ESTRUCTURA Y REGIMEN JURIDICO. El ente a privatizar según el Programa de Propiedad Participada
deberá estar organizado bajo la forma de Sociedad Anónima. En caso de ser necesario, el Poder Ejecutivo Nacional
hará uso de facultades que le otorga esta ley para el cumplimiento de este requisito.

Art. 26.- A través del Programa de Propiedad Participada, cada adquirente participa individualmente en la propiedad
del ente a privatizar. La proporción accionaria que le corresponderá a cada uno, será determinada en relación
directa al coeficiente matemático definido en un articulo de ley en cuestión.

Art. 27.- La Autoridad de Aplicación elaborará un coeficiente de participación para cada clase de adquirente,
adecuado a cada proceso de privatización, de acuerdo con lo establecido en este artículo.

a) Para el caso de los empleados adquirentes el coeficiente deberá ser representativo de la antigüedad, las cargas de
familia, el nivel jerárquico o categoría el ingreso total anual del último año, actualizado.

b) Para el caso de los usuarios adquirentes, el coeficiente deberá ser representativo del valor actualizado de la
producción del último año. Para el caso de productores adquirentes individuales, el coeficiente será también
representativo de las cargas de familia. Para el caso de que el productor adquirente sea una empresa, el coeficiente
será también representativo del total de salarios pagados durante el último año, actualizado.

c) Para el caso de los productores-adquirentes, el coeficiente deberá ser representativo del valor actualizado de la
producción del último año. Para el caso de productores adquirentes individuales, el coeficiente será también
representativo de las cargas de familia. Para el caso de que el productor-adquirente sea una empresa, el coeficiente
será también representativo del total de salarios pagados durante el último año, actualizado.

Estas formulas (formula polinomica) que prevé el articulo son para determinar cuantas acciones de la nueva
compañía le corresponde a cada uno ya que pasan a ser accionistas y se pagan con los dividendos de la empresa. En
la practica hay casos que funcionaron muy bien como las empresas de telefónica. En pina mar el servicio telefónico
que se brinda es un ejemplo de este articulo.

Art. 16.- PREFERENCIAS. El Poder Ejecutivo podrá otorgar preferencias para la adquisición de las empresas,
sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas "sujeta a privatización", cuando los adquirentes se
encuadren en alguna de las clases que se enumeran a continuación; salvo que originen situaciones monopólicas o de
sujeción:

2) Que sean empleados del ente a privatizar, de cualquier jerarquía, con relación de dependencia, organizados o que
se organicen en Programa de Propiedad Participada o Cooperativa, u otras entidades intermedias legalmente
constituidas.

3) Que sean usuarios titulares de servicios prestados por el ente a privatizar, organizados o que se organicen en
Programa de Propiedad Participada o Cooperativa, u otras entidades intermedias legalmente constituidas.

4) Que sean productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituya la actividad del ente a
privatizar, organizados en Programa de Propiedad Participada o Cooperativa, u otras entidades intermedias
legalmente constituidas.

LOCACIÓN:

Art. 17.- MODALIDADES. Las privatizaciones reguladas por esa ley podrán materializarse por alguna de las siguientes
modalidades o combinación de ellas: (es enumerativo, no taxativo.)
1) Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.
2) Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas productivas en
funcionamiento.
3) Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose previamente el valor del precio
de su venta.
4) Administración con o sin opción a comprar por un plazo determinado estableciéndose previamente el valor del
precio de su venta.
5) Concesión, licencia o permiso.
Las empresas que vendieron la totalidad, no fueron pagadas con dinero si no con bonos de la deuda externa. Pero
como el país estaban en default eran bonos que valían muy poco o nada.
Los bonos no tienen el valor al que se emiten si no del mercado donde cotizan. Por ej. Un bono que se emitió a 100
dólares, en el mercado valía 30 dólares. Entonces las empresas fueron pagadas con bonos comprados en el mercado
al precio que se vendían (20% de su valor) pero tomadas por el estado argentino al 100% de su valor nominal. Es
pura pérfida para el estado.

El estado empresario y accionista:

Empresas del Estado: Las actividades de carácter industrial, comercial o de explotación de servicios públicos
de igual naturaleza, que el Estado, por razones de interés público, considere necesario desarrollar, podrán
llevarse a cabo por medio de entidades que se denominarán genéricamente "Empresas del Estado".
Las empresas del Estado quedan sometidas: a) al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades
específicas: y b) al derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la administración o al servicio público
que se hallare a su cargo.

Sociedades de economía mixta: Se denomina sociedad de economía mixta la que forma el Estado Nacional,
los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus
facultades legales, por una parte, y los capitales privados por la otra, para la explotación de empresas que
tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el
desarrollo de actividades económicas.
La sociedad de economía mixta puede ser persona de derecho público o de derecho privado, según sea la finalidad
que se proponga su constitución.

Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria: sociedades anónimas que se constituyan cuando
el Estado nacional, los estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados
al efecto, o las sociedades anónimas sujetas a este régimen sean propietarias en forma individual o conjunta
de acciones que representen por lo menos el Cincuenta y uno por ciento (51 %) del capital social y que sean
suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias. Quedarán también comprendidas
en el régimen de esta Sección las sociedades anónimas en las que se reúnan con posterioridad al contrato de
constitución los requisitos mencionados en el artículo precedente, siempre que una asamblea especialmente
convocada al efecto así lo determine y que no mediare en la misma oposición expresa de algún accionista.

Sociedades del Estado: Son sociedades del Estado aquellas que, con exclusión de toda participación de
capitales privados, constituyan el Estado nacional, los Estados provinciales, los municipios, los organismos
estatales legalmente autorizados al efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por
la presente ley, para desarrollar actividades de carácter industrial y comercial o explotar servicios públicos.
Las sociedades del Estado podrán ser unipersonales y se someterán, en su constitución y funcionamiento, a las
normas que regulan las sociedades anónimas, en cuanto fueren compatibles con las disposiciones de la presente ley,
no siendo de aplicación lo previsto en el artículo 31 del decreto ley 19.550/72.

En ningún caso las sociedades del Estado podrán transformarse en sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria ni admitir, bajo cualquier modalidad, la incorporación a su capital de capitales privados.

3. El estado empresario y accionista: El caso de las AFJP.

La ley 26.425 dispuso la unificación de los regímenes de previsión social a través del sistema solidario de reparto (estatal). Ello
implicó la eliminación del modelo de capitalización (sistema privado de ahorro de fondos de previsión creado en los años 90 a
cargo de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones AFJP), y la transferencia a la ANSES de los recursos de las
cuentas de capitalización individuales. Tengamos presente que en su momento las AFJP adquirieron acciones de sociedades
comerciales y, luego, esas acciones pasaron al ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social). 
Consecuentemente, el ANSES incorporó el paquete accionario de distintas sociedades comerciales privadas —más de treinta—
en el fondo de garantía del sistema de jubilaciones de reparto (régimen estatal). Así también el ANSES designó a sus
representantes en las sociedades comerciales. En síntesis, el Estado es accionista en muchas de las principales empresas del
país.
 4. Policía y poder de policía: concepto. Medios de policía.

Cuando hablamos de poder de policía estamos hablando de las limitaciones a los derechos individuales, en razón del
interés público. 

Según Balbín el poder de policía es la potestad estatal de limitar o restringir derechos. El Estado sólo puede limitar
derechos cuando persigue intereses públicos o colectivos: el interés colectivo es aquel que satisface derechos
individuales, sociales y coletivos. 

Hay que distinguir entre dos conceptos por un lado el de POLICÍA y por otro el de PODER DE POLICÍA, ya que no
refieren a lo mismo.
El poder de policía: no es el poder ejecutivo el que decide que libertades individuales se restringen y cuales no, sino
que quien limita los derechos es el poder legislativo. Entonces el poder de policía es la parte de la función legislativa
cuyo objetivo es limitar y regular, dentro de los limites constitucionales y a través de la ley, derecho individuales
reconocidos en la CN para proteger el interés general o social.
Y policía: se refiere a la parte de la función administrativa, cuyo objeto es ejecutar las leyes dictadas a través del
poder de policía. En otras palabras es una modalidad de obrar del Poder Ejecutivo de contenido prohibitivo y
limtativo.

Art. 14, CN: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a
las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa
sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto;
de enseñar y aprender”.

Art. 28, CN (espejo del art. 14): “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no
podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.

Es decir, los derechos no son absolutos. Los derechos, aun los individuales, se ejercen conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio.

El art 28 refiere al principio de razonabilidad del poder de policía, es uno de los limites. Es decir tiene que haber una
razonabilidad una proporcionalidad entre la restricción-limitación a ese derecho y el interés colectivo perseguido.

Art. 19 (principio de reserva): “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la
moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los
magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe”.

El art. 19 leído en forma afirmativa:

- Autoriza la intervención de los magistrados en las acciones privadas de los hombres que de algún
modo ofendan el orden público, la moral pública o perjudiquen a terceros.
- Da por supuesto que habrá casos en los que la ley prohíba ciertas conductas en tanto establece que
ningún habitante será privado de lo que la ley no prohíba.

En los art 14,19 y 28 se basa la estructura constitucional del poder de policía.

Art. 18, CN (principio de legalidad): “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en
ley anterior al hecho del proceso…”

Limites al dominio ccyc:

Capítulo 4: Límites al dominio
ARTICULO 1970.- Normas administrativas. Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están
regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de
conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción.

Los límites impuestos al dominio en este Capítulo en materia de relaciones de vecindad, rigen en subsidio de las
normas administrativas aplicables en cada jurisdicción.

Este art. Es la continuación del viejo artículo 2611 del CV que decía que las restricciones impuestas al dominio
privado solo en interés público son regidas por el derecho administrativo.

El 1970 del CCyC completa la base normativa del 14,19,28 de la CN.

El poder de policía es la promoción del bienestar general regulando para ello los derechos inidividuales reconocidos
expresa o implicitamente por la constitución.

Las normas de policía, sean las leyes de policía, sea la normativa que dicta el Poder Ejecutivo en aplicación de esas
leyes, son normas generales y abstracas.

La policía (propia del Poder Ejecutivo) consiste en la ejecución de las leyes de policía. El Congreso las dicta, por el 14,
19, 28 y el Poder Ejecutivo las ejecuta y aplica. Esta aplicación se manifiesta a través de actos administrativos. La
policía es una función, no un órgano.

Las competencias para ejercer el Poder de Policía la tiene tanto la Nación como las provincias. Hay provincias que
hoy en la actualidad tienen normas de restriccion de circulación más estrcitas que otras.

Los poderes son concurrentes. Puede pasar que haya conflicto entre una provincia y la Nación, o entre provincias. Ej:
rifle sanitario: cuando hubo epidemias la Nación ha mandado a utilizar el rifle santiario: sacrificar el ganado enfermo
para no contagiar al resto del stock ganadero argentino. Acá chocan el interes de la provincia de conservar su stock
ganadero y el interés de la nación de contener la epidemia. La corte en este caso hace años ha dicho que el poder de
policía está a cargo de gobiernos locales, de manera que está compartida con el estado nacional. Son facultades
concurrentes; pero si hay incompatibilidad, prima el interés nacional por sobre el de la provincia.

El ámbito de aplicación del poder de policía tiene un concepto amplio, y para basar las limitaciones a los derechos
individuales, aparte de recurrirse a situaciones de emergencia, también se recurre a la noción de prosperidad, que
arranca en el mismo preambulo: por razones de prosperidad y bienestar, algunos derechos tienen que limitarse:

Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad
y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la
unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar
general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres
del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y
justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución, para la Nación Argentina.

Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de
la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores,
por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo. → [para
atraer el capital extranjero, se necesitaban regímenes de estímulo].

Garantías contra su ejercicio abusivo

El poder de reglamentar los derechos entraña peligros cuando se ejerce sin prudencia, responsabilidad moral y
control efectivo.

Para contrarrestar esos peligros, el poder de policía está sujeto a limitaciones que funcionan como garantías de los
derechos, a saber: razonabilidad, legalidad y proporcionalidad.

1. Razonabilidad: No alterar sustancialmente el derecho en cuestión.

2. Legalidad: Exige que haya una ley del Congreso en sentido formal-material. Hay DNU que reglamentan
derechos, pues han sido convalidados por la jurisprudencia por razones de emergencia.
3. Proporcionalidad: Adecuación del medio al fin.

Art. 28, CN: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los artículos anteriores no podrán ser alterados por
leyes que reglamenten su ejercicio”.

De la lectura de lo antedicho, se desprende la siguiente conclusión: “policía” y “poder de policía” aparecen como dos
cosas diferentes, valoradas de manera distinta por los tratadistas y por la jurisprudencia, que van desde un concepto
amplio (prevaleciente en América), a un concepto restringido (prevaleciente en Europa).

El concepto de policía, en su desarrollo histórico, ha estado directamente influido por las concepciones políticas,
sociales y económicas vigentes en cada época. Ese condicionamiento subsiste en la actualidad.

De ese modo:

• Bajo el Estado liberal de derecho, la policía se configura como una facultad excepcional, pero normativamente
constreñida a límites precisos, que procura conservar el orden público mediante ciertas restricciones a los individuos
y sanciones a quienes no las respeten;

• Bajo el Estado social de derecho actual, se produce una revigorización del concepto de policía, cuyo objetivo final
es el bien común. Es decir, tiende a:

- la declaración, el reconocimiento y el goce efectivo de las libertades y derechos individuales.

- la armonización entre el individuo y la comunidad.

Evolución del concepto de poder de policía: concepto restringido y concepto amplio

El “poder de policía” ha experimentado una importante evolución, pues se ha pasado de un concepto restringido a
un concepto amplio.

Concepto restringido: Sólo admitía el ejercicio del poder de policía cuando la necesidad de limitar los derechos fuera
para preservar determinados y muy precisos valores sociales, tales como la moral, la salud y la seguridad pública.

Concepto amplio: Aquel que habilita la intervención estatal cuando persigue variados e imprecisos fines del bien
común.

Evolución

1. Constitución de 1853 y 1860

Ambas constituciones fueron sancionadas bajo el signo del liberalismo decimonónico.

Según el concepto amplio de libertad y el concepto restringido de poder de policía, solo en circunstancias
excepcionales y muy precisas podía justificarse que el Estado ejerciera su poder reglamentario.

La CSJN consideró que sólo estaba habilitado para ello cuando mediaran finalidades de moralidad, seguridad y
salubridad pública.

2. “Plaza de Toros“, año 1869

En 1869, la CSJN resolvió el caso ´Plaza de Toros´.

La provincia de Buenos Aires había prohibido una plaza de toros por afectar la moralidad de la población.

El tribunal aprobó la constitucionalidad de la medida por estar entre los poderes de la provincia proveer lo
conveniente a la seguridad, la salubridad y la moralidad de sus vecinos.

3. ´Saladeristas de Barracas´, año 1887

En el año 1887, la CSJN volvió a analizar la facultad del gobierno de restringir los derechos de los habitantes en el
caso ´Saladeristas de Barracas´.

Los actores demandaron a la provincia por los daños y perjuicios que les había causado la suspensión de las faenas
en los saladeros situados en los márgenes del Riachuelo, ordenado por una ley provincial coincidente con una
epidemia de fiebre amarilla.

La CSJN hizo un análisis de las circunstancias de hecho que demostraban que la medida tenía por objeto
salvaguardar la salud de la población ante la reiterada conducta de los saladeristas que arrojaban desechos
orgánicos al Riachuelo, contaminando sus aguas.

4. ´Hileret´ y ´Rodriguez c/ provincia de Tucumán´, año 1903

En el año 1903 llegaron a la Corte los casos ´Hileret´ y ´Rodriguez c/ provincia de Tucumán´. En ellos se daba una
situación distinta, ya que la restricción no se fundaba e la protección de la moral, la salud o la seguridad pública,
razón por la cual se declaró inconstitucional la ley.

5. ´Ercolano c/ Lanteri de Renshaw´, año 1922

En el año 1922, la Corte dejó de lado el concepto restringido de poder de policía.

Hechos

Frente a una fuerte elevación del precio de los alquileres de viviendas por la escasez de la oferta, provocada por la
paralización de las construcciones durante la guerra, el Congreso sancionó una ley que dispuso que a partir de su
promulgación y por 2 años más, no podría cobrarse un precio mayor que el que se había pagado en enero de 1920.

La demandada impugnó la constitucionalidad de la ley invocando su derecho de usar y disponer de su propiedad, el

principio de inviolabilidad y la prohibición de alterar los derechos y garantías con leyes reglamentarias.

La ley no se fundaba en la protección a la moral, a la salubridad ni a la seguridad. Sin embargo, la mayoría del
tribunal admitió la constitucionalidad de la ley, basándose en los siguientes argumentos:

- El derecho de propiedad no es absoluto: Hay restricciones legítimas como las que se proponen
asegurar el orden, la salud y la moral colectiva. Pero, hay asimismo otras limitaciones como las que
tienden a proteger los derechos patrimoniales.
- Reconoció que, en principio, el Estado no tiene el poder general de fijar o limitar el precio de las
cosas del dominio particular, pero en circunstancias especiales, puede ser justificada su intervención
en los precios.
 En ese momento existía una circunstancia especial que obligaba al Estado a fijar precios contra el
monopolio de hecho de los propietarios.

Este fallo:

- Dio origen al reconocimiento judicial de razones de bienestar económico para justificar el ejercicio
del poder de policía.
- Admitió, por primera vez, que las restricciones pueden ser de mayor intensidad en situaciones de
emergencia económica social.
- Originó la policía de emergencia.

Disidencia

Antonio Bermejo se mantuvo fiel a la doctrina liberal clásica, a saber:

- Dijo que el poder de policía se ha pervertido hasta ser peligroso para los derechos y las libertades del
individuo.
- Adhirió al criterio restringido
- Sostuvo que la injerencia del Estado debía justificarse por la protección del público en general (no de
una clase en particular).

Sus argumentos fueron relevantes en el caso ´Horta c/ Harguindeguy´, dictado 4 meses más tarde. En él se decidió
que la ley era inaplicable por tratarse de un contrato de locación escrito.

Éstas vacilaciones de la Corte parecen traslucirse en el fallo ´Mango c/ Traba´, en el que se consideró incostitucional
la ley que había prorrogado por 4 meses el régimen de emergencia de la ley 11.159. La Corte dijo que ese régimen
había sido tolerado solo en consideración de extrema opresión de los inquilinos como una medida transitoria.

En resumen, estas primeras leyes sobre alquileres permitieron introducir en la jurisprudencia de la Corte el concepto
amplio y plenario del poder de policía.

6. ´Avico c/ De la Pesa´, año 1934.

En el año 1934, se inició otra etapa con el fallo ´Avico c/ De la Pesa´.

La Corte aceptó la constitucionalidad de la ley de Moratoria Hipotecaria.

Luego del examen de la jurisprudencia de la Corte Suprema Norteamericana, el tribunal anunció su postura
adhiriendo a la doctrina amplia por considerar que era la que más de adecuaba a nuestra constitución que no ha
reconocido derechos absolutos de propiedad y libertad, sino limitados por leyes reglamentarias en la forma y
extensión que el Congreso, en uso de sus facultades, lo estime conveniente, a fin de asegurar el bienestar general.

Desde entonces, la Corte no tuvo vacilaciones (aprobó el control de comercio de carnes, las leyes de accidentes de
trabajo, entre otras).

7. Período inicial de la etapa de facto

La Corte:

- aprobó leyes represivas del agio y la especulación

- prorrogó las leyes de locaciones y rebajas de alquileres.

Hasta fines de los 80, el intervencionismo estatal hizo progresos incesantes.

8. Años 90
La gravedad de una crisis económica sin precedente exigió en los 90 un cambio de rumbo, pues ya no se trataba de
justificar las intromisiones en la vida privada sino de eliminar las regulaciones e intervenciones del Estado en la
economía.

La Corte admitió las normas que implicaron el retroceso de regulaciones e intervenciones estatales en lo económico
y social (ej: ´Ricket´, ´Vargas´, ´Peralta´).

Conclusión

Concepto amplio

• Exige un Estado responsable

• Conlleva ciertas restricciones: Necesidad de que se respeten los principios de legalidad y razonabilidad, siempre
que se quiere limitar un derecho.

La reforma constitucional de 1994 ha constitucionalizado la expresión “poder de policía” al receptarla en el art. 75,
inc. 30.

Medios de acción de la policía

Para poder cumplir su cometido, la policía dispone de una serie de medios de diferente naturaleza, carácter y
alcance, que pueden agruparse de la siguiente manera:

a) Medios normativos o formales: Consisten en el dictado de normas de cumplimiento necesario para sus
destinatarios, los cuales, a su vez, pueden ser de carácter:

- General: El reglamento y la ordenanza.

- Individual: La orden y la autorización.

b) Medios ejecutivos o de coacción: Incluyen múltiples formas de actividad que comprenden:

1. La actividad informativa y preventiva, en la cual la policía obtiene el conocimiento de los hechos y

situaciones inherentes a su accionar y previene que se cometan violaciones o perturbaciones del orden
público establecido.

2. La actividad coactiva y sancionatoria: Tiende a la ejecución directa y forzada de los actos y decisiones
policiales, por medio de una compulsión suficiente sobre los individuos. La actividad coactiva y la
sancionatoria no deben ser confundidas entre sí, pues se diferencian en su modalidad y finalidad
inmediata.

a) Los medios normativos o formales

a.1. Medios normativos o formales de carácter general

a.1.1. Los reglamentos de policía

Los reglamentos de policía son reglamentos caracterizados por la materia que regulan. En consecuencia, son
aplicables los principios propios de los reglamentos en general.

Dichos reglamentos tienen gran importancia, ya que constituyen:

- Una de las más frecuentes expresiones de la policía

 - El antecedente y fundamento necesario para la actividad concreta y ejecutiva de la policía.

Toda modalidad del accionar policial debe tener sustento y raíz en el orden normativo; ya que la actividad policial
aparece como una forma de la actividad administrativa subordinada al derecho y regida por el principio de legalidad.

Los reglamentos de policía:

- Llevan a cabo la regulación de las actividades o cuestiones sobre las cuales pueden versar, dentro de
sus límites; y también pueden establecer prohibiciones generales, implantar necesidad de
autorizaciones o declaraciones previas, etc.

- Suelen dispones sanciones respecto de quienes no acatan sus previsiones. Existe una aplicación
rigurosa del principio de legalidad.

Ejemplo: Edictos de policía. Dichas normas sancionatorias sobre típicas materias de policía (ebriedad, intoxicaciones,
vagancia, mendicidad, etc.), fueron atribuidas durante mucho tiempo a la iniciativa de los jefes de policía, quienes las
dictaban. La CSJN reconoció su validez con ciertas restricciones; pero, posteriormente, rectificó su posición, de modo
que los edictos de policía quedaron ratificados y convalidados por ley en 1956.

a.1.2. Las ordenanzas

Las ordenanzas son actos normativos de contenido general y abstracto e impersonal, cuya emisión ha sido
legalmente atribuida a los municipios y algunas otras autoridades de nivel adecuado.

Constituyen verdaderos reglamentos, dictados por los municipios, dentro de los límites fijados por el acto legal de
atribución.

a.2. Medios normativos o formales de carácter individual

a.2.1. La orden de policía

Consiste en la declaración de voluntad de un órgano en ejercicio de la función de policía, que tiene competencia
para expedirla, y que aparece como un mandato concreto, dirigido a uno o varios administrados, para que éstos
hagan o dejen de hacer ciertas cosas, o las hagan de manera determinada.

Características:

- Constituyen una restricción a la libertad individual

- Deben dictarse sobre la base de una norma legal que les de sustento y validez
- Deben responder al principio de razonabilidad
- Pueden ser generales (dirigidas a un número indeterminado pero circunscripto de personas, a
quienes se les imparte), o particulares (dirigidas a una o más personas individualizadas).
- Deben ser claras y precisas
- Pueden consistir en un mandato de hacer o de no hacer
- Deben ser conocidas y comprendidas por aquellos a quienes se les imparten
- Gozan de presunción de legitimidad
- Pueden ser revocadas por la autoridad que las dictó o por su superior jerárquico.

a.2.2. La autorización o permiso de policía

Aquellas que otorgan facultad de obrar, dentro de una esfera determinada, que puede hacerse valer frente a los
demás administrados.

Se conceden en el interés particular de quienes lo solicitan.

Permite el ejercicio de un derecho conforme al interés público. No crea derechos, sino que asegura su eficacia.

b) Los medios ejecutivos o de coacción

Ejecución forzosa o de oficio llevada a cabo con el objetivo de que las normas de policía se cumplan y de que el
orden público se mantenga.

Características:

- Actividad material agresiva de la libertad y de los derechos de los particulares

- Debe fundarse y sustentarse en el ordenamiento normativo
- Deben encuadrarse en normas legales que los autoricen y llevarse a cabo con arreglo al principio de
razonabilidad.
- Comprende:
• Coacción directa: Supone una orden preexistente que es ejecutada forzadamente por la autoridad
policial porque el particular se resiste a cumplirla voluntariamente. Es decir, que la falta de
acatamiento origina su aplicación directa.
• Ejecución por coacción: No exige preexistencia de una orden de policía, sino que se apoya en una
norma jurídica que la condiciona, dando lugar a un procedimiento reglado respecto del incumplidor
de la norma. Es decir, que se adopta un procedimiento reglado normativamente que excluye la
decisión discrecional de la autoridad policial.

5. Las sanciones de policía: Enumeración.

Existen distintas sanciones, a saber:

- Multa: Sanción pecuniaria.

- Clausura: Recae sobre un espacio físico donde se ejerce una actividad comercial.
- Comicio: Tiene lugar cuando la administración debe retirar mercadería por no cumplir con las
normas de seguridad e higiene.
- Inhabilitación: Deviene como consecuencia de la aplicación de otra sanción.
- Indemnización: Deviene por el incumplimiento de un servicio esencial.

6. La policía en especial. Modalidades.

El propósito básico del Estado consiste en el logro del bienestar general. De modo que ejerce su función de policía
para alcanzar esa finalidad.

La función de policía puede ser dividida en 3 modalidades, a saber: la policía legislativa, la policía judicial y la policía
administrativa. El objeto de la actividad de policía determina el tipo de modalidad.

Policía legislativa o “poder de policía”

Aquella actividad de índole normativa que tiende a reglamentar las libertades y los derechos individuales, a fin de
compatibilizarlos entre sí, y con los que corresponden a la colectividad como tal, constituyendo un orden jurídico
especial resultante de la sanción de leyes formales, por medio del Órgano Legislativo.

La policía legislativa se desprende de la lectura del art. 14 de la CN en tanto establece que los derechos individuales
por ella reconocidos serán gozados “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”.

De la lectura de lo antedicho, se desprende la siguiente conclusión:

- Los derechos no son absolutos sino relativos y reglamentables

- El Congreso limita el ejercicio de los derechos.
El art. 28 de la CN fija los límites generales de la policía legislativa expresándolos en los siguientes términos: “Los
principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio”. Es decir, que la policía legislativa no puede desconocer ni destruir:

- las libertades y los derechos individuales, tal como han sido otorgados
- aquellos que han sido adquiridos
- aquellos que constituyan algo que algo que configure una propiedad.

Los jueces no deben expedirse sobre la eficacia o ineficacia de las leyes de policía sino que deben limitarse
exclusivamente a su revisión desde el punto de vista constitucional (apreciando las normas o reglas constitucionales
en su letra y en su espíritu).

Sin perjuicio de lo antedicho, cabe destacar que la CSJN ha aceptado la noción amplia de policía legislativa. Por lo
tanto, el poder de policía restringe y regula las libertades y los derechos de los habitantes, en el uso de sus
facultades personales y de su propiedad, para asegurar la promoción del bienestar general.

Para alcanzar su resultado, la policía debe:

- normar (reglamentando mediante leyes formales)

- actuar efectivamente.

Policía judicial

Es una actividad auxiliar de la justicia criminal que tiende:

- a la comprobación de ciertos hechos

- al descubrimiento de sus autores
- asegurar la debida represión de los delincuentes.

Su actividad:

- Se encuentra influida por la idea de infracción o delito

- Es de tipo represivo
- Se deriva y sirve a la actividad policial del juez

Policía administrativa

La actividad de la administración pública tiene por objeto satisfacer en forma directa e inmediata las necesidades
colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro del orden jurídico y con arreglo a él. Para alcanzar dicha finalidad,
corresponde a la administración preservar la:

- seguridad de las personas

- propiedad
- salubridad
- paz
- todo aquello que atañe al bienestar general, al interés público y al bien común.

La actividad administrativa comprende una serie de formas y modalidades que tradicionalmente han sido agrupadas
en la siguiente trilogía:

1. Actividades de policía
2. Fomento
3. Servicio Público

A ellas se les ha agregado la actividad de prestación de bienes.

Concepto: Conjunto de medios coactivos utilizables por la administración, a fin de que los particulares ajusten sus
actividades a una finalidad o exigencia de interés público.

Es decir, que es la actividad de la administración que ésta despliega en ejercicio de sus potestades, para garantizar el
mantenimiento del orden público y del interés público, limitando las libertades y los derechos individuales, mediante
el ejercicio de la coacción sobre los administrados.

Elementos de la policía administrativa

a) Es una actividad administrativa, concreta, singular y operativa.

b) Es una actividad subordinada al orden jurídico.
c) Es una actividad de limitación o restricción de las libertades y los derechos individuales. Produce un
cercenamiento de ellos, fundado en ley y que mientras se mantenga dentro de sus límites, no genera
responsabilidad ni obligación de indemnizar para el Estado.
d) Es una actividad coactiva: Poder conminatorio o imposición de una sanción a quien violan las restricciones
impuestas.
e) Es una actividad teleológica: Tiende al bienestar general.

Es importante destacar que todas las modalidades de policía están íntimamente relacionadas y se influyen
recíprocamente, de modo que la eficacia y el acierto de una puede redundar en el beneficio de la otra.

Ejemplo: Si la represión de delitos se lleva a acabo de manera adecuada, se facilitará el accionar de la policía
administrativa puesto que no se verá afectada por la proliferación incontrolada de hechos de tal naturaleza.

Unidad 2. Intervención del Estado en la economía: El servicio público y el fomento.

1. El servicio público: concepto. Elementos y caracteres. Clasificación.

Las técnicas de intervención estatal son 2, a saber:

- El poder de policía
- El servicio público.

El Estado debe garantizar derechos y, para ellos, es necesario que preste servicios materiales o garantice su
prestación por otros. En este sentido, cabe destacar que el Estado:

- Regula: Satisface derechos por medio de su potestad de limitar o restringir otros derechos
- Presta servicios (realiza prestaciones positivas): Garantiza integralmente el goce de los derechos a
través de su intervención activa.

El Estado debe prestar o garantizar la prestación de servicios estatales con el objeto de hacer valer los derechos
fundamentales.

De la lectura de lo antedicho se desprende el siguiente interrogante: ¿El servicio estatal y el servicio público son dos
conceptos distintos?

El servicio estatal comprende 3 ámbitos distintos, a saber:

1. Funciones estatales básicas de carácter indelegable (ej. Seguridad y justicia)

2. Servicios sociales:
- Deben ser prestados por el Estado, sin perjuicio de la participación concurrente de terceros.
- Satisface de modo directo los derechos básicos y fundamentales (ej. Servicio de salud o educación).
 - Están apoyados en criterios de solidaridad y protección social.

3. Servicios públicos:
- Servicios que el Estado debe garantizar, pero puede abstenerse de prestar.
- No es necesario que el Estado preste tales servicios con carácter exclusivo o concurrente.
- Servicio de contenido económico que reconoce derechos instrumentales y permite hacer más
ciertos los derechos fundamentales por su carácter complementario.

1.1. Evolución del concepto “servicio público”

El Estado centró históricamente sus actividades en el desarrollo de su poder de regulación y, en menor medida, en
los servicios estatales.

Dichos servicios nacen en el siglo XIX (ej. La enseñanza pública y la seguridad social) y, particularmente, en el siglo
XX, con el propósito de suplir iniciativas privadas (ej. Los ferrocarriles, la electricidad, las comunicaciones, etc.).

En este contexto, las construcciones dogmáticas definieron el concepto de servicio público con los siguientes
elementos básicos:

a) El sujeto estatal
b) Las prestaciones
c) El marco jurídico (es decir, el derecho público)
d) El interés colectivo.

Dicho concepto comenzó a agrietarse en las últimas décadas, sin perjuicio de que debe reconocerse que es
sumamente indeterminado, vago e impreciso.

¿Cómo se desató la crisis?

Por un lado, recayó sobre el elemento subjetivo: El sujeto estatal fue desvirtuado por la transferencia de los servicios
al sector privado.

Por el otro, se entendió que el servicio público no implicaba aplicar exclusivamente el marco jurídico del derecho
público: Se aplicó el derecho privado, sin desconocer que ciertos aspectos deben estar regulados necesariamente
por l derecho administrativo.

En conclusión, el elemento subjetivo y el marco jurídico de los servicios públicos deben necesariamente matizarse y
redefinirse.

Ahora bien, es importante destacar que el concepto de ´servicio público´ fue desarrollado por el Consejo de Estado
francés. Es decir, que ha sido creado pretorianamente.

• Duguit: El servicio público es toda la actividad realizada por el Estado.

• Gastón Jeze: El servicio público es toda la actividad que realiza la administración pública.

• Maurice Hauriu: El servicio público una parte de la actividad que realiza la administración pública en miras a la
satisfacción de necesidades colectivas.

A modo de conclusión, podemos definir al servicio público expresándolo en los siguientes términos: toda actividad
de la administración pública que de forma directa e inmediata tiene por objeto satisfacer necesidades colectivas a
través de un procedimiento de derecho público.
 1.2. Distintas concepciones

Existen distintas concepciones del servicio público, a saber:

Continental europea (publicatio) Norteamericana (public utilities)

El Estado es dueño del servicio público, pero El servicio público es concebido como una
puede delegar su prestación en terceros. prestación de dominio de los particulares.

El servicio público se encuentra fuera del El servicio público está dentro del comercio
comercio. de los privados pero con una fuerte
regulación estatal.

La República Argentina adoptó el sistema continental europeo hasta los 90. Luego, con las privatizaciones, se inclinó
por una amalgama de ambos sistemas tal es así que:

- Se crearon entes reguladores

- Se incorporaron los arts. 42 y 75 inc. 19 a la CN en la reforma de 1994
- Se diferenció entre el concedente del servicio y el ente regulador.

A partir de los 90 se manifestó una gran importancia de los usuarios y consumidores a quienes se les reconoció
mayor legitimación. A su vez, se estableció una diferencia entre el concedente del servicio y los usuarios,
entendiendo que entre ellos existe una relación contractual.

Art. 42, CN: ´Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a:

- la protección de su salud, seguridad e intereses económicos;

- una información adecuada y veraz;
- la libertad de elección
- condiciones de trato equitativo y digno.

Las autoridades proveerán a la:

- protección de esos derechos,

- educación para el consumo,
- defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados
- control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos
- constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.

La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos
regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control´.

Art. 75, CN. ‘Corresponde al Congreso:

18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de
la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores,
por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la
economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor
de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.

Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será
Cámara de origen.

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la
familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin
discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el
patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales’.

1.3. Los caracteres del servicio público

En general se reconocen los siguientes caracteres como propios de los servicios públicos:

a) Continuidad: Supone que el servicio no puede interrumpirse, sin perjuicio de que su prestación puede
revestir carácter continuo o discontinuo, según las modalidades del caso. En síntesis, el servicio debe ser
permanente y solo es posible su interrupción en casos debidamente justificados.
Ej. El Estado puede regular fuertemente el derecho de huelga y, en ciertas circunstancias, prestar el servicio
por sí mismo.

Art. 24, ley 25.887: “Cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas
legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá
garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.

Se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía
eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo.

Una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial,
por una comisión independiente integrada según establezca la reglamentación, previa apertura del procedimiento
de conciliación previsto en la legislación, en los siguientes supuestos:

a) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población.

b) Cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos
de control de la Organización Internacional del Trabajo.

El PODER EJECUTIVO NACIONAL con la intervención del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y
previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, dictará la reglamentación del presente
artículo dentro del plazo de NOVENTA (90) días, conforme los principios de la Organización Internacional del
Trabajo”.

Decreto 272/2006
Dicho decreto creó la Comisión de Garantías, encargada de determinar los servicios esenciales. Esta Comisión puede
ser convocada por el MT de oficio o a petición de las partes intervinientes en el conflicto colectivo.

Procedimiento

• Antes de recurrir a una medida de acción directa, las partes deben transitar el procedimiento de conciliación
obligatoria.

Cualquiera de las partes, antes de recurrir a una medida de este tipo, deben comunicarlo a la autoridad
administrativa para formalizar los trámites de la instancia obligatoria de conciliación. El Ministerio puede actuar de
oficio.

• Vencido el plazo de 15 días, prorrogables por otros 10, sin que las partes hayan llegado a un acuerdo, aquella que
propusiere ejercer medidas de acción directa que involucren servicios esenciales, deberá preavisar a la otra parte y a
la autoridad de aplicación en forma fehaciente con 5 días de anticipación a la realización de la huelga.

• Dentro del día siguiente a efectuar la comunicación, las partes deben acordar frente a la autoridad de aplicación:

- los servicios mínimos que se mantendrán durante el conflicto

- las modalidades de su ejecución
- El personal que asignará a la prestación de éstos.

En caso de no se fijen los servicios mínimos, éstos serán establecidos por la Comisión de Garantías y por el MT.

• 48 horas antes de la huelga, la empresa o el organismo que presta servicios esenciales deberá publicar en los
medios los servicios mínimos que va a garantizar.

• La inobservancia de los procedimientos conciliatorios o el incumplimento de las resoluciones dictadas por el MT o

por la CG, dará lugar a duras sanciones.

b) Regularidad: El servicio debe prestarse según las reglas vigentes (es decir, de conformidad con el
ordenamiento jurídico).

c) Generalidad: Exige que todos tengan acceso al servicio y, en tal sentido, el prestador no puede impedirlo o
restringirlo.

d) Igualdad: Todos deben acceder al servicio en condiciones similares (es decir, en igualdad y sin
discriminación). Se vincula directamente con el precio del servicio que debe ser razonable y justo; sin
perjuicio de que el Estado pueda establecer categorías entre los usuarios sobre bases razonables y no
discriminatorias (ej. Descuento a jubilados).
La igualdad supone la accesibilidad de cualquier usuario, cuyo criterio se fija sobre la base de la capacidad
económica de ellos.

e) Obligatoriedad: Hay ciertos servicios que el usuario no puede dejar de tomar (ej. Agua).

f) Mutabilidad:
Supone que el Estado puede:
- reformar el servicio en términos de calidad
- modificar el propio contrato en términos razonables y, en su caso, indemnizar al concesionario.

Cabe citar a las cláusulas del progreso que establecen la obligación del concesionario de prestar el
servicio en las mejores condiciones conforme el avance y las innovaciones tecnológicas.
 1.4. Clasificación

Existen distintos criterios clasificatorios de los servicios públicos, a saber:

1. Propio e impropio

Propio: Aquel cuyo título dominial pertenece al Estado.

Impropio: Aquellas actividades que se desenvuelven en el {ámbito privado, pero están muy reguladas por el Estado.
(Ej. Farmacias, obras sociales, medicina prepaga).

2. Uti singuli y uti impropi

Uti singuli: Aquel en el que el usuario puede ser identificado ya que es quien goza del servicio directamente. El pago
se efectúa mediante las tarifas.

Uti impropi: Aquel en el que el Estado utiliza el SP en beneficio de la comunidad. No es posible identificar al usuario
particular. El pago se efectúa mediante los impuestos.

3. Obligatorios o adicionales para el Estado

Obligatorios: Aquellos que se encuentran previstos en la CN, de modo que el Estado no puede dejar de prestarlos (ej.
Defensa, justicia, educación).

Adicionales: Aquellos que se establecen por ley. Es decir, que no están previstos en la CN, pero responde a un interés
general.

4. Obligatorios o adicionales para el usuario

5. Monopólicos o concurrentes

Monopólicos: Para el Estado (policía o defensa nacional).

Concurrentes: El estado es dueño pero permite la concurrencia en la prestación del servicio (ej. Educación, salud,
correos).

6. Servicios públicos del Estado central, descentralizado o concesionarios

7. Servicios públicos del Estado Nacional, provincial o municipal.

8. Industriales y comerciales: El Estado asume la producción y distribución de determinados bienes (ej. Alcohol
y petróleo en Uruguay).

9. Servicios públicos prestados por sociedades de economía mixta.

10. Permanentes, intermitentes o accidentales.

Permanentes: Aquellos que se prestan ante una necesidad que demanda continuamente el servicio (ej. Salud).

Intermitentes: Aquel que se presta cuando aparece la necesidad (ej. Bomberos).

Accidentales: Aquellos que se prestan ante situaciones de emergencia, catástrofes o desastres naturales (ej. Defensa
nacional).

2. Creación, organización y supresión del servicio público. Régimen jurídico.

1.1. Creación, organización y supresión del servicio público

La regulación de los servicios es de orden federal siempre que:

1. El convencional o el legislador hayan establecido expresamente, o en términos implícitos, el carácter federal

del servicio (ej. El correo).

2. El servicio se desarrolle entre jurisdicciones, excediendo el ámbito propio de las provincias en los términos
del art. 75 inc. 13. De modo que el servicio público entre jurisdicciones es de carácter nacional.

3. El servicio esté incluido entre los poderes concurrentes del Estado federal y las provincias (ej. Art. 75, incs.
18 y 19, cláusula del progreso).

Ahora bien, una vez ubicados en el ámbito nacional, cabe analizar cuál de los poderes federales constituidos es
competente para crear, regular ordenar, gestionar y extinguir el servicio público.

Creamos conveniente distinguir entre estas facetas del servicio:

a) Acto de creación. El servicio público debe ser creado por el legislador porque el Estado, en este marco,
restringe y reconoce derechos.

Este concepto es reforzado por las potestades del Congreso en el campo presupuestario y tributario y,
particularmente, su poder de planificación de las políticas públicas.

b) El poder de fijar las reglas. El órgano Legislativo es el poder competente para ordenar y regular los servicios
públicos, sin perjuicio del poder regulatorio complementario del órgano Ejecutivo y los entes reguladores.

c) El poder de prestar y controlar el servicio. El órgano Ejecutivo es quien debe prestar el servicio por sí o por
terceros.

En el marco normativo vigente, el órgano competente para controlar los servicios públicos es el ente
regulador. Sin embargo, el PE reasumió las potestades propias del ente incumpliendo el postulado según el
cual “el poder que concede el servicio no debe consecuentemente controlarlo”.

El PE regula, gestiona, concede y controla el servicio por medio de:

- el ejercicio de potestades propias y delegadas por el legislador
- el avance sobre los entes reguladores.

d) El poder de extinguir el servicio. Compete al mismo que lo crea, es decir, al legislador.

Organización: Facultad del Estado de renegociar y de extinguir antes del vencimiento del plazo los contratos, por
razones de interés público.

Ej: “Gas de Burdeos”

1.2. El régimen jurídico del servicio público

El régimen jurídico del servicio público es el siguiente:

a) el marco constitucional
b) el modelo legislativo.
En ese contexto, cabe reconocer el poder estatal de ordenación y regulación (expreso o implícito), con sustento en
los derechos de los usuarios.

Pero, ¿cuáles son estos derechos? Y ¿cuál es la relación entre tales derechos y el servicio? Los derechos de los
usuarios que guardan relación de modo directo y estrecho con el servicio son:

- el derecho de acceder en condiciones razonables e igualitarias

- el derecho de proteger sus intereses económicos
- el derecho de elegir libremente el servicio.

En el caso de los monopolios, el Estado debe recomponer los derechos por medio de fuertes limitaciones sobre el
prestador del servicio.

Este entrecruzamiento entre derechos y servicios nos permite sostener ciertas premisas sobre los poderes estatales
y su alcance. Así:

1. La potestad de regulación del Estado comprende:

- el poder de fijar las reglas sobre el acceso de los usuarios en condiciones de continuidad e igualdad
- los términos de prestación del servicio (en especial los estándares sobre la calidad)
- el precio del servicio.

Es decir, que el Estado por medio de tales regulaciones debe garantizar los derechos de los usuarios.

2. El poder de regulación en el marco de los monopolios.

El art. 75, inc. 18 dice que corresponde al Congreso “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al
adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de
instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos
interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y
recompensas de estímulo”.

Por su parte, el art. 42, establece que “Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los
mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios
públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios”.

Es decir, el texto constitucional prevé expresamente el carácter excepcional de los monopolios y el

control sobre éstos. Por ello, en este contexto, el Estado debe regular más profundamente y garantizar
los derechos de los usuarios.
3. El control sobre los servicios públicos. Corolario de los puntos anteriores.

4. El poder estatal de rescindir el contrato de concesión del servicio por razones de incumplimiento
contractual, o de revocarlo por ilegitimidad o inoportunidad. El Estado debe indemnizar al prestador,
según el marco jurídico vigente (es decir, por daño emergente).

5. El poder estatal implícito de rescatar el servicio (extinguir la concesión y prestar el servicio por sí
mismo) y revertir los bienes (transferencia de los bienes al Estado). En ambos casos, como
instrumentos necesarios para continuar con el servicio y garantizar así el derecho de los usuarios.
En síntesis, el Estado puede revocar el servicio, en cualquier caso. Incluso, en el escenario de los monopolios debe
reconocérsele el poder de rescatarlo y revertir los bienes, sin intervención del legislador, y sin perjuicio, en su caso,
del deber de reparar al prestador.

Finalmente, cabe aclarar que el marco jurídico del servicio público es mixto (es decir, público y privado). El servicio
público debe regirse por el derecho público, pero con ciertos matices.

3. El fomento

En el siglo XX, el Estado comenzó a desarrollar actividades de estímulo con el objeto de:

- Sostener sectores económicos estratégicos o socialmente relevantes

- Desarrollar actividades sociales y culturales
- Fomentar el intercambio de bienes y servicios.

El marco constitucional de la actividad de fomento es el siguiente:

a) Por un lado, el art. 75, inc. 18 de la CN (“Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y
bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales
navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas
industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes
protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”.

b) Por el otro, el art. 75, inc. 19 de la CN (“Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico
con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación
profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo
científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento”).

En síntesis, la CN:

- Prevé el dictado de leyes que tienen por objeto el desarrollo y bienestar

- Contempla, como aspectos más específicos, la promoción de la industria y el estímulo del desarrollo
científico y tecnológico
- Reconoce privilegios y recompensas de estímulo al cumplimiento o satisfacción del interés público.

Jordana de Pozas define a la actividad administrativa de fomento expresándolo en los siguientes términos: “acción
de la administración encaminada a proteger o promover las actividades, establecimientos o riquezas debidos a los
particulares, que satisfacen necesidades públicas o estimadas de utilidad general, sin usar la coacción ni crear
servicios públicos”.

Los medios de fomento consisten en prestaciones económicas estatales materiales, impositivas y financieras, con el
propósito de estimular e incentivar ciertas actividades consideradas de interés por el Estado. A su vez, el beneficiario
no debe compensar económicamente ese favor o, en su caso, debe hacerlo en términos mínimos o no
proporcionales.

Es decir, en el marco del fomento no existe contraprestación a cargo del beneficiario; sin perjuicio de que
comúnmente el estímulo esté sujeto al:

- cumplimiento de determinadas obligaciones

- realización de actividades
- ejecución de proyectos
 - satisfacción de ciertos objetivos.

Técnicas más habituales en el marco del fomento

a) Préstamos: Consiste en la entrega de una suma de dinero en condiciones más favorables que las del
mercado.
b) Subsidios: Apoyo económico periódico. El beneficiario goza de un derecho subjetivo respecto de su
percepción. Es el más común.
c) Subvenciones: Instrumentos discrecionales. No crean derechos subjetivos.
d) Primas: No tienen carácter periódico, pero crean derechos subjetivos en tanto su reconocimiento es
inmediato.
e) Reintegros y exenciones: Rebajas en las cargas impositivas.

Clasificación de los medios de fomento

Según la forma de actuación positivos

sobre la voluntad particular negativos

Medios de Fomento

Según el tipo o clase de honoríficos

ventajas que se otorgan económicos
jurídicos

1. Medios de fomento según la forma de actuación sobre la voluntad particular

a) Positivos

Aquellos que tienden a lograr que los particulares inicien, prosigan, acentúen o lleven a cabo de manera
determinada ciertas actividades que la administración ha decidido fomentar. Generalmente consisten en ventajas,
prestaciones o bienes que se otorgan en favor de quienes llevan a cabo esas actividades o las cumplen del modo
querido por la administración.

b) Negativos

Aquellos medios que tienden a obstaculizar o desalentar a los particulares que desarrollan actividades que la
administración pública desea disminuir o hacer cesar, por considerarlas contrarias al interés general, sin llegar a
prohibirlas.

Ej. Impuestos que gravan a las bebidas alcohólicas o al tabaco; pues tienden a combatir el alcoholismo y el
tabaquismo.

2. Medios de fomento según el tipo o clase de ventajas que se otorgan

a) Honoríficos

Aquellos que consisten en estímulos que actúan sobre el sentimiento de honor de los particulares, y se manifiestan
por medio de distinciones, recompensas o menciones que se conceden como reconocimiento público de una
actividad que se ha considerado conveniente y loable.

b) Económicos
Aquello que actúan sobre los propósitos de provecho que es dable suponer en los particulares, y que se traducen, de
modo directo o indirecto, en ventajas pecuniarias para éstos, hacia quienes se dirige la acción administrativa.

Ej. Premios, anticipos, préstamos especiales, exenciones impositivas y subvenciones.

c) Jurídicos

Aquellos que actúan sobre la posición o condición jurídica de los particulares fomentados.

Consisten en situaciones de ventaja o privilegios de carácter jurídico, que dan lugar a que el particular se beneficie
por la utilización de medios jurídicos excepcionales.

Clasificación de las actividades de fomento

a) Técnicas impositivas: Consisten en desgravaciones, exenciones o reintegros (ej. Promociones industriales).

b) Técnicas crediticias: Comprenden el otorgamiento de líneas de créditos con ciertas ventajas (tales como
tasas preferenciales, períodos de gracia o reembolsos mayores que los que ofrece el mercado financiero).

También, cabe encuadrar aquí a las garantías que otorga el Estado con el objeto de que las personas tomen
créditos en el mercado financiero.

c) Aportes: Consisten en dar sumas de dinero en concepto de estímulo y promoción (es decir, subvenciones o
subsidios).
Pueden ser directos o indirectos.
• Directos: El Estado entrega recursos monetarios.
• Indirectos:
El Estado:
- asume ciertas inversiones en el marco de las actividades de los particulares,
- realiza publicidad o promoción de ciertos bienes o servicios
- garantiza niveles de compras o precios a las empresas.

El régimen jurídico básico. La distorsión de la competencia

El fomento es toda contribución estatal de contenido económico respecto de sujetos determinados con el
propósito de satisfacer intereses colectivos.

El beneficiario no debe retribuir ese favor económico estatal, sin perjuicio de cumplir con ciertas obligaciones, por
caso el desarrollo de las actividades de que se trate.

Históricamente se creyó que el fomento no restringe derechos, sino que constituye un estímulo en el marco del
progreso y el desarrollo, reconociendo y expandiendo derechos. Sin embargo, las medidas de fomento suponen
costos fiscales y –por tanto- recorte de otros derechos.

El fomento comprende las contribuciones estatales con el propósito de incentivar ciertas actividades (ej. El
desarrollo de las Pymes), pero no comprende las prestaciones de dar o hacer otorgadas con el objeto de satisfacer
derechos fundamentales de modo directo e inmediato (ej. Subsidios destinados al acceso a la vivienda de los
sectores más vulnerables).

El fomento no es lucrativo. Pues:

- El Estado no persigue ningún interés económico directo

- No garantiza el lucro del beneficiario.
Régimen jurídico básico del fomento

Según Balbín, el régimen jurídico básico del fomento comprende:

a) Principio de legalidad:
• El Congreso es quien debe aprobar los regímenes sobre subsidios estatales (en particular, las condiciones
para su otorgamiento, el procedimiento y el control).
Es decir, que los subsidios deben ser creados por ley; sin perjuicio de su aplicación por el PE.

• El legislador debe establecer reglas claras y precisas para reducir el poder discrecional del PE.

• La definición del universo de potenciales beneficiarios debe basarse en criterios objetivos previstos por el
legislador, de modo que las ventajas a conceder sean equitativas y no discriminatorias.

• El PE debe reglamentar y ejecutar el mandato legislativo (es decir, cumplirlo y hacerlo cumplir). Por lo
tanto, el PE puede fijar los detalles de cada régimen de fomento, respetando las bases y el mandato
legislativo.

b) Postulado de igualdad: Se garantiza mediante las reglas de transparencia y publicidad. Además, el

procedimiento debe asegurar la concurrencia de todos los interesados, en términos objetivos y
competitivos.

c) Razonabilidad y proporcionalidad: Los beneficios deben ser razonables, es decir, deben constituir medios
adecuados en función de los fines perseguidos. Debe respetarse el principio de proporcionalidad.

d) Reglas de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, no discriminación y eficiencia : Deben estar

presentes en todos los casos.

El fomento debe estar sujeto a un adecuado control previo y posterior.

Generalmente, el otorgamiento de incentivos se encuentra condicionado al cumplimiento de requisitos y

obligaciones por parte de los beneficiarios. La administración no puede desentenderse de éstos.

Diferencias entre la actividad de fomento y el servicio público

Actividad de Fomento Servicios Públicos

Procura obtener el logro de las finalidades Pueden desarrollarse de manera:
propuestas por la administración pública de - directa e inmediata
manera indirecta y mediata. - indirecta y mediata (ej.
Cuando son prestados por un
cesionario de servicios
públicos).
No es actividad obligatoria para la Constituyen una prestación obligatoria de la
administración, sino meramente potestativa. administración pública que ésta debe
asumir:
- directamente, o
- por medio de un particular a
quien se le otorga la
concesión.
Puede ser pretendida o solicitada Pueden ser exigidos
Unidad 3. Dominio público y privado estatal.

1. El dominio del Estado. Dominio público y privado. Concepto y diferencias. Dominio público del Estado.
Concepto, elementos constitutivos. Origen del dominio público. Afectación y desafectación.

1.1. Origen y evolución histórica

El tratadista argentino Nicanor de Elía, en su obra Dominio público nacional (1884), sostuvo que el dominio público
debió coexistir con la propiedad privada como condición indispensable de la vida económica de la colectividad.

La existencia de cosas públicas tuvo su primera expresión en las primitivas comunidades rurales, las que tenían
caminos, calles, plazas, etc., que no pertenecían a ningún individuo sino a la comunidad. Su uso estaba librado a
todos o a cualquiera de sus componentes, bajo vigilancia de la autoridad existente.

En Grecia, la aparición de las ciudades-estados contribuyó eficazmente a afirmar la existencias de esas cosas
públicas, de ese dominio público de las ciudades que:

- En parte se confundía con su dominio privado

- Cuyo producto constituía una porción importante de las rentas de la ciudad.

La ciudad podía disponer libremente de los bienes públicos.

En Roma, la aparición de cosas públicas se confunde con la misma fundación de la ciudad (principalmente al
disponer Rómulo la reserva de un tercio de las tierras para el Estado y para el pastoreo común).

El derecho romano admitió la utilización general de las cosas públicas y concibió la existencia de:

- un derecho, propio del pueblo romano

- una utilización común a favor de todos los individuos.

Menciones del dominio público en Roma:

- Institutas: Libro II, Título 1 (“De rerum divisione”).

- Digesto
- Libro XLI, Título 3, Ley 45
- Libro L, Título 16, Ley 15.

Con el avenimiento del feudalismo y la posterior consolidación de las monarquías apareció la idea de la existencia
de un dominio o patrimonio de la Corona. Las características que se predicaban de dicho dominio eran las siguientes:

- eminente
- soberano
- constituía una categoría jurídica que se oponía al dominio privado del príncipe y a la existencia de
bienes de uso privado.

En el antiguo derecho francés, Domat y otros autores partieron de la distinción romana entre res publicae y res fisci,
e intentaron sistematizar la separación entre los bienes afectados al uso público y los otros bienes del dominio real,
de modo que las cosas públicas escaparan del dominio del soberano. Sin perjuicio de lo antedicho, dichas doctrinas
no tuvieron acogida oficial ni recepción legislativa.

En España, la antigua legislación, siguiendo al derecho romano, se ocupó de la existencia el dominio público en las
Partidas.
El surgimiento de la Revolución Francesa alteró este estado de cosas y mediante el llamado ´Código dominial´ se:

- estableció que el dominio público pertenecía a la Nación

- abolió la inalienabilidad de las cosas públicas.

Ahora bien, la teoría del dominio público encuentra su primera formulación en la obra de Proudhon titulada Traité
de domaine public. Cabe destacar que el autor recogió ideas ya expuestas por Pardessus, Toullier, Delvincourt,
Duranton y Domat.

Más modernamente, se ha aceptado que los elementos caracterizantes del dominio público son dos, a saber:

1. Uso público
2. Finalidad de interés público que se realiza de manera equivalente, es decir, un uso público indirecto,
en toda la variedad de gamas en que puede tener lugar.

1.2. Dominio público y dominio privado. Distinción y fundamento

Dominio Público Dominio Privado Estatal

Inalienable e imprescriptible Se halla sujeto, prácticamente, a las mismas
reglas aplicables a la propiedad privada, con
algunas excepciones resultantes de la:
- condición del sujeto que lo
posee
- finalidad a que debe
destinárselo.
Se rige por normas de derecho público Vinculación más directa y amplia con los
principios propios del derecho privado en la
materia
Relaciones de subordinación (entre la Relaciones de coordinación.
administración pública y los administrados)

La determinación de si un bien o una cosa debe quedar sometida al régimen jurídico del dominio público o al
dominio privado del Estado es una cuestión de carácter teleológico.

Fundamento: Se debe tener en cuenta si esos bienes o cosas están o no afectadas a un uso público directo o
indirecto.

1.3. El concepto de bienes del dominio público. Los bienes del dominio privado

El PE, para el cumplimiento de sus funciones, está organizado de determinado modo, dispone del personal y
requiere de bienes. El fundamento de esto último se sustenta sobre la base de considerar que el Estado es una
persona jurídica; y uno de los presupuestos de la personalidad jurídica es el patrimonio.

Art. 154, CCC. Patrimonio. “La persona jurídica debe tener un patrimonio”.

Bienes de dominio público

Conjunto de bienes, muebles o inmuebles, de propiedad del Estado destinados a la utilidad o interés común.

Son aquellos que tienen una utilidad pública, ya sea que se trate del uso común y directo de las personas o cualquier
otro de carácter colectivo.

Los bienes de dominio público tienen un destino público:

- Directo: Aquel de uso público y general por las personas (ej. Plazas o calles)
 - Indirecto: Aquellos de acceso o goce indirecto (ej. Edificios destinados como sede de los poderes
públicos). Persiguen un fin público, pero distinto del uso común y directo por todos.

En síntesis, podemos afirmar que los bienes de dominio público son aquellos creados o reconocidos por ley y, a su
vez, estos pueden ser de propiedad del Estado Nacional central o de entes autárquicos o autónomos. En ningún caso
pueden ser de propiedad de los particulares.

Art. 235, CCC. Bienes pertenecientes al dominio público. “Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo
dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin
perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se
entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas
marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas
normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden
nacional o local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los
glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del
fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se
entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio
de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente,
delimitado de la misma manera que los ríos;

d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o
en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a
particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad
con los tratados internacionales y la legislación especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común;

g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos”.

Existe una multiplicidad de bienes de dominio público que son regulados no solo por el CCC, sino por leyes y
decretos específicos y sectoriales (ej. El espacio radioeléctrico, ley 27.078).

Es decir, que el régimen general debe completarse con los marcos jurídicos especiales.

Bienes de dominio privado

Art. 236. Bienes del dominio privado del Estado. “Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin
perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:
a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo
normado por el Código de Minería;

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título”.

Los bienes de dominio privado del Estado poseen caracteres más cercanos a los bienes de las personas privadas, por
lo tanto, el régimen aplicable es el propio del derecho privado (CCC).

No son inalienables, imprescriptibles ni inembargables y su desalojo debe hacerse por trámites especiales con
intervención judicial; y no simplemente por decisión del PE.

Excepciones

1. Los bienes privados del Estado son enajenables porque están en el comercio; sin embargo, ello depende de
autorizaciones estatales.
2. Ciertos aspectos, tales como su adquisición o enajenación, se rigen por el derecho público.
3. Los bienes privados cuyo destino es la prestación de servicios públicos, no son embargables.

Rasgo distintivo entre los bienes del dominio público y privado: El destino de interés, uso o utilidad común de los
bienes.

Art. 237, CCC. Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. ´Los bienes públicos del Estado son
inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones
generales y locales.

La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial
o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236´.

1.4. Afectación y desafectación

Cabe aclarar que los bienes se incorporan al Estado, en principio entre los bienes privados de éste, y, luego, en su
caso, son afectados e integrados al dominio público.

Los bienes se agregan al patrimonio estatal por:

- Adquisición a título gratuito u oneroso : En el caso de los bienes vacantes y las expropiaciones.
- Decomiso: Por sanciones o delitos.
- Prescripción: En virtud de la ocupación por tiempo determinado.
- Adjudicación: Contratos y procedimiento de selección.

Afectación

Acto por el cual un bien es incorporado al dominio público. Es decir, es el acto por el cual un bien es destinado al uso
público de manera directa o indirecta y se le aplica el marco jurídico consecuente (derecho público federal o local).

Es importante distinguir entre:

a) Bienes de dominio público natural: La ley produce la afectación (ej. Mares y ríos).
 b) Bienes de dominio público artificial: Ley + acto de alcance particular (ej. Calles, plazas)

La afectación puede ser:

- Expresa: Como lo es una ley o un acto.

- Implícita: Cuando la decisión estatal presupone necesariamente afectar el bien al dominio público.

Balbín rechaza las afectaciones presuntas; es decir, los hechos administrativos que supuestamente logran afectar
bienes de propiedad del Estado al dominio público.

Es posible que el Estado modifique el destino del bien afectado, pero conservándolo dentro del marco del dominio
público. También puede plantearse el caso del traslado de titularidad en personas públicas estatales.

Desafectación

Acto o hecho de exclusión de un bien del dominio público.

La desafectación puede ser:

1. Expresa: Como lo es una ley o un acto.

2. Implícita:
a) Cuando la decisión estatal presupone necesariamente afectar el bien al dominio público.
b) Naturales (ej. Terremoto que cambia el curso del río).

3. Presunta: Se acepta siempre que se cumpla con el criterio de razonabilidad.

a) Bienes naturales: La desafectación debe hacerse por medio de la ley y, excepcionalmente, por
hechos.
b) Bienes artificiales, la desafectación puede hacerse por leyes, actos o hechos.

Tras la desafectación del bien, éste pasa a formar parte del dominio privado del Estado.

Cabe destacar que en los hechos, la desafectación implícita no existe, SALVO que sea natural. Así lo ha expresado la
CSJN en los fallos:

- ´Villa, Alfredo Luis c/Gobierno nacional´ (año 2012).

- Brondelo s/Usucapión (año 2012).
- Carranza, Amanda Marta c/ADIF (año 2017).

Se exige una prueba imposible, a saber: el asentimiento indubitable del Estado.

2. Régimen jurídico del dominio público. Caracteres. Protección del dominio público. Utilización del dominio
público, clases. Usos especiales o privativos: permiso y concesión del dominio público.

2.1. Los caracteres y privilegios

Ver art. 237 del CCC, pto anterior.

Los caracteres del dominio público son los siguientes:

a) Inalienabilidad

• Los bienes de dominio público están fuera del comercio y no pueden ser objeto de actos jurídicos.
• El Estado no puede vender ni gravar dichos bienes. Sin perjuicio de ello, el Estado sí puede conceder su uso o
explotación mediante el reconocimiento de derechos reales administrativos.

• El carácter inalienable no es absoluto, pues es posible transmitir su titularidad entre personas públicas estatales, e
incluso otorgar permisos de uso o concesiones de uso sobre esos bienes.

Fundamento: Proteger la afectación y el destino de los bienes de uso público.

b) Imprescriptibilidad: Ningún particular puede adquirir esos bienes por su posesión pacífica y el simple
transcurso del tiempo.

c) Inembargabilidad: El bien no puede ser susceptible de gravamen.

Los caracteres descriptos limitan el manejo de los bienes del dominio público y, a la vez, los protegen.

El Estado tiene la obligación de cuidar y conservar los bienes del dominio público. En tal sentido, el Estado:

- Debe llevar el inventario de sus bienes e inscribirlos en el registro respectivo, si corresponde.

- Debe prestar regularmente el servicio de custodia y conservación de dichos bienes.
- Puede proceder al desalojo de los bienes de dominio público, sin intervención judicial, siempre que
esté ordenado en estos términos por el legislador.
De todos modos, el Estado debe realizar un procedimiento previo, salvo casos de urgencias previstas
por el propio legislador y debidamente razonadas y justificadas.

2.2. El uso de los bienes del dominio público

Los bienes que componen el dominio público están destinados al uso público, directo o indirecto.

Principio general: El empleo de cualquier bien del dominio público debe ser siempre compatible o corresponder al
fin que motivó su afectación.

Ahora bien, se han aceptado diferentes distinciones en cuanto a las posibilidades del uso del dominio público, entre
las que cabe destacar a las siguientes:

1) Aquella que distingue entre:

a) Uso común o general: Aquel que corresponde y se ejerce por todo el pueblo colectivamente, en forma
anónima e impersonal.

b) Uso especial o privativo: Aquel que corresponde y se ejerce en forma exclusiva e individual por una sola
persona. Importa una reserva concreta de una parte del dominio público a favor del usuario.

c) Uso excepcional: Aquel que se lleva a cabo excediendo el destino normal que corresponde al bien
dominial, por su afectación y por su índole propia.

2) Aquella que distingue entre:

a) Uso directo individual o colectivo

b) Uso indirecto

Uso directo: Aquel que tiene lugar en forma inmediata, utilizando el usuario el bien que se trate, conforme a su
destino y según su naturaleza. (Ej. Transitar por la calle).

- Es individual cuando media un permiso o concesión de uso a favor de determinada persona.

 - Es colectivo en el supuesto del ejemplo citado.

Uso indirecto: Aquel que tiene efecto de manera mediata. Será individual o colectivo según el carácter o naturaleza
del bien.

Principio general: El uso de los bienes de dominio público es gratuito.

Excepción: Onerosidad fundada en ley.

3) Aquella que distingue entre:

a) Uso normal: El bien se utiliza conforme a la finalidad o destino que dio origen a su afectación.

b) Uso anormal: Cuando el uso del bien no se ajusta a su finalidad o destino, pero sin obstaculizar o impedir
su uso normal. (Ej. Bares que colocan mesas o sillas en la calle).

Uso común o general

Aquel que pueden ejercer o realizar todas las personas, por su sola condición de tales, sin otra restricción que la de
observar las disposiciones reglamentarias que hayan dictado las autoridades competentes al respecto.

Ej: Navegar, pescar, contemplar un monumento, transitar las calles, etc.

El sujeto de uso común es la colectividad o la comunidad (nunca el individuo). Por lo tanto, el usuario debe ser
siempre indeterminado, anónimo y no individualizado.

Caracteres

- Libre: No estar sujeto a permisos o autorizaciones previas de la autoridad administrativa. No

obstante, puede ejercer atribuciones inherentes al poder de policía.
- Gratuito: En cierto casos se admite la onerosidad (ej. Museos, zoológicos).
- Igual: Todos los usuarios deben tener un uso semejante.
- Ilimitado en el tiempo

Uso especial o privativo

Aquel que se produce cuando corresponde únicamente a aquellas personas que hayan adquirido la posibilidad de
emplearlo, de una manera dada, con arreglo al ordenamiento jurídico aplicable.

El sujeto de uso especial es una persona determinada que se individualiza concretamente.

Caracteres

- Personal: El usuario debe estar claramente individualizado.

- Reglado: Debe cumplir ciertas condiciones.
- Debe estar precisada la parte del bien dominial que será que será usada u ocupada .
- Privativo: Excluye cualquier otro uso común o especial.
- Precario o limitado en el tiempo: El Estado puede hacerlo cesar en cualquier momento, a su solo
arbitrio.
- Patrimonial: Puede ser objeto de apreciación pecuniaria, puede ser transferido y renunciado.

El uso especial o privativo:

 - Puede ser adquirido por permiso, concesión o prescripción
- Requiere la existencia de un acto expreso del Estado que lo otorgue o reconozca.

El permiso de uso

• Acto administrativo en cuya virtud la administración pública otorga a una persona determinada un uso especial del
dominio público.

• Naturaleza jurídica: Acto unilateral de la administración.

• Es precario y revocable, sin indemnización alguna. (Ej. Caso de Jacobo del barquito de la dársena norte).

Características

- Son intuitu personae

- Su otorgamiento constituye una actividad discrecional de la administración.
- Es usual que al otorgarse se impongan condiciones inherentes a:
• La conservación del dominio público afectado
• La celeridad de su desocupación cuando el permiso sea revocado.
- Pueden extinguirse por:
• Revocación
• Vencimiento del plazo
• Caducidad
• Renuncia del permisionario
• Muerte o quiebra del permisionario
• Desafectación del bien público.

La concesión de uso

Está destinada a actividades que tienen importancia económica o social. Es decir, que el beneficiario del uso tiene un
sustento más sólido que el que detenta un permiso.

Naturaleza jurídica: Contrato administrativo regido por el derecho público y, por lo tanto, un acto bilateral.

Características

- Las concesiones de uso se otorgan en el interés particular o privado de quienes resulten

concesionarios.
- La concesión de uso confiere al concesionario un derecho sobre el bien concedido, que es de
naturaleza o sustrato real, regido por el derecho público.
- Generalmente se otorgan por plazos dilatados. También se admite que sean otorgadas a
´perpetuidad´ (concepto que debe entenderse en sentido relativo).
- Los concesionarios pueden quedar obligados en virtud de la concesión y al pago de una suma de
dinero o al cumplimiento de una obligación en especie.
- Son siempre otorgadas y deben entenderse efectuadas sin perjuicio de terceros (no pueden alterar
ni perjudicar lo que les corresponde legítimamente).
- Pueden ser transferidas o cedidas; salvo que se hayan otorgado intuitu personae.

La concesión de uso esté regulada positivamente en:

- El decreto delegado 1023/2001: La primera parte es aplicable a los contratos administrativos en

general; la segunda es aplicable a los contratos de suministro, bienes y servicios.
- El decreto 1030/2016: El art. 89 establece que (l)a conformidad de la recepción definitiva se otorgará
dentro del plazo de DIEZ (10) días, a partir de la recepción de los bienes o servicios objeto del
 contrato, salvo que en el pliego de bases y condiciones particulares se fijara uno distinto. En caso
de silencio, una vez vencido dicho plazo, el proveedor podrá intimar la recepción. Si la dependencia
contratante no se expidiera dentro de los DIEZ (10) días siguientes al de la recepción de la intimación,
los bienes o servicios se tendrán por recibidos de conformidad.

Pliego de condiciones
Se establece:
- Plazo
- Valor de canon
- Sistema de reajuste del canon
- Registro de visitas al lugar
- Entrega de la tenencia del bien y el comienzo del cómputo de dicha tenencia
- Garantía real de cumplimiento del contrato
- Requisitos de idoneidad técnica y experiencia del cesionario
- Bienes que se entregan en concesión.

Extinción

- Expiración del término

- Caducidad
- Revocación
- Renuncia del concesionario
- Extinción del bien concedido
- Muerte o quiebra del concesionario, cuando la concesión se entregó intuitu personae
- Recisión convencional.

3. Clasificación de los bienes de dominio público. Dominio público en particular. Dominio de la Nación y de las
provincias.

Clasificación de los bienes de dominio público

1. En razón del titular del dominio

a) De la nación
b) De las provincias
c) De los municipios
d) De los entes autárquicos o descentralizados.

2. En razón de su formación u origen

a) Natural: Aquel que versa sobre los bienes que se hallan en la naturaleza y sobre los que no es posible la
intervención del hombre (ej. Playas del mar, los ríos o arroyos)

b) Artificial: Está constituido por bienes creados o resultantes de la acción humana, o en los que esa acción
es indispensable y necesaria para que el bien aparezca como tal. (ej. Plazas, calles, caminos, puentes,
canales navegables).

3. En razón de su materialidad
a) Cosas u objetos materiales
b) Bienes, derechos u objetos inmateriales.

4. En razón de su composición material

a) Terrestres
 b) Hídricos
c) Aéreos
d) Mixtos (son los hidroterrestres).

5. En la razón de la jurisdicción aplicable

a) Nacionales
b) Provinciales
c) Municipales

Unidad 4. Límites administrativos a la propiedad privada

1. Limitaciones a la propiedad privada en interés público. Concepto.

1.1. Concepto de propiedad y caracteres

La CSJN ha definido a la propiedad en el caso “Bourdieu” expresándolo en los siguientes términos se entiende por
propiedad a todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, de su vida y de su
libertad.

Todos los derechos son relativos, de modo que pueden ser reglamentados mediante el poder de policía, según se
desprende de la lectura del art. 14 de la CN.

Caracteres de la propiedad

- Exclusiva: Único titular.

- Perpetua: Salvo usucapión o expropiación.
- Absoluta: No hay límite en el uso del bien.

1.2. Limitaciones a la propiedad privada en interés público

Las limitaciones a la propiedad privada establecidas por razones de interés público son aquel conjunto de medidas
de índole jurídica, que se adoptan con el propósito de armonizar y compatibilizar el ejercicio de la propiedad privada
con las exigencias del interés público, de modo que aquel derecho no solo constituya un obstáculo para el logro de
ese interés general, sino que, incluso, contribuya a él.

Fundamento: Prevalencia razonable del interés público sobre los derechos e intereses individuales.

Fundamento jurídico positivo: Art. 14, CN. Las limitaciones a la propiedad privada en interés público pueden resultar
de:

- Una ley formal, nacional o provincial.

- Un reglamento, fundado en ley o autónomo.

Debe tenerse en cuenta:

a) la índole de la limitación
b) si la limitación importa o no un sacrificio para el propietario que debe soportarla.

2. Restricciones al dominio: concepto y caracteres. Las servidumbres administrativas.

El Estado debe respetar el límite constitucional (art. 28) en el ejercicio de su poder regulatorio. En cambio, en el
marco del derecho de propiedad, el Estado puede avanzar mucho más, incluso alterándolo o reemplazándolo, con la
salvedad de su deber de reparar económicamente.
El cuadro es el siguiente:

a) El Estado puede reglamentar los derechos (es decir, limitar su ejercicio pero no alterar su contenido).
b) Si el Estado so pretexto de reglamentación de los derechos, altera su contenido, entonces, el acto es
inconstitucional.
c) En el caso específico del derecho de propiedad, el Estado puede alterarlo, pero debe indemnizar al titular.

Limitaciones o restricciones Servidumbres Expropiación (art. 17, CN)

El primer paso está dado por El segundo paso es la El tercer paso es la
el límite ordinario y habitual alteración del derecho de sustitución del derecho, con
de reglamentación del propiedad, en cuyo caso y la correspondiente
derecho (el Estado no tiene el consecuentemente, el Estado indemnización.
deber de reparar). debe indemnizar, pero
dejando subsistente el
derecho.
Recaen sobre el carácter Recaen sobre el alcance Recaen sobre el carácter
absoluto del derecho de exclusivo. perpetuo del dominio.
propiedad.

Restricciones

Son limitaciones creadas por el Estado sobre el derecho de propiedad, por razones de interés colectivo, y que recaen
sobre el carácter absoluto de éste.

Dichas restricciones consisten en obligaciones o cargas impuestas sobre el propietario y cuyo contenido es hacer, no
hacer o dejar de hacer.

Pueden ser objeto de restricciones: las cosas inmuebles, muebles o cualquier otro bien.

Caracteres

a) Son prácticamente ilimitadas en su número y clase. Basta con que estén razonablemente relacionadas con el
interés público que origina la imposición.
b) Pueden consistir en una obligación de hacer, no hacer o dejar de hacer.
c) No son indemnizables; salvo proceder culposo, imputable a la Administración, del que resulte un perjuicio
para los propietarios.
d) Ejecutorias
e) Generales
f) Constantes
g) Actuales
h) Imprescriptibles

Fuente

a) General: La fuente mediata de las restricciones administrativas es la existencia del régimen jurídico que
regula la propiedad privada.
b) Concreta: Las restricciones administrativas pueden resultar de:
- Ley formal sancionada por el Congreso nacional o por las legislaturas provinciales
- Acto administrativo fundado en ley
- Reglamentos
- Ordenanzas municipales, conforme lo que disponga la ley orgánica municipal respectiva.

Límites
Límite esencial: Las restricciones administrativas no pueden afectar ni degradar el derecho de propiedad del
particular que debe soportarlas.

Las restricciones administrativas deben:

- ser razonables
- guardar proporcionalidad con las necesidades o exigencias de interés público que les dan origen o
son causa de ellas.

Órgano competente para imponerlas

Las restricciones administrativas serán impuestas por la autoridad administrativa a la que se haya otorgado
competencia para ello.

Contiendas y jurisdicción en materia de restricciones administrativas

Los propietarios no pueden resistirse al regular cumplimiento e imposición de las restricciones administrativas. Pues,
el interés público que las fundamenta los obliga a respetarlas.

El propietario no puede interponer interdictos.

Si el particular deseare impugnar la validez de la restricción administrativa que le ha sido impuesta, por considerarla
ilegítima, deberá concurrir a los tribunales de justicia correspondientes que tengan atribuida la competencia en lo
contencioso-administrativo. De ese modo, se traba la contienda entre la autoridad pública que la impuso y el
particular afectado.

Ello no obsta a que, en ciertos casos, debe recurrirse a las vías recursivas administrativas y luego a los tribunales de
justicia que tengan competencia.

Servidumbres administrativas

La servidumbre es un derecho real constituido por el Estado a favor de terceros por razones de interés público sobre
un bien (inmueble o no), de dominio privado o público. El contenido de dicho derecho consiste en el uso de ese bien
por otros.

En las servidumbres públicas es indiferente que exista o no un fundo dominante. Basta que redunden en beneficio
de la comunidad y se funden en el interés público.

La servidumbre es una limitación del derecho de propiedad que recae sobre el carácter exclusivo del dominio y,
consecuentemente, produce el quiebre en el derecho porque este es repartido y, por tanto, su goce compartido
entre el titular y los terceros. Así, el propietario del bien sigue siendo su titular, sin perjuicio de que aquel sea
compartido por otros.

¿Quién es el titular de ese derecho? Cualquier persona. Sin embargo, en ciertos casos, por los caracteres o los fines
de las servidumbres, el titular es un conjunto de personas y no cierto individuo.

El titular del bien gravado tiene derecho a ser indemnizado por el menoscabo del carácter exclusivo de su derecho.
La reparación alcanza el daño emergente (no el lucro cesante).

Casos típicos de servidumbres

- Camino de sirga
- Electroducto
- Acueducto
- Fronteras
 - Monumentos y documentos históricos
- Etc.

Constitución

Las servidumbres administrativas pueden constituirse por alguna de las siguientes maneras:

a) Ley formal general o especial

b) Acto administrativo fundado en ley
c) Acto contractual
d) Actos de libertas (donación o disposición testamentaria)
e) Hechos (accesión o prescripción).

Las servidumbres administrativas pueden ser creadas o constituidas por la Nación, por las provincias, por las
municipalidades y por las entidades autárquicas.

Los concesionarios de servicios públicos pueden constituir (no crear) servidumbres, cuando estuvieren legamente
previstas o hubieran sido expresamente autorizadas a hacerlo.

Extinción

Las servidumbres administrativas se extinguen por medios semejantes a los que dan lugar a la extinción del dominio
público que integran.

En consecuencia, cabe citar:

a) Por ley
b) Por expiración del plazo convenido
c) Desafectación del bien de dominio público que dio origen a la servidumbre
d) Acto convencional
e) Renuncia: cuando resulte de un acto convencional, una liberalidad o la prescripción.
f) Confusión
g) No uso inmemorial

La extinción debe provenir de una autoridad estatal con competencia atribuida para producirla.

Expropiación

Concepto: Instituto de derecho público mediante el cual, por razones de utilidad pública, se extingue el derecho de
propiedad de una persona sobre un bien, a través de un procedimiento de derecho público, con el pago de una
indemnización previa en dinero.

La expropiación se distingue de la confiscación ya que en ésta última no hay indemnización.

Fundamento constitucional:

Art. 17. “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada en ley.

La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el Artículo 4º. Ningún servicio personal es exigible,
sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley.

Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invento o descubrimiento, por el término que le acuerde
la ley.
La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede
hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie”.

Los requisitos que exige la constitución son los siguientes:

1. Existencia de una causa de utilidad pública;

2. Procedimiento legislativo que declare esa utilidad;
3. Indemnización económica justa y previa.

Naturaleza jurídica: Instituto de derecho público.

Al definir a la expropiación, se ha dicho que ésta constituye un instituto propio del derecho público.

No obstante, si bien actualmente ésta concepción es predominante, en el pasado se postularon diversas teorías, a
saber:

a) Instituto propio del derecho privado

- Es el criterio más simplista y primitivo.

- Se explica por la natural predominancia que tuvo en el pasado el derecho civil, en todo lo ateniente al derecho de
propiedad.

- Fundamento: Art. 1324 del Código Civil (nadie puede ser obligado a vender, sino cuando está sometido a una
necesidad jurídica de hacerlo, como ocurre cuando hay derecho en el comprador de comprar la cosa por
expropiación, por causa de utilidad pública). La expropiación aparece como una compraventa forzosa, pero
compraventa al fin y, como tal, sometida al derecho privado.

No obstante, Vélez, en su nota al art. 1324, reconoció que la expropiación debía estar sujeta a una ley especial que
fijara todas sus condiciones.

La CSJN criticó esta posición, dando paso a la teoría mixta.

b) Instituto de carácter mixto

- La expropiación se rige en parte por el derecho público y en parte por el derecho privado.

Derecho público: Se aplica en todo aquello que se refiera al poder de declarar la necesidad de la expropiación y
calificar la existencia de utilidad pública.

Derecho privado: Se aplica a todo lo concerniente a la fijación de la indemnización a pagarse.

- Esta teoría se mantuvo hasta el año 1957.

c) Institución de derecho público

- El Estado actúa como tal, en uso de todas sus prerrogativas y potestades de poder público, utilizando un medio
otorgado por la CN.

- La indemnización una compensación (no un precio), que procede por imperio constitucional, con carácter previo a
la desposesión.

- El expropiante no contrata, sino que impone la transferencia de la propiedad del objeto expropiado, fundándose en
el interés público.

- Las causas expropiatorias corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa o a la que tenga atribuida esa
competencia.
- La CSJN adoptó esta teoría en caso “S.A. COM. Cía. Swift Internacional c/ Nación Argentina” en el año 1955 y la
mantiene actualmente.

Régimen de expropiación

Se encuentra previsto en la ley 21.499.

La ley 21.499 es una ley federal, pero el derecho administrativo es local; de modo que cada provincia tiene, a su vez,
su propia ley de expropiación.

Aspectos más relevantes de la ley:

a) Los sujetos.

Expropiadores:

- Estado Nacional;
- Entidades autárquicas;
- Empresas del Estado nacional en tanto estén expresamente facultadas para ello;
- Particulares, cuando estuviesen autorizados por ley o por acto administrativo fundado en ley.

Sujeto expropiado: Cualquier persona de carácter público o privado.

Beneficiario: Puede ser el propio Estado o un tercero. El beneficiario no es necesariamente el sujeto expropiador,
sino que puede recaer sobre un tercero.

b) El objeto.

El objeto es cualquier bien público o privado (cosas o no), que resulte conveniente para satisfacer la utilidad pública
que persigue el Estado.

Los bienes deben estar determinados; salvo cuando se trate de obras, planes o proyectos, en cuyo caso la
declaración de utilidad pública debe hacerse según los informes técnicos.

En el supuesto de los inmuebles, cabe señalar que:

1. En caso de expropiaciones genéricas, debe indicarse:

- La obra, el plan o el proyecto;
- Las zonas, de modo que a falta de individualización de cada propiedad queden especificadas las
áreas afectadas por la expresa declaración;

2. Cuando el Estado expropie parcialmente un inmueble y la otra parte fuese inadecuada para el uso o
explotación racional, el expropiado puede exigir la expropiación total;

3. Cuando la expropiación de un inmueble influyen sobre otros que constituyen unidades orgánicas, el
propietario de esas unidades puede iniciar acción por expropiación irregular;

4. Es posible expropiar el subsuelo, con independencia del suelo e inmuebles sujetos al régimen de propiedad
horizontal.

c) La causa y el fin.

Causa: Utilidad pública o bien común de naturaleza material o inmaterial (causas);

Fin: Destino del bien.

¿Qué ocurre si las razones de utilidad pública no son ciertas o válidas en términos jurídicos? La Corte aceptó el
control de los jueces sobre el proceso de expropiación y sobre la declaración de utilidad pública en casos de
arbitrariedad manifiesta.

¿Qué ocurre cuando el trámite de la expropiación no cumple con el fin previsto por el legislador? En tal caso pueden
plantearse 2 hipótesis:

1. El Estado asignó al bien expropiado un destino distinto del que prevé la ley: El sujeto expropiado puede
iniciar las gestiones o acciones del caso con objeto de dejar sin efecto la expropiación y recuperar el bien,
previo reintegro del precio percibido.

2. El Estado no dio al bien destino alguno y transcurrieron 2 años desde que la expropiación quedó
perfeccionada: El sujeto expropiado debe intimar al expropiador de modo fehaciente.
Transcurridos 6 meses sin que el bien tenga destino o no hubiesen comenzado los trabajos según los planos
aprobados, el expropiado puede iniciar la acción de retrocesión sin necesidad de reclamo administrativo
previo.
Es decir, el actor pretende judicialmente retroceder y volver las cosas al estado anterior.

d) El procedimiento.

1. Declarar la utilidad pública: El Congreso debe declarar por ley la utilidad pública del bien. En particular, el
legislador debe decidir cuál es el interés colectivo que pretende satisfacer y cuáles son los bienes sobre los que recae
ese interés.

2. Avenimiento (carácter extrajudicial): Una vez declarada la utilidad pública, el sujeto expropiador puede adquirir el
bien directamente del propietario dentro de los valores máximos que indique el Tribunal de Tasaciones (bienes
inmuebles) o las oficinas técnicas competentes (otros bienes).

3. Expropiación regular (carácter judicial): Si no existe acuerdo entre las partes, el sujeto expropiador está obligado a
iniciar acción judicial de expropiación.

Ya en el marco de un proceso ordinario y tras el depósito del monto de la tasación, el juez debe otorgar la posesión
del bien. Posteriormente debe fijar el valor definitivo.

El actor es el expropiador, ya que es quien tiene interés de incorporar el bien.

Ahora bien, en caso de que el expropiado alegue vicios en el procedimiento, el juez deberá expedirse sobre la
legitimidad del acto expropiador, y no simplemente sobre el valor del bien.

4. Expropiación irregular o inversa: Si no existe acuerdo entre las partes en la etapa de avenimiento y el sujeto
expropiador no inicia acción judicial, el expropiado no puede hacer nada; salvo que:

a) El expropiador tome la posesión del bien sin cumplir con el pago previo;

b) El bien resulte indisponible, según las circunstancias del caso;

c) El Estado imponga una limitación o restricción indebida que lesione el derecho de propiedad.

El expropiador tiene un plazo para promover el juicio (acción de expropiación regular) y, una vez vencido este
término y no iniciado el proceso, “se tendrá por abandonada la expropiación” (abandono). En efecto, el expropiador
debe necesariamente promover la acción judicial de expropiación en el siguiente plazo, contado desde la vigencia de
la ley que declare el bien sujeto a expropiación:
• 2 años, cuando se trate de bienes individuales determinados;

• 5 años, respecto de bienes comprendidos dentro de una zona;

• 10 años; si son bienes incluidos en una descripción genérica.

e) El precio.

La indemnización solo comprende el valor objetivo del bien (es decir, el valor real de mercado, los daños directos e
inmediatos causados por la expropiación, y los intereses).

El Estado no debe indemnizar el lucro cesante o el mayor valor derivado de las obras, planes o proyectos con motivo
del trámite de expropiación.

El pago debe hacer en dinero y con carácter previo.

En conclusión, el criterio central es, según la Corte en el precedente “Fiscalía de Estado” (2004), el siguiente: “el
respeto a la propiedad (…) exige que se restituya íntegramente al propietario el mismo valor de que se lo priva,
ofreciéndole el equivalente económico que le permita, de ser posible, adquirir otro bien de similares características”.

4. La expropiación inversa. Retrocesión. Ocupación temporánea: normal y anormal. (este punto no entra en el
parcial)

Expropiación inversa y retrocesión (ver procedimiento del punto anterior).

Ocupación temporánea

Concepto: Existe ocupación cuando el Estado ordena el uso transitorio de un bien o cosa determinada, mueble o
inmueble, o de una universalidad de ellos, por razones de utilidad pública –trátese de una necesidad anormal,
urgente, imperiosa o súbita; o simplemente de una necesidad normal no inminente-.

Ocupación anormal Ocupación normal

Puede ser ordenada directamente por la El legislador debe declarar la utilidad pública
autoridad administrativa. y debe:
- seguirse el trámite del
avenimiento entre las partes,
o;
- ir por el camino judicial.
El titular no tiene derecho a indemnización, El titular del bien tiene derecho a la
salvo los daños causados sobre el bien. indemnización que comprende:
- valor del uso;
- daños y perjuicios
ocasionados sobre el bien;
- valor de los materiales
extraídos de modo necesario
e indispensable en ocasión
de la ocupación.

La ocupación recae sobre el carácter exclusivo del derecho de propiedad.

La ocupación no puede durar más de 2 años. Si se extiende más allá de ese término, el propietario puede intimar el
reintegro del bien y, luego de transcurridos 30 días sin la devolución de aquel, iniciar la acción de expropiación
irregular contra el Estado.
Unidad 6. Contratos que celebra la administración. La categoría del contrato administrativo y el régimen
jurídico aplicable.

1. Contratos administrativos: concepto. Elementos para su caracterización.

1.1. Introducción

Así como en el derecho privado existen actos jurídicos y contratos privados, en el ámbito del derecho público
encontramos actos jurídicos –llamados actos administrativos-, y contratos celebrados por el Estado cuando éste es
parte ene l intercambio de bienes y servicios.

Art. 957, CCC. Definición. “Contrato es el acto jurídico mediante el cual dos o más partes manifiestan su
consentimiento para crear, regular, modificar, transferir o extinguir relaciones jurídicas patrimoniales”.

Art. 958. Libertad de contratación. “Las partes son libres para celebrar un contrato y determinar su contenido,
dentro de los límites impuestos por la ley, el orden público, la moral y las buenas costumbres”.

Art. 959. Efecto vinculante. “Todo contrato válidamente celebrado es obligatorio para las partes. Su contenido sólo
puede ser modificado o extinguido por acuerdo de partes o en los supuestos en que la ley lo prevé”.

Art. 962. Carácter de las normas legales. “Las normas legales relativas a los contratos son supletorias de la voluntad
de las partes, a menos que de su modo de expresión, de su contenido, o de su contexto, resulte su carácter
indisponible”.

Sin embargo, es difícil ubicar los contratos celebrados por el Estado en el marco que prevé el CCC. Dichos acuerdos
tienen caracteres propios y distintos de los contratos de derecho privado, básicamente por su régimen exorbitante.

Régimen exorbitante: Cláusulas que en el marco de un contrato privado serían inusuales o inválidas.

Las cláusulas propias y distintivas de los contratos públicos son, entre otras:

a) La interpretación unilateral: El Estado decide cómo interpretar el contrato y hace valer su criterio;
b) Modificación unilateral del contrato por el Estado;
c) Dirección del contrato por el Estado, en el trámite de ejecución del acuerdo;
d) Aplicación de sanciones por el Estado sobre el contratista por sus incumplimientos;
e) Revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención judicial.

Ius variandi: Facultad de la administración de modificar hasta el 20% del objeto del contrato.

1.2. Concepto

¿Existe el concepto de contrato administrativo?

En el caso “YPF” (1992) la CSJN sostuvo que “si bien la noción de contrato es única, común al derecho privado y al
derecho público, pues en ambos casos configura un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurídicas
subjetivas, el régimen jurídico de estos dos tipos es diferente”.

En cuanto al concepto de acto administrativo, la Corte ha dicho que “es aquel en que:

- una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal,

- su objeto está constituido por un fin público o propio de la Administración
- contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado”.
En síntesis, un contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en ejercicio de funciones públicas y con
la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Es decir, el sujeto, el objeto y el fin.

Contrato administrativo: Declaración de la voluntad común generadora de derechos y obligaciones que tiene por
objeto la realización o prestación de un obra o servicio, con miras al bienestar general.

Cualquier órgano en ejercicio de la función administrativa puede celebrar contratos administrativos.

Los elementos definitorios del contrato administrativo son:

a) El sujeto
b) El objeto
c) El fin público
d) El marco jurídico; en particular, las cláusulas exorbitantes.

1.3. Elementos

Dentro de los elementos esenciales del contrato administrativo distinguimos entre:

1) Elementos esenciales propiamente dichos: Aquellos sin los cuales el contrato no puede existir. Dentro de
dicha categoría cabe mencionar al consentimiento y al objeto.

a) Consentimiento

Coincidencia de dos o más voluntades sobre una misma cuestión.

b) Objeto

El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras determinadas, con el menor
costo y la mayor calidad posible.

El objeto debe ser:

- Posible en términos físicos y jurídicos

- Determinado.

2) Elementos esenciales presupuestos: Aquellos que están implícitos o son necesarios para la configuración
de los elementos esenciales básicos o contribuyen a su perfeccionamiento de un modo o en una forma
especial y, por ende, a la del propio contrato. Son: los sujetos, competencia y capacidad, causa y
finalidad, y un elemento esencial complementario: la forma.

a) Sujetos

Los sujetos del contrato administrativo son por lo menos dos: la Administración Pública y el contratista o los co-
contratantes (persona particular que puede ser física o jurídica).

Los contratos administrativos pueden ser celebrados por órganos de la administración centralizada o
descentralizada; incluyendo a los entes autárquicos.

b) Competencia y capacidad

El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes:

- la competencia del órgano estatal

 - la capacidad de las personas contratantes.

La Corte dijo que, en el ámbito de los contratos administrativos, el principio de autonomía de la voluntad de las
partes es relativo, pues está subordinado al marco legal.

Art 3, LPA. Competencia del órgano. “La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los
casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”.

¿Quiénes pueden contratar con el Estado?

EL decreto 1023/2001 establece que pueden contratar con el Estado las personas con capacidad para obligarse en
los términos del CCC, y que estén incorporadas en la base de datos que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones.

Por su lado, no pueden contratar con el Estado:

1. Las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter de
contratistas del Estado.
2. Los agentes públicos y las empresas en que estos tengan una participación suficiente para formar la
voluntad social, en razón de la incompatibilidad o conflicto de intereses.
3. Los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la condena.
4. Las personas procesadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe pública y los delitos
comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción.
5. Las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o de
previsión.
6. Las personas físicas y jurídicas que no hubieren rendido cuentas respecto de fondos públicos
otorgados en concepto de subsidios.

c) Causa

Razón determinante de la voluntad de quienes concurren al contrato.

Se dirige a la realización del acto y se incorpora a su régimen por mención expresa en su título o por la común
intención de los otorgantes.

Está fuertemente influida por la finalidad, de modo que siempre se encuentra presente e implícito el interés público,
cuya realización es la razón de ser de la contratación administrativa.

El contrato administrativo desaparece cuando cesa la causa.

d) Finalidad

Condición de subordinación al fin del interés público que el contrato administrativo procura satisfacer.

La causa y la finalidad son elementos que se complementan e interconexionan directamente.

e) El elemento esencial complementario: la forma

La forma debe ser escrita, salvo disposición en contrario.

Art. 11, decreto 1023/01. Formalidades de las actuaciones. “Deberán realizarse mediante el dictado del acto
administrativo respectivo, con los requisitos establecidos en el artículo 7° de la Ley N° 19.549 y sus modificatorias,
como mínimo las siguientes actuaciones, sin perjuicio de otras que por su importancia así lo hicieren necesario:

a) La convocatoria y la elección del procedimiento de selección.

b) La aprobación de los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares.

c) La declaración de que el llamado hubiere resultado desierto o fracasado.

d) La preselección de los oferentes en la licitación con etapa múltiple.

e) La aplicación de penalidades y sanciones a los oferentes o cocontratantes.

f) La aprobación del procedimiento de selección y la adjudicación

g) La determinación de dejar sin efecto el procedimiento.

h) La revocación de los actos administrativos del procedimiento de contratación.

i) La suspensión, resolución, rescisión, rescate o declaración de caducidad del contrato”.

Características del régimen jurídico

a) Formalismo: La Administración, al celebrar un contrato administrativo, debe seguir el principio de legalidad.

b) Se desplaza la autonomía de la voluntad y la libertad de contratación .

• Los contratos administrativos son intuitue personae. Es decir, que la Administración tiene en cuenta las cualidades
del contratista.

• No puede haber cesión contractual ni subcontratación.

2. Procedimientos de formación del contrato: licitación pública, licitación privada, contratación directa,
remate y concurso.

2.1. Procedimiento contractual

Es el conjunto de actos que constituyen el trámite de formación y perfeccionamiento del contrato.

Dicho procedimiento comienza con el plan anual y el acto de previsión presupuestaria (afectación de los recursos
públicos necesarios), y concluye, habitualmente, con el acto de adjudicación del contrato.

El procedimiento está integrado por actos instrumentales.

2.2. Los pasos en el procedimiento contractual

El Estado, luego de la aprobación del plan anual de contrataciones y la previsión del gasto en el marco del
presupuesto, debe seguir los siguientes pasos:

a) La redacción de los pliegos, la elección del tipo de selección del contratante y, en su caso, la modalidad;
b) El llamado;
c) La presentación de las ofertas;
d) La apertura de los sobres;
e) La preadjudicación;
f) La adjudicación.

a. Redacción de los pliegos y procedimiento de selección del contratante

Redacción de los pliegos

Pliegos: Documentos que contienen las bases y condiciones del contrato y el tipo de selección del contratista.

La Corte ha dicho que “la ley de la licitación o la ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de la
contratación y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario”.
Existen dos tipos de pliegos, a saber: los pliegos de bases y condiciones generales y los pliegos de bases y
condiciones particulares.

Pliego General Pliego Particular

Resolución reglamentaria y complementaria Contiene las especificaciones técnicas, las
del decreto reglamentario; es decir, un cláusulas particulares y los requisitos
listado de detalles y pormenores de éste. mínimos que indique el Pliego Único de
Condiciones Generales.

Debe ser aprobado por la Oficina Nacional de Elaborado para cada procedimiento de
Contrataciones y es de utilización obligatoria. selección, en particular por las unidades
operativas de contrataciones de cada
jurisdicción.
Acto de alcance general (no puede ser Acto de alcance particular
modificado por un pliego de condiciones
particulares)

Procedimiento de selección

Decreto 1023/01

La selección del contratista debe hacerse por regla general mediante licitación pública o concurso público y, en casos
de excepción, por los trámites de:

a) subasta pública;

b) licitación o concurso abreviado o privado;

c) contratación directa.

La licitación pública es el proceso de selección por antonomasia, ya que garantiza la transparencia, concurrencia e
igualdad en el trámite de las contrataciones.

Criterios que deben seguirse para la elección de los tipos de contratación

1. El cumplimiento de los objetivos de economía, eficiencia y eficacia en la aplicación de los recursos públicos.
2. Las características de los bienes o servicios.
3. El monto estimado del contrato
4. Las condiciones del mercado
5. Las razones de urgencia o emergencia

Art. 25. Procedimientos de selección. “Los procedimientos de selección serán:

a) LICITACION O CONCURSO PUBLICOS. La licitación o el concurso serán públicos cuando el llamado a participar esté
dirigido a una cantidad indeterminada de posibles oferentes con capacidad para obligarse y será aplicable cuando el
monto estimado de la contratación supere el mínimo que a tal efecto determine la reglamentación, sin perjuicio del
cumplimiento de los demás requisitos que exijan los pliegos.

1. El procedimiento de licitación pública se realizará de acuerdo con el monto que fije la reglamentación y cuando el
criterio de selección del cocontratante recaiga primordialmente en factores económicos.

2. El procedimiento de concurso público se realizará de acuerdo con el monto que fije la reglamentación y cuando el
criterio de selección del cocontratante recaiga primordialmente en factores no económicos, tales como la capacidad
técnico-científica, artística u otras, según corresponda.
b) SUBASTA PUBLICA. Este procedimiento podrá ser aplicado en los siguientes casos:

1. Compra de bienes muebles, inmuebles, semovientes, incluyendo dentro de los primeros los objetos de arte o de
interés histórico, tanto en el país como en el exterior.

Este procedimiento será aplicado preferentemente al de contratación directa previsto por el apartado 2. del inciso d)
de este artículo, en los casos en que la subasta fuere viable, en las condiciones que fije la reglamentación.

2. Venta de bienes de propiedad del Estado Nacional.

c) LICITACION O CONCURSO ABREVIADOS. La licitación o el concurso serán abreviados cuando el llamado a

participar esté dirigido exclusivamente a proveedores que se hallaren inscriptos en la base de datos que diseñará,
implementará y administrará el Órgano Rector, conforme lo determine la reglamentación, y serán aplicables cuando
el monto estimado de la contratación no supere al que aquélla fije al efecto. También serán consideradas las ofertas
de quienes no hubiesen sido invitados a participar.

d) CONTRATACION DIRECTA. La selección por contratación directa se utilizará en los siguientes casos:

1. Cuando de acuerdo con la reglamentación no fuere posible aplicar otro procedimiento de selección y el monto
presunto del contrato no supere el máximo que fije la reglamentación.

2. La realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas cuya ejecución deba confiarse a empresas,
artistas o especialistas que sean los únicos que puedan llevarlas a cabo. Se deberá fundar la necesidad de requerir
específicamente los servicios de la persona física o jurídica respectiva. Estas contrataciones deberán establecer la
responsabilidad propia y exclusiva del cocontratante, quien actuará inexcusablemente sin relación de dependencia
con el Estado Nacional.

3. La contratación de bienes o servicios cuya venta fuere exclusiva de quienes tengan privilegio para ello o que sólo
posea una determinada persona física o jurídica, siempre y cuando no hubieren sustitutos convenientes. Cuando la
contratación se fundamente en esta disposición deberá quedar documentada en las actuaciones la constancia de tal
exclusividad mediante el informe técnico correspondiente que así lo acredite. Para el caso de bienes, el fabricante
exclusivo deberá presentar la documentación que compruebe el privilegio de la venta del bien que elabora.

La marca no constituye de por sí causal de exclusividad, salvo que técnicamente se demuestre la inexistencia de
sustitutos convenientes.

4. Cuando una licitación haya resultado desierta o fracasada y se efectuare un nuevo llamado, deberán modificarse
los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares. Si esta licitación también resultare desierta o fracasare, podrá
realizarse la contratación directa, utilizando el Pliego de Bases y Condiciones Particulares del segundo llamado.

5. Cuando probadas razones de urgencia o emergencia que respondan a circunstancias objetivas impidan la
realización de otro procedimiento de selección en tiempo oportuno, lo cual deberá ser debidamente acreditado en
las respectivas actuaciones, y deberá ser aprobado por la máxima autoridad de cada jurisdicción o entidad.

6. Cuando el PODER EJECUTIVO NACIONAL haya declarado secreta la operación contractual por razones de seguridad
o defensa nacional, facultad ésta excepcional e indelegable.

7. Cuando se trate de reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o motores cuyo desarme, traslado o examen
previo sea imprescindible para determinar la reparación necesaria y resultare más oneroso en caso de adoptarse
otro procedimiento de contratación. No podrá utilizarse la contratación directa para las reparaciones comunes de
mantenimiento de tales elementos.

8. Las contrataciones entre reparticiones públicas o en las que tenga participación mayoritaria el ESTADO NACIONAL.
En estos casos quedará prohibida la subcontratación del objeto.
En las contrataciones directas en las que corresponda efectuar invitaciones, de acuerdo con la reglamentación,
también serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados a participar”.

Licitación o concurso público

Procedimiento administrativo mediante el cual la Administración invita a una cantidad indeterminada de posibles
interesados a que, sujetándose a los términos y condiciones previstas en los pliegos elaborados a tal efecto,
formulen propuestas y ofertas entre las que se seleccionará la mejor.

La diferencia entre la licitación y el concurso consiste en el hecho de que en la primera, el criterio de selección es el
factor económico; mientras que en el segundo lo es la capacidad técnica, científica o artística de los contratantes.

Pueden ser de etapa única (en un mismo acto) o múltiple (en dos o más faces de evaluación).

Art. 26. Clases de licitaciones y concursos públicos. “Podrán efectuarse licitaciones y concursos públicos de las
siguientes clases:

a) DE ETAPA UNICA O MULTIPLE.

1. La licitación o el concurso públicos serán de etapa única cuando la comparación de las ofertas y de las calidades
de los oferentes se realice en un mismo acto.

2. Cuando las características específicas de la prestación, tales como el alto grado de complejidad del objeto o la
extensión del término del contrato lo justifiquen, la licitación o el concurso públicos deberán instrumentarse bajo la
modalidad de etapa múltiple.

La licitación o el concurso públicos serán de etapa múltiple cuando se realicen en DOS (2) o más fases la evaluación y
comparación de las calidades de los oferentes, los antecedentes empresariales y técnicos, la capacidad económico-
financiera, las garantías, las características de la prestación y el análisis de los componentes económicos de las
ofertas, mediante preselecciones sucesivas. En todos los casos en que se utilice esta variante, la presentación de los
sobres respectivos será simultánea. Sólo se procederá a abrir los sobres correspondientes a las ofertas económicas
de aquellos oferentes que hubieran sido precalificados.

b) NACIONALES O INTERNACIONALES.

1 La licitación o el concurso serán nacionales cuando la convocatoria esté dirigida a interesados y oferentes cuyo
domicilio o sede principal de sus negocios se encuentre en el país, o tengan sucursal en el país, debidamente
inscripta.

2. La licitación o el concurso serán internacionales cuando, por las características del objeto o la complejidad de la
prestación, la convocatoria se extienda a interesados y oferentes del exterior, revistiendo tal carácter aquellos cuya
sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal debidamente registrada en el
país”.

Subasta pública

Método público de venta y compre de bienes que se hace al mejor postor.

Procede para la compra y venta de bienes inmuebles, muebles o semovientes por el Estado.

Éste trámite debe aplicarse preferentemente sobre el procedimiento de contratación directa y siempre que la
subasta sea posible.

Contratación directa

Procede ante supuestos de urgencia debidamente justificada.

 b. El llamado

Acto por el cual el órgano competente convoca a los oferentes luego de elegir el procedimiento de selección del
contratante y aprobar los pliegos particulares.

Debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo en los términos del art. 7 de la LPA y cumplir con el
régimen de difusión y publicidad, según lo modos y plazos que establecen el decreto delegado y su decreto
reglamentario.

Ej. En el caso de las licitaciones públicas se deben publicar avisos en el BO por 2 días; difundir en el sitio de Internet;
enviar comunicaciones a las asociaciones de proveedores; e invitar a por los menos 5 proveedores del rubro.

c. La presentación de las ofertas

Luego del llamado, comienza a correr el plazo en el que los interesados deben presentar sus ofertas (propuestas de
contratación), hasta el día y la hora fijados en el acto del llamado.

Las ofertas que se presenten fuera de término serán rechazadas.

Los interesados pueden tomar vista, retirar los pliegos y hacer consultas; en tal caso, el organismo contratante
puede elaborar circulares aclaratorias o modificatorias del pliego.

Forma de las ofertas

Deben ser presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación del domicilio especial.

Los sobres, cajas o paquetes deben estar perfectamente cerrados.

Las enmiendas deben estar salvadas.

Contenido de las ofertas

Deben contener la cotización y, en su caso, indicar claramente las ofertas alternativas o variantes.

Las ofertas deben mantenerse por un plazo de 60 días corridos, contados a partir de la fecha de apertura, salvo que
se establezca otro plazo. El plazo se prorrogará automáticamente, salvo que el oferente manifieste en forma expresa
su voluntad de no renovar el plazo de mantenimiento con una antelación mínima de 10 días corridos al vencimiento
del plazo.

El oferente no puede modificar su oferta. El fundamento radica en el principio de igualdad.

d. Apertura de las ofertas

Debe realizarse en acto público, en el lugar, día y hora determinado, con participación de cualquiera que tenga
interés en presenciar el acto.

La autoridad competente debe:

- labrar un acta (nro. de orden asignado a cada oferta, nombre de los oferentes, monto de las ofertas,
monto y tipo de garantía que presten los oferentes y las observaciones)
- realizar un cuadro comparativo de los precios de las ofertas
- remitir las actuaciones a la Comisión Evaluadora para que elabore un dictamen.

e. Preadjudicación

Procedimiento de adjudicación de carácter transitorio. Vencido el plazo de las impugnaciones contra él, el órgano
competente debe adjudicar el contrato con carácter definitivo.
 f. Adjudicación

Finalmente, el órgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas contra el dictamen de la Comisión
Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo.

Dicho acto debe notificarse al adjudicatario y al resto de los oferentes, dentro de los 3 días de su dictado.

Remate público

Concepto: Sistema de restricción para la selección del cocontratante particular de la administración pública, que solo
procede en los casos en que esté previsto especialmente por el ordenamiento normativo administrativo. No es un
procedimiento común, sino que se aplica sólo en situaciones que lo justifiquen.

La administración pública puede actuar en un remate público como:

- Vendedora: Subasta los bienes que son de su propiedad.

- Compradora: Concurre a adquirirlos en una subasta que ha ordenado el dueño de los bienes que se
ponen en venta (ej. Subasta de documentos históricos u obras de arte).

Concurso

Concepto: Procedimiento de oposición que se lleva a cabo para elegir el cocontratante de la administración pública,
atendiendo, principalmente, a la capacidad científica, técnica, cultural, artística, etc., de las personas que se
presentan a él, a fin de seleccionar a la que tenga mayor capacidad.

3. Ejecución de los contratos administrativos: los derechos de la administración. Las cláusulas exorbitantes.
Derechos del contratista: el mantenimiento del equilibrio económico financiero.

Una vez definido el concepto de contrato administrativo y analizados sus elementos y, particularmente su formación
y perfeccionamiento, cabe estudiar el trámite de ejecución del contrato.

3.1. Las cláusulas exorbitantes en el trámite de ejecución de los contratos.

En este contexto es donde surgen con más fuerza las llamadas “cláusulas exorbitantes”. En efecto, el cambio más
sustancial ocurre cuando pasamos al proceso de desarrollo, ejecución y extinción de los contratos.

El Estado puede usar potestades ordinarias mediante cláusulas exorbitantes, pero con ciertos límites.

Prerrogativas estatales propias de la ejecución de los contratos

Art. 12, decreto 1023/[Link] y obligaciones de la autoridad administrativa. “La autoridad administrativa
tendrá las facultades y obligaciones establecidas en este régimen, sin perjuicio de las que estuvieren previstas en la
legislación específica, en sus reglamentos, en los pliegos de bases condiciones, o en la restante documentación
contractual.

Especialmente tendrá:

a) La prerrogativa de interpretar los contratos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por
razones de interés público, decretar su caducidad, rescisión o resolución y determinar los efectos de éstas. Los actos
administrativos que se dicten en consecuencia tendrán caracteres y cualidades otorgados por el artículo 12 de la Ley
Nº 19.549 y sus modificatorias (presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria).

b) La facultad de aumentar o disminuir hasta un 20% el monto total del contrato, en las condiciones y precios
pactados y con la adecuación de los plazos respectivos.
La revocación, modificación o sustitución de los contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, no
generará derecho a indemnización en concepto de lucro cesante.

c) El poder de control, inspección y dirección de la respectiva contratación.

d) La facultad de imponer penalidades de las previstas en el presente Régimen a los oferentes y a los cocontratantes,
cuando éstos incumplieren sus obligaciones.

e) La prerrogativa de proceder a la ejecución directa del objeto del contrato, cuando el cocontratante no lo hiciere
dentro de plazos razonables, pudiendo disponer para ello de los bienes y medios del cocontratante incumplidor.

f) La facultad de inspeccionar las oficinas y los libros que estén obligados a llevar los cocontratantes.

g) La facultad de prorrogar, cuando así se hubiere previsto en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares, los
contratos de suministros de cumplimiento sucesivo o de prestación de servicios. La misma no procederá si se ha
hecho uso de la prerrogativa establecida en el inciso b) del presente artículo.

Se podrá hacer uso de esta opción por única vez y por un plazo igual o menor al del contrato inicial.

Cuando éste fuere plurianual, no podrá prorrogarse más allá de 1 año adicional, en las condiciones que se
determinen en las normas complementarias”.

Prerrogativas estatales propias de la extinción de los contratos

a) Revocar el contrato, por sí y ante sí, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

b) Revocar por sí y ante sí el contrato por razones de ilegitimidad.

c) Rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista (caducidad), calificando los
incumplimientos y las eventuales responsabilidades de éste.

d) Ejecutar directamente el contrato.

e) Apropiarse y ejecutar las garantías.

3.2. Interpretación de los contratos

Art. 1061, CCyCN. “El contrato debe interpretarse conforme a la intención común de las partes y al principio de
buena fe”.

A su vez, el Código establece las siguientes reglas interpretativas respecto de los contratos:

- Interpretación gramatical;
- Interpretación gramatical, según el criterio del lenguaje natural;
- Interpretación contextual o sistemática;
- Interpretación histórica;
- Interpretación finalista (la conservación del contrato y la igualdad entre las partes.

En el marco del derecho público, el criterio más acertado en aquel en el que Estado debe interpretar el contrato
según el interés público comprometido y, a su vez, imponer su criterio sobre el contratista y con alcance ejecutorio;
es decir, de modo coactivo –sin perjuicio de que este puede recurrir ante el juez-. Así, la regla hermenéutica básica
es el interés colectivo.

El Estado debe interpretar el contrato de conformidad con el bloque normativo vigente. Una de las reglas básicas es
el principio de buena fe entre las partes.
La Corte sostuvo que “no es ocioso recordar que todo contrato –sea cual fuere su naturaleza- debe celebrarse,
interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes entendieron o pudieron entender, obrando
con cuidado y previsión, principios aplicables al ámbito de los contrato regidos por el derecho público” (caso
“Astarsa”, 2006).

A su vez, el Estado debe resolver las dudas sobre la interpretación del contrato y dictar los actos consecuentes que
gozan de presunción de legitimidad, y cuya fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlos en práctica por
sus propios medios.

3.3. Derechos y obligaciones de la administración y del contratista

Derechos de la administración

- Exigir la debida ejecución del contrato;

- Exigir la ejecución en término;
- Dirección y control del contrato: Puede controlar la ejecución desde un aspecto material, técnico,
financiero y legal; según el tipo de contrato;
- Sancionar por incumplimiento.

Derechos del contratista

- Exigir que la administración pública cumpla con sus obligaciones;

- Percibir el precio fijado: En principio es intangible; salvo criterio del legislador o disposición
contractual en contrario. El contratista tiene derecho al pago en el lugar, tiempo, forma y
condiciones pactadas. El atraso en el pago da derecho a indemnización;
- Suspender la ejecución del contrato (por aplicación de la exceptio non adimpleti contractus);
- Requerir la rescisión del contrato administrativo;
- Ser resarcido por la extinción del contrato;
- Mantenimiento de la ecuación económico-financiera del contrato: Si el equilibrio económico
financiero (es decir, la ecuación financiera del contrato), resulta afectado por causas imputables a la
administración pública o por causas no imputables a ésta, sobrevinientes, imprevistas y no tenidas
en cuenta al celebrarse el contrato, que importan una disminución del beneficio calculado para el
cocontratante particular, éste puede exigir que tal equilibrio sea reestablecido o que los perjuicios
sufridos sean atemperados.

Obligaciones de la administración

- Pagar el precio convenido en el plazo pactado;

- Recibir los bienes o servicios;
- Recomponer el contrato, en su caso.

Obligaciones del contratista

- Cumplir con el objeto o prestación en el plazo convenido;

- Dar las garantías del caso;
- Recomponer el contrato;
- Ejecutar el contrato por sí mismo, salvo casos de excepción y con autorización del Estado
contratante.

3.4. Modificación del contrato

Principio general: El contrato administrativo es inalterable.

Excepción: Modificación del contrato por decisión de las partes contratantes. Es decir, el Estado resuelve modificar el
objeto o prorrogar el plazo del contrato.

Sin perjuicio de lo antedicho, existen hechos o circunstancias ajenas a las partes que constituyen causales de
modificación contractual o, en ciertos casos, de extinción del vínculo.

ACA VA EL CUADRO QUE PASO POR EVA

4. Extinción de los contratos administrativos: formas.

Existen modos normales y modos anormales de conclusión de los contratos administrativos.

1. Modos normales de conclusión

a) Cumplimiento del objeto del contrato (ej. La entrega de la obra en un contrato de obra pública).

b) Expiración del término de duración del contrato.

2. Modos anormales de conclusión

a) Rescisión: Acto de extinción por culpa de alguna de las partes o por acuerdo de éstas.

Si la rescisión es convencional, en principio quedan excluidas las indemnizaciones o posibles compensaciones al

cocontratante particular; salvo casos de excepción en que ha prevalecido la voluntad rescisoria de la administración,
simplemente aceptada, pero no querida, por el cocontratante particular;

b) Desaparición del objeto del contrato;

c) Imposición de sanciones rescisorias por la administración pública;

d) Revocación: Acto estatal que extingue el contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, o por
cuestiones de ilegitimidad (vicios del acuerdo);

e) Resolución: Extinción por hechos extraños a las partes (es decir, la imprevisión, el caso fortuito o los hechos del
príncipe).

f) Muerte o quiebra del cocontratante particular;

g) Ruptura definitiva de la ecuación económico-financiera del contrato administrativo;

h) Caducidad;

i) Rescate: Aún sin mediar culpa del contratista, el Estado rescinde el contrato para prestar el servicio por sí mismo.

j) Renuncia: Sólo es posible en el contrato de empleo público.