POLITICA EXTERIOR Y TOMA DE DECISIONES

EN AMERICA LATINA: ASPECTOS COMPARATIVOS

Y CONSIDERACIONES TEORICAS
Roberto Russell

I. Introducción

En este capítulo final, procuro dos objetivos principales: por un lado, pre-
sentar un análisis comparativo del proceso de toma de decisiones en los pa-
íses aquí estudiados y, por otro, ofrecer algunas reflexiones teóricas sobre
la naturaleza y dinámica de este proceso en esos mismos países que TGSH '
tan, en parte, de los aportes de los autores de este libro como asi tambien
de consideraciones personales y de recientes contribuciones a la teoria so—
bre adopción de decisiones en política exterior.
Antes de abordar ambos temas, me parece pertinente realizar algunas
aclaraciones y observaciones preliminares con el objeto de evitar Imprec1—
srones conceptuales y/o confusiones comunes que, lamentablemente, abun—
dan en el estudio de los procesos decisorios en materia de política_extenor.
En primer término, resulta conveniente precisar que los estudios sobre
adopción de decisiones se encuadran en el nivel de análisis “Estado—na-
ción”' y se centran en las acciones que se desarrollan dentro de un deter—
minado paí5, dirigidas a su medio externº. Por consiguiente, su umver50
corresponde al campo de estudio específico de la política exterior, que es
más acotado que el de las relaciones internacionales y diferenciable del
mismo, aunque existan numerosas zonas grises entre uno y otroº. En este
trabajo, y de nuevo a fin de precisar los conceptos utilizados, entiendo por
política exterior el área particular de la acción política gubernamental que
abarca tres dimensiones analíticamente separables —político—diplomátrca,
militar—estratégica y económica— y que se proyecta al ámbito externo fren—
te a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral.
En segundo lugar, es necesario distinguir analíticamente entre estruc-
tura y proceso decisorios. La primera está integrada por uno o varios ac-
tores gubernamentales domésticos que tienen a un tiempo la capacidad de

1. Acerca de los niveles de análisis para el estudio de las relaciones internacionales,

véase el artículo ya clásico de Singer. Dawd J., 'The _chcl—of—Analysis Problem in Interna—
tional Relations" en Roscnnu, James N. (cd.), Intcmalwnal Politics and Forcign Policy: a re-
ader in research and theory, New York, The FT00_PFCSS._ 1969, pg. 20-29.
2. Ver sobre este tema Sondcrman. Fred A., The Lmkngc twccn Foreign Policy and
International Politics” en ib¿d., 1961, pp. 8-17.

255
 256 Roanaro Russr:¡.1.

comprometer los recursos de una sociedad y de evitar que la decisión adop-

tada pueda ser fácilmente revertida“. El proceso de toma de decisiones, por
su parte, se vincula con la dinámica decisoria. En él participan actores gu-
bernamentales y no gu&rnamentales, del pais y del exterior, en una se—
cuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una conjunción
de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión determi—
nada hasta que la misma es efectivamente adoptada. Esto último siempre
es realizado por actores gubernamentales domésticos (estructura decisoria),
quienes operan en cada caso —en palabras de los Hermann y Hagan— como
la "unidad última de decisión”. Así, los actores bernamentales externos
y los no gubernamentales, tanto del país como el exterior, participan en
el proceso decisorio ejerciendo influencia a través de distintos mecanismos,
aunque no pueden actuar como decisores —en otras palabras, como “unidad
última de decisión—, dado que carecen de la capacidad de comprometer los
recursos de la sociedad. Por supuesto, su grado de influencia varía enorme-
mente por países, épocas y temas y, en ocasiones frecuentes, determinan la
medida que en definitiva adopta la “unidad última de decisión". En suma,
cuando hablamos de estructura deeisoria estamos haciendo referencia a ta-
maño, diferenciación y especialización mientras que al hablar de proceso
incluimos influencia, evaluación de la información y de las alternativas y
adopción de decisiones?
En tercer término, es preciso distinguir, asimismo, entre formulación y
ejecución de una decisión en materia de política exterior, por dos razones
principales: porque en la etapa de ejecución se da también un proceso de
negociaciones burocráticas e individuales y porque los objetivos formulados
inicialmente pueden ser alterados o no cumplidos en el momento de llevar
a cabo la decisión“.
Cuarto, y a riesgo de insistir en cosas elementales, vale recordar que
la adopción de cualquier decisión se inscribe en un “marco decisorio” que
alimenta y condiciona el proceso. Este marco está compuesto por tres ele—
mentos: a) los estímulos y condicionamientos externos y domésticos; b) el
“contexto macropolítico” interno —recurro a la expresión utilizada por Ca-
sar y González en el trabajo sobre México— que abarca tanto las caracterís-
ticas generales del sistema político del país bajo estudio como los rasgos
particulares de su política exterior; y c) el contexto específico de la decisión
particular (nivel “micro” de la decisión).
Con mayor o menor detalle, todos los trabajos incluidos en este volu—
men toman en consideración estos tres elementos. En lo que hace a condi-
cíonamientos y estímulos, y para dar algunos ejemplos, recuerdo que Egui-
zzibal y Rojas Aravena destacan en su estudio sobre América Central que
la crisis regional y su internacionalización han obligado a los gobiernos del
área a “hacer política exterior" por primera vez en su historia y a intere-
sarse por países y actores con los cuales, hasta fines de los setenta, no se
tenían mayores vinculos. Juan Valdés Paz, por su parte, acentúa que las
3. Tomo esta definición de Hermann, Margaret G., Hermann Charles F. y Hagan, Joe
D., 'How Decision Units Shape Foreign Poli Behavior“ en Hermann, Charles F., Keslcy,
Charles W. Jr. y Rosenau, Jamcs N. (cdta.), ew Directiones in the Study of Foreign Po ¡cy,
Bostºn. Allen & Unwin, 1987, p. 309.
4. ¡bici.
5. Véase Aiken, M. y Bacharach, S., “Culture and organizational structure and rocosa;
comparative study of local government administrative bureacracies in Wallon and Flemish
regions of Bel riu m”, en Lammers. C. J., and Hickson. D. S., (cdta.), Organizations Alike cmd
Una!ikc, Lon on, Routledge and chan Paul, 1979, p. 216.
6. Sobre este punto, véase el trabajo de Carlos A. Romero en este volumen.
POLITICA exramon Y TOMA DE DECISIONES EN AMF:R¡CA LATINÁ... 257

“amenazas” externas han ordenado en forma permanente los criterios fun-

damentales de la política exterior cubana desde el triunfo de la revolución
en 1959. Desde otro ángulo visual, Hirst ' Soares de Lima, sostienen que
la “superposición" de crisis de los años oc enta -internas y externas— han
afectado la capacidad del Estado brasilero para negociar sus intereses na-
cionales en el plano externo. -.
Al mismo tiempo, las características principales de sistema_politico
(yerb1grac1a, su naturaleza democrática o autoritaria, la organizac16n Jurí—
dica del Estado o el papel de los partidos políticos, de los grupos de pres¡ón
[Link] la opinión pública) influyen de manera importante en la estructura ¿¿
dmar_mca del proceso decisorio. Así, por ejemplo, la naturaleza “autoritaria
del Sistema político mexicano ha permitido al Ejecutivo de ese país formar
y mamplglaf demandas y gozar de una gran libertad en la determmac16n .
d_e_los objetivos a seguir. Por su parte, el sistema de “cuoteo" del poder Pº-
litico establecido por las Fuerzas Armadas argentinas luego del golpe de
1976 fue un factor Fundamental en la fragmentación y 'feudalizamón” del
proceso decisorio durante prolongados tramos del régimen militar. De otro
mºdº. la f_'alta de práctica de un proceso de negociación política entre el Es-
tado bras¡lero y las organizaciones representativas de la sociedad ha sido
un factor de peso significativo en la disminución del poder de “regateo de
Brasd en_ el plano internacional.
Por ºleftº. el Conocimiento de los condicionamientos y estímulos exter-
nos y domésticos Y de las características generales del sistema Pºlltlºº es
un. aspecto ineludible para aproximarse a la comprensión del comporta—
rmento de los Estados en materia externa. Sin embargo, dado que 95tº l"
brº Procura analizar específicamente cómo responden los órganos _d? go-
b'?mº y lºs actores no gubernamentales a la influencia de esos cond1crona—
mlº“º95 Y_estímulos una vez que ellos entran en la “caja negra” del proce—
so decisorio —puesto de otra manera y más simplemente estudiar Cómº es
la cocma de la política exten'or en los países seleccionados y_no lºs platos
que salen deella—, mis comentarios comparativos ponen especial e_nfasrs en
el contexto macT'ºPolítico" específico del área de la política exterior en los
aspectos referidos a la adopción de decisiones, aunque también presento al—
gunas reflexiones sobre otras facetas" de esa política, cuando me parece per—
tinente a los fines de este trabajo. Así intento dar una visión comparati—
va de carácter general y fotográfica del proceso decisorio, procurando_a la
vez identificar al nos de los cambios producidos en el mismo a partir de
comienzos de la ¿¿cada del ochenta. La parte cinematográfica de la toma
de decisiones es la que corresponde a los estudios de casos, que resultan
imprescindibles para comprender la dinámica del proceso decisorio, afinar
las consideraciones generales y formular conclusiones más precisas. _ _
Con el propósito de facilitar el ejercicio comparativo divido el anál151s
en cuatro apartados: a) características enerales del proceso de toma de de—
cisiones en política exterior; b) papel (lle las cancilleríasy de otros actores
estatales; c) la cuestión de la “política democrática”, esto, es la relación en—
tre el Ejecutivo y el Congreso en el proceso decisorio; (1) participación e in—
fluencia de actores no estatales.
Finalmente, concluyo este trabajo con un resumen de las consideracio—
nes teóricas más significativas contenidas en los diversos capítulos que tra—
tan los casos nacionales. '
 258 Ronmrro Russ¡—:Lp

II. Características generales del proceso de toma de decisiones

en política exterior
En este punto, resulta conveniente utilizar la distinción analitica presen-
tada en la introducción entre proceso y estructura, a fin de sistematizar
mejor la comparación de los países incluidos en este volumen. Por otra par—
te, vale apuntar que en esta sección del trabajo procuro identificar tanto
los rasgos principales que han caracterizado tradicionalmente a los proce—
sos de toma de decisiones en los paises estudiados como el im acto de los
cambios de orden interno y externo producidos en los años oc enta sobre
ese mismo proceso y sobre sus probables tendencias7.
En cuanto a las características generales del proceso, los trabajos
muestran importantes puntos de similitud y de semejanza entre los distin—
tos países. Si recurrimos al continuo unidad-fra entación“ en la toma de
decisiones, el país que parece estar más cerca el extremo correspondien-
te a la unidad es Cuba. A la inversa, los más próximos al extremo frag—
mentación son los países centroamericanos y, por cierto, Argentina duran—
te los años del régimen militar. Entre el primer país y los últimos se en—
contrarían, contados a partir del extremo-unidad; el Chile de Pinochet, lue-
go Venezuela, y probablemente en una posición más o menos similar y
equidistante de ese extremo _y del centro del continuo, aunque en orden de—
creciente hacia el lacio de la fragmentación, se situarían Brasil, la Argen—
tina desde el restablecimiento de la democracia en 1983 y, finalmente, Mé—
xico. Si por otro lado apelamos al continuo centralización-desccntralización
del proceso decisorio el cuadro luciria más o menos del siguiente modo: to—
dos los países muestran un alto nivel de centralización (debido, en gran
medida, al fuerte presidencialismo de sus sistemas políticos, en los casos de
los régimenes democráticos, o a largas o recurrentes experiencias autorita—
rias), aunque se aprecia una ma or tendencia hacia la descentralización en
los últimos años, en especial en a dimensión correspondiente a las cuestio—
nes económicas de la política exterior;
Cuba, sin duda, es el caso ejemplar de unidad y centralización de la to-
ma de decisiones. Al respecto, vale tener en cuenta que, particularmente
desde mediados de la década del setenta, cuando se promulga una nueva
Constitución (1976), el Buró Político y el Comité Central del partido comu-
nista monopolizan la definición de los criterios ordenadores y objetivos de
la política exterior, que luego es implementada por los actores “institucio-
nales”, en una dinámica cuyo feedback es por ahora prácticamente impene—
trable y de muy difícil ponderación. En este marco, el sistema de formula—
ción de políticas es piramidal, jerarquizado y extremadamente unitario en

7. Conviene insistir que mi ob'etivo es identificar los rasgos que tipiñcan de manera ge-
neral a los rocesos decisorios en as países seleccionados. Me doy cuenta que si pasamos a
un nivel “micro" de análisis encontraremos seguramente numerosas excepciones, que, sm em-
bargo, no ¡'nvalidnrínn la regla general corre5pondiente a cada caso. _
8. En el continuo unidml-Ímgmcnhwión mido el grado de coherencia, cohesión y acuer-
do del proceso decisorio. El cºntinuo ccn0ul&ación-dcsocnlmlización, por su parte, lo empleo
para medir el número de actores individuales e institucionales que participan en ese proce—
so. Así, puede darse el caso de un proceso centralizado y fuertemente fragmentado (por ejem—
plo, durante el régimen militar argentino de 1976-1983) o unitario y deseentrahz_ado. como
fue el régimen decisorio montado para poner en marcha el Programa de lntcgra_c¡ón urgen-
tino—hrnsilem que oreni de manera sumamente activa y con un alto grado de unidad duran—
te su período inicia
Ponme/x sxrr—zmou Y TOMA nr. [Link]¡om:s EN AMERICA LATINA... 259

la faz correspondiente a la toma de decisiones “estratégicas”, para usar un

adjetivo empleado por Valdéz Paz en su trabajoº. Así, el número de acto-
res que intervienen en el proceso se amplia en forma descendente según se
trate de adopción, puesta en práctica y evaluación de las decisiones. Poco
sabemos, por otra parte, sobre los rasgos del proceso de toma de decisiones
a medida que nos desplazamos hacia las cuestiones de rutina en el conti—
nuo crisis-nomalidad'º.
En Venezuela, las atribuciones concedidas por el derecho positivo venc-
zolano al presidente, quien goza de gran discrecionalidad en materia ext» ¡'
na, ha proporcionado a la política exterior venezolana un alto nivel de au-
tonomia vis & vis otras agencias del Estado, el Congreso y los actores no
gubernamentales. En la práctica, esta autonomía se expresa a través_ de la
gran mfluencia e indisputado control que el presidente y la Canelllería
——cuando el presidente “cede” parte de su poder a la misma— ejercen tanto
sobre la formulación de la política exterior como sobre el proceso de toma
de decisiones. Ambos (influencia y control).se ven fortalecidos por otros dos
aspectos_ clave, identificados por Romero en su artículo: a) el consenso m—
terno exustente entre las élites políticas en torno a las prioridades de la po-
litica exterior, y b) el escaso impacto que han tenido, al menos hasta el
ff!9mento,_ las cuestiones de orden externo en el sistema político y la opi-
mon pública venezolana. De este modo, el proceso decisorio muestra, a_un-
QH8 en menor medida que en Cuba, altos niveles de unidad y centraliza—
ºlº“- Pºr ahora, la tendencia hacia una mayor complejidad de la Pºlítica
exºº!'lºf. apuntada Pºr Romero, y caracterizada entre otros aspectos pºr la
proliferación de nuevos temas actores y por un quiebre relativo del con—
505150. Parece no haber afectadb de manera apreciable estos rasgos gene—
ra es.
_A artir de la redefinición de los criterios ordenadores de la politica ex—
terior rasilera producida a mediados de los setenta, el Ministerio de Re—
lac¡ones Exteriores de Brasil fortaleció su autonomía decisoria tanto en la
formulac1ón como en la puesta en práctica de esa política. Junto al presu-
dente, la corporación diplomática ha centralizado la adopción de decisiones.
De este_modo, esta conjunción de autonomía y centralización pos¡b1l1to, en
sustancial medida, que el proceso decisorio alcanzara un alto grado de um—
dad. A ello, también contribuyeron de manera importante el alto nivel de
consenso de la política exterior, la aceitada relación de Itamaraty con seg_-
mentos clave de las Fuerzas Armadas y los grupos empresarios, ii la arti-
culaci_ón funcional del Ministerio de Relaciones Exteriores con as otras
agenc1as del Ejecutivo. Desde luego, esto no implica desconocer la existen-
c1a de pujas dentro del Estado brasilero, de diferencias importantes en el
tratamiento de cuestiones e5pecíficas o el ejercicio de presiones o influen—

9. Según este autor, la magnitud de los condicionamientos y estímulos externos y los de-
safíos de todo orden que enfrenta la Revolución justiñcañan y requerirínn al mismo tiempo
un modelo de toma de decisiones con las caracteristicas apuntadas, capaz de operar en foro
ma rápida. coherente y controlada.
10. Dicho sea de paso, esto pasa en todas partes, dado que los estudios sobre toma de
decisiones se han centrado en situaciones de cnsis o, al menos, no rutinarias. La literatura
especializada ha destacado que para que una situación puede ser colocada en el extremo cri-
sis del continuo debe reunir tres elementos simultáneos: sorpresa, amenaza y necesidad de
respuesta rápida. En la opinión de Paul A. Anderson -—que comparto totalmente—, "… si es-
tamos interesados en comprender los efectos de una C1'ÍSlS sobre la toma de decisiones, no lo-
graremos comprenderlos al menos ue comprendamos cómo el proceso de toma de decisiones
en circunstancias de crisis diñere del que se realiza en circunstancias de no-crisis'. Ver su
trabajo “What Do Decision Makers D o." en Hermann Charles et al., op. cit., p. 305.
 260 Rom-:aro RUSSELL

cias enfrentadas en el seno del proceso decisorio por parte de actores gu—
bernamentales y no gubernamentales; el punto que me interesa destacar
aquí es que estas pujas, presiones e influencias lograron ser “encapsuladas”
con bastante éxito por el presidente y la corporación diplomática”. Desde
la inauguración de la Nueva República, estos rasgos en esencia se han
mantenido, no obstante la situación de mayor vulnerabilidad de la políti—
ca exterior debida a los condicionamientos económicos de orden externo y
a la crisis de gobernabilidad del sisteina político. De acuerdo con la opinión
de las autoras del trabajo sobre Brasil, estas nuevas variables sólo podrán
afectar la autonomía de ltamaraty en la medida en que en el interior de la
sociedad brasilera se articulen pro actos e iniciativas que diñeran de las
orientaciones de la corporación dip omática.
El roceso decisorio en México, por su parte, también ha reunido tra-
diciona mente un alto grado de centralización y unidad. El E'ecutivo y,
particularmente el presidente, han concentrado en sus manos el poder po—
lítico, en un país que se ha caracterizado, desde el inicio del proceso de ins—
titucionalización de la Revolución, por “el sobredimensionamiento estatal y
la subrepresentación de la sociedad”, al decir de Casar y González. Esta
concentración del poder en la Presidencia ha obstruido o limitado el desa-
rrollo de pumas entre las diversas agencias del Ejecutivo o, al menos, im—
pedido que as mismas trascendieran públicamente“. Así, al igual que en
Brasil y Venezuela, la autonomía del presidente y de la Cancillería en el
cam o de la política exterior ha sido mu alta. Sin embargo, los vientos de
cam io que han sacudido en la última écada al sistema político mexica—
no en el sentido de una mayor democratización, aunados a la ampliación
de los temas de la agenda de la politica exterior, han puesto en jaque a los
mecanismos tradicionales de decisión que acabo de describir. Al respecto,
vale señalar el desarrollo de tres procesos que ejercen (y ejercerán) un im—
pacto de trascendencia sobre el tema que nos ocupa. Primero, la ruptura
del consenso respecto de los arreglos institucionales y prácticas políticas
que definieron al sistema político mexicano desde su instauración a finales
de los años treinta. Seºundo, el aumento del nivel de complejidad y diver—
siñcación del aparato de gobierno que requiere, a la vez, una distribución
mayor de competencias entre las distintas secretarías de Estado. Final-
mente, y como resultado en buena medida de lo anterior, la fragmentación
progresiva del proceso de formulación de políticas y de decisiones y el de-
sarrollo de un juego burocrático de relativa amplitud, particularmente en
las áreas económica y de seguridad nacional de la política exterior, donde
pueden apreciarse numerosas perspectivas divergentes fundadas en distin-
tos supuestos doctrinarios e ideológicos e intereses encontrados. De mante-

11. Al respecto, es interesante mencionar por ejemplo, siguiendo la opinión de Hirst y

Soares de Lima, que la desarticulación de los cimientos burocráticos del Programa de Inte—
gración argentino-brasilero se debió fundamentalmente a un proceso genera izado de crisis
política y económica y no a pugnas interbumcráticas específicas. Sin embargo, debido al im-
pacto de ambas crisis el espacio de conflicto entre Itamaraty y las agencias económicas se ha
nm lindo, como lo muestran los estudios de casos sobre la política informática y el proceso
de integración con Argentina.
12. Vale recordar que la existencia de un sistema de partido hegemónico ha sido otro
elemento fundamental para que las visionts opuestas a las de Ejecutivo no lograsen alcan-
zar algún peso significativo en el proceso decisorio. El PRI ha tenido en ocasiones un rol de
carácter instrumental de apoyo a la politica del gobierno, pero nunca actuado como un nc-
Lor independiente. Por su parte, los militares mexicanos han desempeñado tradicionalmen-
te un papel subordinado e instrumental en la formulación de la (política de seguridad nacio-
nal, dado que el núcleo decisorio sobre estas cuestiones ha esta o formado por el pres¡den-
te y la Secretaría de Gobierno.
P0tl1'¡0¡x nxrx-:1uou Y TOMA vr: DECISIONES EN AMERICA LATINA... 26

nerse estas tendencias —como muy probablemente succda— el proceso deci

sorio mexicano será mucho más descentralizado y fragmentado, particular
mente y de menor a mayor, en las áreas de defensa nacional y económica
Y su dinámica se aproximará cada vez más a los supuestos del modelo d(
a “política burocrática”.
. _ En el caso de los paises de América Central, el proceso de toma de de
cmones comparte con Brasil, Cuba, Chile, México y Venezuela el rasgo dt
centralización, aunQue presenta, a diferencia de estos mismos países, un
alto grado de fragmentación. La falta de unidad, sin embargo, tiende a dis-
mmui_r en los casos donde existe un fuerte liderazgo personal. Estas carac
Eerís_ticas enerales del proceso decisorio han dado lugar a la existenma dc
vanas Dº ít1caS” exteriores, por ejemplo, una militar y otra cw¡l y a fuer-
tes disputas burocráticas y/o personales, verbigracia entre cancilleres y pre-
Sidentes, como sucedió en Costa Rica durante la administración del presu—
dente Monge Alvarez.
ASÍ. el caso centroamericano presenta características similares al pro-
ceso _decisorio de Argentina durante el último régimen militar: alta centra—
112301611 y fra 1entación. Como señalo en mi artículo sobre Argentina, lº
95tmºthº Po ¡“tica creada luego del golpe de 1976 incubó en su propio se-
“.º, el germen de la “feudalización”. Luego del inicio de la etapa de_trans¡—
cron a la democracia, el proceso de adopción de decisiones ha asumido ras—
g95 que asemejan Argentina al México de los últimos años y, en menor me-
da, a Brasil.
Al igual Que el argentino, el régimen militar chileno se caracter1zgñ por
la alta centralización de] proceso de toma de decisiones, aunque se d_ist_in-
guió nítidamente del primero en lo que hace a su ado de unidad. SI bien
la autonomía del presidente de Chile en materia e política exterior habra
s_1do bastante elevada durante los años de vigencia del régimen democra-
tICO_—por lo menos hasta mediados de los años sesenta— las reformas 1_ntro—
duc¡das Pºlº el gºbierno de Pinochet al marco 'urídico chileno a partir de
1_973 aumentaron notablemente el poder de la residencia y, en consecuen—
c¡a, fortalecieron la capacidad del presidente y de su “entorno” para contro-
lar el proceso decisorio y para vetar u obstaculizar las alternat1yas pro-
uestas por otros actores estatales. Asimismo, esta capacidad se ino forta-
ec1da por una serie de factores vinculados con la estructura y estilo de go—
bierno de Pinochet: el establecimiento de un “modelo militar” de mando, la
alta dependencia de la Junta del presidente, la creación de una burocrac1a
dependiente y el "carácter imperativo" de las relaciones entre Pinochet y
los otros actores estatales. En este marco, todos los ministros —incluswe el
canc¡ller— fueron esencialmente meros ejecutores de políticas.
Hechas estas observaciones sobre los rasgos generales de los procesos
decisorios en los países estudiados, presento en las lineas que siguen algu-
nos comentarios comparativos sobre las estructuras últimas de decisión.
Por cierto, resulta muy riesgoso generalizar sobre este tema, entre otras
cosas, por la carencia apuntada de estudios empíricos a la quese unen las
dificultades existentes para reunir información confiable”. Sin embargo, en

13. Las fuentes principales en las que se han basado los estudios sobre toma de deci-
siones son entrevistas, memorias de los actores e información periodística. que tienen natu-
ralmente serios limitaciones. Como destaca Paul A. Anderson en su artículo citado sobre la
toma de decisiones en política exterior: “Las buenas lcoríns son improbables sin data de al—
ta calidad, y demnsiado frecuentemente las anécdotas y ln retórica sustituyen a los datos y
al análisis cuidadoso, ver ib¿d., p. 291.
262 Ronnnro Russnut

una primera aproximación, y a la luz de lo que reflejan los trabajos aquí

incluidos, creo que pueden extraerse cuatro conclusiones interesantes.
Primero, que los tres tipos de “unidad de decisión" elaborados por los
Hermann y Hagan, esto es “lider predominante”, “grupo solo", y “actores
múltiples autónomos" se han dado en todos los paises, con la probable ex-
cepción de Cuba respecto del tercer tipo".
Segundo, que estas unidades de decisión han estado intewadas, según
los casos, por una amplísima gama de actores gubernamentales que inclu-
ye —sólo o combinados— a presidentes, juntas, grupos o facciones militares,
ministros, gabinetes, personas, áreas o departamentos de distintas agen-
cias del Ejecutivo y Congresos. Esta constatación corrobora la afirmación
de los Hermann en el sentido de que las comparaciones de estructuras de—
cisorias entre distintos paises muestra que el número posible de clases de
unidades de decisión es formidable“.
Tercero, que la participación de cada una de estas unidades de decisión
en cada proceso decisorio depende de una conjunción de variables, entre las
que sobresalen la naturaleza del tema en cuestión y su posición en el con-
tinuo crisis-normalida .
Cuarto, que no obstante esta variedad de "unidades últimas de deci-
sión” es factible identificar una estructura prevaleciente en la mayoría de
los casos estudiados, a saber: lider predominante poco sensible a influen-
cias del medio externo en Cuba“; líder predominante medianamente sen—
sible en Chile durante los años de Pinochet; líder predominante sensible en
México hasta fines de los años setenta"; líder predominante sensible en
Venezuela; grupo solo en Brasil; y actores múltiples autónomos en la Ar-
gentina del régimen militar.
En dos de los casos restantes —la Argentina de Alfonsín y México a
partir de los años ochenta— me resulta muy difícil aventurar el predominio
de un tipo de unidad de decisión sobre los otros, dada la poca infomación
disponible. Más claro me parece el caso de los'paises centroamericanos,
donde se aprecia —según los sustentado por Eguizábal y Rojas Aravena en
su trabajo— una compleja combinación de los tres tipos de unidades deciso-
rias. En efecto, aunque el lunar privilegiado de decisión haya sido tradicio—
nalmente la Presidencia de la república, la existencia de varias “políticas
exteriores” ha dado lugar a que muchas decisiones sean adoptadas por uni—

14. Sobre las características definitorios de cada una de estos tres tipos de estructuras
decisorias ver el excelente trabajo de Hermann, Margaret G. y Hermann, Charles F., “Who
Makes Forei n Policy Decisions and How: An Empirical Inquiry" en International Studies
Quarterly, Wii. 33, número 4, diciembre de 1989, pp. 361—387.
15. Ibid., p. 361.
16. Cuba aparece como el caso paradi mátioo de la estmctura "lider predominante" po—
co sensible. Fidel Castro, quien reúne las unciones de Primer Secretario del Partido Comu—
nista, Presidente del Consejo de Estado, Jefe de Gobierno y Comandante en Jefe de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias es el gran decisor. A él se suma un reducido número de
personalidades asociadas, históricas o nuevas, para apoyar sobre todo la puesta en práctica
de las decisiones en las distintas instituciones.
17. Hasta los años ochenta, el presidente fue el 'gran decisor”. Sus colaboradores inme—
diatos ju roban fundamentalmente el mi de ejecutores de las decisiones, además, por cierto,
de partic;par en la elaboración y discusión de las alternativas en el proceso decisorio. En lo
que hace a su sensibilidad, vale citar textualmente una frase del articulo de Casar y Con—
7.¡ilez: “La preferencia presidencial hacia una decisión determinada se explica no sólo r los
objetivos, intereses o valores del presidente de turno, como aiirmar1a el modelo psico ógico,
sino por la percepción que se tenga de los intereses o demandas que sostienen un conjunto
de actores sociales y por la cultura politica'. En su estudio de caso sobre el ingreso de Me—
xico al GATT también destacan, esta vez de manera especiñca, la "sensibilidad” del presiden—
te López Portillo a las posiciones encontradas sobre esa cuestión.
Po¡.ir¡ea i-:xri—:mou Y TOMA …: DECISIONES EN Ami:mca LATINA... 263

dades que reúnen las características que tipifican al “grupo solo” o a los
“actores autónomos". Sin contar, además, a las “unidades de decisión” que
deciden en contra o con el desconocimiento de las autoridades respectivas,
en un marco de diplomacias dobles 0 paralelas.

III. El rol de las Cancillerías y de otros actores estatales

en el proceso decisorio
En todos los casos estudiados ——y, en buena medida, con prescindencía de
la variable tipo de régimen— las Cancillerías parecen reunir una serie im—
portante de aspectos comunes, con matices diferenciables que señalo más
adelante. En lo que hace a as actºs comunes, identifico los siguientes: _a)
que el peso de las Cancillerías ¡iia sido cambiante' durante los años estudia-
dos Y dependido, esencialmente, (con la excepción de Brasil) del poder de—
legado por el presidente al canciller o a la corporación en su conjunto; b)
que su espacio se ha visto reducido frente a la creciente participación de
otras agencias del gobierno en temas de politica exterior, en especial las
económicas; C) que esto último ha dado lugar a un manejo desarticulado y
fratl'mentado de los componentes político-diplomáticos, estratégico-militares
Y económicos de la politica exterior, dado que no se han creado instancias
de consulta formales y/u ºperativas de coordinación de alto nivel en mate—
na externa; d) Que las dificultades para coordinar'el discurso y el desem-
peño de las distintas agencias que tienen responsabilidades en materia ex-
tema se han visto agravadas por las diferentes percepciones, prioridades e
mtereses organizacionales de sus responsables; y e) que. pese a ello, se han
producido avances importantes en la profesionalización de los cuadros del
servlc¡o exterior o, al menos, tomado conciencia de la necesidad de afron-
tar esta tarea, tal el caso de los países centroamericanos”. _
En este marco que parece caracterizar —en mayor o menor grado— la Si—
tuacrón y pa el de los Ministerios de Relaciones Exteriores en todos los pa-
ises estudia 05, Brasil aparece como el país que cuenta con la Canc¡llen'a
más fuerte y más profesional. En efecto, desde la década del setenta Ita—
maraty adquirió una creciente homogeneidad, desarrolló internamente áre-
as e5pecificas de especialización y logró, aunque no siempre de manera ar-
mónica, encontrar un modus vivendi con la corporación militar” _y con
otras agencias del Estado, en particular con el Ministerio de Hacienda.

18. Sin duda, Itamaraty es la agencia que ha realizado más y mejores esfucr¿os en pos
de su profesionalización, esoecialización )( capacitación en función de los requerimientos cre—
c¡enbes de la politica exterior, en especial en materia económica y comercial. México, Vene—
zuela :( Cuba han realizado también avances significativos en ese sentido. En Argentina
Chile, los esfuerzos realizados para profesionalizar los cuadros diplomáticos se han visto di-
Íicultados por las interrupciones de sus procesos democráticos y por el rol secundario que le
C'Upo ¡: am ns Cancillerías en el manejo de las politicas exteriores de sus países durante los
años de las autocracias militares. En América Central, esta tarea aún no ha sido encamda
de ng;ncra sistemática & paar de la conciencia generalizada sobre la necesidad de llevarla
a en .
19. En lo que hace a las relaciones de Itamarat con la corporación militar, —sin perjui—
cio do la existencia de algunas diferencias respecto e cuestiones especílicas— se aprec1a una
relación de ºeoniianza" %de convergencias de pensamiento que se estableció durante los años
del régimen castrense. sta situación difiere notablemente del caso argentino, donde jamás
se articuló una relación de confianza institucional entre las corporaciones militar y diploma—
tica. Los acercamientos y las coincidencias, en todo caso, uedamn limitadas a miembros in-
dividuales o a sectores reducidos de ambas burocracias. Igor cierto, el Chile de Pinochet ge—
neró una situación, en este punto e5pecílioo, bastante similar a la Argentina.
264 Ronsaro RUSSELL

Gracias a ello, ha logrado sortear mejor la cuestión de la fragmentación del

proceso decisorio y las pugnas interburocráticas que han signado a los
otros países aquí analizados a partir de los años ochentaºº. Aún resulta di-
fícil, como puntualizan-Hirst y Soares de Lima, dar una respuesta defini-
tiva sobre el impacto del proceso de transición a la democracia sobre los ni—
veles de autonomía de Itarnaraty respecto de las presiones políticas inter-
nas, aunque, por cierto, el Ministerio ha tenido que incorporar a la conduc-
ción de la política exterior el juego de la política doméstica, en un marco
en el que se ha ampliado el espacio público de discusión de las cuestiones
de orden externo.
Aunque menos estructurada y profesional que Itamaraty, el Ministerio
de Relaciones Exteriores de Venezuela también ha logrado mantener una
posición de claro predominio en el control y manejo de la agenda externa,
con excepción del área petrolera, y asegurado para sí una an concentra—
ción, tanto en la adºpción como en la implementación de ecisiones. Esta
situación se ha vistº enormemente facilitada por el carácter aún limitado
de la participación de otros actores estatales en cuestiones de política ex—
terior. _
En los casos de México y Argentina,'aunque por distintas razones, el
peso de las Cancillerías ha sido cambiante. En el primer país, esta situa-
ción ha estado en directa relación con dos variables señaladas por Casar y
González: el nivel de prioridad asignado por los distintos gobiernos a la po-
lítica exterior y el poder delegado por el presidente al canciller. Desde ñ-
nes de los años setenta, y en razón de los cambios que mencioné en la sec—
ción anterior al referirme a las características generales del proceso deci-
sorio en este país, la Secretaría de Relaciones Exteriores ha perdido espa—
cios importantes de acción frente a otras agencias del Estado. En cuanto a
Argentina, al menos durante el período analizado en este volumen, el pe-
so del Palacio San Martín ha sido notablemente variable. Tras el golpe mi—
litar de 1976, la Cancillería tuvo un rol subordinado cuando no marginal
en el proceso de toma de decisiones. Como explico en mi trabajo sobre Ar-
gentina, las diplomacias militar y económicas del régimen. redujeron al mí-
nimo la capacidad de acción autónoma de la corporación diplomática. Al
contrario, a partir de la inauguración del gobierno de Alfonsín, la Cancille-
ría recuperó el manejo de la agenda de la olítica exterior, aunque ha de-
bido enfrentar, al igual que la Secretaría e Relaciones Exteriores de Mé—
xico, y por razones en buena medida comparables, numerosas pujas con
otros ministerios y secretarías de Estado.
Como en el caso de Argentina, la Cancillería chilena padeció sensible-
mente el impacto del cambio de régimen. En efecto, luego del golpe,de Es—
tado de 1973 la corporación diplomática atravesó una situación de perma-
nente inestabilidad, cuyos puntos más altos fueron las exoneraciones ma-
sivas de funcionarios durante el primer año del gobierno militar y los des-
pidos s'electivos que se prolongaron hasta el último tramo de ese obierno.
Simultáneamente, los militares “invadieron" el Ministerio, ocupan o cargos
directivos (debe recordarse que desde setiembre de 1973 hasta abril de

20. Esto se debió no sólo a la política gubernamental orientada a eliminar las pujas bu-
rocráticas. sino además a la estrategia más global de 'encapsulnr" las negociaciones exter—
nas sensibles, tales los casos de la informática y la deuda, a fin de evitar —scgún Hirst y So—
mes de Lima— el establecimiento de linkages entre ellas en detrimento de los intereses del
país. En suma, el Ministerio de Relaciones Exteriores mantiene un poder protagónico , en n-
que su capacidad de controlar los "nichos” del área económica del Estado para asegurar una
acción colucsionada también se ha visto reducida.
Po¡.lr¡c¡x r:lxrmuon x TOMA DE nxc¡s¡oxss EN AMERICA LATINA... 255

1978 los cancilleres fueron militares) y numerosas embajadas. Por otra

parte, más como una consecuencia de procesos de cambio de largo plazo
que de propio cambio de régimen, las agencias económicas, como apunta
Wilhelmy, alcanzaron más gravitación que las unidades de la Cancillería
encargadas específicamente de la política exterior económica. Por cierto, la
estrategia de comercio exterior promovida por el obierno militar en la úl-
tima década y el alejamiento progresivº de la dip omacia chilena de los fo-
ros multilaterales fueron dos factores fundamentales en el aumento del rol
e importancia de las burocracias económicas. En este marco, la Cancillería
fue Para el gobierno de Pinochet, al decir de Wilhelmy, tan sólo un “recur—
so administrativo disponible” para los fines de una política exterior conce-
bida_ ººº escasa partiºipación de ese Ministerio. Así, la corporación diplo-
matica no tuvo ninguna influencia digna de mención en el proceso deciso—
rio … tampoco en la formulación de políticas. De nuevo, encontramos aquí
numerosos puntos de similitud con el régimen militar argentino, particu-.
larme_nte durante los años de Videla. También, como en el caso de la expe-
riencia argentma de transición a la democracia, parece cierto que la Can-
cilleria chilena volverá a ocupar el rol central en el manejo de la política
exterior de Chile, aunque seguramente no podrá escapar de las pujas bu-
rocrat1cas con otras agencias del gobierno. _
En el caso de los países centroamericanos, las Cancillerías han temdo
tradicionalmente un rol bastante limitado su mayor o menor peso ha de—
end1do del ado de influencia política de?ministro respectivo, en particu-.
ar de su re ación con el presidente. Nunca han sido, por otra parte, de
acuerd_o_con Eguizábal y Rojas Aravena, el “lugar" privilegiado de la toma
de dec¡s¡[Link]. En la última década, sin embargo. la crisis regiºnal ha !'º'
vado a un mcremento del rol de esta agencia 'estatal, dado que los gob1er-
nos del área se han visto obligados a “burocratizar” ciertas decisiones y a
formar nucleos de expert05, particularmente para el seguimiento de los
acuerdos políticos destinados a encontrar una solución negociada a la con-
vu151onada situación en el área.
Finalmente, la gran centralización de la toma de decisiones en el_caso
de Cuba ha restringido a niveles mínimos la autonomía del Ministeno_de
Relaciones Exteriores en la implementación de la estrategia de la política
extenor y en la elaboración de políticas específicas. No obstante ello, y se—
gun _lo remarca Valdéz Paz, con la reorganización del Estado realizada a
Uamr de la Constitución de 1976, el MINREX ha logrado fortalecer su pa—
pel en el manejo de las cuestiones político-diplomáticas de la agenda, en un
marco de constante ampliación de las relaciones interestatalcs.
En suma, puede concluirse que todas las Canciller-ias enfrentan distin—
Los grados de amenazas a sus niveles de autonomía (en los casos donde
ellos han sido altos) y que en aquellos países donde han tenido tradicional—
mente una baja autonomía es improbable que la situación pueda revertir-
se. La cuestión clave ( y el ma or desafío) parece ser entonces cómo supe-
rar la fragmentación a través e diversos mecanismos de articulación y co—
ordinación de la acción del Estado en materia externa.
Desde luego, esta pérdida de peso relativo de las Cancillerías frente a
otras agencias y la consiguiente fragmentación del proceso decisorio res—
ponden a distintas causas se 'n los países y los afectan de manera desi-
al. Sin embargo, parece ha er un conjunto de factores comunes a todos
os países estudiados: la ampliación de la agenda de política exterior, el as—
censo de la “baja política” al primer lugar de las prioridades externas y la
agudización de la crisis económica. Esta cuestión es apuntada por los au—
266 Ronnnºro Russm.1.

tores de los capítulos sobre Arºentina, Brasil, Chile y México y, aunque

con menor énfasis, también en 05 casos de América Central y Venezuela.
Aun en estos paises, donde el fenómeno no tiene la envergadura que alcan—
za en los mencionados en primer término, Eguizúbal y Rojas Aravena se-
ñalan, por ejemplo,,que en Costa Rica los acuerdos con el FMI 0 con el
Banco Mundial no-s'on conocidos habitualmente por la Cancillería, y que el
trámite de su ratificación parlamentaria es gestado desde el Ministerio de
Hacienda 0 la Presidencia y no desde el Ministerio de Relaciones Exte-
riores. , .
Existen, desde luego, otros factores específicos a cada pais —de natura-
leza estructural o coyuntural— que también operan en el sentido de limitar
el espacio de acción de las Cancillerías, disp'ersando al mismo tiempo el
manejo de la agenda y tornando más complejo el procesº de adopción de
decisiones. Así, por ejemplo en Cuba, conforme a una especialización fun—
cional que se origina en los primeros años de la Revolución (y que fuera re-
conocida en la propia Ley Fundamental de febrero de 1959) hay otras
agencias del Estado encar adas de poner en práctica distintas “políticas
exteriores”. El Ministerio e Comercio Exterior se ocupa de las relaciones
económicas y el Ministerio de las Fuerzas Armadas y el Ministerio del In—
terior de las relaciones militares. Estos ministerios, al inual que la Canci-
llería, han fortalecido sus roles a partir de la reor anización estatal de
1976, como así también debido al ma or activismo Se la política cubana.
Por ejemplo, el aumento del espacio e acción del MINFAR tras la parti-
cipación de fuerzas cubanas en Angola y Etiºpía y a partir del acrecenta-
miento de la asistencia militar del gobierno de Castro a varios paises del
Tercer Mundo. Esto, aunado al incremento de los “actºres institucionales”,
ha dado lugar a una creciente “institucionalización” y descentralización de
la política exterior, aunque no en su “nivel de elaboración estratégica”.
Por su parte, el hecho de que la crisis centroamericana sea considera—
da por los Estados mayores de la región como una cuestión de “seguridad
nacional" de su competencia exclusiva ha dado lugar a que los militares
ocupen un lugar central no sólo en la elaboración de la política exterior so—
bre temas estratégico—militares, sino también en el procesº decisorio, for—.
mando parte, en muchos casos, de la “unidad última de decisión". Más
aún, en ocasiones, han ado tado decisiones en contra de la política “oficial”º
o a espaldas de las autori ades civiles (por ejemplo, el desconocimiento de
gobierno salvadoreño de las operaciones encubiertas de Oliver North en
alianza con oficiales clave de las Fuerzas Armadas de El Salvador); 0 han
ejercido su poder de veto frente al presidente (por ejemplo, en el marco del
proceso de Esquipulas, el veto de los militares guatemaltecos al presiden-
te Cerezo para desarrollar negociaciones con la guern'lla). Este tipo de si—
tuaciones fue también muy frecuente en la Argentina del Proceso militar,
particularmente durante los años de Viola, quien se vio jaqueado por una
“diplomacia paralela” que adoptó decisiones en algunas cuestiones impor-
tantes manifiestamente opuestas a las politicas sustentadas por el Ejecu-
tivo.

IV. El rol del Congreso

Como es sabido, la cuestión de la “política democrática” en materia exter—

na, esto es, la relación entre el Congresz el Ejecutivo en la adopción de
decisiones de politica exterior esun tema e enorme importancia en las de-
[Link]¡c¡x nxr¡-:mou Y TOMA DE uncrs¡onns ¡-:N AMl'-ZIUCA LATINA... . 267

mocracias de los países capitalistas desarrollados, muy especialmente en

los Estados Unidos. La literatura existente al respecto es a un tiempo in—
cesante y abrumadora. Con altos 0 bajos niveles de conflicto, según las épo-
cas y temas en debate, a nadie escapa que la influencia del Congreso en la
adopción de decisiones en estos países es si ificativa y que, con frecuen-
cia, el Legislativo modifica la voluntad inicia del Ejecutivo o impide que la
decisión finalmente adoptada responda a los lineamientos originalmente
previstos por este último. Es claro que el principal rol del Cºn eso es el
de mfluir en el proceso decisorio de la política exterior y no el e adoptar
decisiones, dado que actúa con mucha menos asiduidad que el Ejecutivo —y
por razones obvias— en calidad de “unidad última de decisión”, aunque
cumple ese papel, por ejemplo, cuando aprueba un _Tratadº.
En América Latina, en los casºs donde la democracia ha funcionadº de
manera prolongada '—'que no son muchos, como se sabe—, la participación e
.-influencia delos-“Congresos en los procesos decisorins en política exter¡o_r
ha distado largamente de las experiencias norteamericana y eurºpeo—accr-
dentale$.…-Varias razones han influido en este sentido, entre las que desta-
can el fuerte carácter presidencialista de los sistemas políticos de la región
y ºl bajº nivel de polémica en el debate político doméstico sobre cuestiones
de orden externo. Al respecto, la experiencia mexicana es paradigmática'
debido a_- la ausencia de una real división de poderes entre el Ejecutivo y el
_Lº,8'351€1tW0. el Cºngreso ha tenido serias dificultades para oponerse a las
¡mºlºtlvºs Drovenientes de Ejecutivo y, antes bien, ha tendido a_actuar de
manera_subordinada a este último, limitando su acción a la ratrficac10n o
generación de apoyos a las políticas del Ejecutivo. En Venezuela, Costa Ri-
ca y Brasil (en este caso, como un pºder manqué durante los años del _gº—
ble“.lº militar) su participación en cuestiones de política exterior tambien
ha srdo muy reducida y marginal, según apuntan Romero, Eguizábal )! Rº-
as A”.Wºna Y Hirst y Soares de Lima en sus respectivos capítulos, aunque
a tenido una influencia variable en el debate en la construcción de con-
sensos. Específicamente en el caso brasilero, elyCongreso ha desempeñado
un papel de apoyº pasivo a la política exterior”.
Au“Que aún muy incipiente, se aprecia actualmente el desarrollo de
una tendencia hacia un aumento progresivo de la participación de los Con-
gresos —ya sea orgánicamente o a través de la participadón ¡“[Link]. º
grupal de _algunos de sus miembros— en el proceso de adopción de clecrsro-
nes. Por cierto, estas tendencias no tienen fuerza pareja en los países aquí
estudiados. Sin embargo, los autores realizan distintas consideraciones que
me permiten arriesgar algunas conclusiones, todas asentadas en el supues-
to de que transitamos una etapa en la que los Congresos tendrán más in-
fluencia que en el pasado en el proceso decisorio.
Primero, que en Brasil y México el aumento de este rol es una conse—
cuencia directa del mayor nivel de representatividad de lºs respectivos Par—
lar¡nte_ntºs, dadas las recientes transformaciones producidas en sus sistemas
po ¡ ¡cos.
Segundo, que la actual complejidad de la agenda de política exterior
de los países de la región, aunada a la naturaleza crecientemente “inter—
méstica” de los asuntos que la componen, aumentará, en forma progresiva
el interés y la participación de los parlamentarios en cuestiones de orden
externo. '

21. Aunque en ocasiones, tal el caso de la política informática, este apoyo adquirió un
carácter activo.
 268 Ronsnro RUSSELL
l.
Tercerb, que en el mismo sentido ºperarán el debilitamiento del con-
senso en las políticas exteriores de Costa Rica, Brasil, México y Venezue—
la o las dificultades para construir consensos en aquellos'países en los que
esas políticas han carecido "de acuerdos básicos, es decir, en Argentina y los
países centroamericanos. '

V. La articipación de actores no estatales. El apel

de 05 partidos políticos y de la opinión pública
Cualquier aproximación al estudio de este punto debe partir de una cues-
tión, a mi juicio, fundamental: que la política exterior es, como dice Wil—
helmy, un área cada vez menos diferenciada y separada del resto del pro-
ceso político doméstico, característica que fuera propicia hasta no hace de—
masiado tiempo para que hubiese un control elitista de esa política, así co—
me para su manejo prácticamente exclusivo por parte del poder Ejecutivo.
Precisamente, las aseveraciones de los autores de este libro permiten
trazar una línea divisoria entre dos situaciones bien diferentes. De un la-
do, podríamos colocar al conjunto de los ras os principales que habrían ca—
racterizado la participación tradicional de os actores no estatales en los
procesos decisorios en materia de politica exterior en nuestros países. Del
otro lado, se situarían los cambios que estarían afectando esta situación
tradicional que parecen conducir a una modificación cualitativamente im—
portante de rol de esos actores.
En honor a la brevedad, me limito a enumerar seguidamente los ras—
gos sobresalientes del “lado" tradicional, a partir de lo expresado por los
autores de los distintos capítulos: a) que la participación e influencia de los
actores no estatales en los procesos decisorios han sido muy limitadas; b)
que las mismas se han restringido a las cuestiones que afectan sus intere—
ses concretos y sectoriales; c) que los partidos políticos han tenido un rol
marginal o nulo en ese proceso; d) que la opinión pública en general ha
mostrado un gran desinterés e indiferencia por los asuntos externos y, en
consecuencia, su influencia en el proceso decisorio ha sido también muy ba-
'a; y e) que la cultura política en cuestiones de política exterior, con la pro-
able excepción de Chile, ha sido históricamente “acrítica” o, al menos, su—
mamente “parroquial".
Dado que aún sabemos muy poco sobre estos temas, aunque reconozco
que en líneas generales tiendo a coincidir con la mayoria de los puntos
enumerados, prefiero abrir un paréntesis de cautela sobre su grado de ve-
racidad hasta contar con más investigaciones en el nivel “micro”, particu—
larmente en lo que hace a la participación e influencia de los sectores eco—
nómicos en los procesos de adopción de decisiones. Mi impresión es que po—
demos encontrarnos con numerosas sorpresas en el sentido de que ambas
(participación e influencia) hayan sido más importantes que las sugeridas
por éstos y otros trabajos que han comenzado a ocuparse del tema ".

22. Inclusive en este mismo libro, el análisis de Romero sobre el comportamiento de los
actores no estatales en algunas experiencias concretas en su país parecen contradecir o al
menos rclntivizar sus propias afirmaciones mbrc los rasgos que identifican de manera gene-
ral al pmceso decir—mio venezolano. Me refiero específicamente a sus observaciones sobre las
dificultades que debió enfrentar el gobierno de Caldera para “lograr el consenso interno ne-
cei=a_rio para entrar al Pacto Andino' debido a la oposición de importantes gmpos privados,
al “debate intenso" producido luego de la presentación de la Hipótesis de Cnraballeda r el
gobierno de Henºem y 'la concreción de un voto militar a la pretensión del gobierno e fir—
 Ponl'rica sxrr-:mon Y TOMA DE DECISIONES EN [Link] LATINA... 269

Sea como fuere, es indudable que si cruzamos la línea divisoria para

entrar en el período más reciente —digamos los años ochenta— podremos
apreciar un conjunto de cambios que parece estar afectando los supuestos
anteriores o, por lo menos, haciendo más cristalina la participación de los
actores no gubernamentales en los procesos decisorios. Acaso las dos cosas
al mismo tiempo.
Entre esos cambios rescato la naturaleza “interméstica” de numerosas
cuestiones a las que debe responder la política exterior; la ruptura o debi-
litamien_to de los consensos preexistentes” o, en todo caso, las dificultades
para articular nuevos consensos”; la multiplicación de las relaciones trans-
n_amonale_s; y la proliferación de actores no estatales domésticos y externos
(internacionales de los partidos, organizaciones de derechos humanos, gru—
pos_ de solidaridad y reli 'osos, etc.)."Todo esto, por otra parte y de mane--
ra importante, ha contri nido al aumento del “aprendizaje social" en ma-
terna de política exterior”.
S?Buramente, uno de los resultados más notables de este conjunto de
cambios es la mayor articipación e influencia de los partidos políticosºº_lº£
sectores empresarios , los círculos académicos e intelectuales y la ºpinión
Dllbllca en general en y sobre los procesos de toma de decisiones. En este
nuevo contexto, y como reverso de la misma moneda, los actores guberna-
_ mentales son (o deberán ser) mucho más sensibles a los intereses, influen-
cia y presiones de los actores no estatales.
' Por cierto, estas tendencias, que insisto pueden apreciarse en todos los
paises estudiados, no tienen la misma entidad ni resultan tan claras en to-
dos los casos. Romero, por ejemplo reconoce el desarrollo de estas tenden—
mas en Venezuela, aunque considera que no son'lo suficientemente exten-
sas para hablar de un cambio en el patrón decisional tradicional. Destaca,
además, que la creciente preocupación de la opinión pública sobre temas

mar' lo pautado en ella fm l I t sitorn ue eneró la Di lomacia dc

Pmyección del pmsidcng'He:er:fgte¿—o: lxlrgónagil:dltii?rpg sector1:s el propio C PEI.
. 23. La cuestión del debilitamiento de los consensos en política exterior es destacada es-
pecialmente en los trabajos sobre Brasil, México y Venezuela. Un aspecto central de este pro
ceso son los diferentes supuestos, prioridades y, a veces, ideologías que sustentan los formu-
lnflº_rcg de políticas pertenecientes a distintas agencias estatales, en un marco en el que las
'_"ºJº$ gon_scnsos reciben el embate de las perspectivas neoliberales, fortalec1das por la cn-
s¡s econ mica.
24. El problema del debilitamiento o falta de consensº ha derivado en una ampliación
del debate sobre _cuestiones de política exterior, tanto en lo que hace al número de actores
como ¡¡ las-tematicas abordadas. A su vez, el desarrollo de este 'nuevo”dcbate se ha Visto fa—
í:>ill_itado por¿3a de¿nocratianción o, en su caso, pordlal lábgralizacióln dellos reíitizienes p]olíticos
omsamen . es vmeu ación entre crecimiento e e ate r a ¡tica e rior a aper-
tura po¿íticla de los régimeom del área es expresamente recggocidfºpor los autoreaydcl capi-
tu o se re 03 países centroamericanos.
25. Al respecto, vale citar. tan sólo ara dar un ejemplo, el a rendizaje forzoso que har
tenido que hacer los formuladores de po ¡ticas centroamericanas ] proceso de toma de de-
cisionos en el sistema político norteamericano.
26. La mn or participación e ¡30telres ggblos partidos golítieos endcuestiones de política
exterior se tra ucc en 0 aumento es atea entro e os parti os y en compromisos
personales de líderes partidarios con organizaciones y gm s del exterior. Sin embargº. tar
sólo en lo?] culiao; dle Venezudela y A3)ºéñcú Central parece ame una destacable 'instituciona
lización" :: a ip omacia e parti .
“27. En el caso de Brasil, el sector empresario ha contribuido de manera importante a
fortalecer el consenso de la política exterior. Aún más, 'a un rol activo a partir de la vin—
culación positiva y dinámica existente entre el diseño ¡; o al de esa política las posibilida-
des de expansión] de 103 iln:l£.>ergesm cooáiórlnicos que$ [Link] al capitalismo brasilero. Espe-
cíñcamente, en c caso 0 gramo e n en _n con rgentina su contribución en térm'-
nos de antecedentes fue decis:va para la cffb2ramón del mismo. ]
270 Ronmvro RUSSELL

internacionales no ha ido acompañada de una apertura democrática guber—

namental en el proceso de formación de esa política. Hirst y Soares de Li-
rr.a se preguntan. por su parte, hasta qué punto los cambios señalados po-
drán alterar en forma."sustántiva el proceso de toma de decisiones en Bra-
sil, tal como se ha desarrollado en los últimos años. '
Más convencidas se muestran Casar y González respecto de la influen—
cia efectiva de estos cambios sobre los rasgos característicos del proceso de-
cisorio mexicano. Específicamente reconocen que el fortalecimiento de la so-
ciedad civil y de las fuerzas de oposición política ha producido un incre-
mento de la importancia de los actores"no estatales como factores con au-
tonomía relativa en el proceso decisorio.
En cuanto a Cuba, resulta sumamente dificil saber hasta qué punto los
cambios señalados han alcanzado a la isla y, en…su caso hasta dónde han
impactado el modelo decisorio tradicional. Si es claro, —dados el alto perfil
de la política exterior cubana y la elevación del nivel cultural de la pobla—
ción—, tal como lo reconoce Valdéz Paz en el capítulo referido a las etapas
de institucionalización de la política exterior de su país, que en los últimos
años ha aumentado la participación dediversas. agrupaciones sociales en
cuestiones de orden externo, en gran medida como resultado de_un.proce—
so fomentado “desde arriba”. Otra cosa, por supuesto, es la capacidad de
esas organizaciones para influir en el proceso de toma de decisiones en for—
ma efectiva. De nuevo, vuelvo a e>ípresar mis dudas al respecto.
Para no alargarme en este tema, me parece importante cerrar esta sec-
ción con dos conclusiones. Primero, que aún queda un amplísimo espacio
para el debate sobre la magnitud e importancia del rol tradicional de los
actores no estatales en los procesos decisorios en nuestros países. Insisto,
una vez más, que esto sólo podrá ser develado por los trabajos que se re-
alicen en el nivel “micro”. Y segundo, que resulta claro que los cambios re—
cientes tienden a dar a esos actores un papel cada vez más importante en
los procesos decisorios, fundamentalmente en cuestiones de naturaleza eco—
nom1ca.

VI. Consideraciones teóricas: toma de decisiones y más allá

Los trabajos incluidos en este volumen no se limitan tan sólo al estudio

empírico de los procesos de toma de decisiones en la región, smo_que tam-
bién presentan una serie de hipótesis que resulta de extrema u_t1l1dad pa-
ra seguir avanzando en el conocimiento de esta compleja temática. Con el
anhelo de que estas hipótesis sean utilizadas y desd_e_luego, puestas a
prueba por otros investigadores interesados en e análisis de los procesos
decisorios en nuestros países, concluyo este capítulo comparativo. enume—
rando los aportes teóricos y hallaz es más relevantes que,_a rm ¡mero, con—
tiene este libro. Cuando corresponde, y luego de señalar hipótems o hallaz-
gos, coloco el nombre de sus respectivos_ padres (o madres), a fin de que
quede claro a quien o quienes deben atribuirse unas u otros.

-— los elementos que componen el “marco decisorio” tienen un peso varia-

ble en cada situación específica. Este aspecto debe tenerse en cuenta al
estudiar procesos de decisión en niveles “micro”, a fin de captar la ma-
yor o menor importancia de cada una_de estas variables y su modo_de
interrelación (por ejemplo, condicionannentos y est1mulos externos y pro—
 POLÍTICA r:xrr:mon Y TOMA m: nac¡s¡omzs EN Auf:mc¡x L-xºrma... 271

cesos y mecanismos internos de decisión) en la determinación del com—

portamiento estatal.
—— el nivel macropolitico (sistema político y rasgos generales de la política
exterior de un país determinado) condiciona las características genera—
les del proceso de toma de decisiones e incide, en parte, en el tipo de es—
tructura decisoria prevaleciente, pero no mantiene necesariamente una
correspºndencia absoluta con los rasgos particulares que un proceso es-
pecífico pueda asumir en el nivel “micro” (Casar y González). '
_.'—- estas particularidades del nivel “micro" (rasgos del proceso específico y
estructura decisoria prevaleciente) guardan una estrecha relación con: la
naturaleza del área temática donde se inscribe la decisión (político—diplo—
matica, estratégico—militar o económica), el nivel de prioridad de la cu_es-
tion en la agenda global de la política exterior, el grado de vinculacuón
entre lo interno y lo externo que el tema en cuestión plantee, y la sxtua-
món concreta dentro de la cual se toma la decisión, particularmente la
pos¡c16n de la misma en el conjunto crisis—normalidad (Casar y Gonzá—
lez y Russell)”.
_ 1? crec¡ente Participación e interés de los actores no estatales y de la _se—
c1edad en general en materia de política exterior requiere una identifi-
canon y conceptualización más precisa de la relación existente entre los
decisores y su marco interno. Puesto de otro modo, es necesario conocer
mejor la dinámica social que se desarrolla en el nivel “micro” de cada
proceso decisorio sus efectos de retroalimentación sobre los tomadores
de dºº'5'ºnºsi dafñ) que la decisión, aunque orientada fundamentalmen-
t?— a resDonder a factores y/o a modificar condiciones del marco e>_:terno,
tiene también importantes y variados efectos sobre la propia sociedad.
“ es Preolso distinguir en los estudios sobre procesos decisorios en Dºlm—
ca extenor las situaciones es eciales o peculiares (sean de cnsrs o no) de
las de rutina. Hasta ahora a go sabemos de las primeras y bastante _Pº'
co de las segundas. Todos los trabajos y, desde luego mis comentanos,
que en ellos se basaron, se refieren a situaciones especiales o peculiares.
— lºs niveles de consenso interno son un factor que amplía o restringe el
espac¡o de decisión en la medida que delimitan las fronteras dentro _de
las cuales tiene lugar el debate político y se desarrollan las disputas m-
terburocráticas en torno a un tema particular (Casar y González).
_ la fuerza y continuidad histórica de principios axiomáticos de politica ex—
ter10rdy los “régimenes decisorios” existentes en cada país son otros fac—
tores ? ººº8iderable peso en el establecimiento de fronteras_al roceso
d.º,º'ºº"ºv dado que fijan márgenes bastante rígidos a la capac1da de ac-
c10n autónoma de los tomadores de decisiones”.
— la cultura política de los tomadores de decisiones es un aspecto que de-
be tenerse en cuenta en el estudio de los procesos decisorios, dado que
mfluye sobre sus percepciones del contexto, en el tipo de acciones que fa-
vorecen y en el estilo de actuación internacional (Wilhelmy). _
'“ el proceso decisorio presenta características distintas según se realice en
un sistema cerrado o abierto a expresiones de interés. En los primeros,
la toma de decisiones es reducto de un proceso altamente informal en-
tre la élite gubemamenta y los distintos grupos de interés, y la negoc¡a-

28. Para más detalles y matices sobre estas hipótesis ver las secciones "Contexto micro-
politico" y “Airunns conclusiones analíticas” del capítulo sobre Líéxioo.
29. Acerca de la importancia de los “régimenes decisorios" ver el sugerente nrtfculo de
Keglcy Jr., Charles W., “Decision Regimes and the Comparative Study of Foreign Policy" en
Hermann, Charles el. al., op. cit.. pp. 247-268.
 272 Rom—mm Russm.t

ción se lleva a cabo tras la vista pública (Casar y González). Sin embar-
go, en los sistemas abiertos los rocesos decisorios en materia de politi—
ca exterior también presentan tos componentes de informalidad, de se-
creto y de elitismo.
— el carácter cerrado de un proceso decisorio (en otros términos, su centra—
lización) no asegura ni la unidad ni la celeridad en la adopción de deci-
siones.
—- el grado de unidad o fragmentación del proceso decisorio, tanto en su ni—
vel “macro" como “micro , prescinde de la variable tipo de régimen. In-
versamente, esta variable parece jugar un rol determinante en el grado
de centralización o descentralización de esos rocesos.
o— la descentralización del proceso decisorio (mu tiplicación de actores que
participan en el mismo) tiende a favorecer la fragmentación de ese pro—
ceso, aunque no existe una relación mecánica entre descentralización y
fragmentación.
— la tipología de “unidades últimas de decisión” elaborada por los Her—
mann resulta de suma utilidad para estudiar las estructuras decisorias
en América Latina. _ '
— en los caso de los régimenes autoritarios es necesario prestar una espe-
cial atención a las "unidades de decisión paralelas” —a las que también
cabe la tipología de los Hermann—, dado que ellas han mostrado tener
capacidad para comprometer recursos de la sociedad y suficiente poder
como para evitar que sus decisiones sean revertidas. La Argentina del
Proceso los países centroamericanos ofrecen buenos ejemplos para es—
tudiar e funcionamiento de este tipo de unidades.
— el modelo de olítica burocrática de Allison resulta adecuado y pertinen-
te para abor ar el estudio de los procesos decisorias en materia de po—
lítica exterior en la región, en función de las tendencias de cambio apun-
tadas en este capítulo.
—— los modelos del actor racional y unificado y de personalidad de los líde-
res que concentran en su persona el poder de decisión, por el contrario,
resultan escasamente adecuados para comprender y explicar la dinámi-
ca de estos procesos.
— la inadecuación de estos modelos para explicar el comportamiento esta-
tal es muy clara en los casos que involucran cuestiones de naturaleza
económica. Aunque faltan más trabajos empíricos, también resultarían
inadecuados para los casos de naturaleza político-diplomático y estraté-
gico-militares, como quedó de manifiesto en el caso de Argentina duran-
te los años del régimen militar.
— la única excepción notable a la inadecuación de los modelos señalados
para describir y explicar la dinámica delos procesos decisorios en los pa—
íses estudiados es Cuba, donde los supuestos de los modelos del actor
racional y unificado y del modelo psicológico parecen adecuarse meíor a
los rasgos que tipifican el proceso decisorio cubano que los del mode 0 de
la política burocrática. Brasil, por su parte y en el otro extremo, seria el
caso probablemente más claro de la inadecuación del modelo actor racio—
nal y unitario para analizar el proceso de adopción de decisiones en ese
paísº*º.

30. Como lo destacan Hirst y Soares de Lima en sus trabajos, porque “la estructura
segmentado del Estado brasilero, el carácter sectorinlizado de la política económica y la con—
sccucntc privatización del Estado, con la formación dentro de su estructura institucional de
ámbitos particulares y privilegiados de interacción entre intereses privados y públicos, no
POLITICA ¡cxrmuon Y TOMA …: nsers¡onss EN AMERICA LATINA... 273

— la existencia de ganadores y perdedores internos en cada proceso deci-

sorio estudiado muestra no sólo la elusividad del concepto interés nacio-
nal, tal como lo define la escuela realista, sino además la necesidad de.
desagregar los “intereses subnacionales" para estudiar la toma de dec¡-
monos en política exterior“. _
-— ex15te una Clara vinculación entre acción diplomática y política interna,
d€3dº_ que la primera es determinada por las condiciones políticas y eco—
nomicas Vigentes, tanto como por el juego de intereses estatales priva-
dos en el ámbito doméstico. En ese sentido, no sólo el modelo e actor
u_mficado es poco pertinente, sino que es fundamental la dimensión _se-
metal de la política exterior. Esta última se torna aún más significativa
cuando la naturaleza de las cuestiones que son objeto de negoc1acmn ex-
terna afectan directamente intereses económicos en el plano doméstico -
(Hirst y Soares de Lima). _
—— aunque la iniciativa de las negociaciones pueda corresponder a_las_Can-
c1]le_rías la puesta en práctica de medidas efectivas de cooperacion 1n_ter-
naº'º"ai depende de las respuestas positivas de los actores_ económicos
relevantes. Por otra parte, en negociaciones conflictivas que implican ga-
“º“º135 Y pérdidas diferenciales para los actores económicos, la capac1-
dad de negociación de la diplomacia en el plano externo depende funda—
mentalmente de la capacidad de negociación interna entre los _mtereses
diferencialmente afectados, algo que escapa al área de las Canc¡llena, ya
que remite la cuestión a la órbita de la dirección política del Estado
(Hirst y Soares de Lima). _
— en_ el mundo de los “Estados comerciales”2 la forma de inserc¡ón de los
mismos en el sistema mundial dependerá crecientemente de negoc13cro—
nes y “regateos” realizados a un tiempo en los ámbitos domésticos y ex-
ternos Según los supuestos del modelo del “Estado negociador”. los re—
sultadºs de los “re ateos” internos influyen de manera importante en la
capacidad neSociad;ora del Estado en los “regateos” externos. Por lo_ tan-
to, es preciso tener en consideración que: a) la dinámica de este Juego
que reúne componentes internos y externos debe ser incorporada en los
anahs¡s de las negociaciones entre actores estructuralmente des¡guales
en términos de atributos de poder, inclusive dentro de una misma área
temática (Hirst y Soares de Lima y Russell); b) la interacción entre Es-
tados negociadores tendería a anular las hipotéticas ventajas del actor
más débil (esto es, la posibilidad de explotar en su beneficio la disyun-
c¡ón poder-atención) aducidas por el modelo de interacción conflictiva en—_
tre un actor unificado (el más débil) y otro mediatizado (el más fuerte,
habitualmente el hegemónico) por dos razones principales: porque las di-
visiones internas en cada Estado (débil y fuerte) pueden ser explotadas
por ambos y no exclusiva o privilegiadamente por el más débil, y porque

ofrecen un contexto propicio a la actuación del Estado en cuanto actor Unitario y con rela-
tiva autonomía frente a los intereses rivndos, objeto de su acción regulatoria".
31. A títulº de ejemplo, recuerdo as observaciones de Eguizábal y Rojas Aravena sobre
los dos tiros de lecturas por parte de los nctores políticos centroamericanos respecto de la
crisis en a subregión, que lleva a dormir de manera diferente al "interés nacional". Nuevo-
mentc, el artículo sobre Cuba escapa a esta regla general —pmbablcmcnte más por los su—
puestos-teóricos del autor que porque las cosas sean efectivamente así—, dado que —-en la
perspectiva de Valdéz Paz— existiría un solo interés nacional determinado por la dirigencia
cubana en función de objetivos revolucionariºs que serían ampliamente oonscnsualcs y con—
ver entes.
“32. Sobre los atributos del tipo ideal "estudo comercial", véase el muv difundido libro de
Rosencrnnce, Richard, The Rise of the Trading State, New York, Basic Books, 1986.
274 Rouenro Russm.t

ambos carecen de credibilidad recíproca como para que las posiciones in-
flexibles (de nuevo, en especial las del más débii) puedan traducirse en
una ampliación de la capacidad negociadora (Hirst y Soares de Lima); y
C) en las disputas interestatales de naturaleza económica, cuando está
presente la amenaza de sanciones comerciales, la dimensión interno-in-
Lemacional es crucial en la interacción público—privada y en la formación
de coaliciones domésticas y transnacionales (Hirst y Soares de Lima).
Como nota de conclusión rescato dos aspectos. Por un lado, el consen—
so de todos los autores en el sentido de que los cambios por los que atra—
viese el orden global y los qué afectan a cada uno de nuestros países, au-
nados a la “superposición” de situaciones de crisis en la región, han alte—
rado definitivamente las “estilos tradicionales de decisión”. Ciertamente,
hoy los procesos decisorios son mucho más com lejos que en el pasado. Por
otro lado, la necesidad de seguir avanzando en 05 estudios “micro” a fin de
poner a prueba las consideraciones teóricas resumidas en la última parte
de este capítulo. Estoy convencidº que muchas de ellas no saldrán ilesas de
este ejercicio. En buena hora, si esto sucede. Espero, de todos modos, que
sean útiles para quienes estén dispuestos a encarar este" trabajo.