Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres

Informe de Evaluación Global

sobre la Reducción del Riesgo
de Desastres
Nuestro mundo en peligro: Transformar la
gobernanza para un futuro resiliente

2022

Naciones Unidas
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Cita: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (2022). Informe de Evaluación Global
sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2022. Nuestro mundo en peligro: Transformar la gobernanza para un futuro
resiliente. Ginebra.

ISBN: 9789212320281

© 2022 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

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Oficina de las Naciones Unidas para

la Reducción del Riesgo de Desastres
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres

Informe de Evaluación Global

sobre la Reducción del Riesgo
de Desastres
Nuestro mundo en peligro: Transformar la
gobernanza para un futuro resiliente

2022

Naciones Unidas
Contenido
Prólogo ix

Prefacio x

Reconocimientos xi

Resumen ejecutivo xiii

1. Introducción: Recalibrar los sistemas para un futuro resiliente 1

1.1 Conceptos clave de este informe 1
1.1.1 Desastres, amenazas y vulnerabilidad 2
1.1.2 Hacia una comprensión del riesgo sistémico 4
1.1.3 Medir y valorar aspectos equivocados 5
1.1.4 Cómo la mente humana simplifica la complejidad y qué significa esto para
la toma de decisiones en materia de desastres 6
1.1.5 Por qué es esencial la comunicación de riesgos 7
1.1.6 Por qué los datos son esenciales para entender el riesgo sistémico 8
1.2 Transformar la gobernanza del riesgo en la era del riesgo sistémico 8
1.3 Resumen de la estructura de este informe 9

COVID-19 y riesgo sistémico 11

Parte I: El desafío 16

2. Nuestro mundo en peligro 17

2.1 Comprobar la realidad: el riesgo real frente al riesgo percibido 17
2.1.1 Percepción del riesgo 17
2.1.2 Pérdidas por desastres y pobreza 19
2.1.3 Pérdidas por desastres y hambre 22
2.1.4 Pérdidas por desastres y desigualdades de género 24
2.1.5 Riesgo y urbanización 27
2.2 El Marco de Sendái, a mitad de su recorrido: hacer lo correcto para 2030 29
2.2.1 Escasos avances en la reducción del costo humano de los desastres 29
2.2.2 Tendencias alarmantes: el creciente costo económico de los desastres 32
2.2.3 Más allá de las pérdidas directas 34
2.2.4 Las metas de reducción considerable en el Marco de Sendái 35
2.2.5 Las metas de incremento considerable en el Marco de Sendái 36
2.3 Caminos para avanzar 41

v
3. El riesgo sistémico como reto para el desarrollo sostenible 42
3.1 Negocios arriesgados: la intersección entre el riesgo y el desarrollo sostenible 43
3.1.1 La reducción del riesgo de desastres como medio para el desarrollo sostenible 43
3.1.2 Conciliar la reducción de la pobreza y el consumo sostenible 46
3.1.3 La reducción del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible dentro de los
límites del planeta 48
3.2 Caminos para avanzar 52

4. Cómo las decisiones humanas generan vulnerabilidad, exposición

y riesgo de desastres 54
4.1 El riesgo sistémico aumenta debido a la acción humana 54
4.1.1 La desigualdad, la pobreza, la discriminación y la degradación del medio
ambiente impulsan el riesgo 57
4.1.2 Las decisiones humanas inciden en la gravedad de los riesgos intensivos
y extensivos 57
4.2 Resulta esencial comprender las causas fundamentales de la vulnerabilidad 58
Comprender la vulnerabilidad requiere una mirada intersectorial 59
4.3 Mejores datos para comprender mejor la vulnerabilidad y el grado de exposición 61
Las decisiones políticas pueden acelerar la reducción del riesgo 64
4.4 Caminos para avanzar 66

5. Cómo los sistemas subestiman los activos clave y las oportunidades

de aprendizaje 67
5.1 Deficiencias de los enfoques vigentes de gestión de riesgos 67
5.1.1 Medir aspectos equivocados 67
5.1.2 Pensamiento a corto plazo 68
5.1.3 Miopía que ignora los impactos transfronterizos y sistémicos 69
5.1.4 Los resultados de medir aspectos equivocados 70
5.2 Problemas perversos y enfoques sistémicos 72
5.2.1 Posibilitar el pensamiento y los enfoques sistémicos 72
5.2.2 Integrar diversos conocimientos 73
5.2.3 Reconocer que la incertidumbre profunda es una característica de los
problemas perversos 73
5.2.4 Utilizar enfoques de diagnóstico 73
5.2.5 Utilizar una variación del “principio de precaución” y los “límites planetarios” 73
5.3 Una perspectiva a largo plazo, integral y sistémica 73
5.4 Caminos para avanzar 76

6. Cambiar las percepciones sobre el riesgo 77

6.1 Aprender de los conocimientos y formas de saber indígenas 78
6.2 Los “guiones” establecidos y la naturaleza sistémica del riesgo 81
6.2.1 Limitaciones de los hábitos 81
6.2.2 Aprender sobre las propiedades de los sistemas 83
6.2.3 No más arreglos 83
6.2.4 Crear el hábito de examinar los hábitos 83
6.3 Prácticas relacionales para explorar el camino por recorrer 88
6.3.1 Mejorar la práctica técnica en la gestión del riesgo de desastres 88
6.3.2 Generar y usar datos cálidos 90
6.4 Caminos para avanzar 91

vi
Parte II: El papel de los sesgos y la comunicación en la reducción de riesgos 92

7. Cómo los procesos de decisión y los sesgos humanos afectan a los

resultados de la reducción de riesgos 93
7.1 La importancia de los procesos humanos de toma de decisiones 93
7.2 Racionalidad limitada 95
7.3 Factores sociales, psicológicos e individuales que influyen en la percepción del riesgo 98
7.3.1 Motivaciones sociales fundamentales 98
7.3.2 Entorno social y cultura 101
7.4 Participación en los procesos de toma de decisiones 103
7.4.1 La concienciación no es suficiente 103
7.4.2 Presiones individuales y estructurales en los sistemas de decisión sobre riesgos 104
7.4.3 Cómo entender los sesgos puede ayudar a acelerar la reducción del riesgo
de desastres 106
7.5 Caminos para avanzar 107

8. Tratar los sesgos para incrementar la inversión en la reducción de riesgos 108

8.1 El impacto de los sesgos y la heurística en la toma de decisiones sobre el riesgo 108
8.1.1 Ejemplo 1: No invertir en medidas de reducción del riesgo de incendios forestales 110
8.1.2 Ejemplo 2: No contratar un seguro de inundación 110
8.1.3 Ejemplo 3: No invertir en paneles solares para reducir el riesgo del
cambio climático 110
8.2 Reformular los mensajes e incentivos sobre el riesgo para promover la inversión
financiera en la reducción del riesgo de desastres 111
8.2.1 Escuchar a los expertos 111
8.2.2 Reformular la presentación de la información sobre riesgos 112
8.2.3 Reorientar los incentivos financieros y los marcos normativos hacia la resiliencia 116
8.2.4 Evaluar estrategias 120
8.3 Papel de las principales partes interesadas en la implementación de las medidas para
la reducción del riesgo de desastres 120
8.3.1 Sector público 120
8.3.2 Expertos en evaluación de riesgos 122
8.3.3 Sector privado 122
8.3.4 Comunidades y gobiernos locales 123
8.4 Caminos para avanzar 123

9. Mejorar la comunicación del riesgo 124

9.1 La comunicación de riesgos es un proceso 126
9.1.1 ¿Están escuchando? 126
9.1.2 ¿Es estratégico? 129
9.1.3 ¿Es creativo? 132
9.1.4 ¿Está produciendo un cambio? 132
9.2 Los medios y sistemas de comunicación influyen en el riesgo y su gestión 134
9.2.1 Alta tecnología y poco acceso 134
9.2.2 ¿Verdadero o falso? 135
9.2.3 Habilidad y voluntad 137
9.3 Se necesitan nuevas colaboraciones 137
9.4 Caminos para avanzar 140

vii
Parte III: Hacia un futuro más resiliente 142
10. Enfoques emergentes para evaluar el riesgo sistémico 143
10.1 La era del riesgo en red 143
10.2 Construir escenarios y gemelos digitales y encontrar puntos de inflexión 146
10.3 Transferir los conocimientos de la modelización del riesgo sistémico financiero
para respaldar la reducción del riesgo de desastres 147
10.3.1 Modelización del riesgo sistémico financiero 147
10.3.2 Transferir la modelización a la reducción del riesgo de desastres 149
10.3.3 Otros métodos para cuantificar el riesgo sistémico 154
10.4 Tecnologías y ciencias nuevas y emergentes para comprender mejor el
colapso del sistema y los sistemas naturales 156
10.5 Caminos para avanzar 158

11. De macrodatos a mejores decisiones 160

11.1 Llenar las lagunas en las fuentes de datos 161
11.2 Ventajas únicas de los datos de observación de la Tierra para evaluar riesgos y daños 163
11.3 Los métodos de aprendizaje automático pueden cambiar las reglas del juego,
pero presentan advertencias y riesgos 168
11.4 Perspectivas localizadas de la información climática: el caso de los pequeños
Estados insulares en desarrollo 169
11.5 Una mente de colmena impulsada por datos: reforzar las decisiones mediante el
diseño conjunto 170
11.6 Utilizar los datos para gestionar los riesgos y no solo los desastres 175
11.7 Caminos para avanzar 178

12. Transiciones a la gobernanza del riesgo sistémico 179

12.1 Transformar la gobernanza del riesgo 180
Contexto y desafío: mundo grande, planeta pequeño 181
12.2 ¿Cómo hacer la transición? 187
Pasos hacia un enfoque sistémico integral 189
12.3 Caminos para avanzar 195

Sistemas alimentarios y riesgo sistémico 197

13. Conclusiones 202

13.1 Vivir con un nuevo panorama de riesgos 202
13.1.1 Es necesario avanzar hacia instituciones que se sientan cómodas con la
incertidumbre 202
13.1.2 El aumento de la resiliencia es fundamental para la acción climática y el
logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 203
13.1.3 La primera línea de defensa en el desarrollo de la resiliencia es abordar las
causas profundas y los factores de vulnerabilidad 203
13.2 Un llamamiento a la acción para acelerar la reducción de riesgos 203

Cómo abordar mejor el riesgo sistémico: Ejemplos de estudios de casos

clave del GAR2022 207

Abreviaturas y acrónimos 210

Referencias 211

viii
Prólogo
No hay nada que socave el desarrollo sostenible como los desastres. Pueden destruir décadas de progreso
en un instante. Comprender y gestionar el riesgo de desastres es esencial para alcanzar los Objetivos de
Desarrollo Sostenible.

La sexta edición del Informe de Evaluación Global de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de
Desastres. Nuestro mundo en peligro: Transformar la gobernanza para un futuro resiliente llega en un momento
crítico para el futuro de la humanidad. La amenaza continua de alteraciones climáticas se intensifica a un
ritmo preocupante en todas las regiones, con un impacto desproporcionado en los pobres y vulnerables.
Mientras tanto, la pandemia de COVID-19 ha trastornado la vida en todo el mundo. Ambas crisis suponen
una gran amenaza para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Lamentablemente, después de una crisis importante, tendemos a volver a la dinámica habitual y dejamos
sin abordar las vulnerabilidades de nuestras sociedades. Por eso, en mi informe Nuestra Agenda Común,
he instado a mejorar la preparación y la respuesta a los grandes riesgos mundiales. Hay que priorizar con
urgencia los avances en la reducción del riesgo de desastres como condición previa para el desarrollo
sostenible. La preparación salva vidas y ahorra dinero. Una buena gestión del riesgo de desastres y una
mayor resiliencia pueden salvaguardar los logros alcanzados con tanto esfuerzo en salud, educación, agua y
saneamiento, entre otros. También se pueden prevenir nuevos riesgos garantizando que el desarrollo social
y económico esté adaptado a los riesgos.

Nuestro mundo en peligro insta a los Estados Miembros y a los dirigentes a que estudien cómo pueden
evolucionar los sistemas de gobernanza, sobre todo teniendo en cuenta el aumento en la frecuencia e
intensidad de los desastres. En una época de riesgos complejos con impactos en cascada, es necesario
romper con el pensamiento compartimentado y sustituirlo por un enfoque de toda la sociedad. Las
comunidades locales y las personas más afectadas por los desastres deben formar parte ese diálogo.
Aunque las decisiones deben basarse en la ciencia, pueden complementarse con fuentes de información
de gran valor, como los conocimientos indígenas y tradicionales, que pueden aportar una comprensión más
profunda de los problemas específicos.

El informe brinda valiosas recomendaciones para reducir el riesgo y acrecentar la resiliencia. También
detalla cómo las innovaciones en la modelización del riesgo sistémico ofrecen un mecanismo prometedor
para mejorar cómo se anticipa el riesgo y se responde ante este. Y, no menos importante, nuestros sistemas
financieros deben tener en cuenta el riesgo, con una financiación adecuada para la prevención y reducción
de desastres ante la creciente emergencia climática. Debemos limitar el calentamiento global a 1,5 °C, lo que
implica reducir las emisiones a un 45 % por debajo de los niveles de 2010 para el año 2030. Además, debemos
impulsar drásticamente las inversiones en adaptación y resiliencia, lo que incluye cerrar la brecha de alerta
temprana en un plazo de 5 años. Si queremos estar a la altura de los retos del siglo XXI, necesitamos pensar,
coordinar y responder de forma sistémica ante el riesgo de desastres. Así es como podemos crear un futuro
más sostenible, resiliente y equitativo para todos.

António Guterres

Secretario General de las Naciones Unidas

ix
Prefacio
En el momento de imprimir este Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de
Desastres 2022 (GAR2022), el mundo se encuentra en algunos de los días más oscuros conocidos.
La guerra en Ucrania es cada día más devastadora y la COVID-19 ha afectado a todos los rincones
del mundo. El último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
advierte que, sin una reducción inmediata y profunda de las emisiones en todos los sectores, será
imposible mantener el calentamiento global por debajo del umbral de 1,5 ºC.

En los años transcurridos desde el anterior GAR, la pandemia de COVID-19 ha demostrado de forma
contundente cómo una amenaza puede propagarse en cascada a través de los sistemas, pero
también cómo las personas y las sociedades pueden adoptar nuevos comportamientos cuando el
problema y las necesidades de actuación son claros.

A medida que el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 se acerca
a su ecuador, este informe de evaluación de riesgos nos invita a reflexionar sobre los progresos
realizados hasta ahora y el camino que queda por recorrer. Destaca claramente que no estamos en
camino de alcanzar la mayoría de las metas mundiales del Marco de Sendái, pero también ofrece
vías y soluciones para acelerar la acción e invertir esta tendencia.

El GAR2022 resalta ejemplos de estudios de casos de países, herramientas e ideas sobre cómo
abordar el riesgo sistémico y transformar la forma en que pensamos sobre el riesgo, lo que incluye
abordar los sesgos y prejuicios de los que a veces no somos conscientes. También insta a actuar
para que la gobernanza del riesgo cumpla su propósito en el contexto de la emergencia climática
y de un mundo cada vez más complejo e interconectado.

El GAR2022 es un llamamiento a la acción para comprender y actuar mejor ante el riesgo sistémico
e invertir en la construcción de comunidades y sistemas globales resilientes. Que podamos cumplir
el Marco de Sendái en los próximos años hasta 2030 es decisivo en la carrera por alcanzar las
metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, para un futuro sostenible y resiliente para todos.

No hay tiempo que perder; tenemos que actuar ahora.

Mami Mizutori

Representante Especial del Secretario General para la

Reducción del Riesgo de Desastres
Jefa de la Oficina de las Naciones Unidas para la
Reducción del Riesgo de Desastres

x
Reconocimientos
Junta Asesora del Informe Colaboradores
de Evaluación Global sobre Autores principales de capítulos
la Reducción del Riesgo de Irasema Alcántara-Ayala, Instituto de Geografía,
Desastres (GAR) Universidad Nacional Autónoma de México e Iniciativa
de Investigación de Montaña; Daniela Di Filippo,
Presidenta UNDRR; Markus Enenkel, Iniciativa Humanitaria
de Harvard, Universidad de Harvard y Programa de
Mami Mizutori, Representante Especial del Secretario
Financiación y Seguros contra el Riesgo de Desastres
General para la Reducción del Riesgo de Desastres.
del Banco Mundial; Marie-Valentine Florin, Consejo
Internacional de Gobernanza del Riesgo; Franz
Miembros
W. Gatzweiler, Instituto de Medio Ambiente Urbano,
Kelvin Berryman, Gobierno de Nueva Zelandia/Aotearoa;
Academia China de Ciencias; Franziska Gaupp, Instituto
Melody Brown Burkins, Universidad de Dartmouth;
de Potsdam para la Investigación del Impacto Climático;
Kirsten Dunlop, Climate-KIC; Wadid Erian, Universidad
Jane Hadjion, asesoría de comportamiento; Susanne
de El Cairo; Paolo Garonna, Asociación de Aseguradores
Hanger-Kopp, Escuela Politécnica Federal de Zúrich;
Italianos y Libera Università Internazionale degli Studi
Jenty Kirsch-Wood, UNDRR; Howard Kunreuther,
Sociali “Guido Carli”; Yana Gevorgyan, Secretaría del
Escuela de Wharton, Universidad de Pensilvania;
Grupo de Observación de la Tierra; Haruo Hayashi,
Joanne Linnerooth-Bayer, Instituto Internacional de
Universidad de Kioto; Peter Head, Fideicomiso de
Análisis de Sistemas Aplicados; Galimira Markova,
Secuestro Ecológico; Ronald Jackson, Programa de
UNDRR; Michael Obersteiner, Instituto Internacional
las Naciones Unidas para el Desarrollo; Molly Jahn,
de Análisis de Sistemas Aplicados; Roger Pulwarty,
Universidad de Wisconsin-Madison; Patrick Kangwa,
Administración Nacional Oceánica y Atmosférica; Lisa
Gobierno de la República de Zambia; Kamal Kishore,
Robinson, BBC Media Action; Conor Seyle, Fundación
Gobierno de la República de la India; Allan Lavell,
One Earth Future; Hulda Thorisdottir, Departamento
Facultad de Ciencias Sociales de América Latina;
de Psicología y Ciencias Políticas, Universidad de
Shuaib Lwasa, Universidad de Makerere; Malini Mehra,
Islandia; Stefan Thurner, Centro de Ciencias Complejas,
GLOBE International; Aromar Revi, Instituto Indio de
Universidad de Medicina de Viena; Alonso Brenes
Asentamientos Humanos; Juan Pablo Sarmiento,
Torres, La Red de Estudios Sociales en Prevención de
Universidad Internacional de Florida; Youba Sokona,
Desastres en América Latina e investigación integrada
El Centro del Sur y el Grupo Intergubernamental de
sobre el riesgo de desastres; y Scott Williams, asesoría
Expertos sobre el Cambio Climático; Renato Solidum,
independiente de innovaciones de sistemas.
Gobierno de la República de Filipinas y Marsh
McLennan; Alex Wittenberg, Marsh McLennan; y Saini Autores colaboradores
Yang, Universidad Normal de Beijing.
Carolina Adler, Iniciativa de Investigación de
Montaña; Walid Afifi, Departamento de Comunicación,
Líderes generales
Universidad de California Santa Bárbara; Nora
Autor principal a cargo de la coordinación Jenty Kirsch- Bateson, Instituto Internacional Bateson; Bob Bishop,
Wood, Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción Fundación ICES; Wouter Botzen, Instituto de Estudios
del Riesgo de Desastres (UNDRR); coordinación del Medioambientales, Vrije Universiteit Amsterdam;
proyecto: Rhea Katsanakis, UNDRR; revisión interna Stephen Broomell, Ciencias Sociales y de la Decisión,
de la Secretaría de la UNDRR: Loretta Hieber Girardet, Universidad Carnegie Mellon; Mike Clarke, Centro de
Animesh Kumar and Ricardo Mena; comunicación Metodología del MRC, Escuela de Medicina, Odontología
y divulgación de la UNDRR: Rosalind Cook, Frédéric y Ciencias Biomédicas, Universidad Queen's de Belfast;
Delpech, Jeanette Elsworth y Fanny Langella. Victor Del Rio Vilas, Organización Mundial de la Salud;

xi
Denyse S. Dookie, Instituto de Investigación Grantham Revisores
sobre Cambio Climático y Medio Ambiente, Escuela
de Economía y Ciencias Políticas de Londres; Love David Alexander, University College de Londres;
Ekenberg, Informática y Ciencias de los Sistemas, Simone Balog-Way, Fondo Mundial para la Reducción
Universidad de Estocolmo; Eleonore Fournier-Tombs, y Recuperación de Desastres del Banco Mundial;
Instituto de las Naciones Unidas; Luis Gerardo, Julie Downs, Laboratorio de Investigación Downs,
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Ciencias Sociales y de la Decisión, Universidad
las Naciones Unidas; Robin Gregory, Investigación Carnegie Mellon; Adam Fysh, UNDRR; Marc Gordon,
de decisiones; Michael Hagenlocher, Universidad de UNDRR; Ailsa Holloway, Universidad de Stellenbosch;
las Naciones Unidas, Instituto de Medio Ambiente y Molly Jahn, Grupo de Investigación Jahn, Universidad
Seguridad Humana; Jim Hall, Escuela de Geografía de Wisconsin-Madison; Shanna N. McClain, División de
y Medio Ambiente, Universidad de Oxford; Theodora Ciencias de la Tierra de la Administración Nacional de
Hannides, BBC Media Action; Loretta Hieber Girardet, Aeronáutica y del Espacio; Andrew Revkin, Escuela del
UNDRR; Mark Illiffe, Gestión Global de la Información Clima de Columbia; y Michelle Zucker, Climate-KIC.
Geoespacial de las Naciones Unidas, División de
Estadística de las Naciones Unidas; Halima Kahiya,
Radio comunitaria de Wajir; Rhea Katsanakis, UNDRR; Revisión por pares de los
Adriana Keating, Alianza contra el riesgo de inundación documentos presentados
de Zúrich; Christine Kenney, Centro Conjunto de
Investigación sobre Catástrofes, Universidad de Organización coordinadora: Universidad de Auckland;
Massey; Nadeja Komendantova, Instituto Internacional coordinación de la revisión por pares: JC Gaillard y
de Análisis de Sistemas Aplicados; Berber Kramer, Martin Joe, Universidad de Auckland.
Instituto Internacional de Investigación sobre
Políticas Alimentarias; Andrew Kruczkiewicz, Instituto
Internacional de Investigación sobre el Clima y la Diseño y producción
Sociedad, Instituto de la Tierra, Universidad de Columbia;
Edición técnica y de contenido: Mary Picard, consultoría
Animesh Kumar, UNDRR; Jieling Liu, Universidad de
humanitaria; edición: Caren Brown; diseño, gráficos y
Lisboa; Leonardo Milano, Centro de Datos Humanitarios,
diagramación: Donna Kirstein; referencias y fuentes:
Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las
Rosanna Drew, consultoría humanitaria; mapas y
Naciones Unidas; Giuseppe Molinario, Banco Mundial;
cartografía: Sección de Información Geoespacial de
Anthony Oliver-Smith, Universidad de Florida; Daniel
las Naciones Unidas; edición de imágenes: Gershon
Osgood, Instituto Internacional de Investigación sobre
De La Cruz y Tomislava Tomova, UNDRR; impresión:
el Clima y la Sociedad, Universidad de Columbia; Mark
Imprimerie Gonnet.
Quigley, Escuela de Geografía, Ciencias de la Tierra y de
la Atmósfera, Universidad de Melbourne; Sahar Safaie,
Sage On Earth Consulting Ltd; Mandira Shrestha, Recursos financieros
ICIMOD e Iniciativa de Investigación de Montaña;
Iain Stewart, Real Sociedad Científica, Universidad de La UNDRR expresa su profundo agradecimiento a todos
Plymouth; Eleanor Stokes, Asociación de Universidades los donantes que han apoyado su trabajo, lo que ha
de Investigación Espacial; Costis Toregas, Instituto permitido la producción de este Informe de Evaluación
de Investigación sobre Ciberseguridad y Privacidad, Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2022.
Universidad George Washington; Coleen Vogel, Escuela
de Ciencias Animales, Vegetales y Ambientales,
Universidad de Witwatersrand; Timm Walker, Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit; y
Liu Wei, Academia Luohan.

xii
Resumen ejecutivo
La pregunta central del Informe de Evaluación Global El GAR2022 explora cómo, en todo el mundo, las
sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2022 estructuras están evolucionando para abordar
(GAR2022) es cómo pueden evolucionar los sistemas mejor los riesgos sistémicos. Ante la aceleración
de gobernanza para afrontar mejor los riesgos de los efectos del cambio climático, hacer más de
sistémicos del futuro. En el mundo actual, saturado lo mismo no será suficiente. Sin embargo, se puede
e interconectado, los efectos de los desastres se actuar. Este informe muestra cómo los sistemas
extienden cada vez más en cascada en diferentes de gobernanza pueden evolucionar para reflejar el
zonas geográficas y sectores, tal como están valor interconectado de las personas, el planeta y la
poniendo rápidamente de manifiesto la pandemia de prosperidad. Describe cómo determinadas acciones
la enfermedad por coronavirus (COVID-19) y el cambio —tales como cambiar lo que se mide para tener en
climático. A pesar de los avances, la creación de cuenta factores como la sostenibilidad, el valor de
riesgos está superando a la reducción de los riesgos los ecosistemas y los futuros impactos del cambio
existentes. Los desastres, las pérdidas económicas climático— pueden tener un efecto poderoso, como
y las vulnerabilidades subyacentes que impulsan el de desenmascarar peligrosos desequilibrios en los
el riesgo —como la pobreza y la desigualdad— sistemas existentes. Las inversiones para comprender
aumentan al mismo tiempo que los ecosistemas y las el riesgo constituyen la base del desarrollo sostenible.
biosferas están en riesgo de colapsar. Los sistemas No obstante, esto debe vincularse con una revisión
mundiales se hallan cada vez más conectados y, por de los sistemas financieros y de gobernanza a fin de
consiguiente, son más vulnerables en un panorama de tener en cuenta los costos reales de las acciones en
riesgo incierto. Estos sistemas incluyen las ecologías, curso. Sin esto, los balances financieros y la toma
los sistemas alimentarios, las cadenas de suministro, de decisiones en materia de gobernanza seguirán
las economías y los servicios sociales. La COVID-19 estando fragmentados y serán cada vez más
se propagó rápida e inexorablemente por cada rincón imprecisos e ineficaces.
del planeta, y los riesgos globales, como el cambio
climático, tienen importantes repercusiones en todas El informe también explora cómo el diseño de
las localidades. Además, los efectos indirectos y sistemas para trabajar a favor de la forma en que
en cascada pueden ser significativos. Por ejemplo, la mente humana toma decisiones, y no en contra,
muchos países sintieron el impacto económico puede fomentar que se acelere la adopción de
negativo de la pandemia de COVID-19 meses antes de medidas. Los sesgos innatos y los atajos mentales
que registraran un solo caso de la enfermedad. Si no se pueden hacer que el pensamiento de las personas
adoptan más medidas para aumentar la resiliencia al sea cortoplacista o propenso a la inercia, a la
riesgo sistémico, no se podrán alcanzar los Objetivos simplificación excesiva o a un comportamiento
de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. gregario a la hora de tomar decisiones sobre el
riesgo. Esto ayuda a explicar por qué las personas —y
El GAR2022 destaca que: las instituciones para las que trabajan— pueden
resistirse a tomar buenas decisiones sobre el
● La emergencia climática y los efectos riesgo, incluso ante datos científicos claros. Estos
sistémicos de la pandemia de COVID-19 sesgos suelen activarse de manera especial cuando
apuntan a una nueva realidad. los riesgos son nuevos y, por lo tanto, desconocidos,
● Comprender y reducir el riesgo en un mundo de como sucede con numerosos riesgos sistémicos,
incertidumbre es fundamental para lograr un tales como el cambio climático o una pandemia.
desarrollo verdaderamente sostenible.
Reformular la información, las políticas y los
● La mejor defensa contra las crisis futuras es
productos de riesgo para que los expertos entiendan
transformar hoy los sistemas, incrementar la
el riesgo de forma diferente puede contribuir a
resiliencia abordando el cambio climático y
superar este obstáculo. Si los sistemas se diseñan
reducir la vulnerabilidad, el grado de exposición
en consulta con las poblaciones afectadas, se
y la desigualdad que impulsan los desastres.
aprovechan las experiencias y los conocimientos

xiii
locales existentes y se utiliza la tecnología para en Kenya están utilizando información climática de
ayudar a mejorar la comunicación y el diálogo en última generación para debatir con los socios locales
torno al riesgo, se puede incrementar la eficacia y la opciones para una agricultura resiliente. En Viet Nam,
aceptación del cambio. se está aplicando un “enfoque de demostración
profunda” en el que los innovadores y los gobiernos
A partir de las innovaciones a la hora de modelizar están trabajando juntos para diseñar, conjuntamente,
las crisis financieras sistémicas, el GAR2022 una economía circular verde y comprender y abordar
expone cómo se están aplicando ahora métodos mejor el riesgo sistémico. Los ejemplos de todo el
similares para comprender mejor las repercusiones mundo destacan cómo hay opciones para aprovechar
intersectoriales y en cascada del riesgo sistémico mejor la tecnología, mejorar la participación y ampliar
sobre el desarrollo sostenible. Muestra cómo los el uso de los conocimientos locales e indígenas
países desarrollados, así como los que están en con el fin de crear los sistemas ágiles y flexibles
vías de desarrollo, están innovando para mejorar necesarios para desarrollar resiliencia en el complejo
los análisis. Los nuevos métodos describen mejor mundo actual.
los impactos en sistemas clave como los alimentos,
las infraestructuras y las cadenas de suministro, Para acelerar la reducción de riesgos esenciales y
que se extienden en cascada por todos los sectores el desarrollo de la resiliencia, el GAR2022 insta a
y zonas geográficas. Además, estos propician tomar medidas con el fin de:
impactos sociales como el alza de la desigualdad, 1. Medir lo que valoramos.
la migración y los conflictos.
2. Diseñar sistemas que tengan en cuenta cómo
Estos avances tecnológicos son herramientas la mente humana toma decisiones sobre
poderosas para acelerar la comprensión del riesgo. el riesgo.
Sin embargo, en un mundo de incertidumbres ciertas, 3. Reconfigurar los sistemas de gobernanza
ningún modelo puede predecir con exactitud lo que es y financieros para que funcionen en todos
un futuro fundamentalmente imprevisible. La ciencia los ámbitos y se diseñen en consulta con las
puede ayudar a identificar vías positivas, probar personas afectadas.
opciones y encontrar puntos débiles. Pero no puede
predecir las infinitas variables de un mundo complejo. A medida que los impactos del cambio climático
Por lo tanto, el GAR2022 destaca ejemplos en los que se multiplican, queda clara la línea de referencia
la experiencia humana y los modelos globales se están de cómo las generaciones futuras percibirán la
uniendo para aplicar los datos de forma más eficaz y inacción. Es el momento de actuar.
favorecer una mejor toma de decisiones en torno al
riesgo. Los proyectos locales de seguridad alimentaria

xiv
 El llamamiento
a la acción del
GAR2022
Medir lo que
valoramos

X X

Diseñar sistemas que

tengan en cuenta cómo
la mente humana toma
decisiones sobre
el riesgo

Reconfigurar los
sistemas de gobernanza
y financieros para que
funcionen en todos los
ámbitos y se diseñen
en consulta con las
personas afectadas

xv
1. Introducción:
Recalibrar los sistemas
para un futuro resiliente
El riesgo de desastres estaba aumentando en Según los psicólogos, después de un desastre
todo el mundo, incluso antes de que llegara la hay un momento en el que los individuos están
pandemia de la enfermedad por coronavirus especialmente dispuestos a cambiar. La fase actual
(COVID-19). En los últimos 5 años, el número de de la crisis de COVID-19 es tal vez un momento que
personas muertas o afectadas por desastres no debe dejarse pasar.
ha sido mayor que en los 5 años anteriores. Los
riesgos intensivos y extensivos están creciendo Para cambiar el rumbo, se necesitan nuevos
a un ritmo sin precedentes. La actividad humana enfoques. Es posible gestionar los riesgos del futuro
está creando riesgos mayores y más peligrosos. con mayor eficacia, pero solo si se actúa ahora
Los desastres tienen un impacto cada vez mayor para reformular los sistemas locales, nacionales
en las comunidades y el conjunto de los sistemas y globalizados con el fin de prevenir el riesgo
a medida que el riesgo se multiplica. Todo el mundo sistémico y responder ante este.
vive a contracorriente de algo. Los efectos globales Este Informe de Evaluación Global sobre la Reducción
se convierten en locales, y viceversa. Además, los del Riesgo de Desastres 2022 (GAR2022) se centra
impactos repercuten en otros sectores, lo que en cómo es posible el cambio y cómo pueden
genera nuevos retos. evolucionar los sistemas de gobernanza para
Los recientes desastres a gran escala —como la responder a un entorno planetario y socioeconómico
pandemia de COVID-19 y los grandes fenómenos cada vez más desafiante. Destaca cómo las
meteorológicos que causaron interrupciones en la herramientas y los enfoques ya existentes en la
cadena de suministro— han llevado a muchos a la comunidad de reducción del riesgo de desastres
conclusión de que algo nuevo está ocurriendo. Cada (RRD) pueden ajustarse, mejorarse y ampliarse para
vez más, las personas viven en un mundo en el que el ayudar a crear un futuro resiliente al riesgo.
riesgo de desastres se manifiesta de forma sistémica,
infligiendo daños en los sistemas e infraestructuras
vitales de los que dependen las sociedades y las 1.1 Conceptos clave de
economías humanas. A pesar de los compromisos este informe
para aumentar la resiliencia, hacer frente al cambio
climático y crear vías de desarrollo sostenible, las Tres acuerdos mundiales clave sobre la RRD, el
decisiones sociales, políticas y económicas actuales cambio climático y el desarrollo sostenible sientan
están haciendo lo contrario. La actividad humana sigue las bases de la acción multilateral para gestionar
presionando al planeta hacia sus límites existenciales el riesgo y promover el desarrollo sostenible hacia
y ecosistémicos. Ante la intensificación de los efectos 2030 (recuadro 1.1).
del cambio climático y el incremento de las amenazas
al sistema, los esfuerzos para reducir los riesgos a Partiendo de esta base, para abordar el riesgo
menudo parecen demasiado débiles y tardíos. sistémico es necesario trabajar en todos los
sistemas y disciplinas, pero aún resulta difícil
Luego de la pandemia de COVID-19 y la década más encontrar un “lenguaje de riesgos” común o un
calurosa registrada, existe un impulso creciente conjunto de normas o definiciones compatibles. En
para cambiar la forma en que la comunidad este sentido, esta sección ofrece una introducción
mundial gestiona el riesgo, así como la voluntad a los términos y conceptos clave elaborados en el
de acelerar la acción sobre el cambio climático. GAR2022 desde la perspectiva de la RRD.

1
Recuadro 1.1. Reducción de riesgos en los acuerdos mundiales

El Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (Marco de Sendái) se centra
en la adopción de medidas que aborden todas las dimensiones del riesgo de desastres —amenaza,
grado de exposición, vulnerabilidad y capacidad de afrontamiento— para prevenir la creación de nuevos
riesgos, reducir los existentes e incrementar la resiliencia. Incorpora un fuerte enfoque en la inclusividad
“a través de la aplicación de medidas económicas, estructurales, legales, sociales, sanitarias, culturales,
educativas, ambientales, tecnológicas, políticas e institucionales integradas e inclusivas que prevengan
y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los desastres, aumenten la
preparación para la respuesta y la recuperación, y fortalezcan así la resiliencia” (Naciones Unidas, 2015a).

Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) establece
17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y proporciona un amplio marco político mundial para
poner fin a todas las formas de pobreza, el hambre y las desigualdades entre los países y dentro de
ellos (basadas en el género y otras condiciones socioeconómicas), y para hacer frente a la degradación
del medio ambiente y el cambio climático, al mismo tiempo que garantiza que “nadie se quede atrás”
(Naciones Unidas, 2015b). Su conjunto de cambios positivos planificados en todo el mundo ayudará a
reducir la mayoría de los elementos del riesgo de desastres. Los ODS incorporan múltiples objetivos del
Marco de Sendái, así como objetivos de cambio climático y sostenibilidad.

El Acuerdo de París impulsa la acción hacia la adaptación global al cambio climático y el objetivo
de mitigación de limitar el calentamiento global muy por debajo de 2 °C por encima de los niveles
preindustriales, y preferiblemente a 1,5 °C. El artículo 7 describe el objetivo mundial de adaptación, que
incluye la necesidad de incorporar el desarrollo sostenible en la planificación de la adaptación (Naciones
Unidas, 2015c). El Mecanismo Internacional de Varsovia de Pérdidas y Daños asociados a los Impactos
del Cambio Climático de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
también reconoce la importancia de evitar, minimizar y abordar las pérdidas y los daños producidos por
el cambio climático, incluidos los fenómenos meteorológicos extremos y las amenazas y los cambios de
evolución lenta (CMNUCC, 2013). La evaluación integral de riesgos, los servicios de seguros de riesgos y
la agrupación de riesgos climáticos son herramientas importantes que vinculan la acción climática en el
marco del Acuerdo de París con la reducción de riesgos en el Marco de Sendái.

1.1.1 Desastres, amenazas meteorológicos, hidrológicos, extraterrestres,

geológicos, ambientales, químicos, biológicos,
y vulnerabilidad tecnológicos y sociales. La UNDRR y el Consejo
La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción Científico Internacional realizaron recientemente un
del Riesgo de Desastres (UNDRR) define a un desastre ejercicio de gran alcance impulsado por expertos, la
como una “disrupción grave del funcionamiento Revisión de la definición y clasificación de peligros, que
de comunidades o sociedades en cualquier escala esbozó más de 300 tipos de amenazas que pueden
debido a fenómenos peligrosos que interactúan contribuir a los desastres (UNDRR, 2020a). Allí se
con las condiciones del grado de exposición, la incluyen fenómenos comunes, como las tormentas y
vulnerabilidad y la capacidad, lo que ocasiona uno o las inundaciones, y también otros menos frecuentes
más de los siguientes: pérdidas e impactos humanos, como las pandemias y los accidentes químicos.
materiales, económicos y ambientales” (UNDRR,
s. f.). Los desastres son el resultado de combinar La vulnerabilidad describe “las condiciones
las amenazas con la vulnerabilidad y el grado de determinadas por factores o procesos físicos,
exposición de las personas y los bienes. sociales, económicos y ambientales que aumentan
la vulnerabilidad de un individuo, una comunidad, los
En este contexto, una amenaza es un “proceso, activos o los sistemas a los impactos de las amenazas”
fenómeno o actividad humana que puede ocasionar (UNDRR, s. f.). El grado de exposición es la “situación
la muerte, lesiones u otros impactos en la salud, al en que se encuentran las personas, infraestructuras,
igual que daños a la propiedad, trastornos sociales viviendas, capacidades de producción y otros activos
y económicos o degradación del medio ambiente” humanos tangibles situados en zonas propensas a
(UNDRR, s. f.). Las amenazas pueden tener un las amenazas” (UNDRR, s. f.). Cuando las amenazas
origen natural o humano, y abarcan una amplia se combinan con la vulnerabilidad y el grado de
gama de amenazas ambientales, tecnológicas exposición, resulta más probable que ocurran
y biológicas, entre las que se incluyen factores

2
desastres porque el grado de exposición acrecienta los factores culturales, los hábitos enraizados,
los impactos y la vulnerabilidad reduce la capacidad las desigualdades sociales y otros procesos que
de afrontamiento (UNDRR, s. f.). inciden en la creación de los riesgos y desastres.

El hecho de que la vulnerabilidad y el grado de Los desastres se dividen tradicionalmente en

exposición sean fundamentales para producir fenómenos de inicio rápido (como tifones, terremotos
los desastres pone de manifiesto el papel de las o inundaciones repentinas) o de inicio lento (como
decisiones humanas en la creación de los desastres. sequías, intrusión salina o desertificación) en los que
Los desastres no son sucesos “naturales”, sino los efectos se manifiestan durante meses o años.
que dependen de la forma en que los seres Aunque la mayoría de las amenazas son naturales,
humanos interactúan con su entorno. De hecho, algunas, como la contaminación atmosférica, son
las causas fundamentales del riesgo de desastres en gran medida obra del hombre.
y de los desastres provienen de las condiciones
estructurales de un determinado modo de Los desastres también se caracterizan
desarrollo y crecimiento. También se configuran a convenientemente como extensivos o intensivos. Los
través de procesos sociales, económicos, culturales desastres extensivos se definen como fenómenos
y políticos, y de condiciones, prácticas, prioridades, localizados de alta frecuencia que se manifiestan en
elecciones y valores que se desarrollan a lo largo del un área dispersa y que causan impactos recurrentes
tiempo (Oliver-Smith et al., 2016, 2017). de pequeña y mediana escala. Por ejemplo, las
tormentas estacionales, las inundaciones y las
Los factores que impulsan los desastres se sequías de pequeño o mediano tamaño. Por su parte,
definen  —en parte— en el contexto de un acceso el riesgo de desastres intensivos se refiere a sucesos
limitado a las estructuras de poder y a los recursos, a gran escala, que suelen afectar a grandes ciudades
y están vinculados a los sistemas económicos o zonas densamente pobladas. Se producen por
y políticos (Blaikie et al., 2004). Sus causas amenazas muy graves, como los terremotos de gran
profundas o subyacentes están ligadas a factores magnitud o inundaciones que solo ocurren una vez
fundamentales o estructurales muy arraigados en cada generación (UNISDR, 2015).
y relacionados con las ideologías del desarrollo,

Gráfico 1.1. Impacto del huracán María en Dominica

66.920 1.300 millones

65 90 %-95 %
víctimas mortales de viviendas dañadas
personas afectadas en daños y pérdidas
confirmadas o destruidas

Representa el Representa el Las 53 instalaciones

93 % 225 % +90 %
sanitarias de los cultivos destruidos
de la población del PIB de 2016 sufrieron daños

Agua/saneamiento: 43 de los 44 sistemas de agua no funcionaban

Refugio: 90 % de las estructuras dañadas; 62 % de las casas fuertemente dañadas, de las cuales el 15 %
fueron destruidas

Energía: 90 % de la población no tuvo acceso a la electricidad durante más de 4 meses

Carreteras/puentes: 1 m a 2 m de agua de inundación; depósitos de escombros de 1 m a 4 m en los lechos

de los ríos, más de 6 puentes gravemente dañados

Servicios de emergencia: 5 de las 11 comisarías de policía y 4 de las 8 estaciones de bomberos

y ambulancias gravemente dañadas

Alimentos: 24.000 personas pasaron a padecer inseguridad alimentaria grave o límite, según el PMA

Ganadería: las pérdidas en todo el país incluyeron las de ganado vacuno (45 % de pérdidas), cerdos (65 %),
pequeños rumiantes (50 %), pollos de engorde (90 %), ponedoras (90 %), conejos (50 %) y colmenas (25 %)

Fuente: Gobierno de la Commonwealth de Dominica (2020)

3
Como se ejemplifica en el gráfico  1.1, los efectos pueden contener un riesgo latente, o acumulativo,
de una sola tormenta devastadora pueden tener que puede impedir el rendimiento general del sistema
importantes repercusiones a largo plazo (Maskrey et cuando cambian algunas de sus características
al., 2022). Los efectos de los desastres en el bienestar (UNDRR, 2019).
nacional pueden ser especialmente pronunciados
en naciones pequeñas como Dominica, donde el El riesgo sistémico no conduce necesariamente a
90  % de los casi 75.000 habitantes de la isla viven un fallo completo del sistema. Sin embargo, como
en zonas costeras con alto riesgo de tormentas se señala a lo largo de este informe, el diseño y la
y otros desastres. Pueden esperarse efectos evolución de los sistemas humanos modernos
similares a largo plazo en otros pequeños Estados están creando nuevos riesgos. Algunos de esos
insulares en desarrollo (PEID), como Tonga, que se riesgos, como el cambio climático y la pérdida de
ven afectados por amenazas como las erupciones biodiversidad, son de naturaleza existencial. Las
volcánicas submarinas, los tsunamis y sus impactos repercusiones del riesgo sistémico se extienden a
en cascada. todos los sectores, como la alimentación, la salud,
el agua y la energía, y también entre comunidades,
países y continentes. Por ejemplo, en la búsqueda
1.1.2 Hacia una comprensión del de sistemas alimentarios cada vez más eficientes,
riesgo sistémico ahora se depende más del comercio para cubrir o
Un punto clave de este GAR2022 es cómo el riesgo compensar las carencias de la producción local o
sistémico está afectando al desarrollo sostenible, y nacional o para absorber el exceso de oferta. Esta
qué se puede hacer para abordar y reducir de mejor supuesta “eficiencia” del sistema se traduce en
manera las pérdidas derivadas de los impactos una reducción de los márgenes o amortiguadores
sistémicos. El concepto de riesgo sistémico se frente a las interrupciones imprevistas como los
basa en la noción de que el riesgo de un resultado conflictos locales, las amenazas naturales o las
adverso de una política, acción o amenaza puede crisis internacionales que reducen el comercio. Esto
depender de la forma en que los elementos de aumenta el potencial de riesgo en cascada a lo largo
los sistemas afectados interactúan entre sí. Esto y ancho de los sistemas alimentarios (consúltese
puede agravar o reducir el efecto general de los el estudio de caso sobre sistemas alimentarios y
componentes. Las interacciones se producen riesgo sistémico después del capítulo 12).
a través de procesos de retroalimentación positiva
En un mundo cada vez más conectado y centrado
o negativa. El riesgo sistémico crea la posibilidad
en la eficiencia, una pregunta central del GAR2022
de un mal funcionamiento del sistema o incluso su
es cómo ajustar el diseño técnico y los sistemas
colapso (Sillmann et al., 2022).
socioeconómicos y de gobernanza para reducir el
Aunque la noción de “riesgo sistémico” tiene al riesgo sistémico y frenar posibles fallos sistémicos.
menos unas décadas de antigüedad, el término A grandes rasgos, las características clave del riesgo
se sigue utilizando de diferentes maneras en sistémico pueden clasificarse en cinco temas: la
las distintas disciplinas (Faulhaber et al., 1990; escala del sistema, la relación de los elementos
Sillmann et al., 2022). A pesar de que el análisis dentro de un sistema, el nivel de comprensión del
de riesgos sistémicos se aplica con regularidad sistema, los efectos transfronterizos y los resultados
en los sistemas financieros y la medicina, ahora del riesgo sistémico. El gráfico  1.2 se basa en el
se está considerando cada vez más en el análisis trabajo de varios estudiosos (por ejemplo, Schweizer
de los sistemas terrestres, la ciencia del clima y y Renn, 2019; Renn et al., 2020) y en la revisión de una
la RRD. A partir de las repercusiones que tuvo la gran variedad de definiciones de riesgo sistémico
crisis financiera mundial sistémica de finales de la encontradas en la literatura e informes científicos
década del 2000, la percepción del riesgo sistémico de distintas disciplinas (Sillmann et al., 2022).
se ha centrado a menudo en los riesgos globales y
Publicaciones recientes como el Informe de
catastróficos o incluso existenciales (Helbing, 2013;
Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de
FEM, 2021a; Sillmann et al., 2022). Sin embargo, el
Desastres 2019 y el trabajo del Consejo Internacional
riesgo sistémico puede darse en todas las escalas
de Gobernanza del Riesgo examinan detenidamente
espaciales, desde lo local a lo regional, pasando por
los diversos factores que impulsan el riesgo
lo nacional y lo mundial.
sistémico y la futura aparición de dichos riesgos
El riesgo sistémico puede ser endógeno o estar (Centeno et al., 2015; IRGC, 2018; UNDRR, 2019;
integrado en un sistema que no se considera en Sillmann et al., 2022).
sí mismo un riesgo y que, por lo tanto, no suele
Los procesos intergubernamentales mundiales
ser objeto de seguimiento o gestión. Los sistemas
también están empezando a reconocer la importancia

4
de considerar el riesgo sistémico. Por ejemplo, la ambiente. Los factores impulsores ligados al clima
nueva agenda de investigación de la Investigación (que pueden variar desde el tiempo local hasta los
Integrada sobre Riesgo de Desastres 2021-2030 (ISC modos climáticos a gran escala, representados
et al., 2021) se centra en el impacto complejo y el por los círculos beige) y las amenazas pueden ser
riesgo sistémico desde la perspectiva de múltiples mutuamente dependientes. Del mismo modo, los
amenazas y riesgos de desastre. Del mismo modo, factores impulsores no climáticos relacionados con
el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el la vulnerabilidad y el grado de exposición pueden
Cambio Climático (IPCC) está pasando de lo que podría contribuir al riesgo (Zscheischler et al., 2018).
caracterizarse como un marco estático del riesgo en
función de la amenaza, el grado de exposición y la
vulnerabilidad a un marco más dinámico en el que se
1.1.3 Medir y valorar aspectos
prevén en mayor medida las respuestas a los riesgos equivocados
con posibles efectos secundarios y las interacciones El GAR2022 también explora los escollos que, en los
entre los riesgos (Reisinger et al., 2020; Simpson et al., sistemas económicos y de gobernanza, obstaculizan
2021). En este sentido, el gráfico 1.3 ofrece una visión el fomento de la resiliencia necesaria para apuntalar la
general de la importancia de contar con un marco estabilidad y el desarrollo verdaderamente sostenible.
de riesgo ampliado para abordar el riesgo sistémico El primer freno es la tendencia a excluir valores clave
del cambio climático, y de cómo deben tenerse en —como el valor de la vida humana y la biodiversidad—
cuenta factores como la decisión de transición y la de los balances económicos y de la toma de
gobernanza (Zscheischler et al., 2018). En el estudio decisiones en materia de gobernanza. Por ejemplo,
de caso que sigue a este capítulo se incluye un análisis en el sector privado, la mayoría de las evaluaciones
de la “red de impacto” en la crisis de COVID-19. de riesgo suelen abarcar un período de 12 meses
y solo valoran los bienes y servicios económicos,
El gráfico  1.3 muestra que los múltiples factores no los activos fundamentales como la salud de los
climáticos causan una o varias amenazas, lo que ecosistemas. El segundo obstáculo consiste en que
conlleva un riesgo para la sociedad y el medio no suelen tener en cuenta las posibles repercusiones

Gráfico 1.2. Terminología de los principales atributos del riesgo sistémico

Relaciones Comprensión
• Circuitos de del sistema
retroalimentación • No se sabe
• Interacciones • Falta de conocimientos
• Interconexiones • Elementos imprevistos
• Interdependencias • Incertidumbre
• Interrelaciones • Ambigüedad
• Entrelazamiento • Subestimación
• Puntos o fenómenos
de inflexión
Escala • Efectos estocásticos

• Mundial
• Nacional
• Regional Efectos
• Local transfronterizos
• Efectos en cascada
• Complejidad (estructuras
Resultados causales complejas)
• Crisis • Contagio
• Colapso • Impactos indirectos
• Servicios críticos para la sociedad • Efectos en cadena
• Interrupción de los sistemas y • No linealidad (relaciones
servicios esenciales causa-efecto no lineales)
• Fallo de los sistemas económicos, • Efectos dominó
financieros o sociales • Efectos secundarios
• Con impactos o efectos en todo • Efectos más amplios
el sistema
• Consecuencias negativas graves
• Amenazas para la supervivencia
del sistema
• Daños no vinculados

Fuente: basado en Sillmann et al. (2022)

5
Gráfico 1.3. Marco de riesgo ampliado

FACTORES IMPULSORES FACTORES IMPULSORES

CLIMÁTICOS NO CLIMÁTICOS

IMPACTOS

Vulnerabilidad
PROCESOS
CLIMA
SOCIOECONÓMICOS

Trayectorias
Variabilidad
socioeconómicas
natural
Acciones de
Amenazas RIESGO adaptación y
Cambio climático mitigación
antropogénico
Gobernanza
Grado de
exposición

EMISIONES Y CAMBIO
EN EL USO DEL SUELO

FACTORES IMPULSORES
NO CLIMÁTICOS

Fuente: Zscheischler et al. (2018), adaptado de IPCC (2014a)

del cambio climático a medio o largo plazo. La La pandemia de COVID-19 nos recuerda con crudeza
contabilidad del sector público, especialmente en que ni un virus ni sus efectos pueden contenerse
áreas como la infraestructura, suele ser a más largo dentro de las fronteras de un solo país. En 2020, los
plazo, pero de nuevo solo se centra en medir el valor habitantes de Fiji ya sufrían la reducción del acceso
en términos económicos. Esta estrecha definición del a la atención sanitaria y un enorme daño económico
valor limita los hechos que se ponen sobre la mesa debido al cierre de fronteras y a las repercusiones
al momento de tomar decisiones. La estrechez de en los sistemas globales más amplios, mucho antes
miras en cuanto al alcance y el plazo se traduce en de que se registrara su primer caso de COVID-19
que no hay suficientes incentivos para invertir en la (UNDRR y UNU-EHS, 2022). Del mismo modo, los
reducción de los impactos negativos del consumo efectos del cambio climático y factores como la
y la explotación de los recursos naturales ni de la pérdida de ecosistemas y biodiversidad no respetan
creciente desigualdad socioeconómica. Se presta los límites territoriales humanos.
poca atención a la recuperación de los “activos”
infravalorados cuando su valor se agota. Para los
gobiernos, esto significa que el llamado “análisis de la
1.1.4 Cómo la mente humana simplifica
relación costo-beneficio” a menudo excluye el valor de la complejidad y qué significa esto para
muchos de los bienes y beneficios más preciados para la toma de decisiones en materia
la población, como la salud, el aire y el agua limpios, y de desastres
un futuro seguro para sus hijos.
El GAR2022 también estudia cómo comprender
El tercer obstáculo de los sistemas de medición mejor los sesgos cognitivos de las personas al
es la miopía a la hora de ver cómo los riesgos entender y actuar sobre la información de riesgo
cruzan las fronteras geográficas o sectoriales. Los puede ayudar a esclarecer la brecha entre la
sistemas económicos y las estructuras de gobierno voluntad y la acción para reducir el riesgo y evitar
están limitados por su alineación con las fronteras los desastres. Los científicos cognitivos destacan
políticas y geopolíticas, pero los riesgos no lo están. que las personas ordenan el mundo basándose
en decisiones sencillas, fundamentadas en reglas

6
(heurísticas), que refuerzan sus motivaciones y humanas hagan frente a la complejidad de los
expectativas psicológicas básicas, aunque no sean desafíos globales. Cuestiones como la lucha contra
conscientes de ello. Estos procesos individuales de el cambio climático o la reducción de los efectos de
toma de decisiones interactúan con el entorno social una pandemia mundial no pueden reducirse a un
y las normas culturales y de gobernanza. Aunque los mero proceso lineal de toma de decisiones.
seres humanos a menudo creen que las decisiones
que toman sobre cómo gestionar el riesgo se basan Hay otros recursos heurísticos que también pueden
en el razonamiento y los datos, los científicos ahora obstaculizar la capacidad de las personas para
entienden mejor cómo está configurada la mente tomar decisiones acertadas cuando se trata de
humana para tomar decisiones, y cómo esto a gestionar el riesgo de desastres, como la tendencia
menudo distorsiona el uso de la información sobre a centrarse exclusivamente en lo que tienen delante
el riesgo en la toma de decisiones. (miopía) y la creencia humana de que no ocurrirán
cosas malas (optimismo).
El pensamiento humano puede dividirse en dos tipos
principales: las decisiones que requieren “pensar Esta comprensión de la toma de decisiones humana
despacio” y las que dependen de “pensar rápido” puede indicar cómo replantear los sistemas para
(Kahneman, 2013). El pensamiento lento se refiere acelerar la reducción de riesgos. Si los incentivos en el
al pensar de manera deliberada que la mayoría tiene entorno social pueden alinearse con estas tendencias
en mente cuando habla del razonamiento humano: heurísticas o sesgos, y los sistemas de gobernanza
se centra en la maximización de las expectativas. se reconfiguran para fomentar un comportamiento y
Este es el tipo de decisión que se asocia con un una toma de decisiones basados en el riesgo, se hace
desarrollo sólido a largo plazo, opciones personales real la posibilidad de un cambio de comportamiento
bien razonadas y una buena gobernanza. significativo. Por ejemplo, los estudios demuestran
que los responsables de la toma de decisiones son
Asimismo, hay otra forma de pensar que es más propensos a adoptar medidas de reducción
igualmente importante, aunque suele vincularse de pérdidas si se les dice que, en los próximos 25
con el tipo de decisiones ágiles necesarias en años, existe una probabilidad mayor de uno de cinco
situaciones de emergencia. La mente humana de que al menos un incendio forestal grave, una
está configurada para considerar los desastres inundación u otro desastre cause daños a sus bienes,
como acontecimientos de pensamiento rápido que en lugar de que se les diga que hay una probabilidad
requieren una toma de decisiones rápida y binaria. anual de uno entre cien de que se produzca dicho
Sin embargo, la reducción de riesgos y el aumento desastre (Slovic et al., 1978). Esto sugiere que una
de la resiliencia, así como la acción humanitaria mayor atención al diseño de productos, servicios y
planificada o anticipada, también piden una métodos de comunicación puede redoblar la eficacia
reflexión deliberada o lenta en el ámbito individual de los esfuerzos en la reducción de riesgos. También
y en el organizacional. significa que los sistemas de gobernanza deben
mejorar los procesos de consulta y “comprobación de
Además de pensar rápido y lento, la mente humana la realidad”, para permitir una toma de decisiones más
ha desarrollado otros atajos para lidiar con la meditada y ágil frente al riesgo sistémico.
complejidad, lo que puede afectar negativamente
su capacidad para tomar decisiones sobre el riesgo
de desastres. En la mayoría de las condiciones, las 1.1.5 Por qué es esencial la
personas utilizan la heurística, o atajos mentales, comunicación de riesgos
para ayudar a encontrar soluciones a los problemas No comunicar el riesgo de forma eficaz —incluso
que se les plantean. Estos recursos tienden a no comunicarlo en absoluto— puede alimentar los
simplificar la toma de decisiones, en lugar de hacer rumores, erosionar la confianza, obstaculizar las
una estimación completa de la mejor respuesta soluciones y aumentar el riesgo.
general. Las personas casi nunca son conscientes
de que emplean esos atajos mentales, ya que la Las estrategias de comunicación que reflejan la
mayoría de ellos se originan en la parte del cerebro naturaleza sistémica del riesgo y que se basan en
que procesa los comportamientos automáticos. el diálogo continuo pueden ayudar a comprender
el grado de exposición, la vulnerabilidad y las
Uno de los atajos más utilizados es simplificar la amenazas. Del mismo modo, estos procesos
complejidad intentando determinar una causa y un pueden reconocer y respetar las prioridades locales,
efecto lineales (Kahneman, 2013). Sin embargo, tal y los conocimientos indígenas y las cosmovisiones.
como se ha comentado anteriormente sobre el riesgo Pueden impulsar la innovación, propiciar el trabajo
sistémico, esta tendencia a la simplificación excesiva entre generaciones, fomentar la confianza y
puede no estar ayudando a que las sociedades fortalecer la transparencia. Esto puede aumentar

7
la confianza y la motivación de las personas para del riesgo fundamentada en la confianza mutua entre
tomar decisiones fundamentadas y actuar, lo que en generalistas, especialistas y comunidades de riesgo.
última instancia contribuye a un cambio en la forma Este enfoque exige contar con una terminología o
en que las sociedades se relacionan con el riesgo. jerga común, identificar de manera colaborativa los
cuellos de botella y establecer un vínculo directo con
Las sociedades disponen de más datos que nunca la toma de decisiones en materia de gobernanza.
sobre los riesgos. Sin embargo, sigue siendo poco
frecuente mantener conversaciones productivas Reducir, gestionar y evitar la creación de riesgos
al respecto con las personas adecuadas, en el requiere una comprensión profunda de procesos
momento oportuno y a la escala adecuada. Para que espacial y temporalmente complejos a diferentes
se modifique el modo en que las personas entienden escalas. Las diferencias entre la teledetección, la
el riesgo, lo analizan y actúan en consecuencia, es modelización, las fuentes de datos oficiales y lo que
necesario que se produzcan avances radicales en ocurre sobre el terreno son, a menudo, demasiado
la forma de hacerlo. Esto requiere de comunicación grandes para que los datos puedan utilizarse
mutua y de colaboraciones transfronterizas e con éxito en los análisis o proyectos locales. Sin
interdisciplinarias que aporten conocimiento, embargo, los procesos participativos y los enfoques
perspectivas múltiples, visión estratégica y de colaboración abierta suelen salvar esta brecha,
creatividad. También se precisa hacer mayor hincapié sobre todo gracias a los avances en las tecnologías
en el reconocimiento de los sesgos que llevan a los de la comunicación.
principales responsables del sector privado y público,
así como al público en general, a negar o ignorar los Para ayudar a contextualizar los datos existentes y
desastres y otros fenómenos extremos. resaltar las lagunas de datos críticos, es importante
captar de forma realista cómo minimizar la
incertidumbre dentro de los datos de riesgo traducidos,
1.1.6 Por qué los datos son esenciales y cómo romper las barreras de la coproducción
para entender el riesgo sistémico reconociendo e integrando las necesidades y
En la era de la información, los expertos pueden preocupaciones locales. Estos mismos enfoques
desarrollar herramientas y prestar servicios, pero el resultan igualmente esenciales para ayudar a
paso final corresponde a los responsables de la toma comprender la vulnerabilidad y el grado de exposición
de decisiones y a los agentes locales. Se necesita posibles en el futuro a través de la gestión prospectiva
todo un ecosistema para generar una comprensión del riesgo de desastres (GRD) (IPCC, 2021a; Birkmann
del riesgo e involucrar a las comunidades en riesgo. et al., 2015; Jurgilevich, 2021).
Hacerlo significa reconocer y explorar el grado en
que los algoritmos son producto de las perspectivas,
las prioridades y los sesgos de sus desarrolladores. 1.2 Transformar la gobernanza
También exige considerar las implicaciones éticas y de del riesgo en la era del riesgo
derechos humanos que tienen la analítica de riesgos y
las soluciones impulsadas por la tecnología, como la sistémico
inteligencia artificial. Sin datos, la toma de decisiones
La reducción efectiva del riesgo requiere de
sobre desastres es ciega. Sin infraestructura para
concienciación, formación de una intención de actuar,
interpretar los datos e instrumentar las decisiones, la
identificación y selección de un plan de acción, y la
gobernanza del riesgo queda paralizada.
ejecución de ese plan. Los sesgos y las influencias
Los sistemas de RRD basados en datos pueden pueden distorsionar la acción efectiva en cada
ayudar a gestionar los riesgos de desastres y evitar etapa. Por ejemplo, centrarse en lograr el crecimiento
sufrimientos innecesarios, pero solo si la gestión económico según los modelos de desarrollo
de riesgos pasa a formar parte del ADN común de existentes está creando sistemas humanos inestables
las partes interesadas a diferentes niveles, y si los e insostenibles, lo que aumenta el riesgo sistémico en
responsables de elaborar políticas entienden que es forma de cambio climático y pérdida de biodiversidad.
necesario aceptar la incertidumbre. De lo contrario, ni Un enfoque miope sobre el crecimiento como principal
siquiera la estrategia de macrodatos más avanzada señal de bienestar ha llevado a no invertir un pequeño
podrá reducir el riesgo. Aprovechar el valor añadido de porcentaje del producto interno bruto (PIB) mundial
los sistemas de gestión de riesgos basados en datos en la prevención de la amenaza existencial del cambio
requiere el desarrollo de una “mente de colmena”, en climático. Esto significa que los gobiernos no invierten
la que confluyan diferentes disciplinas y perspectivas en medidas de reducción de riesgos ni reconocen el
para comprender mejor las opciones y fundamentar las potencial de crecimiento exponencial de las crisis
decisiones. Para lograrlo hay que fomentar una cultura (como se vio durante la pandemia de COVID-19). Esta
realidad lleva a que se ignoren las vulnerabilidades

8
sociales de individuos y grupos y a que no se aborden capaces de utilizar enfoques transdisciplinarios y de
las desigualdades estructurales que hacen que las colaboración. El Capítulo 5 describe cómo los sistemas
amenazas se conviertan en desastres. vigentes no recopilan los datos adecuados, los activos
clave se subestiman en la toma de decisiones y se
Las medidas inmediatas que pueden ayudar a pierden oportunidades de aprendizaje. El Capítulo 6
catalizar las transformaciones imprescindibles para examina cómo el pensamiento sistémico requiere
abordar el riesgo sistémico incluyen: que se trabaje en todos los sectores y disciplinas
tradicionales y que se desarrollen nuevas formas de
1. Medir lo que valoramos. trabajo que incorporen diferentes visiones del mundo,
2. Diseñar sistemas que tengan en cuenta cómo la incluidos los conocimientos indígenas y tradicionales,
mente humana toma decisiones sobre el riesgo. para mejorar la toma de decisiones.
3. Reconfigurar los sistemas de gobernanza
y financieros para que funcionen en todos La Parte II analiza por qué es tan poco óptima la
los ámbitos y se diseñen en consulta con las toma de decisiones sobre la reducción de riesgos y el
personas afectadas. tratamiento de los riesgos sistémicos. El Capítulo 7
detalla cómo una mejor comprensión de la toma de
A lo largo de este informe se exploran los desafíos decisiones humanas sobre el riesgo puede utilizarse
y las posibles soluciones disponibles para ayudar para acelerar una actuación eficaz. También identifica
a abordar mejor el riesgo sistémico para un futuro las formas en que los sistemas pueden transformarse
sostenible. El GAR2022 se propone dar una nueva o adaptarse para gestionar mejor el riesgo. El
mirada a lo que se puede hacer para reencaminar los Capítulo 8 examina cómo es posible reconfigurar los
esfuerzos de reducción de riesgos en todo el mundo, sistemas de incentivos y comercializar productos y
para ayudar a los gobiernos y a los responsables de servicios de reducción de riesgos para que colaboren
elaborar políticas a considerar las opciones existentes con el funcionamiento de la mente humana, y no
e impulsar la acción para acelerar la reducción de vayan en su contra. El Capítulo 9 subraya que es
riesgos. Estos objetivos y preocupaciones también esencial cambiar la comunicación en torno a la
son compartidos por las partes interesadas de todas reducción de riesgos, especialmente cómo pasar de
las regiones (recuadro 1.2). los enfoques descendentes al diseño conjunto y a la
toma de decisiones consultivas basadas en datos
1.3 Resumen de la estructura puede intensificar el desarrollo de la resiliencia.

de este informe La Parte III se centra en lo que debe ocurrir para

acelerar la reducción del riesgo. Los Capítulos 10 y
La Parte I expone el problema de que la comunidad 11 exploran los recientes avances en los enfoques
mundial no está en vías de reducir el riesgo. El estudio de modelización y aprendizaje que están mejorando
de caso que sigue a este capítulo introductorio la forma de entender el riesgo sistémico, y cómo
explora cómo la pandemia de COVID-19 pone de están ayudando a agilizar el aprendizaje y abordar
manifiesto la necesidad de comprender y actuar el riesgo en un mundo incierto. El Capítulo 10 se
mejor ante el riesgo sistémico (Estudio de caso centra en los últimos avances en la modelización
sobre COVID-19 y el riesgo sistémico). del riesgo sistémico. El Capítulo 11 profundiza
en la aplicación de estas herramientas en todo el
El Capítulo 2 documenta cómo la combinación de mundo. El Capítulo 12 describe cómo, ante el riesgo
las amenazas preexistentes y las acciones humanas sistémico mundial, los sistemas de gobernanza
está creando un riesgo mayor, más peligroso y más deben evolucionar con rapidez y reconocer que los
sistémico y llevando a las sociedades y al planeta desafíos que se plantean en la economía, el medio
hasta sus límites. El Capítulo 3 describe cómo los ambiente y la igualdad ya no pueden disociarse.
desastres recurrentes y las consecuencias ecológicas La necesidad de actuar es más evidente en los
del cambio climático y otras decisiones de desarrollo sistemas alimentarios, que se analizan como último
socavan los ODS y las metas mundiales de cambio estudio de caso en el informe (Estudio de caso
climático y reducción de riesgos. Asimismo, señala sobre sistemas alimentarios y riesgo sistémico).
dónde existen oportunidades para aprovechar las
sinergias entre la reducción del riesgo y el logro El Capítulo 13 del informe concluye con un
del desarrollo sostenible con el fin de acelerar los llamamiento a la acción para acelerar la reducción
resultados. El Capítulo 4 expone cómo abordar las de riesgos, abordar mejor el riesgo sistémico y
causas profundas de la vulnerabilidad y los factores construir un mundo más seguro y resiliente para
de riesgo puede tener efectos positivos para evitar hoy y para las generaciones futuras.
y reducir el riesgo y para aumentar la sostenibilidad
si los sistemas de gobernanza y conocimiento son

9
Recuadro 1.2. Perspectivas regionales sobre los retos y las oportunidades de la gobernanza del riesgo
Los informes de evaluación regional, las plataformas regionales, los planes de acción y las agendas
de RRD en evolución en África, las Américas, los Estados Árabes, Asia y el Pacífico, así como Europa y
Asia Central, ponen de manifiesto los retos y las oportunidades que dan forma a su aplicación regional,
nacional y local. Todas las plataformas regionales se reunieron durante el mes de noviembre de 2021,
aunque la Conferencia Ministerial de Asia y el Pacífico sobre la Reducción del Riesgo de Desastres se
aplazó debido a la pandemia.

El riesgo como construcción social y los nuevos enfoques de gobernanza del riesgo

● Aplicar un enfoque sistémico y mecanismos de gobernanza del riesgo de desastres inclusivos,

transdisciplinarios y responsables es un mecanismo para superar los factores de riesgo subyacentes
relacionados.
● La pandemia de COVID-19 ha exacerbado los impactos sistémicos del riesgo, como la pérdida de
vidas y medios de subsistencia, los daños a las infraestructuras y los desplazamientos. Incluso
antes de la pandemia, los desastres se habían convertido en una de las principales causas de
desplazamiento forzoso, lo que exigía una acción coordinada para reducir el riesgo a nivel local,
nacional y regional.
● Para hacer frente a los impactos resulta crucial fortalecer los mecanismos de colaboración
transfronteriza para comprender los riesgos, mejorar la gobernanza y reducir los riesgos existentes,
emergentes y futuros.
● La gestión de los ecosistemas y el uso de la sabiduría y las prácticas tradicionales destacaron en la
región de África y el Pacífico.
● La divulgación financiera y social de los riesgos climáticos y la recuperación económica verde y
resiliente a los desastres es vital para mejorar la responsabilidad colectiva de no dejar a nadie atrás,
un foco de atención en todas las regiones.
La igualdad de género y las mujeres como agentes clave del cambio

● En las regiones se hace gran hincapié en el papel clave de las mujeres como líderes y agentes
de cambio para construir vías de desarrollo resilientes, al participar activamente en la creación e
implementación de estrategias, políticas, planes y programas de RRD.
● Los impactos negativos de la pandemia de COVID-19 en el desarrollo social y económico han creado
una vulnerabilidad y un grado de exposición desproporcionados para las mujeres y las niñas, todo
lo cual socava los esfuerzos para lograr la Agenda 2030, así como las agendas regionales. Los
distintos foros regionales han pedido que se adopte un enfoque con perspectiva de género que
tenga en cuenta las necesidades de mujeres, ancianos, niños, jóvenes y personas con discapacidad,
al igual que un nuevo contrato social que establezca enfoques inclusivos de toda la sociedad para
aumentar la resiliencia.
Nuevas colaboraciones y asociaciones

● En todas las reuniones regionales se señaló que la colaboración y la creación de alianzas entre los
sectores críticos son vitales para hacer frente a los riesgos complejos y combinados. Las oportunidades
de colaboración incluyen fortalecer el intercambio de datos nacionales y regionales y aumentar las
investigaciones y los análisis científicos basados en pruebas para la toma de decisiones.
● Asociaciones más sólidas entre las instituciones responsables de la RRD, la gestión medioambiental,
la acción contra el cambio climático, la planificación y la financiación y otros sectores pueden
garantizar un enfoque coherente, integrado y de toda la sociedad para la RRD y la adaptación al
cambio climático en todos los niveles.
● Los sistemas y las prácticas de conocimiento locales e indígenas pueden fomentar la integración
de las perspectivas culturales y generacionales en el diseño y la implementación de estrategias y
planes de RRD y adaptación al cambio climático, a la vez que se reconoce la importancia de proteger
el patrimonio cultural de los riesgos de desastre.

Fuentes: AfRPDRR (2021a, 2021b); Amach (2021); APP-DRR (2021); ARPDRR (2021a, 2021b); EFDRR (2021a, 2021b); PRP
(2021); RPDRR-AC (2021a, 2021b); UNDRR (2021a, 2021b)

10
Estudio de caso

COVID-19 y
riesgo sistémico
La pandemia de COVID-19 ha repercutido en todas las dimensiones de la seguridad humana, incluidos los
sistemas económico, alimentario, sanitario, medioambiental, personal, comunitario y político (Robles, 2022).
Aunque una pandemia global era un riesgo conocido, el mundo no estaba preparado para sus impactos
directos o sistémicos más amplios. Anteriormente se habían propagado enfermedades de los animales a los
humanos, como el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA), la enfermedad por el virus del Ébola, el
síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS), el síndrome respiratorio agudo severo (SARS) y la enfermedad
por el virus del Zika. Sin embargo, las medidas de preparación para la pandemia fueron miopes y se centraron
en las respuestas del sistema sanitario, no en la prevención, la coordinación y el liderazgo, ni en los probables
efectos más amplios de una pandemia mundial (Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response,
2021a). La combinación de vulnerabilidades y grados de exposición preexistentes amplificó el riesgo y condujo
a impactos sistémicos en cascada, como se describe en el modelo conceptual del gráfico que ilustra una red
de impacto sistémico.
Modelo conceptual de la naturaleza sistémica del riesgo y los impactos de la COVID-19

Amenazas Efectos
COVID-19 Grado de exposición Retroalimentación
Refuerzo de
Vulnerabilidades Sistemas
la pandemia
(factor endógeno) Riesgos e impactos
Amenazas
concurrentes Intervenciones

Vulnerabilidades
preexistentes
Grado de
de los grupos exposición
de riesgo Riesgos
al virus
relacionados con derivados de
(y a otras Reducir
la COVID-19 y de una red global
amenazas)
los sistemas
sanitarios Salud
Impactos y
riesgos directos
Intensificación
Intervenciones
Retroalimentación
de las Dependencias
vulnerabilidades Desencadenantes
globales
Sistemas Punto de Riesgos
de salud derivados de
inflexión
una red global Ajuste de las
intervenciones Riesgos
Efectos adversos derivados
en cascada de una red
Vulnerabilidades global
preexistentes de la
población general, los Riesgos e
sectores y los sistemas Sistemas impactos
sociales interconectados
Interconectividad,
y en cascada,
Intensificación de Intensificación de retroalimentación en diferentes
las vulnerabilidades las vulnerabilidades ... sistemas,
Sistemas
Intensificación educativos
fronteras y
de los impactos
Sistemas
escalas
económicos

Fuente: UNDRR y UNU-EHS (2022)

11
 2 NUESTRO MUNDO

1
EN PELIGRO
INTRODUCCIÓN: Las decisiones humanas y las
RECALIBRAR LOS tendencias demográficas
aumentan la probabilidad de
SISTEMAS PARA UN que amenazas como la
ESTUDIO FUTURO RESILIENTE COVID-19 se propaguen de los
animales a los seres humanos
DE CASO: A pesar de las advertencias y los
datos que indicaban que una
y afecten rápidamente a todos
los continentes. El grado de

COVID-19
pandemia estaba a punto de exposición a factores de riesgo
producirse, la mentalidad subyacentes, como los altos
cortoplacista llevó a que la
Y RIESGO
niveles de contaminación
preparación fuera inadecuada y a atmosférica, la inseguridad de
que los sistemas de gobernanza de la vivienda o el acceso limitado
SISTÉMICO todo el mundo tuvieran dificultades
para adaptarse a la nueva realidad.
a los servicios sanitarios, tuvo
un efecto significativo en las
tasas de mortalidad.

12
TRANSICIONES HACIA LA
GOBERNANZA DEL RIESGO
SISTÉMICO
Al comienzo de la pandemia de COVID-19,
la evaluación de las medidas de prepa-
ración se centró en la capacidad de los
sistemas de salud y no en la coordinación
y el liderazgo, aunque estos resultaron ser
factores cruciales para la respuesta y
gestión eficaz de una crisis prolongada.

11 MACRODATOS PARA
TOMAR MEJORES
DECISIONES
La recopilación de datos básicos
a nivel nacional y local se ha
enfrentado a retos como la falta
de información y los errores,

9
pero la pandemia también ha
desencadenado innovaciones
en la generación, la función MEJORAR LA
y el uso de datos dinámicos COMUNICACIÓN
desglosados.
DEL RIESGO

10
ENFOQUES La desinformación y las
campañas antivacunas
EMERGENTES PARA redujeron la confianza en
EVALUAR EL RIESGO las medidas de salud
pública, pero también hubo
SISTÉMICO muchos comunicadores
La pandemia ha puesto de científicos eficaces en los
manifiesto las deficiencias en los medios de comunicación y
cimientos de los datos y en su colaboraciones exitosas
análisis para comprender los centradas en comunidades
puntos de conexión entre los específicas.
sistemas sanitarios y la
vulnerabilidad socioeconómica,
tanto nacional como internacional.

12
3 EL RIESGO SISTÉMICO
COMO RETO PARA EL

4
DESARROLLO CÓMO LAS DECISIONES
SOSTENIBLE HUMANAS GENERAN
Los efectos sistémicos de la
pandemia han desbaratado los
VULNERABILIDAD,
logros de los ODS en casi todos los EXPOSICIÓN Y RIESGO
indicadores. Por ejemplo, si se
utiliza el índice de años de vida, los
DE DESASTRES
costos económicos y sociales de la Aunque la pandemia afectó a todos los
pandemia en 2020 —medidos en países y regiones, la inequidad de las
años de vida perdidos— superaron vacunas ha dejado atrás a los países de
con creces los costos anuales menores ingresos. Las repercusiones
promedio de otros desastres y el sanitarias y económicas en cascada
costo total de todas las epidemias han sido peores para las comunidades
desde el año 2000 hasta 2019. más pobres y marginadas, las mujeres
expuestas a la violencia y las pequeñas
economías dependientes del turismo.

5 CÓMO LOS SISTEMAS SUBESTIMAN

LOS ACTIVOS CLAVE Y LAS
OPORTUNIDADES DE APRENDIZAJE
La pandemia ha suscitado intensos debates sobre lo
que los gobiernos y las sociedades deberían valorar
más (por ejemplo, la salud o la actividad económica; la
restricción de movimientos/el uso de mascarillas o la
“libertad”), y sobre los riesgos considerados aceptables
(como la protección social, la salud mental, la
alimentación y los ingresos frente a la infección, la
enfermedad y los sistemas sanitarios desbordados).

6
CAMBIO DE PERCEPCIONES
SOBRE EL RIESGO
La pandemia ha puesto de manifiesto la
necesidad de reconocer que los sistemas
planetarios y humanos son interdependientes,
y que los sistemas de conocimiento de los
riesgos deben hacerse más flexibles y abiertos
a diferentes visiones del mundo, incluidas las
perspectivas indígenas y tradicionales.

8TRATAR LOS SESGOS

7 CÓMO LOS PROCESOS DE DECISIÓN
Y LOS SESGOS HUMANOS AFECTAN
A LOS RESULTADOS DE LA
REDUCCIÓN DE RIESGOS
PARA INCREMENTAR Durante la pandemia se observó un sesgo
LA INVERSIÓN EN LA inicial de optimismo (“estaremos bien”),
un sesgo de experiencia/disponibilidad
REDUCCIÓN DE RIESGOS (“nuestros hospitales están
Para fomentar el distanciamiento social y sobrecargados”), pesimismo (“no hay
la vacunación, las autoridades sanitarias nada que podamos hacer”), polarización
recurrieron a la regulación y a su política (“nuestro grupo no usa
cumplimiento, y apelaron al sentido de la mascarillas”) y “proteger a mi país”
coherencia social (“estamos juntos en frente a la promoción del bien público
esto”), al miedo a la pérdida (“hazlo por mundial de compartir las vacunas.
tus seres queridos”) y a recompensas
como la promesa de abrir locales de ocio
cuando se alcanzara un determinado 13
porcentaje de vacunación.
El desafío hombres y un 4,0 % para las mujeres en promedio,
con un incremento mayor para las mujeres negras/
La pandemia de COVID-19 ha acentuado las afroamericanas —un 4,9 %— y el más alto para las
vulnerabilidades existentes en los sistemas mujeres hispanas/latinas, con un 6,2 %. Esto refleja
sanitarios. El rápido desarrollo de las vacunas ha una concentración de comunidades marginadas
ido acompañado de una desigualdad en su acceso, y de mujeres que, en general, tienen trabajos peor
con una distribución que favorece a los países más pagados y menos seguros (WEF, 2021b). Las
ricos (Global Dashboard for Vaccine Equity; PNUD, encuestas realizadas en zonas urbanas y rurales
s. f.a), a pesar de los compromisos internacionales de tres países africanos (Burkina Faso, Etiopía y
como el Mecanismo COVAX (Gavi et al., s. f.) y la Nigeria) identificaron graves consecuencias para
estrategia global de vacunación COVID-19 de la los logros de los ODS en materia de educación,
Organización Mundial de la Salud (OMS, 2021a). nutrición y seguridad alimentaria (Hamer, 2021). La
Como los sistemas de salud se vieron desbordados escolarización se hizo imposible para la mitad de
por los pacientes de COVID-19, muchas personas las regiones de Asia y el Pacífico, donde las familias
con enfermedades crónicas tuvieron que retrasar ya carecían de acceso a Internet, y la pérdida de
el tratamiento, lo que afectó a la calidad de la ingresos del hogar hizo que la educación fuera
atención y a los resultados sanitarios a largo plazo inasequible para muchas familias, lo que afectó
(Independent Panel for Pandemic Preparedness especialmente la educación de las niñas (Nguyen,
and Response, 2021a). La salud mental se ha 2021) (capítulo  4). Un estudio de los impactos
deteriorado en todo el mundo, y muchos países sistémicos de la pandemia en el casco antiguo de
también informan de una “pandemia en la sombra” Ahmedabad (India) mostró este patrón en detalle
de violencia de género (Sri et al., 2021). (Kanji et al., 2022a) (capítulo 12).

La pandemia ha tenido un amplio impacto en todos

los sistemas. Si se utiliza el índice de años de vida, Medir lo que valoramos
los costos económicos y sociales de la pandemia
en 2020, medidos en años de vida perdidos, Durante la pandemia, la recopilación de datos
superaron con creces los costos anuales promedio básicos a nivel nacional y local se enfrentó a
de otros desastres y el costo total de todas las desafíos (Dean, 2021), pero la crisis también
epidemias desde 2000 hasta 2019 (Doan y Noy, desencadenó innovaciones en la generación, la
2022). En junio de 2021, el Banco Mundial estimó función y el uso de datos dinámicos desglosados
que los efectos directos e indirectos de la COVID-19 para comprender la vulnerabilidad en los sistemas
habían abocado a la pobreza a 97 millones de y sus efectos en cascada. Después de un comienzo
personas más (Mahler et al., 2021). Los sectores lento, la respuesta mundial incluyó el rápido
que no podían trasladarse a un entorno en línea y intercambio y análisis constante de datos en
los países pequeños que dependen del turismo se tiempo real sobre los síntomas y las repercusiones
vieron especialmente afectados por la restricción de fisiológicas de la COVID-19, los éxitos o fracasos
movimientos y viajes (por ejemplo, en el Caribe y el de los tratamientos experimentales, los datos
Pacífico). Una encuesta realizada en seis ciudades epidemiológicos sobre el lugar y la velocidad de
latinoamericanas reveló que la mayor reducción propagación, las tasas de mortalidad y enfermedad
del bienestar estaba asociada a la pérdida de aguda, y también la investigación y los ensayos de
trabajo o de ingresos, aunque la cohesión social las vacunas (Ellenberg y Morris, 2021). Los datos
proporcionaba un nivel de protección significativo, de movilidad humana de libre acceso, recopilados
lo que pone de manifiesto el papel del capital social por una plataforma de Google y otras plataformas y
en el desarrollo de la resiliencia (Castro et al., de dispositivos de tecnología abierta, se utilizaron para
próxima publicación). Los sistemas financieros evaluar las estrategias de mitigación comunitaria
y presupuestarios globales tampoco estaban destinadas a restringir la circulación de personas.
preparados para hacer frente a un riesgo sistémico En algunos casos, fue posible modelizar la
importante que surgiera fuera de su sector. propagación del virus basándose en movimientos
reales (Ilin et al., 2021).
La pandemia ha exacerbado la desigualdad. El
desempleo aumentó en los Estados Unidos de
América durante el año 2020: un 3,6  % para los

14
Diseñar sistemas que tengan en comunicación, “Venzamos juntos la COVID”, incluía
una popular página de Facebook que facilitaba
cuenta cómo la mente humana la comunicación bidireccional para que la gente
toma decisiones sobre el riesgo pudiera hacer preguntas y compartir experiencias
(Partnership for Healthy Cities, 2020).
La respuesta a la pandemia ilustró los extremos
positivos y negativos de la forma en que las personas
toman decisiones sobre el riesgo, y lo que impulsa a Reconfigurar los sistemas
los gobiernos y a los individuos a actuar. Según un de gobernanza y financieros
estudio realizado en varios países, el mejor factor de
predicción de la adhesión a las restricciones de la para que funcionen en todos
COVID-19 es el sentimiento de “estamos todos juntos los ámbitos y se diseñen en
en esto y tenemos que salir todos juntos de esto”
(Jetten et al., 2020). Un ejemplo exitoso en Viet Nam fue consulta con las personas
la adopción por parte del Gobierno de una estrategia
que evocaba el patriotismo y la valentía para lograr
afectadas
el cumplimiento (Independent Panel for Pandemic Los países con experiencia previa en el SARS, como
Preparedness and Response, 2021b). En Italia, China, la República de Corea y Tailandia, respondieron
inicialmente fue un reto que la ciudadanía cumpliera con mayor agilidad y eficacia que otros países para
con el uso de mascarillas y el distanciamiento social, contener la propagación de la enfermedad. Sus
pero las experiencias personales pronto llevaron a poblaciones estaban sensibilizadas ante la amenaza
la percepción de que la COVID-19 era una amenaza de las pandemias debido a la experiencia previa, y
seria y pertinente. Los residentes se volvieron más ya habían reconfigurado instituciones que estaban
activos a la hora de emprender acciones preventivas mejor preparadas para trabajar en todos los ámbitos
en comparación con sus vecinos europeos que aún con el fin de abordar la propagación de la pandemia
no habían experimentado estos impactos (Meier et (Thompson, 2020). En un esfuerzo por ampliar el
al., 2020). El cumplimiento de las órdenes de usar alcance de la “inteligencia colaborativa” en la futura
mascarillas u otras medidas de mitigación de la respuesta a las pandemias, la OMS también ha
COVID-19 en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda puesto en marcha un centro mundial de inteligencia
del Norte y en los Estados Unidos se polarizó con sobre pandemias y epidemias (OMS, 2021b).
rapidez. Para muchos, se trataba no tanto de una
reducción racional del riesgo como de la exhibición
pública de identidades políticas (Choma et al., 2021;
Kahane, 2021).

La OMS se refirió a una “infodemia” con demasiada

información en general y demasiada información
falsa o engañosa (OMS y OPS, 2022). En algunos
casos, la infodemia causó confusión, desconfianza
y comportamientos de riesgo, así como el
debilitamiento de la respuesta por parte de la sanidad
pública. En Myanmar, donde solo recientemente
había aumentado el acceso a Internet, abundaba
la información poco confiable sobre la COVID-19 en
línea, con personas que compartían mensajes sobre
cómo varios alimentos y bebidas comunes podían
curar la enfermedad (BBC Media Action, 2020).
Para contrarrestarlo, una campaña nacional de

15
Parte
El desafío
I
2. Nuestro mundo
en peligro
En ningún otro momento de la historia moderna la de las sequías, hay una gran variación interanual, pero
humanidad se ha enfrentado a tal serie de amenazas las tendencias actuales indican un alza probable de
y riesgos conocidos y desconocidos, interactuando en más del 30 % entre 2001 y 2030 (de un promedio de
un mundo hiperconectado y rápidamente cambiante. 16 episodios de sequía al año durante 2001-2010 a 21
El creciente número de desastres de mediana y episodios anuales en 2030) (gráfico 2.2). Además, la
gran envergadura registrados refleja una compleja cantidad de fenómenos de temperaturas extremas por
interacción de factores. El crecimiento de la población año está creciendo. Según las tendencias vigentes,
y la expansión de los asentamientos ponen a más casi se triplicará entre 2001 y 2030 (gráfico 2.3).
personas e infraestructuras en la trayectoria de las
Esto también se ve corroborado por las proyecciones
amenazas existentes. Además, hay un aumento de la
climáticas, incluidas las pruebas científicas aportadas
frecuencia e intensidad de las amenazas climáticas
por el Sexto Informe de Evaluación del IPCC, que
como consecuencia del cambio climático (Van Aalst,
indican un aumento de las olas de calor, una mayor
2006; IPCC, 2012, 2014a, 2018a; Otto et al., 2018).
intensidad de las inundaciones y las sequías, y un
En definitiva, el cambio climático agudiza el riesgo incremento del 7  % de las precipitaciones diarias
de desastres de diversas maneras. Incrementa la extremas hasta 2030 (IPCC, 2021a). Según las
probabilidad, la frecuencia y la intensidad de las tendencias vigentes, el mundo superará el objetivo del
amenazas climáticas, lo que afecta la vulnerabilidad Acuerdo de París de 1,5 °C de subida de la temperatura
de todas las amenazas debido a tensiones e media máxima global a principios de la década
impactos socioeconómicos a largo plazo, como los de 2030, lo que intensificará aún más el ritmo y la
desplazamientos, y altera los patrones de exposición gravedad de las amenazas (IPCC, 2021a).
a medida que las condiciones climáticas cambian y
Los gráficos 2.1, 2.2 y 2.3 son subestimaciones en el
las amenazas surgen en nuevas localidades.
sentido de que los sistemas de datos aún no resultan
Los fenómenos de desastres reportados por año suficientes para registrar la gran proporción de
aumentaron de manera significativa en las últimas amenazas de evolución lenta y de desastres extensos
dos décadas. Aunque hubo un número relativamente subnacionales, localizados o de pequeña escala. Un
mayor de años pico de desastres en la década 2000- asombroso 99,7 % de todos los fenómenos de desastre
2009 en comparación con la década 2010-2019, la entre 1990 y 2013 se corresponde con desastres
frecuencia general sigue siendo la más alta de todos menores que implicaron menos de 30 muertes o
los tiempos. Entre 1970 y 2000, las notificaciones menos de 5.000 viviendas destruidas (UNISDR, 2015).
de desastres de mediana y gran envergadura se Miles de estos fenómenos de menor escala pasan
situaban en un promedio aproximado de 90 a 100 desapercibidos todos los años porque no generan
por año, pero entre 2001 y 2020 el número notificado grandes impactos a nivel nacional o internacional;
de tales sucesos subió a 350-500 por año. Entre sin embargo, producen un flujo constante de pérdidas
ellos se encuentran los desastres geofísicos, como locales (UNDRR, 2021a).
los terremotos, tsunamis y volcanes; los desastres
relacionados con el clima y la meteorología; y los
brotes de amenazas biológicas, como las plagas de
2.1 Comprobar la realidad:
los cultivos y las epidemias (análisis de la UNDRR el riesgo real frente al
basado en la Base de Datos Internacional de
Desastres [EM-DAT; CRED, 2021]).
riesgo percibido
Si las tendencias existentes se mantienen, el 2.1.1 Percepción del riesgo
número anual de desastres en el mundo puede Los datos son claros: el riesgo está aumentando. No
pasar de unos 400 en 2015 a 560 en 2030, lo que obstante, esta realidad no se refleja en las encuestas
supone un aumento previsto del 40  % durante la de percepción del riesgo individual. La percepción
vigencia del Marco de Sendái (gráfico 2.1). En el caso predominante del riesgo —en particular de las

17
 Gráfico 2.1. Cantidad de desastres 1970-2020 y aumento amenazas a largo plazo— es de optimismo,
previsto 2021-2030 subestimación e invencibilidad. Por ejemplo,
los resultados de una encuesta mundial
sobre riesgos de 2020 sugieren que, aunque
Cantidad de fenómenos de desastre totales

Datos Tendencia
Tendencia general futura los riesgos del cambio climático se entienden
y reconocen en general, una proporción
600
significativa de personas los subestima,
500 sigue siendo escéptica o carece de opinión
400 sobre el tema (Lloyd's Register Foundation,
2020a) (gráfico  2.4). Sin embargo, esas
300
opiniones pueden estar cambiando, sobre
200 todo en zonas que recientemente han
Aumento previsto
100
de los fenómenos sufrido desastres importantes. Por ejemplo,
de desastre del
40 % para 2030 en Estados Unidos, hay pruebas de que,
0 luego de una serie reciente de incendios
1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030
forestales, tornados, olas de calor y
huracanes sin precedentes, más del 75 % del
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021)
público considera que el cambio climático
ya es una realidad (Leiserowitz et al., 2021).
Gráfico 2.4. Percepción del cambio climático en el
Gráfico 2.2. Cantidad de fenómenos de sequía 1970-2020 mundo (2020)
y aumento previsto 2021-2030
¿Hasta qué punto el cambio climático
Datos es una amenaza?
Tendencia general
Cantidad de fenómenos de sequía

30
Tendencia
futura
25

20

15

10

5
Aumento previsto de los fenómenos
de sequía del 30 % para 2030
0
1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021)

Amenaza
41 % muy grave 28 % Algo grave
Gráfico 2.3. Cantidad de fenómenos de temperatura extrema
1970-2020 y aumento previsto 2021-2030
No es una
Datos
Tendencia general
13 % amenaza en 18 % No sabe
absoluto
60
Tendencia
futura
de temperatura extrema
Cantidad de fenómenos

50
Fuente: Lloyd’s Register Foundation (2020a)
40

30 El promedio de la “brecha de percepción

del riesgo” entre estar preocupado por las
20
amenazas y el haberlas experimentado
10 varía del 30 % en América Latina y el Caribe
al 13 % en Australia y Nueva Zelandia. Esto
Es probable que los fenómenos de temperaturas
extremas casi se tripliquen para 2030
0
parece indicar que la experiencia personal
1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

es solo uno de los numerosos factores

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021) que afectan a la percepción del riesgo de
las personas (Lloyd's Register Foundation,

18
Gráfico 2.5. Brecha de percepción del riesgo por región (2020)

+30 +30
+29
+27
+26 +26
+24
+23 +23
+22
+21
+20

58
+15
52
48 +14
47 45
44 43 +13
42 41

35 33 32 34 34
29 30 29
24
22 20 21
18 20
18
15 16
13
8 7 7

Europa del
Norte/Occidental

Australia y
Nueva Zelandia
Asia Sudoriental

África
Meridional

África Central/
Occidental

Asia
Meridional

Asia
Central

Oriente
Medio

África
América Latina
y el Caribe

Oriental
Europa
Meridional

Europa
Oriental

Asia
Oriental

África
del Norte

América
del Norte
El índice de preocupación y experiencia se muestra por regiones. Los índices miden la preocupación y
la experiencia sobre siete amenazas cotidianas (las puntuaciones de los índices regionales son de 100)

Mucha Con Brecha: “mucha preocupación”

preocupación experiencia menos “con experiencia”

Fuente: Lloyd’s Register Foundation (2020b)

2020b) (gráfico  2.5). Al considerar el riesgo de También pierden una proporción mucho mayor de sus
desastres, entran en juego una serie de factores ingresos y activos que las personas que no son pobres
cognitivos, conductuales y socioculturales, pero la cuando se producen los desastres.
percepción del riesgo deviene un factor crucial en la
En el transcurso de una generación, 1.200 millones
forma en que la gente se prepara para las amenazas,
de personas han salido de la pobreza extrema.
las reduce y responde ante estas.
El porcentaje de la población mundial que se
encuentra por debajo del umbral de pobreza extrema
2.1.2 Pérdidas por desastres y pobreza de 1,90 dólares al día no ha dejado de disminuir
La pobreza es una causa y una consecuencia del en los últimos 20 años (Banco Mundial, 2017)
riesgo de desastres, sobre todo del riesgo extensivo. (gráfico 2.6)1. Sin embargo, incluso antes del inicio
Amenazas como la sequía son las que se asocian más de la COVID-19, el progreso hacia la mitigación de la
estrechamente a la pobreza, pero todas las amenazas pobreza se había desacelerado, de modo que no se
que conducen a los desastres coartan el desarrollo estaba en camino de acabar con la pobreza extrema
sostenible. Las personas más pobres y vulnerables son para el año 2030 (ODS 1 sobre pobreza cero). La
las que sufren las peores pérdidas en caso de desastre. proporción de la población mundial que vive en
Las personas pobres tienen más probabilidades de la pobreza extrema se redujo del 15,7  % al 10,0  %
estar expuestas y, por lo tanto, de verse afectadas entre 2010 y 2015, pero después de esa fecha solo
por las amenazas. Además, resulta más probable que ha disminuido 1,8 puntos porcentuales más hasta
dependan de infraestructuras y viviendas frágiles. llegar al 8,2 % en 2019 (Banco Mundial, 2017).

1
El último año con tasas oficiales de pobreza en el mundo es 2017. Las proyecciones de la COVID-19 del Banco
Mundial utilizan las previsiones de crecimiento de junio de 2020 Perspectivas Económicas Mundiales para
2018-2021 y las tasas de crecimiento anuales históricas (2008-2018) específicas de cada país a partir de entonces
(Banco Mundial, 2017).

19
Gráfico 2.6. Proporción de la población mundial que vive por debajo del umbral internacional de pobreza extrema de 1,90 dólares
al día (2002-2015)

30

26
25

21
20
18
Porcentaje

16
15
14 13

11
10 10

2002 2005 2008 2010 2011 2012 2013 2015

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible, indicador ODS 1.1.1 (ONU DAES, 2021)

Los escenarios de recuento de la pobreza más vive por debajo del umbral de pobreza nacional.
optimistas predicen que, en comparación con el Entre los 20 primeros países con un índice promedio
año 2020, otros 37,6 millones de personas vivirán de riesgo de amenazas naturales de INFORM igual o
en condiciones de extrema pobreza debido a los superior a 6,6, el 90 % son países de ingresos medios
efectos del cambio climático en 2030. En el peor y bajos con una tasa de pobreza nacional promedio
de los casos (en el supuesto de que no se tomen del 34  % (Comisión Europea, 2021) (gráfico  2.9).
medidas), el cambio climático abocará a otros 100,7 Esta cifra contrasta con la tasa de pobreza, inferior
millones de personas a la pobreza en 2030 (Jafino al 0,5 %, de los países en el extremo opuesto de la
et al., 2020) (gráfico 2.7). escala de riesgo. Para estos países de alto riesgo
y alta pobreza —que suelen entrar en la categoría
Los impactos sistémicos de la pandemia de
de bajos ingresos— los efectos de los desastres
COVID-19 están generando el primer aumento de la
pueden causar un déficit de ingresos y de consumo,
pobreza mundial desde 1998. En octubre de 2020,
afectar negativamente al bienestar y acarrear
el Banco Mundial estimó que la pandemia había
importantes retrocesos en el desarrollo humano y
retrasado los objetivos de erradicación de la pobreza
económico, con consecuencias a largo plazo.
entre 6 y 7 años, puesto que los niveles de pobreza
ya se habían acercado a los de 2017 (Banco Mundial, Dentro de los países de alto riesgo, un mayor
2020a; Yonzan et al., 2020) (gráfico 2.8). La pandemia porcentaje de hogares pobres está expuesto a
hizo que 97 millones de personas más vivieran en la los desastres en comparación con los no pobres
pobreza en 2020, un incremento sin precedentes en (gráfico  2.10). Por ejemplo, después del paso del
la historia. Asia Meridional y África Subsahariana ciclón Aila por Bangladesh en 2009, el 25  % de los
experimentaron los mayores aumentos, con 32 y hogares pobres estuvieron expuestos a sus efectos,
26 millones de personas más, respectivamente, por frente a solo el 14 % de los hogares no pobres (Akter
debajo del umbral internacional de pobreza debido a y Mallick, 2013). En Viet Nam, el mayor porcentaje
la pandemia en 2020 (Jafino et al., 2020). de hogares pobres expuestos a las inundaciones se
concentra en las zonas urbanas, ya que la escasez
Según el índice de riesgo de amenazas naturales de
de tierras está empujando a las poblaciones pobres
INFORM, la mayoría de los países que se enfrentan
a asentarse en zonas de mayor riesgo (Nguyen y
a un alto riesgo de desastres equivalen también a
Winters, 2011; Nguyen et al., 2013). La falta de acceso
aquellos con un alto porcentaje de población que
a medidas de protección social y a herramientas

20
Gráfico 2.7. Cantidad de personas adicionales (en millones) que se ven empujadas a la pobreza debido al cambio climático:
proyecciones para 2020 hasta 2030

180

pobreza extrema para 2030 debido a los desastres

Cantidad adicional de personas que vivirán en la
160

y al cambio climático (millones)

140

120

110 100,7

80

60

40 37,6

20

0
Escenario pesimista
Escenario optimista

Fuente: Jafino et al. (2020)

Gráfico 2.8. Proyección de la pobreza extrema mundial para 2030: el impacto de la COVID-19 en la reducción de la pobreza

10
9.2

8
COVID-19 PROYECCIÓN
Porcentaje

7 A LA BAJA
6,7 COVID-19 PROYECCIÓN
DE REFERENCIA
6 6,1
PRE-COVID-19
PROYECCIÓN

4
3 OBJETIVO DE 3 %
PARA 2030

2
2020

2024

2026
2022

2029

2030
2023

2027

2028
2025
2016

2019

2021
2017

2018
2015

Fuentes: Lakner et al. (2020); Banco Mundial (2020a); Yonzan et al. (2020)

21
Gráfico 2.9. Principales países con los niveles más altos en el índice de riesgo de amenazas naturales de INFORM y sus
porcentajes de población por debajo del umbral de pobreza nacional (2021)

Porcentaje de personas que viven por debajo del umbral de pobreza nacional (%)
0 10 20 30 40 50 60 70 80

Filipinas (8,4)
Puntuación del índice de riesgo de amenazas naturales de INFORM

Bangladesh (8,2)

Myanmar (7,8)

India (7,7)

Indonesia (7,7)

Pakistán (7,4)

Viet Nam (7,4)

Haití (7)

Somalia (6,9)

Ecuador (6,9)

Afganistán (6,7)

Irán (República Islámica del) (6,7)

Guatemala (6,7)

República Dominicana (6,7)

Papua Nueva Guinea (6,7)

El Salvador (6,6)

Nicaragua (6,6)

Honduras (6,5)

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el índice de riesgo de amenazas naturales de INFORM (Comisión Europea, 2021)
y la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (UN DESA, 2021)

de distribución de riesgos, como los seguros, hace Esa correlación se confirma en los efectos de la
que las personas en situación de pobreza se vean a COVID-19. La pandemia ha agravado la tendencia
menudo obligadas a utilizar sus ya limitados activos al alza de los precios de los alimentos en todo el
para amortiguar las pérdidas por desastres, lo que mundo, lo que hace que los alimentos nutritivos sean
las sume en una mayor pobreza. inasequibles para millones de familias que ya están
luchando para hacer frente a las pérdidas de ingresos.
2.1.3 Pérdidas por desastres y hambre El hambre y la malnutrición son mucho más graves
Los desastres y la seguridad alimentaria están en los países con sistemas agroalimentarios muy
relacionados de muchas maneras. A nivel local, los dependientes de las precipitaciones, la variabilidad
desastres dañan directamente los cultivos, el ganado de la temperatura y las sequías graves, y en los que
y los medios de subsistencia. En el ámbito nacional los medios de subsistencia de una alta proporción de
o internacional, tienen un impacto sistémico en las la población dependen de la agricultura. Por ejemplo,
cadenas de suministro y el comercio internacional. en 2020, el nivel promedio de subalimentación
Existe una correlación positiva entre los años de en los países con alto grado de exposición a las
grandes pérdidas por desastres y los picos globales perturbaciones climáticas era 3 puntos porcentuales
en el índice de precios de los alimentos (gráfico 2.11). más elevado que en los países con bajo o nulo grado
de exposición (gráfico 2.12)

22
 Gráfico 2.10. Porcentaje de hogares pobres y no pobres expuestos a desastres (ejemplos seleccionados 1997-2014)

REGIONES

ORIENTE MEDIO Y Pobre

ÁFRICA DEL NORTE
46 % 35 % No pobre

PAÍSES CIUDADES

BANGLADESH GUATEMALA MUMBAI

25 % 14 % 35 % 29 % 41 % 23 %

GUYANA HAITÍ KENYA SAN SALVADOR

40 % 30 % 75 % 45 % 99 % 95 % 9% 8%

NEPAL VIET NAM TEGUCIGALPA

56 % 50 % 38 % 29 % 17 % 11 %

Los límites y nombres mostrados y las designaciones utilizadas en este mapa no implican la aprobación ni la aceptación oficial de las Naciones Unidas.

Nota: Dada la falta de datos internacionales sobre esta cuestión, los ejemplos de regiones, países y ciudades se seleccionaron a
partir de una revisión bibliográfica para identificar dónde se habían realizado estudios específicos y utilizar los datos disponibles
de estos estudios. Cada fuente tiene una definición distinta de personas “pobres” y “no pobres”. La definición del grado de
exposición difiere según el tipo de amenaza y el contexto en el que se produce.
Fuente: Análisis de la UNDRR, basado en las referencias bibliográficas de: Bangladesh (Akter y Mallick, 2013); Guatemala
(Tesliuc y Lindert, 2002); Guyana (Pelling, 1997); Haití (Fuchs, 2014); Kenya (Opondo, 2013); Oriente Medio y África del Norte
(Banco Mundial, 2014); Mumbai (Baker et al., 2005; Ranger et al., 2011); Nepal (Gentle et al., 2014); San Salvador y Tegucigalpa
(Fay, 2005); y Viet Nam (Nguyen et al., 2013)

23
Gráfico 2.11. Riesgo y hambre: relación entre el impacto de los 2.1.4 Pérdidas por desastres y
desastres y el índice de precios de los alimentos (1990-2020)
desigualdades de género
364,10 b Reducir la pobreza aumenta positivamente
400
la resiliencia ante los desastres y también
tiene fuertes asociaciones positivas con
350 la eliminación de las desigualdades de
género. El menor acceso de las mujeres a
300 los recursos económicos y a las funciones
laborales, familiares y públicas se traduce
118,8 en una diferencia de género en la resiliencia
250
27,09 b ante los desastres y el cambio climático. Las
mujeres como grupo no son innatamente
200
más vulnerables que los hombres, pero las
67,1 desigualdades de género contribuyen a la
150 desproporción de los riesgos (Neumayer y
Plümper, 2007).
100
Aunque los datos desglosados por género
50
sobre los efectos de los desastres aún
resultan insuficientes, las diferencias de
género en el acceso a los medios económicos
y financieros para la recuperación son
2018
2020
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
1900
1992
1994
1996
1998
2000
2002

reveladoras. La brecha salarial entre hombres

Pérdidas por desastres Índice de precios de y mujeres persiste como un reto global clave.
(miles de millones de dólares) los alimentos Las mujeres reciben en promedio un 15  %
menos de remuneración que los hombres y, por
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021), lo tanto, tienen menos recursos económicos
índice de precios de los alimentos (FAO, 2021a) y Monitor del para desarrollar resiliencia y recuperarse de
Marco de Sendái (SFM) (UNDRR, 2021c) las crisis (PNUD, s. f.; FEM, 2019). Esto se ve
agravado por el menor acceso personal de las
mujeres a la financiación inmediata en caso
de emergencia, que es en promedio un 10 %
menor que el de los hombres (gráfico 2.13).
Gráfico 2.12. Cantidad de personas subalimentadas y
prevalencia de la desnutrición en los países (2020) Aunque la brecha de género para acceder
Países con alto grado Países con bajo grado a la financiación en situaciones de
de exposición a los de exposición a los emergencia es mayor en los países de
extremos climáticos extremos climáticos ingresos medios y bajos (gráfico  2.13), el
promedio mundial de los países de ingresos
altos también muestra la disparidad, ya
que el 72  % de los hombres y el 66  % de
las mujeres tienen acceso individual a
financiación en situaciones de emergencia
(Banco Mundial, 2021a).

Los efectos diferenciados por género de los

desastres y las respuestas sociales a estos
pueden exacerbar la desigualdad de género,
especialmente en el acceso a los recursos
Prevalencia de la económicos, lo que conduce a un mayor
11 % desnutrición (2020) 7 %
empobrecimiento y a una menor resiliencia
ante futuros desastres. Según un estudio
Cantidad de reciente realizado en Bangladesh sobre la
83 % personas 24 % dimensión económica de la vulnerabilidad de
desnutridas las mujeres durante los ciclones, se identifican
siete desafíos o problemas comunes: subida
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021)
y FAOSTAT (FAO, 2021a)
del desempleo, disminución de las opciones

24
de subsistencia y aumento de la pobreza; incremento como Asia y el Pacífico (Bhalla, 2018), así como en
de la inseguridad alimentaria; pérdida de bienes; diversos países y escenarios de desastres como
abandono de la educación por parte de las niñas; los incendios forestales en Australia (Parkinson y
matrimonio precoz; migración; y desplazamiento a Zara, 2011), los ciclones en Bangladesh (Rezwana
largo plazo (Sultana, 2022). Entre estos efectos, los y Pain, 2020) y las inundaciones y huracanes en los
cuatro primeros son inmediatos, mientras que los tres Estados Unidos (Gearhart et al., 2018).
últimos son indirectos y duraderos. Otros estudios han
encontrado disparidades de género en el apoyo para la La supervisión durante la pandemia de COVID-19
recuperación de desastres en áreas como el empleo ha puesto de manifiesto la “pandemia en la
y los medios de subsistencia, donde, por ejemplo, los sombra” de la violencia de género en todo el mundo
programas formales pueden centrarse en los trabajos (UNFPA, 2020; Emandi et al., 2021; OMS, 2021c).
realizados principalmente por los hombres y no Por ejemplo, según un estudio reciente sobre el
reconocer los medios de subsistencia de las mujeres impacto de los cierres por COVID-19 y las pérdidas
en el sector informal o las pérdidas no aseguradas económicas asociadas en las poblaciones urbanas
que sufren en los huertos de alimentos, la pesca y la de cuatro ciudades latinoamericanas, existe una
agricultura (OIT, 2020). alta correlación entre estas tensiones y la violencia
dentro del hogar, la depresión y la ansiedad, que
El aumento de la violencia de género durante las afectan a las mujeres y a las personas de diversas
emergencias, los desplazamientos por desastres y orientaciones sexuales e identidades de género (en
los desastres de evolución lenta constituye también Coquimbo y Santiago en Chile, Lima en el Perú y
una preocupación clave. Múltiples estudios han Santo Domingo en la República Dominicana) (Castro
resaltado este reto a nivel mundial, en regiones et al., de próxima publicación).

Gráfico 2.13. Acceso diferenciado por género a la financiación en situaciones de emergencia (excluidos los países de renta alta)

70 %
64 %
60 % 60 %
58 %
53 % 53 % 54 %
50 % 50 %

40 % 41 %
39 % 49 %

33 %
30 %
38 %

20 %

10 %

0%
Asia Oriental Europa y América Oriente Medio Asia África
y el Pacífico Asia Central Latina y y África Meridional Subsahariana
el Caribe del Norte

Sin incluir los ingresos elevados

Masculino Femenino

Nota: Los porcentajes indican la proporción de personas (hombres y mujeres) que declaran que, en caso de emergencia, les es
posible reunir 1/20 del ingreso nacional bruto per cápita en moneda local en un mes (por ejemplo, mediante ahorros, ingresos
complementarios, acceso a préstamos y créditos).
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el Banco Mundial (2021a)

25
Si se utilizan los datos de los ODS, también se pueden datos disponibles sobre los ODS se demuestra una
observar correlaciones estadísticamente significativas fuerte relación entre la afectación por desastres y la
entre la violencia de género y el hecho de verse cantidad de mujeres víctimas de trata de personas
afectado por desastres. Un análisis de los datos de los detectadas (gráfico  2.15) en todas las regiones,
ODS (gráfico  2.14) muestra una fuerte relación entre excepto en África del Norte, Asia Occidental y
la cantidad de personas afectadas por el desastre y la Oceanía. Si bien la disponibilidad de datos sobre
cantidad de mujeres víctimas de homicidio intencional esta cuestión (en particular en las regiones con
(las estadísticas de los ODS se basan en el número de escasez de información) aún constituye motivo de
víctimas por cada 100.000 habitantes). Partiendo de la preocupación, señala la necesidad de comprender
investigación anterior sobre el aumento de la violencia mejor las repercusiones en cascada y sistémicas de
de género durante los desastres, esto sugiere que las los desastres en el bienestar (OIM, 2017).
tensiones socioeconómicas y psicológicas adicionales
de los desastres en las personas afectadas exacerban Gráfico 2.15. Relación entre la afectación por desastres y la
la vulnerabilidad a través de repercusiones sociales trata de mujeres y niñas (2015-2021)
indirectas. Esto socava aún más la capacidad de Fuente: Análisis de ONU DAES basado en la Base de Datos
afrontamiento, la cohesión social y el bienestar, lo que Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
en este ejemplo tiene un impacto desproporcionado en Sostenible (ONU DAES, 2021)
mujeres y niñas.

Gráfico 2.14. Relación entre la afectación por desastres y los

homicidios intencionales de mujeres (2015-2022) Indicador ODS 16.2.2 Víctimas detectadas

Fuente: Análisis del Departamento de Asuntos Económicos

de tráfico de personas (cantidad)

y Sociales de las Naciones Unidas (ONU DAES) basado en

la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (DONU DAES, 2021)
Indicador ODS 16.1.1 Víctimas detectadas de
homicidio intencional, por sexo (mujeres)

Indicador ODS 1.5.1 Cantidad de personas

afectadas por desastres (número)

Región
América Latina y el Caribe
Norte de África y Asia Occidental
Asia Central y Meridional
Asia Oriental y Sudoriental
Europa y América del Norte
Indicador ODS 1.5.1 Cantidad de personas África Subsahariana
afectadas por desastres (número) Oceanía

Región
Asia Central y Meridional
Europa y América del Norte
América Latina y el Caribe
Norte de África y Asia Occidental En resumen, las desigualdades de género
África Subsahariana preexistentes y los diferentes papeles o funciones
Oceanía
de género en las sociedades influyen en el grado
Asia Oriental y Sudoriental
de exposición, la vulnerabilidad, la capacidad de
afrontamiento y la preparación en relación con los
desastres (gráfico 2.16).
La trata de personas es otro de los efectos
secundarios reconocidos de los desastres, que tiene
una importante dimensión de género. Al analizar los

26
 Gráfico 2.16. RRD y factores de riesgo en función del género Además, una cuarta parte de la población urbana
mundial vive en asentamientos informales en
FACTORES DE condiciones de pobreza (gráfico  2.18). Alrededor de
RIESGO DEFINIDOS 1.000 millones de personas en los países en desarrollo
POR LA DINÁMICA son vulnerables a los desastres porque viven en casas
DE GÉNERO
Impacto
hacinadas y mal construidas, con altos niveles de
Desigualdad exposición y sin servicios de emergencia adecuados o
de los
Desastres desastres Grado de
de género Sociedad
exposición capacidades de afrontamiento (División de Población
Vulnerabilidad de las Naciones Unidas, 2018; Banco Mundial, 2022).
Capacidad de
afrontamiento
Preparación Gráfico 2.18. Porcentaje de la población urbana que vive en
asentamientos informales por región (2018)

RRD Mundo 29 %
África
Subsahariana 55 %
Asia Meridional 45 %
Las investigaciones también indican que las mujeres Estados Árabes 44 %
desempeñan un papel crucial a la hora de ampliar la
preparación para desastres, ya que aportan una gran
Asia Sudoriental 33 %
cantidad de conocimientos, capacidades y enfoques Asia Nororiental 31 %
América Latina
basados en las necesidades para la toma de y el Caribe 24 %
decisiones. Sin embargo, resulta imprescindible que Europa y
Asia Central 14 %
la participación de las mujeres en estas funciones Pacífico 11 %
se institucionalice en la GRD (Picard, 2021). América del Norte 0,01 %
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
2.1.5 Riesgo y urbanización Porcentaje de la población urbana que
vive en asentamientos informales
La relación entre pobreza y riesgo se ve agravada por
la rápida urbanización en todo el mundo. En 2017, Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el Banco Mundial (2021b)
más de la mitad de la población mundial (56 %) vivía
en zonas urbanas, cada vez más en ciudades de gran
densidad (División de Población de las Naciones
Unidas, 2018; Banco Mundial, 2022) (gráfico 2.17). La rápida urbanización está intensificando la
vulnerabilidad de la población a los efectos del
Gráfico 2.17. Población urbana como porcentaje de la cambio climático, en parte debido a la concentración
población mundial total (1960-2017) de grandes ciudades en zonas costeras sujetas a
los efectos de la subida del nivel del mar. El nivel del
60 55,71
mar subió un promedio de 1,3 mm al año entre 1901
y 1971, pero, desde 2006, esa tasa ha aumentado a
50 3,7 mm anuales (IPCC, 2021a). Se prevé que para
33,61 2100, 200 millones de personas en el mundo se verán
40 afectadas por el alza del nivel del mar, la mayoría
de ellas en Asia, en particular China (43 millones),
Porcentaje

30 Bangladesh (32 millones) y la India (27 millones)

(Kulp y Strauss, 2019).
20

10

0
1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el Banco Mundial

(2022) y la División de Población de las Naciones Unidas (2018)

27
Gráfico 2.19. Metas y prioridades del Marco de Sendái

El Marco de Sendái establece metas

mundiales que deben alcanzarse:

REDUCCIONES AUMENTOS
CONSIDERABLES CONSIDERABLES

A. Mortalidad mundial E. Países con

por desastres estrategias
nacionales
y locales de
reducción
del riesgo
de desastres
B. Cantidad de
personas afectadas PRIORIDAD 1 PRIORIDAD 4
en todo el mundo Comprender el Mejorar la preparación
riesgo de desastres ante los desastres para
responder eficazmente y
mejorar la recuperación,
rehabilitación y
reconstrucción

PRIORIDAD 2 PRIORIDAD 3
C. Pérdidas
Reforzar la Invertir en la reducción
económicas directas gobernanza del riesgo del riesgo de desastres
de desastres para para aumentar
gestionar el riesgo la resiliencia
de desastres F. Cooperación
internacional
con los países
en desarrollo
D. Daños y perjuicios
por desastres

G. Evaluación e información
de riesgos en los sistemas
de alerta temprana de
amenazas múltiples

28
 2.2 El Marco de Sendái, a La resolución 69/283 de las Naciones Unidas, por la
que se adoptó el Marco de Sendái, también instó a
mitad de su recorrido: hacer todas las partes interesadas a asumir compromisos
lo correcto para 2030 voluntarios específicos y con plazos determinados
(Naciones Unidas, 2015a). En febrero de 2022,
El Marco de Sendái incluye cuatro prioridades y la UNDRR había publicado 100 compromisos
siete metas destinadas a definir y medir el progreso voluntarios de este tipo en los que participaban casi
hacia su objetivo general de aumentar la resiliencia 650 organizaciones que trabajaban en asociación a
mediante la reducción del riesgo (gráfico  2.19). El nivel local, nacional, regional y mundial en proyectos
año 2022 es el punto intermedio de los 15 años de gran alcance como, por ejemplo, apoyar la
de vida del acuerdo. Los Estados Miembros y sus resiliencia de las pequeñas empresas, fomentar la
socios han conseguido importantes logros en su capacidad de los jóvenes y explorar tecnologías de
implementación y seguimiento desde 2015. vanguardia para comprender el riesgo.

Las metas del Marco de Sendái son la base para la 2.2.1 Escasos avances en la reducción
presentación voluntaria de informes por parte de del costo humano de los desastres
los Estados ante el Monitor del Marco de Sendái
Existe una gran variabilidad interanual en las
(SFM, por sus siglas en inglés) (recuadro 2.1).
tendencias de mortalidad (gráfico  2.20), lo que pone
Las cuatro primeras metas consisten en reducir
de manifiesto que los acontecimientos a gran escala y
sustancialmente los impactos de los desastres: la
los megadesastres pueden desbordar la capacidad de
mortalidad, las personas afectadas, las pérdidas
los países para prepararse, responder y recuperarse.
económicas y los daños en infraestructuras vitales
Aunque la mortalidad mundial relacionada con los
y la interrupción de servicios básicos (metas A-D).
desastres, a largo plazo, ha experimentado una
Las otras tres metas buscan incrementar de manera
tendencia general al aumento (gráfico  2.20), se ha
considerable la adopción de estrategias nacionales
producido un descenso perceptible al pasar de más de
y locales de RRD, la cooperación internacional para
104.000 muertes anuales en la década de 2000 a un
los países en desarrollo y el acceso a los sistemas de
promedio de 81.000 al año en la década de 2010. Sin
alerta temprana de amenazas múltiples (metas E-G).
embargo, siguen existiendo retos importantes para
Ahora hay 155 países que informan sobre al menos
reducir la mortalidad mundial por desastres de aquí a
una de las siete metas, y están surgiendo nuevas
2030 (meta A del Marco de Sendái), especialmente a la
tendencias en los distintos indicadores2.
luz del impacto de la COVID-19, que hizo incrementar
la mortalidad global a partir de 2020.
Gráfico 2.20. Mortalidad mundial relacionada con los
Recuadro 2.1. Monitor del Marco de Sendái (SFM) desastres (1989-2020)
El Marco de Sendái se apoya en 38
indicadores para seguir los avances en
la implementación de las siete metas del
Marco de Sendái, así como las dimensiones
Cantidad de personas

350.000
relacionadas en los ODS 1, 11 y 13. El Grupo
300.000
de Trabajo Intergubernamental de Expertos
de Composición Abierta recomendó esos 250.000
indicadores y la Asamblea General de las 200.000

Naciones Unidas los aprobó. 150.000

100.000
El SFM es la herramienta para presentar 50.000
informes en línea en la que los países ingresan,
registran y presentan los datos oficiales en
2015

2020
2005

2010
1995

2000
1990

un marco de información ya establecido.

Ayuda a los países a desarrollar estrategias Nota: La tasa de mortalidad para 2020 incluye las muertes
de RRD, tomar decisiones políticas basadas relacionadas con la COVID-19; sin embargo, debido a que la
en el riesgo y asignar recursos para prevenir información presentada está incompleta, esta cifra no refleja el
nuevos riesgos de desastre. impacto completo de la COVID-19 en términos de mortalidad.
Fuente: UNDRR (2021c) Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR,
2021d), EM-DAT (CRED, 2021) y SFM (UNDRR, 2021c)

2
En este capítulo, todos los datos del SFM utilizados hasta 2019 inclusive proceden del hito de presentación de
informes del 31 de marzo de 2021; todos los datos del SFM para 2020 son del hito de presentación de informes
del 31 de octubre de 2021.

29
Gráfico 2.21. Relación entre las muertes relacionadas con los desastres y la adopción de estrategias locales de RRD (2005-2019)

200.000 45.000

Cantidad de gobiernos locales que adoptan

e implementan estrategias locales de RRD
en línea con las estrategias nacionales
180.000 40.000
160.000
afectadas por desastres

35.000
Cantidad de personas

140.000
30.000
120.000
25.000
100.000
20.000
80.000
15.000
60.000

40.000 10.000

20.000 5.000

0 0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019
Indicador ODS 13.1.3 Gobiernos locales que adoptan e implementan
estrategias locales de RRD en línea con las estrategias nacionales
Indicador ODS 1.5.1 Muertes por desastres

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el SFM (UNDRR, 2021c)

Los datos señalan los beneficios de las medidas de enfermas o heridas, con viviendas dañadas o
preparación ante los desastres por parte de los países, destruidas, o cuyos medios de subsistencia se vieron
entre ellas la preparación de estrategias de RRD interrumpidos o destruidos por los desastres.
como medio para salvar vidas y aliviar los efectos de
los desastres. La cantidad de países con gobiernos
locales que adoptan estrategias nacionales de RRD Gráfico 2.22. Cantidad de personas afectadas por desastres
en el mundo (1989-2020)
a medida está fuerte y positivamente correlacionada
con la reducción de la tasa de mortalidad por
desastres a lo largo del tiempo (indicado 13.1.3 de los
ODS/meta E del Marco de Sendái e indicador 1.5.1 de 700.000
los ODS/meta A del Marco de Sendái) (gráfico 2.21). 600.000
Cantidad de personas

Aunque esto no establece una causalidad directa

entre las estrategias locales y la reducción de la 500.000

mortalidad por desastres, el desarrollo de tales 400.000

estrategias es el tipo de inversión en la reducción del
300.000
riesgo local que, entre otras cosas, se traduce en una
reducción de la mortalidad. 200.000

100.000
La cifra total de personas afectadas por desastres
(meta B del Marco de Sendái) presenta una tendencia
1995

2000

2005
1990

2010

2015

2020

moderada a la baja (gráfico  2.22). En los últimos

20 años, el promedio de personas afectadas ha
disminuido de 228 millones en la década de 2000 a
algo menos de 200 millones en la de 2010. Para ello, Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR,
se utiliza la definición del Marco de Sendái de las 2021d), EM-DAT (CRED, 2021) y SFM (UNDRR, 2021c)
personas afectadas por los desastres como personas

30
 Gráfico 2.23. Cantidad de personas afectadas por desastres Los efectos sistémicos de la pandemia de COVID-19
por cada 100.000 habitantes por grupo de ingresos del país están poniendo cada vez más en peligro el logro de
(meta B del Marco de Sendái) (2015-2020) la meta del Marco de Sendái. Los países de bajos
ingresos fueron los más afectados en 2020 por los
30.000
desastres, como la pandemia y otras amenazas, ya
que una de cada cuatro personas se vio directamente
25.000
afectada (gráfico 2.23)3. Garantizar la recuperación
Cantidad de personas

después de la pandemia, reconstruir y proyectar

20.000
mejor será esencial para la resiliencia futura.
15.000
En la última década, los desastres también han
obligado a más de 250 millones de personas a
10.000
desplazarse dentro de su país, lo que supone que
el promedio anual de desplazamientos internos es
5.000
tres veces mayor que el de los debidos a conflictos
y guerras (gráfico 2.24).
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Ingresos altos Ingresos

medios bajos
Ingresos Ingresos bajos
medios altos

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar

(UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

Gráfico 2.24. Cantidad de personas desplazadas por conflictos y desastres (2010-2020)

45.000.000 42.350.850

40.000.000
Cantidad de personas

35.000.000
30.688.349

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000 11.768.022

10.000.000
2.892.200
5.000.000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Conflicto Desastres

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Global sobre Desplazamiento Interno (IDMC, 2021)

3
Al igual que con otras amenazas, según la terminología del Marco de Sendái para la meta B, las “personas
afectadas” por la COVID-19 son aquellas que han sufrido lesiones, enfermedades u otros efectos sobre la salud,
así como las personas evacuadas, desplazadas o reubicadas, o que han sufrido daños directos en sus medios
de subsistencia, bienes económicos, físicos, sociales, culturales o medioambientales.
31
Algunas regiones se vieron muy afectadas por Gráfico 2.25. Pérdidas económicas directas por desastres
los desastres climáticos de 2020, que causaron (miles de millones de dólares) (1989-2020)
desplazamientos a gran escala. En América
Central y del Sur, la temporada de huracanes del
Atlántico de 2020 fue la más activa de la que se 400

(miles de millones de dólares)

Pérdidas económicas directas
tiene constancia, con 30 grandes tormentas que 350
obligaron a millones de personas a abandonar sus 300
hogares. En noviembre de 2020, los huracanes 250
Eta e Iota generaron caos e inundaciones en 12 países 200
de Centroamérica y el Caribe. Solo en Honduras hubo 150
4  millones de desplazados internos. Los países del 100
sur y del este de Asia y del Pacífico se enfrentaron a 50
intensas temporadas de ciclones. El ciclón Amphan
desencadenó casi 5 millones de evacuaciones en

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020
Bangladesh, Bhután, la India y Myanmar. Asimismo,
en todo Oriente Medio y África Subsahariana, las
prolongadas temporadas de lluvias desarraigaron a Fuente: Análisis de la UNDRR basado en EM-DAT (CRED, 2021)
millones de personas (OMM, 2021).
Muchos desplazados internos —incluidas aquellas Mientras que el impacto económico de los
personas que huyen de conflictos y guerras— viven desastres geofísicos se ha mantenido estable en
también en “puntos calientes” del cambio climático, las últimas décadas, las pérdidas económicas
sujetos al aumento de la sequía, las temperaturas anuales por fenómenos relacionados con el clima y
extremas, las inundaciones y las subidas del nivel la meteorología han aumentado significativamente
del mar que agravan su vulnerabilidad y grado de desde la década de 2000, en consonancia con su
exposición. Esta realidad añade la carga del riesgo mayor intensidad y frecuencia. Esto supone un
sistémico por desastres a los grupos que ya se nuevo desafío para cumplir la meta C del Marco
encuentran en situaciones vulnerables. de Sendái de reducir las pérdidas económicas en
relación con el producto interno bruto (PIB).
2.2.2 Tendencias alarmantes: el creciente
costo económico de los desastres Aunque las pérdidas de valor en dólares suelen
ser mayores en los países de altos ingresos, son
Aunque los desastres causan menos muertes cada los países más pobres los que sufren las mayores
año, también cuestan más y agudizan la pobreza. A pérdidas relativas. Los países de ingresos bajos y
nivel mundial, las pérdidas económicas asociadas medios bajos pierden un promedio de entre el 0,8 % y
a todos los desastres (geofísicos, climáticos y el 1 % de su PIB nacional por desastres al año, frente
meteorológicos) han alcanzado un promedio de unos al 0,1 % y el 0,3 % en los países de ingresos altos y
170.000 millones de dólares anuales durante la última medios altos, respectivamente (gráfico 2.26).
década, con picos en los años 2011 y 2017, cuando las
pérdidas se dispararon a más de 300.000 millones de A nivel regional, la mayor parte de las pérdidas
dólares (gráfico 2.25). En 2011, las elevadas pérdidas económicas se producen en Asia y el Pacífico, donde
se debieron principalmente al terremoto de Tōhoku los países pierden un promedio del 1,6  % del PIB
en el Japón y a las inundaciones en Tailandia, que se como consecuencia de los desastres. África es la
convirtieron en desastres complejos y sistémicos con segunda región más afectada, con un promedio de
impactos en cascada en las economías nacionales, pérdidas económicas vinculadas con los desastres
regionales e internacionales. En 2017, las pérdidas del 0,6 % del PIB (gráfico 2.27).
fueron el resultado de las intensas temporadas de
Según Sigma Research de SwissRe, menos de
huracanes/ciclones en el Atlántico Norte y Asia
la mitad de las pérdidas relacionadas con los
Oriental. Probablemente estas cifras de pérdidas
desastres en el mundo en 2020 estaban aseguradas
económicas estén subestimadas, dadas las carencias
(aproximadamente 89.000  millones de dólares
de datos en numerosos países y las pérdidas
de un estimado de 202.000 millones). Esta cifra
económicas a medio y largo plazo que no se registran.
superó el promedio anual de los 10 años anteriores,
Por ejemplo, un estudio reciente sobre las pérdidas
equivalente a 71.000 millones de dólares de pérdidas
sufridas por el sector turístico a causa del tsunami
aseguradas (Swiss Re Institute, 2021) (gráfico 2.28).
del Estrecho de Sunda y la COVID-19 en Indonesia
Entre 1980 y 2018, en promedio, alrededor del
destacó que solo si se calculan las pérdidas indirectas
40  % de todas las pérdidas derivadas de desastres
se puede evaluar el impacto de un desastre de forma
estaban aseguradas (Munich Re, s. f.). Sin embargo,
exhaustiva y, en última instancia, gestionarlo (Sagala
los seguros se concentran de manera abrumadora
et al., 2022).
en los países más ricos. La tasa de cobertura de los
32
Gráfico 2.26. Pérdidas económicas promedio por desastres como porcentaje del PIB por grupo de ingresos de los
países (meta C del Marco de Sendái) (2010-2020)

0,2 % 0,4 % 0,6 % 0,8 % 1,0 % 1,2 %

Ingresos
medios bajos

Ingresos bajos

Ingresos
medios altos

Ingresos altos

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

Gráfico 2.27. Pérdidas económicas promedio por desastres como porcentaje del PIB por región (meta C del Marco de Sendái)
(2005-2020)

0,2 % 0,6 % 0,8 % 1,0 % 1,2 % 1,4 % 1,6 %

Asia y el Pacífico

África

Estados Árabes

Américas
y el Caribe
Europa y
Asia Central

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

Gráfico 2.28. Pérdidas aseguradas y no aseguradas (mil millones de dólares a precios de 2020) (1970-2020)

500

400

300

200

100

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Pérdidas Pérdidas no Promedio móvil de 10 años Promedio móvil de 10 años

aseguradas aseguradas de pérdidas aseguradas de pérdidas económicas
Pérdidas económicas = pérdidas aseguradas + no aseguradas

Fuente: Swiss Re Institute (2021)

33
seguros en la mayoría de las economías en desarrollo 2.2.3 Más allá de las pérdidas directas
y emergentes está muy por debajo del 10  % y a
Los cálculos de las pérdidas directas por desastres
veces es casi nula (Munich Re, s. f.). A menudo, los
no incluyen todas las implicaciones humanas,
productos de seguros privados no están disponibles
sociales y económicas de los desastres. Otra forma
o no son asequibles para las personas con bienes de
de describir el alcance de los costos indirectos
poco valor y bajos ingresos. Después de un desastre,
producidos por los desastres es en términos de años
las pérdidas no aseguradas suelen pagarse con el
de vida perdidos, una métrica desarrollada para el
trabajo y las reservas financieras personales de los
Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del
afectados, los fondos gubernamentales y la ayuda
Riesgo de Desastres 2015 (UNISDR, 2015). En lugar
humanitaria internacional. Esta incertidumbre y el
de utilizar únicamente las cuatro dimensiones de
agotamiento de los presupuestos estatales suponen
las muertes, las lesiones, los trastornos y el daño
un reto constante en los países más pobres al
financiero que causan, los años de vida perdidos
tener que compensar a las personas afectadas y,
constituyen una forma de describir el tiempo
también, emprender una reconstrucción resiliente y
necesario para generar desarrollo económico y
restablecer los servicios sociales.
progreso social. Proporciona una forma de medir
Una pérdida económica de tales proporciones, los retrocesos en el desarrollo social y económico
especialmente cuando no está asegurada, puede entre países y regiones (Doan y Noy, 2022).
conllevar graves consecuencias futuras para la
mitigación de la pobreza. Puede deshacer años Esta medición revela que los costos de la pandemia
de progreso, invertir trayectorias de desarrollo y en términos de años de vida perdidos, calculados
desviar recursos del Estado que, de otro modo, para el año 2020, superan con creces los costos
podrían haberse destinado a la protección social, la promedio anuales asociados a otros desastres y el
reducción de la pobreza y la mitigación del hambre. costo total asociado a todas las demás epidemias
combinadas en las últimas dos décadas. Además,

Gráfico 2.29. Total de años de vida perdidos por región debido a la COVID-19 en 2020 en comparación con el promedio
anualizado de años de vida perdidos por otros desastres (2000-2019) y la suma total de todas las demás epidemias (2000-2019)

120

104.374
Total de años de vida
perdidos (millones)

80

40 39.585
32.512
25.803
20.771

6.771
1.127 3.540 3.048
1.160 0.652 0.004 0.716 0.078 0.028
0
Asia Américas Europa África Oceanía

COVID-19 total en 2020

Promedio anualizado de desastres 2000-2019
Suma total de todas las epidemias en 2000-2019

Fuente: Adaptado de Doan y Noy (2022)

34
 esta medida muestra que esto sucede así en todas incluidas en el Marco de Sendái está en vías de
las regiones (gráfico 2.29). Los años de vida perdidos alcanzarse para 2030: la mortalidad relacionada
por la COVID-19 en 2020 fueron más del triple del con los desastres (meta A), las personas afectadas
promedio anual de otros desastres en Asia, y también (meta B), las pérdidas económicas directas en
mucho más altos que el promedio en las Américas, relación con el PIB (meta C) y los daños a las
África, Europa y Oceanía, aunque las cifras parezcan infraestructuras críticas y la interrupción de los
pequeñas en el Pacífico debido a las poblaciones servicios básicos (meta D). Por el contrario, las
más reducidas. La pandemia de COVID-19 ha tenido pérdidas económicas directas y los daños en
graves repercusiones económicas y sanitarias infraestructuras críticas han aumentado de manera
en muchos países pequeños, pero sumamente notable en la última década (gráfico 2.30).
expuestos y vulnerables, como los PEID del Pacífico,
el Océano Índico y el Caribe (Doan y Noy, 2022). La emergencia climática, las repercusiones de
largo alcance de la pandemia de COVID-19 y otros
múltiples factores de riesgo amenazan aún más
el progreso hacia el logro de los compromisos
2.2.4 Las metas de reducción
globales de RRD. Los escenarios de proyección para
considerable en el Marco de Sendái la reducción de la mortalidad relacionada con los
Los primeros análisis de los datos comunicados por desastres y de las personas afectadas por estos
los Estados Miembros a través del SFM indican que revelan hasta qué punto el objetivo del Marco de
la comunidad mundial no está en condiciones de Sendái ha sido revertido por la pandemia. Antes de
alcanzar el objetivo del Marco de Sendái para 2030. la COVID-19, la mortalidad mundial vinculada con
Ninguna de las metas de reducción considerable los desastres estaba en vías de reducirse, pero es

Gráfico 2.30. Avances para reducir considerablemente la mortalidad, las personas afectadas, las pérdidas económicas y
los daños a las infraestructuras (metas A-D del Marco de Sendái) (2010-2020)

7.000 2,0 %
C1 Pérdidas económicas directas atribuidas
A1 Cantidad de personas B1 Cantidad de personas
D1 Índice de infraestructuras críticas dañadas =

a desastres en relación con el PIB (%)

1,8 %
instalaciones dañadas/100.000 habitantes
cantidad de unidades de infraestructura e

6.000
1,6 %

5.000 1,4 %

1,2 %
4.000
1,0 %
3.000
0,8 %

2.000 0,6 %

0,4 %
1.000
0,2 %

0 0,0 %
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

A1 Cantidad de muertos y desaparecidos atribuidos a desastres, por cada 100.000 habitantes

B1 Cantidad de personas directamente afectadas por desastres, por cada 100.000 habitantes
C1 Pérdidas económicas directas atribuidas a desastres en relación con el PIB (%)
D1 Daños en infraestructuras críticas atribuidos a desastres

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

35
Gráfico 2.31. Cantidad de personas fallecidas y desaparecidas atribuidas a desastres: datos reales 2010-2020 y perspectivas
2021-2030 (meta A del Marco de Sendái)
Cantidad de muertos y desaparecidos atribuidos a desastres

2.500

2.000
por cada 100.000 habitantes

1.500

1.000
Proyecciones
con COVID-19

Proyecciones
500
sin COVID-19

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

probable que los niveles de 2030 se sitúen en torno Además, las estrategias nacionales adoptadas
al 94 % de los niveles de 2010. En el escenario que por los países muestran un nivel creciente de
considera los efectos a corto plazo de la pandemia alineación integral con el Marco de Sendái, según
de COVID-19, la lentitud de las tasas de vacunación la autoevaluación de los países con respecto
en el Sur Global y diversos efectos indirectos en la a los criterios previstos en el SFM (tabla 2.1).
salud humana, la tasa de mortalidad mundial puede Esto significa que hacen mayor énfasis que las
crecer para el año 2030 (gráfico 2.31). estrategias anteriores en prevenir la creación y
acumulación de nuevos riesgos, reducir el riesgo
Además, como se ha señalado anteriormente, existente, aumentar la resiliencia de los sectores,
todavía no hay suficientes datos sobre los lograr la recuperación, reconstruir mejor y promover
fenómenos localizados y más pequeños en los la coherencia política con la Agenda 2030 y el
datos nacionales e internacionales. Para tener una Acuerdo de París. La crisis de COVID-19 acentúa
visión completa de los riesgos considerados en el aún más la urgencia de adoptar estrategias de RRD
Marco de Sendái, es necesario incorporar los riesgos que incluyan múltiples amenazas y aborden todos
intensivos y extensivos, y abordar futuros escenarios los riesgos, incluidas las emergencias biológicas y
de amenazas que incluyan los virus, otras amenazas sanitarias (Christel et al., 2020).
biológicas y los efectos del cambio climático. La
herramienta y base de datos DesInventar ha ayudado Reforzar la resiliencia, apoyar la prevención
a los países a supervisar y analizar el impacto de anticipada de riesgos, restablecer los medios de
todos los fenómenos de amenazas. La UNDRR, subsistencia y reconstruir las infraestructuras
en colaboración con el Programa de las Naciones económicas y sociales requiere importantes
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otros socios, está recursos financieros. El Marco de Sendái
ampliando y mejorando el programa. pretende mejorar sustancialmente la cooperación
internacional para los países en desarrollo, a la vez
que reconoce que la ayuda oficial para el desarrollo
2.2.5 Las metas de incremento (AOD) desempeña un papel fundamental, sobre todo
considerable en el Marco de Sendái para los países más pobres y vulnerables (meta F).
La financiación relacionada con los desastres
En los primeros 6 años de aplicación del Marco de constituye una parte relativamente pequeña del total
Sendái, se multiplicó por 1,5 el número de países con de la AOD. De un total de 1,17 billones de dólares de
estrategias nacionales o locales de RRD (meta E), la AOD mundial que se brindó en la última década
hasta llegar a 120 países en 2020 (gráfico  2.32; (2010-2019), el 11 % (133.000 millones de dólares)
tabla 2.1).

36
Gráfico 2.32. Cantidad de países con estrategias Gráfico 2.33. Financiación relacionada con los desastres
nacionales o locales de RRD (2015-2020) como parte de la AOD total

AOD TOTAL
2010-2019
100 1,17 billones
de dólares
90 89

80
74
70
67

60
56

50

40 40
37

30 29
27

20 18
14
10 8
10

3 4 5 3 2 2
0

2015 2016 2017 2018 2019 2020

FINANCIACIÓN
PARA DESASTRES
Ambas Solo local Solo nacional 133.000 millones
de dólares
RECONSTRUCCIÓN,
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el SFM (UNDRR, 2021c) SOCORRO Y
REHABILITACIÓN
7.700 millones
de dólares

Tabla 2.1. Cantidad de estrategias nacionales y alineación 5,8%

con el Marco de Sendái (2015-2020)
4,1%

Año Cantidad total Puntuación

de países con promedio de
estrategias la alineación
nacionales o del Marco de 90,1%
locales de RRD Sendái (para
las estrategias
nacionales)
2020 120 0,68
2019 103 0,66 PREVENCIÓN Y
PREPARACIÓN RESPUESTA DE
2018 88 0,55 PARA DESASTRES EMERGENCIA
5.500 millones 119.800 millones
de dólares de dólares
2017 75 0,47
2016 54 0,43

2015 48 0,41
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en [Link]
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el SFM (UNDRR, 2021c) (OCDE, 2021a)

37
guardaba relación con los desastres. Una fracción Los países con mayor mortalidad derivada de los
aún menor (5.500 millones de dólares) fue asignada desastres solo reciben una parte insignificante
a la prevención y preparación para desastres, en de fondos para la RRD per cápita (gráfico  2.35).
comparación con los 119.800 millones de dólares Algunos de los países con el índice de riesgo de
destinados a la respuesta de emergencia/desastre amenazas naturales más alto reciben niveles
y los 7.700 millones de dólares para reconstrucción, proporcionales de financiación para actividades de
socorro y rehabilitación. Así, de la financiación prevención y preparación, mientras que la mayoría
global de ayuda entre 2010 y 2019, solo el 0,5 % del no lo hace (gráfico  2.36). La AOD para prevención
importe total se destinó a medidas de reducción y preparación no refleja de forma adecuada las
de riesgos antes de un desastre (gráfico  2.33). El necesidades.
marcador de políticas de RRD de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos presentado Por lo tanto, el mundo no va camino de cumplir
en 2017 ofrece cifras de la AOD relacionada con la su compromiso de aumentar considerablemente
RRD (OCDE, 2018a). El gráfico  2.33 se basa en el la ayuda internacional al desarrollo para la RRD, la
análisis de la parte de la AOD correspondiente a la preparación y la prevención de desastres (meta F).
ayuda humanitaria.
Adoptar sistemas de alerta temprana de amenazas
Aunque la financiación relacionada con los desastres múltiples es otro elemento crítico de la RRD, como
ha aumentado desde 2010, la mayoría de los recursos se refleja en la meta G del Marco de Sendái. En 2020,
se ha destinado a actividades de respuesta y 36 países indicaron que contaban con un sistema
recuperación de desastres (gráfico 2.34). de alerta temprana de amenazas múltiples. Según

Gráfico 2.34. Financiación relacionada con los desastres: AOD para la prevención y la preparación, financiación
de la ayuda para reconstrucción y rehabilitación, y respuesta de emergencia (en millones de dólares) (2010-2019)

20.000

18.000

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Prevención y preparación Reconstrucción, socorro Respuesta de

para desastres y rehabilitación emergencia

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en [Link] (OCDE, 2021a)

38
Gráfico 2.35. AOD para prevención y preparación recibida por los países con mayores niveles de mortalidad (promedio 2010-2019)

AOD en dólares per cápita (promedio 2010-2019)

0 5 10 15 20 25 30 35

Haití (232)
Bhután (176,94)
Micronesia (Estados Federados de) (46,97)
Países por orden de mortalidad en muertos/desaparecidos por cada 100.000 habitantes

Iraq (37,9)
Somalia (17,5)
Dominica (15,28)
Bahamas (12,24)
Armenia (11,46)
República Democrática del Congo...
Kiribati (8,2)
Liberia (8,09)
Malawi (7,67)
Libia (7,6)
Mongolia (6,99)
Egipto (5,83)
Islas Turcas y Caicos (5,18)
Nepal (5,15)
Samoa (4,89)
Djibouti (4,48)
Sierra Leona (4,01)
Saint Martin (parte francesa) (3,28)
Camerún (3,11)
Islas Vírgenes Británicas (3,04)
Burkina Faso (2,69)
República Unida de Tanzanía (2,67)
Togo (2,61)
Mauricio (2,6)
Gambia (2,53)
Antigua y Barbuda (1,99)
Guinea (1,98)
Japón (1,91)
Níger (1,82)
Santa Lucía (1,7)
Guatemala (1,53)
Angola (1,51)
Curaçao (1,5)
Kirguistán (1,45)

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en [Link] (OCDE, 2021a) y el SFM (UNDRR, 2021c)

39
Gráfico 2.36. AOD para prevención y preparación recibida por los países con el nivel más alto del índice de riesgo de
amenazas naturales (promedio 2010-2019)

AOD en dólares per cápita

(promedio 2010-2019)

0 0,5 1 1,5 2 2,5

Filipinas (8,4)

Bangladesh (8,2)

Myanmar (7,8)
Clasificación del índice de riesgo de amenazas naturales de INFORM (promedio 2013-2019)

India (7,7)

Indonesia (7,7)

China (7,5)

Pakistán (7,4)

Viet Nam (7,4)

Perú (7,1)

Haití (7)

Somalia (6,9)

Ecuador (6,9)

Afganistán (6,7)

México (6,7)

Colombia (6,7)

Irán (República Islámica del) (6,7)

Guatemala (6,7)

República Dominicana (6,7)

Papua Nueva Guinea (6,7)

El Salvador (6,6)

Nicaragua (6,6)

Honduras (6,5)

Albania (6,3)

Venezuela (República Bolivariana de) (6,2)

Madagascar (6,2)

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en el índice de riesgo de amenazas naturales de INFORM (Comisión Europea, 2021) y
[Link] (OCDE, 2021a)

40
Gráfico 2.37. Países con sistemas de alerta temprana de amenazas múltiples disponibles (por puntuación)

Logro completo (hasta 1) 7

Logro sustancial (hasta 0,75)

13

Logro moderado (hasta 0,50) 5

Logro limitado (hasta 0,25) 6

No se dispone de información
sobre amenazas (0) 5

0 2 4 6 8 10 12 14

Cantidad de países

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en DesInventar (UNDRR, 2021d) y SFM (UNDRR, 2021c)

la autocalificación de los países con respecto La información sobre las tendencias y costos de los
a los criterios de presentación de informes del desastres no revela el panorama completo de cómo
SFM, alrededor del 30  % de los sistemas de alerta los desastres repercuten en la vida, los medios de
temprana notificados tiene una cobertura y eficacia subsistencia y el bienestar de las personas, aunque
de moderada a baja. Un 50 % tiene niveles moderados resulta útil para hacer balance y planificar para el
y sustanciales de cobertura y eficacia, y un 20 % se futuro. Un dólar de pérdidas no significa lo mismo
considera totalmente eficaz (gráfico 2.37). para un rico que para un pobre, y la gravedad de una
pérdida de 170.000 millones de dólares depende de
quién la sufre y de en qué país se sufre. La misma
2.3 Caminos para avanzar pérdida afecta mucho más a las personas que se
encuentran por debajo del umbral de la pobreza, ya
Los Estados Miembros y sus socios han conseguido que dependen de menos activos, su consumo se
logros relevantes en la reducción de riesgos desde la sitúa en el nivel de subsistencia, no pueden confiar
adopción del Marco de Sendái en 2015. Sin embargo, en los ahorros para amortiguar los efectos, su salud
a pesar de los avances apreciables, el mundo está y educación corren mayor riesgo y pueden necesitar
lejos de alcanzar el objetivo del Marco de Sendái para más tiempo y recursos para recuperarse y emprender
2030. Esto se complica aún más por la importante tareas de reconstrucción. También es menos probable
brecha que existe entre el riesgo informado, el riesgo que reciban una cobertura adecuada por parte de
percibido y las medidas para reducir el riesgo, tal y programas de asistencia social o de seguros que
como demuestran las encuestas de percepción, la puedan cubrir al menos una porción de sus pérdidas.
priorización de las políticas y la financiación.
La emergencia climática, la pandemia de COVID-19
El riesgo se agrava por múltiples factores y otros riesgos sistémicos amenazan aún más el
socioeconómicos, como la pobreza, la desigualdad progreso mundial hacia el cumplimiento de los
económica, la desigualdad de género, la principales compromisos mundiales para 2030.
urbanización, los conflictos y la fragilidad, y las Por lo tanto, se requieren medidas transformadoras
decisiones de desarrollo humano que rebasan para acelerar la inversión en la reducción de riesgos
los límites planetarios. La degradación de los y el desarrollo sostenible.
ecosistemas es uno de los principales motores del
riesgo de desastres, además de un componente
clave de la vulnerabilidad ante estos.

41
3. El riesgo sistémico
como reto para el
desarrollo sostenible
Los desastres, el cambio climático y sus impactos 2021). Este enorme esfuerzo colectivo para mejorar
sistémicos pueden socavar los tres pilares del los resultados del desarrollo humano debe tener
desarrollo sostenible: el social, el medioambiental en cuenta el riesgo, al igual que los esfuerzos de
y el económico. Como demuestra la pandemia de desarrollo más amplios. Las infraestructuras físicas
COVID-19, esto está ocurriendo más rápidamente y sociales de reciente creación que son inseguras o
y de forma más imprevisible de lo anticipado, en no consideran los riesgos pueden estar expuestas a
múltiples sectores, dimensiones y escalas. Con amenazas naturales, crisis y tensiones que originen
solo 8 años para llegar a la Agenda 2030 y a las graves consecuencias para las personas y la actividad
metas del Marco de Sendái, el progreso no se está económica. Asimismo, la degradación de las
produciendo al ritmo y a la escala necesarios. Los infraestructuras físicas, como las comunicaciones,
avances para alcanzar el objetivo del Acuerdo de la electricidad y los sistemas ferroviarios, también
París de limitar el calentamiento global muy por puede crear un riesgo directo y sistémico, ya que
debajo de 2 °C, y preferiblemente a 1,5 °C por encima se trata de redes esenciales. Las alteraciones de
de los niveles preindustriales, tampoco van por buen estas infraestructuras pueden ocasionar fallos más
camino. Si no se cumple el objetivo del Acuerdo de amplios en el sistema e impactos en cascada si se
París, aumentarán la intensidad y la frecuencia de producen durante un desastre.
las amenazas climáticas, así como la acumulación
y expansión de los desastres que estas engendran. Este capítulo examina los datos estadísticos
sobre las interacciones entre los ODS desde la
La gestión del riesgo en todas sus dimensiones perspectiva de la reducción de riesgos. Muchos
(amenaza, grado de exposición y vulnerabilidad) ODS y sus ámbitos se refuerzan mutuamente, lo que
y el fortalecimiento de la resiliencia frente a las da lugar a sinergias y aspectos complementarios
perturbaciones y las crisis sistémicas son un fin en los resultados de las políticas. El desarrollo
en sí mismo, a la vez que constituyen un medio verdaderamente sostenible se produce cuando una
fundamental para lograr el desarrollo sostenible. combinación de sistemas se une para aumentar el
En este capítulo se destaca cómo la inversión en bienestar en lo referente a las personas, el planeta y
la reducción de riesgos puede acelerar el progreso la prosperidad. Cuando ese no es el caso, se produce
para alcanzar los objetivos globales de clima y un riesgo sistémico y crece la probabilidad de que
desarrollo sostenible. Además, se subraya cómo ocurran desastres. El progreso global hacia la Agenda
las vías de desarrollo insostenibles conducen a un 2030 depende de manera crucial de la capacidad
mayor riesgo sistémico. de las naciones y de la comunidad internacional
para reconocer las interrelaciones clave, maximizar
El desarrollo no solo se ve obstaculizado por los las sinergias y abordar las tensiones con el fin de
desastres, sino que es un factor esencial en la evitar las compensaciones entre los sistemas que
creación del riesgo. El desarrollo no sostenible sustentan el desarrollo sostenible.
agrava el riesgo existente y genera las condiciones
necesarias para que aparezcan nuevos riesgos. Esto
incluye la sobreexplotación del medio ambiente
y la construcción de ciudades e infraestructuras
críticas que no son resilientes. Se calcula que en los
próximos 25 años se invertirán 94 billones de dólares
en infraestructura en todo el mundo para mantener
el crecimiento económico (Global Infrastructure Hub,

42
3.1 Negocios arriesgados: Los altos niveles de vulnerabilidad y el gran número de
personas directamente afectadas por los desastres
la intersección entre el riesgo pueden ser causas y consecuencias de la pobreza. Si
las estrategias de riesgos de desastres y de reducción
y el desarrollo sostenible de la pobreza van de la mano, se pueden acelerar los
resultados positivos en ambos frentes. El análisis
Existen importantes interacciones entre los ODS que
estadístico de los datos de los ODS muestra una fuerte
tienen sinergias positivas. Por ejemplo, los objetivos
relación entre la pobreza (proporción de la población
relacionados con la RRD en el marco del ODS 1 pueden
por debajo del umbral internacional de pobreza) y la
tener efectos de refuerzo mutuo en la salud pública
cantidad de personas afectadas por los desastres.
(ODS 3), las infraestructuras (ODS 9), las comunidades
Esto se ilustra con mayor claridad al comparar una
sostenibles (ODS 11) y la acción climática (ODS 13).
región de ingresos altos y otra de ingresos bajos. El
Los responsables de elaborar políticas y los
gráfico 3.1 pone de manifiesto las disparidades entre
profesionales del desarrollo están tomando cada vez
la región de Europa y América del Norte y la subregión
más medidas para crear vías que fortalezcan estas
del África Subsahariana en cuanto a la relación entre la
sinergias. Por ejemplo, el reciente Marco de Gestión
pobreza y las pérdidas económicas directas atribuidas
de Riesgos de Emergencias y Desastres Sanitarios de
a los desastres.
la OMS hace hincapié en la gestión interdisciplinaria,
intersectorial, integral y sistemática de los riesgos de Gráfico 3.1. Relación entre las personas afectadas por
desastres para la salud. También destaca la sinergia los desastres y la pobreza: Europa y América del Norte en
entre los objetivos de desarrollo y de reducción de comparación con África Subsahariana (2021)
riesgos (Chan et al., 2022).

Varios de los gráficos que se presentan a

Indicador ODS 1.5.1 Cantidad de personas

continuación analizan las series de datos e

afectadas por desastres (número)

indicadores de los ODS para señalar las relaciones

funcionales que sustentan el progreso hacia la
consecución de los ODS. Las interacciones pueden
ser positivas, cuando el progreso en un área
se asocia con el progreso en otra (clasificadas
como sinergias), o negativas, cuando el progreso
en un objetivo va acompañado del deterioro
en otro (denominadas compensaciones). Este
análisis se realizó con la base de datos oficial
de los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ONU DAES, 2021), que recopila los
datos de los países para el período 2000-2020, y
examina las interacciones de los ODS en múltiples
dimensiones desglosadas: género, geografía, grupo
Indicador ODS 1.1.1 Proporción de personas por
de ingresos del país y otros. Solo se presentan las
debajo del umbral internacional de pobreza (%)
correlaciones estadísticamente significativas. El
conjunto de datos no está completo en todos los Región
países (como se comenta en el capítulo  4). Por Europa y América del Norte
lo tanto, las cifras que figuran a continuación se África Subsahariana
presentan como correlaciones indicativas, lo que
Fuente: Análisis de ONU DAES basado en la Base de Datos
sugiere la necesidad de seguir debatiendo, pero Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
también de invertir más en la calidad y accesibilidad Sostenible (ONU DAES, 2021)
de los datos para continuar afinando los resultados.

3.1.1 La reducción del riesgo de

desastres como medio para el
desarrollo sostenible
La reducción del riesgo y la preparación y planificación
ante los desastres pueden producir resultados
positivos para la reducción de la pobreza y viceversa.

43
 Los datos demuestran que, en el África No solo la riqueza económica es vulnerable a los
Subsahariana, los mayores índices de pobreza desastres, sino también la tasa de crecimiento
están correlacionados con los mayores niveles de económico global. Los desastres causan pérdidas
pérdidas económicas por desastres; lo contrario directas, pero además pueden producir importantes
ocurre en Europa y América del Norte (aunque tiene desaceleraciones económicas. Existe una
una correlación más débil)4. correlación estadísticamente significativa entre
las pérdidas económicas directas derivadas de los
El análisis estadístico de los datos disponibles sobre desastres (indicador 1.5.2 de los ODS/meta C del
los ODS también destaca una asociación estadística Marco de Sendái) y la tasa de crecimiento anual
significativa y positiva entre la cantidad de países que del PIB real per cápita (indicador 8.1.1 de los ODS)
adoptan estrategias locales de RRD (indicador 13.1.3 en los países menos desarrollados. A medida que
de los ODS/meta E del Marco de Sendái) y la aumentan las pérdidas económicas, el crecimiento
proporción de personas que viven por debajo del del PIB se ralentiza (gráfico 3.3). En un contexto en
umbral internacional de pobreza (indicador 1.1.1 el que se intensifican la incidencia y el impacto de
de los ODS). Aunque no se sugiere una relación los desastres, el crecimiento económico mundial
causal directa entre la existencia de estrategias y la está en peligro.
reducción de la pobreza, la adopción de estrategias
de RRD puede considerarse un indicador indirecto de Al mismo tiempo que la gente sale de la pobreza
la inversión más amplia de un país en la reducción y crece la clase media mundial, se incrementa el
de riesgos. En este sentido, la correlación observada volumen de riqueza acumulada que corre el riesgo
entre el éxito en estos dos objetivos de políticas de perderse en los desastres. El gráfico 3.4 muestra
(gráfico 3.2) evidencia la probabilidad de que la RRD esta relación basada en el análisis de los datos
y la mitigación de la pobreza sean enfoques que se globales de los ODS. A medida que la pobreza se
refuercen mutuamente. reduce y más personas tienen más que perder, el
valor económico de las pérdidas por desastres
aumenta, por lo que el desarrollo económico sigue
siendo muy vulnerable al riesgo de desastres
(gráfico 3.4).

Gráfico 3.2. Relación entre la pobreza y la adopción de estrategias locales de RRD (2005-2019)
Cantidad de gobiernos locales que adoptan e
implementan estrategias locales de RRD en

del umbral internacional de pobreza (%)

Proporción de la población por debajo

90 25
línea con las estrategias nacionales

80
70 20
Indicador ODS 13.1.3 Gobiernos
60 locales que adoptan e implementan
15 estrategias locales de RRD en línea
50 con las estrategias nacionales
40 Indicador ODS 1.1.1 Proporción de la
10
30 población por debajo del umbral
internacional de pobreza (%)
20 5
10
0 0
2005

2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2006

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU DAES, 2021)

4
El análisis de los datos de los ODS en este capítulo utiliza datos extraídos de la g de Indicadores de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ONU DAES, 2021); estos datos también incluyen datos sobre las correspondientes
metas A-E del Marco de Sendái, que se presentan como indicadores conforme a los ODS 1, 11 y 13, como parte
del marco de información común entre la Agenda 2030 y el Marco de Sendái.

44
Gráfico 3.3. Relación entre la pérdida económica directa y la tasa de crecimiento anual en los países menos desarrollados
(2005-2019)

100.000 10

per cápita (%) (solo países menos desarrollados)

a desastres (en millones de dólares corrientes)

90.000 9
Pérdidas económicas directas atribuidas

Tasa de crecimiento anual del PIB real

80.000 8

70.000 7

60.000 6 Indicador ODS 1.5.2 Pérdidas económicas

directas atribuidas a desastres
50.000 5 (en millones de dólares corrientes)

40.000 4 Indicador ODS 8.1.1 Tasa de crecimiento

anual del PIB real per cápita (%)
30.000 3
(solo países menos desarrollados)
20.000 2

10.000 1

0 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU DAES, 2021)

Gráfico 3.4. Relación entre la pobreza y las pérdidas económicas directas atribuidas a los desastres en el mundo (2005-2019)

100.000 25
desastres (en millones de dólares corrientes)

90.000
Proporción de la población por debajo del
Pérdidas económicas directas atribuidas a

umbral internacional de pobreza (%)

80.000 20

70.000 Indicador ODS 1.5.2 Pérdidas

económicas directas atribuidas
60.000 15 a desastres (en millones de
dólares corrientes)
50.000
Indicador ODS 1.1.1 Proporción de
la población por debajo del umbral
40.000 10
internacional de pobreza (%)
30.000

20.000 5

10.000

0 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU DAES, 2021)

45
 El gráfico  3.4 capta la tendencia global a la desigualmente distribuidos de una determinada
disminución de la pobreza desde 2005 hasta 2019, vía de desarrollo. Estas tensiones pueden impedir
al mismo tiempo que las pérdidas económicas por la adaptación a largo plazo o conducir a una
desastres se amplían. Pero esta tendencia no es mala adaptación, que se refiere a “las medidas
válida para todos los países. El gráfico  3.5 refleja presumiblemente adoptadas para evitar o reducir la
que, si solo se utilizan los promedios mundiales, las vulnerabilidad al cambio climático que repercuten
enormes variaciones entre países pueden resultar de modo negativo o aumentan la vulnerabilidad de
invisibles. Por lo tanto, es importante examinar los otros sistemas, sectores o grupos sociales” (Barnett
niveles mundial, regional y nacional para comprender y O'Neill, 2010). Los cambios planificados que no
la relación entre las pérdidas económicas por abordan las vulnerabilidades estructurales pueden
desastres y la pobreza en cada contexto. mejorar la resiliencia en un área, pero incrementar
la vulnerabilidad en otra, o generar resultados con
Gráfico 3.5. Relación entre la pobreza y las pérdidas beneficios desiguales (Lo, 2022).
económicas por desastres a lo largo del tiempo (2000-2010
y 2011-2020) La reducción de la pobreza se ha asociado
históricamente con la subida en la demanda de
Período energía de los combustibles fósiles a medida que
atribuidas a desastres (dólares estadounidenses corrientes)

2000-2010 las economías se desarrollaban en todo el mundo.

Indicador ODS 1.5.2 Pérdidas económicas directas

2011-2020 Ahora se entiende que esto produjo un circuito

de retroalimentación negativa que condujo al
calentamiento global. La dependencia continua de
los combustibles fósiles socava la consecución del
Acuerdo de París y aumenta el riesgo del cambio
climático. Transformar el consumo de energía
para depender de fuentes de energía renovables
es fundamental para la sostenibilidad del futuro
crecimiento económico, el desarrollo y la estabilización
de los ecosistemas. Entre los indicadores del uso
de energía fósil destaca la proporción de energía
renovable en relación con toda la energía utilizada
(indicador ODS  7.2.1). El gráfico  3.6 muestra que, a
medida que los países consumen más combustibles
fósiles, el porcentaje del consumo total de energía
procedente de fuentes renovables también disminuye
Indicador ODS 1.1.1 Proporción de personas por
debajo del umbral internacional de pobreza (%) en numerosos contextos.

Nota: Cada punto del gráfico representa un punto de datos de un Es imperativo aumentar rápidamente la inversión en
solo país. Los puntos azules expresan las pérdidas económicas soluciones inteligentes para el suministro de energía
directas medias de cada país atribuibles a desastres durante el a fin de satisfacer una mayor demanda sin costos
decenio 2000-2010, comparadas con el promedio de personas ambientales que ejerzan presión sobre los límites del
que viven por debajo del umbral internacional de pobreza en planeta. Como algunas de las zonas más pobres del
el mismo período. Los puntos naranjas muestran los mismos mundo tienen algunos de los mayores potenciales
datos para cada país desde 2011 hasta 2020. Las líneas rectas de energía renovable, el uso de esta posibilidad
indican las correlaciones entre los promedios mundiales para también podría ayudar a reducir la pobreza, con lo
las mismas dos décadas. Estos se nivelan en lugar de reflejar
que esta tensión se convertiría en una sinergia.
la enorme variación entre países.
Fuente: Análisis de ONU DAES basado en la Base de Datos
Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo 3.1.2 Conciliar la reducción de la
Sostenible (ONU DAES, 2021) pobreza y el consumo sostenible
Aunque la reducción de la pobreza es el objetivo
del primer ODS y un principio fundamental del
El crecimiento económico también puede tener un desarrollo sostenible, los recursos naturales deben
impacto negativo en los esfuerzos de reducción de utilizarse y gestionarse de forma que se mantenga
riesgos y adaptación al cambio climático. Aunque la productividad económica y la producción de
existen sinergias entre el desarrollo y la reducción bienes y servicios. Sin embargo, los datos de los
de riesgos, pueden surgir tensiones debido a las ODS muestran que los progresos realizados para
consecuencias no deseadas o a los impactos sacar a millones de personas de la pobreza a

46
 Gráfico 3.6. Relación entre la reducción de la pobreza y la proporción de energía renovable en el mundo (2005-2019)

17,2 25

del umbral internacional de pobreza (%)

Proporción de energía renovable en el

Proporción de la población por debajo

17,0
consumo total de energía final (%)

16,8 20
Indicador ODS 7.2.1
Proporción de energía
16,6 renovable en el consumo
15 total de energía final (%)
16,4

16,2 Indicador ODS 1.1.1

10 Proporción de la población
16,0 por debajo del umbral
internacional de pobreza (%)
15,8 5
15,6

15,4 0
2005 2010 2015 2019

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ONU DAES, 2021)

Gráfico 3.7. Relación entre la pobreza y la huella material per cápita en el mundo (2000-2017)

del umbral internacional de pobreza (%)

Proporción de la población por debajo
30
tipo de materia prima (toneladas)

14
Huella material per cápita, por

Indicador ODS 8.4.1 Huella

12 25 material per cápita, por tipo
de materia prima (toneladas)
10
20
8 Indicador ODS 1.1.1 Proporción
15 de la población por debajo del
6 umbral internacional de
10 pobreza (%)
4
5
2

0 0
2000
2001
2002
2004
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ONU DAES, 2021)

través del desarrollo han venido acompañados de Las consecuencias medioambientales del cambio
una mayor demanda de consumo. Por ejemplo, el inducido por el desarrollo incluyen la modificación
progreso hacia la erradicación de la pobreza (ODS 1) en la composición fisicoquímica de la atmósfera
también ha hecho que esos mismos procesos de (que conduce al cambio climático y a la variabilidad
desarrollo agranden la huella de consumo material del clima), la degradación del suelo, el declive de
mundial per cápita (gráfico  3.7). De ahí que sea los ecosistemas, la pérdida de biodiversidad, la
importante la relación entre la mitigación de la contaminación y la diseminación global de especies
pobreza y el consumo y la producción responsables invasoras. Estos cambios están exacerbando
(ODS 12), especialmente a escala mundial en cuanto el riesgo de desastres y el cambio climático y
a la reducción de las desigualdades dentro de los generando nuevos riesgos para las sociedades y
países y entre ellos (ODS 10). los sistemas humanos. Por ejemplo, las laderas

47
deforestadas pueden reducir la retención de fomentar soluciones que atenúen las inundaciones
agua en las cuencas, y pueden causar más basadas en la naturaleza (Wong, 2021).
desprendimientos, sedimentación e inundaciones,
mientras que la destrucción o recuperación de Si las economías desarrolladas y en desarrollo siguen
humedales puede empeorar las inundaciones. creciendo sobre la base de modelos de consumo
insostenibles y fuentes de energía no renovables,
La degradación de los ecosistemas como los los aumentos de la prosperidad económica que
bosques, humedales y sistemas costeros y marinos, respaldan la mitigación de la pobreza entrarán en
así como de las zonas áridas, es también un factor tensión con otros sistemas, como los destinados a
específico que impulsa la vulnerabilidad a los reducir el riesgo de desastres, frenar el calentamiento
desastres. Puede comprometer de manera grave global y mantenerse dentro de los límites planetarios
el bienestar, los ingresos y la seguridad alimentaria del medio ambiente y la biodiversidad.
de los agricultores, pescadores, usuarios de
los bosques y pastores cuyo sustento depende
directamente de estos ecosistemas. Sin embargo,
3.1.3 La reducción del riesgo de
una mejor gestión de los ecosistemas puede evitar desastres y el desarrollo sostenible
y minimizar el impacto de los desastres en las dentro de los límites del planeta
comunidades y los países vulnerables. La mayoría de los ODS y el Acuerdo de París
retoman, de alguna manera, cuestiones del
Las soluciones basadas en los ecosistemas o en
consumo sostenible (gráfico  3.8). A pesar de
la naturaleza pueden reducir el riesgo de desastres
ello, el consumo mundial de material per cápita
y proporcionar beneficios colaterales de los
crece constantemente con la industrialización y el
servicios de los ecosistemas, los cuales, a su vez,
desarrollo. La huella material y ecológica del ser
contribuyen a los medios de subsistencia y, además,
humano está acelerando el ritmo del cambio. Una
a la resiliencia local ante los desastres y el cambio
de las posibles consecuencias de que los riesgos
climático. Por ejemplo, las “ciudades esponja” de
sistémicos se conviertan en desastres en cascada
China buscan diseñar el desarrollo urbano para
es que los sistemas corren el riesgo de colapsar.
permitir la inundación estacional de los humedales y

Gráfico 3.8. Consumo mundial: huella material per cápita (toneladas) (2000-2017)

12

10

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1 tonelada

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, indicador ODS 12.2.1 (ONU DAES, 2021)

48
Además de los costos humanos directos, los desastres los incendios forestales y las especies invasoras,
también pueden tener impactos ambientales a gran están agravando aún más las vulnerabilidades en
escala. La biodiversidad y los ecosistemas son todo el mundo. Se trata de una noticia especialmente
muy vulnerables a los impactos de las amenazas mala para el cambio climático. La deforestación
naturales, la contaminación industrial, los fallos en representa casi el 20 % de las emisiones mundiales
infraestructuras como presas y diques, las plantas de carbono a causa de la tala, el uso excesivo o
y los animales foráneos y el cambio climático. Las la degradación de los árboles. Sin embargo, los
tormentas tropicales pueden alterar en gran medida bosques sanos actúan como depósitos de carbono,
el ecosistema natural y perturbar los hábitats de los absorbiendo y almacenando en su biomasa, suelos
peces, insectos, aves y mamíferos de la costa, sobre y productos alrededor de una décima parte de las
todo cuando la calidad del agua se ve afectada por emisiones anuales de carbono previstas en el
la inundación de las instalaciones de saneamiento o mundo. La capacidad combinada de absorción de
la entrada de residuos en los embalses y cursos de los bosques del mundo se estima en 2.400 millones
agua. Los incendios forestales, las inundaciones y las de toneladas de dióxido de carbono al año, lo
sequías pueden defoliar completamente los bosques que equivale a un tercio del dióxido de carbono
y desencadenar cambios estructurales en los liberado por la quema de combustibles fósiles (FAO,
ecosistemas. La fauna y las especies en peligro de 2021b). Los bosques también son esenciales como
extinción pueden morir por la fuerza de las amenazas receptores y purificadores naturales de agua, para
o verse afectadas indirectamente por los cambios en la seguridad hídrica y la biodiversidad, sobre todo
el hábitat y la disponibilidad de alimentos. Las playas ante la prolongación de las sequías y la subida de
se mueven y cambian de forma como consecuencia las temperaturas medias. Los datos de los ODS
de las marejadas. Las orillas de los ríos se erosionan demuestran la asociación positiva entre la creciente
durante las inundaciones repentinas. La lista de ocurrencia de desastres y el consiguiente aumento
impactos potenciales es larga. del impacto económico (indicador 1.5.2 de los ODS/
meta C del Marco de Sendái) con la disminución
La degradación de los ecosistemas forestales constante observada en la cobertura forestal
debido a la sobreexplotación y deforestación y a su mundial (indicador 15.1.1 de los ODS) (gráfico 3.9).
grado de exposición a fuerzas destructivas, como

Gráfico 3.9. Relación entre las pérdidas económicas directas atribuidas a los desastres y la cubierta forestal mundial (2015-2019)
desastres (en millones de dólares corrientes)
Pérdidas económicas directas atribuidas a

Superficie forestal (miles de hectáreas)

100.000 4.090.000
90.000 4.085.000
80.000
4.080.000
70.000
60.000 4.075.000

50.000 4.070.000
40.000 4.065.000
30.000
4.060.000
20.000
10.000 4.055.000

- 4.050.000
2015 2016 2017 2018 2019

Indicador ODS 1.5.2 Pérdidas económicas directas atribuidas a desastres

(en millones de dólares corrientes)
Indicador ODS 15.1.1 Superficie forestal (miles de hectáreas)

Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ONU DAES, 2021)

49
El bienestar humano depende de los ecosistemas Como forma de prever los efectos y límites a largo
que proporcionan múltiples beneficios a los medios plazo y sistémicos del actual modelo de crecimiento
de vida y, en última instancia, a todos los sistemas económico y desarrollo sobresale el concepto de
que sustentan la vida humana. Además, mantener “límites planetarios”, desarrollado por el Centro de
ecosistemas sanos desempeña un papel directo Resiliencia de Estocolmo en 2009. Proporciona un
e importante en la reducción de la vulnerabilidad “análisis con base científica del riesgo de que las
general de las comunidades frente a los desastres, perturbaciones humanas desestabilicen el sistema
puesto que limita su exposición física a las de la Tierra a escala planetaria” (Steffen et al., 2015).
amenazas naturales y les proporciona los recursos El gráfico 3.11 ilustra hasta qué punto el desarrollo
de subsistencia necesarios para resistir a las crisis existente ha atravesado y superado determinados
y recuperarse de estas. La degradación de los puntos de inflexión (Cernev, 2022; Stockholm
ecosistemas y el grado de su exposición a fuerzas Resilience Centre, 2022).
destructivas, como los incendios forestales, las
inundaciones, la sequía y las especies invasoras, El gráfico  3.11 indica que el cambio del sistema
están agravando las vulnerabilidades en todo el en la cobertura del suelo y el cambio climático
mundo. Los desastres tienen una fuerte asociación han superado el “espacio operativo seguro” del
negativa con la biodiversidad. Las pérdidas sistema de la Tierra y se encuentran en la zona de
económicas directas derivadas de los desastres incertidumbre con un riesgo creciente. Los flujos
están aumentando (indicador 1.5.2 de los ODS/ bioquímicos y las “nuevas entidades” (nuevos
meta C del Marco de Sendái), al tiempo que se acelera productos químicos, materiales u organismos de
la tasa de pérdida de biodiversidad y se intensifica ingeniería y elementos naturales movilizados por la
la extinción de especies, tal y como recoge el Índice actividad humana, como los metales pesados) han
de la Lista Roja (indicador 15.5.1 de los ODS) (UICN, excedido con creces el espacio operativo seguro
2021). La Lista Roja de Especies Amenazadas de (Steffen et al., 2015). Un análisis reciente concluye
la Unión Internacional para la Conservación de la que, en estos momentos, la humanidad está
Naturaleza es un indicador del estado cambiante de operando fuera del límite planetario para nuevas
la biodiversidad mundial (gráfico 3.10). entidades (Persson et al., 2022). Algunas áreas

Gráfico 3.10. Relación entre las pérdidas económicas directas atribuidas a los desastres y las especies amenazadas (2005-2019)
desastres (en millones de dólares corrientes)
Pérdidas económicas directas atribuidas a

100.000 0,79

90.000 0,78
80.000 0,77 Índice de la lista roja
70.000 0,76
60.000
0,75
50.000
0,74
40.000
0,73
30.000
20.000 0,72

10.000 0,71

- 0,70
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Indicador ODS 1.5.2 Pérdidas económicas directas atribuidas a desastres

(en millones de dólares corrientes)
Indicador ODS 15.5.1 Lista roja de especies amenazadas
Fuente: Análisis de la UNDRR basado en la Base de Datos Mundial de Indicadores de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ONU DAES, 2021)

50
Gráfico 3.11. Límites planetarios

Riesgo creciente
CAMBIO
ENTIDADES NUEVAS
CLIMÁTICO

INTEGRIDAD E/MSY AGOTAMIENTO

DE LA
DEL OZONO
BIOSFERA
ESTRATOSFÉRICO
BII ope
rativo segu
(Todavía no se ha io ro
ac
cuantificado) Es
p

CARGA DE
CAMBIO EN EL AEROSOL
SISTEMA DE ATMOSFÉRICO
TIERRAS (Todavía no se ha
cuantificado)

ACIDIFICACIÓN
USO DEL AGUA DEL OCÉANO
DULCE N
P

FLUJOS
BIOGEOQUÍMICOS

Nota: BII = índice de integridad de la biosfera; E/MSY = extinciones por millón de especies al año; N = nitrógeno; P = fósforo.
Fuente: Diseñado por Azote para el Centro de Resiliencia de Estocolmo (2022), basado en el análisis de Persson et al. (2022)
y Steffen et al. (2015)

permanecen dentro del espacio operativo seguro: planetarios muestran una peligrosa tendencia
el uso del agua dulce, el agotamiento del ozono y del mundo hacia un escenario de colapso global
la acidificación de los océanos. Otras aún no han (Cernev, 2022) (gráfico 3.12).
sido cuantificadas, como la carga de aerosoles
atmosféricos y la integridad de la biosfera en A nivel local, la planificación del desarrollo se
conjunto, aunque la extinción de especies ya está compone de muchas decisiones pequeñas y
cerca del límite planetario. grandes en circunstancias particulares, y el reto
consiste en tomar esas decisiones en el contexto de
Cuando se analiza el riesgo de colapso global según los límites planetarios conocidos, así como con un
los nueve límites planetarios, los escenarios que marco mental de reducción de riesgos (por ejemplo,
consideran la consecución de los ODS y el objetivo el recuadro 3.1 y el gráfico 3.13).
del Marco de Sendái dentro del concepto de límites

51
 Gráfico 3.12. Límites planetarios y escenarios de riesgo coherentes que guíen la puesta en práctica
de colapso global de las políticas. Aunque los desastres
pueden frenar el avance en la consecución de
los ODS para 2030, una reducción del riesgo
MUNDO DE ALTO RIESGO focalizada y fundamentada en pruebas
también puede acercar al mundo a su logro,
LA TIERRA BAJO LA COLAPSO GLOBAL junto con los compromisos del Marco de
INCERTIDUMBRE Los límites planetarios se
han cruzado ampliamente
Sendái y del Acuerdo de París. En general,
Los límites planetarios no se
han cruzado ampliamente Alto riesgo de la reducción de riesgos debe ser reconocida
Alto riesgo de fenómenos de RCG como una dimensión central del desarrollo
fenómenos de RCG Los fenómenos de RCG pueden sostenible. La política de desarrollo a
DENTRO DE LOS LÍMITES

PUNTO DE INFLEXIÓN
Los fenómenos de RCG pueden ocurrir/están ocurriendo
ocurrir/están ocurriendo No se han alcanzado
prueba de riesgos puede garantizar que los
Los objetivos globales los objetivos globales desastres no hagan descarrilar el progreso
están en peligro del desarrollo y que el desarrollo no cree
nuevos riesgos de forma inadvertida.
TIERRA LA TIERRA
ESTABLE AMENAZADA Aunque históricamente el desarrollo
Los límites planetarios no se Los límites planetarios se
han cruzado ampliamente han cruzado ampliamente
económico ha sido muy beneficioso para
Éxito en la implementación Riesgo bajo de fenómenos de la salud humana, la esperanza de vida y el
de políticas RCG (sin embargo, en aumento nivel de vida, las presiones del crecimiento
debido a que se cruzan los
Bajo riesgo de
límites planetarios)
demográfico, el aumento del consumo de
fenómenos de RCG
El logro de los objetivos recursos naturales y la industrialización
Necesidad de implementar
una política preventiva globales está en peligro están produciendo impactos negativos
MUNDO DE BAJO RIESGO
cada vez mayores en los sistemas
medioambientales. Resulta necesario ajustar
las vías de desarrollo existentes. Para que
Nota: RGC = riesgo de colapso global. el progreso hacia la reducción de la pobreza
Fuente: Cernev (2022) sea sostenible, se requiere reducir la huella
material mundial per cápita. Fomentar el
desarrollo sostenible para todos exige que
los países consideren cómo se producen
y consumen la energía y los productos, de
Las vías de desarrollo sostenibles y conscientes del modo que se puedan alcanzar los objetivos
riesgo pueden evitar la creación de riesgos, pero el de desarrollo sostenible y cambio climático a
reto radica en cómo hacer que esto ocurra en las escala mundial.
decisiones cotidianas de las comunidades y los
responsables de elaborar políticas. La información, Las tendencias negativas existentes en salud
como la obtenida en la modelización dinámica ambiental están estrechamente relacionadas
utilizada en Zambia, es una herramienta valiosa con el riesgo de desastres. Las vías de
(recuadro 3.1). Pero las herramientas de modelización desarrollo sostenible deben basarse en
necesitan que los responsables de la toma de modelos de consumo más sostenibles que
decisiones entiendan sus usos y sus limitaciones; el garanticen la satisfacción de las necesidades
proceso de toma de decisiones en sí también se debe básicas de los pobres y, al mismo tiempo,
investigar de forma crítica. Además, hay variaciones eviten aquellas acciones insostenibles que
regionales significativas en cómo se entiende y se rige resulten peligrosas para el medio ambiente,
la relación entre el riesgo de desastres y el desarrollo, que sean ineficientes y que contribuyan al
y los factores clave del riesgo, como la desigualdad, riesgo sistémico.
pueden quedar entre los dos, como ocurrió durante la
pandemia de COVID-19 en América Latina y el Caribe Aunque puede ser difícil conseguir apoyo
(Lucatello y Alcántara-Ayala, 2022). público para invertir en RRD frente a otras
prioridades de desarrollo que compiten entre
sí, están surgiendo técnicas para modelizar
3.2 Caminos para avanzar y evaluar las políticas y sus impactos
sistémicos más amplios. Por lo tanto, los
El desarrollo sostenible requiere un enfoque capítulos posteriores se centran en avanzar
basado en los riesgos que tenga en cuenta las hacia una mayor comprensión de lo que hay
interdependencias, sinergias y tensiones de los ODS que valorar, y cómo se puede hacer para
para diseñar vías de desarrollo eficaces, eficientes y gestionar mejor el riesgo sistémico.

52
Recuadro 3.1. Uso de técnicas de proyección de modelos macroeconómicos dinámicos para justificar
la inversión en RRD (Zambia)

En Zambia, se planificó un proyecto para reducir el grado de exposición a las inundaciones

que implicaba restringir el uso de la tierra y reubicar de manera planificada una zona de
tierra muy productiva, pero bastante expuesta a las inundaciones. Aplicar la política de
RRD suponía que, anualmente, el 8  % de las existencias de capital situadas en la zona
expuesta se trasladarían a una zona más segura, además de restringir todo futuro desarrollo en
la zona expuesta. El plan se evaluó utilizando un marco para modelizar los beneficios conjuntos
macroeconómicos de la inversión en RRD a lo largo del tiempo: un modelo dinámico de los
beneficios conjuntos que se derivan de la mitigación de amenazas múltiples. Esto indicaba que,
en el escenario previsto, el crecimiento medio anual del PIB se mantendría casi constante en
torno al 3 %; a un descenso inicial le seguiría un aumento, y la pérdida se anularía en 30 años.
Análisis posteriores mostraron que, con el tiempo, mejorar la protección contra las inundaciones
mediante la restricción del uso del suelo fomentaría la inversión en la zona más segura.

Gráfico 3.13. Efecto del crecimiento total previsto derivado de restringir el uso de las tierras expuestas durante
30 años (Zambia)

Efecto del
crecimiento
Efecto de beneficio indirecto

total (TGE)
(mil millones de dólares)

0,02
Tipo de efecto
Efecto de
ZAMBIA

0,01 reducción del

riesgo ex ante
(ARRE)
0,00
Efecto de
mitigación
de daños
0 10 20 30 a posteriori
Años (PDME)

Nota: CPEE = efecto de expansión de la producción en beneficio conjunto; el gráfico muestra la descomposición del
efecto del crecimiento total (TGE) de la gestión del grado de exposición (TGE = PDME + ARRE + CPEE).
Fuente: Yokomatsu et al. (2022)

53
4. Cómo las decisiones
humanas generan
vulnerabilidad,
exposición y riesgo
de desastres
Los desastres no son naturales. Se producen como grado de exposición a los desastres. Destaca
consecuencia de decisiones humanas y de la falta cómo la desigualdad social y los procesos de
de reducción de riesgos. Cuando los impactos de los toma de decisiones de individuos e instituciones
desastres pasan en cascada de un sistema o sector crean y redoblan la vulnerabilidad y el grado
a otro, como ocurre con los riesgos sistémicos, la exposición y, por consiguiente, el riesgo climático
desigualdad y las vulnerabilidades preexistentes y de desastres. Del mismo modo, sugiere acciones
amplifican los efectos negativos. como la intensificación del análisis “forense” de los
desastres, el trabajo a través de los silos sectoriales
Aunque los expertos no pueden saber con certeza
para identificar los puntos débiles de resiliencia del
el momento, el lugar y la magnitud exactos de
sistema y la participación de las comunidades para
una amenaza, sí pueden estar seguros de que los
determinar las soluciones, con el fin de contribuir a
más afectados serán las comunidades que viven
acelerar la acción de reducción de riesgos.
en condiciones inseguras, como en viviendas
mal construidas o en zonas con infraestructuras
deficientes. El riesgo de desastres se desarrolla
con el tiempo, debido a las complejas interacciones 4.1 El riesgo sistémico aumenta
entre las esferas humana y natural. Un desastre no
es algo que deba pensarse como un suceso aislado
debido a la acción humana
en un momento determinado (Cutter et al., 2015; El volcán de Fuego en Guatemala entró en erupción
Hagenlocher et al., 2020). el 3 de junio de 2018, causó 461 muertes y afectó a
más de 1,7 millones de personas (CRED, 2021). Este
El riesgo de las amenazas se ve amplificado por suceso promovió la conciencia internacional, regional
las intervenciones humanas en la naturaleza. Sin y nacional sobre los avances en la predicción de los
embargo, estos cambios tienden a confundirse con riesgos volcánicos. El crecimiento de la población
los fenómenos naturales extremos o a interpretarse y los cambios demográficos en las zonas urbanas y
erróneamente como tales (IPCC, 2012, 2021a). Por aledañas al volcán aumentaron el grado de exposición
ejemplo, la variabilidad de las precipitaciones está a la erupción. Muchos de los que perdieron la vida
generando cada vez más sequías en zonas en las fueron personas de hogares de bajos ingresos que
que las prácticas humanas de uso del agua son se habían trasladado recientemente a la zona, y
insostenibles. Y la acción humana también está que vivían en asentamientos informales en lugares
creando algunas amenazas como la contaminación inseguros (Banco Mundial, 2018a).
del aire (Lavell y Maskrey, 2014).
Aunque las autoridades gubernamentales de
Para explorar por qué resultan insuficientes los Guatemala eran responsables de las pruebas
esfuerzos en curso para reducir los riesgos, este científicas y de la comunicación y gestión del riesgo
capítulo se adentra en las acciones humanas que volcánico, las empresas privadas y las comunidades
conducen a una mayor vulnerabilidad y un mayor

54
Una calle cubierta de ceniza después de una erupción volcánica en Antigua (Guatemala)

Créditos: © Shutterstock/Zahirul Alwan

locales desempeñaron un papel esencial en la alerta con infraestructuras y era de fácil acceso para los
temprana. Por ejemplo, como resultado del buen consumidores y proveedores (Chongvilaivan, 2012).
acceso a la información y de la concienciación previa, En este caso, el mayor nivel de exposición de los
el personal de un centro turístico y una granja locales activos en el sector privado aparece como una de las
ayudaron a evacuar a los huéspedes, al personal y razones por las que el 70 % de los daños y pérdidas
a los residentes locales a lugares seguros (Banco totales de las inundaciones correspondieron a la
Mundial, 2018a, 2018b). Esto demostró que había una industria manufacturera. Esto tuvo un impacto en
advertencia previa suficiente para aquellos que tenían cascada en la economía en general, puesto que la
acceso a la información, y también el conocimiento industria manufacturera representaba casi el 40 % del
y los medios para actuar en consecuencia. Sin PIB del país en ese momento (Banco Mundial, 2012).
embargo, esto no fue así para una parte importante de
Las inundaciones de Bangkok tuvieron un efecto
la población de la zona.
dominó mundial, ya que afectaron de manera
El grado de exposición de la población y las significativa a las cadenas de suministro en lugares
infraestructuras a las amenazas se ha elevado tan lejanos como el Japón y los Estados Unidos.
considerablemente en las últimas décadas, sobre Esta inundación local acabó teniendo repercusiones
todo a causa de la urbanización y el desarrollo poco sistémicas en todos los países, regiones y sectores
sostenible en zonas propensas a las amenazas. La económicos. Sectores manufactureros clave, como
globalización, la urbanización y un mundo cada vez las industrias automotrices, la electrónica y los
más interconectado también están aumentando la electrodomésticos, experimentaron descensos
probabilidad de que los impactos de los desastres bruscos de la producción y las exportaciones
se propaguen en cascada a través de los sistemas (Chongvilaivan, 2012). Los componentes fabricados
(Gousse-Lessard et al., 2022). Los factores de riesgo en Tailandia eran esenciales para los productos
y resiliencia preexistentes repercuten en los impactos que se finalizaban en otros países. Los fallos en
iniciales de los desastres y en la forma en que estos cualquier fase de la producción condujeron a la
impactos se producen en cascada (gráfico 4.1). interrupción o al colapso de toda la cadena de
producción. Los sistemas no fueron diseñados para
Las amenazas que antes podían producir impactos
ser resilientes a las perturbaciones.
localizados ahora pueden tener impactos en cascada
e incluso mundiales. Por ejemplo, en Tailandia, Las causas fundamentales de que esta amenaza de
cuando las graves inundaciones de 2011 afectaron inundación se convirtiera en un desastre surgieron
a 66 de las 77 provincias, la zona inundada alrededor de las decisiones humanas y de las condiciones
de Bangkok incluía polígonos industriales donde estructurales implícitas en un modo elegido de
se concentraban en gran medida las plantas de desarrollo y crecimiento. Estos problemas se han
producción (Banco Mundial, 2012). Aunque este visto amplificados por las decisiones políticas, de
delta es naturalmente propenso a las inundaciones, gestión y técnicas sobre cómo se aborda el riesgo
los incentivos gubernamentales habían fomentado de desastres (gráfico 4.2).
el desarrollo industrial, ya que la zona contaba

55
Gráfico 4.1. Las cascadas de secuelas y los impactos de los desastres se ven afectados intrínsecamente por los factores de
riesgo y resiliencia

Contexto
comunitario

Contexto
individual/
familiar

INTENSIDAD
FACTORES DE RIESGO DEL DESASTRE

IMPACTO
FACTORES DE RESILIENCIA DE LOS
POBLACIÓN
AFECTADA DESASTRES

Contexto
institucional/
organizativo

Contexto
social/
estructural

FACTORES DE RIESGO FACTORES DE RESILIENCIA

Amenazas (cambio y variabilidad Apoyo (social, comunitario, financiero)
del clima) Gestión del estrés (autocuidado, estrategias
Vulnerabilidad (sanitaria, social de afrontamiento, proactividad y aprendizaje)
y psicosocial) Significado (comunicación, compromiso y
Grado de exposición (comunitaria e sentido de comunidad)
individual)

Fuente: Gousse-Lessard et al. (2022), adaptado de Shultz et al. (2017)

Gráfico 4.2. Niveles de incertidumbre en el riesgo de Grupo de discusión sobre un sistema de alerta temprana
desastres y su gestión en Katmandú (Nepal)
ás
M
e
br
um
t id
er
os nc
en I

RIE
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VUDO DE EXP AD Y
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DE ORIGEN
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CI

Po
lít
ES
ÓN

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Ge
st
ió Té
n c ni
ca
s
Créditos: Mandira Shrestha/Centro Internacional para el
Fuente: Wisner y Alcántara-Ayala (próximamente) Desarrollo Integrado de la Montaña (Katmandú)

56
4.1.1 La desigualdad, la pobreza, la imposible para la mitad de las regiones de Asia y
discriminación y la degradación del el Pacífico que carecían de acceso a Internet, y la
pérdida de ingresos del hogar hizo que la educación
medio ambiente impulsan el riesgo fuera inasequible para muchas familias. Esto
El papel o la identidad de género, la raza, la afectó especialmente a la educación de las niñas,
discapacidad, la edad, la situación migratoria y las ya que una de cada cinco niñas informó de que
condiciones de salud de una persona contribuyen a su sus responsabilidades domésticas aumentaron en
vulnerabilidad única. Todas las personas desempeñan 2020 (Nguyen, 2021). Entre los ejemplos de otros
múltiples papeles en la sociedad, por ejemplo, como impactos en cascada asociados a los desastres
padres, trabajadores y miembros de grupos sociales destacan el alza de la drogadicción, la violencia
o demográficos. Cada uno de estos papeles conlleva doméstica y el suicidio (Cuthbertson et al., 2022).
capacidades y vulnerabilidades, y estas identidades
se entrecruzan. Esto crea desafíos para formular las La vulnerabilidad no puede eliminarse por completo,
políticas de riesgo de desastres, que, en consecuencia, por lo que comprenderla es esencial para formular
no pueden basarse en un enfoque único que se adapte políticas eficaces. La vulnerabilidad no debe verse
a todos (Chaplin et al., 2019). como un estigma o una carencia personal de
algunas personas, sino como una característica
Factores como las desventajas socioeconómicas, las distribuida de forma desigual y creada de manera
diferencias lingüísticas y culturales y el aislamiento conjunta por la sociedad que está presente en todas
geográfico aumentan el riesgo de desastres (por las personas. Por lo tanto, la formulación de políticas
ejemplo, recuadro  4.1). Las enfermedades mentales puede considerarse como la forma de garantizar una
o físicas preexistentes, la falta de capacidad de distribución más justa de la vulnerabilidad dentro de
afrontamiento, las redes sociales deficientes, la una gobernanza más equitativa (Gabel et al., 2022).
densidad urbana, la situación socioeconómica, la
marginación y la desigualdad de género son algunos
de los factores de riesgo que a menudo se entrecruzan
4.1.2 Las decisiones humanas inciden
y agudizan la vulnerabilidad en los desastres (NCCMH, en la gravedad de los riesgos intensivos
2005; Few, 2007; Neumayer y Plümper, 2007; Cutter y y extensivos
Finch, 2008; Haskett et al., 2008). Los desastres extensivos pequeños y recurrentes
superan con creces a los intensivos, y su impacto
Los impactos perjudiciales más duraderos de acumulado puede ser mucho mayor (FICR, 2020).
un desastre pueden provenir de consecuencias Amenazas como las inundaciones estacionales
indirectas. Por ejemplo, el cierre de escuelas ha tienden a repetirse en las mismas localidades,
sido una consecuencia indirecta de la pandemia de lo que a menudo amplifica las situaciones de
COVID-19. Durante 2020, la escolarización se hizo vulnerabilidad existentes, especialmente entre

Recuadro 4.1. Llegar a las poblaciones vulnerables de Nepal con la comunicación del riesgo de inundaciones

Nepal ha implantado sistemas de alerta temprana de inundaciones y ha realizado importantes

avances en el seguimiento y la previsión de las inundaciones. Esto ha permitido reducir la cantidad
anual de muertes por inundaciones. El Departamento de Hidrología y Meteorología emite avisos de
inundación basados en el seguimiento de las precipitaciones y del nivel del agua en tiempo real.
Estas alertas incluyen información sobre la previsión de inundaciones procedente de varios modelos.

Sin embargo, investigaciones recientes han puesto de manifiesto la necesidad de adaptar la

comunicación sobre el riesgo de inundación para tener en cuenta diferentes factores sociales,
económicos y políticos. Por ejemplo, la consulta con las partes interesadas de Ratu River indicó
que las mujeres y las personas marginadas de la zona tenían menos probabilidades de recibir
información y participar en las actividades de preparación y evacuación. La investigación señaló
que los mensajes de advertencia y los materiales de comunicación deben diseñarse conjuntamente
con las comunidades y adaptarse a las diversas necesidades de los distintos usuarios.

Fuente: Shrestha et al. (2021)

57
las comunidades empobrecidas o desfavorecidas. 4.2 Resulta esencial comprender
Según las consultas realizadas por la Red Mundial
de Organizaciones de la Sociedad Civil para la las causas fundamentales de la
Reducción de Desastres con 750 comunidades en vulnerabilidad
riesgo de 50 países, las inundaciones localizadas
destacan como el fenómeno más perjudicial (Chavda
Las ciencias sociales aportan conocimientos
et al., 2022) (por ejemplo, recuadro 4.2). También se
clave sobre las raíces profundas y los factores de
identificó como uno de los riesgos más complejos de
vulnerabilidad que pueden ayudar a los responsables
reducir y gestionar a nivel local. Esto se debe a que
políticos a tomar decisiones sobre cómo gestionar el
sus efectos están profundamente condicionados
riesgo sistémico de desastres. Adoptar un enfoque
por las decisiones de desarrollo, la explotación y
forense para examinar las causas profundas y
adaptación de los ecosistemas y las diferentes
los factores impulsores del riesgo puede ayudar a
vulnerabilidades y grados de exposición dentro de
identificar y comprender la mejor manera de abordarlo.
las comunidades y entre ellas (Chavda et al., 2022).
Por ejemplo, el desastre del volcán de Fuego, descrito
Las prioridades de desarrollo sesgadas, el cambio
en la sección 4.1, se analizó desde la perspectiva de las
climático, la fragilidad de la gobernanza y la
investigaciones forenses de desastres para examinar
degradación del medio ambiente están ampliando el
qué proporción de los daños y las pérdidas humanas
alcance del riesgo de desastres. Factores como la
era evitable y cuáles fueron las consecuencias
pérdida de especies y hábitats y el comercio de fauna
inherentes a esta erupción repentina y explosiva.
silvestre (legal e ilegal) han llegado a conformar
amenazas emergentes como las enfermedades Alrededor de 54.000 personas vivían en un radio de
zoonóticas que se transfieren de los animales a 10 km del volcán de Fuego, y más de 1 millón en un
los seres humanos, lo que ocasiona epidemias y radio de 30 km. El análisis del desastre reveló una
pandemias como la COVID-19 (Alcántara-Ayala et serie de factores y procesos que llevaron a que se
al., 2021). materializara un desastre construido socialmente.
Las decisiones humanas aumentaron la
vulnerabilidad y el grado de exposición a la amenaza
volcánica, con efectos que fueron sistémicos.

Recuadro 4.2. Riesgo extensivo para las comunidades remotas de la República Democrática Popular Lao

En la República Democrática Popular Lao, las comunidades rurales más remotas son las más
pobres; muchas pertenecen a grupos étnicos minoritarios y tienen dificultades para acceder a los
servicios sanitarios y a la educación, lo que limita sus oportunidades de trabajo y de subsistencia.
También tienen tasas de discapacidad más altas que los promedios nacionales, atribuibles a las
lesiones causadas por la guerra y las municiones sin explotar (sobre todo hombres) y a los efectos
de las enfermedades (sobre todo mujeres), que están muy estigmatizadas y afectan gravemente
a su capacidad para acceder a la educación y al trabajo, en especial para mujeres y niñas con
discapacidad (Holzaepfel et al., 2018; Gobierno de la República Democrática Popular Lao, 2020).
Estas desventajas sociales y económicas explican el mayor empobrecimiento de muchas de estas
comunidades a causa de las frecuentes inundaciones estacionales, que han empeorado en las últimas
décadas debido a los cambios en el régimen de lluvias y al aumento del grado de exposición en los
nuevos asentamientos. Los esfuerzos del Gobierno y de las organizaciones no gubernamentales para
mejorar las perspectivas de estas comunidades se centran en las vulnerabilidades socioeconómicas
subyacentes de su situación. El objetivo es acrecentar sus oportunidades para ejercer la resiliencia a
través de mejores medios de subsistencia, así como abordar los aspectos físicos de la gestión de las
inundaciones (Gobierno de la República Democrática Popular Lao, 2018, 2021).

58
Los sistemas de gobernanza y los patrones de Permiten comprender mejor la dimensión social de la
asentamiento impulsados socioeconómicamente naturaleza sistémica del riesgo (Sandoval et al., 2022).
hicieron que los impactos repercutieran en todos los Requieren trabajar en colaboración con múltiples
sistemas y las comunidades. actores, entre ellos las personas afectadas por las
decisiones de RRD y GRD, y participar en la resolución
Además de la importancia del denso y rápido flujo de problemas, el intercambio de perspectivas,
de lava piroclástica que se produjo en la barranca la negociación, la deliberación, la generación de
de Las Lajas, se identificaron cuatro elementos conocimientos y el aprendizaje y la comunicación
clave que contribuyeron a la gravedad del impacto conjuntos (Berkes, 2009). Esto representa un cambio
vinculados con la construcción social del riesgo: de paradigma en la práctica de la investigación, que
1. Las razones socioeconómicas por las que la exige aprendizaje mutuo, colaboración e intercambio
gente ha seguido asentándose en la zona de dentro del mundo académico y, adicionalmente, la
alto grado de exposición a la amenaza volcánica participación efectiva de las partes interesadas no
desde la gran erupción de 1974. académicas (OCDE, 2020).
2. Las estrategias de comunicación de riesgos
Algunos países, como Mozambique, ya han
deficientes y la falta de coordinación entre los
empezado a aplicar mecanismos transdisciplinarios
procedimientos de alerta temprana, respuesta y
y participativos en los procesos de planificación
evacuación entre las localidades.
(recuadro 4.3).
3. La falta de conocimiento de las amenazas
volcánicas, como la vigilancia volcánica sostenida Además de los enfoques transdisciplinarios, el método
y el apoyo a las instituciones científicas. de investigación forense de desastres se ha utilizado
4. La información y la comunicación deficientes para identificar los factores de riesgo subyacentes de
y fragmentadas entre las instituciones los daños causados por las inundaciones de 2015 en
pertinentes de RRD, las autoridades locales, los Artigas (Uruguay) (recuadro 4.4).
líderes y la población (Banco Mundial, 2018a).

El elevado grado exposición de una población

que se había trasladado a la zona por presiones
socioeconómicas, a pesar de la amenaza del volcán,
se convirtió en un factor clave para que la erupción
de Fuego se convirtiera en un desastre. Aunque Una de las familias desplazadas por el huracán Idai en
también se necesita invertir más en sistemas de 2019 en Mozambique
instrumentación y vigilancia volcánica y en recursos
humanos científicos y tecnológicos, no es el factor
principal. La escasa participación de las diversas
partes interesadas repercutió en la eficacia de los
sistemas de alerta temprana. Algunos sistemas
de alerta temprana, evacuación y respuesta no
funcionaban en la práctica, y no se habían probado
las estrategias de comunicación de riesgos (Banco
Mundial, 2018a).

Comprender la vulnerabilidad requiere

una mirada intersectorial
El ejemplo del volcán de Fuego también pone de
manifiesto que la gestión del riesgo es más eficiente
si, en lugar de trabajar desde cada disciplina y con
perspectivas separadas, se adoptan enfoques
transdisciplinarios que fortalezcan la producción
colaborativa de conocimientos y la gestión
conjunta del riesgo de desastres. Estos enfoques
pretenden integrar los conocimientos de diferentes
disciplinas (incluidas las ciencias naturales y
sociales y las humanidades) y las comunidades de
partes interesadas fuera del mundo académico. Créditos: Naciones Unidas/Eskinder Debebe

59
 Recuadro 4.3. Estrategia multisectorial y transdisciplinaria sobre el desplazamiento interno en Mozambique

La Política y Estrategia Nacional para la Gestión de los Desplazamientos Internos en Mozambique

aborda la meta B del Marco de Sendái, que consiste en reducir de manera considerable la cantidad
de personas afectadas por los desastres. La política cubre todas las formas de desplazamiento
dentro de Mozambique, ya que el país está muy expuesto a los riesgos climáticos y se ha enfrentado
recientemente a conflictos que han instigado desplazamientos.
En virtud de esta política, el Instituto Nacional para la Reducción y Gestión del Riesgo de Desastres es
el responsable de abordar los desplazamientos y el encargado de garantizar que todos los ministerios
y organismos gubernamentales coordinen sus medidas. Cada uno de los ministerios competentes
(por ejemplo, de educación, sanidad y servicios sociales) debe cumplir con las tareas asignadas
para garantizar los servicios y la protección de los desplazados. Están obligados a incluirlos en
sus planes anuales de programación y presupuesto. Mozambique garantizó la responsabilización
de todo el Gobierno mediante la creación de un equipo transdisciplinario multisectorial y nacional
para desarrollar la política. Los miembros del equipo visitaron los campos de reasentamiento,
escucharon las necesidades de los desplazados y se reunieron con los gestores locales de RRD. Se
invitó a los medios de comunicación a cubrir estas visitas, lo que atrajo la atención nacional sobre
la difícil situación de los miles de desplazados y dio lugar a un compromiso político de alto nivel
para redactar y aprobar la política en un tiempo récord. La política ordena actuar una vez que se
ha producido el desplazamiento y, fundamentalmente, se centra en la prevención, el fomento de la
resiliencia y la búsqueda de soluciones duraderas para los desplazados. Mozambique está ahora
reforzando la capacidad para garantizar que la política se ponga en práctica a nivel local.
Fuentes: B. Gualandi, S. Llosa y N. Tivane, comunicaciones personales (2021)

Recuadro 4.4. Uso del análisis forense en las inundaciones de 2015 en Artigas (Uruguay)

En el norte del Uruguay, las ciudades de Artigas y Bella Unión dependen en gran medida de dos
ríos para sus actividades diarias, el Cuareim y el Uruguay. Los aspectos económicos, sociales y
culturales del desarrollo del Departamento de Artigas radican en un frágil equilibrio y convivencia
entre estas ciudades y los ríos. Además, las cuencas fluviales cruzan las fronteras internacionales
con la Argentina y el Brasil.

Pruebas recientes indican que pueden estar produciéndose algunos cambios en la relación entre
las ciudades y los ríos, algunos de ellos inducidos por los cambios en los patrones de El Niño-
Oscilación del Sur. Entre los indicadores sobresale la tendencia al aumento de las inundaciones,
como las de 2015.

Las inundaciones de 2015 fueron tan graves que llamaron la atención de los medios de
comunicación nacionales y de las autoridades gubernamentales, lo que modificó el debate sobre
cómo el cambio climático podría afectar a los riesgos de desastre conocidos en el Uruguay (Verde
et al., 2017). Un consorcio del Sistema Nacional de Emergencias y organizaciones internacionales
se embarcó en un análisis forense. Aplicaron el método de investigación forense de desastres por
inundaciones (Ramírez y Herrera-Lozano, 2015) para identificar los factores de riesgo subyacentes
al desastre, mejorar las capacidades analíticas del gobierno local y definir un plan de acción para
reducir los impactos futuros de las inundaciones.

Las áreas críticas de debate fueron las siguientes: (a) ¿qué tan inusuales fueron las inundaciones
de 2015?; (b) ¿qué características socioeconómicas podrían explicar la concentración y
distribución de los impactos?; (c) ¿de qué tipo de pruebas se dispone para identificar los cambios

60
 en las características climáticas de la zona?; y (d) ¿qué mecanismos institucionales existen para
regular la influencia humana (expansión urbana y agrícola) en las proximidades de los ríos? Estas
preguntas orientaron la consulta local y dieron lugar a resultados y conclusiones que sirvieron de
base para el documento de planificación del departamento:

● Se necesitan mejores datos y modelos para el análisis de las cuencas multinacionales. Aunque
insuficientes, las pruebas científicas muestran cambios en las características climáticas de las
cuencas hidrográficas, que requieren de mayor análisis para prever los nuevos valores promedio
en las cuencas de los ríos Cuareim y Uruguay. La Argentina, el Brasil y el Uruguay comparten
las cuencas; sin embargo, los esfuerzos de cooperación para el análisis conjunto siguen sin
explorarse, a pesar del importante potencial que esta iniciativa podría tener para los tres países.
● El contexto socioeconómico puso de manifiesto la pertinencia de las intervenciones sociales
integrales. Los impactos y las pérdidas se concentraron en las zonas de bajos ingresos. La
mayoría de las familias afectadas por la inundación de 2015 carecían de fuentes de ingresos
estables y no tenían opciones de reubicación sin apoyo gubernamental. Muchas familias
afectadas volvieron a sus casas después de la inundación, lo que incrementa el riesgo de que
se vean afectadas durante el próximo episodio de El Niño-Oscilación del Sur. Los esfuerzos de
reubicación desarrollados en el pasado no lograron instalar a las familias en un nuevo contexto
con acceso a los mercados laborales. Como resultado, la mayoría de las familias abandonaron
sus nuevas casas y volvieron a las márgenes de los ríos.
● La normativa local exige una mayor zonificación del riesgo. La gobernanza está en el centro de
las iniciativas de reducción de riesgos en Artigas. Los instrumentos normativos, como el plan
urbanístico, pueden establecer una zonificación obligatoria para evitar que se sigan ocupando
las zonas cercanas a las márgenes del río. Aunque es bien sabido que estas zonas representan
la mayor parte del riesgo de inundación, el plan urbanístico no restringe la ocupación en todas
las zonas. Además, la capacidad local para hacer cumplir el plan es escasa, y las familias
siguen trasladándose a las llanuras de inundación.

Fuente: A. Brenes Torres, comunicación personal (2021)

4.3 Mejores datos para embargo, no han participado en la producción de

datos relacionados con los desastres o el riesgo
comprender mejor la de desastres. La información sobre desastres
vulnerabilidad y el suele provenir de las instituciones dedicadas
a la respuesta ante desastres o a la protección
grado de exposición civil a nivel nacional. En el mundo, las iniciativas
emprendidas a través de EM-DAT, DesInventar, SFM,
Comprender las diversas dimensiones de la el Banco Mundial y el índice de riesgo de amenazas
vulnerabilidad y del grado de exposición, así como la naturales de INFORM proporcionan información o
interdependencia entre los sistemas, puede acelerar evaluaciones sobre los impactos de los desastres.
la eficacia de la reducción de riesgos. No obstante,
Los sistemas globales de notificación de desastres
para ello, se necesita tener acceso a los datos y al
tienden a subestimar los desastres extensos a
análisis. A menudo no se dispone de información
pequeña escala, como las inundaciones localizadas.
sobre la vulnerabilidad local o la cobertura es
Estos “desastres silenciosos” suelen pasar
inconsistente. La información sobre desastres
desapercibidos debido al subregistro a nivel nacional
también suele estar separada de la información
y a los umbrales aplicados en las bases de datos
sobre vulnerabilidad.
mundiales (por ejemplo, las pérdidas económicas y la
Los institutos nacionales de estadística han cantidad de afectados) (FICR, 2021). Por ejemplo, si se
producido tradicionalmente información consultan los registros históricos de las inundaciones
geoespacial sobre población, medio ambiente y en Uganda, en los registros nacionales de DesInventar
economía a escala nacional y subnacional. Sin se contabilizaron muchas menos inundaciones

61
que las publicadas en los medios de comunicación Como se indica en los capítulos 10 y 11, también
locales. También se consignó un número mucho se necesitan nuevas estrategias, herramientas,
menor en la EM-DAT mundial, que utiliza un umbral marcos de muestreo integrados y plataformas
que refleja, sobre todo, los fenómenos intensos de que permitan mejorar la comprensión y el análisis
mediana a gran escala (Van den Homberg et al., 2022). de los riesgos. Estos análisis deben reflejar las
características y los procesos socioeconómicos del
Cada vez se reconoce más la necesidad de
contexto local. En particular, las políticas nacionales
involucrar a las oficinas nacionales de estadística en
deben basarse en información específica sobre los
la producción de series e indicadores estadísticos
grupos marginados y excluidos, y en datos sobre las
sobre los desastres que sean geográfica y
comunidades más afectadas por los conflictos y la
temporalmente comparables. Para lograrlo se
inseguridad, las discapacidades y las disparidades
requiere: (a) capacidad de formación y asistencia
intrafamiliares. Deben evitar el uso de estimaciones
técnica interinstitucional; (b) fortalecimiento
de prevalencia y promedios nacionales, que no dan
institucional que se exprese a través de la voluntad
suficiente granularidad (OCDE, 2018b).
política; y (c) recursos suficientes para desarrollar
un sistema nacional de estadísticas relacionadas Cuando se dispone de datos, el análisis forense del
con el medio ambiente, el cambio climático y los riesgo puede ser útil para ayudar a los responsables
desastres (Bello et al., 2021). de elaborar políticas y a las comunidades a
considerar posibles vías futuras de reducción
A menudo, la gran cantidad de datos sobre
del riesgo. Por ejemplo, en el norte de Uganda, se
vulnerabilidad recopilados como parte del
están realizando proyectos que buscan combinar
seguimiento de los ODS representa un recurso sin
el riesgo de desastres y los datos de riesgo
explotar para acelerar el desarrollo, y también para
climático reducidos para que los pastores locales
aumentar la comprensión del riesgo de desastres,
y otras partes interesadas puedan acceder a datos
donde la geografía actúa como un pilar básico para
de previsión estacional y de reservas de agua
integrar otras formas de datos (UN-GGIM, 2022). La
localizados, oportunos y de fácil comprensión para
presentación de informes en el marco de la Agenda
planificar rutas de pastoreo óptimas y adoptar
2030 (incluidas las metas del Marco de Sendái)
medidas preventivas en caso de que se prevea
es fundamental para medir y dar seguimiento
sequía (Lwasa et al., 2017).
a los avances en la reducción del riesgo y la
vulnerabilidad social. Los 17 ODS de la Agenda Si se basan en las trayectorias pasadas de las causas
2030 se apoyan en 169 metas y 231 indicadores fundamentales que impulsaron el riesgo de desastres,
únicos que buscan mostrar el progreso nacional y los métodos de previsión forense también pueden
mundial. Sin embargo, en el ecuador de la carrera ayudar a proyectar la dinámica futura, lo que incluye
hacia 2030, existe un reto importante en cuanto a patrones de cambio demográfico y económico,
la disponibilidad de datos oportunos, confiables y desarrollo de infraestructuras y vulnerabilidades.
procesables sobre los ODS (gráfico 4.3). Aunque la elaboración de escenarios forenses
de desastres es un método cualitativo que tiene
Existen lagunas en los informes sobre los ODS clave
elementos subjetivos, puede resultar valioso para dar
en materia de resiliencia ante los desastres. Para el
forma a las estrategias de adaptación y reducción
objetivo de los ODS sobre el hambre cero (ODS 2), se
de riesgos (Oliver-Smith et al., 2016) (recuadro 4.4).
dispone de aproximadamente el 77  % de los datos
Además, se emplea cada vez más para ayudar a
completos, y para el objetivo de la energía asequible
evaluar las condiciones de vulnerabilidad social que
y limpia (ODS 7), se ha proporcionado el 89 % de los
agravan o amplifican el riesgo de desastres en otros
datos. No obstante, en áreas como las ciudades y
ámbitos, como la planificación urbana y el desarrollo
comunidades sostenibles (ODS 11), únicamente se
socioeconómico (Cardona et al., 2018).
dispone de un 20  % de los datos, y para la acción
climática (ODS  13), solo un 19  %. Para el objetivo Finlandia y Noruega utilizan procesos de prospectiva
de fin de la pobreza (ODS 1), se dispone del 36 % de para investigar y proporcionar información sobre el
los datos comunicados a nivel nacional, mientras uso futuro del suelo y las repercusiones de la toma
que para la igualdad de género (ODS 5), solo se de decisiones en la sociedad, la economía y el medio
cuenta con el 20  % de los datos necesarios (UNSD, ambiente. El desarrollo de plataformas digitales para
2021). Asimismo, es preocupante que los datos que se impliquen las partes interesadas con datos
disponibles estén muy concentrados en los países espaciales abiertos, comparables y coherentes ha
desarrollados con sistemas estadísticos nacionales mejorado la participación de diversos actores, como
maduros. Además, a pesar de las recomendaciones el público, en los procesos relacionados con la
de desglosar los indicadores de los ODS, siempre que planificación. Estos procesos implican objetivos de
sea posible, por ingresos, sexo, edad, etnia, situación planificación participativa que también responden
migratoria, discapacidad, ubicación geográfica u otras a los principios fundamentales del desarrollo local
características, a menudo no sucede así. sostenible (Weber et al., 2017).
62
Gráfico 4.3. Porcentaje de la disponibilidad de datos sobre indicadores de ODS con al menos 2 años de datos desde 2015

1.1.1 1.2.1 1.2.2 1.3.1 1.4.1 1.4.2

57,77 % 35,23 % 9,64 % 57,94 % 99,48 % 10,02 %

1 Sin pobreza 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.a.1 1.a.2 1.b.

55,13 % 37,68 % 67,88 % 55,27 % 44,82 % 71,50 % 10%

2.1.1 2.1.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3.1 2.3.2

100,00 % 100,00 % 63,73 % 55,44 % 98,45 % 100,00 % 100,00 %

2 Hambre cero 2.4.1 0 % 2.5.1 2.5.2 2.a.1 2.a.2 2.b.1 2.c.1

100,00 % 100,00 % 100,00 % 90,91 % 9,84 % 100,00 %

3.1.1 3.1.2 3.2.1 3.2.2 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.4.1 3.4.2 3.5.1 3.5.2 3.6.1
94,82 % 81,87 % 99,48 % 99,48 % 61,14 % 99,48 % 73,29 % 99,48 % 99,48 % 94.82 % 94,82 % 56,22 % 96,37 % 94,82 %
3 Buena salud
y bienestar 3.7.1 3.7.2 3.8.1 3.8.2 3.9.1 3.9.2 3.9.3 3.a.1 3.b.1 3.b.2 3.b.3 3.c.1 3.d.1 3.d.2
44,04 % 81,35 % 94,82 % 19,69 % 93,78 % 94,82 % 94,82 % 81,35 % 85,75 % 90,91 % 8,81 % 85,75 % 100,00 % 32,90 %

4.1.1 4.1.2 4.2.1 4.2.2 4.3.1 4.4.1

68,91 % 38,86 % 29,02 % 78,24 % 36,79 % 50,78 %
4 Educación
de calidad 4.5.1 4.6.1 4.7.1 4.a.1 4.b.1 4.c.1
38,45 % 7,77 % 100,00 % 51,22 % 90,91 % 60,10 %

5.1.1 5.2.1 5.2.2 5.3.1 5.3.2 5.4.1 5.5.1

48,70 % 79,79 % 0% 43,78 % 27,78 % 15,72 % 94,30 %
5 Igualdad
de género 5.5.2 5.6.1 5.6.2 5.a.1 5.a.2 5.b.1 5.c.1
56,99 % 19,69 % 50,43 % 97,41 % 100,00 % 49,22 % 33,68 %

6.1.1 6.2.1 6.3.1 6.3.2 6.4.1 6.4.2

66,84 % 73,06 % 34,72 % 41,71 % 100,00 % 100,00 %
6 Agua limpia
y saneamiento 6.5.1 6.5.2 6.6.1 6.a.1 6.b.1
96,37 % 100,00 % 68,37 % 90,91 % 62,18 %

7.1.1 7.1.2 7.2.1

7 Energía 100,00 % 97,41 % 98,96 %

asequible 7.3.1 7.a.1 7.b.1

y limpia 98,96 % 67,88 % 74,09 %

8 Trabajo decente
8.1.1
100,00 %
8.10.1
88,86 %
8.10.2
72,54 %
8.2.1
92,23 %
8.3.1
36,27 %
8.4.1
0%
8.4.2
95,85 %
8.5.1
43,01 %
0 %-25 %
y crecimiento 8.5.2 8.6.1 8.7.1 8.8.1 8.8.2 8.9.1 8.a.1 8.b.1
25 %-50 %
económico 47,15 % 65,80 % 28,50 % 34,97 % 70,47 % 31,61 % 43,26 % 54,92 %
50 %-75 %
9.1.1 9.1.2 9.2.1 9.2.2 9.3.1 9.3.2
9 Industria, 9,84 % 92,57 % 98,96 % 72,54 % 30,57 % 47,67 % 75 %-100 %
innovación e No corresponde
9.4.1 9.5.1 9.5.2 9.a.1 9.b.1 9.c.1
infraestructuras 72,54 % 59,59 % 52,33 % 90,91 % 76,17 % 99,31 %

10.1.1 10.2.1 10.3.1 10.4.1 10.4.2 10.5.1 10.6.1

45,60 % 53,37 % 20,73 % 92,23 % 32,64 % 66,32 % 100,00 %
10 Desigualdades
reducidas 10.7.1 10.7.2 10.7.3 10.7.4 10.a.1 10.b.1 10.c.1
0% 57,51 % 100,00 % 100,00 % 99,48 % 48,19 % 34,37 %

11.1.1 11.2.1 11.3.1 11.3.2 11.4.1 11.5.1 11.5.2

11 Ciudades 63,21 % 0% 0% 0% 5,60 % 55,13 % 31,16 %

y comunidades 11.6.1 11.6.2 11.7.1 11.7.2 11.a.1 11.b.1 11.b.2

sostenibles 22,28 % 99,48 % 0% 0% 100,00 % 67,88 % 55,27 %

12.1.1 12.2.1 12.2.2 12.3.1 12.4.1 12.4.2 12.5.1

12 Consumo 28,70 % 0% 95,85 % 100,00 % 86,01 % 18,94 % 17,62 %

y producción 12.6.1 12.7.1 12.8.1 12.a.1 12.b.1 12.c.1

responsables 100,00 % 7,25 % 100,00 % 74,09 % 72,02 % 65,11 %

13.1.1 13.1.2 13.1.3 13.2.1

55,13 % 67,88 % 55,27 % 0%
13 Acción
climática 13.2.2 13.3.1 13.a.1 13.b.1
14,77 % 100,00 % 0% 0%

14.1.1 14.2.1 14.3.1 14.4.1 14.5.1

70,64 % 0% 13,47 % 100,00 % 88,61 %
14 Vida bajo
el agua 14.6.1 14.7.1 14.a.1 14.b.1 14.c.1
100,00 % 100,00 % 18,63 % 100,00 % 23,32 %

15.1.1 15.1.2 15.2.1 15.3.1 15.4.1 15.4.2 15.5.1

100,00 % 88,86 % 100,00 % 100,00 % 83,42 % 100,00 % 100,00 %
15 Vida en
la tierra 15.6.1 15.7.1 15.8.1 15.9.1 15.a.1 15.b.1 15.c.1
61,45 % 0% 88,60 % 72,80 % 43,01 % 43,01 % 0%

16.1.1 16.1.2 16.1.3 16.1.4 16.10.1 16.10.2 16.2.1 16.2.2 16.2.3 16.3.1 16.3.2 16.3.3
16 Paz, justicia 53,63 % 0% 13,13 % 15,54 % 0% 65,28 % 28,50 % 33,78 % 19,69 % 10,02 % 75,13 % 0%

e instituciones 16.4.1 16.4.2 16.5.1 16.5.2 16.6.1 16.6.2 16.7.1 16.7.2 16.8.1 16.9.1 16.a.1 16.b.1
fuertes 0% 7,25 % 6,74 % 44,56 % 65,28 % 0% 50,14 % 0% 100,00 % 61,66 % 28,24 % 20,73 %

17.1.1 17.1.2 17.10.1 17.11.1 17.12.1 17.13.1 17.14.1 17.15.1 17.16.1 17.17.1 17.18.1 17.18.2
78,76 % 78,24 % 79,79 % 0% 98,60 % 79,59 % 13,47 % 27,40 % 12,95 % 65,80 % 0% 100,00 %
17 Asociaciones
por objetivos 17.18.3 17.19.1 17.19.2 17.2.1 17.3.1 17.3.2 17.4.1 17.5.1 17.6.1 17.7.1 17.8.1 17.9.1
100,00 % 100,00 % 59,93 % 56,00 % 96,89 % 93,26 % 60,10 % 0% 97,93 % 0% 98,96 % 90,91 %

Fuente: UNSD (2021)

63
Reconociendo los retos que plantean los datos, con bajos ingresos puede acentuar la vulnerabilidad
recientemente se ha elaborado una Hoja de ruta de las ciudades ante los desastres. O desmantelar las
geoespacial de los ODS que busca fomentar que leyes medioambientales que protegen las reservas
se use la información geoespacial y basada en la naturales puede agravar el cambio climático y propiciar
localización con el fin de aumentar los datos oficiales la deforestación, la reducción de la calidad del agua y
para la presentación de informes sobre los ODS y un mayor riesgo de inundaciones o corrimientos de
ayudar a completar las lagunas de datos (IAEG-SDGs tierra. Los enfoques de reconstrucción y protección
WGGI, 2022). El capítulo 10 explora además los usos social descendentes que exigen que las comunidades
innovadores emergentes de estos enfoques. afectadas acepten los planes gubernamentales o
institucionales, a la vez que limitan la participación
Los futuros enfoques de creación de escenarios
activa y el protagonismo de la comunidad en la
para la sostenibilidad medioambiental y el desarrollo
puesta en marcha de los esfuerzos posteriores al
también se están aplicando para planificar el uso
desastre, también pueden convertirse en factores
del agua y la gestión de las cuencas fluviales en la
que impulsan el riesgo de desastres en lugar de crear
cuenca transfronteriza del Indo (recuadro 4.5).
resiliencia a largo plazo (Bowen et al., 2020; Wu,
2022). La ausencia de aportes de las comunidades
Las decisiones políticas pueden de base puede mantener los riesgos sistémicos y
acelerar la reducción del riesgo las desigualdades sociales, lo que pone en peligro el
Las decisiones políticas pueden promover el desarrollo sostenible a largo plazo (Wu y Drolet, 2016;
desarrollo de la resiliencia, o pueden convertirse Chavda et al., 2022; Wu, 2022).
en causas profundas del riesgo de desastres o en Por el contrario, los esfuerzos de protección social
factores que impulsen y amplifiquen ese riesgo. Por adaptativa bien diseñados pueden reducir la
ejemplo, una política para desalojar a los residentes vulnerabilidad y el grado de exposición (en particular

Recuadro 4.5. Diseño conjunto de las futuras trayectorias de los recursos hídricos en la cuenca del Indo

En la cuenca del Indo viven unos 250 millones de personas del Afganistán, China, la India y el
Pakistán. Aproximadamente 110  millones de personas que viven en esa cuenca lo hacen en la
pobreza extrema (Wada et al., 2019). Con niveles de acceso entre bajos y moderados a los servicios
básicos, la atención sanitaria y la educación, gran parte de la población de la cuenca es vulnerable
a los efectos del cambio climático y tiene poca capacidad de adaptación. Además, se prevé que
la población aumente. Es necesario tomar decisiones estratégicas en los diferentes sectores y
países para garantizar trayectorias de desarrollo sostenible para la región de la cuenca. Estas
decisiones resultan especialmente procedentes en la gestión de la gobernanza transfronteriza de
los riesgos que trascienden las múltiples jurisdicciones y amenazas y que pueden tener impactos
a larga distancia en otras áreas circundantes, como en las regiones montañosas.

Las partes interesadas de diferentes sectores y países que representan las tres prioridades de
desarrollo de la cuenca (economía, sociedad y medio ambiente) utilizaron una herramienta de
política de escenarios similar a un juego para desarrollar y definir, conjuntamente, una visión sobre
los retos existentes y las posibles trayectorias para la cuenca del Indo. El gráfico 4.4 ilustra un
escenario de continuidad acordado por las partes interesadas como el futuro probable basado en
las trayectorias de desarrollo actuales, que es de riesgo creciente. Luego, indica tres escenarios
futuros resilientes según las diferentes preferencias, valores y visiones del mundo de las partes
interesadas. Las trayectorias para cada uno de estos escenarios identifican las compensaciones
que hay que ponderar para alcanzarlas; por ejemplo, desarrollar infraestructuras hídricas a gran
escala en lugar de soluciones a pequeña escala basadas en la naturaleza puede conducir a
trayectorias alternativas. Los factores impulsores internos representados equivalen a las medidas
y políticas que las partes interesadas de la cuenca (de subnacional a regional) tienen la capacidad
de acordar y adoptar. Los impulsores externos son factores globales, como el cambio climático
y las crisis económicas, que constituyen la esfera de incertidumbre frente a la cual las vías
regionales deben adaptarse para ser sólidas.

Fuente: Schinko et al. (2022)

64
Gráfico 4.4. Representación conceptual sobre el desarrollo conjunto de las visiones de los nexos y las trayectorias
de transición en la cuenca del Indo

Futuros resilientes
INTERNO Se distinguen por las diferencias de
valor entre las partes interesadas
(TRAYECTORIAS)
FUTURO RESILIENTE 1

Soluciones = políticas, FUTURO RESILIENTE 2

tecnologías e
infraestructuras
Sinergias FUTURO RESILIENTE 3
Compensaciones

Desafíos
brinda
referencias
para
SITUACIÓN
ACTUAL
COMO SIEMPRE

PASADO Y PRESENTE FUTURO POSIBLE

Aportes basados
en las SSP Riesgos

Restricciones
EXTERNO
(ESCENARIOS)

Nota: SSP = trayectoria socioeconómica compartida.

Fuente: Wada et al. (2019)

en términos geográficos, sociales y económicos) cooperación también animó a que los residentes
y fomentar la resiliencia de la comunidad locales compartieran sus técnicas de construcción
(Banco Mundial, 2001; Davies et al., 2013). Por tradicionales con los patrocinadores externos, lo
ejemplo, después del terremoto de 2015 cerca de que dio lugar a resultados más adecuados para
Katmandú en Nepal, muchas organizaciones no el contexto físico y socioeconómico (Wu, 2022).
gubernamentales internacionales entraron en el país Del mismo modo, los proyectos de RRD basados
para ayudar en la reconstrucción y recuperación en la comunidad y en los ecosistemas buscaban
local a través del plan oficial de protección social integrar los conocimientos locales y científicos, y
adaptable (Holmes et al., 2019; Rayamajhee et al., consideraban explícitamente cuestiones de bienestar
2020). Un proyecto de investigación innovador sobre y equidad en el proceso de diseño (Klein et al., 2019).
ciudades e infraestructuras se propuso contrarrestar
los enfoques descendentes, y tuvo éxito al fomentar Una mejor planificación conjunta entre sectores
la cooperación entre los residentes locales y los puede aumentar el uso eficiente de los escasos
ayudantes externos para identificar ágilmente las recursos y reducir las causas subyacentes del
prioridades de reconstrucción y recuperación de riesgo. La planificación intersectorial cooperativa
las comunidades locales (Knowles, 2018). Esta puede, asimismo, ayudar a crear enfoques de

65
gobernanza más claros y fáciles de implementar, lo de Fuego muestra la utilidad de los enfoques de
que reduce la carga administrativa de los gobiernos análisis forense de desastres para los responsables
locales. Por ejemplo, la investigación llevada a de la toma de decisiones. Los enfoques forenses
cabo en el barangay de Jagobiao, en Filipinas, puso combinan el análisis longitudinal retrospectivo, los
de manifiesto el carácter compartimentado de la escenarios de desastres, el análisis comparativo de
elaboración de políticas locales. Los funcionarios casos y la investigación de metaanálisis, junto con
del gobierno local comunicaron que había casi 40 una mayor participación de las partes interesadas
planes nacionales distintos que debían ejecutar en en el desarrollo. Esto permite comprender de manera
su distrito (GNDR, 2019). Una mejor planificación integral los sucesos particulares y las formas de
conjunta puede reducir esta fragmentación. acelerar la reducción de riesgos en el futuro (Burton,
2015; Oliver-Smith et al., 2016, 2017). No obstante,
Los esfuerzos por reducir las raíces fundamentales para entender los riesgos hay que invertir en datos
de la vulnerabilidad y el grado de exposición pueden y análisis que ayuden a comprender mejor cómo y
ser especialmente eficaces durante el período por qué se producen los desastres. Los datos de
de recuperación y reconstrucción posterior a un los desastres se utilizan como aportaciones para la
desastre. Por ejemplo, después de la devastación del formulación y la ejecución de políticas y para medir
terremoto y el tsunami de 2010 en Chile, en varias de los resultados, por lo que deben ser procesos que se
las comunidades más afectadas de Constitución, el refuercen mutuamente.
Gobierno proporcionó a los sobrevivientes unidades
de vivienda de “media casa buena” (Moore, 2016; Adoptar enfoques ecológicos o transformadores en
Wu, 2022). La mitad sin terminar permitía a los la recuperación de desastres se considera a veces
habitantes la libertad de expandirse según sus el camino hacia la transformación, y es cierto que se
propias necesidades (Zilliacus, 2016). Este tipo de necesitan este tipo de iniciativas desde hace tiempo.
estructura habitacional era muy apreciada por los La recuperación verde, la agricultura regenerativa y
residentes locales, sobre todo las familias de bajos otras prácticas similares deben ponerse en marcha
ingresos, que podían disponer de sus limitados para apoyar la aplicación del Marco de Sendái y
recursos para satisfacer sus prioridades más los ODS. Sin embargo, deben considerarse dentro
urgentes (Franco, 2016). Los beneficios a largo de los esfuerzos más amplios para abordar las
plazo ilustran con claridad que estos residentes desigualdades estructurales y el desarrollo humano
mejoraron continuamente su vivienda, para apoyar en general.
su recuperación en curso y prepararse para futuros
fenómenos extremos (Moore, 2016). Este ejemplo Abordar las causas que originan los desastres
retrata la capacidad de las comunidades para requiere de compromiso político y social con el
facilitar la reconstrucción de sus viviendas después cambio sociocultural. Las dimensiones presentes y
del desastre y llevar a cabo su propio programa de futuras de la vulnerabilidad, el grado de exposición
recuperación (Wu, 2022). y las amenazas de las comunidades, los sectores y
los sistemas están entrelazadas con los modos de
gobernanza y planificación del desarrollo en cada
4.4 Caminos para avanzar zona geográfica, ya sea nacional, regional o local.

Los desastres son el resultado de interacciones La gobernanza del riesgo de desastres debe contar
dinámicas entre las amenazas, la vulnerabilidad con el apoyo de una acción colectiva abierta y
local preexistente y el grado de exposición. Son transparente, una cooperación y coordinación
los efectos de las decisiones humanas y se ven vertical y horizontal entre los actores, y diferentes
afectados por las características socioeconómicas, formas de definir y consensuar las políticas
tecnológicas y demográficas de una sociedad (IPCC, sectoriales con impacto positivo en una región
2018a; UNDRR, 2019; Gousse-Lessard et al., 2022). geográfica. Implica una gobernanza multicanal,
Una buena gobernanza del riesgo de desastres tiene con relaciones horizontales entre los actores y
como objetivo evitar la creación de situaciones de sus territorios (Davoudi et al., 2008). También
vulnerabilidad y exposición abordando los motores debe centrarse en el nivel local para incluir los
y las causas fundamentales del riesgo. Abordar esas recursos y la capacidad del gobierno local, y en una
causas profundas y los factores de vulnerabilidad colaboración más profunda con la sociedad civil y
y exposición reduce el riesgo y contribuye al las comunidades (Chavda et al., 2022).
desarrollo sostenible.

Las vías de desarrollo, planificadas o no, suelen

aumentar la vulnerabilidad y el grado de exposición
a amenazas conocidas. El ejemplo del volcán

66
5. Cómo los sistemas
subestiman los
activos clave y las
oportunidades de
aprendizaje
La evaluación de riesgos ha favorecido debe considerar en todos los sistemas de gobernanza
tradicionalmente el análisis de datos cuantitativos y en el sector privado, no solo en los organismos
basados en enfoques coyunturales y económicos. de GRD. Los desastres están intrínsecamente
Sin embargo, en el contexto del riesgo sistémico interrelacionados con los riesgos sistémicos de
contemporáneo cada vez más complejo, suele haber desastre derivados del desarrollo, y viceversa (Keating
un desfase entre la información disponible y accesible et al., 2016; Keating y Hanger-Kopp, 2020).
y los conocimientos que deben utilizarse. Este capítulo
examina este desafío desde tres ángulos clave. En En el enfoque actual de gestión de riesgos se
primer lugar, sostiene que resulta esencial mejorar define el valor de una forma que presenta tres
la recopilación de datos “tradicionales”, en particular inconvenientes: los índices miden aspectos
sobre la vulnerabilidad, el grado de exposición y las inadecuados, adoptan un enfoque a corto plazo y
pérdidas y los daños causados por los desastres. En son miopes al no tener en cuenta los impactos en
segundo lugar, se debe reconocer que los sistemas a cascada o los riesgos transfronterizos. Estas tres
menudo miden aspectos inadecuados y adoptan un limitaciones dificultan la capacidad de comprender,
arriesgado enfoque miope y a corto plazo. En tercer evaluar y actuar con eficacia frente a los riesgos
lugar, destaca que el propio concepto de evaluación complejos y sistémicos.
de riesgos de causa y efecto debe ser reconsiderado,
y que la evaluación de riesgos sistémicos tiene mucho 5.1.1 Medir aspectos equivocados
que aprender de las buenas prácticas emergentes para
gestionar los llamados problemas “perversos” que La vieja máxima de que “lo que se puede medir
requieren una gestión flexible, curiosa y participativa. se puede controlar” resulta muy pertinente en el
Luego, concluye presentando las evoluciones ámbito de la gestión de riesgos. Los factores que
necesarias para superar las deficiencias al evaluar y no se miden quedan excluidos de los balances
gestionar mejor el riesgo sistémico. financieros y de la toma de decisiones en materia
de gobernanza. Los esfuerzos en curso para reducir
los riesgos se centran en gran medida en valorar un
5.1 Deficiencias de los enfoques conjunto limitado de impactos inmediatos y a corto
plazo, de modo que, justamente por ello, no miden
vigentes de gestión de riesgos otros factores como la pérdida de biodiversidad, la
deforestación y el cuidado no remunerado.
Los sistemas de gobernanza no recopilan los datos
adecuados, se subestiman los activos clave en la Los sistemas tampoco tienen en cuenta el valor
toma de decisiones y se pierden oportunidades de de los activos menos tangibles que se vuelven
aprendizaje. Medir el valor de forma más integral es cruciales cuando surgen riesgos sistémicos menos
esencial para reducir y gestionar el riesgo. Esto se predecibles. Por ejemplo, durante la crisis de

67
COVID-19, quedó en evidencia que los países no Recientemente se han producido cambios en la
tienen una forma de medir el valor de contar con legislación de jurisdicciones de todo el mundo para
empresas fuertes, flexibles y bien gestionadas que equilibrar la teoría de Milton Friedman de que la
pueden producir artículos esenciales clave, como única responsabilidad de una empresa es con sus
medicamentos y desinfectantes para las manos accionistas (Harris, 2018; Atkins, 2019). En los informes
durante las crisis. También se infravaloran los empresariales, se está empezando a considerar una
intereses no comerciales de los seres humanos en gama más amplia de riesgos junto con el balance
ámbitos como las costumbres sociales y religiosas financiero. Este cambio representa una modificación
y el valor estético, que son fundamentales para importante de lo que las empresas consideran valioso
el bienestar humano, al igual que el valor de la y, por consiguiente, de los riesgos que gestionan; sin
biodiversidad para los ecosistemas, que comprende embargo, aún queda mucho por hacer.
la capacidad humana de sobrevivir.
Las evaluaciones de riesgo del sector privado
Otros índices importantes (por ejemplo, el valor suelen tener en cuenta el valor creado o perdido
económico de la vida humana) aún resultan durante 12 meses. Así lo demuestra la adecuación
polémicos desde el punto de vista ético, por lo a este plazo de los informes de los accionistas y de
que a menudo se excluyen de los balances de los sistemas de incentivos, como las bonificaciones
las empresas y de la toma de decisiones de los para los empleados. Suele faltar experiencia
gobiernos. Es esencial cuantificar mejor el alcance sobre cómo integrar las iniciativas de reducción
real de los activos financieros y sociales en riesgo, de riesgo sistémico con plazos mucho más
sobre todo en un futuro climático incierto y volátil. largos. No obstante, también hay algunos buenos
contraejemplos, como el trabajo de la Comisión
Además, la comprensión y la aplicación de cómo Económica para América Latina y el Caribe durante
contabilizar los impactos que se producen en las últimas cuatro décadas. Esto ha contribuido
cascada o por encima de otros es limitada. Un en gran medida a cambiar el pensamiento
edificio diseñado para resistir inundaciones y empresarial a corto plazo sobre el riesgo de
vientos fuertes puede no tener en cuenta el flujo desastres, en particular mediante el desarrollo de
de aire en caso de pandemia. De igual manera, al una metodología para evaluar el impacto de los
diseñar una presa en una jurisdicción solo se suele desastres ampliamente reconocida (CEPAL, 2014).
analizar el riesgo para las comunidades y entornos
de esa misma jurisdicción. Esas decisiones de Incluso si solo se mantienen en la esfera económica,
diseño también suelen basarse en datos históricos es probable que los impactos indirectos y a largo
y de tendencias limitados. En el contexto de riesgos plazo de los desastres resulten mucho mayores que
sistémicos como el cambio climático, esto significa los reconocidos a corto plazo. Hochrainer-Stigler
que las infraestructuras pueden quedar rápidamente et al. (2019) estimaron los recursos financieros
desactualizadas y vulnerables. disponibles y las pérdidas anuales previstas en caso
de que se produzca un desastre en Austria, incluidos
los daños directos e indirectos. Constataron la
5.1.2 Pensamiento a corto plazo urgente necesidad de aumentar la inversión en la
El segundo inconveniente es el marco temporal en gestión de riesgos prospectivos, incluso para los de
el que se considera la destrucción y la creación de nivel medio (períodos de retorno de 50 a 100 años),
valor en la gestión de riesgos. La mayoría de las debido al riesgo en gran medida no reconocido de
evaluaciones del impacto de los desastres suelen las pérdidas indirectas.
tener una visión a corto plazo. Este cortoplacismo
significa que los gestores de riesgos que desean Los valores sociales y medioambientales suelen
comprender de forma más exhaustiva las posibles crearse y perderse durante la creación de valor
consecuencias positivas y negativas de los sucesos financiero. El impacto de los plazos breves consiste
disponen de pocos datos y conocimientos sobre en que, incluso cuando se contabilizan, el plazo
los impactos indirectos o concatenados o sobre en el que se pierde el valor de los activos sociales
los efectos dominó (Ladds et al., 2017). Además, o medioambientales es considerablemente más
existe una evidencia empírica considerable que corto que el tiempo que se tarda en repararlos. Por
afirma que los individuos exhiben un sesgo de ejemplo, los balances aún no tienen en cuenta la
miopía cuando toman decisiones basadas en el destrucción de aguas subterráneas causada por la
riesgo para fenómenos de baja probabilidad (Meyer explotación minera durante 40 años de producción,
y Kunreuther, 2017) (capítulo 8). frente a los más de 200 años que tardará en
recuperarse, ni la pérdida de especies resultante.

68
Muchos balances resultarían insostenibles si a las plantas de semiconductores, lo que afectó a
las pérdidas se contabilizaran de este modo. Del la fabricación de microchips y a los consumidores
mismo modo, numerosas evaluaciones de riesgo de todo el mundo y paralizó el comercio mundial,
requerirían una atención urgente y generalizada estimado en 30.000 millones de dólares (Williams,
si se evaluaran en plazos más largos, como las 2021). A mediados de 2021, la escasez de la cadena de
evaluaciones relacionadas con el cambio climático. suministro de semiconductores en la provincia china
Este enfoque a corto plazo es una peligrosa forma de Taiwán —atribuible a la pandemia de COVID-19—
de simplificación que enmascara riesgos latentes y también ha tenido repercusiones mundiales en las
potencialmente muy costosos incorporados en los cadenas de suministro de fabricación (Feigenbaum
sistemas financieros. y Nelson, 2021).

Sin embargo, la evaluación de riesgos a largo plazo Las empresas globales traspasan las fronteras
sí es posible, y hay ejemplos en otros sectores políticas y geográficas, y poseen más recursos
y sistemas que ofrecen fuentes y recursos de financieros que muchas naciones, por lo que las
aprendizaje. En el sector de los seguros y en decisiones que toman sobre qué riesgos gestionar
algunos sectores de la comunidad inversora, los y a quiénes consideran sus principales interesados
rendimientos financieros suelen evaluarse a lo largo pueden tener un impacto positivo significativo en el
de varios decenios, pero este criterio no resulta riesgo sistémico.
frecuente en otros sectores del sistema financiero.
Del mismo modo, el sector privado ha desarrollado Mejorar la comprensión de la naturaleza
métodos para considerar factores de seguridad en transfronteriza del riesgo también puede reforzar de
el diseño de infraestructuras, que tienen en cuenta manera favorable la resiliencia ante los desastres. Por
las repercusiones en cascada de las decisiones ejemplo, durante el brote de COVID-19, un importante
de diseño. Esto puede servir de lección para otros distribuidor de componentes electrónicos en China,
sectores. En el sector público, las evaluaciones TTI, cerró temporalmente debido a la política de
de riesgo suelen adoptar una perspectiva que prevención de pandemias del país. Sin embargo, TTI
supera los 12 meses, sobre todo en el caso de la tomó medidas rápidas para ampliar el funcionamiento
infraestructura, pero la práctica de descontar de sus almacenes en las Américas, Asia y Europa con
significa que los impactos más allá de 20-30 años el fin de recibir los envíos entrantes de los proveedores
son efectivamente ignorados. y realizar los envíos salientes a los clientes y así
cubrir el vacío resultante en la cadena de suministro
De manera especial, resulta preocupante que, (TTI, 2020; Haraguchi et al., 2022). Del mismo modo,
incluso cuando se consideran plazos más largos, en todo el mundo, durante las primeras oleadas
aún no se hayan desarrollado mecanismos para de la pandemia de COVID-19, la flexibilidad de los
integrar los riesgos sistémicos, sobre todo los fabricantes mundiales para adaptarse con celeridad
derivados del cambio climático. Esto representa y ajustar la capacidad de fabricación para satisfacer
un riesgo creciente y potencialmente cambiante la demanda nueva e inesperada de productos (como
para los sistemas existentes y las inversiones a desinfectantes de manos y mascarillas) se convirtió
largo plazo. Reconsiderar la elección de la tasa de en un activo clave para hacer frente a la pandemia
descuento y tener más en cuenta el cambio climático (tabla 5.1). La comunidad de la RRD puede aprender
ofrecen oportunidades para actuar sobre el riesgo de de estos ejemplos de flexibilidad.
inversión y promover la equidad intergeneracional.
Hay pocos mecanismos que midan los riesgos
sistémicos transfronterizos, y mucho menos que
5.1.3 Miopía que ignora los impactos planifiquen para los efectos transfronterizos y
transfronterizos y sistémicos proporcionen reparaciones. La madurez de los
modelos que convierten el valor de estos elementos
El tercer inconveniente de los sistemas vigentes es
en una unidad económica común, el dinero, ha
que tienden a alinearse con las fronteras políticas y
aumentado considerablemente en los últimos
geopolíticas, con lo que ignoran los riesgos sistémicos
años, pero sigue habiendo una brecha (capítulo 10).
y transfronterizos. El impacto de un virus o el riesgo
Aunque existen modelos independientes, la
para la biodiversidad de los comportamientos de
integración y las dependencias son complicadas
consumo en un país puede ser mínimo o incluso
y desordenadas y suelen considerarse solo
invisible en ese país, pero devastador para una
parcialmente, si es que lo hacen (Steffen et al., 2020).
comunidad adyacente, económica y políticamente
Y aquí es donde resulta importante complementar
separada. Por ejemplo, en febrero de 2021, una ola de
estos modelos con enfoques que reconozcan cómo
frío en Texas (Estados Unidos) dejó sin electricidad

69
Tabla 5.1. Ejemplos de iniciativas del sector manufacturero en los países de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe para convertir la capacidad de producción en apoyo a las necesidades de suministro del sistema de salud durante la
pandemia de COVID-19

Producto Industrias/sectores Países Ejemplos

Desinfectante Producción de bebidas Argentina, Grupos nacionales e

para manos alcohólicas, refinerías de Brasil, Chile, internacionales que utilizan el
azúcar y alcohol, fabricación Colombia, subproducto alcohólico de la
de pinturas, fabricación de El Salvador, producción de cervezas
productos de limpieza, industria Guatemala, sin alcohol
de la refrigeración, laboratorios México
universitarios, Fuerzas Armadas Grupos de cosmética: L’Oréal en
argentinas y brasileñas la Argentina, Natura en el Brasil

Mascarillas Fabricación de productos Argentina, En Chile, Caffarena y Monarch,

textiles, papel y cartón Brasil, Chile, fabricantes de calcetines,
Colombia, medias y camisetas,
República producen mascarillas
Dominicana,
Guatemala,
Haití
Equipos de Industria automotriz, fabricación Argentina, En la Argentina, Ford,
protección de electrodomésticos, industria Brasil, Chile, Volkswagen, Mercedes-Benz
personal del plástico, impresión Colombia, y Fiat Chrysler producen
para los tridimensional en centros Costa Rica, protectores faciales
profesionales tecnológicos y universidades, Uruguay
sanitarios fabricantes de maquinaria En Chile, la empresa de
(por ejemplo, y equipos plásticos Comberplast produce
mascarillas y mascarillas y protectores
protectores) faciales con plásticos reciclados

Fuente: Haraguchi et al. (2022), adaptado de ECLAC (2020)

las interdependencias “desordenadas” forman masivos y graves cuando se producen. Un solo

parte de todos los sistemas humanos y naturales, terremoto o tsunami puede abocar a millones de
y que estas pueden percibirse de forma relacional personas a la pobreza de la noche a la mañana
sin controlar las variables ni excluirlas de la (Hallegatte et al., 2020).
consideración (capítulo 6).
Un estudio del Banco Mundial en el que se consideran
los impactos de los desastres relacionados con las
5.1.4 Los resultados de medir aspectos amenazas naturales sugiere que, solo en Filipinas,
equivocados casi medio millón de personas al año se enfrentan
Las inundaciones y las sequías tienen un impacto a situaciones de pobreza de consumo transitoria
significativo en la pobreza, debido a su naturaleza causadas por los desastres (Walsh y Hallegatte,
extensiva, de baja intensidad y alta frecuencia. Estos 2019). Estos impactos no se tienen en cuenta en
desastres recurrentes pueden no ser muy visibles los métodos que se utilizan hoy en los informes de
(y pueden incluso no constar en los medios de daños y pérdidas.
comunicación y en las bases de datos habituales),
Como estos costos no se contabilizan bien,
pero tienen un gran impacto en el bienestar de las
tampoco se gestionan bien. Una definición miope
personas y en sus perspectivas a largo plazo (Erman
del valor en cuanto a su alcance y marco temporal
et al., 2019, 2020). Los terremotos y los tsunamis
reduce la motivación para invertir en la reducción
implican un impacto medio menor sobre la pobreza
de los impactos negativos a largo plazo y, además,
porque son menos frecuentes, pero generan efectos

70
no presta suficiente atención a la planificación de la 2008; Conniff, 2010). Se puede aprender de Costa
recuperación cuando el valor se agota. Rica, que combinó con eficacia la protección de
áreas para la conservación con pagos innovadores
La forma en que las personas evalúan el tiempo y el por servicios ecosistémicos y la aplicación
valor está creando un impacto negativo acumulativo estricta de la normativa sobre protección de la
en el riesgo sistémico, a la vez que está inhibiendo biodiversidad, servicios hidrológicos y secuestro de
el logro del objetivo del Marco de Sendái y la Agenda carbono (sección 8.3.1). Las medidas de protección
2030. Un enfoque a corto plazo puede pasar por alto de los bosques en el Brasil e Indonesia también
importantes efectos de los desastres, y también han demostrado que el riesgo de enfermedades
puede no comprender y, en última instancia, no humanas puede reducirse indirectamente mediante
abordar las interconexiones dinámicas entre el riesgo la gestión del territorio, los ecosistemas y la
de desastres y el bienestar a largo plazo (Keating biodiversidad que contienen (Whitmee et al., 2015).
et al., 2016). Es necesario pasar de los enfoques
que se centran casi exclusivamente en proteger las Uno de los ejemplos más crudos de esta lógica
ganancias privatizadas en los sistemas financieros, la circular o de las complejas interacciones es el de
infraestructura económica estratégica y las cadenas los círculos viciosos de pobreza por desastres. Esas
de suministro mundiales a la gestión y reducción de espirales descendentes de pobreza se producen
los riesgos socializados (Maskrey et al., 2022). cuando la respuesta de un hogar o una comunidad
a un desastre reduce su bienestar a largo plazo y, en
Considerar los factores de seguridad requiere una última instancia, refuerza su vulnerabilidad ante el
visión a largo plazo, pero incluso en este contexto siguiente fenómeno de desastre, lo que da lugar a
no siempre se reconoce la relevancia de las un círculo vicioso del que es casi imposible escapar.
características sistémicas. Además, la comprensión Una familia puede quedar atrapada en la espiral de
y la aplicación de cómo contabilizar los impactos la pobreza por desastres cuando se ve obligada
que se producen en cascada o por encima de otros a utilizar estrategias de afrontamiento erosivas
son limitadas. después de sufrir pérdidas ocasionadas por un
desastre (Heltberg et al., 2012). Las estrategias
La miopía afecta a los enfoques para gestionar de afrontamiento erosivas equivalen a soluciones
riesgos sistémicos complejos y existenciales, como a corto plazo con consecuencias devastadoras a
la pérdida de biodiversidad. A pesar de ocupar un largo plazo, como la venta de ganado productivo,
lugar destacado en la lista de grandes retos de la la retirada de niños de la educación formal, la
sociedad, la biodiversidad no recibe la atención que organización del matrimonio precoz de niñas para
intuitivamente requiere algo tan aceptado como aliviar la presión económica u obtener ingresos, o la
esencial para la seguridad alimentaria y el bienestar solicitud de un préstamo con altos intereses.
humano (FAO, 2019; Zeng et al., 2020).
Ejemplos recientes de estrategias de afrontamiento
La deforestación, los cambios en los hábitats erosivas durante la pandemia de COVID-19 son
forestales, las tierras agrícolas mal reguladas y el las políticas nacionales de Australia y Chile que
crecimiento urbano mal gestionado han dado lugar a permitieron a los contribuyentes de fondos de
una serie de condiciones que elevan la probabilidad y pensiones recurrir a los ahorros de sus fondos de
el impacto de los episodios sanitarios de importancia pensiones para cubrir las necesidades básicas durante
mundial, como los brotes de enfermedades la crisis. En Chile, se trató de un auténtico proceso de
transmitidas por vectores y las pandemias. empobrecimiento cuyo impacto se percibirá en los
Estos cambios han alterado la composición de próximos años, cuando quienes recurrieron a estos
las comunidades de fauna y flora silvestres, han fondos por adelantado vean sus pensiones muy
incrementado en gran medida el contacto de los mermadas: “Los datos oficiales muestran que, hasta
seres humanos con la fauna y han alterado los febrero de 2021, cerca de 10,5 millones de personas
nichos que albergan patógenos, lo que aumenta la habían retirado dinero utilizando el primer o segundo
posibilidad de que entren en contacto con los seres retiro y, de ellas, el 30 % había vaciado sus cuentas”
humanos (UNESCO, 2020; Platto et al., 2021). (Evans y Pienknagura, 2021).

El sistema actual de determinación y mitigación de En los peores casos, las industrias, los gobiernos y
riesgos se basa principalmente en los valores de los individuos pueden aportar “resiliencia negativa”
cambio del mercado. Aunque pueden utilizarse para (Gallopín, 2006) o “resiliencia perversa” (Holling,
justificar medidas de protección de la biodiversidad, 2001; Ráez-Luna, 2008). Esto ocurre cuando los
los valores de intercambio para la biodiversidad y sistemas que oprimen y explotan a los seres
los ecosistemas constituyen solo una fracción del humanos y a los ecosistemas se resisten al cambio.
beneficio real de estos sistemas (Gowdy, 1997; Alho,

71
Dada la necesidad de medir más aspectos para crear otros problemas en otras partes del complejo
gestionar eficazmente el riesgo sistémico, el reto sistema dinámico. Los problemas perversos presentan
estriba entonces en cómo hacer un seguimiento muchas de las características del riesgo sistémico.
de múltiples variables, algunas de las cuales son
inherentemente inciertas. En este sentido, reflexionar Un problema perverso es difícil (o imposible) de
sobre la gestión de los problemas perversos puede resolver del todo debido a la información incompleta
ofrecer a los profesionales de RRD una oportunidad y a veces contradictoria y a los frecuentes cambios
de aprendizaje. en los requisitos y las prácticas de salida en un
contexto turbulento (Forrester et al., 2018). Se
refiere a una cuestión que no se puede arreglar, sino
que constituye un blanco móvil sin una solución
El tucán de América del Sur es una de las muchas única (simple), donde el término “perverso” denota
especies en peligro por la pérdida de selva tropical resistencia a la resolución, más que maldad
(Andersen y Gatti, 2022).

Los dominios perversos se refieren situaciones en

las que la retroalimentación en forma de resultados
de acciones u observaciones es deficiente, engañosa
o incluso inexistente. En cambio, en los dominios
“mansos” o “amables”, la retroalimentación vincula
los resultados directamente con las acciones o
valoraciones apropiadas y es precisa y abundante
(Rittel y Webber, 1973; Hogarth et al., 2015). Un
entorno perverso no puede reducirse a uno amable
solo porque pueda ser evaluado. Sin embargo, esto
es lo que la gente suele intentar hacer, al seguir
utilizando herramientas y procesos estándar en
estas áreas complejas, a pesar de que no hay
patrones repetibles en la complejidad.

Por lo tanto, la capacidad de hacer frente a los

problemas perversos en los sistemas sociales
requiere procesos transversales y colectivos
inducidos por valores de apoyo y principios de
liderazgo. Los modelos convencionales de toma de
decisiones presuponen una estabilidad razonable en
las tareas y los parámetros de diseño organizativo,
en contraste con las situaciones en las que los
responsables de la toma de decisiones se enfrentan
a interdependencias sin precedentes de factores
o fuerzas imprevisibles incrustadas en problemas
Créditos: © Shutterstock/Ondrej Prosicky Photography perversos complejos. Aun así, hay ciertas medidas
que los responsables de elaborar políticas y los
analistas pueden adoptar para comprender mejor
los problemas perversos e idear soluciones para
gestionarlos. Las secciones  5.2.1-5.2.5 exponen a
continuación algunos elementos clave.
5.2 Problemas perversos y
enfoques sistémicos 5.2.1 Posibilitar el pensamiento y los
enfoques sistémicos
En el ámbito organizativo, social y societario, el
término “problema perverso” se utiliza a menudo Los humanos son excepcionales a la hora de
para referirse a una cuestión con un alto nivel de reconocer y aprender patrones (por ejemplo, los
complejidad sin ningún punto final determinable de grandes maestros del ajedrez). Son capaces
estabilidad. Debido a las dependencias altamente de hacerlo en entornos amables y en entornos
complejas entre muchos elementos en movimiento, perversos. Sin embargo, desde la revolución
resolver un aspecto del problema (perverso) puede industrial, los sistemas educativos se han
optimizado para profundizar en la información,

72
restringirla y transmitirla en lugar de para conectarla. 5.2.4 Utilizar enfoques de diagnóstico
No obstante, ahora está resurgiendo el pensamiento
Los enfoques de diagnóstico (listas de verificación)
centrado en los sistemas, desde la estructura de
también pueden ser útiles para identificar problemas
los proyectos hasta el papel de los facilitadores
y decidir si su entorno o sus partes constituyentes
intergeneracionales (Hogan, 2019). Se necesita
son perversos o amables (Peters y Tarpey, 2019).
una revolución similar en el ámbito del trabajo
Esto forma parte de la evolución necesaria en la
para combatir buena parte de los procesos que
forma de abordar los problemas y la generación de
desalientan a las personas a identificar y conectar la
respuestas del riesgo sistémico.
información o a buscar contribuciones externas “no
expertas”. Son estos tipos de conexiones los que se
requieren para responder a los problemas perversos 5.2.5 Utilizar una variación del “principio
que la gobernanza del riesgo pretende abordar. de precaución” y los “límites planetarios”
En la práctica, el pensamiento sistémico se refleja El principio 15 de la Declaración de Río sobre el
en numerosas habilidades cotidianas. Crear un Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 es ahora un
espacio en el entorno de trabajo para perfeccionar principio establecido del derecho ambiental. Adopta
los hábitos del pensamiento sistémico puede ser el enfoque de precaución ante las amenazas que
un primer pequeño paso hacia la integración de los son graves o que podrían causar daños irreversibles.
enfoques centrados en los sistemas (Waters Center Esto significa que deben tomarse medidas rentables
for Systems Thinking, 2020). para evitar que las amenazas se hagan realidad, en
lugar de esperar a tener una certeza científica total,
que puede llegar demasiado tarde o ser imposible
5.2.2 Integrar diversos conocimientos de determinar en sistemas complejos (Naciones
En la mayoría de los países, el sistema de Unidas, 1992; Pinto-Bazurco, 2020). También
aprendizaje está diseñado para premiar la puede aplicarse la idea de límites exteriores, como
hiperespecialización temprana, con lo que se el concepto de límites planetarios desarrollado
sumerge a las personas en las trincheras del por el Centro de Resiliencia de Estocolmo (2021).
conocimiento altamente especializado (Epstein, El concepto de límites planetarios se aplica, por
2019). Si bien esto es necesario para el progreso supuesto, a las amenazas existenciales e incluso a
del conocimiento, también se puede perder la las amenazas globales menores.
oportunidad de aprovechar las ideas generadas
en la integración interdisciplinaria, intersectorial
e interdepartamental del conocimiento. Esto no 5.3 Una perspectiva a largo
significa que los conocimientos especializados
no sean importantes, sino que deben integrarse
plazo, integral y sistémica
eficazmente con enfoques transdisciplinarios En un mundo cada vez más interconectado y
más amplios, así como con los sistemas de complejo, en el que los riesgos se agravan y se
conocimientos indígenas y tradicionales y las acumulan, el enfoque dominante de la gestión de
formas de conocimiento policulturales (capítulo 6). riesgos ya no resulta adecuado. Es necesario un
enfoque sistémico para comprender los factores
5.2.3 Reconocer que la incertidumbre contemporáneos de riesgo y los impactos que se
producen cuando los riesgos se materializan.
profunda es una característica de los
problemas perversos Afortunadamente, hay signos prometedores de que
Es probable que los enfoques existentes para la los sistemas están empezando a transformarse
planificación en condiciones de gran incertidumbre para tener en cuenta algunas de las limitaciones
resulten más útiles cuando aprovechen las existentes en la gestión del riesgo sistémico.
oportunidades que brinda la inteligencia colectiva.
El Consejo de Estabilidad Financiera del Grupo de
Los enfoques de vías de adaptación, muy populares
los Veinte (G20) creó el Grupo de Trabajo sobre
además en la gestión del riesgo de inundaciones,
Divulgaciones Financieras Relacionadas con el Clima
están ganando adeptos como método en
para mejorar y ampliar la información financiera
este ámbito. Tienen la capacidad de abordar
conectada con el clima (TFCFD, s. f.). Dado que el
explícitamente características sistémicas como las
cambio climático supone un riesgo financiero para
dependencias de la trayectoria (Werners et al., 2021;
la economía mundial, el grupo de trabajo se propone
Hanger-Kopp et al., 2022).

73
ayudar a los mercados financieros a acceder a Al mismo tiempo, también están surgiendo
información clara, completa y de alta calidad sobre las buenas prácticas para valorar mejor una gama
repercusiones del cambio climático. Esto incluye los más amplia de activos. Por ejemplo, los créditos
riesgos y las oportunidades derivados del alza de las de biodiversidad o “biocréditos” son unidades de
temperaturas, las políticas vinculadas con el clima y medida coherentes que hacen un seguimiento de las
las tecnologías emergentes en un mundo cambiante. medidas y los resultados de conservación y pueden
ayudar a mejorar el seguimiento y la transparencia.
Del mismo modo, el Grupo de Trabajo del G20 sobre Cuando están bien diseñados, pueden aumentar el
Divulgaciones Financieras Relacionadas con la atractivo financiero de las inversiones en gestión de
Naturaleza tiene como objetivo ofrecer marcos biodiversidad, por ejemplo, logrando la financiación
de gestión de riesgos y divulgación para que las del sector privado. Los gobiernos pueden utilizarlos
organizaciones informen y actúen sobre los riesgos para supervisar sus acciones e informar sobre los
relacionados con la naturaleza, que sustentan compromisos en materia de biodiversidad. Dado que
una producción económica mundial estimada en gran parte de la biodiversidad mundial y los lugares
44  billones de dólares (TNFD, s. f.). Este segundo más ricos en biodiversidad se encuentran en regiones
grupo de trabajo se propone como meta final apoyar tropicales remotas y pobres, los biocréditos deben ser
un cambio en los flujos financieros mundiales inclusivos y basarse en principios justos de reparto
para pasar de resultados negativos a resultados de beneficios (Porras y Steele, 2020). El gráfico  5.1
positivos para la naturaleza, empezando por un ilustra un ejemplo de configuración institucional de
cambio en la percepción del riesgo y el valor de los biocréditos apoyada en estos principios.
sistemas naturales, fundamentado en el incentivo
de proteger las bases económicas y los ingresos de El riesgo sistémico es inherentemente incierto
las organizaciones ante los riesgos vinculados con debido a su complejidad. Por lo tanto, los nuevos
la naturaleza. En 2020, el banco central y supervisor enfoques para reducir mejor el riesgo sistémico
financiero holandés, De Nederlandsche Bank, se están incorporando la incertidumbre en su forma de
convirtió en “el primer banco central en destacar la abordar el riesgo. Mientras que las herramientas y los
biodiversidad como un riesgo financiero material”, procesos más antiguos y rígidos favorecen la inacción
resaltando que el 36 % de los valores de la cartera ante la incertidumbre, las nuevas herramientas están
de las instituciones financieras holandesas estaban encontrando formas de adoptarla como parámetro
expuestos a riesgos relacionados con la naturaleza de planificación. La planificación adaptativa, el
(PNUMA, 2020). desarrollo evolutivo, la entrega temprana y la
mejora continua fomentan respuestas flexibles para
Algunas ramas del sector financiero, como los entender los problemas que hay que resolver y para
gestores de inversiones y las empresas de seguros, encontrar soluciones, ambos elementos clave para
que actúan a escala mundial en todos los mercados comprender el riesgo sistémico. Por ejemplo, en el
y zonas geográficas, dependen mucho de la creación desarrollo de software, la gestión ágil de proyectos
de valor a largo plazo para obtener rentabilidad. Están es ahora el método aceptado cuando se desarrolla
desempeñando un papel importante a la hora de una respuesta compleja a un sistema complejo.
movilizar la financiación de actividades como el uso El uso de herramientas como Sense Maker (The
de los combustibles fósiles, que tradicionalmente no Cynefin Co, 2021) permite recopilar e interpretar
se tenían en cuenta como factores que impulsaban múltiples tipos de datos de una gama de escalas y de
el riesgo sistémico del cambio climático (Buchner diferentes variedades.
et al., 2019). En parte, esto puede obedecer a que
la prioridad se ha desplazado desde los accionistas La Asociación de Naciones de Asia Sudoriental
hacia las partes interesadas, algo que ha sucedido ha desarrollado un marco de análisis de riesgos y
recientemente en el Canadá, pero también en Bhután, amenazas de inundaciones que integra proyecciones
Nueva Zelandia y Gales (Borduas, 2019). del cambio climático en las evaluaciones de riesgos
de desastres para ayudar a encarar el futuro riesgo
La clave para aprovechar el potencial de este cambio, sistémico. Se llevó a cabo una prueba piloto de una
como forma de abordar el estancamiento en el integración similar en un estudio de caso sobre las
progreso hacia el objetivo del Marco de Sendái, radicará áreas costeras de Ghana, el cual exploró las mejoras
en que estos mismos actores incluyan la reducción en los índices de capacidad de adaptación para
de la vulnerabilidad y del grado de exposición social tratar el cambio climático como una de las amenazas
como parte esencial del proceso para crear valor. O, en que deben abordarse en la reducción del riesgo de
términos más generales, ver estos factores de riesgo todas las amenazas (Frazier et al., 2022). Los riesgos
como oportunidades progresivas de transformación sistémicos asociados a las inundaciones y a los
en lugar de factores defensivos que deben reducirse y corrimientos de tierra en la República Democrática
controlarse (Møller, 2011).

74
Gráfico 5.1. Ejemplo de una estructura institucional para los biocréditos basada en los principios de distribución
justa de los beneficios

Acciones 1. Participación
CO2 comunitaria y local

2. Nota sobre la idea

del proyecto

3. Diseño
del proyecto

Suministro local
Comunidades y
expertos técnicos
4. Validación
y registro de
proyectos

5. Presentación
Biocrédito de informes y
emisión de Agregación/
certificados 7. Venta de créditos
biobanco, (o certificados) a
fondo compradores, por
fiduciario ejemplo, gobiernos
Demanda y empresas

6. Verificación de créditos
periódica por Revendedores y
parte de terceros compradores
finales

8. El dinero se transfiere
a un biobanco/fondo
fiduciario para la
conservación y, a través de
él, a quienes participan en
acciones locales

Fuente: basado en Porras y Steele (2020), utilizando el proceso de la Fundación Plan Vivo para los biocréditos comunitarios

75
Un desprendimiento de tierra hace intransitable una carretera de montaña y deja aisladas a las
aldeas rurales del norte de la República Democrática Popular Lao

Créditos: © Shutterstock/Matyas Rehak

Popular Lao y en Myanmar se han evaluado mediante combinar la modelización y los enfoques basados
procesos de consulta transdisciplinarios con en datos con las consultas comunitarias. Tal y
múltiples partes interesadas y con la participación de como se expone con más detalle en los capítulos
las comunidades que están en el nivel de la cuenca de la parte III, los esfuerzos de producción conjunta
fluvial, en combinación con modelos de simulación de conocimientos deben estar más estrechamente
dinámicos y herramientas para evaluar el riesgo vinculados para mejorar los esfuerzos de
sistémico (Keaokiriya et al., 2022). modelización a gran escala. Aumentar el valor
de atributos como la flexibilidad y la capacidad
de trabajar más allá de las fronteras sectoriales y
5.4 Caminos para avanzar geográficas tradicionales es clave para la gestión
eficaz del riesgo sistémico (Haraguchi et al., 2022).
Los términos “sistémico” y “complejo” expresan
conexión y dinamismo. Esto significa que todo Hacer que diversos expertos en la materia
riesgo, todo resultado negativo potencial, puede contribuyan a desarrollar resultados compartidos
ser al mismo tiempo un motor que puede causar pondrá de manifiesto las diferencias y creará
otro resultado negativo. Estos resultados pueden enfrentamientos a nivel colectivo e individual.
amplificarse o amortiguarse mutuamente, con La mayoría de las personas no se ponen
lo que aumentan o disminuyen los impactos en voluntariamente en situaciones en las que se
el sistema. Resulta importante señalar que esta cuestionan sus conocimientos. La confrontación y
interconexión dinámica también puede reducir el el conflicto se crean porque se enseña a la gente
riesgo y acrecentar la resiliencia; esto es lo que que, en esas situaciones, están los que ganan algo y
busca la gobernanza del riesgo sistémico. los que pierden algo.

Las prácticas vigentes de atribución de medidas Resulta esencial que los sistemas de gobernanza,
y valor vinculadas a las prácticas económicas y no solo las instituciones de GRD, participen en
tradicionales también deben evolucionar para las iniciativas de reducción de riesgos. Para que
abordar mejor el riesgo sistémico en el mundo. Hay un enfoque sistémico sea eficaz, la reducción
dos vías emergentes para evaluar y gestionar el riesgo de riesgos no puede considerarse una ventaja
sistémico: (a) aplicar enfoques basados en sistemas competitiva o una información que hay que proteger,
para abordar los impulsores dinámicos del riesgo y ya que eso limita el control del daño al impacto
(b) movilizar la inteligencia colectiva para que estos en cada empresa o institución. La gestión de los
enfoques proporcionen resultados fructíferos. complejos riesgos sistémicos del futuro requerirá
la movilización de una gran cantidad de personas
Los conocimientos existentes, incluidos los e importantes recursos financieros. Es rentable
procedentes de la gestión de problemas perversos, invertir en un futuro sostenible, pero la inversión
señalan los pasos lógicos que hay que dar y solo será posible si el gobierno en su conjunto y el
los métodos que pueden emplearse de manera sector privado reconocen su relevancia e invierten
inmediata. Están surgiendo nuevas formas de en la creación de resiliencia.

76
6. Cambiar las
percepciones
sobre el riesgo
¿Cuándo falla la solución lineal de los problemas y Una primera medida es pasar de la idea de que las
cómo puede la toma de decisiones de las personas personas y los sistemas solo están interconectados
estar mejor fundamentada para comprender y a los conceptos de pensamiento y actuación
gestionar la naturaleza sistémica del riesgo? En interdependientes e interrelacionados en los
los capítulos siguientes se examina la gestión del sistemas. Para ello, es necesario dejar de pensar en
riesgo desde la perspectiva de los nuevos métodos los individuos y las organizaciones como entidades
conceptuales, matemáticos y computacionales, externas y separadas y pasar a comprender que
predominantemente en la ciencia de las redes y todos forman parte del mismo sistema. Los enfoques
la complejidad. Este capítulo reconoce que los también deben cambiar, desde un enfoque de control,
problemas complejos no admiten soluciones cuantificación y competencia hacia la idea de
simples y predeterminadas, y revisa la cuestión exploración, aprendizaje mutuo y compasión.
desde un ángulo diferente. Centrándose en el riesgo
Este proceso requiere humildad, curiosidad y un
ecológico y social, busca mirar cómo los humanos
nuevo respeto científico por las visiones relacionales
entienden y actúan en el mundo que habitan desde la
del mundo. Los enfoques innovadores, como la
perspectiva de diferentes cosmovisiones y sistemas
recopilación de “datos cálidos”, pueden contribuir
de conocimiento. Esto es necesario para explorar,
en este proceso (sección 6.3.2). Estos enfoques
reconocer y superar algunos hábitos mentales
pueden ayudar a mejorar la comprensión del
establecidos y ver la realidad de nuevas maneras
riesgo, y apuntan a formas de racionalizar, incluso
que permitan a las sociedades humanas afrontar el
burocratizar, el ejercicio de la imaginación, que es
riesgo ecológico y social a escala local y planetaria.
esencial para comprender la naturaleza sistémica
Este capítulo también sostiene que los sistemas del riesgo (Pozek, 2022).
de conocimiento basados en la causalidad lineal
A continuación, el capítulo ofrece varias ideas sobre
y los conceptos de verdadero y falso tajantes rara
los conocimientos indígenas o tradicionales desde
vez reconocen que la creación del conocimiento es
una visión relacional del mundo. Demuestra cómo
selectiva y relativa al contexto del conocedor. Este
las comunidades indígenas están adaptando e
enfoque del riesgo se centra en algunos contextos
integrando las nuevas tecnologías y participando
y excluye otros, lo que dificulta la comprensión
e influyendo en los procesos gubernamentales y
sistémica de los sistemas humanos y planetarios y
oficiales de reducción de riesgos. Luego, explora
del riesgo.
cómo los valores científicos y los hábitos mentales
Por ejemplo, en la RRD basada en la comunidad, pueden inhibir la capacidad humana de encontrar
suele mantenerse una fuerte dicotomía entre el nuevas formas de conocimiento, y examina algunas
conocimiento local o tradicional y el conocimiento innovaciones recientes sobre cómo superar estas
científico. Se precisa realizar una revisión crítica de limitaciones. Concluye sugiriendo algunas posibles
estos enfoques para ver cómo pueden llegar a incluir formas de avanzar.
verdaderamente a las comunidades locales y sus
conocimientos. De lo contrario, se pueden convertir en
procesos realizados a nivel comunitario por personas
ajenas a la comunidad y no con ella (Maskrey, 2011).
Esto puede enmascarar la exclusión, la dicotomía y el
dominio de un sistema de conocimiento sobre otro,
detrás de la “promesa de participación” que ofrecen
los enfoques comunitarios (Trogrlic et al., 2022).

77
6.1 Aprender de los Bolivia y del Ecuador también reconocen que la
madre naturaleza tiene derechos que los gobiernos
conocimientos y formas deben proteger (Shelton, 2015). En lugar de excluir
de saber indígenas los contextos, este enfoque de toma de decisiones
los incorpora y trabaja de forma adaptativa con
los sistemas vivos complejos, en vez de intentar
controlarlos o conquistarlos.
“Manawa whenua, wē moana uriuri,
Los conocimientos locales o tradicionales son,
hōkikitanga kawenga”
asimismo, muy dinámicos e incluyen oportunidades
“Desde el corazón de la tierra, hasta las para que las comunidades creen “conocimientos
profundidades del mar; los depósitos de híbridos” sobre el riesgo utilizando métodos
conocimiento abundan” tradicionales y triangulándolos con datos obtenidos
mediante la ciencia y la tecnología (Trogrlic et al.,
Proverbio maorí (Reilly, 2008) 2022). Ante los cambios en los sistemas planetarios
por el cambio climático y la sobreexplotación de los
ecosistemas, las comunidades de todo el mundo
buscan nuevas formas de entender y gestionar el
riesgo ecológico y social.
La cosmovisión indígena tradicional de los maoríes en
Nueva Zelandia se articula en torno a la comprensión En la isla de Sulawesi (Indonesia), las comunidades
de que la humanidad se crea a través de las conexiones kaili son el grupo étnico más numeroso de la
ecogenealógicas con la tierra, que se entiende como ciudad de Palu. Han incorporado el conocimiento
un ancestro fundacional. El aprecio de muchos del pasado sobre las amenazas en nombres
pueblos indígenas por sus tierras ancestrales, y todo específicos para los fenómenos relacionados con
lo que contienen, se manifiesta en profundos vínculos los desastres, como lingu (terremoto), lembotalu
emocionales, espirituales y familiares. Reconocer la (para los tsunamis, que literalmente significa tres
interconexión e interdependencia entre la humanidad grandes olas) y nalodo (para la licuefacción después
y el mundo natural también destaca las obligaciones de un terremoto), así como canciones populares
intergeneracionales impuestas por este patrimonio informativas sobre fenómenos anteriores. Las
material y la responsabilidad moral de ejercer una comunidades kaili también establecieron zonas
custodia continua y considerada en todo momento seguras denominadas kinta, que creían a salvo de
(Kenney y Phibbs, 2014, 2015). los fenómenos de licuefacción. En 2018, durante
una licuefacción masiva en el distrito de Petobo,
En muchas culturas indígenas y tradicionales
en Palu, las casas en la proximidad de kinta solo
son comunes los profundos lazos relacionales
se vieron afectadas de forma leve, y su uso como
que vinculan a las sucesivas generaciones con el
zonas seguras evitó la pérdida de vidas, así como
mantenimiento del bienestar ambiental, social y
daños y pérdidas importantes (Triyanti et al., 2022).
espiritual de las tierras vivas, que están íntimamente
ligadas a la encarnación de las identidades (tanto En Nueva Zelandia, después de los terremotos de
humanas como no humanas) (Marsden, 1992; 2010-2011 y 2016 en Canterbury, la tribu maorí
Agrawal, 1995; King et al., 2007; Langton et al., local Ngāi Tahu se asoció con los gobiernos central
2012). Se considera que los elementos del mundo
natural —la fauna, la flora, los cursos de agua y los
terrenos— tienen entidad junto a la humanidad, “Conseguir que los científicos consideren la
como se ilustra en la personificación de los ríos y validez del conocimiento indígena es como
las montañas en la cultura maorí (Whyte, 2014). nadar a contracorriente en aguas frías. Están
tan condicionados para ser escépticos incluso
Este enfoque sistémico para comprender la
con los datos más duros que resulta difícil
conexión entre las comunidades y los ecosistemas
hacerles creer que las teorías se verifican sin
se entiende cada vez más dentro de sistemas
las esperadas tablas o ecuaciones. Si a esto le
políticos más amplios. Por ejemplo, en el sistema
sumamos la presunción irrefutable de que la
jurídico de Nueva Zelandia (O'Donnell y Talbot-
ciencia ha acaparado el mercado de la verdad,
Jones, 2018), el río Whanganui está reconocido
no hay mucho espacio para la discusión”.
como persona jurídica (Gobierno de Nueva Zelandia,
2017). A partir de tradiciones culturales similares, (Kimmerer, 2020)
las constituciones del Estado Plurinacional de

78
y local para garantizar la restauración del medio La planificación de la gestión de inundaciones en
ambiente, la biodiversidad y la sostenibilidad futura algunas zonas de Nepal y de la meseta tibetana
de la región. La colaboración con Environment se basa en enfoques tradicionales de previsión
Canterbury incluyó elaborar perfiles geofísicos y respuesta a las inundaciones. Las prácticas
de las tierras de los Ngāi Tahu y los cambios de mitigación y prevención de inundaciones
sísmicos, cartografiar el sistema de información incluyen el cultivo de productos resistentes a las
global sobre los lugares de importancia tribal y inundaciones y la creación de canales y fosos de
restaurar los lugares tradicionales de recogida drenaje. Los sistemas de alerta temprana basados
de alimentos (Kenney, 2019). Los resultados del en la comunidad utilizan indicadores ambientales
proyecto han moldeado las medidas de protección para identificar patrones asociados con el inicio
sobre los valores del patrimonio cultural, han de las inundaciones. Estos pueden ir desde las
fundamentado la planificación regional y han formas de las nubes, los patrones de lluvia y la
apoyado la recuperación económica de Canterbury. actividad de la fauna, hasta la velocidad del viento,
Los resultados a largo plazo incluyen desarrollar las posiciones de las estrellas y las temperaturas
modelos de riesgo del patrimonio que mapean exteriores (Gautam et al., 2007; Dewan, 2015).
los riesgos para los bienes tradicionales y crear Las comunidades locales responden con medidas
alertas de riesgo del patrimonio que categorizan de preparación para las emergencias, como el
los resultados graduados en términos de grado de acopio de recursos, el aumento de las zonas de
exposición al riesgo (ECan, 2013). almacenamiento de suministros esenciales, el
traslado de los espacios habitables al segundo piso
Del mismo modo, en Nueva Zelandia, la tribu de las viviendas, la reubicación de los animales
maorí Ngāti Rangi, residente en los alrededores en terrenos más altos y el establecimiento de
del estratovolcán activo Monte Ruapehu, utiliza el rutas de evacuación. Asimismo, inmediatamente
conocimiento tradicional de la actividad volcánica después de las inundaciones, se utilizan remedios
para fundamentar la planificación contemporánea sanitarios tradicionales (por ejemplo, agua de coco
de gestión de riesgos (Pardo et al., 2015). Se verde para tratar la diarrea, el cólera y la disentería;
documentan los indicadores indígenas sobre el Adams y Bratt, 1992) en ausencia de otros recursos
aumento de la actividad volcánica, los cambios en “convencionales” de respuesta y recuperación.
el comportamiento de la fauna y la reacción de la
flora a la alteración de la química del suelo, mientras
que también se han colocado sensores y cámaras “En una cultura en la que el mito del
digitales en lugares de seguimiento ancestrales objetivismo está muy vivo y la verdad es
(Gabrielsen et al., 2017). En este contexto, las siempre la verdad absoluta, las personas
tecnologías científicas modernas se ponen en que consiguen imponer sus metáforas en la
funcionamiento junto con el servicio de custodia cultura consiguen definir lo que consideramos
cultural integral y la preservación de una relación verdadero de forma absoluta y objetiva.
ecogenealógica, ya que el Monte Ruapehu es
considerado un ancestro epónimo por Ngāti Rangi Todas las culturas tienen mitos, y la gente no
(Gobierno de Nueva Zelandia, 2019). puede funcionar sin mitos, como tampoco
puede funcionar sin metáforas. Y, al igual que
A medida que el cambio climático ha exacerbado a menudo tomamos las metáforas de nuestra
la incidencia y la intensidad de los fenómenos propia cultura como verdades, a menudo
meteorológicos extremos en todo el mundo (IPCC, tomamos los mitos de nuestras propias culturas
2021b), también ha aumentado el número de como verdades. El mito del objetivismo es
desastres causados por inundaciones, lo que ha particularmente insidioso en este sentido.
generado devastación social, desestabilización No solo pretende no ser un mito, sino que hace
económica, destrucción de infraestructuras que tanto los mitos como las metáforas sean
y erosión y colapso del medio ambiente, objeto de descrédito y desprecio: según el mito
especialmente en las comunidades indígenas objetivista, los mitos y las metáforas no pueden
(Kelman, 2015). Sin embargo, hay pruebas de que tomarse en serio porque no son objetivamente
los atributos culturales indígenas o tradicionales se verdaderos. Sin embargo, el mito del objetivismo
movilizan (Saunders, 2017; Dube y Munsaka, 2018) no es en sí mismo objetivamente verdadero”.
para predecir los riesgos de inundación y facilitar
una recuperación y resiliencia más amplia de la (Lakoff y Johnson, 2003)
comunidad después de episodios de inundación
significativos (Hiwasaki et al., 2014).

79
Recuadro 6.1. La quema cultural de los aborígenes australianos y la gestión de los incendios forestales

Gran parte del paisaje australiano es propenso a los incendios forestales devastadores a gran escala. Por
ejemplo, los incendios del “verano negro” de 2019-2020 ardieron con tanta intensidad que crearon sus
propias tormentas de fuego, quemaron casi 19 millones de hectáreas de terreno, destruyeron 3.113 viviendas,
causaron la muerte de 33 personas (Filkov et al., 2020) y mataron al menos a mil millones de mamíferos, aves
y reptiles (Dickman y McDonald, 2020). Se trata de incendios que no se pueden extinguir y solo se pueden
controlar en los márgenes. También se producen con más frecuencia, ya que las sequías son cada vez más
graves y las temperaturas promedio aumentan como consecuencia del cambio climático (Abram et al., 2021).

Existe un debate en curso sobre cómo gestionar los bosques para reducir estos impactos humanos
y ecológicos, que se ha centrado en las opciones binarias de: (a)  realizar quemas planificadas por las
autoridades de incendios para mitigar el riesgo de incendios forestales reduciendo la carga de combustible en
los bosques o (b) preservar los bosques en su estado natural, sabiendo que serán devastados por incendios
espontáneos (por ejemplo, debido a los rayos) cada varios años. Las autoridades gubernamentales también
han empezado a considerar recientemente una tercera vía: la de la gestión aborigen de los incendios.

Después de los incendios del verano negro, las técnicas aborígenes de “quema en mosaico” o “quema
cultural” se promovieron con fuerza como una medida eficaz para reducir el riesgo de repetición (Betigeri,
2020). Estas quemas se realizan en áreas pequeñas y su calendario y frecuencia se basan en el conocimiento
local del medio ambiente y los patrones climáticos. Esto crea incendios más fríos que eliminan el
combustible, como las ramas rotas, los árboles caídos y la maleza, pero sin matar a los árboles (Gerretsen,
2018), y permite que la fauna escape y la flora se regenere a partir de las zonas vecinas no quemadas. Por
el contrario, las quemas contemporáneas de reducción de riesgos empleadas por los servicios de bomberos
tienden a ser de mayor escala, se realizan con más frecuencia y tienen una mayor propensión a causar
incendios forestales no controlados (Bowman et al., 2004).

Minyawu Miller, un anciano de la comunidad aborigen Punmu, En los lugares donde se practica la
enciende fuegos en el Gran Desierto Arenoso en Australia quema cultural, el riesgo de incendio
se reduce en general e, incluso,
cuando los incendios más grandes
pasan por estas zonas, no arden con
tanta intensidad ni originan tanta
devastación. Estas técnicas, a menudo
descritas como “agricultura con varas
de fuego”, fueron practicadas por los
pueblos aborígenes de Australia antes
de la colonización europea (Bird et al.,
2013) para reducir la incidencia y el
nivel de intensidad de los incendios,
regenerar pastizales para animales de
caza como los canguros y seleccionar
plantas alimenticias básicas
(Gammage, 2012; Pascoe, 2018).

En 2020 se produjeron nuevos avances

en la aceptación de las quemas
culturales en el Estado de Victoria,
gracias a que el gobierno adoptó la
Estrategia de Incendios Culturales
de los Propietarios Tradicionales de
Victoria, desarrollada conjuntamente
con los Propietarios Tradicionales
para reintroducir las prácticas de
incendios culturales (The Victorian
Créditos: Gareth Catt/Kanyirninpa Jukurrpa Traditional Owner Cultural Fire
Knowledge Group, 2020).

80
Los fenómenos de calor extremo, la sequía y los son “eficientes”, pero que limitan la capacidad de las
incendios forestales también suponen un reto para personas para comprender la naturaleza sistémica del
la capacidad de adaptación de las comunidades riesgo y actuar en consecuencia.
indígenas y tradicionales, al igual que para la
agricultura industrial, la silvicultura y la gestión de La cosmovisión de las personas al abordar los
los recursos hídricos (Berkes, 1999; Langton, 2010). momentos de toma de decisiones desafiantes
aparece también como un hábito subyacente
Las prácticas de quema de los pueblos indígenas y raramente reconocido. Sin embargo, puede
también han desempeñado un papel fundamental conducir a un enfoque dualista simple (“correcto” o
en la creación y gestión de los ecosistemas en “incorrecto”), que proporciona una mayor sensación
América del Norte, incluso por parte de los karuk de certeza y que da a los responsables de la
y los yurok en California (Estados Unidos), en toma de decisiones una ilusión de control. Estos
particular para gestionar el avellano de California libretos pueden ser útiles en ocasiones. Ver un león
(Bibby, 2004; Kalies y Yocom Kent, 2016; Lake et embistiendo significa que hay que correr. Pero, ¿qué
al., 2017). A veces, los conocimientos policulturales significan estos guiones o programaciones para los
sobre el riesgo pueden generarse gracias a que los responsables de la toma de decisiones en entornos
gobiernos y los agentes institucionales aprenden institucionales o burocráticos complejos? ¿Y si huir
de las culturas indígenas prácticas de gestión del león no es, después de todo, la mejor manera de
ecológica que se remontan a milenios atrás, como evitar convertirse en presa, y si un conocimiento más
las técnicas aborígenes australianas de gestión de profundo de los leones y de su entorno puede llevar
la tierra mediante el fuego (recuadro 6.1). a evitar el riesgo o a responder con mayor eficacia?

El enfoque basado en guiones puede impedir que los

6.2 Los “guiones” establecidos responsables de la toma de decisiones sean capaces
de reconocer patrones fuera de las dimensiones o los
y la naturaleza sistémica parámetros de los libretos o secuencias con los que
del riesgo trabajan de manera efectiva, por ejemplo, fuera de los
protocolos de su entorno institucional. Significa que,
La cosmovisión científica vigente es una si las personas toman decisiones en un entorno en
representación (o manifestación) de la cultura y el que se entiende implícitamente que las decisiones
las condiciones del sistema en el que las personas tienen siempre una respuesta correcta o incorrecta,
toman sus decisiones, a pesar de que se basa en entonces actuarán en consecuencia y buscarán
la idea del conocimiento objetivo. Sin embargo, las respuestas sencillas a preguntas complejas. Con
personas e instituciones que forman parte de esta el tiempo, este comportamiento puede encerrar
cosmovisión rara vez reconocen hasta qué punto importantes limitaciones y defectos que crean
se trata de una forma de conocimiento que opera riesgo adicional cuando se ve desde la perspectiva
dentro de un contexto particular. Para comprender de sistemas. El reto, por tanto, consiste en cómo
la naturaleza sistémica del riesgo se necesita una liberarse de los enfoques dualistas de toma de
perspectiva que tenga en cuenta la complejidad y la decisiones y adquirir el nuevo hábito de examinar los
multiplicidad de los contextos. viejos hábitos cuando se toma una decisión que, a su
vez, es el resultado de un hábito.

6.2.1 Limitaciones de los hábitos Tomar decisiones basadas en la naturaleza

Entre los principales retos de operar y tomar decisiones sistémica del riesgo nunca resulta sencillo, y es
en condiciones de gran incertidumbre sobresale la clave encontrar formas de librar a las personas de
tendencia humana a la formación de hábitos. Todo el sus guiones o programaciones. Se hace necesario
mundo forma hábitos: es como el cerebro humano ha encontrar formas de gestionar el riesgo sistémico
evolucionado, o no ha evolucionado. Un hábito siempre o complejo en cascada dentro de contextos
comienza con una decisión individual en un momento sociales y medioambientales dinámicos (y dentro
dado. Repetir esa decisión, o esa forma de tomar una de los contextos de esos contextos), todos ellos
decisión, se convierte en un hábito con el tiempo. Y en constante cambio. Los entornos de decisión
es innegable que los hábitos resultan difíciles de complejos exigen que los responsables de la toma de
cambiar, sobre todo cuando se trata de decisiones decisiones perciban todos los contextos, o el mayor
adoptadas en condiciones de incertidumbre en número posible de ellos, al mismo tiempo; es decir,
las que predomina el aferramiento a los guiones que no solo perciban los que son convenientes para
establecidos y las formas predeterminadas de adoptar agilizar una decisión, como centrarse únicamente
decisiones. Se trata de hábitos de pensamiento que en los resultados económicos o políticos.

81
La gente suele seguir intentando comprender o dar ¿Cómo se puede conciliar la curiosidad requerida
sentido a un problema relacionado con el riesgo (o para hacer frente a un riesgo sistémico complejo
llegar a un punto de decisión “objetivo”) basándose con la necesidad de que quienes ocupan puestos
en la eliminación o exclusión de muchos de los de gobernanza y tienen autoridad para tomar
contextos. Esto puede parecer una forma adecuada decisiones lo hagan?
de navegar por la complejidad de la naturaleza
sistémica del riesgo y, sin embargo, excluye
contextos pertinentes.

Recuadro 6.2. Demostraciones en profundidad y la pequeña empresa en un futuro de economía

circular en Viet Nam

El enfoque de demostraciones en profundidad del PNUD, denominado Protocolo de Reflexión y

Aceleración, se está utilizando en programas para fomentar la resiliencia en las microempresas
y pequeñas y medianas empresas (mipymes) de Viet Nam a raíz de la COVID-19 (Ulziikhuu,
2020). Adopta una perspectiva sistémica en términos de alcance sectorial y escala temporal,
preguntándose cómo impulsar el rendimiento de las mipymes en la recuperación de la COVID-19
y también cómo pueden formar parte de un “repunte económico circular” a largo plazo en Viet
Nam (Wiesen et al., 2021).
Las mipymes son la columna vertebral de la economía vietnamita, ya que representan el 98 %
de todas las empresas y el 40 % del PIB (Wiesen et al., 2021). Sin embargo, la cuestión de su
futura resiliencia no solo tiene que ver con el crecimiento. De hecho, en los últimos años, el
crecimiento económico del país se ha basado en el modelo lineal “tomar-hacer-desperdiciar”,
que ha ejercido una presión creciente sobre los ecosistemas y ha agotado el capital natural.
Continuar con este modelo de crecimiento no permitiría alcanzar el objetivo de desarrollo a largo
plazo del país, basado en el aumento de la productividad, la innovación y la competitividad, en
armonía con el desarrollo sostenible.
Este cambio no se producirá simplemente aplicando nuevas normas medioambientales al
actual crecimiento económico lineal, extractivo y contaminante. No se trata solo de preservar
el medio ambiente, algo que no le corresponde a un solo ministerio. Debe basarse en la
innovación de la gobernanza y la colaboración interministerial. El enfoque de aspirar a una
economía circular requiere un cambio de sistema más amplio que transforme las lógicas
socioeconómicas existentes.
El reto radica en cómo lograr esa transformación. El modelo aplicado se describe como un
modelo de “sentido-encuadre-posición-transformación”. En este momento se encuentra en la
fase de sentido: su objetivo es “ver” al sistema de una manera nueva y comprender los diversos
factores que lo impulsan y sus puntos de conexión, antes de intentar planificar cómo cambiarlos.
Uno de los contextos que se están estudiando en esta fase es el papel del capital financiero
en el cambio de comportamientos en el sistema, investigando los efectos que podría tener
aprovechar el capital y los recursos existentes en diferentes programas para catalizar la
transformación. También se están examinando los rasgos distintivos de la cultura vietnamita
y se están aprovechando las concepciones tradicionales, como las prácticas de economía
circular utilizadas en el sector agrícola durante décadas. Sin embargo, hay un vacío en la
conciencia pública sobre lo que significaría esa transición y los cambios necesarios en las
prácticas de consumo y producción. El modelo establece un proceso para identificar las
dimensiones de estos retos y trabajar de forma experimental y colaborativa para ampliar la
perspectiva, pero aún no se conocen los componentes intermedios de la transformación del
sistema porque estos surgirán del proceso.
Fuente: Wiesen et al. (2021)

82
6.2.2 Aprender sobre las propiedades 6.2.3 No más arreglos
de los sistemas Los desafíos de reducir la pérdida de vidas, limitar
Ante la forma de tomar decisiones guionizada en los impactos económicos y ecológicos más amplios
entornos complejos y de gran incertidumbre, un y minimizar la pérdida de la función de los sistemas
enfoque alternativo es ser capaz de adoptar una son difíciles de abordar. Sin embargo, cuando una
perspectiva que pueda percibir una gama mucho decisión se plantea como una forma de conseguir
más amplia de contextos. Ahí destaca, por ejemplo, un resultado preestablecido, esto limita las
el enfoque de innovación de sistemas del PNUD que posibilidades de aprendizaje a la propia decisión.
se está utilizando en Viet Nam (recuadro 6.2). Este En cambio, el enfoque desde la perspectiva para
enfoque se centra en las condiciones del sistema en percibir los conjuntos más amplios de contextos
el que se toma una decisión, en lugar de ocuparse en constante cambio e interacción dinámica ofrece
únicamente de la propia decisión como si se tomara oportunidades sin precedentes para aprender sobre
de forma aislada. las propiedades de los sistemas. Este aprendizaje
es posible al liberar a los responsables de la toma
La iniciativa de Viet Nam parecerá demasiado de decisiones de la necesidad percibida de arreglar
abierta para muchos observadores. ¿Cómo puede un problema específico y trabajar en cuestiones
alguien saber si ha tenido éxito o no si los resultados identificadas a partir de las relaciones de los
no están predeterminados? Esto implica un cambio sistemas en los que existe el problema.
de mentalidad, para explorar cómo los diferentes
sistemas de aprendizaje y conocimiento pueden Resulta importante establecer una cultura de
nutrirse mutuamente con el fin de ayudar a los aprendizaje que permita a los que toman las
científicos y a los responsables de formular políticas decisiones iniciar un camino de “fortalecimiento de
a abandonar algunos hábitos de pensamiento la musculatura”, desarrollando sus capacidades y su
anticuados en la reducción del riesgo. Sin embargo, habilidad para percibir las condiciones del sistema
los partidarios de este enfoque señalan que es que dan lugar a la manifestación del riesgo, como se
el propio estado de incertidumbre el que crea la hizo en Australia (recuadro 6.4).
posibilidad de aprender sobre las propiedades de los
sistemas a través del proceso de toma de decisiones. 6.2.4 Crear el hábito de examinar
Se trata de una poderosa forma de aprendizaje que los hábitos
puede cambiar las estructuras (o las condiciones del Los responsables de tomar decisiones deben ser
sistema) y, en última instancia, transformar la cultura y humildes en cuanto a su capacidad de percibir
la visión del mundo en la que operan los responsables todos los múltiples contextos que dan lugar a
de la toma de decisiones. Es potencialmente crítico las condiciones de los sistemas que, a su vez, se
para abrir nuevas posibilidades de decisión basadas traducen en la manifestación de los riesgos. Al
en una comprensión más adaptativa de la naturaleza hacerlo, se basarán en la capacidad de centrar la
sistémica del riesgo, en lugar de mantener un enfoque atención cada vez más en los factores impulsores
rígido y determinado ante la complejidad irreductible (la dinámica desordenada y en constante cambio
de retos como la crisis climática, el colapso ecológico de todos los sistemas que interactúan entre sí) que
o los sistemas energéticos en transición. engendran los contextos que, a su vez, establecen
las condiciones de los sistemas que causan los
Entre los ejemplos de adopción de un enfoque de riesgos detrás de los desastres. De este modo, se
“aprendizaje de las propiedades de los sistemas” iniciará un nuevo hábito de revisión de los hábitos.
dentro de un sistema complejo también sobresale
el Servicio de Previsión y Alerta Temprana Inclusiva La comunidad mundial debe decidir ahora
Ciudad-Comunidad, conocido como desarrollo de la restablecer las relaciones adoptando medios
concienciación sobre el riesgo a través de la acción plurales de conocimiento, en lugar de perpetuar
conjunta, que se está utilizando en Kenya y la las vías dualistas, para construir la comprensión
República Unida de Tanzanía (Resurgence, 2020a). humana y las formas de gestionar la naturaleza
Se trata de un enfoque práctico y ecosistémico sistémica del riesgo.
que está funcionando en Dar es Salaam y Nairobi
con un amplio abanico de personas interesadas,
incluidas las que viven en asentamientos informales
y los representantes de los gobiernos municipales
y nacionales (recuadro 6.3, incluido el gráfico 6.1).

83
 Recuadro 6.3. Desarrollar la concienciación sobre el riesgo a través de la acción conjunta sobre datos
meteorológicos en Kenya y la República Unida de Tanzanía

El enfoque para desarrollar la concienciación sobre el riesgo a través de la acción conjunta se

centra en traducir la información técnica sobre el tiempo y el clima producida por los científicos y
pronosticadores de las agencias meteorológicas nacionales en conocimientos útiles y accesibles
para los usuarios de la comunidad. Su objetivo es cambiar las percepciones y modificar las
condiciones para emprender acciones preventivas o preparatorias en tiempo real sobre el terreno
para las poblaciones que, mayoritariamente, residen en asentamientos informales y que están
expuestas a toda una serie de amenazas, como las inundaciones urbanas rápidas.

Entre los componentes importantes del reto de prevenir la pérdida de vidas, medios de subsistencia
y propiedades a causa de las inundaciones urbanas que aborda este enfoque ecosistémico se
incluye fomentar la confianza de las poblaciones afectadas en la información altamente técnica
producida. Esa información no resulta accesible si no se transforma pensando en quienes más
pueden beneficiarse de su uso. Esto requiere un cambio en la percepción de los científicos y de
las comunidades, así como nuevas formas de participar en el sistema de previsión. El enfoque
incorpora el aprendizaje mutuo sobre qué información es posible y qué información es necesaria,
pertinente y comprensible.

El gráfico 6.1 muestra el mapa del ecosistema de información meteorológica y de alerta temprana

de Nairobi, inclusivo y dinámico, creado en el marco del enfoque para desarrollar la concienciación
sobre el riesgo a través de la acción conjunta.

Gráfico 6.1. Información meteorológica y de alerta temprana inclusiva y dinámica en Nairobi

Cruz Grupos de Llamadas

Roja respuesta telefónicas
comunitaria
Mensajes
de texto
Administración
local Cara a cara
Condado de
la Ciudad de
Nairobi/NMS Mensajes
de texto

Líderes Facebook
comunitarios
WhatsApp
Intermediarios
urbanos (ONG) Cara a cara
Residentes de
asentamientos informales
Radio
Medios de
Departamento comunicación Redes sociales
comunitarios
de Meteorología
de Kenya Medios de
comunicación Radio
de la ciudad
Llamadas
Redes sociales Cara a cara WhatsApp/ telefónicas/
Facebook mensajes
de texto
Sitio web

Redes sociales

Periódico
Grupo de partes interesadas
de DARAJA
Valor añadido a
la información
Medios de TV
comunicación Actor
nacionales
Canal de información
Radio
Flujo de retroalimentación

Flujo menos dominante

Flujo dominante

Nota: DARAJA = desarrollo de la concienciación sobre el riesgo a través de la acción conjunta;

ONG = organización no gubernamental; NMS = servicios metropolitanos de Nairobi.
Fuente: Resurgence (2020b)

84
Recuadro 6.4. Análisis de las causas interconectadas y del riesgo sistémico de desastres en
cascada en Australia

Australia ha emprendido un proceso de aprendizaje nacional sobre las propiedades de

los sistemas sin una forma predeterminada para los resultados. El Grupo de Trabajo de
Resiliencia Nacional del Gobierno, junto con Emergency Management Australia, dirigió
un proceso interactivo para investigar qué hace que Australia sea vulnerable a los
desastres. Los resultados se publicaron en el informe Profiling Australia’s Vulnerability: The
Interconnected Causes and Cascading Effects of Systemic Disaster Risk (National Resilience
Taskforce, 2018), que ha servido de base para el marco nacional australiano de RRD.

Al inicio del proceso, no se sabía mucho a nivel nacional sobre cuáles eran las preferencias
y prioridades de valor de las personas cuando corrían el riesgo de verse gravemente
afectadas por pérdidas por desastres. De manera significativa, la elaboración de perfiles
de vulnerabilidad sistémica reconoció que todo y todos son vulnerables a los efectos o
a la perturbación causada tanto por los fenómenos graves como por los catastróficos.
A menudo, la vulnerabilidad se percibe erróneamente como un signo de debilidad, y se
tiende a restar importancia a la vulnerabilidad personal, institucional y comunitaria, sobre
todo en el caso de las personas acomodadas o con poder.

El proceso tenía dos objetivos y productos principales:

1. Nuevos conocimientos, en forma de historias, conceptos, comprensión, narrativas

o datos sobre los principales factores de vulnerabilidad, procedentes de un amplio
sector de la población a través de talleres diseñados a tal efecto.

2. Un perfil nacional de vulnerabilidad que reflejara la comprensión inclusiva de la

compleja naturaleza interdependiente que tienen las causas de la vulnerabilidad, las
funciones y responsabilidades para abordarlas, y la esperanza y la capacidad de
impulsar el cambio.

El enfoque y los métodos se diseñaron para que se pudieran replicar y adaptar y para
que dieran como resultado la producción conjunta de una comprensión sistémica de los
desastres. Utilizaron la representación visual de las causas y los efectos y generaron
relatos asociados a la experiencia vivida; esas narraciones fueron muy sintetizadas y
objeto de procesos de creación de sentido. El informe narra cómo se crean, transfieren y
experimentan el riesgo y la vulnerabilidad durante los desastres, e incluye relatos de las
experiencias y de los valores afectados o perdidos.

Estas historias y los patrones del sistema identificados ponen de manifiesto que pueden
surgir tensiones, conflictos de valores y diferentes ideas sobre las compensaciones
aceptables entre diferentes partes de la sociedad y entre diferentes papeles o funciones
dentro de las organizaciones. Por ejemplo: un ahora próspero frente a un futuro próspero;
nosotros frente a los demás; la culpa frente al aprendizaje; la estabilidad frente al cambio;
las personas frente al planeta; lo tangible frente a lo intangible; y las libertades frente a
la regulación.

También se elaboró una “lista de verificación de la resiliencia” que ayuda a descubrir cómo
es “hacer las cosas de otra manera”. El gráfico 6.2 se basa en esa lista de verificación de
la resiliencia e ilustra las tres vías o formas diferentes de pensar, decidir y actuar en el
contexto australiano: hacer las cosas igual, hacerlas mejor y hacerlas de forma diferente.

Fuentes: O’Connell et al. (2018, 2020); Buchtmann (nacida Osuchowski) et al. (2022)

85
 Gráfico 6.2. Una narración del sistema de RRD en Australia

Nota: VRK = valores, reglas y conocimiento.

Fuente: O’Connell et al. (2020)

86
87
6.3 Prácticas relacionales para existen otras tipologías variadas y experimentales
que pretenden desarrollar una práctica compartida
explorar el camino por recorrer para comprender y navegar mejor por los
cambiantes contextos de los sistemas en los que
Ya se están llevando a cabo exploraciones deben tomarse las decisiones de gestión de riesgos.
prácticas para desestructurar, desafiar los hábitos
programados (guiones) y reestructurar los
cambios culturales. El modelo de demostración 6.3.1 Mejorar la práctica técnica en la
en profundidad del PNUD aplicado en Viet Nam, gestión del riesgo de desastres
el enfoque de desarrollo de la conciencia sobre el Cada vez más, los profesionales están
riesgo a través de la acción conjunta en Kenya y la experimentando con formas de introducir enfoques
República Unida de Tanzanía, y el enfoque de riesgo relacionales en las burocracias y los procesos de
sistémico y en cascada en Australia son ejemplos diseño (por ejemplo, el recuadro 6.5).
de superación de los guiones habituales. También

Recuadro 6.5. Experimentos prácticos en la práctica técnica crítica de GRD

Para descubrir y evidenciar los beneficios de la colaboración interdisciplinaria y la reflexividad en
la modelización, comunicación y gestión del riesgo de desastres, un equipo de investigadores de la
Universidad Tecnológica de Nanyang, en Singapur, emprendió un experimento con nuevas formas de
enfocar la GRD más allá de la disciplina de la ingeniería (Lallemant et al., 2022). Se diseñaron talleres,
eventos de divulgación y colaboraciones profesionales para mejorar la práctica técnica de la GRD a
través de iniciativas como:
● Artathon: un evento de dos días en San Francisco (Estados Unidos) que reunió a ingenieros,
artistas y científicos para colaborar en nuevas obras de arte basadas en datos locales sobre
desastres y clima. Se llevó a cabo como un maratón en equipo que culminó con una exposición.
● Laboratorio de campo para la comprensión del riesgo: una “desconferencia” de arte y tecnología, de un
mes de duración, que explora las prácticas de diseño crítico, la producción tecnológica colaborativa,
la piratería y el arte para abordar los complejos problemas de las inundaciones urbanas en Chiang
Mai, una ciudad de tamaño medio propensa a las inundaciones en el norte de Tailandia.
● Un taller virtual celebrado durante 4  meses en 2020 sobre ingeniería, ciencia y tecnología
responsables para la gestión del riesgo de desastres, con 17 participantes reclutados a través de
una convocatoria en línea.
El objetivo de las actividades era aplicar cuatro principios clave de diseño:
1. Interdisciplinariedad igualitaria: dar la misma importancia a las personas y a los enfoques de las
distintas disciplinas, es decir, no limitarse a utilizarlos para respaldar las soluciones técnicas.
2. Inclusividad: evitar reforzar las relaciones de poder desiguales y comprometerse de manera
significativa con un “espectro diverso de partes interesadas en las intervenciones de reducción de
riesgos” (Wobbrock y Kientz, 2016; Meng et al., 2019), yendo más allá de la interdisciplinariedad
para considerar formas de conocimiento más diversas (Ford et al., 2016), incluidas las que están
fuera del ámbito académico.
3. Creatividad: utilizar formas novedosas de participar, analizar y aplicar medidas de reducción de
riesgos y apoyar la comprensión y la comunicación del riesgo climático trabajando más allá del
“espacio de solución delimitado creado por enfoques estrechos y aislados de los problemas”
(Lallemant et al., 2022), con inclusión de colaboraciones novedosas (Scheffer et al., 2017;
Lehmann y Gaskins, 2019).
4. Reflexividad: desarrollar un proceso reflexivo, antes y después de la innovación en la GRD, con
el objetivo de descubrir los éxitos y los retos de la práctica. En el caso de las comunidades de
práctica, este proceso reflexivo puede tener lugar en eventos profesionales como las conferencias
científicas, las actividades y los talleres inclusivos, o a través de eventos de diseño participativo
o centrado en el ser humano.

Fuente: Lallemant et al. (2022)

88
El gráfico 6.3 ilustra la manera en que los cuatro principios de diseño pueden integrarse
en los eventos y programas para ir más allá de los guiones de la ingeniería y la tecnología,
poniendo en primer plano los contextos y los supuestos que sustentan el modo en que
se crean los conocimientos y los datos e impulsando la evolución de las disciplinas
técnicas (Lallemant et al., 2022)

Gráfico 6.3. Principios y elementos de diseño para promover la práctica técnica crítica

ELEMENTOS
DE DISEÑO

Tiempo Selección de
participantes

PRINCIPIOS
DE DISEÑO
Interdiscipli- Creatividad
nariedad igualitaria

OBJETIVO:
Iniciativas para una
Presupuesto práctica técnica Actividades
y recursos crítica en la gestión basadas en el lugar
del riesgo
de desastres

Inclusividad Reflexividad

Tecnología de Actividades orientadas

espacios abiertos a los resultados

Fuente: Lallemant et al. (2022)

89
6.3.2 Generar y usar datos cálidos Dado que los sistemas ecológicos y sociales son
relacionales por naturaleza, algunos profesionales,
como el Instituto Internacional Bateson, están
experimentando con métodos para recopilar e
impartir información relacional de nuevas formas.
“Uno de los mayores cambios en mi forma
Los datos cálidos son un tipo de información que
de pensar gracias al laboratorio de datos
debe desarrollarse junto con las formas de datos
cálidos ha sido en torno a la naturaleza de
existentes. Dado que el tema considerado dicta
la tecnología. Solía creer que la tecnología
la necesidad de comprenderlo de otra manera,
era intrínsecamente neutral, pero ahora veo
estos métodos buscan producir diferentes tipos de
que esa forma de razonar es ingenua. La
información. Sin embargo, el tipo de información que
tecnología no existe independientemente de
se genera es intencionalmente un lío resbaladizo
sus contextos. Y estos contextos forman parte
de variables, cambios y ambigüedades. No queda
de sistemas complejos. Por lo tanto, ahora
bien en los gráficos ni en los modelos, y tarda más
tengo claro que debemos reflexionar mucho
en producirse. Al describir las interdependencias
sobre si ciertas tecnologías se deberían
relacionales, debe incluir también las necesarias
construir o difundir”.
contradicciones, paradojas, ataduras, dilemas e
David Jones, Productor Ejecutivo/Director Principal incoherencias que se producen en los procesos
de Programas, Office Envisioning, Microsoft interrelacionales a lo largo del tiempo. La creación
(International Bateson Institute, s. f.) de datos cálidos supone presentar estas múltiples
descripciones en comparación activa, normalmente
de una forma que permite e incluso fomenta la
subjetividad del observador (recuadro 6.6).

Recuadro 6.6. Proyecto Zero Step Warm Data sobre energía: Instituto Internacional Bateson y PNUD

El Instituto Internacional Bateson, junto con el PNUD y otros socios, facilitó el prototipo del
Proyecto Zero Step Warm Data en mayo y junio de 2021 como proceso complementario del
Diálogo de Alto Nivel sobre Energía de las Naciones Unidas. Utilizó un formato en línea de “la
gente necesita a la gente” para reunir a más de 700 personas de todos los continentes —ubicadas
en más de 25 países— en 67 sesiones de datos cálidos (People Need People, 2020).

Los participantes en el prototipo —entre los que se encontraban funcionarios de las Naciones
Unidas, empresas del sector privado, gobiernos y comunidades— pudieron experimentar un
cambio de percepción. Además, pudieron apreciar que cambiar de percepción es la acción que
lo cambia todo y abre nuevas posibilidades para una serie de decisiones que antes no se podían
vislumbrar ni se podían tomar.

El prototipo de paso cero abrió un nuevo espacio para explorar que los problemas de acceso a
la energía y de transición energética no tienen que ver con la cantidad de energía, con el acceso
a la tecnología, con la disponibilidad de datos ni con la cantidad de financiación. Los problemas
de acceso a la energía y de transición energética están dentro de los modelos empresariales,
dentro de los modelos económicos, dentro de la política, dentro de la historia, dentro de la
educación y, en última instancia, dentro de la cultura; y todos estos ámbitos se describen los
unos a los otros. Se acordó que era importante encontrar formas de colaboración en el diálogo
de alto nivel más amplio sobre los procesos energéticos. Esto tenía el objetivo de que todas
las partes aprendieran con mayor rapidez que las elecciones que se hacen para continuar con
las actuales trayectorias (lineales) de cambio y para no desafiar los hábitos profundamente
arraigados, las suposiciones y las relaciones con la energía son las decisiones concretas que
están dando lugar a la incapacidad colectiva para gestionar los resultados de esas decisiones.

Fuente: People Need People (2020)

90
6.4 Caminos para avanzar ● Procesos abiertos de aprendizaje profundo y
colaborativo que busquen dejar atrás los libretos
Los ejemplos de enfoques tradicionales y establecidos y comprender los contextos con la
experimentales para comprender el riesgo ecológico meta de crear nuevas formas de conocimiento
y social presentados en este capítulo constituyen y los datos necesarios para abordar el riesgo
un amplio abanico de posibilidades para utilizar ecológico y social.
y crear nuevos conocimientos policulturales y
Todos ellos resultan prometedores. En última
transcontextuales, así como para aplicarlos en la
instancia, algunos pueden reforzar, de diferentes
práctica. Tienen características comunes, pues estos
maneras, la rigidez del guion establecido y la
enfoques pretenden ser no lineales, relacionales e
estrechez de los contextos desde donde sus
inclusivos de diferentes visiones del mundo, para
proponentes están tratando de alcanzar la velocidad
aportar conciencia de los diferentes contextos y de
de escape. La experimentación con nuevas pautas
la forma en que se está creando y aprovechando
de comportamiento y de relaciones es lo más
el conocimiento. Su objetivo es ayudar a crear
importante para encontrar una forma, o múltiples
una imagen de los sistemas y las relaciones entre
formas, de abordar el legado de las pautas de
los ecosistemas, y fomentar un cambio hacia la
pensamiento y acción humanas pasadas y futuras
humildad y la curiosidad en la toma de decisiones.
que aumentan el riesgo ecológico y social.
Estos métodos se alejan de las medidas de éxito
Fundamentalmente, estas exploraciones incluyen
que refuerzan los comportamientos estrechamente
sostener y honrar las historias de los demás, conectar
definidos, los cuales encasillan a los responsables
y cuidar, invertir en flexibilidad y relaciones, y explorar
de la toma de decisiones en formas de percibir
nuevas metáforas y mitos que creen posibilidades
guionizadas. En cambio, los métodos exploratorios
de nuevas realidades para los responsables de la
pretenden ayudar a que las personas vean los
toma de decisiones a través de percepciones más
patrones en constante cambio dentro de los
amplias y menos restringidas. Estos enfoques
complejos sistemas en los que se les pide que
ayudan a los responsables de la toma de decisiones
tomen decisiones. Tienen el potencial de aportar
a centrarse en las modalidades adecuadas para la
una comprensión más profunda de los sistemas
gestión de riesgos y las intervenciones de reducción
de conocimiento y toma de decisiones, y de los
de riesgos en contextos de sistemas complejos
riesgos que forman parte de los modelos actuales
y adaptativos (es decir, dentro de las sociedades
de entender el riesgo ecológico y social.
y la naturaleza). Son necesarios para trabajar en
Estos enfoques tradicionales y nuevos implican: paralelo con otras formas de datos y análisis del
riesgo en los sistemas, para replantear la forma de
● Comunidades que siguen ejerciendo la gestión ver y abordar el riesgo a escala local y planetaria.
de riesgos desde sus sistemas de conocimiento
indígenas y tradicionales, que también
aportan visiones del mundo relacionales e
interdependientes a la participación comunitaria
más amplia y a su propio uso de la tecnología.
● Grupos de expertos gubernamentales y
científicos que intentan trabajar con las
comunidades con el fin de “traducir” la
naturaleza sistémica del riesgo y los datos
científicos para su uso por parte de una serie de
grupos y con ellos.
● Métodos para impulsar la evolución de las
disciplinas técnicas implicadas en la RRD hacia
una mayor comprensión de sus propios contextos
y la adopción de enfoques relacionales.

91
Parte II
X X

El papel de los
sesgos y la
comunicación
en la reducción
de riesgos
7. Cómo los procesos
de decisión y los sesgos
humanos afectan a
los resultados de la
reducción de riesgos
Aunque los seres humanos se han catalogado a sí con recortes en los programas gubernamentales,
mismos como Homo sapiens (homínidos sabios), en aumento del desempleo y una importante pérdida
la mayoría de las situaciones cotidianas las personas de fe en las instituciones políticas islandesas. Esto
confían en atajos rápidos (heurística) que permiten contribuyó a la inestabilidad política y a las protestas
tomar decisiones bastante precisas, en lugar de callejeras. El colapso era eminentemente predecible
una evaluación profunda y completa de los costos y cuando se ve desde una perspectiva histórica.
beneficios de cada decisión. La investigación sobre la Entonces, ¿cómo es que este riesgo sistémico pasó
toma de decisiones ha llegado a la conclusión de que “inadvertido” durante tanto tiempo?
esto ocurre por una serie de razones relacionadas con
Si se observa con detenimiento, las inversiones que
la arquitectura básica de la mente humana y la gran
apuntalaron el crecimiento del sistema financiero
cantidad de información que se procesa cada minuto
en Islandia, pero también a nivel internacional,
del día. Los hábitos mentales se convierten en sesgos
se basaron en creencias insostenibles sobre
que interactúan con las motivaciones sociales de las
el crecimiento de los mercados inmobiliarios
personas y el mundo que las rodea para determinar
mundiales y en préstamos que cada vez era más
las decisiones que toman. Esto también afecta a las
improbable que se devolvieran.
decisiones que se adoptan individual y colectivamente
sobre cómo hacer frente a los desastres. Este capítulo Después de la caída, el Gobierno de Islandia se enfrentó
ofrece reflexiones sobre las razones por las que la al fracaso de los sistemas diseñados para prevenir
mente humana forma hábitos resistentes al cambio, este tipo de fallos (desde los sistemas regulatorios
cómo estos sesgos cognitivos pueden dar lugar a formales hasta los mecanismos de gobernanza
una toma de decisiones subóptima en torno a los informales) (Hreinsson et al., 2010). Entonces creó
desastres y sobre cómo comprender esta realidad se una comisión de investigación, que concluyó que el
puede aprovechar para acelerar la reducción efectiva Gobierno y el entorno social en sentido amplio habían
del riesgo. permitido un crecimiento lento y constante del riesgo
sistémico hasta llegar al punto de colapso.

7.1 La importancia de los El Grupo de Trabajo sobre Ética de la comisión

investigadora examinó específicamente las
procesos humanos de cuestiones que influyeron en la toma de decisiones
toma de decisiones que impulsaron el riesgo sistémico. Concluyó que
los sistemas formales e informales que rodeaban a
En 2007, el pueblo de Islandia soportó el mayor colapso las instituciones financieras —la cultura corporativa
bancario en porcentaje de una economía de la historia dentro de los bancos, los salarios basados
(The Economist, 2008). Esta caída ocasionó una fuerte, en incentivos y el débil sistema de regulación
aunque efímera, disminución de la seguridad humana, financiera— se establecieron para recompensar la
toma de decisiones a corto plazo, así como para

93
 Gráfico 7.1. Riesgo sistémico en el sistema financiero islandés (2007)

Población
Orgullo
reducida +
nacional

+ + +
Críticas
extranjeras
Entorno desacreditadas
empresarial Pensamiento orientado
- a los objetivos
complicado + R R +
Comportamiento
+ FACTORES
socialmente + “Buenas
responsable noticias” SOCIALES
Prensa poco
crítica
+
Recompensa + Trabajo de
social interna R relaciones públicas
- + y donaciones
GESTIÓN +
BANCARIA + Imagen +
- Mala - pública
selección de Cohesión de + del banco +
propietarios la gestión
- +
Confianza del
+ público en
los bancos
+
Comportamiento
+ + de búsqueda de
riesgos
Manipulación
R
Apalancamiento + + + Apalancamiento
del mercado de los accionistas político
Recompensas
+ materiales -
+
+
+ Disciplina
+ INTERVENCIÓN de las
POLÍTICA + autoridades
+ Disponibilidad
Política
- de crédito - Rigurosidad de
+ B1
+ fiscal
+ la aplicación B3
DISCIPLINA
DE MERCADO Crecimiento PIB
del balance B2 - Riesgo +
- potencial

Percepción
R1 - =
de pánico + Tamaño -
bancario
Costo de los
del
+
pagos de Relación +
intereses balance
solvencia/capital
- + + Efectos de Brecha de
Ganancias - refuerzo producción
R2 (PIB − PIB
- -
+ potencial)
+ R2 Prima de
- +
liquidación
Capacidad B4 +
de las +
autoridades
para MACROECONOMÍA
- proporcionar
PIB Efectos
liquidez y equilibradores
+ respaldo -
=
Reservas
monetarias
del banco
central

Nota: PIBN = PIB nominal; RR. PP. = relaciones públicas.

Fuente: Arnarson et al. (2011)

94
centrarse en la preocupación egoísta e inmediata por el Gobierno estatal intervino para subvencionar los
las ganancias financieras a corto plazo. Además, se crecientes costos de los seguros de los edificios
había desacreditado el principio de que la titularidad construidos en zonas cada vez más expuestas a
y la responsabilidad debían ir de la mano (como los huracanes, varias compañías dejaron de ofrecer
en la mayoría de los países del mundo), ya que el seguros, por considerar que el riesgo futuro era
Gobierno se había convertido en el garante último demasiado importante (Kunreuther, 2011). Esto pone
de las instituciones financieras. Por estas razones, de manifiesto el costo del riesgo. También subraya la
las preocupaciones más profundas o sistémicas, relevancia de las interacciones entre los gobiernos
incluidas las cuestiones de sostenibilidad general, y los mercados a la hora de valorar el riesgo, que
fueron regularmente pasadas por alto por el puede ser importante. Revela oportunidades para
Gobierno y el entorno social (Arnarson et al., 2011). conectar los enfoques de los seguros privados con
la compensación gubernamental, o para combinar la
Todo ello tuvo lugar en un contexto cultural
responsabilidad privada con la solidaridad nacional.
particular que agravó aún más los factores de
En definitiva, este puede ser un enfoque sistémico
riesgo. Islandia es una sociedad pequeña y
valioso para favorecer el pensamiento a largo
homogénea con un fuerte sentimiento de identidad
plazo, en el que el costo de soportar ese riesgo se
nacional. En los años anteriores a la crisis, los
sopesa y se considera un bien público (Danielson y
banqueros y los empresarios eran percibidos como
Ekenberg, 2013).
los representantes de la nación que elevaban el
estatus del país en el extranjero y aumentaban la
riqueza en casa. Casi todo el mundo en Islandia se 7.2 Racionalidad limitada
beneficiaba del boom financiero, por lo que había
poca motivación para cuestionar críticamente el La capacidad de procesar información de cualquier
comportamiento de los banqueros. humano tiene órdenes de magnitud más complejas
que las de cualquier ordenador o computadora, pero
El ejemplo de Islandia ilustra el desafío clave que no es infinita. Analizar el mundo y tomar decisiones
también resulta fundamental para entender la sobre cómo actuar requiere tiempo y energía. La
inacción en torno a la RRD. Es fácil que los sistemas complejidad del mundo suele forzar a las personas a
de gobernanza creen condiciones que recompensen involucrarse con más información de la que pueden
las decisiones tomadas a partir de información considerar conscientemente. Por lo tanto, la mente
incompleta y que hagan hincapié en los beneficios a humana utiliza diferentes trucos y atajos para
corto plazo a expensas del riesgo real a largo plazo ayudar a priorizar en qué temas y eventos centrarse,
(gráfico 7.1). y con qué profundidad procesar la información
relacionada con esos temas y eventos.
Aunque los sesgos forman parte del sistema
cognitivo humano, esto no significa que los A los psicólogos les gusta decir que los seres
resultados negativos sean inevitables. Los sesgos humanos han evolucionado para ser “perdedores
subyacentes de las personas repercuten en la cognitivos” (Fiske y Taylor, 1991). En general, los
respuesta colectiva al riesgo de desastres, pero sistemas humanos emplean la menor cantidad de
no son intrínsecamente negativos. Más bien, concentración y atención necesaria para comprender
interactúan con sistemas culturales e institucionales y resolver los problemas. Comportarse así es
más amplios para producir resultados. evolutivamente inteligente: permite a los humanos
hacer malabares con múltiples tareas diferentes a
Los sistemas más amplios pueden pasar a
la vez y mantener la conciencia de su entorno para
recompensar y fomentar la reducción efectiva
seguir buscando posibles amenazas. Las personas
de los riesgos, pero para ello es necesario actuar.
pueden dedicar toda su atención al examen razonado
Este cambio resulta aún más urgente si se tienen
de las mejores soluciones para cualquier cuestión
en cuenta los niveles de riesgo mundial existentes,
que estén considerando, pero esa atención no es la
sobre todo los derivados del cambio climático.
forma típica de interactuar con las decisiones.
Los cambios en las estructuras básicas de
Si las personas hicieran las compras pensando
incentivos pueden favorecer diferentes resultados
a fondo y racionalmente en cada uno de los
de comportamiento en el caso de los sistemas
artículos y en la combinación de cómo maximizar
financieros. Modificar la forma en que estos sistemas
la salud, el precio, el medio ambiente y cualquier
valoran el riesgo es una herramienta muy potente.
otra preocupación que puedan tener, pasarían
Por ejemplo, en Florida (Estados Unidos), aunque
horas en cada visita al supermercado. En cambio,

95
en la mayoría de las condiciones, la gente utiliza cantidad de atención mental que exige: también se
la heurística o los atajos mentales. En promedio, denomina “pensamiento rápido” (Kahneman, 2013).
estos crean soluciones usualmente aceptables a Los seres humanos tienden a utilizar este enfoque
los problemas, en lugar de hacer un cálculo total y para tomar decisiones en situaciones que no piden
completo de la mejor respuesta global (gráfico 7.2). mucha atención o que son complejas y evolucionan
con rapidez. Cuando se les presenta la necesidad de
Resulta importante destacar que las personas casi tomar decisiones ágiles, sobre todo en condiciones
nunca son conscientes de que usan esos atajos en las que hay múltiples cuestiones que compiten
mentales, ya que la mayoría de ellos se originan en la por su atención, las decisiones basadas en la
parte del cerebro que procesa los comportamientos heurística permiten a las personas tomar una
automáticos. Como los comportamientos decisión y seguir adelante con bastante celeridad.
automáticos (por ejemplo, caminar e incluso leer) se
han practicado tanto, requieren un esfuerzo cognitivo Esto es importante para la RRD porque, cuando se
mínimo. Esta idea de la cognición esforzada frente producen desastres repentinos, se hace necesario
a la automática se ha estudiado en psicología bajo adoptar decisiones rápidas en situaciones de
el término general de la teoría del proceso dual del información incompleta con numerosas cuestiones
razonamiento (Evans, 2003). Se llama así porque que compiten por conseguir atención, es decir,
argumenta, de manera específica, que la mente condiciones en las que el pensamiento intuitivo es
humana tiene dos formas distintas de procesar la el enfoque típico para la toma de decisiones. Los
información y reaccionar ante el entorno social. expertos también utilizan estos atajos mentales,
como se demostró en un estudio sobre la toma de
La toma de decisiones basada en la heurística decisiones en la respuesta a desastres humanitarios
constituye uno de estos dos modos de pensamiento. que reveló que las decisiones intuitivas y basadas
Este enfoque de “pensamiento intuitivo” es rápido y en la heurística eran el enfoque dominante para
requiere relativamente poco esfuerzo en cuanto a la las decisiones en la respuesta a los desastres

Gráfico 7.2. Heurística y toma de decisiones

X X

Consciente No consciente
Toma de Toma de decisiones
decisiones más rápida, de bajo
más lenta, esfuerzo y basada
esforzada y en la heurística
razonada

Punto de decisión

Fuente: infografía cortesía de © One Earth Future Foundation (2022)

96
(Comes, 2016). En cambio, la toma de decisiones No todas las decisiones se toman por medio
para prevenir el desarrollo de nuevos riesgos, para de la heurística. El segundo proceso de toma de
reducir los riesgos conocidos fuera del contexto decisiones, el “pensamiento deliberativo”, implica
de una crisis inmediata, y para percibir y abordar una consideración consciente de los diferentes
el riesgo sistémico requiere un pensamiento beneficios y riesgos de las distintas opciones
deliberativo o “pensamiento lento”. posibles. Esta toma de decisiones racional es
excepcionalmente potente y está en el centro
La heurística también puede ajustarse para del éxito evolutivo de los humanos, pero también
optimizar las percepciones de costo y beneficio supone un esfuerzo en tiempo y atención, y
en el entorno local de una persona. Ofrecen se trata de algo que la gente no siempre hace.
respuestas rápidas a problemas comunes y se Algunas teorías sugieren que la gente solo sigue
han desarrollado precisamente porque funcionan este proceso si siente que la respuesta automática
bien en la mayoría de las situaciones. Sin embargo, necesita revisión o corrección. Las personas
estos mecanismos heurísticos introducen sesgos tienden a utilizar modelos deliberativos cuando
identificables que no siempre dan lugar a buenas saben que las decisiones son muy importantes,
decisiones, sobre todo cuando la situación es cuando tienen tiempo para tomar una decisión y
compleja o está sometida a mucha presión. cuando sienten que tienen suficiente información
La heurística responde a señales ambientales para adoptar una buena decisión.
específicas e inmediatas. Centra la atención
y las decisiones en las crisis inminentes, pero En la práctica, esto significa que resulta más
esto significa que los riesgos de evolución más probable que la gente se tome en serio los
lenta, los desastres frecuentes de bajo impacto problemas y se comprometa con la necesidad de
o las crisis con largos plazos, y sus impactos RRD cuando esos problemas son trascendentales,
sistémicos, pueden ser fácilmente pasados por cuando el entorno los activa o hace visibles, cuando
alto por el pensamiento intuitivo (Broomell, 2020). amenazan con pérdidas directas y personales, y
Aunque, en general, cualquier persona puede tener cuando afectan directamente a los individuos. Un
éxito operando según una toma de decisiones ejemplo de esto son las decisiones de reducción
profunda o comprometida, en conjunto, “pensar de riesgos sobre la actividad volcánica. Algunas
rápido” representa la forma más común en que las erupciones volcánicas cumplen fácilmente los
personas participan en las decisiones. criterios anteriores: se caracterizan por indicadores
visibles de peligro o situaciones de rápida
Los sesgos, o técnicas heurísticas, que pueden evolución que atraen la atención, ruidos fuertes
surgir y que tienen especial relevancia en la toma u otros elementos que impulsan la saliencia, la
de decisiones en caso de desastre son: aversión a la pérdida y otros aspectos heurísticos
● La miopía y la simplificación, o la tendencia a para fomentar que la gente preste atención, y
simplificar los problemas complejos y a tomar reaccione, ante el riesgo inminente de desastre.
decisiones basadas en información limitada y
personalmente pertinente. En cambio, otros tipos de actividad volcánica
tienen menos de estos elementos, pero resultan
● La tendencia a exagerar la información que se
igualmente peligrosos. Una evaluación de la
recuerda con mayor facilidad o que se hace
dinámica social del riesgo volcánico descubrió que
más evidente en un entorno específico.
el éxito en la comunicación se veía facilitado, en
● El anclaje o uso de un número irrelevante parte, por la transmisión constante de información
como base para la decisión en condiciones de específica sobre el riesgo, sobre todo en los idiomas
gran incertidumbre. locales relevantes y por parte de representantes
● El optimismo y el exceso de confianza, o la locales de confianza (Barclay et al., 2008). Cuando
tendencia general de las personas a ver las el riesgo se veía como un riesgo de desarrollo
situaciones como menos amenazantes de más lento a largo plazo, o estaba menos claro o
lo que son y a verse a sí mismas como más políticamente polarizado —como en el caso de la
capaces de lo que son. peligrosidad volcánica en Guadalupe, Montserrat
● El sesgo del statu quo y la aversión a la pérdida, y Tenerife—, era mucho menos probable que
o la tendencia a aceptar las situaciones las poblaciones en riesgo se comprometieran
existentes (aunque sean negativas) y a efectivamente con la RRD. Por lo tanto, los retos
preocuparse más por el riesgo de pérdida que para los gobiernos se centran en cómo promover
por la ganancia potencial. las buenas decisiones y cómo crear sistemas que
expongan los sesgos cognitivos de riesgo para
fomentar esas buenas decisiones.

97
Plymouth, en la isla de Montserrat, soterrada bajo las Jóvenes australianos sostienen carteles y pancartas
cenizas después de la erupción del volcán Soufrière Hills pidiendo medidas contra el cambio climático en una
en 1995, sigue abandonada en la actualidad manifestación en Victoria

Créditos: © Shutterstock/James Davies Photography Créditos: © Shutterstock/Christie Cooper

7.3 Factores sociales, de la visión positiva de uno mismo como miembro

de la comunidad y la confianza en los demás.
psicológicos e individuales
Pertenencia
que influyen en la percepción
La gente quiere sentir que pertenece a grupos sociales
del riesgo y que forma parte de comunidades socialmente
cohesionadas. Están dispuestos a adaptar sus
Las personas tienen una variedad de necesidades creencias y su comportamiento de forma significativa
sociales, que surgen de un enfoque colectivo como para encajar en las comunidades sociales (Baumeister
animales sociales para la colaboración y el desarrollo y Leary, 1995). En algunos casos, para una persona
de la comunidad. En general, las personas quieren es más importante pertenecer que tener razón. En el
buscar situaciones y formas de entender el mundo contexto del comportamiento de riesgo, esto puede
que satisfagan estas necesidades. Esto hace que derivar fácilmente en situaciones de comportamiento
sea más fácil convencer a la gente de la información gregario, en las que los grupos desarrollan una actitud
o las interpretaciones que refuerzan o se alinean compartida en torno al riesgo, lo que lleva a los
con sus principales motivaciones sociales. Estos miembros del grupo a cumplir con ese entendimiento
sesgos existen en un circuito de retroalimentación compartido sin involucrarse de manera directa
con muchas instituciones. Como la gente quiere con la información subyacente. Esto puede tener
obtener esta información de su entorno social, es consecuencias para la reducción de riesgos.
fácil recompensar a los sistemas políticos o a las
instituciones de gobierno que proporcionan esta Una investigación de estudiantes australianos
información, lo que incentiva el establecimiento descubrió que aquellos que se identificaban
de sistemas que interactúan con los sesgos. En vivamente con grupos de reciente creación centrados
el contexto de los desastres, esto significa que la en la prevención del cambio climático eran más
reducción del riesgo puede ser más (o menos) propensos a comprometerse con actividades para
probable dependiendo de cómo se enmarquen y prevenir el cambio climático, en comparación con
entiendan los mensajes y los incentivos. los estudiantes que se preocupaban por el tema en
la misma medida, pero se sentían menos vinculados
a él como identidad (Bongiorno et al., 2016).
7.3.1 Motivaciones sociales
fundamentales Cuando las cuestiones de riesgo se polarizan o
Los motivos sociales fundamentales son la generan división en facciones de tal manera que el
pertenencia, la identidad propia y el lugar en el “comportamiento de riesgo” se convierte en un signo
mundo, la agencia (capacidad de actuar), la mejora de pertenencia al grupo, entonces el compromiso con

98
el comportamiento de riesgo también puede resultar de la creencia más arraigada que consideraban
atractivo. Por ejemplo, en los Estados Unidos, más importante para ellos. Algunas personas
algunas personas han modificado sus camiones consideraron que las estrategias de reducción del
diésel para que produzcan deliberadamente grandes riesgo de incendios forestales eran incompatibles
nubes de hollín negro. Esta práctica del “carbón con su compromiso con la preservación del medio
rodante” es una forma de demostrar compromiso con ambiente (ya que exigían eliminar la vegetación),
las ideologías políticas que descartan la amenaza del mientras que otras consideraron que las estrategias
cambio climático (Tabuchi, 2016). constituían una demostración del compromiso
para mantener la seguridad de la comunidad. Esto
Identidad propia creó tensión entre las personas que priorizaban
Por lo general, las personas no se sienten la reducción del riesgo y las que priorizaban una
cómodas cuando se cuestionan sus creencias forma de proteger el medio ambiente, de modo
sobre sí mismas o su visión del mundo. Buscarán que las decisiones de limpiar la vegetación (o no)
información que confirme sus creencias, incluso se convirtieron en una señal pública de la postura
cuando sea inquietante (Swann y Read, 1981). Por adoptada (Paton y Buergelt, 2012) (gráfico 7.3).
ejemplo, según estudio sobre la preparación para
los incendios forestales en Australia, las personas Capacidad de actuar
de las mismas comunidades reaccionaban de En general, las personas necesitan sentir que tienen
forma diferente a la idea de contar con estrategias el control de sus vidas y reaccionan de forma
de mitigación de los incendios forestales en función diferente a la pérdida de control. Las experiencias

Gráfico 7.3. Actitudes hacia los incendios forestales y el riesgo de cambio climático de las personas afectadas y no afectadas
por fenómenos pasados en Australia

Me preocupa que los bosques autóctonos y la 85 %

vida silvestre única de Australia nunca 70 %
vuelvan a ser lo mismo
Es un llamado de atención para el mundo sobre 83 %
los impactos del cambio climático 57 %

El liderazgo en la respuesta al riesgo de 82 %

incendio requiere que el Primer Ministro 59 %
lidere la acción contra el cambio climático
Los incendios en curso demuestran el costo de 79 %
la inacción climática 48 %

El cambio climático empeora los 79 %

incendios forestales 52 %
Los gobiernos deberían movilizar a toda la
sociedad para hacer frente al cambio 77 %
climático, tal como movilizaron... 51 %
El cambio climático hace que sea más difícil
73 %
reducir con seguridad las amenazas
47 %
de los incendios
La minería y la quema de carbón empeoran los 61 %
incendios forestales 32 %

El Gobierno federal de coalición ha hecho un 34 %

buen trabajo en la gestión de la crisis climática 32 %

No hay conexión entre el cambio climático y los 31 %

incendios forestales 34 %

Han sido directamente No han sido directamente

afectados afectados

Fuente: The Australia Institute (2020)

99
pueden ir desde la ira y la hostilidad hasta la interpretaciones refuerzan otros motivos como
pasividad, la angustia mental y la desregulación la comprensión o la vinculación social (Kwang y
emocional (Fiske y Dépret, 1996). Esto resulta Swann, 2010). En el contexto de los desastres, esto
especialmente pertinente para la RRD. Si se percibe puede favorecer el comportamiento de la RRD. Si
que las órdenes u otras acciones del gobierno las personas se ven a sí mismas como heroicas o
limitan la capacidad de acción de las personas, o no en términos positivos por participar en la reducción
las involucran, algunas personas pueden resistirse. de riesgos, es posible que lo hagan. Sin embargo,
En cambio, los que se sienten más comprometidos también puede fomentar el sesgo de optimismo,
con las decisiones tomadas en torno a la reducción la tendencia de las personas a ver el mundo como
de riesgos pueden ser más proclives a cumplirlas. menos arriesgado de lo que es o a ver los riesgos
para sí mismos como menos importantes de lo que
Un desafortunado ejemplo de resistencia a las son (Caponecchia, 2010).
medidas públicas es el de la ciudad de Güssing, en
Austria, donde se rechazó un programa de reducción Confianza
del riesgo climático que incluía una ambiciosa Las personas tienen una gran necesidad de ver a
transición a la energía limpia. Esto se debió en parte los demás como dignos de confianza, y se oponen
a la sensación de la comunidad de que el programa con firmeza cuando se violan las expectativas
se le imponía mediante un proceso no inclusivo de equidad (Brosnan, 2006). En el contexto de la
(Komendantova et al., 2018). respuesta a un desastre, esto puede propiciar una
rápida organización de la comunidad. La fase inicial
La historia también es importante. Las
de la respuesta comunitaria a los desastres suele
comunidades que experimentan estados crónicos
caracterizarse por el apoyo colectivo y un fuerte
de incertidumbre (por ejemplo, sobre su seguridad,
sentimiento de comunidad colectiva. Por ejemplo, en
sus finanzas o su salud) y que suelen ser las más
una evaluación de un incendio ocurrido en 2004 en la
marginadas tienden a experimentar tanto la falta de
comunidad informal de Imizamo Yethu, en Sudáfrica,
capacidad de acción como la desconfianza en los
se constató que, en la respuesta inicial y en los
gobiernos (Afifi y Afifi, 2021). El informe especial
primeros períodos de recuperación, la comunidad
de 2012 del IPCC destacó de manera específica
se unió para compartir recursos como alimentos y
esta realidad en el contexto del riesgo de desastres
refugio, además del cuidado de los niños, el acceso
climatológicos, señalando cómo la marginación y
a la educación y otros elementos. Aunque ese apoyo
la falta de información tienden a agravarse entre
colectivo no siempre persiste en la recuperación
sí para crear mayor vulnerabilidad. Se consideró
de desastres, la comunidad se mantuvo fuerte y
que esto se debía a “la incapacidad de comprender
cohesionada varios años después (Harte et al., 2009).
la información relacionada con los fenómenos
extremos debido a problemas lingüísticos, la El mismo motivo para confiar y apoyarse
priorización de la búsqueda de empleo y vivienda, mutuamente también puede conducir a impactos
y la desconfianza en las autoridades” (IPCC, 2012). sistémicos después de un desastre. Las
Al mismo tiempo, para las comunidades con mayor instituciones de gobierno que no responden bien a
experiencia histórica de actuación, la amenaza a la los desastres suelen sufrir un daño significativo en
capacidad de acción percibida que caracteriza a los su legitimidad percibida. Por ejemplo, la comisión
desastres puede motivar fuertemente la búsqueda islandesa identificó una gran caída de la confianza
cuidadosa de información y el comportamiento en el Gobierno luego de la crisis financiera. Del
de reducción de riesgos asociado (Pittman y mismo modo, los fallos percibidos en la respuesta
D'Agostino, 1989). al brote de MERS de 2015 por parte del Gobierno de
la República de Corea contribuyeron a un cambio
Enaltecimiento de Gobierno, y podría decirse que fueron una de las
A la mayoría de las personas les gusta sentir que razones de la eficaz respuesta temprana del nuevo
son buenas personas con características positivas. Gobierno al brote de COVID-19 (Thompson, 2020).
Si se les da a elegir entre diferentes historias sobre
sí mismas y sobre el mundo, suelen optar por creer
las interpretaciones que las describen de forma más
positiva. Esto ocurre especialmente cuando esas

100
El personal de la cocina distribuye alimentos a los miembros de la comunidad en un programa de sensibilización en
Johannesburgo (Sudáfrica)

Créditos: © Shutterstock/Sunshine Seeds

7.3.2 Entorno social y cultura individuales sobre el riesgo y en la percepción de

las decisiones institucionales. Los grupos étnicos
Los procesos personales e individuales descritos
marginados manifiestan ser más conscientes del
en este capítulo solo constituyen una parte del
riesgo que las personas de las etnias dominantes,
relato para entender el riesgo y el comportamiento
lo que probablemente refleja las disparidades reales
humano. Las personas son individuos inmersos en
de riesgo asociadas a la exclusión sistémica y la
sistemas sociales complejos, y su comportamiento
vulnerabilidad social, incluido un mayor grado de
obedece a las características, las historias y los
exposición a las amenazas. En estas circunstancias,
sesgos individuales que interactúan con estos
las personas pueden saber que los comportamientos
entornos (Lewin, 1936). Los entornos sociales en
son de riesgo, pero ante la exclusión sistémica y las
los que las personas crecen e interactúan hacen que
consecuencias socioeconómicas que conlleva, dan
sus sesgos y motivaciones sociales se manifiesten
prioridad a satisfacer las necesidades inmediatas y
de forma diferente en las distintas culturas.
básicas antes que a reducir otros riesgos personales.
En el caso de la toma de decisiones de riesgo, La cultura influye en gran medida en las voces que
en general, los hombres y los miembros de las se consideran creíbles y determina la forma en que
etnias dominantes perciben menos el riesgo de las las personas entienden los relatos y los tipos de
conductas de riesgo que las mujeres y los miembros pruebas o argumentaciones en las que se confía. La
de los grupos minoritarios (Kahan et al., 2007). Este cultura es decisiva a nivel nacional y organizativo
efecto parece estar relacionado con las expectativas (Bye y Lamvik, 2007). Tiene efectos en la percepción
culturales en torno a los papeles o funciones de del riesgo a través de varias vías, como la importancia
género y las diferencias objetivas de riesgo a las que relativa de los diferentes valores que pueden afectar
se enfrentan los distintos grupos. También existe la a la percepción del riesgo y al comportamiento de
tendencia de los responsables de elaborar políticas y riesgo, así como a las actitudes sociales discretas
de quienes están especialmente comprometidos con compartidas sobre riesgos sistémicos específicos,
las estructuras sociales existentes a defenderlas y a como el cambio climático (Van der Linden, 2017).
explicar por qué los sistemas resultan adecuados y
no suponen un riesgo (Feygina et al., 2010). Por ejemplo, las tradiciones culturales sobre las
prácticas de entierro supusieron un reto durante
En realidad, el riesgo objetivo al que se enfrentan el brote de la enfermedad del virus del Ébola de
los grupos dominantes suele ser menor que el de 2014-2016 en África Occidental. Solo a través de
los marginados. La desigualdad estructural, que se la colaboración estrecha y respetuosa con las
manifiesta en comportamientos como el racismo comunidades locales se pudo reducir el riesgo
y el sexismo, influye en la toma de decisiones (recuadro 7.1).

101
 Recuadro 7.1. Ritos funerarios y riesgo durante el brote de Ébola en Liberia (2014)

El Ébola se transmite en parte por el contacto con personas infectadas. En consecuencia, un

componente importante para contener su propagación es limitar el contacto físico sin protección
con personas infectadas, vivas o muertas. Sin embargo, las tradiciones funerarias suelen implicar
rituales que requieren un contacto estrecho con los muertos, lo que crea riesgo de infección. En
reconocimiento de esto, en Liberia, en 2014, el Gobierno formó una asociación con la Cruz Roja, la
entidad designada para liderar la gestión de entierros en la respuesta a la epidemia de Ébola.

Una revisión de la labor del programa de Entierros Dignos y Seguros (ejecutado por la Cruz Roja de
Liberia y apoyado técnicamente por la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja [FICR]) reveló que, como primera respuesta, las comunidades locales se resistieron
con firmeza a los entierros seguros (Johnson et al., 2015). Las dudas sobre la realidad del Ébola
o sus vías de transmisión específicas interactuaron con las fuertes normas culturales sobre las
prácticas de entierro apropiadas y generaron una resistencia significativa a que se implementaran
entierros seguros y dignos. Las prácticas de entierro seguro, como la cremación y la desinfección
de los cuerpos con soluciones de cloro, las restricciones a la manipulación física de los fallecidos y
otros enfoques, estaban directamente en contradicción con las normas culturales sobre cómo tratar
a los muertos con respeto.

Esto creó las condiciones para un razonamiento socialmente motivado: la gente quería tratar a sus
seres queridos con respeto, honrar su vínculo y estar a la altura de lo que se esperaba de ellos
como personas buenas y con principios. En este contexto, era más fácil que la gente dudara de
la información presentada sobre el riesgo de Ébola o que aceptara el riesgo como una parte más
del hacer lo correcto. El resultado fue la violencia ejercida contra los equipos de entierro seguro
y digno y el aumento de los “entierros secretos”, en los que los seres queridos enterraban a una
persona fallecida en secreto, según sus tradiciones, en lugar de notificar la muerte a las autoridades
sanitarias para que se llevara a cabo un entierro seguro.

Al reconocer esta situación, la Cruz Roja mejoró la formación de los miembros del equipo sobre cómo
comunicar el riesgo e intensificó el trabajo con los líderes locales de confianza de la comunidad para
mejorar la comunicación del riesgo y la participación de la comunidad.

La estrategia de la Cruz Roja Parte del equipo de entierro de la Cruz Roja desinfecta sus manos
también incluía la adaptación después de tomar una muestra del cuerpo de una presunta víctima
directa de los métodos de mortal del Ébola en Paynesville (Liberia)
entierro para que fueran más
acordes con las expectativas
locales. Puso fin al uso de
la cremación como método
y ajustó los protocolos para
introducir rituales culturalmente
apropiados que sustituyeran de
forma segura a los que suponían
un riesgo de transmisión. La
evaluación del programa por
parte de la IFRC indicó que la
combinación de estos diferentes
enfoques contribuyó a un cambio
en el comportamiento local, lo
que llevó a una reducción efectiva
de la transmisión del Ébola.

Fuentes: Johnson et al. (2015); IFRC,

comunicación personal (2022) Créditos: © Victor Lacken/IFRC

102
7.4 Participación en los Por ejemplo, en el Japón, a principios de 2020, la
gente buscaba cada vez más información sobre la
procesos de toma de decisiones COVID-19. Las encuestas indicaban que la primera
preocupación era proteger su propia salud, seguida
7.4.1 La concienciación no es suficiente de otras preocupaciones personales como la
educación, el bienestar de los miembros de la familia
La investigación sobre la toma de decisiones ha
y la situación del visado de los residentes extranjeros.
demostrado que la concienciación del riesgo no
También subió la frecuencia de las búsquedas de
basta para impulsar un cambio de comportamiento.
información después de que se declarara el estado de
De hecho, la gente no suele reducir su riesgo personal,
emergencia. Esto indica que las personas percibían
incluso cuando sabe en abstracto que se trata de un
el coronavirus como un riesgo real y creciente para
riesgo real. Esto se debe a que la toma de decisiones
sí mismas a medida que aumentaba el número de
sobre el riesgo es un proceso (Ajzen, 2020). Los
casos (Robles, 2022) (tabla 7.1).
sesgos y el razonamiento motivado pueden influir
en la decisión y en su ejecución en cada paso: desde
La tabla 7.1 resume la distribución de la búsqueda
tomar conciencia del riesgo hasta comprender las
de información sobre la COVID-19 por parte de
opciones, pasando por tener confianza en que dichas
los encuestados en el Japón a lo largo de tres
opciones pueden ejecutarse, seleccionar un curso de
períodos. El punto significativo fue la declaración
acción y ejecutar esa acción.
del primer estado de emergencia en abril de 2020.
Antes del estado de emergencia, dos tercios de los
Un aspecto del reto de promover la reducción efectiva
223 encuestados ya habían buscado información
del riesgo está relacionado con la disponibilidad de
relacionada con la COVID-19 al menos una vez al día,
información precisa sobre el riesgo. Las previsiones
de los cuales el 44,4 % buscaba información más de
pueden ser precisas pero inciertas, por lo que los
una vez al día. En el momento en que se impuso el
sistemas de gobernanza y los responsables de tomar
primer estado de emergencia, un mayor número de
las decisiones deben aceptar cierta tolerancia a la
encuestados (74,1 %) declaró buscar información al
incertidumbre en la toma de decisiones para gestionar
menos una vez al día. Después de que se levantara
el riesgo sistémico. Sin embargo, como se explica en
el primer estado de emergencia, los encuestados
la sección 7.3, es más probable que las personas
siguieron buscando este tipo de información con
adopten un comportamiento de reducción de riesgos
regularidad, pero con algo menos de frecuencia,
cuando son conscientes de un riesgo, confían en que
ya que el 22,4 % hacía consultas más de una vez al
tienen conocimientos específicos sobre qué hacer
día, el 31,3 % buscaba información diariamente y el
para reducir el riesgo y tienen la capacidad de actuar.
31,7 % lo hacía semanalmente (Robles, 2022).

Tabla 7.1. Frecuencia de la búsqueda de información sobre la pandemia de COVID-19 en el Japón (2020)

Frecuencia de búsqueda Porcentaje de encuestados que buscan información sobre la COVID-19 (%)
de información
Antes del estado Durante el primer Después del primer
de emergencia estado de emergencia estado de emergencia

Mediados de enero- 8 de abril-27 de mayo 28 de mayo-diciembre

7 de abril de 2020 de 2020 2020
Más de una vez al día 44,4 46,7 22,4

Una vez al día 23,2 27,4 31,3

Más de una vez a 15,8 10,0 20,5

la semana

Una vez a la semana 4,2 4,2 11,2

Rara vez/nunca 2,3 1,2 4,6

Fuente: basado en Robles (2022)

103
Los gobiernos u otras partes interesadas que hacen 7.4.2 Presiones individuales y
hincapié en los métodos de reducción de riesgos que
requieren una capacidad específica corren el riesgo
estructurales en los sistemas de
de pasar por alto las limitaciones de capacidad, como decisión sobre riesgos
los llamamientos a la evacuación que presuponen Para entender los resultados del comportamiento,
que la gente tendrá el transporte necesario para se debe pensar menos en términos de enfoques
evacuar o que la población evacuada cuenta con la individuales y más en formas estructurales y
capacidad física suficiente para hacerlo. sistémicas amplias que muestren cómo las
decisiones individuales están influidas por sistemas
Aunque las personas sepan que existe el riesgo sociales más grandes. Pueden incluir cuestiones
y tengan la capacidad de reducirlo (dos grandes como las leyes, las políticas, los sistemas, los
condiciones), puede que no lleven a cabo el diseños físicos, la discriminación, el acceso
comportamiento de reducción de riesgos restringido, las limitaciones financieras y otros
recomendado. Los sesgos analizados en este aspectos de la experiencia vivida que contribuyen
capítulo también pueden conducir a un sesgo a facilitar o restringir los comportamientos
de statu quo en el que las personas se sienten (Blankenship et al., 2006).
cómodas con las situaciones incluso cuando
estas se tornan cada vez más arriesgadas. Las decisiones individuales y las capacidades
Además, esos “sesgos” pueden, en algunos casos, individuales para tomar buenas decisiones sobre
representar apreciaciones acertadas. Algunas la RRD tienen que entenderse en el contexto de
personas y comunidades pueden tener razones las historias de la comunidad y de las razones
históricas para no adoptar los comportamientos estructurales que impiden que los individuos
de reducción de riesgos recomendados por fuentes accedan, efectivamente, a la información y los
con poco o ningún conocimiento o apreciación de recursos necesarios para reducir el riesgo. Sus
las condiciones y las restricciones de sus vidas decisiones se ven influidas por las normas sociales,
(Komendantova et al., 2016). por las limitaciones directas de capacidad e, incluso,
por el impacto de la incertidumbre crónica en la
Por ejemplo, el riesgo de incendios forestales neurología de quienes viven con ella (Fugariu et al.,
está aumentando en muchos países, debido a la 2020). Como regla general, las personas también
creciente construcción en la interfaz urbano-forestal tienden a atribuir su éxito a factores internos (por
y a los riesgos sistémicos del cambio climático. Los ejemplo, inteligencia o personalidad), mientras
residentes y los propietarios de las zonas de alto riesgo que los resultados lamentables se atribuyen a
pueden adoptar medidas de reducción del riesgo si circunstancias desafortunadas.
disponen de los medios necesarios, algunos mediante
su propio trabajo y otros requiriendo inversiones Por desgracia, las estructuras institucionales
financieras que no están al alcance de todos. Las parecen reforzar a menudo los sesgos hacia los
investigaciones realizadas en Australia (McLennan et comportamientos de mayor riesgo, como muestra el
al., 2015) y en los Estados Unidos (Martin et al., 2009) ejemplo de Islandia en la sección 7.1 anterior. Antes
han constatado sistemáticamente que las personas de la crisis sistémica, cuando había abundancia
más conscientes del riesgo potencial de los incendios de liquidez y la mayoría de las inversiones daban
forestales declaran tener mayor intención de tomar beneficios debido a las condiciones inusualmente
medidas para reducir el riesgo. Sin embargo, esto favorables del mercado, los banqueros lo atribuían
está condicionado en parte por el hecho de que las a su propia brillantez o al trabajo duro (Thórisdóttir
personas sientan que tienen opciones para reducir el y Karólínudóttir, 2014). Esto llevó a sobreestimar
riesgo de forma significativa: si las personas se sienten su capacidad para asumir riesgos empresariales
menos capaces de ejecutar estrategias de mitigación adecuados y dio lugar a la falta de evaluación crítica,
o son menos conscientes de ellas, declaran estar a la toma de decisiones cada vez más arriesgada o
menos dispuestas a adoptar medidas de reducción a ambas cosas.
del riesgo. La selección de estrategias también tiene
relevancia. Según investigaciones de las comunidades Este optimismo resulta aún más arriesgado cuando
australianas en riesgo, una importante proporción de coincide con incentivos formales e informales
los encuestados declaró tener planes para permanecer dentro de sistemas más amplios. Por ejemplo, en
en el lugar y defender sus edificios de los incendios el sistema financiero, las inversiones en acciones
forestales utilizando estrategias que probablemente se basan nominalmente en evaluaciones a largo
no funcionarían (McLennan et al., 2015). plazo de los resultados económicos del vehículo de

104
inversión. En la práctica, es mucho más probable Los inversores individuales pueden albergar dudas
que los inversores tomen decisiones basadas sobre el comportamiento inversor cada vez más
en ganancias y pérdidas a corto plazo. Esto crea arriesgado de sus colegas, pero dudarán en expresar
una estructura de incentivos cíclica en la que los sus preocupaciones debido a la falsa creencia de
receptores de la inversión se ven incentivados a que nadie más las comparte. Esto demuestra la
hacer todo lo posible para conseguir aumentos de importancia que tiene la necesidad de pertenencia
rendimiento a corto plazo, lo que recompensa a los social y de evitar todo lo que pueda llevar al
inversores a corto plazo (Rappaport, 2005). ostracismo. Sin embargo, esta misma característica
también puede aprovecharse para un cambio social
En el caso de la crisis financiera mundial de 2008, positivo. Si los miembros de un grupo creen que
el enfoque en el rendimiento a corto plazo creó los demás se preocupan por la preparación ante un
una situación en la que las personas que tomaban desastre y han tomado las medidas adecuadas, es
decisiones arriesgadas eran más recompensadas más probable que ellos sigan su ejemplo.
que las que no lo hacían, hasta que se produjo la
crisis. Ante esta presión, es fácil que el razonamiento Estos mismos sesgos cognitivos en los sistemas
motivado fomente el comportamiento gregario. sociales pueden utilizarse igualmente con efectos
Si se premia a los pares por un comportamiento positivos. Un ejemplo de Indonesia ayuda a
que quizá sea arriesgado, pero que quizá no lo entender cómo una mejor comprensión de los
sea, la combinación de presión social, sesgos de sesgos cognitivos puede acelerar la recuperación
optimismo y miedo a perderse algo pueden alentar eficaz de los desastres (recuadro 7.2).
a las personas a asumir riesgos que una evaluación
más seria podría considerar imprudentes.

Recuadro 7.2. Conexión social para una recuperación resiliente en Java Oriental (Indonesia)

En 2006, un alud de lodo inundó 12 pueblos y destruyó más de 10.000 viviendas en el distrito de

Sidoarjo, en Java Oriental (Farida, 2014). En su respuesta a este desastre, el gobierno local adoptó
de forma no deliberada dos enfoques distintos para respaldar la recuperación: uno más acorde con
las motivaciones sociales existentes para la conexión social y el mantenimiento de la identidad,
y otro que apoyaba menos esas lógicas o disposiciones. Los sobrevivientes de una de las aldeas,
Renokenongo, fueron alojados en campamentos temporales instalados cerca unos de otros y cerca
de su aldea original. Los sobrevivientes de otra aldea, Siring, quedaron dispersos.

Aunque los sobrevivientes de ambas aldeas recibieron alguna compensación por su pérdida, la
comunidad de Renokenongo pudo restablecer las identidades y los rituales comunitarios, así como
forjar redes de apoyo mutuo de una manera que no se constató en el respaldo a la comunidad de
Siring. Al principio, los sobrevivientes de Siring tuvieron dificultades para reconectarse entre sí y con
la pérdida de su vínculo con la propia aldea (incluso con la oposición del gobierno a que registraran
su residencia como Siring en lugar de los lugares donde fueron ubicados), pero con el tiempo
pudieron establecer conexiones comunitarias entre sí a través de las comunicaciones electrónicas.
Ambas comunidades se organizaron para apoyarse mutuamente y exigir un trato justo al gobierno y
a la empresa de gas natural señalada como causante del desastre. Sin embargo, la preservación del
contexto social y cultural de Renokenongo parece haber tenido efectos significativos en la resiliencia
de su comunidad, mientras que la intervención inadvertida en las estructuras sociales de Siring tuvo
el efecto contrario (Farida, 2014).

105
Una pequeña casa es arrastrada por una corriente de lodo torrencial

Créditos: © Shutterstock/Dark_Side

7.4.3 Cómo entender los sesgos puede de que las amenazas reconocidas dejen de ser
preocupaciones destacadas e inmediatas para
ayudar a acelerar la reducción del convertirse en amenazas de fondo, en las que los
riesgo de desastres sesgos subyacentes ya mencionados van en contra
Los sistemas de gobernanza funcionan mejor de las decisiones fundamentadas en el riesgo.
cuando comprenden los factores básicos que
Si se dejan de lado los momentos de crisis,
influyen en las decisiones de riesgo de las personas
los sesgos comentados en la sección 7.3 son
y, lo que es más importante, cómo se presentan
especialmente problemáticos en las crisis a largo
estos factores específicos en sus entornos sociales
plazo o de evolución lenta, en los desastres de
y culturales. Resulta más probable que la RRD
larga duración y los desastres pequeños menos
sea eficaz cuando el riesgo es evidente y capta
mediáticos, y en la prevención y reducción del
la atención de la gente. Esto abre la puerta al
riesgo fuera del contexto de un desastre. Los
pensamiento deliberativo con el fin de evitar o reducir
desastres recurrentes de menor escala, como los
el riesgo. Cuando no es así, las presiones sociales,
deslizamientos de tierra o las inundaciones, causan
de gobernanza y estructurales deben ajustarse a los
amenazas sistémicas que socavan las economías
sesgos o atajos mentales existentes, para fomentar
y pueden representar hasta el 50 % de las pérdidas
un comportamiento eficaz de reducción de riesgos.
mundiales por desastres (UNISDR, 2015). A menudo
se subestiman estas amenazas, ya que la relativa
Los momentos de crisis cuestionan muchas de
falta de atención que reciben por parte de los
las motivaciones sociales fundamentales, como
medios de comunicación o del debate público hace
el deseo de actuar o controlar el mundo. Suelen
que no se consideren relevantes o que se descarten
crear momentos en los que la gente está muy
por no ser amenazas inmediatas o significativas.
motivada para buscar buena información sobre lo
En estas condiciones, pueden tener importancia las
que se puede hacer para reducir el riesgo. Estos
cuestiones relativas a los enfoques basados en los
momentos pueden dar lugar a exigencias de reforma
sesgos de la gobernanza o los sistemas sociales.
relevantes si se comprueba que las instituciones
Estas cuestiones también subrayan la necesidad
de gobernanza son deficientes y, además, pueden
crítica de instituciones que actúen a largo plazo.
llevar a crear sistemas más sólidos de prevención
En concreto, dado que es difícil para los individuos
y respuesta a los desastres. Si las instituciones
seguir y priorizar los problemas a largo plazo o de
de gobernanza no captan esas exigencias
desarrollo lento, resulta esencial que instituciones
eficazmente y las traducen en sistemas que puedan
colectivas eficaces aborden estas cuestiones.
mantener el avance, existe un riesgo considerable

106
7.5 Caminos para avanzar sistemas de precios para que los costos de los
desafíos ambientales se acerquen en el tiempo
Una mayor concienciación del público sobre los a las decisiones que los generan puede ser una
sesgos humanos y cómo se manifiestan puede herramienta para utilizar los sesgos a corto plazo y
ayudar a reducir su impacto. Asimismo, puede los impulsados por la relevancia con el fin de apoyar
ser útil garantizar oportunidades significativas de una acción climática eficaz.
compromiso y participación, por ejemplo, en los
procesos de alerta temprana o de comunicación. En general, este capítulo ha puesto de relieve que:
Comunicar de forma clara y transparente las ● Las medidas de RRD deben basarse en el
preferencias, los criterios y las compensaciones reconocimiento de que la participación,
durante el desarrollo de las políticas puede mejorar la aceptación y el cumplimiento no serán
la calidad de los procesos para tomar decisiones iguales en las distintas comunidades. Los
(Ekenberg et al., 2017). Así, las preferencias pueden factores estructurales, históricos, culturales e
diferir en aspectos económicos u orientados a individuales influirán en la motivación de las
la seguridad, en los efectos a corto plazo frente personas para seguir las recomendaciones de
a los efectos a largo plazo y en los riesgos que reducción de riesgos.
afectan directamente a las comunidades locales
en comparación con el riesgo sistémico de fuentes
● Los gobiernos y otras partes interesadas
deben incorporar un análisis de los sesgos y
más lejanas.
las motivaciones sociales en la planificación
Es necesario seguir analizando cómo los sesgos y del cambio de comportamiento para reducir el
la heurística amortiguan o amplían las percepciones riesgo. Siempre que sea posible, las medidas
sobre posibles escenarios de riesgo en el presente deben diseñarse para reforzar los móviles
o en el futuro. Para reducir el impacto de los sesgos sociales y alinearse con los sesgos, en lugar
conductuales y cognitivos, las personas deben tener de exigir a las personas que se comporten de
acceso a datos que describan situaciones con las forma contraria a estos.
que puedan relacionarse psicológicamente. Además, ● A la hora de formular recomendaciones de
las autoridades deben diseñar la comunicación y reducción de riesgos, también deben tenerse
los programas de riesgo teniendo en cuenta estos en cuenta las limitaciones estructurales del
factores heurísticos y sesgos conocidos. comportamiento, como la capacidad y la
historia de las distintas comunidades y sus
También puede ser útil desarrollar sistemas sociales recursos existentes.
que se enfrenten de manera directa a los sesgos
existentes para promover sistemas más justos y
eficaces de reducción de riesgos. No hay ninguna
razón por la que no puedan desarrollarse sistemas
sociales que se basen, de manera deliberada, en
las predisposiciones humanas para lograr una
reducción eficaz del riesgo. Los incentivos basados
en los sesgos pueden moldear el comportamiento
para lograr una acción positiva y eficaz. Una
forma de hacerlo es cambiar formalmente los
incentivos para alinear las recompensas con las
decisiones a largo plazo y a corto plazo, o con
las decisiones heurísticas. Estos ajustes pueden
mejorar el rendimiento de los riesgos al propiciar un
comportamiento acorde con lo que cabría esperar
de las decisiones basadas en el riesgo, incluso si
las decisiones se toman por razones diferentes a las
que ofrecería una evaluación completa.

Aumentar la accesibilidad a las herramientas de

gestión del riesgo resulta también fundamental
para un futuro climático estable y un desarrollo
sostenible continuado. Por ejemplo, cambiar los

107
8. Tratar los sesgos para
incrementar la inversión
en la reducción de
riesgos
¿Por qué los individuos y los gobiernos siguen cómo pueden aplicarse estos conocimientos en los
sin invertir lo suficiente en la RRD, a pesar de la sistemas de gobernanza y financieros. La tercera
experiencia y las pruebas de su valor? ¿Por qué sección describe el papel que pueden desempeñar
hay tanto desfase entre la intención de reducir el las distintas partes interesadas (por ejemplo, los
riesgo y las medidas adoptadas para aumentar individuos, las comunidades, el sector privado y el
la resiliencia, pese a la disponibilidad de datos y sector público) en este proceso. En general, el capítulo
consejos científicos sobre el riesgo? ¿Cuáles son pone de manifiesto la necesidad de replantear
los sesgos cognitivos y los incentivos financieros la forma en que los acuerdos institucionales
que actúan a favor y en contra de inversiones más existentes diseñan y contabilizan los costos de
inteligentes en la reducción de riesgos? las pérdidas relacionadas con los desastres, en
particular los riesgos a largo plazo. Ajustar el diseño
Este capítulo sugiere que los sesgos cognitivos y de los productos puede hacerlos más eficaces, pero
los atajos mentales (heurísticos) esbozados en el también se requieren nuevos incentivos y productos
capítulo 7 influyen en los procesos de decisión de las financieros que puedan abordar mejor los impactos
personas en riesgo de desastres y de los principales de los riesgos sistémicos. Al igual que los bonos
responsables de su bienestar. Describe cómo verdes han contribuido a acelerar la financiación
comprender los sesgos y la heurística puede hacer de las energías renovables, se necesitan productos
más eficaz la acción para promover la reducción similares para incentivar y facilitar la inversión en
del riesgo. En muchos países, herramientas como productos resilientes a los desastres y al clima.
los seguros no están muy disponibles o rara vez
se aplican para cubrir las pérdidas derivadas
de los desastres. La inversión en la reducción 8.1 El impacto de los sesgos
preventiva del riesgo también es insuficiente. Los y la heurística en la toma de
gobiernos suelen recurrir a otras regulaciones o
incentivos económicos para fomentar la inversión decisiones sobre el riesgo
en RRD. Entre ellas se encuentran los préstamos o A menudo, la experiencia reciente de un fenómeno
subvenciones con intereses bajos y los procesos de de desastre genera la voluntad de invertir en la
participación comunitaria, así como la aplicación reducción de riesgos, lo que conduce a beneficios
de políticas de reducción de riesgos, códigos de a largo plazo para una comunidad que se enfrenta a
construcción y reglamentos de uso del suelo. Este amenazas recurrentes. Por ejemplo, en los Estados
capítulo sugiere que comprender el papel de los Unidos, luego del huracán Andrew de 1992, el Estado
sesgos y la heurística en la toma de decisiones de Florida reevaluó sus normas y promulgó un nuevo
puede ayudar a que el diseño de tales productos, código de construcción en 2001. Pasó de ser un
políticas, regulaciones y normas sea más eficaz. estado con códigos de construcción mal aplicados
a tener uno de los códigos más eficaces del país.
La primera sección examina cómo los individuos Según un estudio sobre la diferencia entre los daños
toman decisiones sobre la reducción del riesgo producidos por los huracanes en Florida durante el
y cómo los sesgos cognitivos influyen en esas período 2001-2010 y los producidos anteriormente,
decisiones. En la segunda sección se examina las viviendas construidas según las nuevas normas

108
Apartamentos destruidos por el huracán Michael en octubre de 2018 (Mexico Beach, Florida).

Créditos: © Shutterstock/Terry Kelly

sufrieron un 53 % menos de daños que las viviendas un acontecimiento reciente. Esta tendencia se ha
construidas antes de la promulgación del código de puesto de manifiesto en las encuestas realizadas
construcción (Simmons et al., 2017). a propietarios de viviendas en zonas propensas a
inundaciones y terremotos (Kunreuther et al., 1978;
Del mismo modo, en 1990, un gran incendio destruyó
Botzen et al., 2015; Paudel et al., 2015) y a los que
427 casas en Montecito (Estados Unidos), después
se enfrentan a riesgos de incendios forestales
de lo cual se exigió por ley a los propietarios que
(Arvai et al., 2006). Muchos de los errores que los
hicieran sus casas más resistentes a las brasas
responsables de la toma de decisiones muestran
colocando pantallas en las rejillas de ventilación
al enfrentarse a acontecimientos extremos pueden
y sustituyendo los revestimientos exteriores por
deberse a percepciones erróneas del riesgo (Slovic,
materiales menos inflamables. Cuando se produjo
2000), junto con sesgos sistémicos y heurísticos
otro gran incendio en 2017, los residentes de
(Meyer y Kunreuther, 2017). Estos incluyen la miopía,
Montecito se recuperaron sin víctimas mortales,
la simplificación, el optimismo, la amnesia, la inercia
sin heridos y con solo siete viviendas perdidas, a
y el comportamiento gregario. También influye
pesar de que los vientos con rachas de más de 96
la percepción de las personas sobre si tienen la
km/hora empujaron el fuego y las brasas hacia el
capacidad de marcar la diferencia con sus acciones.
corazón de la comunidad (Kolden y Henson, 2019).
Las repercusiones de los sesgos cognitivos y la
Sin embargo, los sesgos cognitivos descritos en
heurística en las decisiones relacionadas con
el capítulo 7 pueden crear resistencia ante las
el riesgo afectan por igual a los individuos, las
acciones, inversiones y medidas reguladoras de la
comunidades y las organizaciones del sector
RRD. También pueden conducir a procesos de toma
privado y público, algo que supone tanto retos
de decisiones individuales e institucionales que
como oportunidades. Los sesgos cognitivos no
no tienen en cuenta los costos de los desastres ni
son los únicos factores que influyen en la toma de
los beneficios de la reducción del riesgo. Este es
decisiones y en la actuación en materia de RRD.
el caso, en particular, de los riesgos nuevos, raros
Además, hay que tener en cuenta retos como la
o complejos o de los fenómenos en los que los
pobreza, la falta de capacidad de acción o el acceso
individuos tienen una experiencia personal limitada
insuficiente al asesoramiento técnico. Sin embargo,
o nula, como en el caso del riesgo sistémico o de los
es poco probable que los principales responsables
acontecimientos extremos.
de la toma de decisiones en los sectores público y
Las personas tienden a no prestar atención a las privado adopten medidas o acciones eficaces para
posibles consecuencias del riesgo o a reaccionar reducir el riesgo y las pérdidas actuales y futuras de
de forma exagerada basándose en la experiencia de los desastres si no perciben el riesgo con precisión.

109
Los tres casos ficticios que se exponen a continuación Como en el ejemplo anterior, hay varios sesgos
presentan ejemplos de sesgos cognitivos y heurísticos en juego:
que pueden afectar a las decisiones individuales o
comunitarias sobre la inversión en RRD. Los ejemplos
● Optimismo: Antes de sufrir los daños, la
probabilidad de que se produjera un desastre
se refieren a los principales retos del riesgo sistémico,
se percibía como tan baja que no prestaron
como la protección contra los daños por amenazas
atención a las posibles consecuencias y
de desastres y la adopción de medidas para reducir
concluyeron que no necesitaban un seguro.
los efectos del cambio climático sustituyendo los
combustibles fósiles por tecnologías energéticas ● Simplificación: Después de un desastre, se
eficientes y renovables. centraron en las pérdidas no aseguradas y
decidieron contratar una cobertura sin considerar
a fondo la probabilidad de que se produjera otra
8.1.1 Ejemplo 1: No invertir en medidas inundación que causara daños en la vivienda.
de reducción del riesgo de incendios ● Amnesia: Al no sufrir pérdidas por inundaciones
forestales en los años siguientes, cancelaron su póliza
La familia Rai compra una casa en una comunidad de seguro porque el impacto de no estar
expuesta a daños por incendios forestales, pero asegurados antes de la inundación anterior se
ninguno de los miembros de la familia ha vivido desvaneció de la memoria y sintieron que las
un incendio. Deciden no invertir en medidas primas habían sido malgastadas.
de protección contra incendios y no eliminar
la vegetación del patio delantero. Se trata de 8.1.3 Ejemplo 3: No invertir en paneles
decisiones que reflejan diversos sesgos, como: solares para reducir el riesgo del
● Miopía: Se plasma en la decisión de no invertir
cambio climático
en la reducción del riesgo de incendios porque Los miembros de la familia González están
los costos iniciales de hacer la propiedad más considerando la posibilidad de instalar paneles
segura se perciben como demasiado altos en solares en el tejado de su casa porque están
relación con los beneficios a corto plazo de preocupados por los efectos del cambio climático
emprender estas medidas. y saben que esta acción reduce las emisiones
● Simplificación: Se evidencia en el enfoque de gases de efecto invernadero (GEI). Luego de
a corto plazo y en la creencia de que las reflexionar sobre si hacerlo ya, dado que hay otros
posibilidades de un incendio forestal son asuntos urgentes en su agenda y limitaciones
tan bajas que no se consideran las posibles presupuestarias, deciden esperar debido a los
consecuencias en la vivienda. siguientes sesgos:
● Optimismo: Suele ir de la mano de la ● Miopía: Se refleja en la decisión de centrarse en
simplificación. En este caso, su inacción se los elevados costos iniciales de instalar paneles
basa en una infravaloración optimista de la solares sin tener en cuenta el ahorro derivado
probabilidad de que un desastre recurrente de reducir los gastos de electricidad en los años
ocasione daños a la propiedad. venideros y el potencial de ser autosuficiente si
la red se daña durante un desastre.
8.1.2 Ejemplo 2: No contratar un seguro ● Inercia: La familia no está segura del mejor
de inundación curso de acción, por lo que decide mantener el
La familia Kamau, cuya residencia se encuentra statu quo, incluso cuando existe una alternativa
en una zona propensa a las inundaciones, no más deseable.
contrató un seguro contra inundaciones hasta ● Comportamiento gregario: Como ninguno de
después de que estas dañaran la vivienda, a pesar los vecinos ha invertido en paneles solares,
de que la cobertura para pagar las pérdidas estaba ¿por qué deberían hacerlo?
muy subvencionada. En lugar de aprender de esa
experiencia, varios años después los miembros
de la familia Kamau decidieron cancelar su póliza
de seguro contra inundaciones porque no habían
sufrido pérdidas por otra inundación.

110
8.2 Reformular los mensajes ● Las medidas de mitigación más rentables para
proteger las propiedades individuales.
e incentivos sobre el riesgo ● Los costos y beneficios previstos, en caso
para promover la inversión de que se produzca un incendio forestal, si
los propietarios y las comunidades adoptan
financiera en la reducción medidas específicas de mitigación.
del riesgo de desastres ● Los efectos del cambio climático en las
estimaciones anteriores.
Comprender los sesgos cognitivos que se dan en los
No contratar un seguro contra daños causados
ejemplos anteriores ayuda a sugerir cómo pueden por desastres
reformularse las políticas públicas y los incentivos
financieros para promover la reducción del riesgo Quienes estén pensando en contratar un seguro
de forma más eficaz. Un sólido análisis de riesgos contra posibles pérdidas por futuros desastres
basado en la escucha de los expertos sigue siendo necesitan la siguiente información de los expertos
la base para una RRD eficaz. Sin embargo, la forma y de las partes interesadas informadas:
de aplicar esta información resulta igualmente ● La probabilidad de que futuros desastres
importante. Esta sección examina cuatro elementos ocasionen daños a la propiedad.
esenciales para las medidas de reducción de riesgos: ● La magnitud de los daños que se producirían
● Escuchar a los expertos. utilizando diferentes escenarios de desastres
● Reformular la presentación de la información futuros.
sobre riesgos. ● El costo del seguro en función de la franquicia y
● Reorientar los incentivos financieros y los el importe cubierto.
marcos normativos hacia la resiliencia. ● La reducción de la prima del seguro por invertir
● Evaluar estrategias. en medidas de RRD.
No instalar paneles solares
8.2.1 Escuchar a los expertos
Para que los responsables de la toma de decisiones
Las evaluaciones científicas del riesgo realizadas por asesoren a los propietarios sobre la conveniencia
expertos son esenciales para diseñar estrategias de de instalar paneles solares en sus viviendas o
reducción del riesgo y de pérdidas futuras derivadas instalaciones, precisan los siguientes datos:
de los fenómenos extremos. Pueden ayudar a los
ciudadanos y a los principales responsables de la ● Los costos iniciales de la instalación de
toma de decisiones proporcionando la información paneles solares y la forma en que estos costos
más precisa disponible sobre el riesgo. Esta se pueden distribuir en el tiempo.
información debe comunicarse de forma clara y ● Los beneficios previstos de la reducción de los
transparente. Para ilustrar lo que puede significar costos de electricidad, incluida la posibilidad de
“escuchar a los expertos”, conviene considerar cada que el exceso de electricidad generada pueda
uno de los tres ejemplos analizados en la sección 8.1. revenderse a la red.
● La reducción de las emisiones de gases de
No invertir en medidas de reducción del riesgo de efecto invernadero a lo largo del tiempo cuando
incendios forestales
se pasa de la energía de combustibles fósiles a
Para que los principales responsables de la toma de la energía solar.
decisiones reduzcan el riesgo asociado a los incendios ● El impacto que tendrá utilizar tecnologías
forestales, requieren contar con los siguientes datos energéticamente eficientes en la reducción
de expertos y partes interesadas informadas: de las pérdidas por futuros desastres
● Las probabilidades de que se produzcan relacionados con amenazas naturales y otros
incendios primarios de origen externo (por fenómenos extremos.
ejemplo, bosques cercanos) que puedan dañar Las opiniones de los expertos resultan esenciales
o destruir propiedades en su comunidad y las para proporcionar un asesoramiento sensato sobre
incertidumbres asociadas a estas probabilidades. cada una de las cuestiones mencionadas, y las
● Los posibles daños directos a las propiedades soluciones variarán en función de las amenazas y
y las pérdidas indirectas para la comunidad de vulnerabilidades específicas encontradas. Estos
los incendios de diferentes magnitudes y las conocimientos son muy valiosos para ayudar a
incertidumbres que rodean a estas estimaciones. diseñar productos y servicios adaptados a las
● El riesgo de incendios que se propagan de una condiciones locales, así como para garantizar que
propiedad a otra según si cada una de ellas ha los individuos tengan la información que necesitan
invertido en medidas de mitigación. para tomar buenas decisiones.

111
8.2.2 Reformular la presentación de la daños a su propiedad, en lugar de describirla como
una probabilidad anual de uno de cien (Chaudhry et
información sobre riesgos al., 2020; Robinson et al., 2021). Hace unos años tuvo
Reformular la forma en que se presenta la éxito un replanteamiento similar de las probabilidades
información sobre el riesgo puede tener un gran a lo largo del tiempo para promover el uso del cinturón
impacto práctico en su eficacia a la hora de de seguridad al conducir, indicando la probabilidad de
promover las actividades para reducir el riesgo de un accidente a lo largo de 50 años de conducción en
los individuos, las comunidades y los gobiernos lugar de por cada viaje (Slovic et al., 1978).
(Thaler y Sunstein, 2021). Varios enfoques prácticos
han acreditado su eficacia en este sentido. Abordar el sesgo del optimismo: Ser realista
La comunicación del riesgo suele implicar la
Abordar el sesgo de la miopía: Ampliar el
transmisión de estadísticas sobre la magnitud de
horizonte temporal
los daños, el número de víctimas mortales y otras
En algunos casos, la simple acción de extender el pérdidas. El sesgo del optimismo lleva a la gente a
horizonte temporal puede ser una forma eficaz de creer que estos desastres no les ocurrirán o que, si lo
tratar el sesgo de miopía. Los estudios empíricos hacen, las consecuencias no serán graves. Algunos
han demostrado que los responsables de la toma de comunicadores intentan despertar al público de su
decisiones son más propensos a adoptar medidas de sesgo optimista a través de descripciones vívidas,
reducción del riesgo si se les dice que, en los próximos a veces horribles, de lo terrible que pueden ser
25 años, existe una probabilidad mayor de uno de cinco los resultados.
de que se produzca al menos un desastre que cause

Recuadro 8.1. Comunicación eficaz y constructiva: la serie de televisión Planeta azul II

David Attenborough, pionero en el uso de atractivos documentales televisivos para galvanizar la

preocupación por el medio ambiente, lleva mucho tiempo formulando advertencias al respecto. Sin
embargo, recientemente, ha puesto el énfasis en las acciones prácticas que los ciudadanos de a pie
pueden emprender para proteger el mundo natural, combinadas con la incidencia ante los responsables
de elaborar políticas (WWF, 2020). La serie de documentales Planeta azul II sobre la vida silvestre dio
la voz de alarma sobre los residuos plásticos, pero también incluyó información sobre las medidas
prácticas que los espectadores podían adoptar para abordar el problema. Según diferentes estudios, la
actividad en Twitter relacionada con los residuos de plástico se duplicó con creces después de la serie,
en comparación con el mismo período del año anterior. Casi 9 de cada 10 personas (88 %) que vieron
el programa han cambiado su comportamiento. Un minorista de alimentos señaló que, después de la
serie, las preguntas sobre el plástico habían aumentado un 800 % (Collins, 2018). Sin una investigación
específica para medir el impacto de la serie de televisión, puede ser difícil atribuirle acciones derivadas
directamente de ella (Dunn et al., 2020), pero es probable que la información sobre el problema y las
opciones prácticas resultaran más eficaces que las sombrías advertencias por sí solas.

El impacto de la contaminación por plásticos en la vida marina

Créditos: © Shutterstock/Tanya Sid

112
Una revisión de los estudios de comunicación sobre Para abordar mejor los riesgos sistémicos, también
salud pública descubrió que, cuando se utilizaba pueden desarrollarse escenarios que evalúen los
el miedo, era más probable que la gente actuara riesgos en cascada y complejos y las pérdidas
al respecto si se combinaba con fuertes mensajes indirectas por desastres. Mostrar las posibles
de eficacia (Witte y Allen, 2000). Esto implica que pérdidas directas e indirectas puede ayudar a resaltar
el encuadre negativo debe ir acompañado de una la necesidad de una reducción preventiva del riesgo
comunicación que apoye el sentido de autonomía, en toda una serie de sectores. Esos escenarios no
la esperanza, la motivación, la autoeficacia y la deben basarse solo en métricas económicas, ya que
eficacia colectiva y, sobre todo, los pasos prácticos esto puede favorecer que se destaquen como exitosas
necesarios para el cambio. No hacerlo puede llevar las intervenciones de RRD que protegen áreas de
a que las personas se sientan impotentes, ansiosas alto valor en lugar de áreas de alta vulnerabilidad
y abrumadas, sentimientos que pueden conducir al (Lallemant et al., 2020; Markhvida et al., 2020).
bloqueo mental y machacar el ingenio y la energía Entre los parámetros de medición pueden figurar el
imprescindibles para afrontar grandes retos. número o la medida de “años de vida salvados”, que
se calcula sistemáticamente en el ámbito de la salud
Por ejemplo, según un estudio reciente sobre una
pública (Tengs et al., 1995), y las repercusiones más
comunidad propensa a los incendios forestales en
generales en sectores más amplios, incluidas las
la ciudad de Valparaíso (Chile), factores psicológicos
repercusiones en los posibles ingresos fiscales. Por
como la percepción de falta de control sobre sus vidas
ejemplo, en Barbados se han analizado los impactos
y el medio ambiente influían de forma crucial en el
económicos en cascada de los huracanes para
comportamiento de gestión del riesgo que tenían las
estimar las pérdidas directas e indirectas, lo que
personas. Esa percepción obstaculizó las medidas
incluye los posibles impactos en cascada en toda la
preventivas y también hizo que la reducción del riesgo
economía y la sociedad (recuadro 8.2).
fuera una cuestión secundaria para muchos. Incluso
si la gente era consciente del riesgo y experimentaba Los escenarios pueden ser aún más eficaces si
incendios varias veces al año, pocas acciones de también comparan los costos de la acción y la
colaboración se derivaban de la conciencia del riesgo inacción. Si no se realiza este cálculo, existe el
(Lara Mesa, 2021). Señalar las acciones positivas y peligro de que las inversiones se vuelvan “invisibles”
prácticas que los individuos pueden llevar a cabo es, para los observadores, ya que cuando se produce
a menudo, un enfoque más eficaz (recuadro 8.1). una amenaza no se producen pérdidas (puesto
que el desastre se ha evitado efectivamente). El
gráfico  8.1 muestra cómo puede manifestarse
Abordar el sesgo de simplificación: Construir esta “invisibilidad” después de una inversión para
escenarios construir casas sobre pilotes en una zona propensa
Una forma de enmarcar el riesgo de manera más a las inundaciones. En este caso, cuatro escenarios
eficaz para hacer frente al sesgo de la simplificación (A a D) que contrastan los costos de la acción
es construir una serie de escenarios para destacar con los de la inacción pueden ayudar a hacer más
las consecuencias de que se produzcan desastres, patentes los beneficios de la RRD, utilizando una
lo que incluye un escenario del caso más grave. Por representación visual y una descripción.
ejemplo, la Ciudad de México se enfrenta a riesgos Los escenarios también son especialmente
sísmicos que dependen de que ocurran varios tipos importantes para justificar la acción contra el
de terremotos, principalmente debido a los efectos del cambio climático, pues los impactos negativos
sitio que amplifican el movimiento del suelo (Reinoso de este gran riesgo están infravalorados en los
y Ordaz, 1999). Un proyecto reciente de la Universidad sistemas económicos y sociales. Para ilustrar este
Nacional de México consideró las incertidumbres punto, conviene considerar los daños previstos por
asociadas a futuros terremotos en Ciudad de México las inundaciones causadas por la subida del nivel del
utilizando tres grupos de escenarios sísmicos: (a) mar combinada con el crecimiento de la población
escenarios que reflejan la probabilidad de daños de en zonas de alto riesgo. Un análisis de 136 grandes
futuros terremotos, (b) escenarios que estiman las ciudades costeras de todo el mundo reveló que una
pérdidas máximas y recurrentes de los terremotos y subida del nivel del mar de unos optimistas 20 cm
(c) escenarios sísmicos históricos conocidos y sus para 2050 hará que las pérdidas anuales promedio
consecuencias. Estos escenarios se emplearon para por inundaciones en esas ciudades aumenten hasta
desarrollar estimaciones de daños estructurales en 1,2 billones de dólares en ese año, frente a la cifra
la ciudad, de modo que los responsables de la toma de solo 52.000 millones en 2005. Un escenario más
de decisiones pudieran utilizarlos en la planificación pesimista en el que el nivel del mar crezca 40  cm
de la reducción de riesgos (Reinoso et al., 2022). para 2050 supondría pérdidas anuales promedio por
inundaciones de 1,6 billones de dólares (Hallegatte

113
 Recuadro 8.2. Escenario de los impactos económicos sistémicos en cascada de un huracán
en Barbados
Barbados se enfrenta a un elevado nivel de riesgo de huracanes. El turismo es un
componente importante de su economía. Como parte de su planificación para la RRD, los
analistas construyeron un escenario de huracanes de categoría 5 y estimaron los impactos
económicos directos e indirectos previstos. En el escenario, el huracán se desplazó
por Barbados con vientos de 250 km/hora y con las correspondientes inundaciones
por marea de tempestad. El ejercicio utilizó el modelo de evaluación de consecuencias
económicas para calcular las pérdidas económicas indirectas y la estimación de pérdidas
por amenazas múltiples de Hazus para valorar las pérdidas económicas directas.
En este escenario se estimó que:
● Alrededor del 8,5 % de los hoteles, las residencias, las fábricas y los centros de
distribución se inundarán y no podrán utilizarse hasta que se realicen amplias
obras de saneamiento.
● Alrededor del 11,5  % de la población se vería desplazada durante al menos
6 meses, huyendo a otros países o residiendo en casas de amigos y familiares, lo
que causaría una tasa promedio efectiva del 6 % de reducción en la disponibilidad
de mano de obra después del fenómeno.
● Varios corredores de tránsito se verían dañados en este caso, lo que limitaría aún más
la capacidad de comercio y turismo en la isla durante un período de 6 a 12 meses.
● Los ingresos fiscales del Estado disminuirían entre un 6,8  % y un 13,3  %,
dependiendo del flujo fiscal.
La tabla 8.1 ofrece ejemplos de los porcentajes de pérdidas de producción basados
en los cálculos detallados de los costos en este escenario. Hay algunos resultados
sorprendentes, como el alto impacto en las canteras y el bajo impacto en los
restaurantes, que señalan la importancia de utilizar y calcular un escenario realista
para estimar las pérdidas directas e indirectas debido a la naturaleza sistémica del
riesgo (Lehman et al., 2022).
Tabla 8.1. Muestra de las pérdidas estimadas por sector en Barbados en los 12 meses siguientes a un
escenario de huracán de categoría 5

Sectores seleccionados que experimentan una Disminución (%)

disminución de la producción

Hoteles, apartamentos y pensiones 13,3

Extracción de petróleo crudo y gas natural 11,2

Extracción de piedra, arena y arcilla 8,1

Comunicaciones 7,6

Producción agrícola (todos los tipos) 7,5

Construcción 3,8

Restaurantes 2,9

Disminución total de la producción 7,0

Fuente: Lehman et al. (2022)

114
et al., 2013). Es esencial vincular este tipo de datos a Por ejemplo, un estudio sobre los seguros contra
los incentivos para la reducción de riesgos, además riesgos naturales en Europa reveló que la cobertura
de fomentar el cambio a las energías renovables, de los seguros está más extendida en los países en
que pueden frenar el ritmo del cambio climático. los que se agrupan diferentes riesgos en una sola
póliza (Hudson et al., 2020). En el Véneto (Italia), se
Abordar el sesgo de inercia: Agrupar los riesgos y realizó una encuesta entre residentes de esta zona
utilizar opciones de “exclusión” altamente propensa a las inundaciones después de
Otra forma de conseguir que los individuos, incluidos las últimas inundaciones graves. Aunque la mayoría
los responsables institucionales, presten atención expresó su reticencia a comprar un seguro contra
a los riesgos de baja probabilidad consiste en inundaciones como individuos, muchos dijeron que
agrupar varios riesgos en una póliza de seguro o un les parecería aceptable que el gobierno introdujera
producto de reducción de riesgos (Slovic et al., 1978). un plan de seguro obligatorio que les exigiera
participar (Roder et al., 2019).

Gráfico 8.1. Diagrama de invisibilidades en el éxito de la RRD al usar casas sobre pilotes para la mitigación de inundaciones

Fuente: Rabonza et al. (2022)

115
Además, los experimentos controlados y de campo El éxito de cualquier campaña de normas sociales
en economía del comportamiento revelan que los requerirá que los medios de comunicación ayuden
consumidores tienden a quedarse con las opciones a promoverla. El recuadro 8.3 muestra cómo se
por defecto en lugar de tomarse la molestia de elegir utilizaron las campañas de comunicación para
alguna otra alternativa (Jachimowicz et al., 2019). convencer a los residentes de Nepal de invertir
Esta tendencia se puso de manifiesto en un estudio de en medidas sismorresistentes al reconstruir las
1.187 propietarios de viviendas en zonas propensas viviendas dañadas luego del terremoto de 2015.
a las inundaciones de los Países Bajos y el Reino
Unido. Esta investigación comparó dos opciones: (a) La comunicación de riesgos también puede poner
proporcionar un seguro de inundación por defecto sobre la mesa creencias y prácticas comunes
en una póliza de seguro existente, con la opción de para la reflexión y el debate, sobre todo si pares
excluir esta cobertura, y (b) dar al propietario la opción de confianza ayudan a dirigir la discusión. Por
de añadir la cobertura de inundación a la póliza ejemplo, en Australia y los Estados Unidos, las
existente. La primera opción de diseño del producto investigaciones demuestran que los hombres
dio lugar a una mayor proporción de propietarios de conducen más a menudo que las mujeres hacia el
viviendas que tenían un seguro contra inundaciones, agua de las inundaciones sin conocer su profundidad
incluidos aquellos con poca o ninguna experiencia y, por lo tanto, tienen mayores tasas de mortalidad.
con las inundaciones (Robinson et al., 2021). Un hombre que crea que conducir a través del
agua de una inundación o trabajar en condiciones
Estos ejemplos de trabajar con —y no contra— la de calor extremo es un signo de masculinidad
forma en que la gente toma decisiones sobre los podría recibir el recordatorio de un colega de que
seguros también pueden aplicarse a otras áreas morir innecesariamente no tiene nada de heroico y
para promover una reducción efectiva del riesgo y devastará a su familia. Las personas que creen que
la acción contra el cambio climático. Por ejemplo, no tiene sentido tomar precauciones antes de una
los promotores inmobiliarios pueden hacer que los tormenta porque el destino está en manos de Dios
paneles solares se instalen por defecto informando podrían ser cuestionadas, con amabilidad, por un
a los compradores de que se instalarán en el tejado líder religioso que señale que Dios también les dio
de una casa nueva, a menos que los propietarios la capacidad de desarrollar planes de evacuación.
decidan que prefieren no tenerlos. Los prestamistas Asimismo, pueden ser imprescindibles acuerdos
y los agentes inmobiliarios pueden ofrecer un especiales y formatos específicos de comunicación
incentivo económico para mantener los paneles para atender las necesidades de las comunidades
solares indicando que las facturas de electricidad minoritarias de una región determinada. Estos
serían más bajas que si los combustibles fósiles deben tener en cuenta los sistemas y enfoques
fueran la fuente de energía (Kunreuther et al., 2021). de toma de decisiones comunitarios existentes
(Mercer et al., 2009; capítulo 6 anterior).
Abordar el sesgo del comportamiento gregario:
Usar herramientas como el modelizado de
Crear normas sociales
comportamientos poco comunes o “impensables”
Trabajar con las normas y prácticas sociales puede ayudar a fomentar el debate entre los grupos, a
existentes, y basarse en ellas, puede ayudar a impulsar la innovación, a ampliar los horizontes y a dar
abordar el sesgo del comportamiento gregario y confianza a la gente para hacer cosas diferentes, como
contribuir a las prácticas positivas de reducción en las comunidades afectadas por las inundaciones
del riesgo. La religión, las costumbres, las normas en Bangladesh (recuadro 8.4). También puede suscitar
sociales y otras dimensiones influyen en la forma una reflexión crítica sobre las compensaciones entre
de pensar y comportarse de las personas sobre los beneficios a corto y largo plazo, y ayudar a las
el riesgo. Probablemente, intentar cambiar las personas a comprobar sus presunciones, sopesar sus
creencias fundamentales resulta contraproducente opciones y reconocer los incentivos a corto plazo para
y poco ético, y se corre el riesgo de socavar los la planificación a largo plazo.
conocimientos locales e indígenas existentes
(capítulo 6). Sin embargo, políticas bien diseñadas
pueden ayudar a fomentar el cambio hacia 8.2.3 Reorientar los incentivos
comportamientos positivos. Por ejemplo, si las financieros y los marcos normativos
políticas promueven una norma social para que hacia la resiliencia
los propietarios inviertan en paneles solares, o
se adhieran a los códigos de construcción, y los Los incentivos económicos para invertir en la RRD
que adoptan estas medidas reciben un sello de y otras políticas para fomentar la reducción de
aprobación, será más probable que los vecinos riesgos pueden ayudar a superar las desventajas de
sigan su ejemplo. la miopía y el pensamiento a corto plazo.

116
Recuadro 8.3. Cambiar las normas sociales sobre la construcción de viviendas resilientes a los
terremotos en Nepal
En Nepal, después del terremoto de 2015, muchas personas que reconstruyeron sus casas
se vieron disuadidas de seguir las técnicas de seguridad antisísmica porque pensaban que
requerirían fondos y materiales que no podían pagar y habilidades que no tenían. Un programa
de radio semanal que se emitía regularmente, Milijuli Nepali, y un drama relacionado, Kathamaala,
motivaron a los oyentes para que accedieran al plan de incentivos del Gobierno que premiaba
las técnicas de reconstrucción seguras. Se compartieron consejos de expertos sobre el uso
de materiales asequibles de origen local. Se proporcionó una plataforma para intercambiar
ideas entre los ciudadanos corrientes para ahorrar dinero e invertirlo en la readaptación, y se
mostraron ejemplos de mujeres que se capacitaban como trabajadoras de la construcción
cualificadas para mejorar sus ingresos. Se expusieron historias de propietarios que, además de
beneficiarse de la reducción de riesgos a largo plazo, reconocieron obtener ventajas inmediatas
como la sensación de satisfacción por conservar las casas tradicionales construidas por los
antepasados, los recuerdos que las acompañan y la posibilidad de continuar con las prácticas
religiosas y culturales a través del diseño y el estilo de las casas. Los oyentes también
declararon sentirse orgullosos y cómodos por tener un hogar único dentro de su comunidad
que respalda los medios de subsistencia y las reuniones sociales según sus costumbres.
Una mujer nepalí es entrevistada sobre la reconstrucción de casas para que resistan a los terremotos

Créditos: BBC Media Action (OI-m8020)

Según la investigación del impacto de esta programación, casi dos tercios (62 %) de los oyentes
habituales se enteraron de las técnicas de reconstrucción aprobadas por el Gobierno para los
cimientos resistentes a los terremotos y casi la mitad (45  %) declaró haber utilizado estas
técnicas. El análisis estadístico demostró que los oyentes habituales eran más propensos a
mencionar la adopción de medidas que los no oyentes (Saha et al., 2021).
La creatividad en la narración y el talento en la producción radiofónica, el profundo conocimiento
de las realidades de la audiencia, el asesoramiento técnico actualizado y una estrategia clara
de apoyo a la toma de decisiones se combinaron para crear una programación muy atractiva
para el público. Tanto es así que la audiencia siguió creciendo años después del terremoto.
Esto destaca el hecho de que los medios de comunicación atractivos y de alta calidad son
importantes para mantener el interés de la audiencia en las cuestiones sobre el riesgo y para
mantener la viabilidad comercial (Saha et al., 2021).

117
Incentivos económicos a corto plazo los pagos anuales del préstamo. En los países en los
Las pólizas y los productos bien diseñados pueden que no se exige un seguro, o en los que el propietario
facilitar la inversión en beneficios que se hacen no puede afrontar el pago anual del préstamo, una
visibles a lo largo de varios años. Por ejemplo, subvención preestablecida para el hogar basada en
ofrecer un préstamo para invertir en medidas de los ingresos anuales (es decir, un bono condicionado
reducción de riesgos vinculado a una hipoteca de a los recursos) o créditos fiscales pueden incentivar
varios años puede reducir los costos anuales de la inversión en seguros u otras medidas de reducción
manera significativa, lo que hace que la inversión del riesgo (Kousky y Kunreuther, 2014).
sea más asequible desde el principio. Al hacer que
Estos incentivos también son eficaces para promover
la inversión sea económicamente atractiva a corto
la acción contra el cambio climático. En 2030, la
plazo, los propietarios tenderán a invertir en hacer su
energía solar se convertirá en la fuente de energía
casa más segura frente a futuros desastres. En los
más barata en el Canadá, China, los Estados Unidos
países en los que los propietarios están obligados
y otros 14 países (Manghani, 2021). Para estimular
a contratar un seguro como condición para obtener
que los propietarios inviertan en paneles solares,
una hipoteca, la reducción de las primas anuales
los arrendamientos y los acuerdos de compra de
ligadas al riesgo debido a la disminución de los
energía podrían cubrir el costo y el mantenimiento de
siniestros de un desastre probablemente superará

Recuadro 8.4. La televisión, las normas sociales y la preparación ante inundaciones y tormentas en
Bangladesh
En Bangladesh, la investigación mostró que la gente no adoptaba medidas para reducir el riesgo
antes de las tormentas estacionales por muchas razones, entre ellas el miedo a ser juzgados por
sus vecinos por hacer algo fuera de lo normal. En un caso, una familia que amarró el tejado de la
casa antes de una tormenta fue acusada de brujería cuando se volaron los tejados de los demás.
En respuesta a este tipo de factores sociales, un programa nacional de telerrealidad mostró cómo
las comunidades se unían para tomar medidas de adaptación al cambio climático y reducir los
riesgos. Al normalizar las actividades de reducción de riesgos mostrando a grandes grupos en
acción, a la gente le resultó más fácil hablar de posibles cambios en sus propias comunidades y
explorar las opciones conjuntamente. El programa llegó a más de 22,5 millones de personas, de
las cuales el 78 % dijo haber comprendido mejor cómo prepararse para las amenazas y el 47 %
manifestó haber tomado medidas para prepararse.

Fuente: Whitehead (2017)

Una mujer local es entrevistada sobre la RRD de las inundaciones y tormentas

Créditos: BBC Media Action (OI-m1560)

118
los paneles. El propietario de la vivienda pagaría al En Francia, un sistema de seguro de desastres
gobierno regional o a una empresa privada una cuota llamado Catastrophes Naturelles incentiva a adoptar
inferior a lo que ahorra en la factura de la luz (Sendy, y ejecutar planes de prevención de riesgos dentro
2020). Esto puede contribuir a un ciclo positivo en de la gestión local del riesgo de inundaciones. Estos
el que las mayores economías de escala, el aumento planes pueden establecer zonas de alto riesgo en
de la competencia y la mejora de los acuerdos las que no se permite construir nuevos edificios, así
institucionales (por ejemplo, agilizar los procesos de como recomendar o exigir medidas de reducción
concesión de permisos) reduzcan los costos y creen del riesgo para reducir los daños derivados de las
incentivos para una mayor innovación tecnológica y inundaciones. El sistema de seguros fomenta que
eficiencia de la cadena de suministro. Los expertos las comunidades pongan en práctica sus planes
estiman que estos factores harán que el costo de la imponiendo franquicias más altas a los que se
energía solar baje entre un 15 % y un 20 % del precio retrasan en la implementación (Poussin et al., 2013).
actual en la próxima década, lo que hará que esta
inversión resulte aún más atractiva. Seguir dependiendo de horizontes temporales
cortos para tomar las decisiones financieras aún
En California, una normativa gubernamental es un factor importante que contribuye a que los
incorpora los beneficios económicos a largo plazo de responsables de elaborar políticas, los inversores,
la energía solar en las nuevas construcciones. Desde las empresas y los desarrolladores de proyectos no
2020, todas las nuevas residencias unifamiliares consideren y respondan plenamente a los riesgos de
y multifamiliares deben construirse con paneles desastres. Gran parte de la política, la reglamentación
solares (Rogers, 2019). La Comisión de Energía y la práctica contable no obliga a tener en cuenta
de California, que aprobó esta legislación, calcula ni a divulgar las repercusiones financieras de los
que el pago mensual de la hipoteca de una casa se desastres. Sin embargo, una valoración errónea o
incrementará en 40 dólares al mes, pero el propietario una subestimación de estos riesgos puede tener un
se ahorrará un promedio de 80 dólares al mes en impacto financiero en la cuenta de resultados o el
electricidad. Como el costo de los paneles solares balance de una institución, ya sea una empresa, una
está incluido en la hipoteca, los gastos del propietario organización de crédito o un inversor institucional.
se reducen efectivamente desde el momento en que Las consecuencias de esto son significativas y
adquiere la casa. Otra normativa impondrá requisitos crecientes. Por el contrario, un sistema fiscal que
similares a las nuevas estructuras comerciales y a mida el costo real y ofrezca un incentivo devolviendo
los proyectos residenciales de gran altura a partir de una parte de los ingresos a las regiones locales del
2023 (Penn, 2021), que también formarán parte del contribuyente cambia los incentivos financieros y
Código de Normas de Edificación. En los próximos sociales (por ejemplo, el recuadro 8.5).
30 años, esta normativa reducirá las emisiones de
GEI en cifras equivalentes a lo que supondría retirar
casi 2,2 millones de vehículos de circulación durante
un año (Rogers, 2019).
Recuadro 8.5. Impuestos sobre el carbono en
Primas de seguro basadas en el riesgo Costa Rica
Las primas de seguro basadas en el riesgo son otra Costa Rica fue uno de los primeros países en
herramienta que puede ayudar a superar el reto de empezar a enfrentar el cambio climático mediante
que la inversión parezca demasiado costosa en palancas financieras, cuando adoptó un innovador
relación con la reducción de daños a corto plazo. impuesto sobre el carbono de los combustibles
Estas primas pueden ofrecer costos más bajos a las en 1997. Los contribuyentes perciben la conexión
entidades que han invertido en medidas preventivas entre el uso del combustible y los beneficios para
de reducción de riesgos. En los últimos 30 años sus propias comunidades, ya que una parte de
se han desarrollado y mejorado los modelos de los ingresos se destina a pagar a los agricultores
desastres para evaluar la probabilidad y los daños de y a las comunidades indígenas para que protejan
desastres de diferentes magnitudes e intensidades. y hagan crecer de nuevo los bosques tropicales.
Las aseguradoras y reaseguradoras utilizan las El impuesto genera 33 millones de dólares
estimaciones de estos modelos para determinar anuales para estos grupos; ha ayudado a revertir
las primas basadas en el riesgo y la cantidad de la deforestación y ha beneficiado a la economía.
cobertura que deben ofrecer en las zonas propensas En 2018, el 98 % de la electricidad en Costa Rica
a las amenazas (Grossi y Kunreuther, 2005). Las provino de fuentes de energía renovables.
estimaciones también pueden emplearse como
referencia para comprender qué actividades de RRD Fuente: King (2019)
pueden reducir mejor el riesgo de un bien específico.

119
8.2.4 Evaluar estrategias Asimismo, para hacerlo, los gobiernos necesitan
comprender mejor las proyecciones climáticas de
Las estrategias de RRD en cualquier escala
sus jurisdicciones. Deben colaborar con los expertos
geográfica deben ser capaces de responder a las
para actualizar las normas de diseño con el fin de
siguientes preguntas: ¿en qué medida las estrategias
garantizar un diseño de infraestructuras resiliente, en
propuestas previenen las pérdidas a lo largo del
particular contra la subida de las temperaturas, las
tiempo y las métricas de seguimiento elegidas captan
precipitaciones de mayor intensidad y los impactos de
adecuadamente los avances hacia el objetivo de
la sequía. En paralelo, es vital evaluar los riesgos que
reducir las pérdidas lo antes posible? Abordar estos
corren las infraestructuras críticas existentes en una
problemas no es fácil y, a menudo, las soluciones
serie de escenarios futuros que, probablemente, se
requieren buscar un equilibrio entre la eficiencia
produzcan durante su vida útil. Aplicar estas medidas
y la equidad. La eficiencia se suele determinar
de protección rentables puede ayudar a reducir la
realizando un análisis de costos y beneficios que
necesidad de costosas evaluaciones humanitarias, lo
compara los beneficios de la reducción del riesgo
que permite ahorrar dinero y sufrimiento.
con los costos de inversión y mantenimiento en las
medidas de RRD. La equidad se mide comparando la Resulta imprescindible que el sector público
utilidad de las familias más pobres en el marco de la incentive la transición de los combustibles fósiles a
estrategia propuesta y relacionada con el programa las fuentes de energía renovables subvencionando
actual (Boardman et al., 2018). También tiene cada las iniciativas de energía solar y eólica y ayudando a
vez más relevancia considerar cómo les irá a las los propietarios interesados en utilizar las energías
generaciones futuras con diferentes estrategias de renovables como fuente de energía. Medidas como
gestión de riesgos, dados los importantes impactos fijar el precio del carbono a través de sistemas de
negativos del cambio climático. comercio de emisiones o poner impuestos sobre
el carbono pueden reducir las emisiones que
aumentan los desastres y estimular la innovación, la
8.3 Papel de las principales difusión y la adopción de energías renovables, como
partes interesadas en la ha hecho Costa Rica (recuadro 8.5). En la medida de
lo posible, el sector público también puede contribuir
implementación de las a crear nuevos puestos de trabajo de calidad
medidas para la reducción destinando fondos adicionales a la investigación y
al desarrollo de innovaciones en ámbitos clave para
del riesgo de desastres la transición climática, como la energía solar y eólica
y el almacenamiento de baterías.
Para que los programas y las políticas de RRD sean
eficaces, resulta esencial garantizar que los valores Adoptar medidas para mejorar cómo se orienta
y las agendas de las principales partes interesadas la ayuda humanitaria, de modo que la asistencia
estén alineados con la reducción de riesgos, en forma de donaciones se preste a las personas
idealmente en una única dirección estratégica. Sin más vulnerables, y garantizar que la asistencia a
embargo, las diferentes partes interesadas tendrán largo plazo se preste a través de préstamos —y no
diferentes funciones y responsabilidades, como se de dádivas para los que tienen recursos— también
indica a continuación. puede ayudar a incentivar la reducción de riesgos
en el futuro. Fomentar que las empresas del sector
8.3.1 Sector público privado revisen su capacidad de resiliencia y
sostenibilidad frente a los riesgos sistémicos de sus
Los gobiernos y las entidades del sector público
propias operaciones puede enviar una señal clara
desempeñan, quizá, el papel más crucial a la hora
para fomentar la preparación. Asimismo, instar a que
de garantizar la existencia de marcos para acelerar
las aseguradoras que ofrezcan protección contra las
la reducción de riesgos. También deberían tomar
pérdidas derivadas de los desastres, proporcionando
medidas para abordar la igualdad de ingresos y
cobertura de reaseguro contra las pérdidas por
los problemas de equidad y justicia, ayudando
desastres a quienes adopten medidas preventivas,
financieramente a los residentes y a las pequeñas
puede contribuir a garantizar la existencia de redes
empresas para que puedan invertir en la RRD. En el
de seguridad (Van den Bergh y Botzen, 2020).
nivel más básico, los gobiernos deben garantizar la
existencia de normativas que impidan o reduzcan la El sector público también es clave para crear un
construcción en lugares inseguros, o garanticen la nuevo “contrato social” que incentive la inversión
resiliencia de esas construcciones en lugares como en resiliencia ante los desastres. Puede ayudar a
las llanuras de inundación, las zonas sujetas a la especificar las responsabilidades y obligaciones
subida del nivel del mar o las zonas con un riesgo de los gobiernos nacionales, los organismos de
extremadamente alto de incendio u otras amenazas. financiación y el sector privado para gestionar las

120
externalidades negativas que se derivan de los 500.000 millones de dólares anuales para 2050 si
riesgos de desastre. Los gobiernos nacionales el calentamiento global se limita a 2 °C por encima
y los organismos reguladores deben definir las de los niveles preindustriales (PNUMA, 2016). Sin
inversiones sostenibles y resilientes a los desastres embargo, resulta probable que estas estimaciones
y codificar los parámetros de riesgo para cambiar el no representen las necesidades reales si se tienen
comportamiento de los inversores y sensibilizarlos en cuenta las necesidades de capital para hacer
sobre los riesgos de desastre. En el recuadro 8.6 se que las inversiones en infraestructuras existentes y
ofrecen ejemplos de cómo esto está ocurriendo cada previstas sean resilientes al cambio climático. En el
vez más a través del despliegue de instrumentos mundo, se prevé que la necesidad de inversión en
financieros verdes, como los bonos de resiliencia. infraestructuras alcance los 94 billones de dólares
en 2040, y se requerirán otros 3,5  billones para
Se calcula que los costos anuales de adaptación
cumplir los ODS de las Naciones Unidas en materia
al cambio climático para los países en desarrollo
de energía renovable y agua (Oxford Economics,
oscilan entre 140.000 y 300.000  millones de
2017). Suponiendo que todas estas inversiones
dólares al año para 2030, y entre 280.000 y
en infraestructuras requieran características de

Recuadro 8.6. Financiación innovadora para la reducción de riesgos: bonos verdes para la resiliencia climática

Los bonos son una importante fuente de inversión para los sectores público y privado. Desde el primer
bono verde etiquetado en 2007 por el Banco Europeo de Inversiones, se han emitido en todo el mundo
1,5 billones de dólares en bonos verdes etiquetados por parte de una amplia gama de emisores, entre
los que se incluyen Estados, municipios, bancos nacionales de desarrollo, instituciones financieras
y empresas. Alrededor del 16,4  % (1.265) de los bonos verdes (7.725  operaciones) incluyeron
actividades relacionadas con la adaptación y la resiliencia, sobre todo en los sectores relacionados
con el agua. De ellos, el 79 % fueron emitidos por mercados desarrollados, el 15 % por instituciones
supranacionales y solo el 6  % por mercados emergentes (Qadir et al., 2021). Algunos ejemplos
recientes son:

● La Société nationale des chemins de fer français, la compañía ferroviaria nacional francesa de
propiedad estatal, ha utilizado los bonos verdes para financiar la protección de los recursos
naturales y la biodiversidad, además del transporte con bajas emisiones de carbono y la
eficiencia energética del ferrocarril.
● La ciudad de Malmö, en Suecia, uno de los primeros emisores municipales de bonos verdes,
recurrió a dos emisiones para recaudar fondos destinados a la adaptación al cambio climático
y a medidas de resiliencia para la gestión sostenible del agua, las aguas residuales, la tierra y
los recursos naturales.
● El Banco Asiático de Desarrollo emitió un bono en 2019 en el que destacaban las actividades de
adaptación y resiliencia. Entre las inversiones se encuentra el proyecto mongol Ulaanbaatar Green
Affordable Housing and Resilient Urban Renewal Sector, que está construyendo 10.000 viviendas
energéticamente eficientes y bajas en carbono como parte de 20 nuevos distritos ecológicos con
infraestructuras de resiliencia, tales como carreteras, agua, alcantarillado, tuberías de calefacción
e invernaderos para la agricultura urbana.
● El Grupo Rotoplas, una entidad corporativa de México, emitió en 2017 un bono verde de
523  millones de dólares que incluía la financiación de resiliencia para soluciones hídricas
innovadoras en mercados en los que el agua limpia escasea debido a las sequías, la
contaminación del agua y las infraestructuras hídricas poco confiables.
Los beneficios de los bonos verdes son, entre otros, que proporcionan a los emisores acceso a capital
de bajo costo para financiar sus proyectos de inversión y ayudan a ampliar su base de inversores,
puesto que la demanda de bonos verdes supera con creces la oferta. También se adaptan bien a los
proyectos de gran envergadura que requieren inversiones de capital antes de contar con los ingresos
y ayudan a obtener financiación con descuento a través de facilidades y fondos de financiación
combinada. Asimismo, contribuyen a dar visibilidad a las características de la resiliencia y a mejorar
los procesos internos que potencian la gestión del riesgo y refuerzan las relaciones internas y el
compromiso con la sostenibilidad (Qadir et al., 2021).

121
resiliencia, es probable que el déficit de financiación mar. Además, pueden elevar los edificios de nueva
de la adaptación se sitúe en la escala de los billones construcción (Aerts et al., 2014) e instalar otras
de dólares en lugar de los miles de millones. medidas de RRD, como persianas en las ventanas,
cuando se construyan nuevos inmuebles en zonas
Ante estas necesidades, los flujos de financiación costeras sujetas a huracanes. Los promotores
para la adaptación siguen siendo a todas luces también pueden negociar un acuerdo de tierras para
insuficientes. La inversión pública y privada total la energía eólica con los propietarios de las tierras
registrada para la adaptación al clima en 2018 para proyectos de energía eólica, como las turbinas
se cifró en 30.000 millones de dólares en todo el eólicas (Frassetto et al., 2018).
mundo (Buchner et al., 2019). La financiación pública
resultará insuficiente para satisfacer las necesidades Los agentes inmobiliarios pueden proporcionar
de financiación para la adaptación, sobre todo en los información pertinente a los posibles compradores
países en desarrollo. Aunque existen pocos datos y vendedores sobre las características
sobre los flujos de inversión privada, aún es un reto medioambientales y destacar cómo pueden
garantizar la inversión privada para la adaptación. aumentar el valor de las propiedades. En este
Sin embargo, en 2018, la financiación para reducir sentido, un estudio de Zillow reveló que las casas
las emisiones de GEI representó el 93 % del total de de los Estados Unidos con sistemas de energía
los flujos de inversión relacionados con el clima en solar se vendieron por un 4,1  % más en promedio
todo el mundo (Buchner et al., 2019). Los bonos de que las casas comparables sin energía solar. Para
resiliencia climática podrían ayudar a aumentar la una vivienda de valor promedio, esto se tradujo en
inversión en adaptación y acelerar una transición 9.274 dólares adicionales (Mikhitarian, 2019).
climática sostenible y resiliente (Qadir et al., 2021).
El sector de los seguros puede dar cobertura a los
residentes y empresas que se enfrentan a un riesgo
8.3.2 Expertos en evaluación de riesgos específico y ofrecerles descuentos en las primas si
La comunidad científica y los expertos sectoriales, adoptan medidas que reduzcan los daños futuros
como los ingenieros, tienen un papel fundamental y, por tanto, las reclamaciones al seguro. Además,
en la estimación precisa de la probabilidad y las dada la experiencia en evaluación de riesgos que
consecuencias de mantener el statu quo o de tiene el sector de los seguros, las aseguradoras
implementar medidas de adaptación para reducir los pueden cumplir una función importante a la hora
riesgos futuros. Para lograr la plena transparencia, de informar a los asegurados sobre los riesgos a
estos expertos deben especificar también la los que se enfrentan y sobre las medidas efectivas
incertidumbre asociada a las estimaciones. Así, de reducción de riesgos, así como al proporcionar
pueden aconsejar a los hogares y a los organismos información global sobre el riesgo, incluso en zonas
gubernamentales qué medidas de adaptación y donde la penetración de los seguros es baja.
de reducción de riesgos son más rentables y más
convenientes para aplicar. Dadas las diferencias Todas las partes del sector privado pueden tomar
en las estimaciones de los expertos, es probable medidas para reducir el riesgo de desastres, entre
que los ciudadanos se centren en las opiniones de otras cosas, garantizando la continuidad de las
aquellos que apoyan su decisión sobre la adopción actividades cuando los desastres no pueden
de medidas de RRD. evitarse y reduciendo su huella de carbono.
Después de la crisis de la COVID-19, la capacidad
de reorientar la producción para hacer frente a
8.3.3 Sector privado los riesgos sistémicos se ha convertido en un
El sector privado también desempeña un papel punto fuerte del sector privado. Si se tienen en
clave a la hora de acelerar las acciones de reducción cuenta diferentes riesgos, los empleadores y las
de riesgos y reducir las pérdidas por desastres organizaciones sanitarias privadas pueden influir
futuros. Por ejemplo, los bancos y las instituciones en la promoción de la seguridad y en la lucha contra
financieras que conceden préstamos para mejorar amenazas como las pandemias (Bode et al., 2020).
la propiedad pueden exigir la adopción de medidas Las medidas indirectas también pueden ayudar
específicas de reducción del riesgo como condición a crear conciencia de las buenas prácticas. Por
para obtener una hipoteca. ejemplo, los Países Bajos adoptaron las etiquetas
de eficiencia energética en 2008 para proporcionar
Al diseñar nuevas casas, apartamentos e información sobre la eficiencia energética de las
instalaciones comerciales, los promotores pueden viviendas a los posibles compradores, algo que
evitar la construcción en llanuras de inundación se ha capitalizado en el precio de compra de las
o en zonas afectadas por la subida del nivel del propiedades (Brounen y Kok, 2011).

122
8.3.4 Comunidades y gobiernos locales y tomar medidas al respecto puede aumentar la
eficacia y la eficiencia de las intervenciones. Los
Entre los principales retos al ejecutar medidas de
mismos sesgos que influyen en los individuos
protección para reducir el riesgo actual y futuro
también pueden influir en los responsables de las
aparece el de convencer a la población y a los
decisiones gubernamentales.
gobiernos locales de la importancia que tiene
reducir los daños de futuros desastres. Para hacer Reformular la probabilidad y las consecuencias de
frente a este desafío, las comunidades pueden los desastres futuros y las opciones disponibles
celebrar reuniones u otros actos de divulgación en para considerar puede influir en la forma en que
los que los principales líderes y expertos destaquen las personas toman decisiones y llamar la atención
el impacto de los desastres graves en los hogares, sobre la importancia de adoptar medidas de RRD
incluidas las pérdidas indirectas, como los costos ahora. La mejor manera de aplicar estos métodos es
económicos y psicológicos de evacuar las viviendas en el marco de una estrategia de gestión de riesgos
si estas sufren daños graves durante un desastre. que combine prácticas comunitarias, una buena
Podrían señalar que haber adoptado medidas de comunicación de los riesgos, incentivos económicos
RRD seguramente les habría permitido permanecer a corto plazo, o herramientas como los seguros o
en su casa. Los líderes comunitarios también bonos de resiliencia, y regulaciones y normas bien
pueden hacer hincapié en que, cuando se trata de aplicadas. Sin embargo, no sustituyen la necesidad
amenazas como los incendios forestales, hacer que de comprender los riesgos y las vulnerabilidades
las casas y las propiedades comerciales y públicas sistémicas subyacentes, ni la necesidad de ayudar a
sean más seguras probablemente reducirá los los grupos de menores ingresos que no puedan pagar
daños en las casas vecinas. las medidas de RRD proporcionando donaciones,
préstamos u otros medios.
Por su parte, los gobiernos locales y nacionales
pueden promulgar o modificar los códigos de No basta con abordar solo los sesgos en torno al
construcción e imponer normas de uso del suelo riesgo. Las políticas y estrategias de RRD deben estar
para reducir las futuras pérdidas por inundaciones, respaldadas por datos sólidos sobre los riesgos e
huracanes, terremotos e incendios forestales, y información clara sobre las opciones, así como por las
aplicar soluciones basadas en la naturaleza para probabilidades y consecuencias de mantener el statu
limitar el riesgo de las amenazas naturales. Por quo o de optar por medidas de reducción de pérdidas.
ejemplo, en el sur de Cotswolds, en el Reino Unido, Para actuar con eficacia se requiere entender cómo
las comunidades locales colaboraron con los los individuos toman decisiones, pero también ser
propietarios de tierras para crear estructuras en el conscientes de las necesidades, los valores y las
canal, en la ribera, en el campo y en el bosque que agendas de otras partes interesadas, sobre todo los
disminuyeron el riesgo de inundación al reducir gobiernos y el sector privado. Es fundamental tener
los flujos de agua altos y ampliar la capacidad de en cuenta los puntos de vista de las distintas partes
infiltración de los suelos (Short et al., 2019). interesadas, incluidas las organizaciones del sector
público y los órganos legislativos de todos los niveles
El sector no gubernamental también tiene un papel
de gobierno, las organizaciones no gubernamentales,
clave a la hora de destacar qué medidas pueden
las organizaciones empresariales, los promotores, los
adoptar los individuos y los gobiernos locales,
agentes inmobiliarios y las comunidades locales, para
estatales/provinciales/condados y federales/
poder actuar con eficacia. Esto resulta especialmente
nacionales para reducir los riesgos, experimentar y
relevante en entornos con escasos recursos, donde la
probar enfoques innovadores y ampliar las buenas
competencia por la financiación y los costos políticos
prácticas en la reducción de riesgos.
de la ineficacia suelen ser mayores.

En general, existe la necesidad de replantear la

8.4 Caminos para avanzar forma en que los acuerdos institucionales vigentes
Comprender cómo se comportan los individuos diseñan y contabilizan los costos de las pérdidas
y los principales responsables de la toma de relacionadas con los desastres, en particular en
decisiones con respecto a los posibles desastres lo que respecta los riesgos a largo plazo. Ajustar
es fundamental para desarrollar los productos, el diseño de los productos puede hacerlos más
servicios y estrategias de comunicación eficaces eficaces, pero hay que ampliar los nuevos enfoques
que se necesitan para acelerar la reducción del y productos financieros para hacer frente a los
riesgo y la acción contra el cambio climático. efectos del riesgo sistémico y reducir el impacto
Considerar los sesgos cognitivos y heurísticos futuro del cambio climático.
comunes en relación con el riesgo de desastres

123
9. Mejorar la
comunicación del riesgo
A medida que el mundo se enfrenta a la cruda
realidad del aumento de los desastres, el cambio
climático y la degradación del medio ambiente, la
comunicación para reducir y evitar la creación de
nuevos riesgos se torna más importante que nunca.

No comunicar el riesgo de forma eficaz —incluso

no comunicarlo en absoluto— puede alimentar los
rumores, erosionar la confianza, obstaculizar las
soluciones e incluso incrementar el riesgo. Puede
hacer que la gente subestime o ignore algunos
riesgos y sobreestime otros, lo que lleva a una mala
asignación de recursos y a poner vidas en peligro. La
comunicación es una parte inherente de los sistemas
sociales y, por lo tanto, puede convertirse en un reto
y también en una oportunidad para abordar el riesgo
sistémico. Comunicar el riesgo de manera eficaz
puede crear una comprensión compartida de los
sistemas complejos, sus interacciones y su relación
con la vida de las personas y las comunidades.

En los Andes peruanos, los científicos libraron

una larga lucha para instalar equipos de alerta
temprana de alta tecnología para salvaguardar a los
residentes cerca de la Laguna 513, un lago glacial “SALVAR NUESTRO PLANETA
peligrosamente dispuesto a inundar la cercana ES AHORA UN RETO DE
ciudad de Carhuaz. Después de una sequía y unas COMUNICACIÓN.
heladas perjudiciales en la zona, se extendió el
rumor de que el equipo de alerta controlaba el SABEMOS QUÉ HACER. SOLO
clima y un grupo de los pueblos agrícolas locales NECESITAMOS VOLUNTAD”.
lo destruyó. Una explicación simplista es que el
- El primer mensaje de Sir David
grupo actuó movido por creencias supersticiosas. Attenborough en Instagram superó
Una explicación más completa citaba el mal el récord de la famosa actriz
entendimiento entre los gestores del proyecto y las Jennifer Anniston en alcanzar
comunidades locales, las creencias arraigadas, las un millón de seguidores.

barreras lingüísticas, los celos por los contratos

adjudicados para la construcción del sistema y la
manipulación de todo lo anterior por parte de los
políticos locales para sus propios fines (Mack, 2019). Créditos: David Attenborough, Instagram

124
Este escenario ilustra la importancia de la de la toma de decisiones, a detectar la corrupción
comunicación de riesgos, tanto formal como informal, y a esforzarse por exigir responsabilidades a los
y su relación con todas las partes interesadas. En actores clave.
retrospectiva, una mejor comunicación entre las partes
interesadas podría haber dado lugar a resultados Las estrategias de comunicación que reflejan
diferentes. Antes de la sequía y de las dañinas heladas, la naturaleza sistémica del riesgo se basan
los expertos gubernamentales y técnicos podrían en el diálogo permanente. Pueden mejorar
haber analizado con la comunidad la previsión basada la comprensión del grado de exposición, la
en la ciencia junto con la previsión tradicional y cómo vulnerabilidad y las amenazas; reconocer y respetar
las inversiones en tecnología podrían reducir las las prioridades locales y las diferentes formas de ver
pérdidas. Vínculos más estrechos con la comunidad el mundo; hacer aflorar los conocimientos; impulsar
podrían haber detectado los rumores de que el equipo la innovación; generar confianza y aumentar la
de alerta estaba controlando el clima y, así, anticipar transparencia. Esto puede acrecentar la confianza,
las conversaciones para explorar las preocupaciones motivación y capacidad de las personas para tomar
y refutar las percepciones infundadas. Conexiones decisiones fundamentadas y actuar, lo que en última
más sólidas y foros de debate podrían haber hecho instancia contribuye a cambiar la forma en que las
aflorar las crecientes tensiones con la comunidad sociedades se relacionan con el riesgo.
mediante un diálogo productivo y de resolución de
conflictos, para evitar potencialmente la destrucción Este capítulo está dirigido a quienes financian las
de equipos. Un mayor entendimiento entre los iniciativas de reducción de riesgos y a quienes las
gestores del proyecto y los líderes de la comunidad implementan, para ilustrar cómo la comunicación
podría haber permitido abordar las percepciones poco de riesgos puede desempeñar un papel fundamental
útiles que tenían los unos de los otros. La cultura y en la reducción del riesgo de desastres y del cambio
las creencias locales podrían haber salido a la luz y climático. Su objetivo es ofrecer una orientación
haberse debatido más a fondo, lo que podría haber general y perspectivas sobre la comunicación
fomentado el respeto, la confianza y la comprensión. de riesgos que puede darse entre: (a) diferentes
La comunicación transparente en torno a las políticas profesionales, responsables de elaborar políticas,
de contratación y la toma de decisiones podría haber científicos y expertos técnicos que intervienen en la
evitado los celos por los contratos adjudicados. La gestión del riesgo y (b) todos los actores anteriores
mayor participación de los medios de comunicación en combinación con el público en general (un paso
locales o de las organizaciones de la sociedad civil esencial en la comunicación del riesgo), para lograr
podría haber ayudado a cuestionar a los responsables acuerdos y acciones compartidas que reduzcan
el riesgo.

“Un gran poder

FORO DE ASOCIACIÓN
conlleva una gran “Estamos entrando en la década más
MEDIOS DE
crítica de la existencia humana: a
PARA UN SECTOR
COMUNICACIÓN SOSTENIBLE
responsabilidad”
RESPONSABLES
finales de los años veinte habremos
decidido en gran medida la calidad
de vida en este planeta para los
siglos venideros.

NUNCA HA SIDO TAN URGENTE

USAR EL SUPERPODER
DE LAS EMPRESAS DE
COMUNICACIÓN.

EL MOMENTO DE HACERLO
ES AHORA”.
EL SUPERPODER
DE LOS MEDIOS DE - Christiana Figueres. Socia fundadora
COMUNICACIÓN de Global Optimism y ex Secretaria
ESPEJOS O MOTORES II: Ejecutiva de la Convención Marco de
GESTIÓN DEL IMPACTO las Naciones Unidas sobre el Cambio
SOCIAL DE LOS CONTENIDOS
Climático (2010-2016)

Fuente/créditos: Towe et al. (2020)

125
9.1 La comunicación de 9.1.1 ¿Están escuchando?
riesgos es un proceso Fomentar el diálogo de toda la sociedad sobre
el riesgo
La comunicación de riesgos es un “proceso El Marco de Sendái insta a que los enfoques
interactivo de intercambio de información y opinión convencionales de reducción de riesgos controlados
entre individuos, grupos e instituciones”, según la y dirigidos por parte de los expertos se centren más
definición del Consejo Nacional de Investigación en las personas y acentúen el compromiso y diálogo
de los Estados Unidos (National Research Council, con las múltiples partes interesadas, sobre todo
1989). Los objetivos de la comunicación de riesgos el público en riesgo. La base empírica indica que
y los actores implicados son muy variados (abarcan los enfoques descendentes tradicionales pueden
la educación, la incidencia y el debate) e incluyen dar lugar a respuestas subóptimas a los riesgos
a los científicos, la sociedad civil, los responsables por parte de las principales partes interesadas,
de elaborar políticas, el sector privado y otros. especialmente el gran público. La comunicación de
Esta definición se publicó hace más de 30  años y, riesgos técnica, pasiva y unidireccional puede ser
sin embargo, la mayoría de las iniciativas interpretada de forma deficiente (Eiser et al., 2012) y,
de comunicación de riesgos siguen siendo de hecho, a menudo es malinterpretada (Burningham
descendentes, periféricas, con pocos recursos y et al., 2008). Puede socavar la confianza en las
mal evaluadas. autoridades de gestión de emergencias (Fischhoff,
2013). También puede resultar ineficaz a la hora
La noción de comunicación de riesgos como proceso
de impulsar la acción si no aborda las razones por
se ve demasiado a menudo eclipsada por el acento
las que las personas e instituciones no actúan,
puesto en productos como aplicaciones, mapas,
de manera particular al percibir, comprender y
gráficos, juegos, carteles y publicaciones en las redes
abordar el riesgo sistémico. En ocasiones, puede
sociales. Aunque se trata de herramientas importantes,
implicar los cuatro aspectos negativos. Tal vez el
deben tener un objetivo claro, basado en una
caso más notable sea el del terremoto de 2009 en
estrategia más amplia que fomente conversaciones
L'Aquila (Italia), cuando la información incompleta,
inclusivas, informadas y continuas que respalden la
imprecisa y contradictoria sobre la amenaza
toma de decisiones a lo largo del tiempo.
sísmica por parte de las autoridades de riesgo creó
La comunicación de riesgos es un componente una falsa sensación de confianza entre una parte de
inherente a la reducción de riesgos, con los residentes locales, con consecuencias trágicas
independencia de que se reconozca y se financie cuando se produjo el desastre (Sellnow et al., 2017).
como tal. El riesgo forma parte de la vida cotidiana,
Resulta difícil implementar los enfoques de diálogo
y la gente hablará sobre él con o sin la experiencia y
porque hay muchas partes interesadas. La gestión de
el conocimiento ya disponibles.
riesgos requiere la participación del sector público,
Para que las futuras inversiones en comunicación el sector privado, el mundo académico y la sociedad
de riesgos sean eficaces, deben dejar de depender civil, lo que crea una red de interacciones entre
de los mensajes unidireccionales para dar lugar a múltiples partes interesadas, que son propensas a
conversaciones más amplias que respalden la toma errores de comunicación (Basher, 2006).
de decisiones informadas y transparentes sobre la
Entre las instituciones, esto podría consistir
reducción de riesgos en toda la sociedad y la vida
simplemente en no apreciar cómo los datos
cotidiana. También deben encontrar la manera de
generados en un organismo podrían mejorar las
comunicar y responder a las percepciones y sesgos
decisiones en otro. Los factores intrínsecos y
cognitivos de la gente sobre el riesgo sistémico. No
externos pueden dificultar la coordinación entre los
existe una fórmula para la comunicación de riesgos
organismos, obstaculizar un mayor compromiso
(Balog-Way et al., 2020), pero resulta fundamental
político y crear conflictos de intereses. Esto puede
tener claros los componentes esenciales. Con
contrarrestarse si los gestores de riesgos mantienen
los recursos y la especialización adecuados, la
un diálogo abierto entre los distintos organismos
comunicación de riesgos puede transformar la
responsables, lo que requiere sólidos protocolos de
forma en que los actores de toda la sociedad
comunicación interna.
entienden el riesgo y actúan sobre él, lo que, en
última instancia, apuntala el éxito de la participación Entre el público en general, la sociodemografía de
de toda la sociedad en la RRD, que es uno de los las comunidades de riesgo es variada y cambiante,
principios del Marco de Sendái. especialmente en las ciudades que experimentan
el aumento de la migración y la diversificación de

126
las condiciones sociales y económicas. Esto pone se trata de involucrar a barrios y comunidades
a prueba la comunicación de riesgos convencional. previamente marginados o de tener en cuenta las
Ya no basta con transmitir un conjunto claro de desigualdades sociales transversales que se basan
medidas de adaptación para una amenaza de riesgo en factores como la etnia, el género, la edad y la
definida para un público concreto. Por el contrario, discapacidad. El grado en que las personas con
la naturaleza extensiva y sistémica de las amenazas “derecho a participar” son escuchadas por igual
de riesgos múltiples requiere que los esfuerzos de varía en función de quién tenga el poder (implícito
comunicación involucren a una gama cada vez más o explícito) de convocar el diálogo (Vincent et
amplia de partes interesadas y comunidades sobre al., 2020) y de lo bien que los asistentes puedan
un conjunto cada vez más diverso de escenarios de negociar la dinámica de poder.
reducción de riesgos (por ejemplo, Scolobig et al.,
2017; Quigley et al., 2020a). Por ejemplo, en Estambul (Turquía), los residentes
de algunos distritos de bajos ingresos exigen mejor
El diálogo centrado en las personas ofrece un enfoque información sobre los riesgos en su oposición a
adaptable, reforzado y flexible para la comunicación un programa de renovación urbana que, según las
del riesgo de desastres, a pesar de la complejidad. autoridades municipales, hace frente a la elevada
Este enfoque parte de la idea de que el público no es peligrosidad sísmica de la ciudad, pero que las
el problema, sino el recurso (por ejemplo, Fraser et comunidades locales consideran un pretexto
al., 2013). Las personas suelen mostrarse capaces y para que el sector privado adquiera ubicaciones
resilientes en situaciones de crisis, y al involucrarlas inmobiliarias de primera categoría (Angell, 2014;
por adelantado en las conversaciones sobre el Stewart et al., 2017).
riesgo de desastres, los individuos, los hogares y
las comunidades pueden asumir su propio riesgo y Aunque algunas autoridades pueden ver con
la responsabilidad de sus propias acciones (Paton recelo que se suministre información transparente
y Johnston, 2017). El reto para las autoridades del sobre los riesgos, la contribución de la comunidad
riesgo es: ¿hasta qué límite? ¿Y cómo se desarrollan en la toma de decisiones puede fortalecer el
las capacidades ascendentes? ¿Cómo se dota de proceso. Pero, ¿cómo es posible involucrar a las
recursos a las distintas comunidades para que comunidades amenazadas que se desentienden
participen y cómo se prioriza su inclusión en los de las cuestiones de riesgo? Después de todo, gran
diálogos y los programas? En definitiva, ¿cuál es la parte de la comunicación de abajo arriba debe tener
mejor manera de democratizar la arquitectura del lugar en las fases de previsión de los desastres,
sistema de protección civil? ¿Y cómo puede abordar cuando la ausencia de una amenaza manifiesta
el riesgo sistémico? significa que una comunidad puede tener poco
interés en desarrollar y hacer efectivas las medidas
El enfoque centrado en las personas no es nuevo (por de precaución.
ejemplo, Maskrey, 1989). Ganó terreno en el sector de
la RRD con el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, La comunicación sobre las amenazas complejas
que destacó la necesidad de empoderar a los actores y sistémicas para un área local añade otro reto,
locales aumentando su autonomía y su capacidad de ya que puede parecer abstracta y quedar fuera de
acción para desarrollar la confianza en sí mismos y las experiencias previas de la mayoría de la gente.
sus habilidades. En algunos entornos, especialmente Por lo tanto, las estrategias de las intervenciones
en regiones remotas, las comunidades se han valido de comunicación deben ser imaginativas y estar
por sí mismas y durante mucho tiempo frente a la canalizadas con cuidado a través de las prioridades
adversidad. Sin embargo, en muchos otros entornos, y preocupaciones de la gente, idealmente
sobre todo en las áreas metropolitanas, entablar confeccionadas con la propia comunidad. Además,
diálogos verdaderos constituye un nuevo acuerdo las habilidades de comunicación necesarias en
entre los expertos técnicos y el público en general. estos períodos previos a la crisis y para hacer
Estos diálogos reparten la carga de la responsabilidad frente al cambio climático son las de la creación de
entre el conjunto de las partes interesadas. No asociaciones: facilitación, negociación y conciliación.
obstante, para tener éxito, requieren un alto nivel de
transparencia y confianza, una comunicación clara Sin embargo, cuando se produce un desastre
de lo que se sabe y lo que no se sabe, y una voluntad repentino, estas deliberaciones “a fuego lento” entre
mutua de colaborar con el público en formas nuevas los expertos y el público pueden tornarse inútiles,
y no probadas. de modo que la comunicación debe centrarse en
transmitir mensajes de riesgo rápidos, claros y
Estos enfoques nuevos y no verificados pueden coherentes sobre lo que la gente debe hacer (Wood
suponer un reto para los protocolos y procedimientos et al., 2012), a través de los canales en los que más
de gestión de riesgos existentes, sobre todo cuando se confía. Por ejemplo, un modelo relacional de

127
comunicación de riesgos basado en la comunidad marginados debido a la pobreza o a su condición
formó a voluntarios para que dieran avisos urgentes de minoría. Estas relaciones deberían revisarse
sobre el tiempo y la evacuación a sus comunidades y modificarse a lo largo de muchos años, pero a
en Bangladesh y Filipinas, utilizando las relaciones menudo los recursos financieros y los cambios
existentes y un lenguaje sencillo para reducir las de incentivos son insuficientes para apoyar y
dudas y activar la acción (Lejano et al., 2022). gestionar un proceso de participación duradero.
En cambio, resulta tentador para las autoridades
Inmediatamente después de una crisis, puede optar por la “escucha instrumental”, es decir, por los
parecer inapropiado involucrar a los supervivientes compromisos asumidos para difundir los mensajes
en diálogos sobre los riesgos. Sin embargo, estos institucionales en lugar de optar por oportunidades
momentos de recuperación emocional a menudo auténticas para escuchar las preocupaciones de la
implican contar un relato, que puede hacerse en población y recopilar los conocimientos locales (por
libros, poesía, películas, weblogs e incluso vídeos ejemplo, a través de la “escucha” en las redes sociales
musicales (Pardo et al., 2015; Millar et al., 2019; Hutt, o de métodos más tradicionales de reunión). Si una
2021). Sobre la base de un conjunto de habilidades comunidad no responde al asesoramiento sobre
de empatía y confianza, los profesionales de riesgos de la forma que esperan los expertos, las
la comunicación pueden recopilar historias autoridades de riesgos pueden sentirse frustradas —al
convincentes sobre la experiencia vivida que percibir una incapacidad para comprender o una falta
pueden orientar y motivar la posterior comunicación de voluntad para abordar los problemas de riesgos—
de riesgos (Sellnow y Seeger, 2016), además de y el impulso para involucrar a esa comunidad podría
preservar los recuerdos que contrarrestan el sesgo disminuir aún más.
de amnesia (Meyer y Kunreuther, 2017) cuando los
fenómenos de desastres del pasado se olvidan La realidad es que, aunque la gente suele expresar
(Arora, 2018; Monteil et al., 2020). su deseo de tener más voz y participación en la
planificación local de desastres (Markon et al.,
Establecer relaciones y crear confianza con los 2013) y las autoridades pueden ver los beneficios de
grupos de riesgo requiere tiempo, dinero y esfuerzo, delegar algunas responsabilidades, las comunidades
sobre todo si los grupos ya están socialmente necesitan motivación, habilidades y herramientas

Recuadro 9.1. Comunicación de riesgos basada en la comunidad para el volcán Tungurahua (Ecuador)

En el Ecuador, una erupción del volcán Tungurahua a finales de 1999 ocasionó la evacuación forzosa y
la pérdida de medios de subsistencia, lo que aumentó las tensiones entre la comunidad desplazada y las
autoridades de defensa civil. Para que la comunidad pudiera seguir viviendo cerca del volcán, a su regreso,
una red de residentes locales, que incluía a trabajadores agrícolas, profesores, propietarios de negocios
y empleados municipales, inició un programa de vigilancia comunitaria. Llamados vigías, los voluntarios
inicialmente mantenían y gestionaban las sirenas de alerta y proporcionaban observaciones sobre el estado
del volcán. A lo largo de los años, las tareas de los vigías se ampliaron para cumplir múltiples funciones
de reducción de riesgos, colaborando de manera estrecha con los científicos del observatorio volcánico
local y convirtiéndose en canales de confianza para comunicar las alertas tempranas a su comunidad y,
de este modo, impulsar las evacuaciones oportunas y consensuadas. Dos decenios después, la red sigue
funcionando y ha crecido: una solución local pragmática a una amenaza persistente.

Los vigías de Tungurahua ponen de manifiesto cómo los diálogos comunales sobre el riesgo pueden
fomentar las medidas que fortalezcan las capacidades sociales e institucionales. Las acciones locales
podrían consistir simplemente en sensibilizar y ayudar a motivar a los hogares y las comunidades para
que adopten medidas preparatorias. Los promotores locales pueden asumir el papel de educadores
de pares y de guardianes de la información de confianza para fomentar la resiliencia en las calles, por
ejemplo, reforzando la participación en grupos comunitarios que pueden nacer de manera voluntaria y
espontánea durante los desastres. Un fuerte sentido de la solidaridad comunitaria es vital durante las
situaciones de crisis y después de estas. Esto puede fomentarse mediante ejercicios de simulación y
formación o a través de talleres formales de planificación participativa de emergencias.

Fuente: Stone et al. (2014)

128
para tomar medidas eficaces. Así, mientras que influyen en el poder, la capacidad de actuar y la toma
la información sobre una sola amenaza puede ser de decisiones (como se indica en los capítulos 7 y 8).
compartida u obtenida en tiempo real por parte de las
agencias de riesgo, puede resultar difícil comunicar La presentación de escenarios relacionados puede
las habilidades para desarrollar las capacidades ser importante para ir más allá de las barreras
que empoderan a los residentes locales. Aunque relacionadas con la autoeficacia. Por ejemplo, pueden
las comunidades pueden estar mejor informadas mostrar a “gente como yo” enfrentándose y superando
sobre las amenazas, pueden tender a mantener circunstancias desalentadoras, e ilustrando medidas
los supuestos tradicionales sobre la carga de la de reducción de riesgos y resultados realistas. Pueden
responsabilidad que recae en las autoridades. ayudar al público a visualizarse a sí mismo probando
nuevas formas de hacer las cosas y proyectando
Las comunidades y las autoridades locales también el éxito, como construir casas resistentes a los
pueden tener dificultades para entender el riesgo terremotos para ellos mismos (recuadro 9.2).
complejo y sistémico en su área local y cómo esto
puede contribuir a una ruptura de los sistemas de Dada la rápida evolución del panorama de los
los que dependen (por ejemplo, el suministro de riesgos, impulsada por la incertidumbre y el cambio
electricidad y agua, las comunicaciones y las cadenas climático, las estrategias de comunicación de
de suministro que afectan a la salud, la nutrición y el riesgos deben anticiparse a los escenarios futuros y
empleo locales) (Quigley et al., 2020a). Sin embargo, a las necesidades y los sesgos de los participantes
la comunicación de riesgos basada en la comunidad en un diálogo de comunicación, en lugar de basarse
también puede ser muy eficaz (recuadro 9.1). exclusivamente en investigaciones pasadas.

9.1.2 ¿Es estratégico?

Diseñar la comunicación de riesgos basándose en los Recuadro 9.2. Una película local sobre la
intereses y las necesidades de las personas y en las construcción antisísmica en Nepal
pruebas de lo que influye en la toma de decisiones
No todos los esfuerzos de comunicación de En Nepal, una iniciativa de educación sobre
riesgos serán formales y estructurados. Para un terremotos elaboró una película de 20 minutos
experto técnico, la comunicación puede consistir que presentaba, deliberadamente, a los
únicamente en una entrevista cuidadosamente miembros de la comunidad como modelos de
preparada. Para una agencia de noticias, puede conducta que habían adoptado medidas para
implicar la incorporación de temas de riesgo como crear escuelas resistentes a los terremotos.
parte de la información habitual. Pero cuando se Reflejaba las vidas reales de espectadores
adoptan iniciativas formalizadas o estructuradas procedentes de entornos pobres en escenarios
de comunicación de riesgos, a menudo solo se reconocibles y hablaba de las experiencias de
centran en suministrar información, a pesar de toma de conciencia del riesgo, de la decisión
las abundantes pruebas de que los sesgos y la de actuar, de la superación de las barreras y de
motivación subyacentes, así como los entornos la consecución de las metas. La autoeficacia
culturales y sociales, influyen en gran medida en las y la efectividad percibida se acentuaron
acciones de las personas. mediante el diálogo y las imágenes. Se evitó
utilizar el fatalismo y las exhortaciones
Cuando las iniciativas de comunicación centradas basadas en el miedo.
exclusivamente en la información no consiguen
cambiar la forma en que la gente se relaciona Los estudios mostraron que los espectadores
con el riesgo, se suele concluir que la culpa es del que vieron la película tenían (estadísticamente)
público por ignorar los hechos y no actuar, y no de una probabilidad bastante mayor de tener: un
un enfoque erróneo de la comunicación sobre el mayor conocimiento del diseño, los materiales
riesgo. Estas estrategias (si es que existen) se basan y los métodos de construcción antisísmica;
con demasiada frecuencia en objetivos vagos o confianza en la eficacia de esos elementos
indefinidos, como la educación o la sensibilización. de construcción; la intención de apoyar dicha
No reflejan las vías de cambio para los diferentes construcción; y la intención de recomendar a
grupos, en comparación con la adopción de un otros la construcción de viviendas antisísmicas.
enfoque basado en el diálogo y en la comprensión de
Fuente: Sanquini et al. (2016)
factores como los diferentes tipos de conocimientos,
las cosmovisiones y las culturas, los sistemas
psicológicos, sociales, económicos y políticos que

129
 Invertir en investigación educativa y pruebas Garantizar que los objetivos de la estrategia de
previas para fundamentar las estrategias de comunicación sean explícitos y realistas
comunicación de riesgos Las estrategias de comunicación requieren una
La investigación formativa y los ensayos preliminares explicación clara de lo que pretenden conseguir,
son esenciales para fundamentar las estrategias de por qué y cómo. Este marco, a veces denominado
comunicación de modo que reflejen lo que les importa “teoría del cambio”, guiará las decisiones sobre
a las personas en sus vidas, los contextos en los las estrategias de comunicación e informará sobre
que toman decisiones sobre el riesgo, las barreras y cómo se mide su eficacia con respecto a sus
los incentivos para el cambio, y el modo en que las objetivos. El gráfico  9.1 muestra un ejemplo de
personas se comunican sobre el riesgo. Las estrategias teoría del cambio para la comunicación de riesgos
de comunicación de riesgos que comprenden estos sobre desastres y cambio climático.
sesgos y elementos heurísticos propios del público
objetivo en relación con las amenazas pueden dar
forma a las iniciativas en consonancia (recuadro 9.3).

Recuadro 9.3. Abordar el retraso de la evacuación en Costa Rica debido a la preocupación por las mascotas

En Costa Rica, donde se calcula que hay unos 500.000 animales de compañía, una investigación
reveló que el 75 % de los propietarios de mascotas en zonas urbanas no las dejarían durante una
evacuación, aunque solo dispusieran de 5 minutos. Esto destacó la importancia de considerar a las
mascotas como parte del bienestar humano durante las emergencias (Morales, 2019).

Voluntarios de World Animal Protection en Costa Rica

Créditos: © World Animal Protection

Sin embargo, un estudio nacional de 2013 realizado por CID Gallup determinó que solo el 3 % de todos
Medir la eficacia de la comunicación
los propietarios de mascotas de riesgos
estabanespreparados,
un aunque fuera parcialmente, para la evacuación
campo emergente
de estos con una base
animales (porde pruebasteniendo
ejemplo, [Link] etiqueta de identificación para mascotas o un kit de
Según una revisión sistemática
emergencia de losseguro).
en un contenedor efectosEsto
que reflejaba potencialmente los sesgos cognitivos de inercia
tienen las intervenciones
(mantener de es
el statu quo comunicación
más fácil quedelmovilizar los suministros) y de comportamiento gregario
riesgo de(“sidesastres, no demás
el 97 % de los existenpropietarios
ensayos sólidos
de mascotas no están preparados, ¿por qué yo debería estarlo”).
de alta calidad (Bradley et al., 2014). Esto puede
Una campaña
ser el resultado posterior enlimitada
de la financiación los mediosparadelacomunicación se dirigió a los propietarios de mascotas
de zonas
investigación urbanas,objetivos
de impacto, utilizandomalanuncios deytelevisión, publicaciones en redes sociales, un sitio web
definidos
y mensajes
poco realistas de texto.débiles
e indicadores Presentaba
para amedir
un enérgico
el perro salchicha parlante que animaba a su familia
éxito. Sina embargo,
tomar medidas sencillas
la adopción y realizables
de nuevas formaspara que toda la familia pudiera estar preparada ante un
posible desastre.
de comunicación Después
de riesgos sin una debase
la campaña,
empíricauna evaluación constató que la cantidad de personas que
adecuadaaplicaban al menos
está fallando una de
a quienes las medidas
necesitan recomendadas casi se había duplicado, que el porcentaje
recibir,
comprenderde personas
y debatir con un plan de emergencia
los contenidos sobre riesgos familiar había crecido del 2 % al 21 % y que el número de
personas
y actuar en funcióncon una etiqueta de identificación de mascotas había aumentado del 5 % al 20 %.
de ellos.

Fuente: World Animal Protection (s. f.) basado en la investigación de CID Gallup (2019)

130
Gráfico 9.1. Teoría del cambio para la comunicación de riesgos sobre desastres y cambio climático

META DE
SENDÁI:
Reducir la cantidad
de personas
afectadas... Todas las formas de vida en la Tierra son sanas y están
protegidas y valoradas

EFECTO Los [grupos destinatarios] que viven en [lugar] están más

seguros frente a múltiples amenazas

Sistemas de gobernanza más receptivos, inclusivos y con conocimiento

de los riesgos

RESULTADOS A Acción individual y colectiva fundamentada para reducir el riesgo y

proteger los ecosistemas, para mitigar el cambio climático y adaptarse a él
LARGO PLAZO
Todos los sectores de la sociedad están mejor conectados con los
demás y participan en las decisiones que afectan a sus vidas

PRIORIDAD
DE SENDÁI
1Y2 NUEVOS FUTUROS IMAGINADOS • INSPIRACIÓN • MOTIVACIÓN • INNOVACIÓN

Mayor diálogo y debate Las opciones de actuación se

exploran colectivamente
Las personas negocian las
RESULTADOS A diferencias y las responsabilidades Mayor conocimiento y
comprensión de los riesgos y
para la reducción de riesgos
MEDIO PLAZO las medidas
Las personas hacen preguntas e Mejora de la percepción del riesgo,
influyen en los gobernantes la autoeficacia y la motivación

EMPODERA A LOS CONECTA A LAS INFLUYE EN

INDIVIDUOS PERSONAS EL PODER

UN ACCESO MÁS OPORTUNO, CONFIABLE, INCLUSIVO,

RESULTADOS A INTERACTIVO, INDEPENDIENTE Y PARTICIPATIVO A
CORTO PLAZO LOS MEDIOS Y LA COMUNICACIÓN

CÓMO LOS MEDIOS INVESTIGAR REFORZAR A LOS SOCIOS

DE COMUNICACIÓN Para conocer a fondo a las MEDIÁTICOS Y NO MEDIÁTICOS
PUEDEN AYUDAR A personas y medir el impacto Medios de comunicación, ciencia,
LOS HABITANTES comunidades, sectores público y privado
PRODUCIR CONTENIDOS
DE LAS ZONAS MÁS MULTIMEDIA APOYAR LA DIVULGACIÓN
AFECTADAS Según el público Con las personas en riesgo

CONTEXTO En [lugar], el conocimiento y la percepción del [grupo objetivo] de las múltiples

amenazas y de lo que se puede hacer para gestionarlas son limitados. Muchos
carecen de capital social y económico para formular preguntas a los expertos y
las autoridades y pasar a la acción. Muchos esperan que otros actúen por ellos.

El Gobierno prioriza la respuesta a las emergencias y rara vez toma decisiones que
tienen en cuenta el riesgo. La comunicación pública es unidireccional, no es
de confianza y tiene un valor limitado para las poblaciones. Los medios de
comunicación rara vez abordan la RRD. Los medios de comunicación
y el público tienen dificultades para conectar con los expertos.

Fuente: L. Robinson/BBC Media Action (2021)

131
9.1.3 ¿Es creativo? personas y de su manera de tomar decisiones— puede
dar lugar a una experiencia entretenida o intrigante,
Utilizar tácticas atractivas, basadas en sólidas pero no consigue suscitar cambios significativos en la
estrategias de cambio forma en que las personas piensan, sienten o actúan
Los datos, la ciencia y las orientaciones para reducir ante el riesgo. Por ejemplo, las fotografías de las
el riesgo y evitar la creación de nuevos riesgos pueden partículas de la contaminación atmosférica vistas de
parecer densos, aburridos, desalentadores o menos cerca pueden generar sensación de asombro, pero no
importantes que las preocupaciones cotidianas, como logran influir en cómo la gente percibe el riesgo para
la familia, los amigos, las finanzas y la diversión. Las su salud u orientar de manera significativa el diálogo
tácticas de comunicación creativas pueden superar sobre cómo podría mejorarse la calidad del aire.
estos retos y hacer que la gente ocupada se involucre
en temas en los que preferiría no pensar, como la lucha En el ámbito del arte, el clima y el medio ambiente,
contra el riesgo sistémico que puede considerarse artistas de gran talento están creando obras
teórico o inverosímil. Esto puede ser igualmente cautivadoras relacionadas con la ciencia con el
apropiado para los responsables de formular políticas objetivo explícito de impulsar un mayor cuidado
que se enfrentan a prioridades contrapuestas. La del medio ambiente. Sin embargo, existen
comunicación creativa e innovadora resulta vital pocas pruebas de que se hayan adoptado
para captar la atención, ayudar a la gente a ver las medidas proambientales como resultado de este
cosas de otra manera, evocar emociones y establecer trabajo y pocas referencias a las estrategias
conexiones personales con conceptos mundanos, explícitas conformadas por lo que influye en el
complejos o abstractos, así como suscitar el debate y comportamiento del público objetivo (Kruczkiewicz,
alimentar el diálogo en las formas ya descritas. 2018; Kennedy, 2019; Hahn y Berkers, 2020). Puede
haber un potencial desaprovechado para ampliar la
Para llegar al público en general o a grupos repercusión de los productos artísticos (de nicho o
específicos hay que conectar con ellos en sus convencionales) si se apoyan en la comprensión de
términos, normalmente a través de estilos y medios lo que influye al tomar decisiones en torno al riesgo.
que ya valoran y disfrutan. Asociarse con canales
ya establecidos puede aprovechar el alcance Las iniciativas de comunicación de riesgos que
existente y ahorrar tiempo y recursos. Probar los combinan la ciencia física, la ciencia social,
contenidos con el público evitará costosos errores la planificación estratégica y la creatividad en
y consecuencias negativas no deseadas. productos dirigidos a metas y objetivos claros son
las que probablemente tengan mayor impacto. Estos
La comunicación creativa del riesgo de desastres pueden reunirse con el fin de informar y capacitar
no tiene por qué referirse de manera explícita al a las comunidades locales para que empiecen a
riesgo de desastres. En el Japón, un programa reducir su propio riesgo, como en el programa de
de radio organizó un concurso de cocina para ver televisión de realidad en Camboya (recuadro 9.4).
quién era capaz de preparar el plato más sabroso
con productos no perecederos —de una bolsa 9.1.4 ¿Está produciendo un cambio?
de preparación para casos desastres— sobre un
miniquemador de gas. Un programa de televisión Medir la eficacia de las iniciativas de comunicación
nocturno de los Estados Unidos bromeó sobre los de riesgos en función de sus objetivos
incentivos perversos de los seguros y las viviendas
Saber si la comunicación de riesgos está logrando
costeras en zonas expuestas regularmente a
cambios y cumpliendo objetivos resulta fundamental
inundaciones y huracanes (Last Week Tonight,
para todas las partes interesadas. La evaluación forma
2017). Estos ejemplos también tienen atractivo
parte de las buenas prácticas, demuestra la rentabilidad
comercial, ya que satisfacen las necesidades de
y justifica la financiación. Por desgracia, a menudo
la audiencia en cuanto a entretenimiento de alta
no se piensa en las evaluaciones hasta el final de los
calidad, a la vez que abordan preocupaciones
proyectos, cuando los presupuestos son limitados, los
cotidianas, lo que puede aumentar las cifras de
plazos son ajustados y se pierden las oportunidades
audiencia y atraer mayores ingresos por publicidad.
de registrar las líneas de base. Incorporar sistemas
En los últimos años se ha intensificado el uso de eficaces de seguimiento y evaluación de las iniciativas
tácticas creativas para comunicar el riesgo, que van de comunicación de riesgos aumenta las posibilidades
desde instalaciones artísticas que visualizan datos de éxito y sirve de base para futuras inversiones. Por
hasta flashmobs que cantan y bailan en respuesta al lo general, se recomienda asignar un mínimo del
cambio climático. Sin embargo, la creatividad por sí 5  % al 10  % aproximadamente para el seguimiento
sola —en ausencia de una estrategia sólida basada y la evaluación dentro de los presupuestos de los
en un conocimiento profundo de las realidades de las proyectos (Frenkel, 2016).

132
Recuadro 9.4. Serie de televisión nacional sobre el riesgo de inundaciones en Camboya
En Camboya, donde la población se enfrenta a inundaciones cada vez más frecuentes e
intensas, la investigación ha demostrado que muchos de los que estaban en riesgo sentían
que había poco que pudieran hacer. Un programa nacional de telerrealidad, con intriga,
hermosos paisajes y dinámicos anfitriones, presentaba a personas comunes y corrientes (en
representación del espectador típico) junto con expertos locales que habían superado diversos
desafíos. En uno de los episodios, una agricultora expresó su sentimiento de impotencia
cuando todos sus cultivos fueron arrastrados por las aguas de las inundaciones. Un experto
local le enseñó a construir un huerto elevado para cultivar alimentos por encima del nivel de
las inundaciones. Cuando se la volvió a visitar más adelante en el mismo episodio, después
de otra inundación, su nuevo huerto no había sido afectado por la inundación. En otro episodio
se visitó una comunidad que había perdido a sus seres queridos a causa de las inundaciones
y se puso en contacto a sus integrantes con un experto local que los ayudó a construir su
propio sistema de alerta temprana de inundaciones, ilustrado de forma que el público pudiera
reproducirlo. También se modelizó un simulacro de evacuación de todo el pueblo.
Un equipo de filmación documenta las prácticas de cultivo de arroz de las mujeres para los medios de
comunicación locales en Camboya

Créditos: BBC Media Action (OI-m2563)

La investigación de evaluación demostró que el público sentía una conexión emocional con
los colaboradores que aparecían en el programa porque se parecían a ellos mismos. La serie
les pareció educativa e inspiradora y diferente a los contenidos que habían visto antes. A los
espectadores les gustó la narración y las soluciones prácticas presentadas y se mostraron
dispuestos y proclives a tomar medidas, especialmente las que eran a pequeña escala,
experimentales y asequibles y que aportaban beneficios económicos.
Fuente: BBC Media Action (2019)

133
Los profesionales de la comunicación de riesgos poblaciones marginadas en situación de riesgo que
pueden aprender de los avances en el campo más antes dependían del boca a boca, estaban excluidas
amplio de la comunicación para el desarrollo, a de las fuentes de información abiertas y estaban
fin de comprender lo que se requiere para lograr sujetas a diferentes perspectivas que pueden influir
una comunicación eficaz, basándose en los en sus decisiones sobre el riesgo y afectar a su
modelos de salud y comportamiento (Fishbein capacidad de diálogo al respecto. Ahora, muchas
y Cappella, 2006). Además de los estudios de personas pueden acceder a la información sobre
casos individuales sobre el impacto (por ejemplo, los riesgos a los que se enfrentan (en diferentes
los destacados en este informe), las estrategias amenazas y plazos), las posibles formas de
utilizadas en la comunicación para el desarrollo gestionar el riesgo y ejemplos de lo que está
pueden proporcionar un marco útil para que los funcionando en comunidades de todo el mundo.
comunicadores de riesgos se inspiren y adapten
Los medios digitales también están conectando
al diseñar iniciativas. La base de pruebas existente
directamente a personas de diferentes niveles de
en el sector de la comunicación también puede
privilegio y poder, lo que permite que muchas más
ayudar a fundamentar las teorías de cambio de la
personas hagan preguntas, compartan conocimientos
comunicación de riesgos y los indicadores medibles
y opiniones y participen en el diálogo social. Esto
para el seguimiento y la evaluación.
puede impulsar la innovación, generar soluciones,
La evaluación de la comunicación de riesgos (es destacar voces que de otro modo no serían
decir, la evaluación de la eficacia de una intervención) escuchadas y hacer que los líderes se responsabilicen
es fundamental para identificar los impactos, los de nuevas formas. Sin embargo, la brecha digital sigue
resultados y las consecuencias de la intervención. siendo real. Esta brecha incluye barreras educativas,
lingüísticas, culturales, de género y de edad que
afectan a la capacidad de las personas para participar
9.2 Los medios y sistemas de de forma significativa en dicha comunicación, incluso
comunicación influyen en el si la tecnología está disponible en su comunidad u
hogar. Las estrategias de comunicación de riesgos
riesgo y su gestión deben dirigirse igualmente a esa mitad de la población
mundial que, en la práctica, permanece desconectada,
Los contextos en los que las personas generan,
incluidos los más pobres y los que corren más riesgo,
comparten, consumen y utilizan la información
así como los que solo tienen acceso limitado a Internet
influyen en el modo en que se produce la comunicación
debido a su costo, disponibilidad, falta de autonomía,
del riesgo en las sociedades y en el impacto que
discapacidad o elección.
tiene. Los medios y los sistemas de comunicación
pueden contribuir a las acciones que influyen en la Por otra parte, los avances tecnológicos pueden
resiliencia. Los gestores de riesgos deben considerar ayudar a visualizar los datos y crear experiencias de
los elementos clave de estos sistemas, cómo pueden riesgo indirectas que pueden motivar la reflexión de
afectar a los niveles de riesgo y a la gestión del mismo, la misma manera que lo hacen los acontecimientos
y cómo aplicar los recursos en consonancia. Hay reales, desde las observaciones de la Tierra hasta la
muchos elementos que afectan a la comunicación del realidad virtual. Estas herramientas revisten una gran
riesgo, como el acceso a los medios de comunicación y relevancia para entender el riesgo sistémico, que a
a la tecnología de telecomunicaciones, la información menudo no puede “verse” por medio de nada más
falsa y engañosa, y la capacidad de los profesionales que modelos digitales. Además, la materialización
de los medios de comunicación para comunicar el del riesgo sistémico puede ser difícil de imaginar.
riesgo con eficacia. La tecnología para respaldar la comprensión
experimental del riesgo es especialmente importante,
9.2.1 Alta tecnología y poco acceso ya que la experiencia directa con un desastre puede
afectar a las percepciones del riesgo, con lo que se
Aprovechar las nuevas tecnologías, pero teniendo evita el sesgo de miopía.
en cuenta la “brecha digital”
Por ejemplo, en los Estados Unidos, el Weather
Los avances en la tecnología de los medios de Channel utilizó la “realidad mixta inmersiva” para
comunicación y la reducción de los costos de ilustrar escenarios de inundaciones ante una previsión
producción han permitido que más de la mitad de amenazante. En un caso, esto implicó simular la
la población mundial esté en línea (Garrity, 2019), subida de las aguas de las inundaciones alrededor
lo que presenta interesantes oportunidades para de una presentadora del tiempo mientras transmitía
aumentar el acceso a la información y los canales los impactos potenciales y los peligros emergentes e
para comunicar sobre el riesgo de desastres a instaba a la gente a prestar atención a los consejos
escala y velocidad. Esto es importante para las (NewscastStudio, 2018). Se ha demostrado que los

134
videojuegos y la realidad virtual atraen al público problema específico del contexto y afecta a distintos
y favorecen el aprendizaje, pero tienen problemas grupos de personas de manera diferente. Por ejemplo,
inherentes, como el costo (Mani et al., 2016; Skinner, diferentes estudios han revelado que las noticias
2020). Una investigación realizada en los Países Bajos falsas en Twitter llegaban significativamente más
comprobó que los usuarios de un entorno de realidad lejos, más rápido, a mayor profundidad y con mayor
virtual muy inmersivo que simulaba el efecto de una amplitud que la verdad (Vosoughi et al., 2018).
inundación en una vivienda estaban más dispuestos a
Las fuentes de información falsa y engañosa
invertir significativamente en medidas contra el riesgo
varían: van desde los gobiernos o los políticos, los
de inundación (Mol et al., 2022).
estafadores, los teóricos de la conspiración o los
En ausencia de acceso en línea, es importante famosos hasta los líderes religiosos o tradicionales,
entender cómo se producen los flujos de los los familiares y los amigos (Spring, 2020). Las figuras
medios de comunicación tradicionales y de las públicas de confianza también pueden amplificar la
telecomunicaciones y diseñar estrategias de información falsa o engañosa llamando la atención
comunicación en respuesta. En estos casos, la radio, sobre ella ante grandes audiencias.
la televisión, los mensajes de texto telefónicos y los
Las razones por las que las personas crean, consumen
canales interpersonales de confianza siguen siendo
y comparten información falsa o engañosa son
medios poderosos y eficaces para conectar con las
variadas: para ser útiles o sobrellevar la incertidumbre,
poblaciones en situaciones vulnerables.
para tener un sentido de pertenencia, por diversión,
En las zonas con pocos medios de comunicación para desacreditarla o para ocasionar daños. Esta
o sin medios, los métodos de comunicación sobre información puede originarse en conversaciones
el riesgo ya se han asentado y se ha confiado en cara a cara en una comunidad y difundirse en línea, o
ellos durante generaciones. Las iniciativas de puede pasar de la red a las calles, con la posibilidad
comunicación de riesgos pueden aprovechar esa de llegar a grupos sin acceso a Internet.
confianza; además, pueden implicar la narración
Los científicos especializados en amenazas
de historias o la conexión con las personas que
que sobrepasan las fronteras de sus campos de
se desplazan hacia, a través y desde estas áreas
competencia, por ejemplo, especulando sobre
como potenciales transmisores de información
imágenes o datos, pueden causar daño al transmitir
sobre riesgos, como los asistentes a los mercados,
análisis incompletos o engañosos, lo que socava la
los trabajadores de salud o promotores itinerantes,
confianza en las fuentes autorizadas. Los científicos
los conductores de autobuses o motocicletas, los
que hablan dentro o en la periferia de sus áreas de
animadores y otros. Los sistemas básicos de alerta
especialización deben comunicarse con claridad
temprana también se utilizan en muchas zonas
y confirmar que los entrevistadores u homólogos
y pueden incluir banderas, campanas, tambores,
hayan entendido lo comunicado, para evitar que se
señales de humo, luces, altavoces y otros métodos.
transmita información errónea como resultado.
9.2.2 ¿Verdadero o falso? Las estrategias de comunicación de riesgos
deben planificar y gestionar de forma proactiva la
Gestión proactiva de la información falsa y
información falsa y engañosa que puede aumentar
engañosa que aumenta el riesgo
el riesgo de desastres y dañar la confianza. Se están
La velocidad de los cambios en los medios y sistemas realizando investigaciones con el fin de identificar
de comunicación ha sobrepasado a la legislación, a los las mejores estrategias y tácticas para abordar el
modelos de negocio de interés público y a los índices de problema, que variarán según el país, el contexto y
competencia digital y de los medios de comunicación, el público objetivo.
lo que hace que la gente sea más vulnerable ante
la información falsa y engañosa y más propensa a La gestión de la información falsa y engañosa
compartirla. Esto es relevante para las personas que requiere, en última instancia, cambios sistémicos en
toman decisiones críticas sobre el riesgo que afectarán la forma en que se producen, consumen, regulan y
a sus vidas y medios de subsistencia. También tiene amplifican los medios de comunicación. Los modelos
importancia para los responsables de la gestión de comerciales de los medios de comunicación premian
riesgos, ya que un público poco informado puede los contenidos que evocan la emoción por encima del
tomar decisiones que agraven los riesgos existentes pensamiento crítico. En cuanto a la audiencia, resulta
y creen otros nuevos, especialmente en medio de la probable que una combinación de enfoques sea
incertidumbre. Los propios funcionarios pueden tener más eficaz y pueda brindar información precisa en
dificultades para determinar qué información es válida. formatos atractivos a través de fuentes de confianza
(incluidos los enfoques de comprobación de hechos
La difusión de información considerada falsa o y la disipación de rumores), la mejora de los medios
engañosa no es un fenómeno nuevo. Se trata de un

135
Recuadro 9.5. Lista de verificación sobre la gestión de la información falsa y engañosa

● Saber qué alimenta los rumores entre ciertos grupos. La emoción, y no la lógica, suele
ser el motor de las reacciones a la información. La relevancia de un tema, la opinión
de la gente al respecto y el grado de ambigüedad en torno a él pueden influir en la
prevalencia y persistencia de los rumores (Donovan, 2007). Entender qué es lo que
realmente importa a la gente y cómo la ambigüedad puede variar según el contexto y
la población.
● Anticipar lo que podría salir mal y utilizar una comunicación rápida, regular y transparente
que llene los vacíos de información y ayude a la gente a entender y dar sentido a la
incertidumbre desde el principio, a través de canales de confianza. Evaluar el posible
impacto desproporcionado de la información falsa y engañosa en las poblaciones
marginadas, y cómo esto puede conducir a un aumento del riesgo.
● Estar atentos a la información no verificada, falsa o engañosa que pueda estar
circulando en diferentes sectores de las comunidades. Esto puede proporcionar valiosa
información sobre lo que le importa a la gente, cómo reaccionan emocionalmente o
cómo se perciben los esfuerzos de comunicación (o la falta de ellos).
● Responder con criterio a las informaciones falsas. Los servicios de verificación
de hechos que trabajan para desacreditar la información falsa y engañosa están
creciendo. Los principales enfoques tienen en cuenta múltiples factores a la hora de
evaluar y determinar una respuesta:
○ Examinar la fuente y la información imprecisa al evaluar la veracidad y
la intención.
○ Comprobar hasta qué punto se ha extendido la desinformación. Los medios de
comunicación podrían emplear el “silencio estratégico” para evitar amplificar
aún más la información imprecisa.
○ Si se desmiente públicamente una información falsa, asegurarse de dar al
mismo tiempo información correcta o aclaratoria. Los científicos pueden
participar desde el principio y enfrentarse activamente a la “pseudociencia”
cuando aparece.
○ Enmarcar la información objetiva de manera que responda a los temores, los
valores y el contexto de las personas para intensificar su resonancia.
○ Utilizar comunicadores de confianza para transmitir información verificada,
una elección que dependerá del contexto, la audiencia y el tipo de información
(Young et al., 2017).
○ Evitar usar hechos como única estrategia para contrarrestar las falsedades.
Si la comunicación del riesgo no aborda las razones emocionales que motivan
una creencia, puede resultar ineficaz o incluso atrincherar a las personas en
sus posiciones (Larson, 2020).
● Prepararse para las zonas grises. Es poco probable que los mensajes científicos,
basados en hechos, desarticulen las creencias y prácticas muy arraigadas. Comprender
cómo las creencias tradicionales, locales o religiosas y las cosmovisiones influyen
en las prácticas que afectan al riesgo. Cuando los sistemas de creencias aumentan
claramente ciertos riesgos, hay que trabajar de manera estrecha con las comunidades
para explorar prácticas alternativas aceptables (Paton y Johnston, 2017).

136
de comunicación y la alfabetización digital. Pueden plazos y presupuestos ajustados. Los contenidos
incluir enfoques de “inoculación”, que consisten en van desde las noticias y la actualidad hasta el
advertir a la gente de los tipos de desinformación a los entretenimiento y los deportes.
que puede estar expuesta, o la aplicación de iniciativas
de narración en los medios de comunicación masiva Descifrar los detalles técnicos del riesgo de
que reflejen los elementos irracionales de la relación desastres y su relación con la vida cotidiana de la
de la gente con la información (Van der Linden et al., audiencia puede ser complicado, y buscar expertos
2020). Estos enfoques de narración son más sensibles que puedan explicarlo puede absorber más tiempo
al contexto social o emocional en el que se consume del que tienen los periodistas y productores.
la información, y pueden influir en las creencias
individuales, las actitudes sociales y las normas Crear contenido que marque la diferencia en la
sobre lo que implica el consumo, la producción y vida de las personas puede lograrse desarrollando
el intercambio de información de forma segura la capacidad básica de los editores, reporteros,
y responsable. productores y creativos de los medios de
comunicación para: (a) comprender las amenazas
Las estrategias de comunicación del riesgo también locales y el riesgo sistémico desde múltiples
deben tener en cuenta las creencias que no pueden ángulos (científico, social, político, etc.) y (b) crear
juzgarse como verdaderas o falsas, sino que una programación única, dinámica, atractiva e
reflejan diversas cosmovisiones que conforman las interactiva en torno a estos temas.
relaciones del público con el riesgo. Por ejemplo, en
Nueva Zelandia, los miembros de la tribu Ngāti Rangi A menudo no basta con capacitar a los periodistas para
consideran al monte volcánico Ruapehu como su que produzcan informes de RRD. Los responsables
ancestro, que proporciona beneficios a la tribu y regula de tomar decisiones en los medios de comunicación
el equilibrio dentro de su territorio (Pardo et al., 2015). necesitan apoyo para explorar las justificaciones
Por lo tanto, los debates sobre la reducción de riesgos empresariales y editoriales para apartarse de los
pueden enmarcarse de forma productiva a través de contenidos estándar que ya aportan ingresos.
diálogos que traten menos de controlar la Tierra y
etiquetar los procesos naturales como amenazas, y En los países menos desarrollados, será de gran
más de vivir en armonía con el vulcanismo utilizando ayuda recibir apoyo financiero para los costos de
prácticas de conservación tradicionales y estrategias producción. Los profesionales de los medios de
de reducción de riesgos culturalmente apropiadas. comunicación pueden estar trabajando sin sueldo,
baterías, combustible para generadores o acceso a
Los comunicadores de riesgos pueden abordar de vehículos para visitar zonas remotas y buscar historias
forma proactiva la información potencialmente falsa del riesgo que corren las audiencias vulnerables.
y engañosa escuchando las preocupaciones de la
gente, anticipando las posibles oportunidades de Invertir en desarrollar la capacidad técnica y la
desinformación y mala información, reconociendo voluntad editorial de los actores de los medios
la incertidumbre y las diferentes creencias, y de comunicación para abordar el riesgo de
respondiendo con criterio (recuadro 9.5). desastres puede permitirles ampliar el alcance de
la programación a mayor escala. Esto puede, a su
vez, aumentar el impacto de otros esfuerzos de
9.2.3 Habilidad y voluntad reducción de riesgos.

Desarrollar la capacidad de los medios de

comunicación locales para generar contenidos 9.3 Se necesitan nuevas
precisos y atractivos sobre la reducción de riesgos
y crear incentivos para hacerlo colaboraciones
Los medios de comunicación y los medios creativos Hay más datos que nunca sobre los riesgos. No
ocupan un lugar privilegiado en la vida de las obstante, usar estos datos para cambiar la forma en
personas y, por ello, tienen la posibilidad de conectar que la sociedad entiende, delibera y actúa sobre el
con el público sobre el riesgo. Sin embargo, no riesgo pide mejorar radicalmente cómo se comunican,
pueden aprovechar esta oportunidad en todo su lo que comprende la forma de transformar los datos
potencial sin los recursos adecuados. en información y luego en conocimiento que permita
actuar. Esto exige colaboraciones novedosas que
Los profesionales de los medios de comunicación
conecten múltiples perspectivas, complementen
locales y nacionales están sometidos a la presión de
las especializaciones, alineen la visión estratégica y
ofrecer contenidos atractivos para la audiencia con
fomenten la creatividad.

137
Gráfico 9.2. Obstáculos, incentivos y factores que facilitan la colaboración en la comunicación de riesgos

BARRERAS POTENCIALES
Los líderes públicos pueden obtener más Las mipymes pueden carecer de recursos para
apoyo por responder a las crisis que por informarse y participar en las redes de RRD.
llamar la atención sobre el riesgo.

Los expertos académicos pueden temer la

La comunicación colaborativa dentro de las
responsabilidad o el daño a su reputación por
áreas gubernamentales y entre estas puede
proporcionar asesoramiento público “equivocado”
requerir un esfuerzo significativo, habilidad
sobre amenazas específicas.
diplomática y liderazgo de alto nivel.
Es posible que los investigadores académicos no
dispongan de los recursos o plazos necesarios
La falta de claridad sobre quién es para la colaboración comunitaria.
responsable de la comunicación de riesgos
y su percepción de legitimidad puede Los medios de comunicación pueden tener
causar confusión. dificultades para encontrar un titular sobre
la RRD a menos que haya un desastre.
Puede que los promotores inmobiliarios Pocos creadores de programas de medios de
privados prefieran evitar dialogar sobre los comunicación tienen tiempo para comprender
niveles de riesgo en las nuevas ubicaciones datos complejos y adaptarlos para el
(por ejemplo, en las zonas costeras). público general.

INCENTIVOS
Los funcionarios públicos que comunican el Las empresas de seguros, construcción y
riesgo de forma proactiva pueden obtener edificación que se dirigen a una base de
resultados políticos positivos con una consumidores informados pueden adaptar los
postura de reducción del riesgo, lo que productos a las necesidades de los usuarios,
tranquiliza a los electores y atrae incluidas las mipymes.
la inversión.
Los académicos que adoptan la comunicación como
Los directores científicos y los comités parte de sus funciones pueden beneficiarse de los
asesores que comunican el riesgo de forma recursos financieros o de desarrollo de habilidades
eficaz al público pueden fomentar la para avanzar en la comunicación científica. De este
credibilidad y la confianza en el Gobierno. modo, pueden abrirse a la oportunidad de trabajar
con las entidades gubernamentales en los
Incluir desde el principio el diálogo con la problemas del mundo real y convertirse en
comunidad y el asesoramiento de los intermediarios entre los mundos técnico y político.
expertos para fundamentar las decisiones
puede evitar el rechazo político En los sectores de los medios de comunicación y la
más adelante. creatividad, una programación creativa y atractiva
que ayude al público a sentirse informado y
Los incentivos regulatorios pueden incluir capacitado para actuar puede atraer a
obligaciones para las empresas y los grandes audiencias.
gobiernos con el fin de involucrar a las
partes interesadas y comunicar los El riesgo de desastres está vinculado en última
resultados de una evaluación de riesgos instancia a la vida cotidiana de las personas y, por lo
o un plan de mitigación, así como con el tanto, puede ser explorado a través de una amplia
fin de desarrollar planes de evacuación gama de programas y formatos (por ejemplo, en las
y emitir alertas. elecciones federales de 2021, la Canadian
Broadcasting Corporation se centró en temas
de cambio climático después de una temporada
de olas de calor extremas e incendios forestales).

138
La COLABORACIÓN EFICAZ con LAS PERSONAS ESTÁN Los "AGENTES DE
los medios de comunicación y DISPUESTAS A COLABORAR CONOCIMIENTO" pueden
los sectores creativos es posible EN LA COMUNICACIÓN DE desempeñar un papel
si los individuos y las agencias RIESGOS Y SON EFICACES EN importante en la "traducción"
se acercan con historias ESTE SENTIDO CUANDO entre sectores y en la alineación
interesantes, un lenguaje EXISTEN RELACIONES de las conversaciones con los
sencillo, entrevistados SÓLIDAS. Fomentar estas resultados positivos. Por
preparados y una visión de relaciones incluye identificar ejemplo, el Centro de Medios de
cómo los problemas de la RRD los objetivos de cada una de Comunicación Científicos (Reino
afectan la vida diaria del las partes y las diferencias Unido) y el trabajo de la UNDRR
público. Se torna esencial entre ellas para crear sobre el fortalecimiento de la
comprender las atribuciones y confianza y desarrollar capacidad de los periodistas
los plazos de los medios de habilidades que permitan una locales tienen como objetivo
comunicación para los que comunicación eficaz. mediar para mejorar las
trabajan (por ejemplo, los plazos conexiones —y, por lo tanto, los
varían de horas a incluso años, flujos de información— entre
según el tipo de producción de periodistas, científicos, expertos
los medios). en riesgo de desastres y
responsables de tomar
decisiones.

La FINANCIACIÓN DE LA
Los RESPONSABLES DE
COLABORACIÓN para
ELABORAR POLÍTICAS,
comunicar los riesgos
INCLUIDOS LOS
resulta cada vez más
ASESORES CIENTÍFICOS,
importante, justo en un
mantienen un delicado
momento en que las
limitaciones financieras ELEMENTOS equilibrio de confianza
entre ellos, al igual que
de los medios de
comunicación FACILITADORES con el público y las
comunidades científicas.
independientes (ya sea en
Es inevitable que haya
línea, de radiodifusión o
desacuerdos, pero
de prensa) se intensifican
comunicar los múltiples
por la recesión económica
escenarios existentes
de la COVID-19. Estas
junto con los beneficios e
limitaciones pueden
inconvenientes para el
restringir los contenidos
público puede fomentar
de interés público.
conversaciones y
soluciones productivas.

Las COLABORACIONES Los EXPERTOS ACADÉMICOS Una COMUNICACIÓN CLARA

INNOVADORAS son más QUE TIENEN RELACIÓN CON EL sobre los diferentes escenarios y
necesarias que nunca para PÚBLICO pueden beneficiarse de las opciones de reducción de
apoyar los contenidos la ampliación de sus campos de riesgos para las empresas puede
mediáticos libres de intereses conocimiento al trabajar en la fomentar las relaciones y la
políticos, económicamente RRD, pero también tienen la colaboración dentro del sector
viables y al servicio del bien responsabilidad de conocer sus privado, el gobierno y la sociedad
público, que incluyan las límites y abstenerse de hacer civil (por ejemplo, Asian
lenguas y los intereses de comentarios sobre áreas que van Preparedness Partnership).
todas las sociedades. más allá de su especialidad.

Fuentes: APP (s. f.); McManus y Tennyson (2008); Gluckman (2014); ADPC (2019); Luminate
(2020); Quigley et al. (2020b); Gluckman et al. (2021); Ink y Thurmaier (2018)
139
Este enfoque de la comunicación del riesgo, que 9.4 Caminos para avanzar
involucra a toda la sociedad, requiere de personas
que entiendan el riesgo, desde una perspectiva Entre las principales conclusiones para mejorar
técnica o de otro tipo, y que también se conecten, la comunicación de los riesgos se encuentran las
comuniquen y colaboren con otros al respecto. Las siguientes:
habilidades para traspasar las fronteras sociales
y profesionales son cada vez más importantes, ● Priorizar la escucha y la conexión con los
especialmente en medio de una mayor atención más excluidos. La comunicación de riesgos
a la naturaleza sistémica del riesgo, que implica es un proceso dinámico en el que intervienen
una mayor diversidad de actores en las disciplinas numerosas partes interesadas, con un flujo de
científicas, el gobierno y la sociedad (Delozier y información formal e informal, entre actores
Burbach, 2021). Sin embargo, en muchos sectores, técnicos y no técnicos.
los profesionales no se ven recompensados por los
● Llevar a cabo una investigación específica para
intentos de promover colaboraciones diversas e
fundamentar estrategias de comunicación
interdisciplinarias, que pueden consumir recursos
que respondan a los factores que impulsan la
de los que una organización no dispone. Las
toma de decisiones y la acción. Los grandes
colaboraciones diversas se enfrentan a retos
esfuerzos de comunicación de riesgos deben
comunes como los desequilibrios de poder, los
reflejar las influencias psicológicas, sociales
intereses e incentivos contrapuestos, las agendas
y políticas que determinan la forma en que
diferentes, las distintas formas de trabajar
las personas entienden y perciben el riesgo, y
(protocolos, líneas jerárquicas y velocidad), el uso
actúan ante este.
de un lenguaje y una jerga diferentes, y los bajos
niveles de confianza (Tennyson, 2011). ● Destinar la financiación y los conocimientos
necesarios a las iniciativas de recursos. Las
Los diferentes puntos de vista y prioridades en iniciativas formales de comunicación de
torno al riesgo pueden dificultar incluso el abordaje riesgos deben basarse en estrategias sólidas
del tema. Mientras que los expertos técnicos para el cambio, acompañadas de creatividad,
pueden estar inmersos en los detalles de los riesgos con objetivos claros para marcar una
y las amenazas, la población en general puede diferencia mensurable.
dar prioridad a las preocupaciones inmediatas, ● Garantizar que las iniciativas de comunicación
como ganarse el pan y poner comida en la mesa. de riesgos tengan en cuenta el acceso a los
Además, los diferentes conceptos y formas de ver el medios y a la comunicación, la información
mundo influyen en los diálogos y discusiones sobre falsa y engañosa, y las capacidades de los
el riesgo en las distintas culturas y sociedades; medios locales. Los medios y los sistemas de
“riesgo” es un término que no se traduce en todos comunicación pueden influir directamente en
los idiomas (Gabrielsen et al., 2017). los niveles de riesgo y en su gestión.

Para establecer relaciones de trabajo sólidas entre ● Crear incentivos y relaciones más allá de
los comunicadores de riesgos, los retos clave para los límites sociales y profesionales para
los responsables de tomar decisiones incluyen las comunicarse con eficacia. Se necesitan
barreras, los incentivos y los factores facilitadores requieren colaboraciones novedosas para
para colaborar en la reducción de riesgos y cómo comunicar el riesgo de forma eficaz.
pueden tenerse en cuenta para abordar el riesgo
cada vez más sistémico (gráfico 9.2).

140
 LA COMUNICACIÓN DE
RIESGOS EN UN MUNDO
IDEAL PARA LA RRD DE
Estoy escuchando
AMENAZAS MÚLTIPLES

Tengo una
idea mejor GOBIERNO
¡El Gobierno no para He oído que hay un NACIONAL
hizo lo que dijo! prevenir... complot secreto
Este es
contra nosotros, pero
el plan...
solo confío en fuentes
creíbles
Mi abuelo
lo hizo
así...

ORGANISMOS DE RESPONSABLES
IMPLEMENTACIÓN DE ELABORAR
POLÍTICAS

En caso de emergencia...
(información coordinada)

Yo lo veo
de otra
Creo que manera...

EXPERTOS
TÉCNICOS

Hablemos de La ciencia está de

No hemos encontrado la propuesta acuerdo en que...
ningún fundamento a del Gobierno Estoy
los rumores... para... escuchando

MEDIOS DE
COMUNICACIÓN
LOCALES Y ¿Qué
NACIONALES
GOBIERNO
significa x?
LOCAL

141
Parte III
Hacia un futuro
más resiliente
10. Enfoques
emergentes para
evaluar el riesgo
sistémico
Las redes se han convertido en un elemento un gran número de nuevas actividades relacionadas
esencial de la vida moderna, pero también son los con la seguridad nacional, como la resiliencia de los
propagadores físicos del riesgo sistémico. No es sistemas de infraestructuras. Este desarrollo, que
necesario que los desastres tengan una escala coincidió con el de la ciencia de las redes, condujo
catastrófica para demostrar la fragilidad de las a un rápido crecimiento de la comprensión del
redes de infraestructuras y las consecuencias, a comportamiento y, en particular, de los fallos de los
menudo imprevistas, de la interdependencia. sistemas de infraestructuras.

La magnitud de los desastres de los últimos años (por La llegada de huracanes extremadamente dañinos a
ejemplo, la aparición de enfermedades infecciosas los Estados Unidos, sobre todo el huracán Katrina en
hasta ahora desconocidas, los devastadores Nueva Orleans en 2005 y el huracán Sandy en Nueva
incendios forestales y las interrupciones en la cadena York y estados vecinos en 2012, puso de manifiesto
de suministro) ha confirmado que algo nuevo está que la vulnerabilidad de las infraestructuras críticas
ocurriendo. Las vulnerabilidades sociales y el riesgo es una realidad en las economías desarrolladas. Los
sistémico se amplifican en el mundo globalizado desastres meteorológicos como el Katrina y el Sandy
actual a través de infraestructuras digitales y físicas también aumentaron la conciencia de los posibles
interconectadas, cadenas de suministro integradas efectos del cambio climático, como la subida del
en todo el mundo y mayor movilidad humana. Estas nivel del mar y el incremento de la frecuencia y la
redes están expuestas a interrupciones, infecciones gravedad de los huracanes.
y ataques, a veces incluso por parte de terceros
malintencionados. Las repercusiones de estos sucesos, y las del
desastre nuclear de Fukushima Daiichi en el Japón
Este capítulo examina los métodos emergentes desencadenado por un terremoto y un tsunami en
para evaluar el riesgo sistémico. Ofrece una visión 2011, llevaron a reconsiderar la resiliencia de las
panorámica de los modelos, las herramientas y infraestructuras en los países industrializados y
metodologías que se están desarrollando en todo en desarrollo lejos de donde se produjeron estos
el mundo para medir mejor el riesgo sistémico y desastres. Por ejemplo, en parte debido a estos
sus impactos, y cómo estas herramientas pueden desastres, la ciudad de Londres revisó el nivel de
utilizarse con el fin de respaldar las decisiones protección contra las inundaciones por mareas de
políticas para reducir el riesgo. tempestad y otros riesgos para las infraestructuras
críticas. En paralelo, se reexaminó exhaustivamente
la gestión del riesgo de inundación en los Países
Bajos con el fin de poner en práctica planes para
adaptarse a futuros cambios (Deltacommissie,
10.1 La era del riesgo en red 2008; Pitt, 2008; Hall, 2018; Pescaroli et al., 2022).
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de
2001 en los Estados Unidos hicieron que apareciera

143
El “megarriesgo” sistémico tiene el potencial de En el Reino Unido, las inundaciones ocurridas desde
infligir un daño considerable a los sistemas y las 2007 han ilustrado cómo un solo punto de fallo (por
infraestructuras vitales de los que dependen las ejemplo, una subestación eléctrica en Lancaster que
sociedades y las economías humanas (gráfico 10.1). se inundó en 2015) puede dar lugar a interrupciones
Ahora se reconoce que el cambio climático está para decenas de miles de clientes de servicios
creando un riesgo sistémico mayor que el reconocido públicos, que a veces ponen en peligro su vida. La
con anterioridad para las infraestructuras críticas, inundación de 2015 en la ciudad de York trastornó
incluso en los PEID y las zonas costeras más las operaciones policiales y los hospitales a más de
inmediatamente afectadas por el aumento del nivel cien kilómetros de distancia, en Newcastle, porque
del mar (Der Sarkissian et al., 2022). el sistema de telecomunicaciones resultó dañado
(Pitt, 2008; Hall, 2018).

Gráfico 10.1. Riesgo sistémico e infraestructuras críticas

Sector de reactores,
materiales y
residuos nucleares Sector de
la energía
Sector de los sistemas
de transporte
Sector
químico
Sector de los
servicios de
emergencia
Sector de las Sector de los
instalaciones servicios
comerciales financieros

Sector de las
Sector
comunicaciones RIESGO alimentario
SISTÉMICO y agrícola

Sector Sector de las

manufacturero instalaciones
crítico gubernamentales

Sector de
las presas

Sector de las
Sector de la Sector de los Sector
tecnologías de
base industrial sistemas de sanitario y de
la información
de defensa suministro de agua salud pública
y aguas residuales

Fuente: Adaptado de Der Sarkissian et al. (2022)

144
Los impactos en cascada de los desastres crean Esto se ha descrito como “femtoriesgo” (“femto” es
serias dificultades para los actores de la gestión el prefijo que significa una cuatrillonésima) (Frank
y distribución de riesgos, como las empresas et al., 2014; Pant et al., 2022). Entender el potencial
de seguros, los gobiernos y el sector privado de los impactos en cascada y desarrollar formas de
en general. Cada vez está más claro que los aislar, medir, gestionar y prevenir el riesgo sistémico
sucesos a pequeña escala pueden desencadenar se ha convertido en un nuevo reto para la sociedad
consecuencias de alto nivel en los sistemas, a global (gráfico 10.2).
menudo a través de complejas cadenas de eventos.

Gráfico 10.2. Categorías de riesgo de los sistemas separadas por el tamaño del desastre y el daño total esperado del sistema

Riesgo de fallo temporal de la infraestructura

Femtoriesgo Riesgo sistémico del Riesgo de hiperredes Riesgo existencial

de la sistema alimentario por colapso por cruzar los puntos
pandemia mundial debido a simultáneo de de inflexión
fallos en múltiples alimentos e climáticos
graneros infraestructuras
Daños previstos en todo el sistema

ica
stém
encia si
esili
ite de r
Lím

Riesgo de fallo
Riesgo de temporal de la
Riesgo huracán infraestructura
sísmico local asegurado

Tamaño del desastre original

Fuente: Adaptado de Pant et al. (2022), basado en el análisis de Frank et al. (2014)

145
10.2 Construir escenarios y bancaria y los análisis de riesgo sistémico realizados
después de la crisis financiera de 2008 para
gemelos digitales y encontrar garantizar la estabilidad financiera. Por ejemplo, se
puntos de inflexión realizó una prueba de estrés de liquidez en el sector
bancario turco simulando una topología de red de
pasivos mutuos entre instituciones financieras
La ciencia del riesgo sistémico y de la gestión del
(Akdoğan y Yildirim, 2014). Las redes también son
riesgo sistémico se encuentra todavía en un estado
dinámicas a lo largo del tiempo, lo que significa que
preliminar. El colapso de todo el sistema suele ser
los nodos y los enlaces cambian en cada uno de los
el resultado de un defecto, un mal funcionamiento
pasos del tiempo.
o el fallo de un único componente, en apariencia
menor, de un sistema que transmite la tensión o el Los métodos para modelizar redes no permiten
impacto a sus vecinos en la red. De este modo, los predecir los puntos de inflexión exactos, como
pequeños impactos o tensiones pueden propagarse por ejemplo en qué día se desplomarán los
velozmente por la red, y se producen cascadas que se mercados bursátiles, cuándo dejarán de funcionar
refuerzan a sí mismas. El colapso suele producirse las cadenas de suministro o cuándo se perderá
sin precursores detectables u observables, lo que de forma irreversible el objetivo de limitar el
hace que parezca que los desastres catastróficos calentamiento global a 1,5 ºC por encima de los
sistémicos surgen de la nada. Hasta hace poco, la niveles preindustriales. Este tipo de fenómenos
falta de datos y la insuficiente potencia informática suelen ser desencadenados por eventos que no se
impedían “ver” de verdad estas complejas redes e pueden predecir, como un escándalo político. Sin
identificar los puntos de inflexión que conducen a embargo, a partir de un suceso desencadenante,
las crisis. Sin embargo, los recientes avances en estos métodos pueden predecir cuáles serán las
la comprensión del riesgo sistémico y la potencia consecuencias en todo el sistema. Por ejemplo,
informática están permitiendo evaluar y entender si el Banco A se declara en quiebra el día 1, ¿qué
las estructuras de las redes subyacentes. significa eso para el Banco B el día 7? ¿Podrá saldar
las deudas con el banco C o se quedará sin liquidez
Después de décadas de intentar encontrar puntos
y se tendrá que declarar también en quiebra? Los
de inflexión en diversos contextos (por ejemplo,
métodos de modelización de red pueden indicar a
crisis financieras, rápidas recesiones económicas,
los observadores lo que ocurre una vez alcanzado el
colapso ecológico o cambio climático), se ha
punto de inflexión.
identificado claramente el origen del problema: los
detalles de las redes financieras, económicas y En esencia, el enfoque básico de la modelización
ecológicas subyacentes sí importan. Comprender de redes es el siguiente: (a) los conjuntos de
los puntos de inflexión no solo tiene que ver con datos se convierten en información de red que
el aspecto y el funcionamiento de las redes, sino identifica nodos y enlaces y (b) estos datos se
también con la forma en que se conectan entre sí y utilizan en combinación con el conocimiento de
con otras redes. cómo se propagan las perturbaciones en ese
sistema específico, lo que permite calcular el
El riesgo sistémico, descrito de forma variada con
riesgo sistémico. Esto suele hacerse en un marco
términos como “estructuras de correlación”, “puntos
de “modelización basada en agentes”, en el que los
de inflexión” (Krönke et al., 2020) o “propagación del
analistas pueden controlar y establecer escenarios
riesgo”, puede modelizarse utilizando el concepto de
hipotéticos de fenómenos desencadenantes o
redes. Las redes suelen visualizarse como una serie
intervenciones políticas. Los modelos basados
de nodos y enlaces, que se conectan a lo largo de
en agentes buscan probar la eficacia de ciertos
líneas y planos y, además, en tres dimensiones. Las
tipos de intervenciones políticas. Pueden ayudar a
fluctuaciones de un nodo de una red económica (por
responder a preguntas como: ¿sería mejor a largo
ejemplo, el precio de un producto básico) ocasionan
plazo para los trabajadores de este país que el
cambios en otros nodos (por ejemplo, el precio de
Gobierno rescatara al Banco A con dinero de los
los bienes o servicios al por menor), lo que puede
impuestos, o eso solo beneficiaría a los propietarios
afectar al acceso de los más pobres a los alimentos
del banco? En este caso, si los analistas conocen
y los servicios sanitarios. Las redes pueden ser
las redes de pasivos mutuos entre los bancos de
multidimensionales y constar de diferentes capas
las redes financieras, pueden anticipar la dinámica
que representan distintos tipos de interacciones
de los incumplimientos y sus consecuencias. Si
(por ejemplo, los flujos financieros en un nivel y la
los analistas tienen en cuenta muchos posibles
migración laboral en otro), que interactúan entre
incumplimientos iniciales, pueden identificar
sí. Casos que ilustran la pertinencia política de
sistemáticamente los puntos débiles institucionales
los modelos de red son las pruebas de resistencia

146
del sistema financiero (u otro tipo de sistema). De
este modo, se puede hablar del riesgo sistémico
10.3 Transferir los
esperado de los sistemas. conocimientos de la
Los profesionales que están en la frontera de la modelización del riesgo
evaluación del riesgo sistémico han identificado
cuatro retos principales:
sistémico financiero para
respaldar la reducción del
1. Los componentes del riesgo y sus factores
impulsores subyacentes deben modelizarse riesgo de desastres
en función de procesos “previos” específicos
(por ejemplo, la diferenciación de los 10.3.1 Modelización del riesgo
comportamientos por grupos demográficos, sistémico financiero
la presión para racionalizar las cadenas de Muchos de los trabajos iniciales sobre la modelización
suministro con el fin de aumentar la eficiencia del riesgo sistémico han surgido en el sector financiero.
económica o los fenómenos climatológicos Las redes financieras son complejas y abarcan, por
extremos sin analogía). ejemplo, las redes de activos y pasivos y las relaciones
2. Los métodos de evaluación deben crear crediticias detalladas entre los intermediarios
gemelos digitales capaces de reproducir financieros (Boss et al., 2004a, 2004b). En las
las condiciones del mundo real y, al mismo simulaciones informatizadas del sistema financiero,
tiempo, prever nuevos patrones de riesgo los algoritmos pueden ahora medir las perturbaciones
emergentes. Un gemelo digital es un modelo del sistema haciendo caer artificialmente un banco
informatizado de los sistemas que presentan tras otro. En un momento dado, un banco se declara
un comportamiento de riesgo sistémico. Crear
en quiebra. Como efecto secundario, sus prestamistas
gemelos digitales permite a los analistas
podrían no recibir el flujo de efectivo esperado y
estudiar el riesgo sistémico emergente
podrían ellos mismos perder liquidez, con lo que
experimentando en los sistemas gemelos
se propagaría la crisis inicial en la red. El algoritmo
digitales con diferentes estrategias de gestión
del riesgo, o utilizando sofisticados algoritmos sigue la propagación de la tensión a través de la red
destinados a optimizar el sistema. y asocia las pérdidas totales (potencialmente de todo
el sistema) al banco que inicialmente incumplió. De
3. El riesgo sistémico suele ser una consecuencia
este modo, a cada banco individual se le asigna un
de los procesos dependientes de trayectoria (es
nivel de riesgo sistémico. La contribución al riesgo
decir, cuando las decisiones que se presentan
sistémico de un banco individual se convierte en la
a las personas hoy dependen de decisiones o
experiencias previas realizadas en el pasado). pérdida esperada que se produce en el sistema, tras el
El riesgo sistémico también se asocia con (hipotético) incumplimiento de ese banco. Se describe
consecuencias a largo plazo y con las llamadas entonces como una fracción de la pérdida en todo el
externalidades que a menudo se pasan por sistema financiero.
alto, en parte debido a la falta de precedentes
históricos ilustrativos. Los perfiles pueden variar sustancialmente de
un país a otro. Por ejemplo, un perfil de riesgo
4. Los métodos de evaluación suelen ignorar el
sistémico del sistema financiero austriaco en 2006
factor humano o integrar comportamientos
incluía 20 bancos sistémicamente relevantes, que
humanos simplistas y estereotipados (por
oscilaban entre valores de riesgo sistémico (Ri) del
ejemplo, la creencia de que los seres humanos
80  % para el banco con mayor riesgo y menos del
siempre sopesan los riesgos de forma racional
10 % para el menos vulnerable (Poledna y Thurner,
y mesurada, cuando las investigaciones
2016). En cambio, en un perfil similar de bancos en
demuestran que las personas suelen utilizar
México (2007-2013), se valoró un rango que iba del
métodos heurísticos, elegir atajos mentales
36 % para el de mayor riesgo al 3 % para el banco
o tomar decisiones a partir de sus sesgos
de menor riesgo sistémico de los 20 (Poledna et
cognitivos preexistentes [capítulos 7 a 9]).
al., 2015). Estas mediciones del riesgo sistémico
deben interpretarse con cuidado. Dependen de la
estructura de la red de crédito, de los amortiguadores
de capital y de factores que no se tienen en cuenta
en los cálculos. Entre ellos, los términos de cómo
se resuelven las quiebras de los bancos y cómo se
implementa el seguro de crédito nacional.

147
Gráfico 10.3. Red de exposición multicapa del mercado La clasificación de la deuda de las redes de
interbancario mexicano en un día específico del año 2013 crédito no cuenta la historia completa, ya que
solo capta una parte del riesgo sistémico total
Deri
del sistema financiero. Los intermediarios
financieros no solo se relacionan entre sí por
el grado de exposición al riesgo de crédito, sino
también por el riesgo que se origina al negociar
otras clases de activos financieros (por ejemplo,
los mercados de derivados, los mercados
secu de divisas y los bonos), así como el riesgo
derivado de la superposición de carteras. Para
obtener una imagen más completa del riesgo
sistémico es necesario tener en cuenta los
diferentes grados de exposición en un enfoque
denominado de redes multicapas (León et al.,
2014; Poledna et al., 2015) (gráfico 10.3).
FX
En el gráfico 10.3, la capa (a) muestra el grado
de exposición del mercado interbancario
mexicano de los derivados, (b) de las tenencias
cruzadas de valores, (c) de las divisas y (d) de
los depósitos y préstamos. El panel (e) refleja
la red de exposición combinada de todas las
DL
capas superpuestas. Los nodos representan a
los bancos y están coloreados según el riesgo
sistémico, Ri, en la capa correspondiente: los
bancos sistémicamente importantes son rojos
y los sistémicamente seguros son verdes. El
tamaño del nodo corresponde a los activos
comb totales y el ancho del enlace muestra el tamaño
de la exposición.

La cuantificación del riesgo sistémico también

puede extenderse a la economía real (es decir,
a las redes de producción). En la economía
real, el incumplimiento de una empresa puede
afectar a otras empresas de las cadenas de
Ri ≥ 0,02 producción anteriores y posteriores. Calcular
Ri < 0,2
el índice de riesgo sistémico económico
Ri < 0,15
Ri < 0,1 para las empresas individuales de un país
Ri < 0,05 permite a los analistas identificar los puntos
Ri < 0,01 débiles sistémicos de una economía. Esto
Ri < 0,005 ha demostrado que el incumplimiento de un
Ri < 0,0025
pequeño núcleo de menos de 50 empresas
Capa (a) el grado de exposición del mercado
puede suponer una amenaza sustancial para
interbancario mexicano de derivados toda una economía (Diem et al., 2021).
Capa (b) de las participaciones cruzadas de valores

Capa (c) de divisas Una vez que se hacen visibles, los puntos
Capa (d) de depósitos y préstamos
débiles sistémicos de las redes financieras
Capa (e) la red de exposición combinada
o de la economía real se vuelven fácilmente
de todas las capas superpuestas identificables. El nuevo reto es descubrir cómo
las herramientas para medir el riesgo sistémico
y los puntos de inflexión pueden aplicarse
Fuente: Poledna et al. (2015) con mayor eficacia en otros contextos para
respaldar, por ejemplo, la RRD.

148
10.3.2 Transferir la modelización a la Muchos de los nuevos métodos para evaluar
el riesgo sistémico combinan características
reducción del riesgo de desastres estructurales de las redes subyacentes de
El 8 de septiembre de 2011, se desconectó una línea un sistema con propiedades de los actores,
de transmisión cerca de Yuma, en Arizona (Estados regularidades (elementos que son regulares) y
Unidos). Por sí solo, no fue un fallo grave, pero formas de organizar sus interacciones.
significó que los flujos de energía se redistribuyeron
instantáneamente por todo el sistema, incluso La capacidad de los analistas para evaluar el riesgo
en la infraestructura de baja tensión, lo que creó de las redes de infraestructuras a gran escala,
importantes desviaciones de tensión y sobrecargas incluso a nivel nacional y mundial, se ha visto
en los equipos. Esto, combinado con la elevada favorecida por los avances en la disponibilidad de
demanda debida al calor, desencadenó cortes en datos y la mejora de los análisis. Algunos ejemplos
cascada que dieron lugar a un apagón masivo (NERC, de estos avances y herramientas innovadoras son:
2012). Afectó a dos generadores nucleares de la ● Datos globales sobre capas de amenazas
central de San Onofre y cortó el suministro eléctrico climáticas, lo que incluye modelos que evalúan
de más de 1,5 millones de clientes (NERC, 2012), con el riesgo de inundación local y mundial, como
lo que afectó a no menos de 5 millones de personas (a) el modelo de evaluación del riesgo de
(The Guardian, 2011). Después, la falta de energía inundación de Southeast Asia Disaster Risk
condujo al vertido de aguas residuales sin tratar. Insurance Facility (SEADRIF, 2021); (b) Global
Durante el apagón, que duró 12 horas, la interrupción Flood Risk with IMAGE Scenarios, una
de las comunicaciones de emergencia dificultó que herramienta de modelización para evaluar los
se notificara a la población que las aguas residuales cambios en el riesgo de inundación a escala
se habían infiltrado en el agua potable de San Diego. global bajo una amplia gama de escenarios
En total, casi 32.000 m3 de aguas residuales salieron climáticos y socioeconómicos (PBL Netherlands
de las plantas del sur de California y México, y Environmental Assessment Agency, 2020); y
7 millones de personas se quedaron sin electricidad (c) modelización de seguros de catástrofes por
(Lehmann, 2014; Pant et al., 2022). Los creadores de inundación Fathom (Fathom, 2022).
modelos de riesgo sistémico se fijan cada vez más
en este tipo de accidentes y comprueban si métodos
● Conjuntos de datos de activos de infraestructuras
mundiales, como: (a) OpenStreetMap
similares a los aplicados a los sistemas financieros
(OpenStreetMap Foundation, s. f.); (b) la base
podrían utilizarse para ayudar a planificar cómo
de datos de centrales eléctricas mundiales del
gestionar, e idealmente evitar, que otros riesgos
Instituto de Recursos Mundiales (Global Energy
sistémicos se conviertan en desastres.
Observatory et al., 2021); y (c) herramientas
El riesgo sistémico depende de la naturaleza del para sintetizar estos conjuntos de datos cuando
sistema estudiado. El riesgo sistémico financiero es los datos son incompletos, como gridfinder
diferente (aunque está vinculado) al riesgo sistémico que hace un seguimiento de la infraestructura
de una economía, o a la naturaleza del colapso energética mundial (gridfinder, s. f.).
de un ecosistema. Las redes de exposición entre ● Curvas genéricas de fragilidad de los activos
los actores de los mercados financieros difieren como, por ejemplo, la evaluación de ingeniería
fundamentalmente de, por ejemplo, los impactos utilizada por Miyamoto International en una
de la cadena de suministro en la economía real. En evaluación del Banco Mundial sobre la fragilidad
los sistemas financieros, las redes se componen de los activos en el Caribe (Rozenberg et al., 2021).
de promesas de flujos futuros de efectivo. En la ● Conjuntos de datos sobre el uso de las
economía real, las redes están formadas por flujos infraestructuras a escala nacional y mundial (por
de bienes y servicios materiales. En consecuencia, ejemplo, el acceso a la red eléctrica, los datos de
el impacto de un incumplimiento de una empresa en tráfico y el sistema de identificación automática
una cadena de suministro desencadena diferentes de los datos para el transporte marítimo).
impactos a través de la red, en comparación
con el incumplimiento de un banco en una red
● Modelos multirregionales e intersectoriales
que permiten estimar los costos económicos
financiera. La modelización sistémica de otros
totales de la interrupción de la infraestructura.
sistemas, por no hablar de todo el sistema de la
Tierra, resulta aún más compleja. Sin embargo, ● Evaluaciones económicas a posteriori que
en la era de los macrodatos y debido al desarrollo permitan validar modelos (por ejemplo, después
de nuevos métodos conceptuales, matemáticos y de las inundaciones de Tailandia de 2011).
computacionales (sobre todo en la ciencia de las ● Estimaciones de ingeniería sobre los costos
redes y la complejidad), el riesgo sistémico se está de adaptación.
cuantificando cada vez más.

149
Este tipo de herramientas ayudan a la evaluación de los países aún están lejos de realizar este análisis
riesgos y a la toma de decisiones en RRD, utilizando exhaustivo a escala nacional, ya se han establecido
conjuntos de datos locales y mundiales. elementos significativos del análisis. Por ejemplo,
el análisis de las vulnerabilidades de la red y de las
La mejora de los datos básicos también ha permitido interrupciones de los clientes ayuda a identificar
avances significativos en la medición de cómo los puntos vulnerables, como en la red eléctrica del
procesos como la digitalización y la electrificación Reino Unido (gráfico 10.4 y gráfico 10.5).
están llevando a una mayor interdependencia entre
las infraestructuras y otras redes. Asimismo, está Para un enfoque de RRD, el paso crucial es utilizar la
proporcionando información vital sobre cómo la información sobre las propiedades de los sistemas
escasez de recursos, por ejemplo de agua o energía, y su riesgo sistémico con el fin de priorizar las
está intensificando las interdependencias entre los intervenciones que refuercen la resiliencia. La
sistemas. Estas interdependencias pueden ser: justificación comercial de estas intervenciones
suele basarse en la comparación entre el costo de la
● Geográficas (dos o más sistemas están
intervención y el costo de las pérdidas que ayudará
ubicados en el mismo espacio físico).
a evitar. Se realizó una versión de este cálculo de
● Físicas (una salida física de un sistema es una costos y beneficios para las subestaciones eléctricas
entrada necesaria para otro). en el Reino Unido, explorando diferentes posibles
● Cibernéticas (la información producida por un intervenciones, como la construcción de protección
sistema afecta el funcionamiento de otro). contra inundaciones alrededor de las subestaciones,
● Humanas (dependencias compartidas de la elevación de las plantas por encima del suelo y
personas, por ejemplo, trabajadores, sistemas la reubicación de las subestaciones. Esto condujo
organizativos o sociales). a priorizar algunas subestaciones para la inversión
en medidas de protección, aunque esa priorización
Cuando se dispone de estos datos de forma también dependía de las estimaciones sobre la
suficientemente detallada, la cuantificación de las magnitud del impacto económico en caso de falla.
propiedades sistémicas puede hacerse realidad Por lo tanto, se llevó a cabo un análisis de solidez,
por primera vez. Esta es una base más sólida para para ilustrar en qué rango de impactos económicos
entender el riesgo sistémico con el fin de reducirlo. esas inversiones en protección seguirían siendo
rentables (Pitt, 2008; Hall, 2018).
El análisis de estos sistemas permite a los creadores
de modelos identificar los puntos débiles de una El gráfico  10.4 muestra una representación sobre
economía o de una infraestructura crítica, anticipar el modelo de sistema de sistemas en las redes de
los puntos de inflexión en general y comprender infraestructuras interdependientes que prestan
las funciones geopolíticas, los puntos fuertes y servicios de electricidad a los clientes en Inglaterra
los puntos débiles de las cadenas de suministro y Gales. También refleja la jerarquía del mundo real
nacionales. Este análisis puede utilizarse para presente en la red eléctrica que da servicio a los
redes de cadenas de suministro, infraestructuras clientes en Inglaterra y Gales (Pant et al., 2022).
críticas como la red eléctrica, redes de distribución y
comercio, flujos de materiales, y también para redes Las representaciones del sistema de sistemas en
logísticas, redes de flujo de información, redes las redes de infraestructuras han sido clave para
sociales entre personas e instituciones, procesos entender cómo las interdependencias, aunque
de formación de opinión y similares. Todos estos son deseables para mejorar el rendimiento de las
sistemas tienen un riesgo inherente y suelen verse infraestructuras y aumentar la eficiencia de los
afectados directa o indirectamente por amenazas sistemas, crean efectos en cascada en los que
como inundaciones, tormentas e incluso epidemias los pequeños fallos iniciales se manifiestan como
y pandemias. fenómenos mayores (Watts, 2002; Pant et al., 2022).
Por ejemplo, al consultar los datos de la red de
Analizar la probabilidad de fallo de un activo operadores de redes de transmisión y distribución
determinado, en un escenario de amenaza concreto de electricidad en Inglaterra y Gales y al emplear
como una inundación, implica comprender la técnicas estadísticas para completar los datos
geometría del activo (por ejemplo, su elevación que faltaban, fue posible desarrollar la jerarquía
en relación con el nivel de inundación), su estado completa de la red eléctrica de Inglaterra y Gales y
y su función. Se trata de información fundamental la dependencia en esa red de la mayoría de los otros
para quienes gestionan las infraestructuras y los activos de infraestructura (gráfico 10.5).
servicios esenciales, con el fin de reducir el nivel de Para elaborar el modelo que aparece en el gráfico 10.5,
riesgo sistémico de estos sistemas y aumentar su se combinaron diversas fuentes de datos. El análisis
resiliencia a otras amenazas. Aunque la mayoría de de los fallos de los puentes ferroviarios por la erosión

150
Gráfico 10.4. Representación del modelo de sistema de sistemas para las redes de infraestructuras interdependientes que
prestan servicios de electricidad a los clientes en Inglaterra y Gales

Fuente: Pant et al. (2022), adaptado de Thacker et al. (2017)

Gráfico 10.5. Modelo de transmisión y distribución de electricidad para Inglaterra y Gales, con infraestructura

Transmisión
(400 kV, 275 kV, 132 kV)
Transmisión
eléctrica

Subtransmisión
(132 kV, 33 kV)
Subtransmisión
eléctrica

Distribución
(33 kV, 11 kV)

Distribución
eléctrica

Demanda de electricidad
(directa)

Los límites y nombres mostrados y las designaciones utilizadas en este mapa no implican la aprobación ni la aceptación oficial de las Naciones Unidas.
Fuente: Thacker et al. (2017)

151
de los cimientos en los cruces de los ríos utilizó un infraestructuras, como los estudios a escala nacional
conjunto de datos único de 100 fallos de puentes para analizar los riesgos de infraestructuras de
durante el período 1830-2003 para estimar la transporte multimodal en la Argentina, la República
fragilidad de los puentes en las crecidas de los ríos, Unida de Tanzanía y Viet Nam. En la Argentina y Viet
ya que estos suelen incorporar infraestructuras de Nam, esto incluyó un análisis de costos y beneficios
suministro eléctrico. También fue posible calcular el de una serie de opciones de adaptación específicas,
número de clientes de infraestructura que dependen para priorizar eficazmente las inversiones en la
de un activo de infraestructura (por ejemplo, un solo adaptación al cambio climático.
cable o una sola subestación en la red eléctrica),
Además, tanto en la Argentina como en Viet Nam,
utilizando las horas de interrupción de los clientes
una parte importante del proceso de modelización
como una métrica común en todos los sectores de
supuso coordinar la participación de las partes
infraestructura. De este modo, se pudo estimar el
interesadas y recopilar datos con diferentes
número de clientes que podrían verse afectados en
organismos del gobierno central y de las provincias
una serie de escenarios de amenazas de diferente
con los ministerios de transporte. En la Argentina,
gravedad. En estos escenarios se usaron datos
este proceso incorporó una herramienta geoespacial
como las relaciones de entradas y salidas (relaciones
de código abierto para que los responsables de
fuente-sumidero) entre los puntos de suministro de
la toma de decisiones pudieran examinar los
electricidad y los usuarios, para modelizar el alcance
resultados (Pant et al., 2022) (gráfico 10.6).
de la interrupción en un gran número de posibles
escenarios de interrupción de la red. Estos modelos El siguiente paso es reunir estas múltiples
también podrían tener en cuenta el potencial de capacidades para proporcionar una plataforma
desvío de flujos en el suministro de electricidad, para global que analice los riesgos de infraestructuras
evitar fallos parciales (Pitt, 2008; Hall, 2018). y respalde las decisiones de adaptación.
En la actualidad, existen varios ejemplos del uso Hay tres grandes categorías de enfoques de
de datos similares para analizar los riesgos de gestión del riesgo sistémico para cuyo examen

Gráfico 10.6. Herramienta de apoyo para la toma de decisiones sobre infraestructura de transporte en la Argentina

Caminos Ferrocarriles Aeropuertos y puertos fluviales Inundación Efecto Riesgo Activos con RCB de adaptación > 1

Escenario Daños anuales Pérdidas económicas anuales

Capas seleccionadas San Luis
climático previstos (dólares) previstas/día (dólares/día)
Redes Línea de base 415.071 36.959-46.352
✔ Carreteras nacionales
✔ Carreteras provinciales Med en 441.602 36.959-46.352
✔ Carreteras rurales el futuro
✔ Puentes de carreteras
nacionales Alto en 482.316 37.318-46.802
El tamaño de los elementos indica el futuro
los flujos de carga máximos

Escenario climático ▼ Opción de adaptación

Línea de base Actualización de la resiliencia climática de Bituminous 2L
Med
▶ Estimaciones de los costos de adaptación
Alto
▶ Estimación de los costos de adaptación por kilómetro
Tipo de inundación Bordes de la carretera ▼ Estimaciones de la relación costo-beneficio
Fluvial Duración de la interrupción (días)
Pluvial
30
Nivel de la inundación
✔ 50 cm-1 m La Pampa Tasa de crecimiento (%)
✔ 1 m-2 m
✔ 2 m-3 m 2,8
✔ >4 m
Escenario Costo Beneficio Relación costo-
beneficio (RCB)

Línea de base 28.015.257 16.557.828-19.802.243 0,59-0,71

Med en
el futuro 22.886.630 16.800.201-20.044.616 0,73-0,88

Los límites y nombres mostrados y las designaciones utilizadas en este mapa no implican la aprobación ni la aceptación
oficial de las Naciones Unidas.

Fuente: Pant et al. (2022), basado en las imágenes del proyecto Argentina Transport Risk del Banco Mundial

152
pueden diseñarse modelos, y que pueden evaluarse sectores, lo que repercute de manera negativa
utilizando los métodos y herramientas comentados: en la consecución de los ODS (Pant et al., 2022).
Por ejemplo, una investigación demostró que las
1. Estrategias diseñadas para reducir las posibles mareas de tempestad en el puerto de carga
vulnerabilidades y los nodos débiles del de Castries y Vigie, en Santa Lucía, podrían causar la
sistema (por ejemplo, construyendo presas pérdida de capacidad de carga, lo que supondría la
para proteger las centrales eléctricas interrupción de hasta 523.000 toneladas del sistema
necesarias para el sistema), con el fin de reducir imperial (577,000 toneladas métricas) al año, por
eficazmente el riesgo de desencadenar efectos un valor de 446  millones de dólares (Adshead et
en cascada. al., 2020). Esto afectaría, además, a la importación
2. Estrategias que reducen la propagación del de bienes y servicios por un valor de 650 millones
riesgo identificando las interdependencias o de dólares anuales, así como a numerosas
creando redundancias, de modo que cuando un industrias de exportación que emplean a más del
sistema falla, hay una alternativa disponible. 25  % de la mano de obra (Pant et al., 2022). Las
3. Estrategias para cambiar el comportamiento de importaciones incluyen bienes vitales (por ejemplo,
los agentes y la estructura de la red del sistema trigo, medicamentos y alimentos) y, también,
de manera que se reduzca la propensión a un combustible para cocinar y electricidad, que son
comportamiento sistémicamente arriesgado (por insumos esenciales para la mayoría de las demás
ejemplo, el impuesto sobre el riesgo sistémico). industrias de Santa Lucía. El estudio concluyó
que “la capacidad de carga expuesta puede, por
Esto último resulta especialmente oportuno para lo tanto, perjudicar indirectamente a numerosas
evitar que las pequeñas perturbaciones proliferen áreas de desarrollo, como la alimentación (ODS 2),
hasta convertirse en grandes trastornos. la atención sanitaria (ODS 3), la electricidad (ODS 7)
y el crecimiento económico (ODS  8)” (Pant et al.,
Los estudios también analizan el impacto de los 2022). Este estudio subrayó la importancia de las
nodos críticos en las redes y cómo las perturbaciones inversiones en la reducción de riesgos en el puerto
derivadas de las amenazas naturales y el cambio de Castries y Vigie para ayudar a garantizar la
climático pueden afectar en cascada a todos los resistencia del país ante los desastres (gráfico 10.7).

Gráfico 10.7. Análisis del grado de exposición de los puertos y el transporte de mercancías a las amenazas
relacionadas con el clima en Santa Lucía y los efectos interdependientes en las metas de los ODS

Datos sobre riesgos y activos Exposición de los activos de carga Efecto

Alta resolución (10-20 metros) Valor de la carga expuesta: 577.000 Afecta a 75 metas de los ODS
toneladas/año = 446 millones de dólares

Carga del aeropuerto de Vigie

Capacidad: 1.079 toneladas/año La exposición de
la carga apuntala:
• Importaciones y
El 57 % de la
exportaciones de
capacidad nacional
bienes críticos
de carga de
• Respuesta de
mercancías está
emergencia
expuesta: efectos
• Trabajos
indirectos
Puerto de carga de Castries
Capacidad: 576.000 toneladas/año

(% de las metas
de los ODS dentro
de cada objetivo
Marea de tormenta (4 metros) influidas directa o
Carga indirectamente por la
Inundación repentina carga de mercancías)
(precipitación anual de 1:50) Instalaciones de carga expuestas
Deslizamiento de tierra
(escenario alto)

Los límites y nombres mostrados y las designaciones utilizadas en este mapa no implican la aprobación ni la aceptación oficial de las Naciones Unidas.

Fuente: Pant et al. (2022), adaptado de Fuldauer et al. (2021)

153
Estos enfoques están cobrando nueva relevancia a como la probable coocurrencia de precipitaciones
la luz de las repercusiones de la crisis de COVID-19 extremas y brotes de plagas (Jongman et al., 2014;
en la cadena de suministro mundial. Gaupp et al., 2020), y (b) el análisis de coincidencia
de sucesos, que ayuda a analizar la dinámica de
los sistemas complejos (Donges et al., 2016). El
10.3.3 Otros métodos para cuantificar análisis de coincidencia de sucesos cuantifica la
el riesgo sistémico fuerza, el desfase temporal y la direccionalidad de
Los modelos de dinámica de sistemas y otros las interrelaciones estadísticas entre fenómenos
similares combinan la información climática como los extremos climáticos. Puede modelizar
empírica con otros aspectos de un sistema, como sistemas humanos y naturales acoplados, y se ha
los factores socioeconómicos. Los modelos de utilizado para evaluar los factores socioeconómicos
dinámica de sistemas son limitados en cuanto al que influyen en la vulnerabilidad de un país ante las
tratamiento de incertidumbres, como los impactos amenazas naturales y los posibles desencadenantes
futuros del cambio climático, y muchos no pueden de la violencia y los conflictos.
captar las perturbaciones repentinas. Dadas estas
limitaciones, resulta cada vez más frecuente que Los relatos cualitativos también pueden emplearse
se combinen diferentes tipos de modelos con para aplicar la experiencia vivida por las partes
modelos basados en redes para ayudar a abordar interesadas a posibles escenarios de desastres o
los factores de incertidumbre. También se están cambio climático. Asimismo, se pueden analizar
mejorando los modelos basados en redes para cuantitativamente. Para cuantificar los relatos
incorporar diferentes tipos de datos, como datos cualitativos, hay que tener en cuenta varios aspectos
y proyecciones climáticas, valores bibliográficos y en la elección metodológica: (a) la disponibilidad
conocimientos de expertos. Por ejemplo, la toma de de datos, porque algunos métodos dependen en
decisiones con este tipo de modelos ha tenido éxito gran medida en los datos y requieren, por ejemplo,
en un estudio participativo y cualitativo de dinámica largas series temporales, mientras que otros pueden
de sistemas, en el que las partes interesadas del incorporar el conocimiento de los expertos para llenar
gobierno, la industria de la vivienda, la comunidad y las lagunas de información, y (b) el nivel de complejidad,
el mundo académico del Reino Unido desarrollaron ya que, según el enfoque del relato y el objetivo del
un modelo para explorar los impactos de las análisis de riesgos, se requieren diferentes niveles de
políticas de eficiencia energética en la vivienda, la complejidad y es necesario identificar las variables
energía y el bienestar (Macmillan et al., 2016). pertinentes, los vínculos y los elementos de riesgo
sistémico de interés. Sin embargo, los modelos más
Otros métodos para cuantificar el riesgo sistémico complejos no garantizan mejores resultados. Según
son los modelos de ladrillos elementales y los las preguntas que se formulen a los participantes
árboles de sucesos. Estos se han empleado para que elaboran los relatos y la disponibilidad de datos,
modelizar los efectos en cascada que se producen los modelos complejos pueden ser superados por
después de amenazas naturales como sequías o modelos más sencillos (parsimoniosos).
terremotos, con el fin de ayudar a los responsables
de la toma de decisiones a desarrollar estrategias de Otra forma de modelización transdisciplinaria,
reducción de desastres (Zuccaro et al., 2018). Los conocida como “modelización socioecológica”, se
efectos en cascada, que son cadenas imprevistas ha utilizado para comprender mejor los múltiples
de fenómenos dependientes debido a una amenaza determinantes de la salud física y mental. Esto puede
desencadenante, pueden visualizarse en árboles de contribuir a entender los impactos psicosociales
sucesos. Estos ayudan a analizar series cronológicas de las crisis. Por ejemplo, el gráfico  10.8 ilustra
de consecuencias posteriores, como una tendencia un marco de vías causales en el que los desastres
climática, un brote de plagas o las pérdidas de climatológicos afectan al bienestar de la comunidad
cosechas. Los modelos de ladrillos elementales y a la salud física y mental. En este ejemplo, las
evalúan los impactos de los fenómenos en cascada repercusiones en la salud mental individual se
e incluyen aspectos del grado de exposición, la derivan directamente del grado de exposición a los
vulnerabilidad y el comportamiento humano. fenómenos meteorológicos e, indirectamente, de
Registran las dependencias entre los elementos, así factores contextuales, ambientales, económicos y
como las incertidumbres (Zuccaro et al., 2018). sociales, incluida la ansiedad ecológica (Gousse-
Lessard et al., 2022).
Al centrarse en las estructuras de correlación entre
diferentes variables climáticas y no climáticas, otras Una investigación canadiense está estudiando la
dos herramientas útiles son: (a) las cópulas, que posibilidad de aplicar un análisis de redes similar
son capaces de captar dependencias no lineales para ayudar a comprender las repercusiones del
cambio climático y los fenómenos meteorológicos

154
Gráfico 10.8. Contexto local, político, cultural, económico, social, de desarrollo y medioambiental: factores de vulnerabilidad
y grado de exposición de las poblaciones

Extremos y riesgos hidrometeorológicos asociados al cambio climático:

desastres relacionados con el clima

Trauma
Directos
Daños Solastalgia
Indirectos
Ansiedad ecológica

Comunidades Salud física Salud mental

Pérdidas económicas y
medios de subsistencia,
pobreza, dolor, duelo,
desplazamiento

Fuente: Gousse-Lessard et al. (2022), adaptado de CCA (2019)

en la salud mental, como el trastorno de estrés ha permanecido en estrictos compartimentos

postraumático, la depresión, la ansiedad, la estancos disciplinarios y no ha aportado soluciones
pérdida de identidad personal y laboral, el abuso integradas, a pesar de los años de investigación
de sustancias y los sentimientos de impotencia y activa y trabajo de campo. La red presenta datos
miedo. En lo comunitario, otros impactos de este de modelización y también facilita la formación
tipo pueden ser la delincuencia, los conflictos, los conjunta entre los miembros que “promueven una
disturbios sociales, los cambios en los modos de vida visión sistémica e intersectorial” de los problemas,
social, la disfunción social y la pérdida de seguridad soluciones y proyectos (Gousse-Lessard et al., 2022).
(Gousse-Lessard et al., 2022). Investigaciones en
Australia y los Estados Unidos también utilizaron Estos enfoques de modelización integrada pueden
métodos similares para modelizar aumentos ayudar a comprender los procesos dinámicos
significativos en la violencia doméstica, la ruptura basados en la retroalimentación en sistemas
matrimonial, el suicidio y la adicción a las drogas complejos. Permiten a los responsables de la toma
después de grandes desastres como los incendios de decisiones comprender las incertidumbres
forestales (Australian Business Roundtable for desarrollando escenarios y considerando diferentes
Disaster Resilience & Safer Communities, 2012; opciones potenciales de adaptación que tengan en
Gearhart et al., 2018; Cuthbertson et al., 2022). cuenta el complejo comportamiento del sistema.
Por ejemplo, en el norte de Norfolk, Reino Unido,
En el Canadá, la Red Intersectorial de Inundaciones zona de alto riesgo durante las tormentas costeras,
de Quebec se creó en 2019 para contribuir al esfuerzo se realizaron simulaciones utilizando escenarios
de colaboración intersectorial entre las universidades de fenómenos extremos en los que se combinaron
y los diversos socios socioeconómicos, así como datos sobre el uso de la tierra con relaciones
entre las disciplinas. La red se instituyó después de de vulnerabilidad y medidas de RRD (como el
que, en décadas anteriores, se hubieran producido levantamiento de un muro de inundación) para
grandes inundaciones recurrentes en varias zonas simular los posibles resultados para las personas, las
de Quebec. La protección contra las inundaciones propiedades y los ecosistemas (Jäger et al., 2018).

155
10.4 Tecnologías y ciencias Los sistemas complejos, no lineales y adaptativos
pueden modelizarse numéricamente utilizando una
nuevas y emergentes para combinación de métodos de la física, la química, la
comprender mejor el colapso geología, la sismología, la oceanografía, la biología, la
sociología, la teoría de redes, los servicios públicos,
del sistema y los sistemas los flujos comerciales, los servicios financieros y la
naturales economía. La dificultad del modelizado va de menos
a más en esta lista. Existen tres géneros de modelos
básicos: los basados en la física, los basados en
Los desastres relacionados con las amenazas que
agentes y los basados en existencias y flujos. Los
detonan el colapso de los sistemas se encuentran
gemelos digitales combinan elementos de todos ellos.
entre los más complejos, pero también entre los más
necesarios de entender. Por ejemplo, en el Japón, Se reciben cantidades inmensas de datos que
el terremoto y el tsunami de 2011 desencadenaron proceden de satélites de observación de la Tierra,
una fusión nuclear y ocasionaron 18.000 muertes y aviones, drones, barcos, radiosondas transportadas
más de 350.000 millones de dólares en daños. Más a la atmósfera como globos meteorológicos, lidar,
recientemente, los incendios forestales australianos radar, sonar, sismógrafos y dispositivos y cámaras
de 2019-2020 destruyeron 3.000 hogares, causaron del Internet de los objetos. Estos datos suelen ser
33 muertes y costaron a la economía unos procesados previamente por teléfonos inteligentes,
28.400 millones de dólares (Filkov et al., 2020). En los tabletas, ordenadores o computadoras de escritorio
Estados Unidos, la gran helada de Texas de febrero de y portátiles locales, y luego se envían de forma
2021 dejó a más de 4,5 millones de clientes (más de inalámbrica a Internet para su procesamiento
10 millones de personas) sin electricidad en su punto adicional en grandes centros de datos. Sin embargo,
álgido, algunos durante varios días. Sus efectos en la cantidad de datos que se recopilan aumenta
cascada incluyeron impactos en el tratamiento del cada año a un ritmo más rápido que la capacidad
agua potable y en los servicios médicos, y solo en informática que se incorpora. En lugar de desbordarse
Texas produjo una pérdida económica estimada en por estos macrodatos, la modelización digital es una
130.000 millones de dólares (Busby et al., 2021). herramienta que ayuda a la mente humana a visualizar,
comprender y dar sentido a este tsunami de datos.
El riesgo sistémico es de naturaleza compleja y
dinámica y está conformado por múltiples capas. Los Los datos se introducen primero en el modelo o
sistemas naturales tienden a restablecer múltiples modelos como condiciones iniciales, a partir de las
condiciones de equilibrio local siempre y cuando cuales pueden comenzar los cálculos, paso a paso,
sea posible, a pesar de que esas estabilidades para obtener los estados futuros. Los resultados
locales resultan frágiles y pueden interrumpirse pueden compararse con las mediciones del mundo
con facilidad. Sin embargo, la rápida expansión real y, si no son satisfactorios, pueden corregirse
de la industrialización en todo el mundo ha creado los modelos y repetirse los ciclos de simulación.
trastornos en la naturaleza de enormes proporciones, La precisión puede mejorarse estadísticamente
hasta el punto de que los seres humanos se promediando los resultados de un conjunto, en el que
enfrentan ahora al reto de encontrar una simbiosis cada miembro comienza con condiciones iniciales
más armoniosa entre la sociedad y la naturaleza. un poco diferentes. Si se realizan suficientes
iteraciones, el uso combinado de la inteligencia
Para crear una concepción de sistema completo es artificial y de los métodos de aprendizaje automático
necesario vincular a muchos expertos especializados, puede, en última instancia, guiar los cambios en la
subsistemas y ciencias, lo que requiere que los estructura interna y los parámetros de un modelo, lo
analistas y los responsables de elaborar políticas que producirá una precisión aún mayor.
traten de comprender cómo todo está conectado y
cómo todo se transforma continuamente. Los resultados de los modelos pueden mostrarse
en formatos visuales, desde ordenadores o
Descubrir el riesgo sistémico implica comprender computadoras de escritorio hasta auditorios, e
cómo los sucesos de carácter particular en un incluso planetarios, todo lo cual ayuda a compartir
dominio desencadenan fenómenos en los dominios y debatir entre los responsables de la toma de
vecinos, lo que puede acarrear crisis en cascada en decisiones. Se pueden plantear muchas preguntas
todo el sistema, o en el sistema de sistemas, como “qué pasaría si” y ajustar los parámetros antes de
fichas de dominó que caen. adoptar las decisiones finales.

156
Estos métodos de modelización y simulación anteriores, así como hacia adelante en el tiempo en
contribuyen en gran medida al análisis predictivo varios intervalos hasta el año 2100. Los resultados
y al análisis de escenarios de riesgo sistémico, de cada modelo se cotejan y comparan con gran
especialmente en sistemas complejos. Sin embargo, detalle, sobre todo con los conocimientos climáticos
para ser eficaz en el mundo real, el despliegue que puedan estar disponibles en otras fuentes.
combinado de recursos de modelización y procesos
de decisión debe producir opciones de actuación También se eligen selecciones de la cartera completa
con suficiente antelación, para que los responsables de modelos para formar subgrupos específicos con
de la toma de decisiones tengan tiempo de evitar el fin de proyectar los efectos climáticos de posibles
amenazas inminentes para la organización o intervenciones humanas, como la modificación del
para el público en general. Por esta razón, los uso del suelo, la eliminación de dióxido de carbono
gobiernos, las organizaciones de investigación y o la geoingeniería, y los impactos en los océanos.
la industria siempre demandan mayor velocidad
en la recopilación de datos, mejor resolución de los Ahora hay un reto adicional en la potencia de
modelos y mayor rendimiento informático. procesamiento. Los cálculos realizados por las
supercomputadoras del extremo superior de la lista
La ciencia de la modelización del clima puede de los 500 sistemas informáticos más potentes
conjugar muchos de estos factores. Por ejemplo, disponibles en el mercado ya han superado los
existen proyectos de intercomparación de modelos niveles de rendimiento conocidos hasta ahora. Su
acoplados bajo la supervisión del Programa rendimiento se mide en función de las “operaciones
Mundial de Investigaciones Climáticas. Estos de punto flotante por segundo”: han alcanzado
proyectos modelizan regularmente el cambio velocidades de 100 petaflops (1015 operaciones de
climático previsto en la Tierra como consecuencia punto flotante por segundo) y se dirigen hacia un
de las actuales emisiones antropogénicas de GEI. nivel de velocidad de exaflop (1018 operaciones de
Consideran varias posibles vías socioeconómicas punto flotante por segundo). Sin embargo, se espera
compartidas creadas dentro de la comunidad que el aumento en la resolución de las observaciones
de investigación energética. Las proyecciones de la Tierra desde los drones, los planeadores de
que se extraen de cada fase del Proyecto de olas oceánicas, los sistemas lidar y los dispositivos
Intercomparación de Modelos Acoplados están del Internet de los objetos, así como la demanda
programadas para incorporarse al correspondiente de hiperlocalidad en las proyecciones climáticas,
Informe de Evaluación del IPCC. El vínculo vigente pronto impulsarán aún más las necesidades de la
está en la Fase 6 y el Sexto Informe de Evaluación informática aplicada a la ciencia del clima.
del IPCC, cuya finalización está prevista para
2022. Los anteriores informes vinculados de 2014 Un ejemplo de un reto formidable que la comunidad
contribuyeron en gran medida a orientar a las Partes de la RRD debe asumir es la creación de mapas
de la Convención Marco de las Naciones Unidas topológicos del riesgo sistémico a largo plazo.
sobre el Cambio Climático durante la negociación Los modelos climáticos no fueron diseñados
del histórico Acuerdo de París de 2015. para proyectar los fenómenos meteorológicos
extremos para el año 2050. No obstante, planificar
Hay más de 100 modelos presentados a la Fase 6 del con solidez la adaptación al clima en muchos
IPCC, procedentes de 25 centros de modelización sectores que ya presentan riesgo sistémico
de todo el mundo. Dentro de estos modelos, hay requerirá mejorar las capacidades de los modelos
elementos de codificación que representan la del sistema de la Tierra. En esta línea, el concepto
atmósfera, la dinámica oceánica y la evolución del de mapas topológicos de riesgo sistémico a
terreno, que pueden ser compartidos o desarrollados través del tiempo fue propuesto por Molly Jahn
localmente. Una vez que cada modelo presentado en 2015 y se incluyó en el Informe de Evaluación
completa los cálculos de las vías socioeconómicas Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres
compartidas prescritas, se obtiene un promedio 2019 (UNDRR, 2019). Se trata de representaciones
multimodelo que se convertirá en el principal punto dinámicas, temporales y geoespaciales del riesgo
de referencia para las deliberaciones del Sexto a múltiples escalas, que incluyen la representación
Informe de Evaluación del IPCC. del funcionamiento de sistemas múltiples,
complejos, no lineales y entrelazados, así como
Dentro de la serie del Proyecto de Intercomparación de las interrelaciones entre los riesgos definidos
de Modelos Acoplados, todos los modelos se en términos generales en el Marco de Sendái. Su
aplican hacia atrás en el tiempo, para establecer su objetivo es proporcionar una comprensión de las
credibilidad a la hora de predecir episodios climáticos condiciones actuales y futuras de la Tierra para

157
gestionar la incertidumbre identificando señales ● La ciencia en torno a la comprensión, la
precursoras y anomalías, como la sensibilidad a medición y la gestión del riesgo sistémico
los cambios, las reverberaciones del sistema, el está lo suficientemente madura como para
derrame y los circuitos de retroalimentación, y respaldar los procesos de toma de decisiones
utilizando la inteligencia artificial y la inteligencia de la sociedad que tienen como objetivo evitar
humana colectiva.  o reducir el riesgo del fracaso de los sistemas y
de su funcionamiento.
También se están empleando aplicaciones de
● Los enfoques de la ciencia de la complejidad, en
inteligencia artificial/aprendizaje automático para
particular la teoría de redes y la modelización
respaldar el análisis de riesgos y la reducción del
basada en agentes, han demostrado su utilidad
riesgo sistémico. Están surgiendo con rapidez
para comprender el riesgo sistémico.
nuevas arquitecturas automáticas para hacer frente
a los requisitos especiales de las redes neuronales ● Mediante la simulación y la optimización,
convolucionales (las redes neuronales artificiales es posible identificar los mejores puntos de
más comúnmente aplicadas al análisis de imágenes intervención para reducir el riesgo sistémico.
visuales), el aprendizaje profundo, el entrenamiento En este contexto, las medidas para el riesgo
y la inferencia. Sin embargo, la forma de medir y de fallo catastrófico del sistema se han
comparar el rendimiento de los equipos para estos utilizado durante décadas y se han aplicado
fines sigue siendo muy debatida. para identificar los puntos de intervención más
eficaces con el fin de reducir la probabilidad de
que se produzcan momentos desencadenantes
10.5 Caminos para avanzar y aumentar la resiliencia del riesgo sistémico
hasta niveles aceptables.
Quedan muchos retos para crear métodos que ● Se han desarrollado teorías sobre instrumentos
permitan comprender plenamente el riesgo políticos innovadores que pueden ayudar a
sistémico. Aunque existen algunas comunidades reducir el riesgo sistémico. La eficacia de
de gestión del riesgo sistémico (por ejemplo, el estas herramientas políticas puede probarse
centro de riesgo sistémico en las finanzas), el en experimentos de simulación informatizada.
riesgo sistémico no se evalúa en todos los círculos Estos instrumentos políticos suelen ofrecer
de la RRD. Todavía no existen infraestructuras de incentivos individualizados a los agentes para
datos básicas para realizar ejercicios de gemelos que cambien sus estrategias idiosincrásicas
digitales adecuados que permitan evaluar el riesgo y de red, de manera que toda la red adapte su
sistémico para la toma de decisiones operativas. Por estructura y su metabolismo a grados más
ejemplo, actualmente, no es posible realizar pruebas altos de eliminación del riesgo sistémico y de
de resistencia para el comportamiento del riesgo resiliencia en un modo autoorganizado.
sistémico del sistema alimentario mundial porque
no se dispone de datos de alta resolución (como
● Los plazos, la exhaustividad y la accesibilidad
de los datos aparecen como los principales
datos de gestión de los cultivos) de la información
obstáculos al aplicar y usar las evaluaciones de
básica sobre la producción, y menos aún de datos
riesgo sistémico para incluirlas en la toma de
sobre las cadenas de suministro dependientes del
decisiones políticas y operativas. Esto se debe,
mundo. Esto se debe al gran número de agricultores
en parte, a que un riesgo sistémico puede estar
y actores de la cadena de suministro, pero también a
incrustado en un sistema en el que un nodo no se
factores como problemas de privacidad de los datos.
considera en sí mismo un riesgo o una situación
Está claro que, a pesar de los avances en modelización de riesgo. La necesidad de rastrear, predecir y
y análisis, los métodos de modelización de sistemas gestionar las interdependencias no suele ser
constituyen una herramienta para entender y ayudar visible —ni siquiera comprendida— antes de
a reducir el riesgo sistémico, no una panacea. Siguen que se produzca un desastre. Los gemelos
existiendo incertidumbres, aunque las herramientas digitales del sistema total que se aproximan
son potentes y ayudan a comprender los puntos de a las propiedades del comportamiento de los
conexión y las posibles trayectorias. Las principales nodos y los vínculos no observados pueden
conclusiones de este capítulo sobre la medición del ayudar a identificar posibles propensiones al
riesgo sistémico mediante modelos y la aplicación comportamiento del riesgo sistémico y, por lo
de los resultados a la toma de decisiones en materia tanto, orientar la recopilación de datos.
de RRC son las siguientes:

158
● La naturaleza del riesgo sistémico es versátil
según el sistema. Todavía no existe una forma
estandarizada de modelizar el riesgo sistémico.
Sin embargo, todas las evaluaciones del riesgo
sistémico comparten la característica básica
de que los conjuntos de datos se convierten en
información de red para los nodos y enlaces y,
luego, en un segundo paso, se aplican medidas de
riesgo sistémico para cuantificar la propensión
del sistema al riesgo sistémico. En algunos
sectores, como el financiero, están surgiendo
procedimientos estándar de evaluación. En el
sector financiero, se han establecido medidas
de riesgo sistémico generalmente aceptadas, y
se recopilan datos sobre multitud de indicadores
de riesgo sistémico, sobre todo con fines de
alerta temprana. La medición y evaluación del
riesgo sistémico se limita hoy a perspectivas
temporales a corto plazo.
● La evaluación del riesgo sistémico a largo
plazo es un área que requiere más desarrollo
y avances metodológicos. Estas evaluaciones
requieren gemelos digitales que funcionen
bien y puedan proyectar estados futuros del
mundo. Su desarrollo y aplicación permitiría
una comprensión más dinámica y granular de
los sistemas, incluso arrojando luz sobre el
complejo y volátil futuro climático.
Las herramientas descritas anteriormente
siguen siendo poderosos recursos para mejorar
la comprensión del riesgo sistémico, y pueden
proporcionar un mejor análisis para acelerar la
acción de reducción de riesgos.

159
11. De macrodatos a
mejores decisiones
Numerosos procesos complejos de gestión de simular posibles fenómenos climáticos futuros
riesgos comienzan con abundancia de datos que no se han observado en el pasado, desarrollar
(por ejemplo, datos satelitales sin procesar), pero sistemas de acción anticipada y de financiación que
terminan con decisiones binarias como, por ejemplo, se activen antes de que se constaten los impactos
si es necesario emitir una alerta temprana, si se debe de los desastres, y cuantificar el rendimiento de
activar el pago de un seguro o si es el momento la inversión de actuar con mayor anticipación que
adecuado para plantar semillas o aplicar fertilizantes. nunca. Y, sin embargo, algo falta en este mundo
dominado por los macrodatos, la inteligencia
La complejidad de este tipo de procesos obedece artificial y la computación en la nube.
a que el proveedor de datos o servicios tiene que
entender los requisitos del usuario. Además, el A medida que aumenta la complejidad del riesgo
usuario también necesita ser capaz de formular las complejo y en cascada, las soluciones basadas
preguntas adecuadas, afrontar las incertidumbres y en datos también deben mejorar. No obstante,
confiar en el sistema basado en datos. los datos solo pueden permitir el desarrollo
de herramientas y servicios. El último trecho
La previsión meteorológica es un buen ejemplo corresponde a los responsables de la toma de
de lo que esto significa en la práctica. La mayoría decisiones y a los agentes locales. Por ejemplo,
de la gente no entiende los detalles de un modelo se requiere todo un ecosistema de recopilación de
de predicción global y conjunto que les da una datos para generar alertas tempranas, pero también
estimación probabilística de la precipitación para difundir las alertas de forma comprensible
durante el día. Quieren respuestas a preguntas para las comunidades en riesgo (OMM, 2020).
binarias como “¿debo llevar un paraguas o no?”. Resulta importante reconocer que los algoritmos
Confían en el pronóstico porque la mayoría de las son producto de las perspectivas, las prioridades
veces es correcto. Es lo suficientemente bueno. Y y los sesgos de sus desarrolladores (Rovatsos et
pueden incluso modificar su consulta, preguntando al., 2019). Por lo tanto, estas herramientas no son
por la temperatura en lugar de las precipitaciones neutrales. Las decisiones de diseño determinarán si
o por las previsiones semanales en lugar de las los principios de derechos humanos se incorporan
diarias. Aunque la previsión meteorológica no es o no a las soluciones impulsadas por la inteligencia
en absoluto una tarea trivial, puede servir como artificial (UN Global Pulse, 2018). Sin datos, se
ejemplo de la necesidad de “dar sentido” a los datos toman las decisiones a ciegas. Sin los aportes de los
en el contexto del desarrollo sostenible, la gestión expertos y usuarios finales, y sin la infraestructura
de riesgos y la financiación. para compartir y difundir que permita interpretar
e instrumentar los datos, los datos no pueden
Ya existen numerosos elementos básicos, incluso en sustentar la toma de decisiones.
zonas remotas del mundo, para aplicar eficazmente
los mecanismos de RRD y GRD basados en datos. La toma de decisiones es inevitablemente compleja
Existen cantidades incomprensibles de datos que en un mundo en el que los fenómenos climáticos y
abarcan, por ejemplo, el clima, la socioeconomía, el riesgo sistémico devienen cada vez más volátiles
la agricultura, la biodiversidad, los cambios en la e imprevisibles. Esta complejidad se amplía aún
población o la cobertura mediática de diferentes más en muchos países en vías de desarrollo, donde
fuentes, en su mayoría disponibles de forma gratuita. la calidad y la accesibilidad de los datos que sirven
Existen modelos de riesgo y la capacidad informática de base a los modelos resultan desiguales.
necesaria para ejecutarlos. Hay expertos que se
especializan en traducir datos de las evaluaciones A partir del capítulo 10, que se centró en los recientes
de los hogares, los satélites, los drones y los avances en la modelización del riesgo sistémico
modelos individuales o de conjunto en información complejo, la primera sección de este capítulo destaca
procesable. A partir de esta información, se pueden que los datos están disponibles en la mayoría de los

160
contextos, aunque su calidad es desigual. Se hace El Banco Mundial ha hecho hincapié en el reto global
necesario invertir más para mejorar la recopilación de la disponibilidad, calidad y usabilidad de los datos
de datos básicos sobre amenazas, vulnerabilidad y de código abierto, especialmente en los países de
grado de exposición, especialmente en las zonas de bajos ingresos (Banco Mundial, 2021c). El Centro
mayor riesgo y con menos recursos. Sin embargo, para los Datos Humanitarios de las Naciones Unidas
en paralelo, están surgiendo nuevos métodos estima que, en el sector humanitario, en 2021 se
que pueden ayudar a colmar las lagunas de datos disponía de poco más del 50 % de los datos pertinentes
triangulando las fuentes y combinando conjuntos de y completos sobre las crisis en 27 operaciones
datos de calidad desigual con imágenes de satélite, humanitarias (OCHA, 2021a). Las principales lagunas
aprendizaje automático y métodos de consulta y de datos observadas en contextos humanitarios se
verificación comunitarios. refieren a los sectores de la salud y la educación,
incluida la información sobre las instalaciones y la
La segunda sección del capítulo se centra en cómo situación previa de las poblaciones en relación con la
garantizar que se apliquen mejores datos para malnutrición. Por ejemplo, las muertes relacionadas
respaldar la toma de decisiones. A partir de los con la sequía siguen sin registrarse en algunos países
capítulos de la Parte II sobre los sesgos cognitivos y africanos (Page-Tan, 2022). Un estudio realizado en
la necesidad de reconfigurar los productos y servicios África en 2020 para examinar los objetivos del Marco
de RRD, se destaca cómo los enfoques basados en de Sendái señaló la necesidad de tomar medidas
la modelización pueden combinarse con enfoques urgentes para mejorar la recopilación de datos y la
innovadores de creación conjunta y verificación de presentación de informes (Van Niekerk et al., 2020).
múltiples partes interesadas para mejorar la toma de
decisiones. No obstante, para que esto ocurra, estos La falta de estaciones de control meteorológico
procesos deben vincularse a la toma de decisiones aún obstaculiza la granularidad de los datos sobre
y a la asignación de recursos por parte del gobierno. amenazas en muchos contextos, y los datos
sobre vulnerabilidad y grado de exposición siguen
siendo desiguales en un gran número de países.
11.1 Llenar las lagunas en las Lamentablemente, está disminuyendo con rapidez el
número de estaciones meteorológicas en algunas de
fuentes de datos las zonas más vulnerables del mundo (Banco Mundial,
2021c). Incluso en zonas donde existen densas redes
La escasez de datos persiste como un problema
de estaciones meteorológicas, muchos gobiernos no
clave para el desarrollo de modelos de calidad
siguen una política de datos abiertos. Las inversiones
que sustenten la toma de decisiones sobre RRD
a largo plazo y el desarrollo de capacidades pueden
en numerosos países. Sin embargo, las últimas
ayudar a resolver estos problemas.
iniciativas para solucionar este problema de datos
son prometedoras, ya que reúnen observaciones de la A falta de una red mundial de estaciones
Tierra y otras fuentes de datos de forma innovadora. meteorológicas de alta resolución, las estimaciones
de las precipitaciones derivadas de satélites o
Las principales lagunas en las bases de datos de modelos son útiles en la escala de varios kilómetros,
pérdidas por desastres están relacionadas con la pero tienen problemas con factores como la
disponibilidad, calidad y vigencia de los datos, lo topografía y todavía no pueden proporcionar
que incluye la falta de datos históricos confiables. recomendaciones suficientemente localizadas.
En muchos casos, la información no se recopila Las predicciones de lluvia a largo plazo, como las
sistemáticamente o no se mantiene actualizada, lo que predicciones estacionales, son las más inciertas,
afecta a su uso por parte de los gobiernos, el sector pero mantienen un enorme valor potencial. Los
del desarrollo, la ayuda humanitaria, las aplicaciones procesos de gestión de riesgos no tienen por qué
financieras y otros. Con frecuencia, los datos sobre estar vinculados a la fecha exacta de una sequía,
desastres, sobre todo en lugares de alto riesgo, no una inundación o un ciclón tropical previstos, lo
recopilan indicadores clave como: (a) la ocurrencia que no es factible más allá de plazos prudenciales
de fenómenos pasados para evaluar el período de de varios días. Actuar dentro del espacio de
retorno esperado de diferentes perturbaciones; (b) los incertidumbre de los parámetros disponibles (por
impactos y pérdidas pasadas para estimar el riesgo ejemplo, “hay un x  % de probabilidades de que se
de manera retrospectiva; (c) las vulnerabilidades observe una determinada anomalía pluviométrica
existentes para respaldar programas de resiliencia y en los próximos días, semanas o meses”) suele
la evaluación prospectiva del riesgo; y (d) la capacidad ser suficiente para aumentar las capacidades de
existente de respuesta y de afrontamiento de los afrontamiento de las poblaciones vulnerables,
actores locales e internacionales. permitir la apropiación local del riesgo y disminuir
potencialmente el grado de exposición.

161
Se están desarrollando cada vez más técnicas los satélites de observación de la Tierra, los modelos
de observación de la tierra que pueden ayudar a meteorológicos y los índices de calidad del aire. Estos
llenar las lagunas, como información oportuna y enfoques se basan en tecnologías anteriormente no
confiable sobre las condiciones de los cultivos para utilizadas o infrautilizadas y las aplican con nuevos
proporcionar alertas tempranas de escasez inminente, datos para contribuir a una mejor comprensión
lo que permite actuar temprano para evitar la carestía transdisciplinaria del riesgo de desastres. Por
de alimentos. Por ejemplo, el trabajo de la iniciativa ejemplo, el análisis de radio ocultación del Sistema
Monitor de Cultivos del Grupo de Observaciones de Global de Navegación por Satélite es una técnica de
la Tierra para el Monitoreo Agrícola Global (Borges et teledetección por satélite que perfila la atmósfera y la
al., 2022). Estas técnicas también pueden utilizarse ionosfera de la Tierra con una alta resolución vertical
para monitorear los efectos del deterioro de la y una cobertura global empleando las mediciones
calidad del aire por los incendios forestales u otro recibidas por los satélites de órbita baja de la Tierra
tipo de contaminación atmosférica. Por ejemplo, (Chen et al., 2021; Oyola-Merced et al., 2022). Se trata
en América del Norte se está usando una técnica de una técnica que se ha utilizado para controlar las
analítica de observación de la Tierra para estudiar concentraciones de carbono negro, que es un factor
los desencadenantes ambientales del deterioro de la importante de la contaminación producida por los
calidad del aire a escala regional y mundial. Esto se incendios forestales y una gran amenaza para la salud
combina con la información existente y emergente pública cuando se transmite por el aire (gráfico 11.1).
sobre la concentración de aerosoles que procede de

Gráfico 11.1 Anomalías de la concentración de carbono negro en la temporada de incendios (μg/m3) durante la temporada de
incendios forestales de California en 2020

Fuente: Oyola-Merced et al. (2022), basado en 20 años de datos de la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA)
(NASA, 2019)

162
El gráfico  11.1 muestra las anomalías de 11.2 Ventajas únicas de los
concentración de carbono negro en microgramos
de contaminante gaseoso por metro cúbico de aire datos de observación de la
ambiente (μg/m3) durante la temporada de incendios Tierra para evaluar riesgos
forestales de 2020 en California. Calculado a partir de
20 años de análisis retrospectivo de la era moderna y daños
de la NASA para investigación y aplicaciones
(versión 2) (Oyola-Merced et al., 2022), ilustra cómo Los métodos de aprendizaje automático se están
los datos ya recopilados a lo largo de muchos años aplicando a las fuentes de macrodatos para ayudar
pueden utilizarse para establecer referencias que a reducir la brecha de datos. Esto puede generar
demuestren los cambios y las anomalías de los nuevas ideas a partir de datos que serían imposibles
acontecimientos en curso. de obtener manualmente.

Los problemas de calidad de los datos están Los satélites que generan varios terabytes
relacionados con el detalle espacial y temporal (1 terabyte = 1.000 gigabytes) de datos al día están a
de los datos de riesgo, así como con la falta de la vanguardia de las estrategias de uso de macrodatos
definiciones estándar para el impacto y otros para la RRD. La observación de la Tierra (que se refiere
posibles sesgos en los procesos de recopilación de al uso de tecnología satelital, aérea y de drones para
datos (OCHA, 2021b). Una gran carencia en materia observar el planeta) ya se ha utilizado ampliamente
de datos es que los datos sobre el impacto de un para supervisar los impactos de los desastres y
determinado desastre solo suelen recopilarse en el su recuperación. Durante un suceso catastrófico,
período inmediatamente posterior al impacto, lo que 17 agencias espaciales internacionales comparten los
limita comprender las repercusiones secundarias y datos de sus flotas de 61 satélites, de forma gratuita, a
a largo plazo y la eficacia que tienen las actividades través de la colaboración de la Carta Internacional sobre
de recuperación del desastre. Espacio y Grandes Desastres. Esto permite coordinar
los recursos y los conocimientos especializados
También es posible que haya datos disponibles, pero para activar una respuesta rápida. Cada vez más,
sean difíciles de utilizar (por ejemplo, que no estén las empresas privadas también publican imágenes
disponibles en un formato legible mecanizadamente), y datos relacionados con los desastres. Dado que
lo que limita en gran medida su uso potencial. Esto los riesgos climáticos que causan los desastres van
ha supuesto un problema para los datos de COVID-19 acompañados de determinados tipos de nubes, los
en algunos contextos humanitarios (OCHA, 2021b). densos registros temporales tipo “carrete” de las
Además, la participación de múltiples actores en la nubes que proceden de los datos de observación
recopilación de datos significa que no siempre son de la Tierra son ahora mejores para proporcionar
interoperables, lo que dificulta que los sistemas de evaluaciones de impacto más cercanas al tiempo real.
información intercambien datos y que los expertos en
riesgos puedan extraer información de ellos. Varias Lo más habitual es que los datos de los satélites
iniciativas están tratando de abordar estas cuestiones se utilicen para mejorar el conocimiento de
proporcionando normas para intercambiar datos entre las amenazas. Las sequías, las tormentas, los
organizaciones, un marco coherente para describir y terremotos, los volcanes, los cambios en las
compartir los tipos de datos más comunes utilizados corrientes oceánicas, la subida del nivel del mar
en la evaluación de riesgos, y normas para informar y las condiciones meteorológicas extremas son
sobre los modelos analíticos (GFDRR et al., 2021; objeto de un seguimiento periódico por parte de los
OCHA, 2021b; Google, s. f.). instrumentos de los satélites. Se utilizan para la alerta
temprana de sucesos peligrosos y para comprender
Los problemas señalados en esta sección suelen los cambios climáticos a largo plazo y sus posibles
ser el resultado de la falta de recursos, capacidad repercusiones en las personas y el planeta. Sin
técnica y orientación que reciben los agentes que embargo, los satélites también intervienen en la RRD
participan en la recopilación de datos, junto con una proactiva, sobre todo en relación con las previsiones
infraestructura, normas y apoyo deficientes para meteorológicas estacionales.
poner a disposición la información sobre riesgos.
Estos problemas pueden abordarse mediante una Los datos de observación de la Tierra complementan
priorización de alto nivel de los datos, que incluya los datos recopilados en el terreno y desempeñan
financiación a largo plazo para las iniciativas un papel fundamental en la evaluación y reducción
existentes y las nuevas, inversiones en la creación de riesgos, con tres ventajas principales. En primer
de capacidades y leyes que favorezcan una gestión lugar, los satélites captan imágenes sobre toda la
ética y eficaz de los datos personales. masa terrestre, lo que crea un registro de datos
coherente y completo, incluso sobre los lugares
más remotos. En segundo lugar, los datos de los

163
satélites son espacialmente explícitos, con una más granular y no intrusivo para comunidades a
granularidad espacial fina, y la escala de los datos las que, de otro modo, sería difícil acceder, como
pertinentes a nivel local suele resolverse a escala las comunidades geográficamente remotas o
de barrio o incluso de edificio. En tercer lugar, una los migrantes en situaciones de conflicto, que
ventaja menos destacada de los datos satelitales podrían ser rastreados con mayor seguridad por
reside en que se recopilan de forma constante a lo los trabajadores humanitarios utilizando datos
largo del tiempo y se archivan continuamente. satelitales. Los datos satelitales también pueden
permitir el análisis de tendencias a lo largo del
A pesar de las innovaciones y ventajas de los
tiempo cuando podría ser imposible contar con
datos por satélite, no pueden sustituir del todo a
otros datos históricos. Además, puede resultar muy
las evaluaciones sobre el terreno y a los métodos
provechoso cartografiar el grado de exposición de las
de encuesta tradicionales. Estos mecanismos son
comunidades fusionando los datos de los satélites
esenciales para realizar evaluaciones basadas en la
con otras fuentes de datos procedentes de censos,
teledetección, para entrenar modelos informáticos de
encuestas, registros de llamadas, medios sociales o
aprendizaje profundo y para evaluar los numerosos
bases de datos espaciales recopilados en el terreno.
aspectos y tipos de riesgo que no resultan observables
desde el espacio. Algunos ejemplos son la sensibilidad Las innovaciones recientes han utilizado los satélites
de los edificios ante una amenaza, la capacidad para medir el grado de exposición a las amenazas de
de adaptación de las poblaciones expuestas o el los asentamientos, las personas y las infraestructuras,
aumento del riesgo social derivado de la desigualdad y para evaluar la vulnerabilidad y la resiliencia.
y la discriminación, como la violencia de género, Los avances en las mediciones por radar pueden
durante los desastres y la recuperación. Se han emplearse ahora para evaluar los daños en edificios,
utilizado datos satelitales y métodos de aprendizaje los hundimientos y otros daños físicamente evidentes
profundo para estimar variables económicas de los (Pritchard y Yun, 2018; Ge et al., 2020). Las imágenes
hogares, como la pobreza o la riqueza de activos, que ópticas de muy alta resolución, junto con los progresos
influyen en la capacidad de adaptación (Jean et al., en los métodos de extracción automatizada, se han
2016; Yeh et al., 2020). Sin embargo, muchas otras usado para cuantificar el grado de exposición física
variables demográficas se evalúan mejor mediante de edificios vulnerables a una amenaza concreta,
encuestas sobre el terreno. o para medir los daños mediante imágenes previas
(tomadas en circunstancias normales antes de un
Otros conjuntos de datos pueden servir para aclarar
desastre) y posteriores (tomadas después de los
las imágenes satelitales proporcionando contexto;
impactos de una amenaza) (Ehrlich y Tenerelli, 2013).
pueden utilizarse después del desastre como datos
Algunas iniciativas humanitarias han intentado utilizar
de entrenamiento para futuros modelos y también
imágenes o estudios con drones para agilizar la
almacenarse para compararlos en desastres futuros.
planificación logística durante una crisis, pero pueden
Por ejemplo, los conjuntos de datos existentes y
resultar intrusivos para las poblaciones vulnerables y
nuevos de las encuestas sobre el terreno pueden
arriesgados para los encargados de recopilar los datos.
incluir encuestas periódicas sobre los medios de vida
Además, el uso de drones podría llegar a infringir las
realizadas por los gobiernos y las organizaciones
leyes locales. Los datos por satélite son más seguros y
internacionales, que pueden funcionar como una forma
menos intrusivos para las poblaciones afectadas.
de censo, y así proporcionar datos longitudinales para
identificar zonas con altos índices de vulnerabilidad Un producto satelital que evalúa las luces nocturnas
socioeconómica. Luego, durante un desastre, se (el conjunto de productos Black Marble de la NASA)
usan encuestas para evaluar las necesidades se ha aplicado en América del Norte para rastrear
humanitarias, como el agua y el saneamiento, los los impactos de los grandes desastres en la red
alimentos y los suministros sanitarios básicos, lo eléctrica. También identifica las vulnerabilidades del
que incluye el género y otras dimensiones sociales sistema eléctrico (Román et al., 2018). En 2017, los
de las necesidades (OCHA, s. f.). Estos datos pueden devastadores impactos del huracán María en Puerto
complementarse con las encuestas realizadas por Rico causaron el apagón más largo de la historia
las organizaciones de refugiados y migrantes para de los Estados Unidos. Black Marble se utilizó
hacer un seguimiento de las llegadas y salidas de los para mapear los cortes y rastrear la distribución
campamentos, así como con los datos sobre el uso de la recuperación durante los siguientes 120 días,
de la tierra o las infraestructuras que pueda haber identificando las comunidades con los impactos más
recopilado el gobierno (OIM, 2019). persistentes, principalmente en las regiones rurales
y montañosas de la isla de difícil acceso (Román et
Desde el punto de vista de la modelización, la
al., 2019). El gráfico 11.2 presenta una imagen previa
combinación de datos satelitales y socioeconómicos
antes del huracán y dos imágenes posteriores a los 2 y
presenta numerosas ventajas (Jean et al., 2016).
5-6 meses después de este (visualizaciones basadas
Permite un proceso de recopilación de datos

164
Gráfico 11.2. Imágenes satelitales que muestran los cortes de energía en Puerto Rico después del huracán María (2017)

Vista de la línea de base (antes de la tormenta) de las luces nocturnas de Puerto Rico
SAN JUAN

Gurabo Fajardo

Mayagüez Caguas Las Piedras

Humacao

Ponce

Promedio de luces nocturnas 2 meses (20 sep-20 nov) después del huracán María
SAN JUAN

Gurabo Fajardo

Mayagüez Caguas Las Piedras

Humacao

Ponce

Promedio de luces nocturnas 5-6 meses después del huracán María

SAN JUAN

Gurabo Fajardo

Mayagüez Caguas Las Piedras

Humacao

Ponce

Los límites y nombres mostrados y las designaciones utilizadas en este mapa no implican la aprobación
ni la aceptación oficial de las Naciones Unidas.

Nota: Esta vista de Puerto Rico refleja la cantidad de días sin electricidad. El verde y el amarillo representan menos días
sin electricidad (0-60), y el rojo y el rosa muestran más días (120-180).
Fuente: Black Marble de NASA para Zotero (Elkins, 2018)

165
Peatones con mascarillas debido a la peligrosa neblina de la ciudad

Créditos: © Shutterstock/Lens Hitam

en los datos de Black Marble). Muestran el impacto necesitan para cumplir un determinado objetivo
y la recuperación de la red eléctrica a través del de precisión al describir cuándo una determinada
indicador de las luces por la noche. condición de sequía causará inseguridad alimentaria
(Enenkel et al., 2020).
El análisis de riesgos seguirá beneficiándose de los
futuros avances en la resolución espacial, temporal Las aplicaciones de estos datos también están
y radiométrica de los sensores ópticos empleados mejorando la forma en que se prestan las ayudas y
para cartografiar las estructuras e infraestructuras los seguros. Las alternativas para mejorar la rapidez
edificadas críticas. Un estudio sobre los incendios y la orientación de la ayuda incluyen soluciones
a gran escala ocurridos en 2015 en Kalimantan y de macrodatos, por ejemplo, el uso de imágenes
Sumatra (Indonesia) reveló que se quemaron más de satelitales de la luz del día o registros de detalles
2,6 millones de hectáreas de bosques, turba y otras de llamadas para predecir la pobreza y mejorar la
tierras, lo que produjo una espesa bruma de humo precisión de la orientación.
que los vientos recogieron y llevaron a los países
vecinos (Finnigan, 2019). Se calcula que afectó El largo archivo de datos satelitales será cada
a cerca de 185 millones de personas. Además, vez más valioso para ajustar preventivamente
se elaboraron algunos modelos para estimar el los modelos de riesgo, al igual que para tener
número de muertes excesivas en la región por la en cuenta los datos históricos sobre amenazas
exposición a la neblina de humo: sin embargo, estas recurrentes y cómo la repetición de fenómenos
estimaciones variaron mucho, de modo que no hay pone de manifiesto vulnerabilidades subyacentes
cifras confirmadas (Page-Tan, 2022). y modifica la respuesta y la capacidad de las
poblaciones afectadas. Por ejemplo, a finales de
Entre los aspectos interesantes de los sistemas de 2019 y principios de 2020, un enjambre de terremotos
alerta temprana por satélite aparece la capacidad de golpeó a Puerto Rico, entre ellos 11 que fueron de
controlar los falsos positivos y los falsos negativos magnitud 5 o superior. El análisis de imágenes
de las alertas mediante un análisis interactivo satelitales Black Marble de la NASA volvió a
y a demanda. Esto ayuda a los profesionales a mostrar impactos en la red eléctrica, y dejó claro
comprender exactamente la cantidad de datos de que estos impactos se distribuyeron en un patrón
campo verificados que deben utilizar para cumplir sorprendentemente similar a los impactos del
determinados objetivos de precisión. Por ejemplo, huracán María dos años antes (gráfico 11.2 anterior),
una pregunta a la que responder de forma interactiva a pesar de ser un tipo de amenaza completamente
podría ser cuántos datos sobre los hogares se diferente (Román et al., 2018). Así, la evaluación de

166
Recuadro 11.1. De las descripciones narrativas a la cuantificación del riesgo: el riesgo sistémico en el sector del cacao

El proyecto Efectos Remotos del Clima y su Impacto en la Sostenibilidad, la Política y el Comercio Europeos
utiliza descripciones narrativas climáticas, un enfoque novedoso que combina métodos cualitativos y
cuantitativos, para modelizar los efectos del clima en la sociedad y la economía. Las descripciones narrativas
son impulsadas por las partes interesadas, las cuales evalúan los posibles impactos climáticos en la sociedad
a través de actividades anecdóticas y de exploración. En lugar de asignar probabilidades, las descripciones
narrativas exploran escenarios futuros verosímiles, basados en simulaciones y proyecciones climáticas.

Como parte del proyecto, se creó una descripción narrativa sobre el cacao con expertos en la materia,
como productores, importadores europeos y representantes de la sociedad civil y el gobierno. El objetivo
del ejercicio era comprender las percepciones del riesgo climático de las partes interesadas en el sector
del cacao e identificar sus necesidades de datos, información y análisis para responder a los fenómenos
extremos inducidos por el cambio climático, ahora y en el futuro.

El riesgo sistémico se definió como fenómenos complejos, tales como la coincidencia de períodos de calor y
sequía u otras estructuras de correlación, no linealidades y puntos de inflexión, efectos en cascada o circuitos
de retroalimentación. Además, se consideraron los aspectos temporales, como las crisis simultáneas y las
tendencias o retrasos a largo plazo. Si se omiten los factores de riesgo sistémico en los modelos de riesgo,
se pasan por alto o se subestiman riesgos importantes. Se preguntó a las partes interesadas del sector
del cacao sobre los factores de incertidumbre, además del riesgo sistémico. Entre ellos, se encuentran
las lagunas de conocimiento por falta de datos o porque se descuidan e ignoran vínculos y variables
sustanciales. A veces, la información importante está restringida a un determinado grupo de personas, en
una determinada disciplina o a una zona geográfica concreta.

También se preguntó a las partes interesadas sobre las repercusiones del cambio climático en el sector
del cacao en África Occidental. La descripción narrativa resultante identificó los patrones erráticos de las
precipitaciones provenientes de los cambios climáticos como amenazas climáticas clave que condujeron
a la incertidumbre sobre los tiempos de siembra, la reducción en la calidad de los granos de cacao o
las pérdidas de las cosechas. Entre las posibles estrategias de reducción del riesgo y de adaptación se
encuentran la instalación de sistemas de riego, la reforestación o la conservación del agua del suelo.

Abandonar la producción de cacao y cambiar de cultivo resulta difícil, ya que el cacao es un cultivo perenne
que produce durante períodos de hasta 60 años. Cuando se les preguntó por el riesgo sistémico y la
información que suele omitirse en los análisis de riesgo, las partes interesadas señalaron la importancia
cultural de las plantas de cacao como un eslabón ignorado. Los árboles de cacao se consideran símbolos
de estatus en algunas comunidades. Por lo tanto, los agricultores pueden mostrarse reacios a cambiar de
cultivo, incluso cuando la producción ya no es económicamente viable. Las interdependencias entre las
perturbaciones climáticas, las plagas y la gestión de los cultivos se mencionaron como factores relevantes
a los que no se ha prestado suficiente atención hasta ahora. En particular, se hace necesario comprender
mejor la relación entre los patrones climáticos cambiantes y enfermedades como la vaina negra.

Dadas las cambiantes condiciones climáticas y otras amenazas, los agricultores podrían decidir cambiar
la producción a otros cultivos, como el caucho. No está claro si esto ocurrirá o cuándo ocurrirá, pero se
ha identificado como un punto de inflexión con consecuencias sobre todo en la industria del chocolate,
que depende de un suministro estable de cacao. En un siguiente paso, el riesgo climático y su impacto
en el suministro de cacao podría cuantificarse utilizando uno o más de una amplia gama de métodos
cuantitativos para estimar el riesgo sistémico complejo para la sociedad (Forrester, 1968; Jensen, 1996;
Elwert, 2013; Macmillan et al., 2016).

El gráfico 11.3 muestra los elementos clave de la narración descriptiva del cacao elaborada en un taller del
proyecto Efectos Remotos del Clima y su Impacto en la Sostenibilidad, la Política y el Comercio Europeos,
basada en las opiniones de las partes interesadas sobre los impactos del cambio climático en el sector del
cacao en África Occidental.

167
 Gráfico 11.3. Historia del cacao: impactos del cambio climático en África Occidental

SOLIDEZ/INFLEXIBILIDAD
DEL SECTOR DEL CACAO:
ACCESO • Respuesta limitada a los
No hay acceso a la LIMITADO A LA cambios de precios
financiación por falta de FINANCIACIÓN • Posibilidad limitada de
datos sobre la agricultura cambiar de cultivo
a pequeña escala • Opción de gestión
limitada durante la
temporada de cultivo
TENSIÓN SOCIAL EN • Se necesita más
LAS COMUNIDADES: flexibilidad ante el
INTERVENCIÓN:
La tecnología de cambio climático cuando
previsión meteorológica
• Riego
• Conservación del los conocimientos
es más importante que CAMBIO tradicionales ya
la experiencia de las agua del suelo
A OTROS no funcionan
personas mayores • Reforestación
CULTIVOS
alrededor de APOYO PARA
las plantaciones MINIMIZAR
de cacao LOS EFECTOS
LAS ÁREAS DE
DEL CAMBIO
PRODUCCIÓN
Correlación entre la CLIMÁTICO
PODRÍAN
gestión, las plagas y las MOVERSE
perturbaciones climáticas (PERO LLEVARÁ
ESTRUCTURA • Baja precipitación
• Patrones de lluvia TIEMPO)
DE LA GRANJA:
AUMENTO erráticos
Pequeños MONO-
DE LAS • Altas
agricultores y CULTIVO
PLAGAS temperaturas
cooperativas

RETRASO EN LA DISMINUCIÓN DEL

MAYOR APARICIÓN/ VOLUMEN DE
Valor cultural de INCERTIDUMBRE PREVISIBILIDAD CACAO EN LA
la producción de SOBRE LOS DE LAS UNIÓN EUROPEA
cacao (símbolo TIEMPOS DE PRECIPITACIONES PROCEDENTE
DISMINUCIÓN
de estatus: más SIEMBRA DE ÁFRICA
importante que DE LA
CAMBIOS OCCIDENTAL
los indicadores IDONEIDAD
EN EL
de precios) EFECTOS DEL TERRENO
TIEMPO DE
NEGATIVOS
LA SIEMBRA SIEMBRA
SOBRE LA
SE REALIZA
CALIDAD Y EL Abandonar la
DEMASIADO
TAMAÑO DE producción de cacao
PRONTO/
LOS GRANOS
DEMASIADO
Vainas más
TARDE
pequeñas
La información sobre la Puntos de inflexión
siembra y el clima no está
disponible en todas las escalas

Fuente: narración descriptiva del cacao, desarrollada durante un taller del proyecto RECEIPT (2020)

las imágenes de satélite en la misma zona a lo largo en la comprensión y ayudar a verificar los modelos,
del tiempo, y durante múltiples desastres recurrentes, como se indica en un estudio de caso sobre el cacao
se utilizó para identificar tendencias y comprender (recuadro 11.1). Estos enfoques son especialmente
las vulnerabilidades subyacentes en el sistema de útiles para contextualizar la comprensión de los
transmisión y distribución de electricidad. datos estadísticos o de observación de la Tierra en un
contexto concreto, analizando las tendencias pasadas
Muchos de los métodos vigentes de comprensión y y las aspiraciones futuras.
evaluación del riesgo de desastres tienden a ignorar
las causas históricas crónicas y duraderas de la
vulnerabilidad y la naturaleza sistémica del riesgo, lo 11.3 Los métodos de
que conduce a decisiones poco fundamentadas. Los
enfoques estrechos, estáticos y basados en datos
aprendizaje automático
también pueden subestimar la necesidad de equilibrar pueden cambiar las reglas
las consecuencias positivas y negativas del riesgo en
todos los sistemas y subsistemas (Kanji et al., 2022b).
del juego, pero presentan
Los creadores de modelos de riesgo de desastres advertencias y riesgos
están encontrando cada vez más formas innovadoras
Derribar las barreras tecnológicas que impiden
de combinar las consultas a las partes interesadas
usar los datos de observación de la Tierra no
con métodos cuantitativos para cubrir las lagunas
significa necesariamente que la precisión de las

168
observaciones y los análisis mejore o se acerque El uso de datos de teledetección por satélite también
a la perfección. Al igual que los modelos basados puede conducir a un sesgo de generalización si no
en datos, ninguna observación por satélite es una hay suficientes datos de campo o socioeconómicos.
representación perfecta de la realidad sobre el Por ejemplo, la fotointerpretación de imágenes de
terreno, incluso cuando se combina con datos satélite se aprovecha para analizar infraestructuras
socioeconómicos y de campo verificados. viarias y zonas residenciales o para conocer la
vulnerabilidad de la población a los riesgos físicos
Los datos socioeconómicos deben utilizarse en un lugar determinado. Algunos atributos de estas
de manera que se minimicen las limitaciones, características pueden deducirse directamente de
los problemas de privacidad e identificación, forma automatizada, por ejemplo, clasificando las
las imprecisiones y los sesgos que aumentan el características de las imágenes —como los tejados
riesgo personal y la injusticia. Tampoco debe crear de los edificios— en función de sus materiales o
ineficiencias y errores en la toma de decisiones. Por sus formas. Sin embargo, en numerosos casos,
ejemplo, existe un gran riesgo de “reidentificación” de la teledetección por satélite está limitada en su
las personas al combinar conjuntos de datos que no capacidad de etiquetar con precisión un rasgo
las identificarían si se emplearan por separado. Esto con las mismas características observables sobre
preocupa de manera particular cuando los datos el terreno. Un edificio puede ser una escuela, un
anonimizados se superponen, lo que puede producir hospital, una residencia o un local comercial,
el “efecto mosaico” de recomponer la imagen de pero distinguirlos desde el espacio es a menudo
los datos personales (McInerney, 2020). Resulta imposible. Con frecuencia, estos y muchos otros
especialmente arriesgado en situaciones de conflicto tipos de observaciones auxiliares solo pueden
en las que la posición de las poblaciones vulnerables, realizarse sobre el terreno y utilizarse para entrenar
si se conoce, puede dar lugar a más violencia (Kaurin, y probar modelos de aprendizaje automático que
2019), o cuando los intervinientes prestan servicios clasifican las imágenes de satélite (Kontgis et al.,
confidenciales relacionados con la violencia de 2021). Por lo tanto, puede surgir un sesgo cuando
género en contextos en los que las víctimas o una situación compleja se reduce a una narración
sobrevivientes pueden enfrentarse a sanciones demasiado simplista. Se debe tener en cuenta el
legales, al estigma social o a recriminaciones impacto que estas simplificaciones tienen en las
violentas (Gaillard et al., 2017; Bhalla, 2018; GBVIMS, poblaciones vulnerables (GFDRR et al., 2021).
2021; Call to Action Partners, s. f.).

Por lo tanto, un factor importante que limita el 11.4 Perspectivas localizadas

uso de datos para evaluar riesgos es la falta de
una gestión segura, ética y eficaz de los datos de la información climática: el
personales y no personales. La implementación caso de los pequeños Estados
de la responsabilidad de los datos en la práctica
suele ser incoherente dentro de los contextos insulares en desarrollo
y las organizaciones de respuesta y entre ellos,
La comprensión del riesgo sistémico es un reto en
sobre todo en lo que respecta a las repercusiones
muchos PEID, a pesar de sus altos niveles de exposición
socioeconómicas de los desastres (IASC, 2021).
y del creciente riesgo del cambio climático. Esto se
Esto se debe principalmente a la falta de definiciones
debe a la reducida gama de información climática
y normas comunes, y a las incoherencias asociadas
pertinente y verificada disponible, a la escasez de
a la comprensión y el uso de la gobernanza de datos,
agregación de datos económicos y a su análisis en un
lo que incluye las funciones y responsabilidades de
contexto de desastres y clima, así como a las barreras
las diferentes partes interesadas.
culturales para entender las perspectivas locales.
Los datos por satélite aportan precisión en contextos Factores subyacentes como los elevados costos de
en los que las encuestas o los datos socioeconómicos las transacciones, la dependencia del capital externo y
no lo harían, pero también hay numerosos casos en las altas tasas de endeudamiento agravan el reducido
los que las poblaciones en movimiento no quieren ser tamaño, las limitaciones de recursos humanos y la
rastreadas. Se ha informado sobre la utilización de vulnerabilidad de los PEID.
estos datos para identificar zonas en las que podría
Se está trabajando para mejorar la calidad y
haber niños, con el fin de reclutarlos para las milicias u
cantidad de la información de observación de la
organizaciones terroristas, o para atacar con violencia
Tierra y los servicios climáticos para los PEID, así
a migrantes apátridas. Aunque hay casos en los que se
como la capacidad y las aptitudes de sus Servicios
pueden emplear estos datos, la privacidad, protección
Meteorológicos e Hidrológicos Nacionales (Grupo de
y ciberseguridad de las poblaciones vulnerables
Estudios Climáticos Mona, 2020). Sin embargo, las
deben custodiarse y tenerse siempre muy en cuenta.

169
mejoras en varios niveles se han visto frenadas por
los desafíos en la recopilación de datos para islas
11.5 Una mente de colmena
pequeñas, la resolución de los modelos climáticos impulsada por datos: reforzar
globales, las redes de observación limitadas y
fragmentadas, las interrupciones en la transmisión las decisiones mediante el
de datos por satélite y la dificultad para acceder a la diseño conjunto
información climática y difundirla (Sem, 2007).
Dar sentido a los datos en el contexto de los
Un estudio sobre las barreras y los factores complejos procesos de gestión de riesgos significa:
facilitadores de la demanda y el uso de la información (a) comprender el papel de las partes interesadas
climática en el Caribe mostró que, aunque la en diferentes escalas; (b) diseñar conjuntamente
financiación sigue siendo un factor crítico, se las soluciones; y (c) desarrollar herramientas o
necesita una amplia gama de condiciones propicias plataformas que vinculen la amenaza con los datos
para usar la información climática con efectividad. socioeconómicos y de otro tipo con objetividad
Las barreras más citadas están relacionadas con y transparencia (Egan et al., 2018). Este tipo de
la aplicación de la información climática dentro enfoque de mente de colmena puede ayudar
del contexto local, incluidas las limitaciones en la a verificar y probar los modelos, garantizar la
interpretación de los datos, la idoneidad de su formato flexibilidad y proporcionar conocimientos a pesar
o la pertinencia para la región, la visualización de los de la incertidumbre inherente que se manifiesta
datos, la disponibilidad en tiempo real y el nivel de a través del riesgo complejo y sistémico. Se trata
certidumbre (Dookie et al., 2021). de procesos que requieren incluir a las partes
interesadas, los generalistas, los especialistas y
En el estudio del Caribe también se puso de las comunidades de riesgo. También necesitan una
manifiesto un escaso conocimiento de la comprensión mutua de la terminología y la jerga, así
información sobre el clima (por ejemplo, los como la identificación colaborativa de los cuellos de
funcionarios de los organismos locales pueden botella y las soluciones. Además, estos esfuerzos
no saber que existen datos o dónde acceder a exigen un vínculo directo con los mecanismos de
ellos). Los entrevistados sugirieron la necesidad gobernanza, las finanzas y los procesos políticos
de contar con información climática “adaptada para garantizar la aplicación de los conocimientos.
a la acción” y de fácil aplicación por parte de los
usuarios, que incluyera los datos contextuales Estos procesos mentales pueden desempeñar un
insulares o los datos sectoriales pertinentes, y que papel crucial a la hora de contextualizar conceptos
abarcara los impactos o beneficios cuantitativos como la vulnerabilidad y el grado de exposición
que se derivaran de adoptar las medidas sugeridas. en términos locales, de un modo que los índices
Asimismo, el estudio identificó la necesidad de numéricos suelen pasar por alto. Por ejemplo, en el
mejorar el conocimiento de la información climática, marco de una investigación más amplia, se realizó
el acceso a ella y la colaboración sobre esa misma un análisis para medir cómo la resiliencia afectaba
información (Dookie et al., 2021). al riesgo de COVID-19 en Chicago (Estados Unidos).
El gráfico  11.4 muestra cómo cuatro índices de
Los proveedores de datos climáticos, los usuarios vulnerabilidad social diferentes clasifican a las
y los responsables de la toma de decisiones deben mismas poblaciones que viven en la zona urbana
ser conjuntamente conscientes de los contextos de Chicago: los tonos azules más oscuros indican
y las complejidades específicos de cada lugar y, las zonas de la comunidad con puntuaciones de
además, deben participar en el diálogo sobre las vulnerabilidad social más altas (Lewis et al., 2022).
ventajas de utilizar observaciones de la Tierra para
tomar decisiones. En definitiva, hay que reducir la Las lagunas entre las fuentes de datos de
preocupación por la incertidumbre, minimizando teledetección, modelización y oficiales y lo que ocurre
esa incertidumbre y desarrollando la comprensión sobre el terreno son, a menudo, demasiado grandes
sobre la mejor manera de usar datos que son para que los datos puedan utilizarse con éxito en
intrínsecamente inciertos; traducir los datos la toma de decisiones (Osgood et al., 2018). Sin
en información comprensible sobre el riesgo; y embargo, los procesos participativos y los enfoques
romper las barreras que impiden la coproducción, de colaboración masiva suelen rellenar estas lagunas,
reconociendo y aceptando las necesidades y sobre todo gracias a los avances en la tecnología
preocupaciones locales. de las comunicaciones. Por ejemplo, los modelos
de rendimiento agrícola por teledetección pueden
requerir información sobre la ubicación del cultivo y
la fecha de siembra para reflejar adecuadamente las
producciones reales. Los cultivos, las ubicaciones

170
Gráfico 11.4. Puntuaciones de vulnerabilidad social en las zonas comunitarias de Chicago, derivadas de cuatro modelos diferentes

Notas: IDHD = índice de desarrollo humano ajustado a la desigualdad (PNUD); DSS = determinantes sociales de la salud; IVS = índice
de vulnerabilidad social; UIC = puntuación del factor de riesgo de la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Illinois Chicago.
Los cuatro modelos de vulnerabilidad social ilustrados para el mismo mapa de zonas comunitarias de Chicago son: el índice de
vulnerabilidad social de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos (arriba a la izquierda);
la evaluación sobre los determinantes sociales de la salud del Departamento de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos
(arriba a la derecha); el índice de desarrollo humano ajustado a la desigualdad del PNUD (abajo a la izquierda); y la puntuación de los
factores de riesgo de la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Illinois de Chicago (abajo a la derecha). La variación de color en
los cuatro gráficos no sugiere que ninguno sea incorrecto, sino que están componiendo la imagen de la vulnerabilidad y ponderando
las variables de manera diferente. Es precisamente este tipo de variación el que puede debatirse y comprenderse a través de procesos
que involucren múltiples partes interesadas, de modo que los modelos reflejen mejor las circunstancias locales y se comprendan los
matices desde el principio para evitar errores (Lewis et al., 2022).
Fuente: Lewis et al. (2022)

171
y las siembras pueden introducirse en el modelo conciliación de datos y el diseño de modelos/
mediante estudios adicionales de teledetección. No productos se realizan a escala, con el público en el
obstante, ante una sequía, el agricultor debe tomar centro del proceso de datos y diseño. A menudo se
decisiones y puede optar por plantar diferentes describen como recopilación de datos crowdcore,
cultivos en lugares distintos a los de los mapas de un método que utiliza enfoques de colaboración
cultivos estáticos. Las fechas de siembra no se masiva que implican a un gran número de personas
basan en la pluviometría que indican los satélites, en múltiples flujos de trabajo, interactuando de
sino en la disponibilidad de mano de obra agrícola. Un forma coordinada para depurar y procesar los datos
agricultor puede decidirse a resembrar con un cultivo y proporcionar información a los algoritmos.
diferente después de un comienzo de temporada
problemático. Estas diferencias deben tenerse en Los factores psicológicos y políticos pueden
cuenta en los datos, y los agricultores y quienes sesgar las respuestas en los procesos de consulta
los rodean deben disponer de la mejor información comunitaria. Los datos de los grupos de discusión
para tomar las mejores decisiones. Por lo tanto, los y de los procesos de crowdcore son diferentes a los
modelos requieren aportes que potencialmente vayan de los sensores, y deben tratarse de forma diferente,
más allá de la exactitud de los mapas de cultivos, las sin suponer que los sesgos son aleatorios y que, por
estimaciones de precipitaciones o la precisión del ese motivo, se promediarán a medida que aumente
modelo en el crecimiento de los cultivos. También es el tamaño de los datos. Puede resultar demasiado
necesario reflejar la situación adicional e inobservable difícil obtener información precisa a partir de los
sobre el terreno, que abarca la dinámica impulsada recuerdos, que pueden estar sesgados hacia sucesos
por el hombre. particulares con fuertes desencadenantes. A su vez, los
informes pueden estar sesgados debido a incentivos
Las técnicas de teledetección y los modelos económicos si, por ejemplo, un agricultor puede
elaborados a partir de observaciones de la Tierra obtener más recursos informando estratégicamente
incluyen incertidumbres e imprecisiones inherentes. sobre determinados fenómenos. Los procesos, las
Cuando se comparan las estimaciones de fuentes tecnologías y el acceso a las comunicaciones pueden
alternativas, se presentan diferencias que hay que estar sesgados para amplificar las voces de los
conciliar. En esta conciliación, las contribuciones de poderosos y atenuar las perspectivas de las mujeres
expertos locales y las personas representadas por y las comunidades marginadas.
los datos constituyen un ingrediente esencial para
obtener datos que reflejen la verdadera situación. Hay que seguir trabajando para afrontar estos
Incluso en aquellas situaciones en las que se cuenta retos, así como para elevar la rentabilidad y el
con una representación precisa, los aportes locales alcance de los enfoques e incorporarlos de forma
son importantes para conciliar las perspectivas y más profunda y eficiente a los procesos de diseño
expectativas con los datos, para orientar las acciones, y ejecución de los proyectos. Resulta valiosa la
para explicar por qué se adopta una medida o para investigación sobre las estrategias para identificar
explicar por qué se pide a las personas que realicen y abordar los desafíos psicológicos o mentales en
acciones o sigan protocolos. la recopilación y para incentivar que se presenten
informes precisos mediante estímulos financieros o
En el ámbito del cambio climático, una nueva la ludificación (Osgood et al., 2018). La ludificación
generación de “traductores de la ciencia del clima” consiste en usar elementos de diseño de juegos
está evolucionando para romper los compartimentos en contextos no lúdicos para educar, incentivar,
estancos entre proveedores de datos, analistas, recopilar información y conciliarla con los jugadores.
desarrolladores de modelos y responsables de la
toma de decisiones (Enenkel y Kruczkiewicz, 2022). La investigación para identificar mejor las
Como se detalla en el capítulo 9, se están probando necesidades de datos de las mujeres y los grupos
diversos enfoques, como en la comunicación marginados también es esencial para comprender
de riesgos basada en las relaciones con las mejor qué procesos participativos y de crowdcore
comunidades en Kenya (recuadro 11.2). son eficaces, y dónde hay lagunas importantes
que deben abordarse por otros medios, como la
Ahora hay formas de recurrir a las comunidades investigación cualitativa.
afectadas para recopilar datos a gran escala y
en plazos cortos (Enenkel et al., 2020). Con la Cada vez hay más pruebas que indican que algunos de
ayuda de la tecnología y el rápido crecimiento de los efectos previstos del cambio climático sobre los
la disponibilidad de las telecomunicaciones, los agricultores, pescadores, pastores y otros productores
procesos participativos se tornan posibles en un de alimentos en forma de fenómenos meteorológicos
tipo de colaboración masiva relativamente nuevo: o climáticos extremos pueden reducirse mediante
procesos en los que la recopilación de datos, la mecanismos de financiación del riesgo de desastres

172
Recuadro 11.2. Creación de relaciones y competencias entre los profesionales de los medios de comunicación y
los científicos del clima en el condado de Baringo (Kenya)
En el condado de Baringo, Kenya, los pastores, agricultores y pescadores necesitaban acceder a las
previsiones de condiciones meteorológicas extremas para tomar decisiones cruciales que iban a
afectar a los cultivos, los animales y la seguridad y calidad de vida. Sin embargo, se produjo una brecha
de comunicación entre los científicos del clima y los medios de comunicación locales. Esto dejó a las
comunidades sin previsiones que pudieran entender y en las que pudieran confiar.
Los funcionarios de meteorología entregaron a las emisoras de radio informes meteorológicos técnicos y
solicitaron que se leyeran textualmente en antena. No obstante, ni siquiera los presentadores de los medios
de comunicación los entendieron. Los científicos del clima se esforzaron por explicar las probabilidades
y traducir los datos científicos en información útil. Temían las reacciones políticas o profesionales si se
desviaban de sus funciones técnicas. Los locutores de radio no tenían la suficiente confianza para cuestionar
los informes debido a la jerga utilizada y a la actitud de los científicos hacia ellos. Por eso, poco a poco, las
emisoras de radio locales empezaron a sustituir estos informes meteorológicos por entretenimiento.
Al final, los gerentes locales del servicio meteorológico nacional y las estaciones de radio acordaron que
había que hacer algo para que la gente corriente pudiera acceder a los informes meteorológicos y hacer
uso de ellos. Establecieron sesiones de formación conjuntas para locutores de radio y científicos del clima.
Al principio, los científicos climáticos se mostraron reacios a asistir, ya que temían ser invitados a un taller
de medios de comunicación para ser atacados por su trabajo. Sin embargo, al compartir los talleres, los
científicos del clima y los productores de los medios de comunicación se conocieron y ambas partes
se beneficiaron de la investigación de audiencias en profundidad sobre los contextos cotidianos de los
agricultores y pescadores.
Los científicos aprendieron a explicar conceptos complicados y a redactar un buen boletín de prensa.
Los productores de radio aprendieron sobre los tecnicismos de la previsión y cómo crear programas
atractivos que suscitaran un debate práctico en la audiencia y se ajustaran a sus necesidades. Los
profesionales no tardaron en compenetrarse. Por ejemplo, una especialista técnica aceptó grabar
una voz en off como “abuelita” durante un ejercicio de radionovela sobre las necesidades de género
en torno a la meteorología y, a partir de entonces, la llamaron cariñosamente “cucu” (abuela). Al
final de los dos años de prueba, el 97  % de la audiencia contactada a través de la investigación dijo
que los temas emitidos eran pertinentes, el 88  % consideró que la información era clara y fácil de
entender, y el 76  % manifestó confiar en la información climática y meteorológica proporcionada.

Fuente: BBC Media Action (2021)

Expertos en clima y profesionales de los medios de comunicación trabajan juntos en el condado de Baringo (Kenya)

Créditos: Nick Lenyakopiro, Station Manager, Serian FM

173
Recuadro 11.3. Iniciativa del Banco Mundial sobre el índice de sequía de próxima generación

El índice de sequía de próxima generación del Banco Mundial está encabezado por el Programa de
Financiación y Seguros contra el Riesgo de Desastres del Banco Mundial, y los proyectos cuentan
con el apoyo de la Agencia Espacial Europea y el Fondo Mundial para la Financiación de Riesgos. Se
está desarrollando en colaboración con diversos socios, como el Programa Mundial de Alimentos,
African Risk Capacity, la red Start y el Global Index Insurance Facility. A cargo del equipo del Sector de
Instrumentos Financieros del Instituto Internacional de Investigación sobre el Clima y la Sociedad de la
Universidad de Columbia, esta iniciativa prevé preparar a los países de bajos ingresos para los impactos
de los episodios de sequía que son más frecuentes o graves a través de los siguientes métodos:

● Basarse en un enfoque de convergencia de pruebas (por ejemplo, ¿confirman las estimaciones

satelitales independientes la narrativa del impacto de la sequía o cuál es la mejor variable satelital
o combinación de variables para caracterizar los rasgos de la sequía?).
● Usar los datos de sequía comunicados por los agricultores como referencia e incluir la humedad del
suelo por satélite para cerrar la brecha entre las anomalías de las precipitaciones y la respuesta de
la superficie de la tierra, que casi duplica la puntuación de coincidencia para verificar la precisión.
● Vincular las perspectivas cualitativas y cuantitativas para reforzar la responsabilización por el
riesgo (por ejemplo, ¿coinciden los conocimientos de los expertos locales con los indicadores de
amenazas y riesgo derivados de los satélites o cómo pueden ayudar las evaluaciones guiadas
de los expertos y el razonamiento basado en escenarios a tratar la información probabilística?).
● Aumentar la precisión de los predictores mediante técnicas estadísticas (por ejemplo, ¿qué
regiones pueden verse afectadas por los impactos de la sequía al mismo tiempo o hay tendencias
en los datos climáticos que deben corregirse antes de introducirlos en los modelos de seguros?).
● Mantener un panel de control en línea con datos preprocesados y resultados del modelo en
el que las partes interesadas locales puedan obtener información en tiempo real sobre las
modificaciones del índice (por ejemplo, ¿cambiar el plazo del seguro de finales de abril a principios
de mayo seguiría recogiendo los años de sequía históricos más relevantes?).
En última instancia, la iniciativa trata de reducir el riesgo de base, pero este también puede tener
múltiples dimensiones relacionadas con los datos que maneja el modelo, los errores del mismo o los
factores no modelizados, como otras perturbaciones climáticas (por ejemplo, las inundaciones) o los
conflictos políticos.

Fuente: Bavandi et al. (2021)

Una mujer saca agua contaminada para uso doméstico durante la sequía en Jos East, estado de Plateau (Nigeria)

Créditos: © Shutterstock/Oni Abimbola

174
y de acción anticipatoria que estén adaptados a
los datos y se basen en estos. Los mecanismos de
11.6 Utilizar los datos para
estratificación de riesgos previamente acordados, los gestionar los riesgos y no
marcos de modelización de riesgos y los mecanismos
de pagos mejoran la velocidad y la eficacia de la solo los desastres
respuesta financiera en momentos de tensión,
Los sistemas basados en datos pueden ayudar
lo que idealmente salva vidas, reduce el impacto
a gestionar el riesgo de desastres y reducir el
fiscal y protege los beneficios del desarrollo. Sin
sufrimiento, pero solo si la gestión del riesgo se
embargo, afrontar las incertidumbres de los datos que
convierte en una práctica habitual para las partes
caracterizan las perturbaciones climáticas antes de
interesadas en diferentes niveles. Sin embargo, este
que sus impactos sean medibles o visibles aumenta
modo de comprender el riesgo sistémico precisa
la complejidad de los sistemas que apoyan la toma de
nuevas formas de pensar en los datos y nuevos
decisiones (IFRC, 2019; Banco Mundial, 2020b). Entre
tipos de consulta y verificación con expertos y
las iniciativas emergentes que vinculan la previsión
comunidades. También requiere la voluntad de
con la financiación del riesgo aparece la iniciativa del
aceptar que, en la elaboración de las políticas,
Banco Mundial sobre el índice de sequía de próxima
siempre hay cierto grado de incertidumbre en la
generación (recuadro 11.3). Otro nuevo enfoque para
información sobre el riesgo.
comprender el impacto que tiene el cambio climático
en el riesgo de desastres y la vulnerabilidad asociada No es necesariamente la disponibilidad de recursos,
es un trabajo reciente que amplía el índice de riesgo tecnologías o incluso marcos normativos lo que
INFORM para incluir tanto el riesgo de desastres constituye un obstáculo para la reducción de riesgos.
como el climático (Marzi et al., 2022). Como se indica en la Parte II, puede ser que la narrativa
subyacente para no actuar siga patrones establecidos,
La Iniciativa de Resiliencia Rural R4 también
como la creencia de que estos sucesos son naturales y
recurre a enfoques que emplean una estrategia de
no pueden evitarse o el hecho de que el riesgo residual
convergencia de pruebas (PMA, 2022). Se trata de
se considere aceptable por la razón que sea. Sesgos
utilizar los puntos fuertes de cada fuente de datos,
como el optimismo inherente o la visión a corto plazo
pero siendo conscientes de sus puntos débiles y
pueden obstaculizar la financiación anticipada, el
usando información adicional para abordarlos. En
gasto puede parecer injustificable porque no atiende
los últimos años, estos esfuerzos han incluido, de
a necesidades inmediatas y las grandes emergencias
manera formal, la información de cientos de pueblos
pueden percibirse como demasiado poco frecuentes
en los procesos anuales de diseño y seguimiento
para representar un riesgo real. Esta forma de pensar
de satélites y modelos de seguros. Se están
en el riesgo también deja de lado los efectos de los
ampliando para cubrir naciones enteras con eficacia.
desastres extensivos más pequeños, que se repiten
Por ejemplo, Zambia ha concluido recientemente
con frecuencia y que resultan muy costosos si se
un proceso de crowdcore utilizando formularios
suman las pérdidas. Los intereses a corto plazo y
electrónicos y reuniones estructuradas de muestreo.
la percepción social del “riesgo aceptable” pueden
Varios proyectos de seguros sobre índices limitar aún más la demanda social de actuación por
y financiación basada en previsiones están parte de los gobiernos, los cuales, a su vez, no se
aplicando enfoques híbridos que incluyen grupos sienten incentivados a actuar frente a los puntos de
de discusión en persona, tecnología de encuestas, referencia establecidos por el público.
llamadas telefónicas automatizadas y encuestas
Los países más pobres suelen depender de la
de mensajes telefónicos bidireccionales. Los
comunidad internacional para financiar la ayuda
datos se introducen directamente en los sistemas
humanitaria después de un desastre de gran
informáticos para diseñar el índice de depuración
magnitud. Esto puede deberse a la ausencia de
de datos y el activador de previsiones. Los sistemas
suficiente capacidad institucional, de estrategias
informáticos son manejados por expertos locales,
eficaces para reducir los riesgos y de recursos
que utilizan sus conocimientos y experiencia para
para la respuesta. Las iniciativas para aplicar una
identificar y, luego, hacer un seguimiento de los
mejor modelización y métrica al diseño de las
problemas de datos reflejados en el proceso de
respuestas de acción anticipatoria a los desastres
conciliación con el fin de autentificar los datos.
ayudan a mejorar la eficiencia y acelerar el proceso
Después, los expertos locales usan estos datos en
de movilización de recursos de la comunidad
el diseño de los productos.
internacional. Este acceso a los datos reduce la
probabilidad de que las operaciones de ayuda
lleguen demasiado tarde y no sean suficientes,
cuando un desastre ya está causando inseguridad
alimentaria, morbilidad y mortalidad generalizadas.

175
La inversión para reducir el riesgo existente y esperados si se produjera tal desastre. Por lo tanto,
para prevenir que se creen nuevos riesgos resulta los países necesitan estrategias alternativas de
fundamental para el desarrollo sostenible. En financiación de riesgos (por ejemplo, un enfoque de
lugar de que la reducción preventiva del riesgo estratificación) para acceder con rapidez a grandes
sea “en vano” si no se producen las amenazas o cantidades de dinero en efectivo cuando se enfrentan
las perturbaciones potenciales, hay pruebas que a un desastre importante (gráfico 11.5).
demuestran que actuar antes de los desastres tiene
un efecto positivo en el desarrollo en general. Por Los avances en el uso de datos satelitales, macrodatos
ejemplo, en el caso del riesgo de sequía, los estudios y modelos con el fin de mejorar la RRD —esbozados
revelan que cada dólar gastado produce alrededor en este capítulo— han allanado el camino para una
de 1,60 dólares de valor social a través de efectos nueva generación de soluciones de financiación
como el aumento en el consumo de alimentos, los paramétricas y basadas en índices que pueden ayudar
ingresos o la salud del ganado, incluso cuando no a gestionar el riesgo de pérdidas. Pueden utilizarse en
se produjo una sequía (Weingärtner et al., 2020). contextos en los que existe una clase media capaz
de pagar las primas (mejor si se hace a través de
Como se ha comentado en el capítulo 8, el reto esquemas de exclusión y no de inclusión) y a mayor
fundamental estriba en cómo crear una demanda escala para los gobiernos.
social para reducir el riesgo si los individuos,
incluidos los responsables gubernamentales, tienen La financiación o el seguro paramétrico, que
otras prioridades. O cómo se pueden rediseñar idealmente se basa en una serie de estimaciones
las estructuras de financiación y los productos y independientes obtenidas por satélite para definir
servicios de reducción de riesgos para poder utilizar una amenaza asegurada por medios objetivos, es una
la información sobre riesgos de forma más eficaz. herramienta adecuada para fenómenos más extremos
El refuerzo de las redes de seguridad social, la y menos frecuentes. Los particulares, los gobiernos
acción anticipatoria, los seguros paramétricos y la u otras instituciones pueden optar por contratar un
estratificación de riesgos son ejemplos de cómo se seguro que genere pagos en caso de, por ejemplo,
puede afrontar este desafío. una sequía, un huracán o un brote de enfermedad.
En el caso de los seguros de riesgos agrícolas en los
Los gobiernos pueden optar por enfoques de redes países de bajos ingresos, que suelen caracterizarse
de seguridad social para financiar los costos de los por el pequeño tamaño de los campos, los enfoques
efectos de las amenazas y las crisis del sistema a paramétricos pueden ser bastante más rápidos y
través de la asistencia social, incluso mediante la dar lugar a primas más bajas, porque no resulta
creación de fondos de RRD y de respuesta como imprescindible realizar evaluaciones de pérdidas.
parte de los presupuestos estatales regulares. Para los gobiernos, los pagos pueden procesarse con
Si se financian a través de los ingresos fiscales, agilidad y emplearse para financiar una operación
estos regímenes son esencialmente medidas rápida de respuesta en caso de desastre si se diseñan
predeterminadas porque se aplican a todos a través en el momento de la inscripción, de modo que el pago
de las políticas gubernamentales. Esto puede evitar del seguro pueda poner en marcha una operación de
el sesgo de optimismo y las barreras económicas respuesta de manera automática.
de acceso a los seguros que suelen tener las
poblaciones de alto riesgo y más pobres. Se trata El gráfico 11.5 ilustra cómo la inversión en RRD puede
de estrategias rentables para gestionar el riesgo eliminar muchas de las pérdidas de baja y mediana
extensivo y para responder a sucesos de pequeño envergadura que se repiten con frecuencia a causa
y mediano tamaño que, acumulados, tienen efectos de los desastres. Sin embargo, cada vez es más
comparables o incluso mayores que los fenómenos necesario utilizar también la financiación del riesgo
extremos aislados, pero que no ocurren todos a la para transferir o compartir las pérdidas de los sucesos
vez. Estas estrategias son más eficaces cuando la de mediana y extrema magnitud menos frecuentes.
inversión en RRD se ha priorizado por adelantado
y está respaldada por planes de contingencia y Gran parte del énfasis en la RRD a través de seguros
estrategias financieras que, a su vez, permiten a los paramétricos o de índice y la acción anticipatoria
gobiernos reducir el riesgo y actuar con prontitud. se centra en mejorar la precisión de los modelos
o índices de seguros, es decir, en reducir el “riesgo
En definitiva, las estrategias de reducción del riesgo base”. Se trata del desajuste entre los pagos de
son eficaces en la protección contra las pérdidas los seguros y las necesidades existentes. Aunque
recurrentes moderadas. Sin embargo, en la mayoría conviene minimizar el riesgo base, el énfasis en
de los países, las reservas necesarias para prepararse “acertar con el índice” ha desviado la atención
para grandes desastres son tan elevadas que los de otros aspectos importantes del rendimiento
costos de oportunidad superarían los beneficios de los seguros basados en índices, como son:

176
Gráfico 11.5. Enfoque de estratificación para la reducción y financiación de riesgos mediante la distribución de pérdidas

Probabilidad Período
acumulada PÉRDIDAS MUY EXTREMAS: de retorno
Riesgo residual desprotegido por
0,998 no ser eficaz para reducir o 500
transferir el riesgo años

PÉRDIDAS MEDIANAS
A EXTREMAS:
La financiación del 100
0,99
riesgo es más eficaz años

PÉRDIDAS
BAJAS O
10
0,90 MEDIANAS: años
La reducción del
riesgo es más eficaz

Pérdidas

Fuentes: Hochrainer-Stigler et al. (2018), adaptado de Mechler et al. (2014)

(a) la rapidez, la precisión y los costos con los beneficiarios es largo e incluso, a menudo, difícil de
que un pago llega a los beneficiarios; (b) los tipos lograr en la práctica. Esto resulta problemático, ya que
de riesgos que las aseguradoras transfieren a los incluso la financiación indexada con mayor precisión
mercados internacionales de reaseguro; y (c) si los tiene un impacto limitado en la recuperación si la
instrumentos de seguros basados en índices se ayuda alimentaria o las transferencias de efectivo
dirigen al nivel de riesgo adecuado. tardan demasiado en llegar, lo que disminuye las
ganancias sociales de este tipo de seguro (Clarke y
En el caso de desastres de gran escala o Hill, 2013; Kramer et al., 2020). El análisis actualizado
particularmente extensos, puede tener sentido que de la relación costo-beneficio del esquema también
los gobiernos desarrollen estrategias para compartir determinó que reasegurar más riesgo del que hubiera
o transferir los riesgos de los activos estatales e sido óptimo (quizá reflejando la preferencia de los
individuales a los mercados mundiales. Por ejemplo, donantes por salvaguardar el reembolso de los
African Risk Capacity, un organismo especializado préstamos emitidos para la capitalización inicial)
de la Unión Africana, se creó para ayudar a los aumentó los costos y redujo la capacidad del fondo
Gobiernos africanos a mejorar sus capacidades para para acumular capital adicional (Kramer et al., 2020).
planificar, preparar y responder a los fenómenos
meteorológicos extremos y los desastres. Ha Existen enfoques de estratificación de riesgos
destinado más de 60 millones de dólares en pagos para tratar con las amenazas que se caracterizan
por respuesta temprana y ha ayudado a más de por diferentes propiedades estadísticas, pero con
2,1 millones de personas vulnerables, un gran logro frecuencia hay una brecha entre las soluciones
que ha allanado el camino para soluciones similares potenciales y los productos que finalmente se
en otros contextos. Sin embargo, el plazo de 3 meses incorporan a la cartera operativa de los usuarios
entre la recepción de un pago y su transmisión a los finales que trabajan a todas las escalas.

177
Optimizar la información sobre el riesgo puede servir En este capítulo se ha mostrado cómo los avances
para comprender mejor cómo agrupar el riesgo en tecnológicos y de modelización pueden ayudar a
zonas geográficas más amplias. Por ejemplo, en llenar las lagunas de datos en la comprensión del
grandes países agrícolas como la India, existe la riesgo cuando se combinan con la verificación
posibilidad de reducir los costos de reaseguro en los basada en la comunidad y la comprobación sobre
seguros de cosechas si se agrupa el riesgo en una el terreno. También ha destacado cómo estos
amplia gama de zonas agroecológicas y climáticas, enfoques combinados pueden sentar las bases
lo que genera una variación espacial en las pérdidas para mejorar la gestión del riesgo sistémico, incluso
de cosechas y un menor grado de exposición al en los entornos de mayor riesgo. Sin embargo, para
riesgo dentro del país. conseguirlo, será necesario diseñar conjuntamente
los enfoques y flexibilizarlos y avanzar en la puesta
Estos enfoques de estratificación de riesgos, desde en marcha de acciones anticipatorias, medidas
las pequeñas pérdidas no aseguradas hasta los de prevención, nuevos productos y enfoques de
esquemas nacionales de seguros y reaseguros, distribución y transferencia de riesgos.
pasando por los fondos de contingencia para
desastres del presupuesto estatal, también pueden Abordar con eficacia el riesgo sistémico requiere
aplicarse para abordar algunos de los desafíos clave debatir temas incómodos, como la forma de moderar
inherentes de la transición climática. Por ejemplo, y llegar a un consenso socialmente válido en torno al
en Viet Nam, el plan original de respuesta a las riesgo aceptable o algo que se aproxime. Por ejemplo,
inundaciones de Ciudad Ho Chi Minh se elaboró ¿cómo deciden localidades como Ciudad Ho Chi Minh
utilizando las mejores proyecciones disponibles en planificar su futuro climático? Ningún modelo o dato
ese momento, pero las condiciones se han desviado satelital puede dar una respuesta definitiva a estas
enormemente de esas proyecciones. La frecuencia de preguntas. Estas tecnologías respaldan los procesos
las precipitaciones extremas se ha triplicado (Lempert de toma de decisiones, pero no pueden sustituirlos.
et al., 2013), y la inesperada urbanización de las zonas Los enfoques basados en la ciencia pueden ayudar a
bajas en las últimas décadas ha incrementado de fundamentar las discusiones con buenos datos, pero
manera drástica el grado de exposición más allá de los procesos consultivos son los únicos que pueden
las hipótesis de planificación previas. generar aceptación e impulso político para estos
problemas complejos.

11.7 Caminos para avanzar Los sistemas gubernamentales deben ser capaces
de utilizar los datos y los resultados de los procesos
La crisis de COVID-19 y las proyecciones del cambio participativos para fundamentar las decisiones y
climático sobre el aumento de la intensidad y la medidas políticas con el fin de evitar la creación de
volatilidad de las amenazas constituyen un ejemplo riesgos y reducir y gestionar el riesgo sistémico.
de la incertidumbre inherente al riesgo sistémico. Integrar la modelización y otros avances sobre
Esto subraya la importancia de prepararse ahora datos en los procesos de toma de decisiones puede
para un futuro incierto. contribuir a un marco de referencia común y conjunto,
esencial para afrontar mejor los futuros desastres y
la planificación de la reducción de riesgos.

178
12. Transiciones a la
gobernanza del riesgo
sistémico
A medida que el ser humano ha alterado su entorno regímenes, acuerdos, estructuras, estrategias y
natural y lo ha convertido en un “mundo grande, procesos mediante los cuales se pactan y elaboran
planeta pequeño” (Rockström y Klum, 2015) o en las normas, leyes y políticas y mediante los cuales
un “mundo lleno” (Daly, 2005), se ha modificado la se adoptan y aplican las decisiones colectivas.
lógica de cómo valorar, elegir y tomar decisiones, Estos no siempre son fijos. Las formas más eficaces
es decir, de cómo gobernar. Además, la escala y las de gobernanza pueden adaptarse para facilitar
repercusiones de las actividades humanas son ahora respuestas rápidas a las crisis, así como supervisar
absorbidas con menos frecuencia por la naturaleza los cambios más lentos y responder con medidas
y se tornan cada vez más transparentes. Los ciclos a más largo plazo (Kahneman, 2013; IPCC, 2012;
de retroalimentación devienen más cortos y rápidos, Olson, 2016; IRGC, 2018).
y las consecuencias de las actuaciones humanas en
la naturaleza repercuten en la salud y el bienestar Los enfoques convencionales de gobernanza del
de los seres humanos (gráfico 12.1). Muchas partes riesgo han tendido a basarse en relaciones lineales
interesadas intentan que los sistemas humanos sean o bien establecidas de causa y efecto de los
más resilientes, por ejemplo, mediante la transición incidentes o las pruebas. El riesgo de degradación
a sistemas sostenibles de energía, alimentación o del sistema a largo plazo, que da lugar a impactos
gestión de residuos. en cascada y puntos de inflexión, aumenta si los
fenómenos o impactos persisten durante largos
Este capítulo tiene como objetivo motivar a los períodos o se producen con frecuencia (UNDRR,
países para que planifiquen e inviertan en un 2021e). La gobernanza en el contexto del riesgo
cambio transformador, esbozando posibles vías sistémico requiere considerar estructuras causales
y factores catalizadores para superar las fuerzas y evoluciones dinámicas. El riesgo sistémico
inhibidoras y desmotivadoras que pueden impedir tiene múltiples causas y efectos, mecanismos de
que estos esfuerzos resulten efectivos. No impone retroalimentación marcados por la incertidumbre y
un enfoque o un modelo concreto, ya que las la posibilidad de que se produzcan fenómenos en
opciones dependen de las preferencias sociales cascada o acumulativos que conduzcan al fracaso
de cada país, así como de sus especificidades de los sistemas de los que depende el ser humano.
políticas, culturales y económicas. En cambio, se
centra en cómo analizar el enfoque existente de La gobernanza del riesgo sistémico necesita de
gobernanza del riesgo en cada contexto y en cómo nuevos procesos y también de acciones para
identificar las innovaciones y las vías hacia un potenciar la innovación y fomentar activamente
cambio transformador. Ofrece a los responsables el cambio transformador, es decir, un cambio en
de elaborar políticas y a los profesionales opciones, la naturaleza, el estado, la estructura o la función
sugerencias y recomendaciones generales sobre fundamentales del sistema (Béné et al., 2012;
cómo las sociedades podrían pasar de tipos de O'Brien y Sygna, 2013). Aunque existe abundante
gobernanza adaptados a los riesgos individuales literatura sobre el concepto de transformación
(lineales) a nuevos tipos de gobernanza capaces de (Roggema et al., 2012; O'Brien y Sygna, 2013; IRGC,
abordar el riesgo sistémico. 2018), las definiciones del IPCC se adaptan bien al
tema de la gobernanza del riesgo de desastres. La
A veces se habla de la gobernanza como el síntesis del Quinto Informe de Evaluación del IPCC
“desarrollo del juego” y no simplemente como las definió la transformación como “un cambio en los
“reglas del juego” (North, 2005; Shepsle, 2010). atributos fundamentales de los sistemas naturales
En este informe, la gobernanza se refiere a los y humanos” (IPCC, 2014b). Posteriormente, el

179
informe especial del IPCC sobre los efectos del hasta qué punto estas relaciones son mutuamente
calentamiento global de 1,5 ºC aclaró que el cambio interdependientes y cómo transformar los estilos
transformador es “un cambio en todo el sistema habituales de gobernanza para evitar crear, contribuir
que requiere algo más que un cambio tecnológico, o agravar aún más el riesgo sistémico.
requiere la consideración de factores sociales
y económicos que, con la tecnología, pueden La novedad de la pandemia de COVID-19 y de otros
ocasionar un cambio rápido a escala” (IPCC, 2018b). riesgos del Antropoceno radica en la complejidad
de múltiples escalas que vincula los desastres
locales con el peligro de las catástrofes mundiales
(Jaeger, 2022; CEPAL-UNDRR, 2021). La crisis de
COVID-19 también ha demostrado que “hemos
12.1 Transformar la fracasado en nuestra capacidad colectiva de unirnos
gobernanza del riesgo solidariamente para crear una red protectora de
seguridad humana” (Independent Panel for Pandemic
En un mundo en el que el riesgo sistémico es cada Preparedness and Response, 2021a, 2021c).
vez mayor, se torna esencial adoptar un enfoque
No todas las instituciones y los sistemas de
sistémico integral para transformar la gobernanza y
gobernanza construidos en el pasado están
permitir a los gobiernos y a los agentes privados y
preparados para un futuro de creciente riesgo
comunitarios hacer frente al riesgo sistémico. Como
sistémico. No se han construido sobre una
se ha comentado en capítulos anteriores, la aparición
comprensión profunda de lo que son los sistemas
del riesgo sistémico enfrenta a las sociedades
complejos, cómo se comportan, cómo opera la
humanas al reto de replantearse por completo las
gobernanza humana como parte de esa complejidad
visiones del mundo, los valores y las creencias sobre
y, en algunos casos, cómo contribuye a los puntos
la forma en que los seres humanos interactúan entre
de inflexión sistémicos. La gobernanza en múltiples
sí y con la naturaleza. Esto incluye preguntarse

Gráfico 12.1. El cambiante panorama del riesgo sistémico en un “mundo grande, planeta pequeño”

“Mundo grande, “Mundo pequeño,

planeta pequeño” planeta grande”

Retroalimentación Retroalimentación
corta y rápida larga y lenta

AUMENTO DE LA
INTERCONEXIÓN
SOCIOECOLÓGICA, LA
PERSONAS NATURALEZA
COMPLEJIDAD Y LOS
RIESGOS SISTÉMICOS

180
niveles y en varios sectores se enfrenta al reto de uno de amenazas múltiples, para la reducción y
incorporar la transformación basada en nuevos gestión de riesgos (recuadro 12.1 y gráfico 12.2).
datos, conocimientos y actores.
Para transformar los sistemas se necesita
Los enfoques tradicionales de gobernanza del riesgo identificar distintos puntos de apalancamiento o
se están viendo desbordados por la naturaleza propiedades del sistema (Meadows, 1999). Parece
compleja y en cascada del riesgo sistémico y evidente que el cambio transformador requiere del
las decisiones que se derivan de él, que también uso de palancas en las tres esferas: la práctica,
contribuyen a alcanzar umbrales y puntos de la política y la personal. Las medidas prácticas u
inflexión (UNDRR, 2021e). Aunque existe consenso operativas pueden ser más superficiales y tener
sobre los objetivos de la adaptación transformadora poca influencia, mientras que las palancas en las
para promover sociedades sostenibles y equitativas, esferas política y personal (como los paradigmas
así como numerosos ejemplos de éxito, la cuestión y los valores) tienen mayor influencia en el cambio
de cómo lograrla a escala aún sigue evolucionando. transformacional (Lasswell, 1971; O'Brien y Sygna,
2013). Sin embargo, es en la esfera práctica donde
surgen las asociaciones y se desarrolla la confianza.
Contexto y desafío: mundo grande,
planeta pequeño Centrarse únicamente en la esfera práctica puede
Dos consecuencias importantes de vivir en un conducir a fracasos porque puede faltar el entorno
mundo grande en un planeta pequeño son que: propicio para abordar el riesgo a largo plazo, o las
(a) los impactos de las personas sobre la salud acciones pueden conducir a resultados a corto
planetaria repuntan y afectan la salud y el bienestar plazo que aumenten las vulnerabilidades a largo
humanos, de forma más rápida, sorprendente y plazo. Por ejemplo, como se ha comentado en los
directa que en el pasado (Whitmee et al., 2015), y capítulos 7 y 8, las personas pueden no cooperar
(b) la humanidad debe entenderse a sí misma como con las restricciones de salud pública si sus
parte del sistema más amplio que las personas sesgos cognitivos existentes les impiden percibir
pretenden cambiar. En lugar de mantenerse al un riesgo que requiera adoptar medidas. La esfera
margen y controlar los sistemas ecológicos y política incluye los sistemas económico, político,
planetarios, cada vez se reconoce más que los seres jurídico, social y cultural. Influye y determina
humanos siempre han formado parte de estos, considerablemente la eficacia de las instituciones y
una idea que algunas culturas ya han observado las estructuras de gobernanza y la medida en que
durante milenios (consulte el capítulo 6). Los pueden producir beneficios equitativos y sostenidos
valores intrínsecos —como el propósito, los bienes en el tiempo. Por último, la esfera personal responde
comunes y la mutualidad, a los que se ha prestado a las capacidades, las creencias, la confianza, los
poca atención en las evaluaciones de impacto paradigmas y los valores personales.
económico— están recibiendo ahora más atención
Abordar problemas complejos como la inseguridad
como enfoques normativos para la resiliencia
alimentaria requiere un enfoque de amplio espectro
(Brondízio y Gatzweiler, 2010; de Jong, 2021). Esto
que abarque las esferas práctica, política y personal
tiene implicaciones directas en el tipo de ciencia y
(Sharma, 2007). Cuando se aplica a la seguridad
la elección de los métodos necesarios para generar
alimentaria, esto significa, por ejemplo: (a) la esfera
conocimiento para la transformación.
práctica lleva a suministrar alimentos para el socorro
inmediato; (b) la esfera política cambia las políticas
El reto principal de la transición a la gobernanza
de subvenciones alimentarias y crea incentivos de
transformadora del riesgo es cómo abordar la
mercado para la producción, accesibilidad y calidad
complejidad de forma práctica, dada la magnitud del
de los alimentos; y (c) la esfera personal representa
problema. A medida que el panorama de riesgos se
los valores universales de dignidad, igualdad
hace más complejo, las transformaciones sociales
y compasión. Se están desarrollando nuevos
también se vuelven más complejas y sistémicas.
enfoques para trabajar en estas tres esferas, así
“A medida que la sociedad se enfrenta a riesgos
como entre distintas disciplinas, como el uso del
cada vez más complejos, el propio sistema de
teatro y las artes para identificar y gestionar riesgos
gobernanza se vuelve más complejo” (Jacobzone et
complejos (recuadro 12.2).
al., 2020). Igualmente, los conceptos y el lenguaje
del riesgo deben cambiar para adaptarse a la nueva El gráfico  12.3 ilustra la necesidad de alejarse
magnitud y variedad de las amenazas (Hanger-Kopp de un modelo simple de la acción humana, ya
y Handmer, 2022). Entre los enfoques para empezar que, en un contexto de planeta pequeño, esto
a abordar este reto sobresale el esfuerzo australiano crea externalidades y múltiples fallos. El modelo
por pasar a un enfoque más sistémico, en lugar de simple presupone que las personas son actores

181
 Recuadro 12.1. Abordar el riesgo sistémico en Australia

Desde 2019, Australia ha experimentado condiciones de sequía extensas y persistentes, los peores
incendios forestales registrados, inundaciones en el este de Australia (2021) y la pandemia de
COVID-19. Aunque estos fenómenos fueron extraordinarios, no eran imprevisibles ni inimaginables.
El Gobierno australiano había desarrollado un Marco Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres
y, en ese contexto, propuso elaborar una “declaración nacional de riesgos”. El proceso nacional
identificó la necesidad de respaldar a todos los sectores con información y orientaciones confiables
para incluir el riesgo sistémico y la resiliencia en sus prácticas de gestión de riesgos. Esto requirió
cambiar el enfoque predominante, más allá de la ocurrencia de amenazas naturales, para incluir la
vulnerabilidad sistémica y nuevos criterios para evaluar el riesgo de desastres y la resiliencia.

Uno de los retos que plantea migrar hacia un enfoque de reducción de riesgos (que incluye la
prevención y la evitación de riesgos) es que los organismos de gestión de emergencias de Australia,
que cuentan con buenos recursos y un alto rendimiento, han creado en la comunidad grandes
expectativas respecto a los servicios de respuesta y una baja tolerancia a las pérdidas. Sin embargo,
como aseguradora de último recurso, los costos crecientes de este modelo son asumidos en última
instancia por el contribuyente australiano a través de los gobiernos estatales y federales. Como
declaró el entonces Ministro de Agricultura, Sequía y Gestión de Emergencias, David Littleproud:
“Uno de los objetivos fundamentales del Marco Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres es el
menos tangible: cambiar la mentalidad de los australianos”. Además, hizo hincapié en la necesidad
de considerar cómo “integrar la resiliencia en la planificación, las políticas, los sistemas y los
servicios” y lograr un cambio cultural sobre la resiliencia ante los desastres, un cambio consciente
en el enfoque de las políticas y una reflexión seria sobre los valores (Littleproud, 2020; Buchtmann
[nacida Osuchowski] et al., 2022).

El proceso comenzó con una exploración de:

1. ¿Para qué serviría una declaración nacional de riesgos y quién la utilizaría?

2. Si ya existe información creíble basada en la amenaza, ¿qué falta?
3. ¿Se requiere información nacional basada en el riesgo para prepararse para un futuro incierto?

Se identificó que: (a)  la reducción del riesgo constituye un factor crítico para generar entornos
más seguros de modo que más personas tengan la oportunidad de ejercer la resiliencia; (b) como
la seguridad se basa en minimizar el potencial de daño, la vulnerabilidad necesita ser abordada
directamente como el elemento clave de cualquier estrategia de RRD; y (c)  hay beneficios en
la construcción de una base de conocimientos para comprender mejor los factores impulsores
sistémicos de la vulnerabilidad y las decisiones y elecciones que crean el riesgo de desastres.

También se hizo énfasis en que las políticas para reducir el impacto de los desastres deben reconocer
los límites de la ciencia predictiva para guiar el camino hacia un futuro incierto y centrarse en el
diseño de procesos de decisión saludables. Además, se consideró la distinción entre los enfoques
basados en la vulnerabilidad y los fundamentados en el riesgo estándar (probabilidad multiplicada
por la consecuencia, como se encuentra en la norma 31000 de la Organización Internacional de
Normalización) (Sarewitz et al., 2003; Blaikie et al., 2004; Wisner et al., 2011; Buchtmann [nacida
Osuchowski] et al., 2022).

182
A través de este proceso, los líderes se están preparando para: comprender el sistema de
riesgo de desastres formado por los sistemas interconectados de la sociedad; encontrar
puntos de intervención para abordar las causas subyacentes de los desastres; y defender a
las personas, las ideas y los procesos para permitir que actividades como las evaluaciones,
los compromisos o la toma de decisiones se hagan de manera diferente.

Un conjunto de seis documentos de orientación ayuda a los responsables de la toma de

decisiones a identificar y evaluar las causas y los efectos de la vulnerabilidad y lo que
puede hacerse para reducirlos; a sortear las limitaciones de la gobernanza; a tener en
cuenta la incertidumbre sobre los futuros riesgos climáticos y de desastres a través del
pensamiento y el análisis de escenarios; y a identificar, evaluar o incentivar las opciones de
inversión cuando el propósito es reducir la vulnerabilidad y crear un impacto económico.

Fuente: Buchtmann (nacida Osuchowski) et al. (2022)

Aunque el enfoque adoptado demuestra que existe un proceso nacional eficaz para abordar
el riesgo sistémico en Australia, sigue resultando sorprendente que el riesgo sistémico
planetario del cambio climático global todavía no se aborde en las medidas de seguimiento.

183
Gráfico 12.2. Hoja de ruta para catalizar la acción con el fin de reducir el riesgo climático y de desastres sistémico para una Australia
resiliente y próspera

“Dónde y cómo nos situamos en el

panorama realmente importa”.

Marcos fragmentados del

riesgo
El impulso gana terreno
El panorama de los riesgos está cambiando Una mentalidad basada en
rápidamente y tenemos que romper con lo sistemas y valores que reduce los
acostumbrado.
riesgos climáticos y de desastres.
Las amenazas naturales son más Se hace énfasis en la respuesta
frecuentes e intensas y la recuperación

Crece la demanda para hacer frente a los HERRAMIENTAS

impactos financieros de un clima cambiante

Las personas, los medios de subsistencia

y los bienes están más expuestos y son
más vulnerables
Los servicios esenciales están
Los conocimientos, los
cada vez más hiperconectados modelos, las herramientas
Los procesos de decisión no y las normas se vuelven
están orientados a los riesgos
Los impactos de los desastres son estratégicos del clima y los
insuficientes
complejos y a largo plazo desastres

Los costos de los desastres

aumentan

La estabilidad de los sistemas

naturales, sociales y económicos
ya no puede darse por sentada

El sistema no desalienta
La creciente dependencia de las
adecuadamente la creación
infraestructuras es vulnerable a
y transferencia de riesgos
las perturbaciones

Dónde estamos ahora

Fuente: Buchtmann (nacida Osuchowski) et al. (2022)

184
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y l om Pr ara
asA D
co port
p
m am
pe
ns ient
ac o,
ion
es

Comprensión integral del

riesgo sistémico Aspiramos a
Una mentalidad basada en sistemas
y valores que reduzca los riesgos
climáticos y de desastres.

Desarrollo sostenible que

Apropiación colectiva en todos
los sectores para reducir la tenga en cuenta los riesgos
vulnerabilidad HERRAMIENTAS
PARA EL FUTURO
Reducción sustancial
de pérdidas y daños

Convivir con éxito con las amenazas

naturales y el clima cambiante
Se aprovecha el
conocimiento a través
del tiempo, el espacio Reducción de la vulnerabilidad
El aprendizaje adaptativo y las
y las disciplinas
decisiones útiles en la mayoría de los
intergeneracional
casos se convierten en algo habitual
Bienestar, confianza y seguridad

Los incentivos del

mercado, regulatorios y
de políticas se alinean Los sistemas hiperconectados
hacen frente o se adaptan al
cambio, o se transforman con este

que estar
Dónde tenemos

185
 Recuadro 12.2. Teatro de Toma de Decisiones para respaldar la toma de decisiones
gubernamentales sobre riesgos complejos
El Teatro de Toma de Decisiones es un enfoque innovador para apoyar la toma de
decisiones del gobierno en el contexto del complejo riesgo moderno. Desarrollado por
la Universidad de Arizona en los Estados Unidos, el planteamiento básico del Teatro de
Toma de Decisiones consiste en integrar datos empíricos, modelos interactivos y un
formato de diálogo transdisciplinar. Normalmente se hace en una secuencia de sesiones
de 2 o más horas: los interesados discuten entre ellos y con los investigadores los riesgos
en cuestión, ya sean relacionados con el cambio climático, las crisis financieras, las
pandemias u otros.
Cuando faltan datos oficiales, las estadísticas de los motores de búsqueda, la
teledetección, etc., suelen proporcionar datos equivalentes o incluso mejores. Se ofrece
a los participantes la posibilidad de elegir entre un pequeño número de opciones, por
ejemplo, en el caso de la COVID-19, no hacer nada, invertir en más unidades de cuidados
intensivos o cambiar los hábitos de saludo de la gente.
Lo más difícil de tomar una decisión ante un problema complejo es identificar la mejor
opción, usar la creatividad para encontrar posibilidades viables que antes no se tenían en
cuenta y trazar caminos para explorar las opciones. En la fase de reflexión final de un evento
de Teatro de Toma de Decisiones, los responsables de la toma de decisiones pueden ser
desafiados e inspirados para que movilicen exactamente ese tipo de creatividad.
Fuente: Jaeger (2022)

Gráfico 12.3. Espacios de oportunidad cambiantes de creciente complejidad

Espacios de oportunidad de
creciente complejidad de los
problemas, pero también nuevos
espacios de oportunidades si
gestionamos y utilizamos bien
nuestros recursos
Social

RACIONALIDAD

Comunicativo
ES
ION
ACC AS
R AN
TE
IN HUM

Individual Instrumental

Simple y RIESGO DE LOS Sistémico

convencional SISTEMAS y complejo

Fuente: Adaptado de Vatn (2005)

186
económicos racionales que solo se guían por
los resultados individuales, así como que los
12.2 ¿Cómo hacer la transición?
costos de transacción son nulos y no hay “bienes” Una teoría de gobernanza de la complejidad esboza
comercializables en cuestión (esquina inferior dos estilos de acción subyacentes diferentes: la
izquierda en el diagrama tridimensional). Según explotación y la exploración (Duit y Galaz, 2008).
este modelo, las nuevas acciones provendrían “Explotación” es cuando se minimizan los costos de
de una combinación de racionalidad individual, las operaciones dentro de un conjunto determinado
comportamientos o interacciones instrumentales de reglas. La “exploración” se basa en el aprendizaje y
o estratégicas y simples bienes (privados) en el la experimentación. Implica recopilar, analizar
ámbito de la gobernanza del mercado. Pero, a y acumular información, autocontrolar y crear
medida que hay cambios en los valores humanos, conocimiento sobre el estado en que se encuentra un
en las interacciones y en la racionalidad, se abren sistema. La exploración también tiene que ver con la
nuevos espacios de oportunidad para hacer las prueba y el error, la experimentación y el ensayo, así
cosas de forma diferente, porque también se como con la reevaluación y la reaplicación de nuevas
producen cambios institucionales relacionados normas, políticas y prácticas. Por lo tanto, puede ser
(gráfico  12.3). Estos espacios de oportunidad más costosa que la explotación en cuanto a tiempo,
permiten que las personas interactúen y piensen creación de confianza y recursos. La explotación y
de forma más comunicativa, en lugar de orientada la exploración también pueden definirse como tipos
a objetivos (instrumental), y que piensen de de comportamiento que adoptan las personas o las
manera más social que individual. La aparición organizaciones según actúen dentro de un conjunto
de plataformas de gobernanza colaborativa es un determinado de normas o estén motivadas para
ejemplo de que el aumento de las interacciones explorar nuevas formas de hacer las cosas en
humanas y la comunicación puede crear espacios circunstancias cambiantes (Ostrom, 1983).
de oportunidad y abordar mejor el riesgo sistémico
(Ansell y Gash, 2018; Kreiling et al., 2020). Las diferentes combinaciones de estos dos tipos de
comportamiento conducen a diferentes acuerdos
El gráfico 12.3 ilustra la ampliación del espacio de de gobernanza o a diferentes tipos de gobernanza.
decisión necesario para gobernar el riesgo sistémico Los tipos de gobernanza rígidos o estables se
de complejidad creciente. Incorpora las tres caracterizan por el alto nivel de explotación y el bajo
dimensiones de la toma de decisiones racional, las nivel de exploración. Estos tipos de gobernanza
interacciones humanas y el riesgo de los sistemas. rígidos pueden llegar a resultar eficientes siempre
Para que la gobernanza del riesgo sistémico gane que operen en circunstancias confiables y estables.
en eficacia, la toma de decisiones racional debe La capacidad de respuesta a los cambios externos
pasar del nivel individual al social, las interacciones es lenta. Existe reticencia al cambio debido a la
humanas deben pasar de ser instrumentales a ser magnitud de los costos irrecuperables en forma de
más comunicativas (interactivas) y la comprensión inversiones realizadas para optimizar el sistema a
del riesgo debe abarcar mayor complejidad. Cuando fin de que sea eficiente en sus operaciones dentro
estas tres dimensiones trabajan juntas, existe un del paradigma establecido.
espacio de oportunidad mucho mayor para abordar
el complejo riesgo sistémico. Los tipos de gobernanza flexibles tienen una gran
capacidad de exploración, pero pueden carecer de
El cambio de sistema no siempre necesita nuevas capacidad de explotación. Los tipos de gobernanza
estructuras gubernamentales si las prácticas frágiles muestran una débil capacidad de
de gobernanza colaborativa y el marco jurídico explotación y exploración. Para explicar la fragilidad
existentes son lo suficientemente dinámicos. Un se suelen utilizar fallos institucionales, como la
ejemplo de esto radica en la relación que existe falta de derechos de propiedad, los bajos niveles de
desde hace tiempo entre la comunidad científica y confianza y capital social, o la ausencia del estado
la Protección Civil italiana (recuadro 12.3). de derecho y la presencia de corrupción.

187
Recuadro 12.3. RRD en Italia: colaboración entre protección civil y la ciencia

Cada vez más, la ciencia de los desastres se describe como en una progresión desde
la investigación monodisciplinar, a través de enfoques multidisciplinares, hacia la
investigación interdisciplinar y transdisciplinar, pero hasta ahora este camino ha
solido recorrerse dentro de la comunidad científica o académica (Ismail-Zadeh et al.,
2017). En Italia, la legislación y la práctica construidas a lo largo de casi tres décadas
pretenden que esta colaboración, en forma de investigación transdisciplinar orientada
a la acción, se produzca también con los responsables técnicos de las agencias de
protección civil (Dolce y Di Bucci, 2022).

El Departamento de Protección Civil forma parte del Gabinete del Primer Ministro. Su
estructura es multinivel y tiene responsabilidades en una amplia gama de campos
relacionados con la RRD, la preparación, la respuesta y la recuperación ante los
desastres. Se basa en el Decreto Legislativo 1/2018, el Código de Protección Civil,
que regula el Servicio Nacional de Protección Civil. Esta ley describe a la comunidad
científica como parte de las estructuras operativas del código y señala una
colaboración que se remonta formalmente a 1992, cuando se aprueba la primera ley
de protección civil, pero que en realidad se inicia en 1976 después del terremoto de
Friuli (Dolce y Di Bucci, 2022).

Entre los mecanismos que han ayudado a construir y consolidar esta interacción
efectiva entre los cargos de decisión de la protección civil y la comunidad científica
destaca el llamado “experto híbrido”. Los expertos híbridos son funcionarios que
tienen una sólida trayectoria en investigación y en administración pública y que,
por ello, son capaces de entender y utilizar el lenguaje de los dos campos. Su
experiencia es reconocida por las comunidades científicas y de toma de decisiones y
desempeñan un papel de interfaz para vincular las demandas, las expectativas y los
plazos (a menudo cortos) de los responsables de la toma de decisiones y los datos,
la información, las incertidumbres y los plazos (más largos) de los científicos (Dolce
y Di Bucci, 2022).

Entre los resultados concretos y la cooperación que se derivan de la colaboración

entre la protección civil y la ciencia aparecen:

● El modelo nacional de riesgo sísmico italiano, incluido en la evaluación nacional

de riesgos presentada a la Comisión Europea en 2018 (CIPD, 2018). Se basa en
un amplio consenso científico en torno a un modelo desarrollado por una gran
comunidad de ingenieros en la que participan la mayoría de las universidades
de Italia y los institutos de investigación expertos en riesgo sísmico (Dolce y Di
Bucci, 2022).
● El Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis de Italia, que funciona desde enero
de 2017 y está formado por el Instituto Nacional de Geofísica y Vulcanología, el
Instituto Italiano de Protección e Investigación Ambiental y el Departamento de
Protección Civil (Kahneman, 2013; IPCC, 2012; Olson, 2016; IRGC, 2018).
● El Centro Italiano de Investigación para la Reducción de Riesgos, un consorcio
establecido bajo los auspicios del Departamento de Protección Civil y formado por
institutos y centros de investigación (CI3R, s. f.). Su objetivo es crear una red de
competencias multidisciplinares con el fin de desarrollar actividades de prevención
y preparación para la protección civil y, en general, para caminar hacia la RRD con
un enfoque multirriesgo, multisectorial y sistémico (Dolce y Di Bucci, 2022).

188
Un tipo de gobernanza robusta se caracteriza por Pasos hacia un enfoque sistémico
combinar una alta capacidad de explotación y una
capacidad de exploración igualmente elevada. Por
integral
un lado, las instituciones proporcionan estabilidad La modelización de sistemas se está utilizando
y confianza dentro de las cuales se puede mejorar cada vez más como una forma útil de entender el
la eficiencia de las interacciones y reducir los riesgo sistémico y, por lo tanto, de adoptar modos
costos a largo plazo. Por otra parte, su capacidad eficaces de gobernanza del riesgo sistémico, como
de adaptación y su agilidad son lo suficientemente se analiza en los capítulos 10 y 11.
elevadas como para hacer frente a los cambios
Se pueden identificar ocho pasos para modelar un
repentinos, la acción cooperativa y las situaciones
sistema, que son reiterativos y similares a un ciclo
complejas de toma de decisiones. Los sistemas
de aprendizaje (Pulwarty et al., 2009; Vester, 2014):
de control del tráfico aéreo y las organizaciones
militares constituyen ejemplos de esa solidez (Duit 1. Comenzar con una pregunta, la descripción del
y Galaz, 2008). sistema y la definición de las partes interesadas.
Los tipos de gobernanza robustos son los que 2. Determinar las variables y los criterios
mejor pueden hacer frente al riesgo sistémico. Esto del sistema.
implica que las vías de transición hacia una mejor 3. Comprobar la pertinencia sistémica de las
gobernanza del riesgo sistémico pasarían de ser variables del sistema.
frágiles y rígidas a ser más robustas. 4. Definir el impacto de cada una de las variables
del sistema en todas las demás.
¿Cómo pueden los interesados saber a qué tipos
de riesgo se enfrentan y qué tipos de gobernanza 5. Delimitar el papel sistémico de las variables
deben emplear para obtener los mejores del sistema e identificar las palancas para el
resultados posibles? Una posibilidad es a través cambio del sistema.
de una herramienta de modelización de sistemas 6. Identificar las interdependencias, los circuitos
colaborativos que muestra cómo se puede identificar causales y las retroalimentaciones.
el riesgo sistémico alto o bajo (Vester, 2014, 2007). 7. Realizar análisis de escenarios y simulaciones.
Si los componentes de un sistema están todos muy
y estrechamente interconectados, el sistema se 8. Evaluar las variables del sistema y reformular la
encuentra en un estado crítico en el que pequeñas pregunta de partida.
intervenciones pueden causar grandes cambios en El Centro Internacional de Gobernanza del Riesgo
todo el sistema, efectos en cascada y el colapso del desarrolló un enfoque gradual similar con el fin
sistema. En este caso, existe un riesgo sistémico de abordar los riesgos sistémicos en situaciones
alto, por lo que los enfoques de gobernanza deben que requieren adaptaciones a nuevos contextos o
ser capaces de explorar cuidadosamente, probar la transformación de una organización para evitar
y experimentar para minimizar las costosas un cambio de régimen indeseable y para poner en
consecuencias no deseadas. Si los componentes marcha la transición de un sistema hacia regímenes
del sistema no están tan hiperconectados como preferibles (IRGC, 2018). El Instituto Wuppertal
en el escenario anterior, hay más tiempo para el (Instituto Wuppertal, 2022) ha detallado estas ideas
cambio del sistema y se reduce el riesgo de colapso en el concepto de transición del conocimiento, que
del sistema (Wagener-Lohse et al., 2011). consta de tres pasos (gráfico 12.5):

La gobernanza del riesgo sistémico requiere 1. Adquirir conocimientos de un sistema durante

una comprensión y evaluación del riesgo local la fase de análisis del problema.
a través de un análisis sistémico y a la luz de las 2. Desarrollar una visión y principios rectores
vulnerabilidades estructurales subyacentes. Una durante la construcción del conocimiento
evaluación de este tipo se llevó a cabo en 2020 en objetivo.
el casco antiguo de Ahmedabad, en el estado de
3. Transformar el conocimiento a partir de la
Gujarat (India), durante el primer pico de infecciones
experimentación y el aprendizaje.
por COVID-19 (recuadro 12.4 y gráfico 12.4).

189
Recuadro 12.4. Factores sistémicos en los casos de COVID-19 y medidas de salud pública en Ahmedabad, Ciudad
Patrimonio de la Humanidad (India) (2020)

Las entrevistas con los residentes del casco antiguo de Ahmedabad revelaron que su percepción del riesgo
de COVID-19 se vio eclipsada por las preocupaciones financieras durante las regulaciones para restringir el
movimiento entre marzo y junio de 2020. Las interpretaciones populares de la información y la sobrecarga
de información generaron desconfianza y propiciaron actividades que iban en contra de los protocolos de
seguridad establecidos. Sin embargo, la cohesión social en forma de relaciones inter e intracomunitarias
y los vínculos sociales actuaron como “esponjas de estrés” para las tensiones psicológicas y financieras.

El bloqueo nacional y los cierres forzosos afectaron directamente a los medios de subsistencia y al sector
educativo del casco antiguo. Los bajos niveles de ingresos y los patrones de subsistencia hicieron que la mayoría
de las personas no tuvieran ahorros suficientes para mantenerse durante un largo período casi sin ingresos.

Sobre la base de los temas anteriores, se preparó un diagrama de circuito causal para ilustrar la causalidad
detrás de los incrementos de casos y la alta mortalidad en el casco antiguo de Ahmedabad (gráfico 12.4).
Esto ilustra algunas de las conclusiones del estudio y muestra, por ejemplo, que:

● Los hogares con mayores ingresos tenían mejor acceso a los sistemas e instalaciones de atención
sanitaria que los hogares con menores ingresos. Sin embargo, a medida que se elevaba el número de
casos, también crecía la carga de los centros y sistemas de atención sanitaria existentes, lo que daba
lugar a un circuito de retroalimentación de reducción en el acceso a la atención sanitaria, incluso para
las personas con más recursos económicos, lo que producía más casos y más muertes.
● El paso de las escuelas al aprendizaje en línea exigía que los hogares tuvieran acceso a Internet, teléfonos
y ordenadores o computadoras portátiles. En los hogares pobres o de clase media con más de dos o tres
hijos, el reparto de esos recursos se convirtió en un problema, si es que tenían acceso a ellos. La adquisición
de nuevas tecnologías, como computadoras portátiles o teléfonos, estaba descartada, incluso para quienes
podían pagarlos, porque el confinamiento ya había paralizado el funcionamiento de las empresas (excepto
las dedicadas a servicios esenciales). Por lo tanto, el acceso a la educación se redujo para los hogares con
menos recursos económicos (con un probable impacto futuro en la capacidad de ingresos).
● Con el tiempo, el cierre de los negocios también causó que se deteriorara la situación financiera de
los hogares en general, de modo que el acceso a las necesidades básicas comenzó a verse afectado.
Las tensiones sobre la disponibilidad o el acceso a los alimentos y otras necesidades básicas fueron
atendidas por diferentes grupos de voluntarios e iniciativas especiales del gobierno local, como
Verduras sobre Ruedas, pero la mayoría de la gente dependía de los demás y de las asociaciones inter
e intracomunitarias (pols) para obtener apoyo, para las finanzas y las necesidades básicas. Así, la
cohesión social, una capacidad sistémica que se ha comprobado que está muy arraigada en el casco
antiguo, afloró como salvadora.
● Debido al menor acceso a las necesidades básicas, la gente comenzó a visitar los mercados para
reponer las provisiones y también empezó a acaparar suministros adicionales, todo ello en violación
de las restricciones a la circulación y del código de comportamiento esperado en la COVID-19. La
transmisión del virus aumentó, lo que supuso un incremento de los casos, que finalmente condujo a
cerrar el mercado de verduras de Kalupur, el mayor mercado de verduras frescas de la ciudad. Esto hizo
que los habitantes del casco antiguo y de otras partes de Ahmedabad tuvieran más dificultades para
acceder a suficientes alimentos frescos.
Las formas contemporáneas de entender y evaluar el riesgo suelen tener en cuenta el statu quo y rara vez
examinan cómo se ha configurado el riesgo en los sistemas a lo largo del tiempo. Por ejemplo, en el contexto
de la COVID-19 en el casco antiguo de Ahmedabad, los porcentajes de población que residen en un hogar de
una sola habitación o con más de cinco personas viviendo en un hogar parecían ser factores dominantes en
la propagación de la enfermedad. Es el resultado de realidades socioeconómicas históricas. Por lo tanto, la
repetición de un brote similar tendría consecuencias comparables si no se abordan estas vulnerabilidades
subyacentes. Entre las conclusiones para los responsables de formular políticas en este campo destaca
la importancia de investigar esas causas contemporáneas e históricas de las vulnerabilidades sociales y
económicas, para poder abordarlas integrando la reducción de riesgos en los contextos que perpetúan la
vulnerabilidad y generan riesgos.

Fuente: Kanji et al. (2022a)

190
Gráfico 12.4. Diagrama de circuito causal de la experiencia con la COVID-19 en el casco antiguo de Ahmedabad (2020)

+
+
Síntomas
Muertes
retrasados
Casos

–
+ – – – Acceso a la
atención
de salud –
Sin pruebas
Morfología
densa

+ – Comportamiento +
social
Desconfianza
Acceso a la
Necesidades + tecnología
básicas
+ +
+ – – +
Finanzas de
– la vivienda
Acceso al
Sesgos mercado + +
+ Educación
+ +
Posibles Cohesión
social
casos
–
+ +
Medios de
Medios de
comunicación
subsistencia
Confinamiento

Fuente: Adaptado de Kanji et al. (2022a)

191
Gráfico 12.5. El proceso de transición desde el conocimiento 4. Disponer de sistemas de respaldo para los
de los sistemas hacia el conocimiento de la transformación sistemas esenciales que funcionan en paralelo
a estos y con base en principios diferentes.
AS CON
TEM OC 5. Garantizar la diversidad en el funcionamiento
S SIS IM
IE de los sistemas.
LO NT
a
E lem Des
6. Limitar el tamaño del sistema.
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lo
7. Incorporar puntos de ruptura en el sistema

LO
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de
(como, por ejemplo, los fusibles en los circuitos
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lis

la

ETI
eléctricos).
Aná
CONOC

vis
TRANSICIÓN

VO
ión
8. Ralentizar el sistema por los efectos de fricción
(por ejemplo, las tasas de las transacciones
financieras).
D if u

9. Reducir la conectividad para reducir la fuerza

ió n de acoplamiento y el efecto de contagio de un
sió

sistema.
ac
n
y

pr
nt

e
a

en Sin embargo, tomar medidas para reducir el riesgo

d iz e ri m
N aje Exp no es lo mismo que pasar a un sistema más
CO

OC N
IÓ
IM AC resiliente. Analizar las innovaciones de los sistemas
IE N R M
TO
DE LA TRAN S FO ecológicos proporciona información sobre sistemas
clave como la electricidad y el transporte. Estos
sistemas se están transformando mediante un
Fuente: Wuppertal Institute (2022) proceso de reorientación gradual y ascendente en el
que las innovaciones de nicho conducen lentamente
a cambios de régimen. Las empresas establecidas
forman parte de paisajes socioinstitucionales y
En respuesta a la creciente complejidad y a los técnicos y de entornos sociopolíticos y económicos
riesgos sistémicos a los que se enfrenta el ser complejos. También se enfrentan a presiones en
humano, los principios de diseño y funcionamiento forma de reputación, beneficios y competitividad.
de precaución para evitar el colapso del sistema Las empresas establecidas reorientan de manera
incluyen (Helbing, 2013): gradual sus estrategias o se reorientan hacia
la innovación. Con el tiempo, surgen nuevas
1. Adoptar la autoorganización guiada (Cohen y reconfiguraciones de régimen y alianzas entre los
Axelrod, 1999), una alternativa prometedora operadores tradicionales y los nuevos participantes
cuando la gestión descendente se ve de un sector (Geels, 2020). Los operadores
desbordada por la complejidad. La tendencia tradicionales se transforman lo más lentamente
inmanente del sistema a autoorganizarse posible para rentabilizar las inversiones y evitar
puede utilizarse para crear un estado riesgos futuros. El proceso suele comenzar con:
sistémico estable u ordenado. Para lograrlo,
puede resultar necesario modificar el entorno 1. Resistencia (alegar que el cambio y los costos
institucional (las reglas del juego). Los iniciales son excesivos y difíciles).
semáforos autocontrolados son un ejemplo. 2. Cobertura (continuar con la resistencia, pero
2. Descentralizar la gestión del riesgo y usar explorar nuevas alternativas).
un sistema que permita que las unidades 3. Diversificación (abrir nuevos mercados y tratar
individuales de una organización gestionen de aprovechar las ventajas de ser el primero).
el riesgo. Esto se está convirtiendo en una
4. Reorientación (cambiar la estrategia económica
tendencia en la producción de energía de la red
y la misión e incrementar la producción
inteligente (Amin y Wollenberg, 2005).
[Geels, 2020]).
3. Crear equipos de investigación interdisciplinarios,
inspirados en el uso y centrados en informar y
guiar las transiciones (Pulwarty et al., 2009).

192
Un ejemplo del proceso de resistencia inicial la centralización o la descentralización no son
al cambio seguido de una reorientación es la suficientemente reflexivas para las instituciones del
respuesta de la industria automotriz en los Estados Antropoceno, que deben innovar constantemente
Unidos a las innovaciones de seguridad. La para sobrevivir en un entorno cambiante (Gatzweiler
industria tardó 30 años en resistirse y solo aplicó et al., 2022).
la nueva normativa de seguridad en su totalidad
cuando los consumidores prefirieron los elementos Usar soluciones basadas en la naturaleza para
de seguridad en los vehículos. En los Estados reducir el riesgo de desastres y la degradación del
Unidos, la industria automotriz aún está en la medio ambiente constituye un área importante de
fase de cobertura respecto al cambio climático y innovación en este ámbito. Este concepto abarca
la tecnología de reducción de emisiones. Aquí, un diversos enfoques, como la adaptación basada en los
mensaje clave es la necesidad de entender a las ecosistemas y la RRD, las infraestructuras azules y
empresas tradicionales como parte del problema y, verdes y las medidas naturales de retención de agua.
también, como parte de una posible solución para la Se trata de soluciones “que se inspiran y se apoyan
transición a sistemas más sostenibles y ecológicos en la naturaleza, que son rentables, que aportan
(Geels, 2020). simultáneamente beneficios medioambientales,
sociales y económicos y que contribuyen a aumentar
Muchos sistemas precisan reorientarse debido a la la resiliencia. Esas soluciones aportan mayor
creciente interconexión de los sistemas sociales y cantidad y variedad de naturaleza y de características
ecológicos. A medida que aumenta la complejidad y procesos naturales a las ciudades, los paisajes
socioecológica, los efectos ambientales terrestres y marinos, mediante intervenciones
destructivos de las sociedades humanas hacen adaptadas localmente, eficientes en cuanto a
necesario que la innovación institucional sea recursos y sistémicas” (Comisión Europea, s. f.).
reflexiva y no solo receptiva (Gatzweiler et al., Son una forma importante de abordar los riesgos
2022). La retroalimentación de respuesta dentro sistémicos y la adaptación transformadora (Palomo
de un sistema institucional existente puede et al., 2021). Los enfoques basados en la naturaleza
resultar útil para proteger y evitar que un sistema se sustentan en la comprensión de las sociedades
se derrumbe cada vez que se produzca un cambio humanas como parte de los sistemas ambientales.
en el entorno. Esta característica de respuesta Por ejemplo, China ha puesto en marcha algunos de
subraya el propósito original de las reglas en una los mayores programas del mundo sobre soluciones
sociedad, que es crear estabilidad y confianza en las basadas en la naturaleza, para hacer frente a
interacciones sociales. Sin embargo, la integración, su creciente riesgo sistémico de inundaciones,

Recuadro 12.5. Soluciones basadas en la naturaleza en Wolong (China)

El Programa de Conservación de Bosques Naturales en la Reserva Natural Nacional de Wolong,

provincia de Sichuan (China), es un programa para reducir el riesgo sistémico de inundaciones y
corrimientos de tierra. Trabaja en una zona situada en un punto caliente mundial de inundaciones
estacionales monzónicas y corrimientos de tierra, además de con amenazas para la biodiversidad
(en particular los pandas gigantes, en peligro de extinción).

El proyecto de repoblación forestal de Wolong se llevó a cabo entre 1999 y 2001 en los afluentes del
río Yangtsé, en la Reserva Natural Nacional de Wolong, en las montañas occidentales de Sichuan.
La Administración Forestal del Estado aportó la financiación directa necesaria y la gestión forestal
posterior. Este proyecto instauró un sistema contractual de concesiones de gestión forestal que
fue un modelo pionero en China y que implicó estrechamente a las partes interesadas locales. El
marco normativo se dirigía en parte a los hogares, ofreciendo recompensas por vigilar la tala ilegal
en zonas designadas, así como sanciones oficiales contra la tala ilegal (Martin et al., 2021).

193
 Las comunidades locales y los entrevistados informaron de resultados efectivos como los
siguientes: se redujeron los riesgos de desprendimiento de tierras e inundaciones río abajo y
aumentó la concienciación y la aceptación del enfoque de conservación de la naturaleza (Martin
et al., 2021); se revertió la deforestación en la Reserva Natural Nacional de Wolong con avances
sustanciales en los bosques y sus ecosistemas en pocos años; y se percibieron efectos positivos en
la economía local y el bienestar de la comunidad por el crecimiento de los ingresos de los hogares
(a través del sistema de incentivos) y la infraestructura ecológica requerida para desarrollar el
turismo basado en la naturaleza (Martin et al., 2019). Así, el proyecto promovió la reducción de
riesgos, la biodiversidad, la adaptación al cambio climático y la mitigación, así como la distribución
equitativa de los beneficios y los costos (Pauleit et al., 2017; UNDRR, 2020b).

Los participantes del proyecto consideraron que había varios factores facilitadores de la gobernanza
que contribuían a que se aplicara de manera eficaz. En primer lugar, un suceso catastrófico atrajo
la atención oficial internacional y nacional sobre Wolong como “hogar de los pandas gigantes”
amenazados (Liu et al., 2001; Martin et al., 2019, 2021). En segundo lugar, el estatus de Wolong
como área protegida y como distrito especial con funciones gubernamentales independientes y
recursos financieros fue esencial para permitir el programa, ya que proporcionó flexibilidad y
financiación para soluciones de adaptación local (Martin et al., 2019, 2021). En tercer lugar, los
órganos de gobierno de la reserva y los órganos administrativos de los municipios y niveles inferiores
fueron coordinados por un innovador comité interdepartamental del Programa de Conservación
de Bosques Naturales, que pudo integrar las diferentes agendas de protección contra desastres,
conservación y desarrollo económico (Martin et al., 2021). Esto puede describirse como un acuerdo
policéntrico entre sectores y escalas administrativas de un tipo que, en otros contextos, se ha
demostrado que es indispensable para gobernar el riesgo sistémico (Kickbusch y Gleicher, 2012;
Grupo Independiente de Científicos nombrado por el Secretario General, 2019; Martin et al., 2019).
En Wolong, la colaboración intersectorial y de múltiples escalas surgida rompió los compartimentos
estancos administrativos típicos de las administraciones públicas (Martin et al., 2021).

El cuarto y crucial factor de gobernanza en Wolong fue la participación de los residentes y líderes de la
comunidad local. Los funcionarios del partido consultaron a los líderes de las aldeas y a los hogares
sobre el sistema de incentivos para evitar la tala ilegal (Martin et al., 2019): utilizaron las reuniones
de los ayuntamientos en toda la reserva natural con el fin de lograr un amplio consenso para sus
reformas y rediseñar el sistema basándose en los aportes de los aldeanos (Martin et al., 2021).

Aunque los estudios muestran que el Programa de Conservación de Bosques Naturales y los
programas posteriores han aumentado significativamente la cubierta forestal y han reducido la
erosión, dependiendo de la región y el contexto local, se han obtenido resultados dispares en los
medios de subsistencia de los agricultores (Cao et al., 2010; Yang, 2013), la disponibilidad de agua
y la biodiversidad (Hua et al., 2016) y el hábitat de los pandas gigantes (Li et al., 2017).

No obstante, el Programa de Conservación de los Bosques Naturales acredita cómo pueden

aprovecharse las sinergias en materia de protección contra desastres, mitigación del cambio
climático y adaptación a él, biodiversidad, igualdad social y bienestar humano mediante una
transición coordinada e inclusiva hacia soluciones basadas en la naturaleza. Es importante destacar
que, aunque la colaboración intersectorial y de múltiples escalas (policéntrica) comenzó siendo en
parte ad hoc y dependiente de los promotores locales, luego se institucionalizó, lo que le dio la
permanencia necesaria para que pudiera ampliarse. Esto también demuestra las características
subyacentes de los procesos de gobernanza que pueden forjar caminos hacia la adaptación
transformadora y la gestión del riesgo sistémico (Martin et al., 2019, 2021).

194
corrimientos de tierra y otras amenazas, así como En respuesta a la pregunta de qué y cómo
a los retos medioambientales y socioeconómicos cambiar los estilos de gobernanza frente a los
relacionados (Liu et al., 2008; Yang, 2013; Martin et riesgos sistémicos, se identifican las siguientes
al., 2021) (recuadro 12.5). circunstancias propicias como parte de un enfoque
sistémico integral que puede facilitar la transición
hacia una gobernanza transformadora y colocar a
12.3 Caminos para avanzar las partes interesadas en una mejor posición para
abordar los riesgos sistémicos:
En este capítulo se ha abordado la pregunta de
cómo adoptar un enfoque de sistemas integral con
● El riesgo sistémico surge de las propiedades de
los sistemas complejos y debe comprenderse
el fin de realizar la transición hacia la gobernanza
y abordarse mejor mediante enfoques de
del riesgo sistémico. Para alcanzar objetivos
sistemas integrales. Resulta urgente invertir
ambiciosos se requiere liderazgo, mejor gobernanza
más (incluso a través de mecanismos de
a varios niveles, visión, amplia participación en el
cooperación internacional) en la capacidad
cambio transformador y, lo que es más importante,
de supervisión, recopilación de datos,
procesos para mantener las asociaciones. La
investigación aplicada y accesibilidad de la
pandemia de COVID-19 ha demostrado que las
información. Estas capacidades son necesarias
respuestas nacionales a los riesgos mundiales no
para respaldar la gestión prospectiva del riesgo.
son suficientes para lograr las transformaciones
Los acuerdos de gobernanza deben incluir a
fundamentales de gobernanza que se necesitan
todas las partes interesadas afectadas por el
para una gestión proactiva y prospectiva del riesgo
riesgo sistémico emergente.
con éxito (CEPAL-UNDRR, 2021).
● Las partes interesadas que aspiran a la
En estas transformaciones se incluyen la transformación hacia la gobernanza del riesgo
planificación integrada sobre decisiones específicas sistémico deben entenderse a sí mismas como
del uso de la tierra o la planificación participativa parte del sistema, que inciden en él y se ven
del paisaje local, la inclusión de género, las afectadas por él, en lugar de percibirse a sí
microempresas y las instituciones locales. Estos mismas como ajenas al sistema con el objetivo
elementos pueden identificar las zonas críticas y de controlarlo.
las presiones sobre el uso de la tierra y el agua, así ● La naturaleza del riesgo sistémico hace que
como ampliar las opciones de respuesta de gestión los enfoques de diseño y control se tornen
sostenible e inclusiva (Liniger et al., 2017; UNDRR, menos eficaces, y exige estilos de gobernanza
2021e). Como se ilustra en el estudio de caso de descentralizados, centralizados y policéntricos.
Wolong, resulta fundamental la oportunidad ofrecida
por fenómeno de concentración y el compromiso
● Los ciclos de aprendizaje continuos,
deliberativos y acelerados son fundamentales
de los residentes y líderes de la comunidad
para los mecanismos eficaces de gobernanza
local. El caso de Italia mostró la importancia de
del riesgo sistémico.
desarrollar expertos híbridos, también denominados
“generadores de normas”, que se conviertan en ● Los factores y las palancas para transformar
intermediarios de confianza y con conocimientos los acuerdos de gobernanza que son capaces
para facilitar las transiciones y mantener a la vista los de responder al riesgo sistémico se encuentran
nodos críticos del sistema en contextos particulares en las esferas práctica, político/institucional y
(UNDRR, 2021e). Adoptar una orientación contextual personal.
para desarrollar y sostener sistemáticamente ● Los acuerdos de gobernanza para el riesgo
las asociaciones significa identificar cómo las sistémico deben formar parte de ciclos de
decisiones afectan a los elementos de los procesos aprendizaje continuos y acelerados.
sociales y se ven afectadas por ellos: participantes,
perspectivas, situaciones, valores, estrategias,
resultados y efectos (Lasswell, 1971; Stibbe et al.,
2018; UNDRR, 2021e).

195
● El liderazgo ayuda a guiar las transiciones centrarse en los motivadores internos, como la
de gobernanza hacia la gestión del riesgo confianza en los demás (Ostrom, 1990; Hamm et
sistémico, algo que puede ocurrir en múltiples al., 2013; Stern y Coleman, 2015; Song et al., 2019).
niveles dentro de las organizaciones. Esta confianza se fundamenta en: las capacidades
● La estructura y el funcionamiento de los que incluyen el pensamiento racional basado en
mecanismos para la gobernanza del riesgo información creíble, accesible y pertinente; los
sistémico deben basarse en la ciencia de aspectos de procedimiento, como los procesos
los sistemas y deben ser capaces de generar de participación equitativa y la creación de
conocimientos de los sistemas, de los objetivos capacidades; y la esfera personal, o marcos
y de la transformación. afectivos, que son las razones y la capacidad para
depositar la confianza en los demás.
● Los avances en los conocimientos generales de
la ciencia de la complejidad pueden orientar a
los responsables de la toma de decisiones y a
su personal hacia acuerdos de gobernanza que
respondan mejor al riesgo sistémico.

La sostenibilidad de las asociaciones está

determinada esencialmente por la confianza y por
la continuidad de las relaciones entre las personas.
En lugar de confiar solo en los factores motivadores
externos para el cumplimiento individual (por
ejemplo, la retribución y los incentivos), es preferible

196
Estudio de caso

Sistemas alimentarios
y riesgo sistémico
A finales de 2021, los precios mundiales de los alimentos alcanzaron el nivel más alto de los últimos
diez años debido a una combinación de factores, como malas cosechas de trigo en los principales
países productores y una menor producción de aceite alimentario por la escasez de mano de obra
(Silver, 2021; FAO, 2021c). Después de dos años de trastornos socioeconómicos más amplios a causa
de la pandemia de COVID-19, este hecho fue un duro recordatorio del riesgo sistémico inherente de
los sistemas alimentarios mundiales, y de las íntimas conexiones entre la seguridad alimentaria y la
economía mundial en general. Dado que el cambio climático acelera la intensidad de las amenazas y
aumenta la volatilidad de los precios de los alimentos, resulta imperativo generar mayor resiliencia en
los sistemas alimentarios (UNDRR, 2021e).

La disponibilidad de alimentos para diferentes comunidades y países se sustenta en sistemas volátiles y

a menudo frágiles de producción, procesamiento y distribución, mezclados con profundas desigualdades
mundiales (OCDE, 2021b). El ODS 2 sobre poner fin al hambre se basa en reconocer que el acceso a una
dieta saludable es un derecho humano, y que la igualdad en los sistemas alimentarios es fundamental
para lograrlo. Sin embargo, los sistemas alimentarios se han optimizado durante décadas en función de
la “productividad” (de calorías) y la eficiencia, para brindar dietas ricas en calorías, pero con frecuencia
pobres en nutrientes. Lograr la resiliencia ante los desastres y el cambio climático en los sistemas
alimentarios significa abordar las causas profundas de la inseguridad alimentaria y los factores que
la impulsan. La planificación y supervisión de las intervenciones políticas de RRD para garantizar que
nadie se quede atrás también requieren de una combinación de conocimientos tradicionales, indígenas
y de pensamiento experimental.

Los sistemas de gobernanza y de mercado para producir y distribuir alimentos presentan altos niveles
de riesgo sistémico. Por ejemplo, los impactos que tiene la sequía en el suministro mundial de alimentos
suelen gestionarse sustituyéndolos por otras fuentes (UNDRR, 2021e). Sin embargo, la reducción de
la producción de alimentos causada por la sequía en los principales países agrícolas puede influir
considerablemente en el comercio mundial de alimentos y en la fijación de precios, con repercusiones
sobre todo en las poblaciones más pobres de áreas que pueden estar alejadas de la sequía.

En el peor de los casos, los fallos sincronizados en varias zonas productoras de alimentos (graneros)
pueden generar efectos sistémicos más amplios con graves repercusiones, como el malestar social
(Gaupp et al., 2020). La simultaneidad de sequías, inundaciones o incendios forestales que afecten a
los graneros conectados, como la Argentina, Australia, el Brasil, Europa y los Estados Unidos, podría
ocasionar una crisis mundial de los precios de los alimentos y desencadenar potencialmente otros
riesgos sistémicos. Debido a la variabilidad del clima a escala mundial, ha aumentado la probabilidad
de que se produzcan múltiples fallos en los graneros (Gaupp et al., 2020).

Para los responsables de elaborar políticas, respaldar sistemas alimentarios más resilientes requiere
abordar el “triple desafío” de equilibrar: (a)  seguridad alimentaria y nutrición, (b)  medios de vida
y (c) sostenibilidad medioambiental. También requiere comprender mejor cómo los sistemas de
producción de alimentos, así como las estructuras de procesamiento y distribución de alimentos,
interactúan entre sí y con otros sistemas. Para lograrlo, se necesitarán mecanismos de gobernanza y
financiación más flexibles y receptivos que incentiven la redundancia y la diversificación integradas en
los sistemas y que, además, incorporen una mejor comprensión del riesgo y una mayor participación de
las partes interesadas en la toma de decisiones (capítulo 12).

197
 MACRODATOS PARA TOMAR
ESTUDIO MEJORES DECISIONES
DE CASO: La seguridad alimentaria exige contar con
buenos datos. La clave radica en los flujos
SISTEMAS integrados y confiables de datos en tiempo real
o casi real. Resulta necesario invertir más en
ALIMENTARIOS mejorar la calidad de las estadísticas nacionales
para acortar los plazos y reducir las influencias
Y RIESGO políticas o económicas en los datos.

SISTÉMICO
ENFOQUES EMERGENTES

11
PARA EVALUAR EL RIESGO
SISTÉMICO
Se están desarrollando nuevas formas
de entender los sistemas alimentarios

10
que se apoyan más en la experiencia y
participación de las comunidades
afectadas y en enfoques codiseñados y
basados en datos.

MEJORAR LA COMUNICACIÓN
DEL RIESGO
El pensamiento sistémico requiere trabajar con todos
los sectores y disciplinas tradicionales y con formas
de trabajo que incorporen diferentes puntos de vista
para mejorar la toma de decisiones. Esto incluye
9
prestar mucha más atención a las visiones y
prácticas locales, tradicionales e indígenas en la
producción y el consumo sostenibles de alimentos.

TRATAR LOS SESGOS PARA

INCREMENTAR LA INVERSIÓN
EN LA REDUCCIÓN DE RIESGOS
8
7
La resiliencia de los sistemas alimentarios proviene de
decisiones y acciones en diferentes niveles y de las
complejas interacciones de la sociedad, el medio
ambiente y la economía. La inercia, o el pensamiento a
corto plazo, puede significar ignorar la degradación de
la tierra y el agua o el incremento del riesgo que se
deriva del cambio climático, así como su contribución
a la pobreza, la migración o la creación de conflictos.

CÓMO LOS PROCESOS DE DECISIÓN

Y LOS SESGOS HUMANOS
AFECTAN A LOS RESULTADOS DE
LA REDUCCIÓN DE RIESGOS
Muchos países han dependido históricamente de la
ayuda humanitaria internacional para facilitar el
acceso a los alimentos en casos de desastres a gran
escala. Es necesario reconfigurar los incentivos en
la AOD y la financiación nacional para que apoyen
la reducción del riesgo en los sistemas alimentarios
y prevengan las crisis alimentarias.

198
 TRANSICIONES HACIA LA GOBERNANZA
DEL RIESGO SISTÉMICO
Ante el riesgo sistémico mundial, los sistemas de gobernanza
deben evolucionar con rapidez y reconocer que los desafíos que se
plantean en la economía, el medio ambiente y la igualdad ya no
pueden disociarse. Dado que los recursos, los bienes y las personas
atraviesan las fronteras políticas y geográficas, la reducción de
riesgos y las actividades de adaptación deben ser gestionadas
conjuntamente por todas las partes interesadas.

INTRODUCCIÓN: RECALIBRAR LOS

SISTEMAS PARA UN FUTURO RESILIENTE
A medida que las sociedades humanas empujan al planeta
hacia sus límites existenciales y ecosistémicos, los
sistemas alimentarios están expuestos a niveles de riesgo
cada vez mayores e, incluso, contribuyen a ellos.

12
1
NUESTRO MUNDO EN PELIGRO
El riesgo de inseguridad alimentaria se reparte de
forma desigual. Se estima que se producen suficientes
calorías para satisfacer las necesidades calóricas de

2
todos los seres humanos vivos en el planeta, pero
decenas de miles de personas mueren cada día de
hambre y millones más se enfrentan a discapacidades
de por vida como resultado de la desnutrición.

EL RIESGO SISTÉMICO COMO RETO

PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

3
Hay cada vez más voces que piden que se adopte un
“enfoque de sistemas alimentarios” para estabilizar
los precios y garantizar el acceso equitativo y
universal a una alimentación nutritiva suficiente.
Para ello, se requiere avanzar simultáneamente en el
“triple reto” de equilibrar: (a) la seguridad alimentaria
y la nutrición, (b) los medios de subsistencia y (c) la
sostenibilidad medioambiental.

4 CÓMO LAS DECISIONES HUMANAS

GENERAN VULNERABILIDAD,
EXPOSICIÓN Y RIESGO DE DESASTRES

5 El nexo entre la gobernanza del riesgo y el desarrollo

se analiza en relación con la reducción de la pobreza,

6
el acceso a suministros suficientes y constantes de
alimentos nutritivos, la buena salud, el agua limpia, la
energía asequible y la adaptación y mitigación del
cambio climático (ODS 1, 2, 3, 6, 7 y 13).

CÓMO LOS SISTEMAS SUBESTIMAN LOS ACTIVOS

CLAVE Y LAS OPORTUNIDADES DE APRENDIZAJE
Los países necesitan estrategias financieras que les permitan
prevenir las crisis reduciendo el riesgo y actuando con antelación,
CAMBIO DE PERCEPCIONES incluso mediante una financiación anticipada, basada en previsiones
SOBRE EL RIESGO y en datos sobre el riesgo de seguridad alimentaria.
Los gobiernos están empezando a
reconocer el valor de las prácticas
tradicionales de conservación, como
los sistemas tradicionales de Oriente
Medio que regulan el pastoreo del
ganado en función de la estación seca.

199
El GAR Informe Especial sobre la Sequía 2021 (UNDRR, sistemas de alimentos, incluida una herramienta
2021e) y varios ejemplos del GAR2022 ilustran de mapeo visual desarrollada recientemente que
que el cambio es posible y que existen buenas combina el estado de los indicadores climáticos
prácticas que pueden ampliarse para abordar mejor de la Organización Meteorológica Mundial con los
el riesgo sistémico en los sistemas alimentarios. indicadores de los ODS (Haran et al., 2022). En Kenya
Por ejemplo, algunas prácticas tradicionales y y la República Unida de Tanzanía, innovadoras
autóctonas para gestionar las tierras secas en técnicas de comunicación están ayudando a reunir
Oriente Medio (que emplean el pastoreo rotativo a los agricultores, los científicos y el Gobierno para
y el acceso a reservas en la estación seca) se aplicar mejor la información sobre riesgos en la
reconocen cada vez más como adaptaciones agricultura (capítulo 6). Sin embargo, crear sistemas
eficaces a la variabilidad de las precipitaciones alimentarios más resilientes exige invertir en mejorar
(FAO y PNUMA, 2020). La mejora de los análisis de la medición de lo que valoramos y la comprensión
riesgos, como en la iniciativa del Banco Mundial de cómo la mente humana toma decisiones sobre
sobre el índice de sequía de próxima generación, el riesgo, así como en acciones para reconfigurar
ayudará a modelizar los impactos sistémicos de los sistemas de gobernanza y financiación para que
las previsiones estacionales sobre el hambre y colaboren en todos los ámbitos.
otros riesgos (capítulo 11). Las herramientas que
pueden combinar datos climáticos y de desarrollo El recuadro ofrece un ejemplo de riesgo sistémico
son cada vez más importantes para monitorear los de seguridad alimentaria en Somalia.

Gestión del ganado en Hargeisa (Somalia)

Créditos: © Shutterstock/Free Wind

200
Seguridad alimentaria en Somalia

En Somalia, casi el 70 % de la población total de 15,4 millones vive en la pobreza (Banco Mundial,
2021d). Los riesgos sistémicos incluyen una larga historia de desplazamientos y conflictos
internos, que agravan las vulnerabilidades del sistema alimentario por la sequía y otras amenazas
(Otto et al., 2018). La recuperación económica del país siguió una trayectoria ascendente al
reponerse de la sequía de 2016 hasta 2018, pero la triple crisis de la pandemia de COVID-19, las
inundaciones y una plaga de langostas redujeron las perspectivas económicas a mediados de
2021 (Banco Mundial, 2021d; Thalheimer et al., 2022). El gráfico muestra los aspectos sistémicos
de la seguridad alimentaria en Somalia y su complejidad.

La complejidad de la seguridad alimentaria en Somalia y sus características sistémicas inherentes

Instituciones
débiles

Corrupción

Consecuencias Circuitos de
imprevistas/no retroalimentación
deseadas

Interconexión de Dinámicas re
mb
sistemas no lineales du
erti
c
/in
Presión sobre los ad
Sistema jid
sistemas tradicionales
mple Fenómenos
de gestión del capital político Co en cascada
natural
Sistema Sistema Falta de gobernanza
financiero biofísico de los recursos
Vínculos
SEGURIDAD
ignorados
ALIMENTARIA Deterioro del suelo
Fenómenos EN SOMALIA
complejos COMO RIESGO Baja productividad
Aumento de la SISTÉMICO
frecuencia de las
Sistema Sistema Aumento de los precios
sequías y de los de los alimentos
huracanes social tecnológico
Falta de
Sistema Incertidumbre del
datos
económico modelo (climático)

Teleconexiones
Fuerzas del mercado
as
em

impulsadas por las

st

exportaciones
si

s
lo
e
sd
ca
Puntos de rísti
Hambruna e
inflexión act
Car

Desempleo juvenil

Fuente: Adaptado de Thalheimer et al. (2022)

201
13. Conclusiones
El riesgo está aumentando en todo el mundo, así
como el número y el costo de los desastres. Los
13.1 Vivir con un nuevo
riesgos intensivos y extensivos están creciendo a panorama de riesgos
un ritmo sin precedentes. La actividad humana está
creando riesgos mayores y más peligrosos. A medida El GAR2022 ha señalado que la emergencia climática
que el riesgo se multiplica, tiene un impacto cada vez y los impactos sistémicos de la pandemia COVID-19
mayor en las comunidades y también en los sistemas apuntan a una nueva realidad. En un mundo de
integrales. Todo el mundo vive a contracorriente de incertidumbre, comprender el riesgo es fundamental
algo. Los efectos globales se convierten en locales, para lograr un desarrollo verdaderamente sostenible.
y viceversa. También se extienden a otros sectores, La mejor defensa contra las crisis futuras es
lo que genera nuevos retos. Si se mantienen las transformar hoy los sistemas ahora y crear resiliencia
tendencias actuales, el número de desastres al año abordando el cambio climático y otras amenazas.
en todo el mundo puede aumentar un 40  % durante Esto incluye la reducción de la vulnerabilidad, el
la vigencia del Marco de Sendái, de 2015 a 2030. grado de exposición y la desigualdad que generan
En el caso de las sequías, hay una gran variación los desastres. Se puede actuar. Existe una gran
interanual, pero las tendencias existentes indican un riqueza de experiencias y aprendizajes en la práctica
alza probable de más del 30 % entre 2001 y 2030. La de la RRD que puede ser aprovechada. También
cantidad de fenómenos de temperaturas extremas por es esencial aprender en tiempo real del impacto
año también está creciendo y, según las tendencias sistémico que tienen fenómenos importantes como
vigentes, casi se triplicará entre 2001 y 2030. Aunque la pandemia de COVID-19.
los desastres causan menos muertes cada año,
también cuestan más y agudizan la pobreza. Las
13.1.1 Es necesario avanzar hacia
pérdidas económicas derivadas de los desastres se
han duplicado con creces en las últimas tres décadas, instituciones que se sientan cómodas
con una subida del 145 % desde un promedio de unos con la incertidumbre
70.000 millones de dólares anuales en la década de Los sistemas de planificación y la cultura
1990 hasta más de 170.000 millones de dólares al año institucional del siglo XX trabajaban para
en la década que termina en 2020. conseguir resultados conocidos, dentro de plazos
establecidos, en contextos que eran en gran medida
Aproximadamente el 40  % de estas pérdidas está estables y lineales o que se daba por sentado que
asegurado. Sin embargo, esa cobertura se concentra lo eran. La complejidad del mundo contemporáneo
de forma abrumadora en los países desarrollados, y la desestabilización de los ecosistemas globales
de modo que las tasas de cobertura de los seguros por el cambio climático y otros impactos humanos
en el mundo en desarrollo son inferiores, con un directos exigen que las culturas institucionales del
promedio del 9 %. Hay muchos riesgos y tendencias siglo XXI estén más cómodas con la incertidumbre.
sistémicas, como la subida del nivel del mar, para Se hace necesario que gestionen con capacidad de
los que el seguro no constituye una opción. respuesta dentro de parámetros más amplios para
los resultados posibles, en lugar de suponer que hay
El GAR2022 ha demostrado que es posible e
objetivos estáticos que deben cumplirse.
imperativo acelerar la acción para un desarrollo
sostenible basado en el riesgo. Un buen desarrollo Esto no significa descartar la ciencia, que
no tiene por qué crear riesgos. Cuando la inversión proporciona conocimientos esenciales sobre
reduce el riesgo, los beneficios sistémicos también las tendencias, las relaciones y las soluciones.
se extienden por los diferentes sistemas. Por Significa reconocer que el gran número de variables
ejemplo, reducir las emisiones de esmog negro dentro del riesgo sistémico global hace imposible
urbano disminuye el dióxido de carbono, incentiva establecer una trayectoria única. Los planificadores
formas de energía más limpia, reduce la polución y deben tener en cuenta varias opciones de resultados
mejora los resultados en salud. Por ello, es imperativo posibles, ser más ágiles a la hora de identificar
alinear las inversiones en cambio climático y en la cuándo se requiere cambiar los supuestos y
recuperación de la COVID-19 para reducir el riesgo y responder de manera activa a esos cambios.
estabilizar el desarrollo sostenible.

202
Los sistemas de gobernanza deben adaptar 13.1.3 La primera línea de defensa en
con urgencia sus métodos aceptados para fijar el desarrollo de la resiliencia es abordar
objetivos, recompensar el aprendizaje de los errores
y reevaluar la forma de comunicar más claramente
las causas profundas y los factores
las tendencias y la incertidumbre. Este informe ha de vulnerabilidad
aportado ideas sobre cómo hacerlo, desde el Grupo Las decisiones de la sociedad determinan por qué
de Trabajo Nacional sobre Resiliencia en Australia algunos individuos y grupos son más vulnerables a
(capítulos 6 y 12) hasta el importante trabajo para los desastres, experimentan impactos inmediatos
desarrollar métodos de modelización sistémica proporcionalmente mayores debido al grado de
(capítulo 10) y el uso de tecnologías combinadas e exposición y a la falta de recursos, y se enfrentan a
información comunitaria a través de herramientas una recuperación más lenta y a un empobrecimiento a
como el índice de sequía de próxima generación del largo plazo. Desentrañar las dinámicas que impulsan
Banco Mundial (capítulo 11). la vulnerabilidad, incluida la desigualdad estructural,
resulta clave para orientar y ejecutar con eficacia los
13.1.2 El aumento de la resiliencia es esfuerzos de reducción de riesgos que no dejan a
nadie atrás. El uso del análisis forense de desastres en
fundamental para la acción climática Guatemala y Nepal (capítulo 4), los nuevos enfoques
y el logro de los Objetivos de para ver el riesgo sistémico (capítulo 6) y los métodos
Desarrollo Sostenible innovadores de consulta y comunicación de riesgos
Las sociedades de todo el mundo merecen sistemas (capítulo 9) aportan ideas sobre cómo hacerlo.
de gobernanza que consideren de forma integral
El GAR2022 identifica tres cuellos de botella
cómo interactúan las personas, el planeta y la
fundamentales que impiden avanzar en la reducción
prosperidad: no solo hoy, sino también en el futuro
del riesgo:
climático. Los procesos de expertos, como los del
IPCC, han demostrado cada vez más el alcance del ● Los sistemas de gobernanza miden y valoran
riesgo futuro en todos los sistemas. Sin embargo, aspectos equivocados (capítulo 5).
así como el riesgo está interconectado, también lo ● Los productos y servicios actúan en contra, no a
están las soluciones. Por ejemplo, la regeneración favor, de la forma en que la mente humana y las
de los ecosistemas mediante la replantación de instituciones toman decisiones (capítulos 5 a 8).
bosques en las cuencas fluviales puede tener un ● Los métodos vigentes no comprenden ni
efecto multiplicador positivo al reducir la erosión y gestionan el riesgo en cascada a través de
el grado de exposición a las inundaciones, limpiar diferentes sistemas y sectores (capítulos 5 y
los suministros de agua, secuestrar carbono y 10 a 12).
ampliar los medios de subsistencia locales.
Es posible actuar para solucionar cada uno de estos
Existen sinergias de acción similares entre el cuellos de botella. El informe expone ejemplos en
Marco de Sendái, el Acuerdo de París y los ODS los que esto ya se está haciendo; sin embargo, la
de la Agenda 2030. Aprovechar la eficiencia de transformación de los sistemas requiere medidas
los sistemas es especialmente importante para inmediatas y coordinadas.
acelerar el desarrollo en países con recursos
limitados. Los gobiernos deben esforzarse más
en planificar de manera integral, para ampliar
13.2 Un llamamiento a
la gobernanza del riesgo trabajando en todos la acción para acelerar la
los sectores y a diferentes niveles con el fin de
obtener efectos multiplicadores positivos. Entre los
reducción de riesgos
buenos ejemplos se encuentran los esfuerzos por Tres medidas clave en manos de los responsables
codiseñar futuras vías de agua para la cuenca del de elaborar políticas, combinadas, pueden catalizar
Indo (capítulo 4), así como los bonos de resiliencia las transformaciones necesarias para abordar el
que aportan beneficios conjuntos para enfrentar el riesgo sistémico:
cambio climático y desarrollar infraestructuras más
1. Medir lo que valoramos.
resilientes (capítulo 8).
2. Diseñar sistemas que tengan en cuenta cómo la
mente humana toma decisiones sobre el riesgo.
3. Reconfigurar los sistemas de gobernanza
y financieros para que funcionen en todos
los ámbitos y se diseñen en consulta con las
personas afectadas.

203
1. Ayudar a medir lo que valoramos más amplia de riesgos sistémicos con potenciales
efectos en cascada. En cuanto a los presupuestos
El mundo no está en vías de reducir el riesgo. Los
nacionales, estos también deben evolucionar para
costos de los desastres están aumentando tanto
incluir componentes de riesgo e incertidumbre, de
en términos sociales como económicos, lo que
modo que los planificadores financieros puedan ser
amenaza el desarrollo sostenible (capítulos 2 y 3).
más hábiles en la planificación adaptativa y más
Los balances ignoran variables clave, sobre todo al
capaces de reorientar los recursos en situaciones
infravalorar el riesgo del cambio climático, los costos
de crisis. Las nuevas técnicas de modelización
para los ecosistemas y los beneficios sociales
de impactos muestran cómo, en lugares como
positivos que conlleva la reducción del riesgo. Los
Santa Lucía, una marea de tempestad puede tener
costos reales de los riesgos generalizados están
impactos en cascada en toda la economía que
especialmente infravalorados y esta brecha se está
amenacen el desarrollo sostenible (capítulo 10). Los
ampliando a medida que los principales efectos
enfoques nacionales y regionales de financiación de
del cambio climático, como el ascenso del nivel
riesgos climáticos y de desastres que estratifican
del mar, se multiplican. Para ayudar a medir lo que
el riesgo a través de diferentes formas de seguros y
valoramos, las medidas clave son las siguientes:
fondos de contingencia también ofrecen alternativas
para abordar varios niveles de riesgo e incertidumbre
1.1 Reformar los sistemas financieros para que
(capítulos 2, 8 y 11).
incluyan los costos reales del riesgo, en particular
los riesgos a largo plazo, y reformar los sistemas
de inversión y de seguros para incentivar la
reducción del riesgo. 2. Ayudar a diseñar sistemas que tengan
Los gobiernos y el sector financiero deben mejorar con en cuenta cómo la mente humana toma
urgencia la forma de determinar qué alcance tienen los decisiones sobre el riesgo
activos financieros en riesgo en los distintos escenarios Los responsables de elaborar políticas y los
futuros de cambio climático. Las evaluaciones de proveedores de productos y servicios de RRD para los
impacto social y medioambiental realizadas durante hogares y las comunidades siguen subestimando el
el inicio de los proyectos deben ampliarse para que el modo en que las percepciones del riesgo, incluidos los
sector público, las grandes empresas, las inversiones sesgos cognitivos, influyen en la toma de decisiones.
y los fondos de pensiones presenten informes Para ayudar a diseñar sistemas que tengan en cuenta
periódicos. La miopía ante el riesgo significa que se cómo la mente humana toma decisiones sobre el
ofrecen pocas opciones seguras para las inversiones riesgo, las medidas clave son las siguientes:
con capacidad para soportar el riesgo. Así como los
bonos verdes ayudaron a acelerar la financiación 2.1 Reconocer el papel de las percepciones de
de las energías renovables, se necesitan productos riesgo y los sesgos de las personas con el fin
financieros similares para incentivar y facilitar la de reducir la brecha entre las intenciones y las
inversión que sea resiliente al riesgo de desastres y acciones para reducir el riesgo.
al cambio climático. Por ejemplo, desde 1997, Costa Ajustar la forma de comercializar los productos de
Rica ha liderado el uso de palancas financieras para seguros puede tener un impacto transformador a la
promover la conservación y la acción contra el cambio hora de garantizar una inversión resiliente al riesgo.
climático, utilizando los ingresos del impuesto sobre Esto incluye replantear los enfoques de riesgo,
el carbono para financiar la preservación de los como el uso de esquemas de exclusión (opt-out) en
bosques y el desarrollo sostenible (capítulo 8). Más lugar de modalidades de inclusión (opt-in) para los
recientemente, en 2020, el De Nederlandsche Bank seguros de inundación (capítulos 8 y 11). Resulta
se convirtió en el primer banco central en hacer un fundamental mejorar los códigos y las normas, así
seguimiento de la biodiversidad como riesgo financiero como la comunicación sobre por qué se necesitan.
importante. Esta medida reveló que el 36  % de los Por ejemplo, después del terremoto y el tsunami
valores en la cartera de las instituciones financieras de 2010, el Gobierno de Chile ayudó a incentivar la
holandesas estaban expuestos a riesgos relacionados construcción segura proporcionando fondos a las
con la naturaleza (capítulo 5). familias pobres para cubrir el costo de “media casa
buena” que se adhiriera al código de construcción,
1.2 Adaptar la planificación fiscal nacional y la pero que también permitiera que los propietarios
financiación del riesgo para considerar el riesgo
personalizaran las viviendas (capítulo 4).
y la incertidumbre
Las metodologías de pruebas de estrés en las finanzas
del sector público deben ampliarse para aprender de
la pandemia de COVID-19, y para examinar una gama

204
2.2 Reconocer el valor del análisis de riesgos como en todas las disciplinas. Para ello, se requiere redoblar
herramienta, pero no como panacea los esfuerzos destinados a crear terminologías
Los aprendizajes de la pandemia de COVID-19 muestran comunes y proporcionar datos de acceso abierto en
que las tasas de éxito de los modelos fueron desiguales todas las disciplinas para generar conocimientos
a la hora de predecir la propagación de la enfermedad compartidos, fomentar la colaboración lateral y
dentro de los países y entre estos. Los responsables acelerar el ritmo de aprendizaje. Los creadores de
de la toma de decisiones pasaron de una confianza modelos de riesgo de desastres han aprendido de las
excesiva en los modelos a un escepticismo extremo herramientas desarrolladas para medir los efectos en
sobre su utilidad. Las herramientas de modelización cascada durante la última crisis financiera y de los
pueden ayudar a pensar mejor en las cosas, aunque enfoques para gestionar el riesgo empresarial. Sin
no pueden predecir el futuro con precisión detallada. embargo, este aprendizaje debe ser recíproco entre
Ningún modelo es 100  % confiable. Sin embargo, se los gobiernos y las comunidades y debe integrarse
trata de herramientas esenciales siempre que las en los procesos de planificación y elaboración
personas que las interpretan no tengan expectativas de los presupuestos (capítulo 11). En el condado
irreales sobre su omnipotencia o las desestimen. de Samburu (Kenya), los pastores, agricultores y
Los gobiernos pueden, y deben, invertir en el análisis pescadores necesitaban acceder a las previsiones
de datos, pero solo si los modelos de calidad y el de condiciones meteorológicas extremas para tomar
uso de macrodatos se combinan con métodos para decisiones cruciales que iban a afectar a los cultivos,
aprovechar los conocimientos locales, las propuestas los animales y su propia seguridad y calidad de vida.
de la comunidad y la opinión de los expertos. Por La brecha de comunicación que se produjo entre
ejemplo, en África Occidental se están desarrollando estos usuarios finales, los científicos del clima y los
estrategias de resiliencia para la industria del cacao medios de comunicación locales se superó gracias a
utilizando modelos de cambio climático combinados una colaboración de confianza que desarrolló formas
con relatos, creados conjuntamente con productores, de traducir los datos científicos en información
importadores y representantes de la sociedad civil y útil para las comunidades locales (capítulo 11). A
del gobierno (capítulo 11). En Finlandia y Noruega, nivel mundial, iniciativas como la Revisión de la
los procesos de previsión sobre el uso del suelo se clasificación y las definiciones de amenazas conjunta
utilizan para ayudar a investigar los efectos de la de la UNDRR y el Consejo Científico Internacional, el
toma de decisiones en la sociedad, la economía y el nuevo Centro de Excelencia para la Resiliencia frente
medio ambiente. Los métodos combinan plataformas a los Desastres y el Clima establecido por la UNDRR
digitales de participación de las partes interesadas, y la Organización Meteorológica Mundial (capítulo 1)
datos espaciales y una serie de herramientas de y otras colaboraciones interinstitucionales similares
divulgación para involucrar al público en los procesos que mejoran el reporte de daños y pérdidas por
de planificación (capítulo 4). desastres están facilitando que aumente la
interoperabilidad y la utilidad de los sistemas de
datos. Hay que apoyar estas iniciativas para permitir
3. Ayudar a reconfigurar los sistemas una mejor comprensión del riesgo en el mundo.
de gobernanza y financieros para que
funcionen en todos los ámbitos y se 3.2 Intensificar la participación, la transparencia
y el diálogo ciudadano en la toma de decisiones
diseñen en consulta con las sobre riesgos para acelerar el aprendizaje e
personas afectadas introducir los ajustes necesarios
Los sistemas de gobernanza y financieros aún no La tecnología moderna ofrece oportunidades para
adoptan enfoques transdisciplinarios y tienden agilizar el aprendizaje y captar rápidamente las
a utilizar enfoques verticales. Para ayudar a señales esenciales que permitan una gestión eficaz
reconfigurar los sistemas de gobernanza y del riesgo en un futuro incierto. No obstante, para
financieros de modo que funcionen en todos los actuar según estas señales, hay que matizar las
ámbitos y se diseñen en consulta con las personas formas de comunicación con el público y, en particular,
afectadas, las medidas clave son las siguientes: mejorar la comunicación con los grupos de mayor
riesgo. Mejorar los sistemas de protección social
3.1 Adoptar un nuevo “lenguaje del riesgo” que dirigidos a los grupos de riesgo puede constituir un
abarque múltiples disciplinas buen vehículo para comprender mejor quiénes son
Los actores de GDR y otros sectores hablan de los más vulnerables ante los riesgos emergentes
manera diferente sobre el riesgo y, con demasiada y garantizar una acción preventiva eficaz con el fin
frecuencia, operan en compartimentos sectoriales. de evitar crisis humanitarias agudas. Por ejemplo,
Es necesario examinar más los sistemas, no las el análisis posterior a un desastre en Guatemala
amenazas individuales, y trabajar de manera conjunta mostró cómo la sensibilización, así como el diálogo

205
y la intervención de la comunidad, fue fundamental
para actuar eficazmente después de una erupción Este informe describió cómo la intervención
volcánica (capítulo  4). En Nueva Zelandia, el inmediata en esas tres áreas puede ayudar a los
diálogo ciudadano ha permitido aprovechar los gobiernos, las comunidades locales y los individuos
conocimientos autóctonos locales esenciales para a posicionarse mejor para hacer frente a un
mejorar la gestión de los ecosistemas (capítulo 6). futuro volátil e incierto. Las claves para aumentar
En Wolong (China), la gobernanza participativa y la resiliencia y acelerar el desarrollo sostenible
los sistemas intergubernamentales para conservar radican en medir lo que valoramos, diseñar
los bosques fueron clave para lograr el apoyo local sistemas en torno a la forma en que las personas
a la transición hacia soluciones basadas en la toman decisiones sobre el riesgo y reconfigurar
naturaleza, la adaptación y la gestión sistémica de los sistemas de gobernanza y financieros para que
los riesgos (capítulo 12). trabajen en colaboración entre los distintos silos.
A medida que los efectos del cambio climático se
3.3 Potenciar la gestión de riesgos a multiplican, sabemos lo que está en juego para las
múltiples escalas generaciones futuras. La línea de referencia está
Durante las grandes crisis pueden surgir establecida. El momento de actuar es ahora.
desavenencias entre los niveles nacional y local,
como ocurrió en numerosos territorios durante la
crisis de COVID-19. La autonomía de actuación
local es esencial. Se debe hacer más hincapié
en la planificación de escenarios para gestionar
desastres de gran magnitud y para manejar los
problemas de gobernanza que se derivan de los
efectos en cascada. Por ejemplo, los ajustes
realizados en los sistemas de salud según los
conocimientos y las opiniones locales resultaron
esenciales para generar confianza durante el brote
de Ébola de 2014 en Liberia (capítulo  7). En el
Canadá, una Red Intersectorial de Inundaciones de
Quebec presenta datos de modelización y, además,
facilita explícitamente la formación conjunta entre
los miembros para promover una visión que sea
sistémica e intersectorial, con la participación
de universidades y diversos socios y disciplinas
socioeconómicas (capítulo 10).

206
Cómo abordar mejor
el riesgo sistémico:
Ejemplos de estudios
de casos clave del
GAR2022
Recuadro Ejemplos de estudios de casos clave del GAR2022 Vínculo con
los ODS

Parte I: El desafío
3.1 En Zambia, se utilizó una técnica de proyección de modelos macroeconómicos ODS 1
dinámicos para justificar la inversión en RRD con el fin de establecer el análisis ODS 3
de los costos y beneficios que, a lo largo del tiempo, conlleva restringir el uso ODS 8
de las tierras expuestas a las inundaciones que actualmente son productivas. ODS 11
4.1 En Nepal, se llegó a las poblaciones vulnerables con comunicaciones sobre el ODS 3
riesgo de inundaciones utilizando materiales diseñados conjuntamente con las ODS 5
comunidades y adaptados para satisfacer las necesidades de diversos usuarios. ODS 10
ODS 11
4.2 En la República Democrática Popular Lao, el desarrollo de la resiliencia en ODS 1
las comunidades rurales remotas reconoce la vulnerabilidad de los riesgos ODS 10
socioeconómicos que se entrecruzan (pobreza, etnia, altos niveles de ODS 11
discapacidad, desigualdad de género), así como la necesidad de reducir el ODS 13
grado de exposición física a las inundaciones.
4.3 En Mozambique, la Política y Estrategia Nacional para la Gestión de los ODS 1
Desplazamientos Internos se desarrolló a través de un proceso innovador que ODS 3
conectó a todo el Gobierno y otras partes interesadas y que considera todos ODS 10
los factores desencadenantes del desplazamiento, como los desastres, el ODS 11
cambio climático y los conflictos.
4.4 En el Uruguay, después de las inundaciones de Artigas de 2015 se utilizó ODS 1
una técnica de análisis “forense” posdesastre para mejorar la capacidad ODS 10
de análisis del gobierno local y definir un plan de acción que redujera los ODS 13
impactos de futuras inundaciones.

207
4.5 En el caso de la cuenca del Indo, los países que comparten esta importante ODS 1
cuenca hidrográfica han codiseñado las trayectorias futuras de los recursos ODS 8
hídricos, aplicando una herramienta política basada en escenarios para ODS 13
desarrollar y definir conjuntamente una visión sobre los retos existentes y los ODS 15
posibles cauces para la cuenca.
6.1 En Australia, el Estado de Victoria elaboró la Estrategia de Incendios Culturales ODS 10
de los Propietarios Tradicionales de Victoria, con los propietarios tradicionales ODS 12
y el departamento de medio ambiente, con el fin de reintroducir prácticas de ODS 13
incendios culturales que redujeran el riesgo de los incendios forestales para ODS 15
las personas y los ecosistemas.
6.2 En Viet Nam, un grupo diverso de partes interesadas participa en la ODS 1
planificación de la recuperación de la COVID-19 utilizando un enfoque de ODS 9
“demostraciones en profundidad” centrado en las pequeñas empresas y ODS 11
en los incentivos financieros, para facilitar la transición hacia un futuro de ODS 12
economía circular en armonía con el desarrollo sostenible. ODS 15
6.3 En Kenya y la República Unida de Tanzanía, el enfoque de desarrollo de la ODS 1
concienciación sobre el riesgo a través de la acción conjunta traduce la ODS 3
información técnica meteorológica y climática producida por los científicos ODS 9
y pronosticadores en conocimientos útiles y accesibles para los usuarios de ODS 13
la comunidad.
6.4 En Australia, el Grupo de Trabajo de Resiliencia Nacional ha dirigido un ODS 1
proceso interactivo sobre lo que hace a Australia vulnerable a los desastres, ODS 10
lo que incluye el análisis de su grado de exposición al riesgo sistémico. ODS 13
ODS 15

Parte II: El papel de los sesgos y la comunicación en la reducción de riesgos

7.1 En Liberia durante la epidemia de Ébola de 2014, la Federación Internacional ODS 3
de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja mejoró la formación y la ODS 6
comunicación sobre el riesgo, trabajando con líderes comunitarios locales de ODS 9
confianza, lo que produjo cambios en las prácticas de entierro que redujeron
el riesgo.
7.2 En Indonesia, luego de un alud de lodo que inundó 12 aldeas, una comunidad ODS 1
que pudo permanecer unida durante la recuperación apoyada por el gobierno ODS 3
retornó a la normalidad de manera relativamente rápida y resiliente debido los ODS 10
vínculos sociales y al mantenimiento de la identidad.
8.2 En Barbados, se aplicó una innovadora modelización basada en escenarios ODS 1
para estimar las pérdidas económicas directas e indirectas de una posible ODS 9
tormenta de categoría 5, demostrando las probables repercusiones sistémicas ODS 13
en toda la economía.
8.3 En Nepal, un programa de radio semanal que se emitía regularmente se ODS 1
utilizó para intercambiar ideas entre los ciudadanos de a pie sobre cómo ODS 5
reacondicionar sus hogares de forma barata para que fueran resilientes a los ODS 9
terremotos; también expuso ejemplos de mujeres que se recapacitaban como ODS 10
trabajadoras de la construcción cualificadas para mejorar sus ingresos.
8.4 En Bangladesh, se recurrió a un programa nacional de telerrealidad para ODS 1
mostrar a las comunidades que se unían cómo tomar medidas de adaptación ODS 10
al cambio climático y reducir el riesgo. ODS 11

208
8.5 En Costa Rica, desde 1997 se aplica un impuesto sobre el carbono: los ODS 1
contribuyentes perciben la conexión entre el uso del combustible y los beneficios ODS 10
para sus propias comunidades, ya que una parte de los ingresos se destina a ODS 15
pagar a los agricultores y a las comunidades indígenas para que protejan y hagan
crecer de nuevo los bosques tropicales.
8.6 En Francia, México, Mongolia y Suecia, la financiación innovadora para la ODS 7
reducción de riesgos en forma de bonos verdes y otras financiaciones para la ODS 8
resiliencia climática se están utilizando para apoyar la inversión del sector público ODS 9
y privado en infraestructuras resilientes al clima y a los desastres, así como en ODS 11
otros proyectos a gran escala.
9.1 En el Ecuador, la comunicación comunitaria de riesgos del volcán Tungurahua ODS 1
emplea una red de residentes locales que se coordina con el sistema de gestión ODS 3
de riesgos establecido, lo que permite a la comunidad seguir viviendo cerca del ODS 9
inestable volcán. ODS 10
9.2 En Nepal, una película local sobre la construcción antisísmica, en la que los ODS 3
miembros de la comunidad se convertían en ejemplos, consiguió informar y ODS 11
motivar a los oyentes de la comunidad para que construyeran casas antisísmicas.

9.3 En Costa Rica, una innovadora campaña de comunicación de riesgos abordó ODS 3
las preocupaciones locales para aumentar el interés y la acción preventiva en la ODS 10
reducción de riesgos, e incluyó el hecho de que el temor por la seguridad de los ODS 15
animales domésticos podía retrasar la evacuación.
9.4 En Camboya, un programa nacional de telerrealidad en el que los miembros de la ODS 1
comunidad aprendían a reducir el riesgo de inundaciones contribuyó a cambiar la ODS 3
opinión predominante de que era poco lo que podían hacer al demostrar diferentes ODS 10
éxitos prácticos.

Parte III: Hacia un futuro más resiliente

11.2 En Kenya, los productores de alimentos pudieron acceder a mejores previsiones ODS 1
de condiciones meteorológicas extremas para tomar las decisiones críticas que ODS 10
afectan a los cultivos, a los animales y a su propia seguridad y calidad de vida. ODS 13
ODS 15
12.1 En Australia, los enfoques de planificación se están ajustando para incluir la ODS 1
vulnerabilidad sistémica y los nuevos criterios para evaluar el riesgo de desastres ODS 8
y la resiliencia. ODS 13

12.3 En Italia, la legislación respalda la colaboración para garantizar que la investigación ODS 3
transdisciplinaria orientada a la acción se desarrolle conjuntamente con los ODS 8
responsables técnicos de los organismos de protección civil. ODS 9

12.4 En la India, en el casco antiguo de Ahmedabad, la experiencia inicial de los ODS 1

efectos de la COVID-19 proporcionó importantes lecciones para los enfoques ODS 3
gubernamentales posteriores, demostrando que, en una zona socioeconómica ODS 10
pobre, la gente no tenía los recursos financieros y alimentarios para cumplir con ODS 11
las restricciones de movimiento en ausencia de medidas de protección social.
12.5 En China, el Programa Nacional de Conservación de los Bosques en la Reserva ODS 1
Natural Nacional de Wolong acredita cómo un enfoque intersectorial y de ODS 10
gobernanza local puede aportar sinergias positivas entre la protección contra ODS 13
los desastres (soluciones basadas en la naturaleza para las inundaciones), la ODS 15
mitigación y adaptación al clima, el mantenimiento de la biodiversidad, la equidad
social y el bienestar humano.

209
Abreviaturas y
acrónimos
Agenda 2030 Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

AOD ayuda oficial para el desarrollo

COVID-19 enfermedad por coronavirus

EM-DAT Base de datos internacional sobre desastres

G20 Grupo de los Veinte

GAR2022 Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2022

GEI gases de efecto invernadero

GRD gestión del riesgo de desastres

IFRC Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático

Marco de Sendái Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030

MERS síndrome respiratorio de Oriente Medio

Mipyme microempresa y pequeña y mediana empresa

NASA Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio

ODS Objetivo de Desarrollo Sostenible

OMS Organización Mundial de la Salud

ONU DAES Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas

PEID pequeños Estados insulares en desarrollo

PIB producto interno bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RRD reducción del riesgo de desastres

SARS síndrome respiratorio agudo severo

SFM Monitor del Marco de Sendái

SIDA síndrome de inmunodeficiencia adquirida

UNDRR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres

210
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