Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales

La Constitucionalización del
Derecho Administrativo en
El Salvador

Rubio Edenilson Barahona Molina

Revista Derecho 185

Revista Derecho

LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL SALVADOR

Rubio Edenilson Barahona Molina.

RESUMEN
El artículo tiene como objetivo analizar el tema de la Constitucionalización del Derecho
Administrativo, a la luz de la doctrina de los expositores del derecho y la jurisprudencia de la Sala de
lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Para ello, es imprescindible resaltar la vinculación
existente entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, pues este último tiene
fuerte incidencia a nivel jurisprudencial y doctrinal desde la óptica constitucional. En ese sentido,
se vislumbran con detenimiento aspectos históricos que han sido determinantes para el desarrollo
de la constitucionalización del Derecho Administrativo, que devienen desde la década de los 80
en adelante, aspectos que vuelven creciente y necesaria la creación de la Sala de lo Constitucional
con la entrada en vigencia de la Constitución de 1983, lo cual generó un desenvolvimiento en la
garantía y protección de los derechos y bienes jurídicos en materia constitucional. Finalmente,
el artículo desarrolla algunas figuras en materia administrativa y como estas se ven fuertemente
impactadas con la aplicación de la normativa constitucional y el control constitucional que realiza
la Sala en el marco de sus facultades y potestades.

PALABRAS CLAVES: Derecho Administrativo - Derecho Constitucional - Constitucionalización

- Derechos Fundamentales - Control Constitucional - Sala de lo Constitucional - Ley de
Procedimientos Administrativos - Ley de Procedimientos Constitucionales - Principios
Constitucionales - Fuente Normativa.

THE CONSTITUTIONALIZATION OF ADMINISTRATIVE LAW IN EL SALVADOR

Rubio Edenilson Barahona Molina.

ABSTRACT
The objective of the article is to analyze the issue of the Constitutionalization of Administrative Law,
in light of the doctrine of the law expositors and the jurisprudence of the Constitutional Chamber of
the Supreme Court of Justice. To this end, it is essential to highlight the link between Constitutional
Law and Administrative Law, since the latter has a strong impact at the jurisprudential and
doctrinal level from the constitutional point of view. In this sense, historical aspects that have
been decisive for the development of the constitutionalization of the Administrative Law, which
have been developed since the 80’s onwards, aspects that make the creation of the Constitutional
Chamber with the entry into force of the Constitution of 1983, which generated a development in
the guarantee and protection of the rights and legal assets in constitutional matters, are carefully
glimpsed. Finally, the article develops some figures in administrative matters and how these are
strongly impacted by the application of the constitutional regulations and the constitutional control
carried out by the Chamber within the framework of its faculties and powers.

KEYWORDS: Administrative Law - Constitutional Law - Constitutionalization - Fundamental

Rights - Constitutional Control - Constitutional Chamber - Administrative Procedures Law -
Constitutional Procedures Law - Constitutional Principles - Normative Source.

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La Constitucionalización del Derecho

Administrativo en El Salvador.
Rubio Edenilson Barahona Molina1

Introducción.
El vínculo existente entre el Derecho Administrativo y el Derecho
Constitucional, las cuales son ramas del Derecho público, muestran que, con el
devenir del tiempo se han fortalecido sus nexos, provocando con ello un impacto
positivo en la garantía de los derechos de los ciudadanos salvadoreños y los
procedimientos que estos disponen. Sin duda alguna, son estas ramas las que
representan el eslabón del fenómeno de la constitucionalización del Derecho
Administrativo.
Desde las efemérides del Estado salvadoreño, con el restablecimiento
de la democracia salvadoreña, a través de la firma de los Acuerdos de Paz en
México Chapultepec en el año 1992, el cual fue un acontecimiento originado
por el enfrentamiento bélico entre dos bandos, en el que uno de estos fue el
gobierno militar y por otro lado, las fuerzas populares de salvadoreños, que
abrieron paso a un largo proceso de transformación del Estado de Derecho en El
Salvador, con un nuevo rumbo a seguir ceñido al apego del tenor e imperio de
la Constitución de la República de 1983. Resultando así, que la Constitución ha
pasado a ser concebida más que una norma política, como una norma jurídica
superior, pues sin desatención de que está matizada por dichos elementos

1 Miembro Propietario de la Junta Directiva de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias

Sociales de la Universidad de El Salvador, Auxiliar de Cátedra con especialidad en Derecho
Administrativo y adscrito al Departamento de Derecho Público. Nominado como el estudiante
más destacado de la Facultad de Jurisprudencia en el año 2020, acreditado para la obtención
de la beca a la excelencia académica conferida por la Universidad de El Salvador como
reconocimiento al mérito Cum Honorífico. Estudiante de quinto año de la Carrera de Ciencias
Jurídicas de la Universidad de El Salvador.

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políticos, se considera que su poder de imperio impregna un rango jerárquico

superior a la ley, como lo consagra el Artículo 246 Inciso 2, que a su tenor literal
establece: “La Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos”.2
No obstante, la referida jerarquización de las normas jurídicas no es
un cambio meramente cuantitativo de la posición que ocupan la Constitución
y la ley en el ordenamiento jurídico salvadoreño, sino también constituye un
cambio cualitativo del Derecho.
“Por cuanto, antes la ley era la medida de validez del Derecho; mientras que ahora
la Constitución es el parámetro de validez de la ley. Con lo cual en nuestro medio
jurídico académico y jurisprudencial se ha iniciado hace un tiempo el proceso de
constitucionalización del Derecho; el mismo que en principio ha sido afable con el
Derecho Penal, Derecho Tributario, Derecho Laboral, con el Derecho Civil y con
ciertos matices para el Derecho Administrativo”.3
A pesar de que el principio de legalidad ha sido la norma estructural
en el origen del Derecho Penal o del Derecho Tributario, para su modernización
y desarrollo contemporáneo, estas áreas del Derecho han requerido de la
Constitución y del Derecho Constitucional, en la medida que les ha permitido
una aplicación flexible de la ley, para llevar a cabo sus fines públicos; es así, para
el destacado profesor alemán de Derecho Administrativo, Schmidt-Assman: “La
constitucionalización se ha convertido en una de las más notables fuerzas del desarrollo
del Derecho”.4
Por su parte, el Derecho Administrativo salvadoreño, debido a que
ha tenido un impulso en las últimas décadas, fuertemente vinculado a la
modernización del Estado acorde al modelo económico neoliberal; que supuso
la privatización de las empresas públicas, la desregulación de la actividad
empresarial del Estado, la transferencia al libre mercado de los servicios

2 Constitución de la República de El Salvador (El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador,

1983). De la misma manera, las disposiciones contenidas en la Constitución son de obligatorio
cumplimiento para el Órgano Judicial, Legislativo y Ejecutivo.
3 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho administrativo,
La constitucionalización del Derecho Administrativo, XV Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo”, Revista de Derecho, n.69 (2014): 23.
4 Ibíd., 200 -201.

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públicos, entre otros.

“Con el proceso de constitucionalización del Derecho Administrativo no se hace
alusión exclusivamente al desarrollo de las bases constitucionales o de las normas
constitucionales de la función pública en el Derecho Administrativo; sino que, sin
perjuicio de ello, se hace referencia a la constitucionalización del procedimiento
administrativo, del acto administrativo, el contrato administrativo, los bienes
públicos, la función pública, el empleo público, la contratación pública y la
responsabilidad administrativa básicamente”.5

I. Principios constitucionales administrativos

Cuando los derechos públicos subjetivos del Estado se transformaron
en derechos fundamentales y se incorporaron principios constitucionales en
el Estado democrático constitucional de la postguerra; este hecho obligó, a
los tribunales, así como a la dogmática constitucional, a proveer de técnicas
y métodos de interpretación para la aplicación directa de la Constitución,
ya no solo dentro de lo legalmente debido, sino también dentro de lo
constitucionalmente posible.6
“Sobre la base de ese orden supremo constitucional y de la eficacia vinculatoria
de los derechos fundamentales, el Estado democrático constitucional se afirmó
con la judicialización de la Constitución, a través del desarrollo de los principios
constitucionales con eficacia vinculante para el ordenamiento jurídico. Los
principios constitucionales se convirtieron en postulados jurídicos con tres diversas

5 Pierre Devolvé, La actualidad de la teoría de las bases constitucionales del Derecho Administrativo,
(Bogotá: Universidad del Externado de Colombia, 2014), 43-59. De lo mencionado, resulta
entonces necesario llevar a cabo una evaluación y análisis sobre la constitucionalización del
Derecho Administrativo, pues más allá de la presentación de las bases constitucionales del
Derecho Administrativo señaladas en el marco normativo constitucional, si no, a partir de
su judicialización constitucional; es decir desde la óptica de la jurisprudencia emitida por
la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Ello, en la medida que en sus
tareas de garantía, control de las leyes y de tutela de los derechos fundamentales, la Sala de lo
Constitucional con el paso del tiempo ha edificado una jurisprudencia no siempre uniforme,
sobre el proceso de constitucionalización del Derecho Administrativo.
6 Raúl Canosa Usera, Interpretación constitucional y fórmula política: La interpretación de la
Constitución (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984), 302.

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dimensiones con carácter de: “metanormas”, es decir normas abiertas que permiten
concretizar normas específicas de un código; normas “hermenéuticas”; porque
permiten interpretar otras normas específicas en caso de vacío o deficiencia del mismo
cuerpo normativo; así como, de normas “teleológicas” orientadas a la concretización
y optimización de los principios constitucionales materiales”.7
Para su implementación ha jugado un rol determinante la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en tanto se ha convertido en el
supremo intérprete, ya no solo de la constitución, sino también del ordenamiento
jurídico basado en la Norma Suprema. Proceso que se ha puesto en movimiento
en El Salvador, a partir de la jurisprudencia que dicha Sala ha emitido en
reiteradas oportunidades, al desarrollar un Derecho basado en principios
constitucionales; base sobre los cuales, a continuación, se presentan algunas
expresiones de su vinculación al Derecho Administrativo Salvadoreño.

A. Principio de Legalidad y Derecho Administrativo

en El Salvador

A partir del reconocimiento de la necesidad de un régimen jurídico

especial para regular los asuntos propios de la administración del Estado,
ese nuevo derecho, llamado Derecho Administrativo, fue consolidándose
progresivamente y creando principios propios para regular la actividad, entre
los que principalmente está el principio de legalidad. El tratadista español
García de Enterría, sostiene que: “El Derecho Administrativo y por consiguiente el
principio de legalidad surge a partir de la Revolución francesa en 1789 para combatir
la arbitrariedad, abuso del poder y la inseguridad jurídica”.8
“Ciertamente el principio de legalidad aparece cercano a la teoría de la división de
poderes en lo que se desprende del artículo 16 de la Declaración de los Derechos

7 Marcial Rubio Correa, El Estado peruano en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Lima:
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2006), 405.
8 Libardo Rodríguez-Rodríguez, La explicación histórica del derecho administrativo (México:
UNAM, 2009), 303.

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del Hombre y del Ciudadano. A lo que Montesquieu sostiene, que la necesidad de

buscar un equilibrio entre los poderes políticos, dividiéndolos y limitándolos entre
sí con la finalidad de asegurar la seguridad jurídica”.9
Como se ha podido apreciar en un breve resumen al principio de
legalidad, el cual surge en Francia como reacción al principio monárquico,
que existe y marca un límite en la acción del juez y la administración, se
caracteriza por estar ligado a todos los principios constitucionales y el respeto
al ordenamiento jurídico; no obstante con el pasar de los años y los diferentes
modelos de Estado a lo largo de la historia se comenzó a visualizar la necesidad
de una habilitación normativa y una medida de garantía de los derechos de las
personas, lo que lleva a la explicación del principio de legalidad en la actualidad
del Estado salvadoreño.10
Una vez se ha resaltado algunos aspectos históricos del surgimiento
del principio de legalidad es necesario conocer su implicación en la realidad
salvadoreña, partiendo de que:
“su reconocimiento ha sufrido varios cambios por corrientes que sostienen la
necesidad de trascender de la concepción tradicional de considerar la Constitución
como la norma suprema y cúspide de todo el ordenamiento jurídico, sino a su
proyección como un conjunto de valores y principios encaminados a la protección
de los derechos de los ciudadanos, teniendo como principio la aplicación directa
de la Constitución, lo cual ha traído oposición por su complicación de ejecución
en la práctica”.11

9 Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (Francia: Asamblea General,
1789), artículo 16. Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni
determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”.
10 Roberto Islas Montes, Sobre el principio de legalidad (México: UNAM, 2009), 102. Este principio
propugna oposición a los actos que estén en contraste con la ley, a los actos no autorizados por
la ley y a los actos no regulados completamente por la ley, siendo entonces pilar fundamental
en el sistema normativo administrativo.
11 Karla Pérez Portilla, Principio de igualdad: alcances y perspectivas (México: UNAM, 2005), 55.
Para llegar a esta realidad, se tuvo que enfrentar a una transformación partiendo de un Estado
de derecho consagrado que representaba al principio de legalidad con un carácter intocable en
un Estado positivista; para que con el paso del tiempo y la expedición de la Constitución de
la República de El Salvador de 1983, se consagre como un Estado constitucional de derechos

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Este principio de legalidad con relación al derecho administrativo,

encuentra su asidero legal en el artículo 86 inciso final de la Constitución de la
República de El Salvador,12 se sustenta en el respeto de las normas jurídicas, cuyo
marco de aplicación adquiere fuerza en el Estado de derecho, la Constitución es
la norma suprema en torno a la cual se desarrollan parámetros de actuación de
las autoridades. Es decir, no se puede concebir a dicho principio como un mero
respeto al ordenamiento jurídico, si lo que se busca es la habilitación normativa,
en el que no se acuda únicamente a argumentaciones que pongan énfasis en la
división de poderes, sino que se circunscriba en disposiciones constitucionales
que estén encaminadas a la protección de los derechos de los ciudadanos, sin
incumplir la normativa, en el marco de un Estado de derecho.
“Así la formulación del principio de legalidad toma un matiz de claridad, que enfoca
en la competencia y en la legalidad y a su vez puede ser estático y dinámico. En
su aspecto estático establece quién debe realizar el acto y cómo debe hacerlo; en su
aspecto dinámico la conformidad de actuación de la autoridad y la conformidad del
resultado de su actuación con la ley”,13
Es decir toda autoridad puede hacer únicamente lo que la ley permite,
de este modo todo acto o procedimiento que se expida debe estar apoyado en
una norma legal, que en su forma y contenido tendrá disposiciones enmarcadas
en la Constitución. Lo que conlleva a que no se pueda asumir el principio de
legalidad como la mera conformidad a la ley, sino que los componentes como
competencia y control de los organismos se proyecten en una norma jurídica
encaminada a la previsión de la limitación de los derechos.

y justicia, considerado como una época del garantismo donde el principio de legalidad tiene
una connotación diferente.
12 Constitución de la República de El Salvador (El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador,
1983). La referida disposición estable que: Los funcionarios del Gobierno son delegados del
pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley. Vale decir, que
cuando se refiere a ley también hace una remisión tácita a la Constitución de la República.
13 Roberto Islas Montes, Sobre el principio de legalidad (México: Anuario de derecho constitucional
latinoamericano, 2009) ,102.

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En ese orden de ideas, el principio de legalidad debe estar justificado

en una ley previa (lex praevia), y su sometimiento será en primer lugar a la
Constitución y luego recaerá sobre el resto del ordenamiento jurídico.
“Para tal caso, es preciso enmarcarse a las normas reglamentarias creadas por
los órganos con potestad normativa de la propia administración, tomando en
consideración lo que se conoce como “bloque de legalidad” (Constitución, leyes,
reglamentos, principios generales, etc.), también llamado por Merkl “principio
de juridicidad de la administración”; y más recientemente también se le ha
denominado “principio de constitucionalidad”, que significa concretamente que
toda actuación se realice en el marco del ordenamiento jurídico, velando por los
derechos constitucionales”.14
En la práctica el principio de legalidad ha sido objeto de algunas críticas
acerca del excesivo formalismo que exige, sin embargo, si el Estado busca un
progresivo avance de la sociedad, se requiere que nuevos elementos recobren
fuerza como es el caso: de los derechos de la representación democrática, la
libertad e igualdad formal. Entendiendo, que no hay norma general que no
pueda ser consagrada a nivel constitucional, es oportuno precisar de modo
general que toda norma expedida debe estar al amparo de la Constitución.15
“En el mismo contexto, es necesario precisar que el principio de legalidad debe ser
considerado como una posibilidad de protección de los derechos fundamentales
aplicando normas constitucionales o generales, lo cual se convierte en verdadero
reto, pues dejar de ver a dicho principio como un imperativo de observancia estricta

14 José A. Estévez Araujo, La crisis del principio de legalidad: la imagen jurídico-formal y la realidad
material del funcionamiento de la administración (Barcelona: anuario de filosofía del derecho VII,
1990), 115. Es así que los órganos administrativos podrían reforzar sus decisiones en caso de
un conflicto normativo, poniendo a conocimiento de la Sala de lo Constitucional, máximo
intérprete constitucional, a fin de que se pronuncie sobre el orden jerárquico de aplicación
normativa en el marco del bloque de legalidad.
15 Constitución de la República de El Salvador. El Salvador es un Estado constitucional de derecho
y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario intercultural, plurinacional
y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada. La
soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a
través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en
la Constitución.

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de formalidad ha ocasionado serias discusiones, ya que correlativamente el más alto

deber del Estado radica en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en
la Carta Magna”.16
De modo que, también debe estar ligado al principio de responsabilidad
de la Administración Pública y al debido proceso, ya que en todo proceso donde
se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, asegurar esta garantía
es esencial para que en ningún caso se pueda sacrificar la justicia por la simple
omisión de solemnidades.
En conclusión, a través de la nueva concepción del principio de legalidad
en el marco del Estado Constitucional de El Salvador, se puede comprender que
la Carta Magna y la ley son elementos esenciales en el ejercicio de la actividad
de la Administración Pública, aún más cuando se trata de un tema normativo
que causará efectos generales. Por ello, es importante hacer hincapié en la
necesidad de atender a un orden jerárquico de aplicación de las normas, el cual
debe ser acatado por toda autoridad pública, y la idea de la Constitución, como
ese conjunto de valores, derechos y principios con supremacía.

B. La Constitución como la norma suprema configura-

dora del Derecho Administrativo salvadoreño

Desde que el artículo 1 de la Constitución reconoce que la defensa de la

persona humana y el respeto de su dignidad es el fin supremo de la sociedad y
el Estado, la Administración Pública tiene un mandato prescriptivo de tutelar
los derechos fundamentales de los administrados, como la finalidad –ethos–
de su actividad estatal. Por ello, se puede señalar que, frente a los excesos del
poder administrativo de diversas formas, como las decisiones de la Autoridad
Administrativa arbitrarias, exorbitantes, inmotivadas o de abstenciones,

16 Constitución de la República de El Salvador. El orden jerárquico de aplicación de las normas se

establece de la siguiente manera: La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las
leyes orgánicas; las leyes ordinarias; los decretos y reglamentos; las ordenanzas municipales;
los acuerdos y resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos.

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irrazonables y desproporcionadas, la racionalización del poder a través de

la Constitución se ha convertido en un desafío del Derecho Administrativo.17
“Sin perjuicio de la función dogmática de la Constitución salvadoreña propia
del Estado de entender los derechos fundamentales como derechos de defensa
frente a la Autoridad Pública, el desarrollo del Estado democrático constitucional
de las últimas décadas ha acompañado al proceso de modernización del Estado,
asumiendo una función configuradora de la Administración Pública a través de
la protección positiva de los derechos de los administrados. Esto es que el Estado,
en el ejercicio de sus potestades ordinarias y sobre todo discrecionales, debe
configurar su potestad administrativa y su actuación prestacional en función de
los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad
y proporcionalidad, para proteger y proveer los derechos fundamentales de los
administrados; ya no solo frente a la misma Administración Pública, sino también
frente a terceros y particulares”.18
El incremento de las responsabilidades del Estado en la Administración
Pública y la prestación de los servicios públicos, ha llevado a constitucionalizar
principios que regulan el incremento del personal que en ellos labora, la
protección de la propiedad pública y los contratos públicos, así como, la defensa
judicial de los intereses públicos.
“La Administración Pública parece apoderarse del Derecho Administrativo y de los
derechos de los administrados, bajo prácticas burocráticas y legalistas perniciosas;
así como, también, se presenta la tensión entre el Poder Ejecutivo encargado de
la dirección política del Estado, y la necesidad de una Administración Pública

17 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho

administrativo”, 202.
18 Ibíd. 202-204. Con la modernización del Estado, en la Constitución de 1983, se ha distinguido
entre el Poder Ejecutivo y la Administración Pública. Así, se han constitucionalizado normas
especiales para la función pública sobre: la jerarquía de los funcionarios públicos, la carrera
administrativa, la declaración de sus bienes y rentas, la lucha contra la corrupción, y los
derechos de sindicación y huelga, con las excepciones de los servicios públicos; la defensa
judicial del Estado, los bienes y de dominio público; así como, la obligatoriedad mediante
licitación pública de los contratos de obras y la adquisición de suministros de bienes y servicios
públicos con fondos y recursos públicos, sus excepciones, y los servicios públicos, entre otros.

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Revista Derecho

neutral frente a las reclamaciones de los administrados, como personas naturales

y jurídicas”.19
Esa tensión se hace más evidente en la relación del Poder Ejecutivo
y subsidiariamente de la Administración Pública con los gobiernos
municipales; debido a que, a pesar de las disposiciones constitucionales de
la descentralización,20 las decisiones en materia económica de inversiones
públicas, así como, de algunos servicios públicos se mantienen aun fuertemente
centralizados, mediante el control presupuestario; lo cual, apenas ha sido
materia de control constitucional. Debido a una concepción centralista del
desarrollo y ciertamente al manejo inadecuado de los recursos públicos en
muchos gobiernos municipales.

C. La fuerza normativa de la Constitución salvadoreña

irradia al Derecho Administrativo

Desde que la Administración Pública, deja de estar inmune por su

solo sometimiento a la ley, se inicia un proceso progresivo de subordinación
a la Constitución, en tanto norma suprema que integra a todas las normas
del ordenamiento jurídico. Lo cual supone que la Constitución irradia su
fuerza normativa no solo sobre el legislador que hace la ley, sino también
sobre la Administración Pública encargada de aplicarla, así como, sobre las
normas administrativas que ella emite.21 Ello se ha hecho posible gracias a la
judicialización de la Constitución, debido a que:
“A todo derecho, valor o principio constitucional, corresponde un proceso
constitucional que le protege. La judicialización de la Constitución o, para ser

19 Sabino Cassese, “Las tres etapas de la constitucionalización del Derecho Administrativo. La

constitucionalización del Derecho Administrativo XV Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo”, Revista de Derecho, n.69 (2014): 284-288.
20 César Landa, “Descentralización y jurisprudencia constitucional”, Revista de Derecho, n.1 (2014):
41-54.
21 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho
administrativo”, 203.

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más exactos, la de todo acto que a ella contravenga, es la máxima garantía de que
su exigibilidad y la de los derechos fundamentales reconocidos, no está sujeta a
los pareceres de intereses particulares; por el contrario, todo interés individual o
colectivo, para ser constitucionalmente válido, debe manifestarse de conformidad
con cada una de las reglas y principios, formales y sustantivos, previstos en la
Carta Magna”.22
De modo que, hacer derecho judicial de la Constitución es una
manifestación de su fuerza normativa, que está en manos de todos los operadores
de la Norma Suprema, sino que, en caso de dudas sobre el sentido interpretativo
de una norma constitucional, le corresponde a la Sala de lo Constitucional llevar
a cabo la tarea argumentativa de resolver las controversias constitucionales; por
ello, el supremo intérprete de la Constitución ha señalado que:
“La interpretación aislada de disposiciones constitucionales resulta manifiestamente
contraria al principio de fuerza normativa de la Constitución y al de corrección
funcional, ya que desconoce, por un lado, el carácter jurídico-vinculante de la
Constitución y, por otro, la función de contralor de la constitucionalidad conferida a
la Sala de lo Constitucional. En efecto, dicha interpretación confunde la autonomía
que ha sido reconocida constitucionalmente al Tribunal Supremo Electoral de
acuerdo a lo establecido en el artículo 208 de la Constitución de la República”23,
con autarquía, pues pretende que sus resoluciones no sean objeto de control
constitucional en aquellos casos en los que resulten contrarias a los principios y
derechos fundamentales reconocidos en la Carta Magna”.24
Por eso, como se ha señalado en la doctrina comparada, la interpretación
de la norma administrativa hay que entenderla como una concretización de la
Constitución, en ese entendido, siguiendo a la jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional, se puede señalar que la fuerza normativa de la Constitución se

22 Ibíd., 203-204.
23 Constitución de la República de El Salvador. Lo que equivaldría a sostener que, para el TSE,
tales principios y derechos no resultan vinculantes.
24 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho
administrativo”, 204-205.

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expresa en los siguientes principios:

Principio de Legalidad:

“En virtud del principio de legalidad, la Administración Pública únicamente puede

dictar actos en ejercicio de sus atribuciones previamente conferidas por la ley, y de
esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley”.25

“El principio constitucional de legalidad como principio fundamental del Derecho

Público significa que todos los actos que realice la administración pública deben
estar sometidos al imperio de la ley y al Derecho, ya que la razón de ser de este
principio es la de brindar y garantizar seguridad jurídica a los administrados. Así,
estando sujeta la administración al ordenamiento jurídico no sólo se certifica que
pueda ser controlada por el órgano jurisdiccional sino también que la actividad
administrativa tenga un límite externo que enmarque su autonomía dentro de lo
que la ley permite y/o mande y que nada quede a su arbitrio”.26

“Existe la obligación para que mediante el principio de legalidad se evite una

regulación normativa amplia que permita márgenes de discrecionalidad a la
Administración Pública, mediante la taxatividad de los supuestos jurídico-
administrativos; tanto cuando tenga que interpretar los conceptos jurídicos que
sean abiertos, como cuando tenga que subsumir hechos en casos de conceptos
jurídicos indeterminados; sobre todo, si con ello se van a limitar derechos de los
administrados, y; máxime si se trata del Derecho Administrativo Sancionador,
corresponde proteger el contenido esencial del derecho fundamental afectado”.27

25 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Definitiva, Referencia: 99-S-99 (El Salvador:

Corte Suprema de Justicia, 2003).
26 Vicente Alexander Rivas Romero, Jurisprudencia Constitucional sobre los Principios Constitucionales
de la Administración Pública (El Salvador: Sala de lo Constitucional, 2018), 23.
27 Ibíd., 204-206.

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Principio de ponderación:

“Este principio sirve, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa

sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre
las infracciones cometidas y la gravedad de las sanciones impuestas por el ente
competente. Cabe decir, que esta institución jurídica implica la prohibición de
exceso de las medidas normativas de índole sancionatorio administrativo, que sólo
podrán ser materializadas cuando su cuantía y extensión resulte idónea, necesaria y
proporcionada en estricto sentido para la consecución de fines constitucionalmente
legítimos”.28
Al respecto la Sala de lo Constitucional ha indicado que:
“…una sanción administrativa será idónea si es capaz de conseguir los fines
perseguidos por el legislador con su adopción; será necesaria si dentro del catálogo
de medidas posibles no existen otras que posean igual grado de idoneidad con
respecto a la finalidad advertida y que sean menos lesivas o dañosas a los derechos
fundamentales involucrados; y, finalmente, será proporcionada en estricto sentido
si, superados los juicios de idoneidad y necesidad, es adecuada en relación con la
magnitud o lesividad del comportamiento infractor…”.29

Jurisprudencia vinculante:

“La obligación de la Administración Pública de cumplir la jurisprudencia de la

Sala de lo Constitucional que propugna el fortalecimiento de la protección de los
derechos fundamentales, se fundamenta en el mandato legislativo de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, y; se hace exigible a través de los procedimientos
administrativos ordinarios –sobretodo trilaterales– y de los procedimientos
contenciosos administrativos judiciales”.30

28 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Definitiva, Referencia: 222-2012 (El Salvador:

Corte Suprema de Justicia, 2019).
29 Sala de lo Constitucional, Inconstitucionalidad, Referencia: 175-2013 (El Salvador: Corte
Suprema de Justicia, 2013).
30 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho

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De tal modo que, el artículo 77 letra f, in fine:

“La sentencia definitiva no admitirá ningún recurso y será vinculante de un modo
general para los órganos del Estado, para sus funcionarios y autoridades y para toda
persona natural y jurídica, y la Sala mandará a publicar conforme a lo establecido
en el artículo 11 de esta ley”.31
Es importante mencionar que, ha surgido como obligación internacional
del Estado el control de convencionalidad, que hace exigible para la
Administración Pública el inaplicar normas estatales que pudieran ser contrarias
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.32
Entonces, a partir de los principios constitucionales administrativos se
analiza a continuación su impacto a través de la jurisprudencia de la Sala de
lo Constitucional en sus tareas de control constitucional de la actuación de la
Administración Pública.

II. Control constitucional del Derecho

Administrativo salvadoreño.
La justicia constitucional desde sus comienzos enmarcados a la Primera
Constitución Política de El Salvador del año 1824, cuando era un Estado
miembro de la República Federal de Centroamérica, no mostraba grandes
garantías en el rol de actuación de las instituciones estatales, no así hasta el
año 1983, en el que:
“El Salvador inicia magnos cambios en el ámbito jurídico, al crear la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que vendría a absorber, además,
a la existente hasta ese entonces, Sala de Amparo, cuyo nacimiento se había dado
con nuestra Carta Magna de 1886 colocando a El Salvador como el primer país

administrativo”, 205-206.
31 Ley de Procedimientos Constitucionales (El Salvador: Asamblea Legislativa, 1991).
32 Vid. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Gelman vs Uruguay: Resolución de
Supervisión de cumplimiento de Sentencia de fecha 20 de marzo de 2013.

200 Universidad de El Salvador

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centroamericano que introduciría el amparo, dentro de su Constitución”.33

“De aquella época a nuestros días, la materia constitucional ha cobrado, poco a

poco, una gran importancia en nuestro territorio, aumentando, por consiguiente,
en igual forma, el rol a desempeñar por dicha Sala. Se comenzaba a sentir la
necesidad de renovar nuestras bases jurídico-constitucionales para que no sólo el
país entero estuviera preparado para aceptar los cambios que se avecinaban, sino
que también nuestro ordenamiento jurídico tuviera los mecanismos adecuados para
garantizarlos, facilitando de esta forma la pacificación de nuestra sociedad a través
del respeto a la norma primaria: La Constitución”.34
De lo anterior, resulta entonces destacar que se ha tenido un desarrollo
retardado en materia constitucional; por cuanto en el desempeño de las tareas
de control y tutela de derechos fundamentales apegado a una concepción
legalista antes que constitucionalista de la Constitución; se han experimentado
etapas de cautiverio y corrupción de la Sala de lo Constitucional, pues estuvo
sometida a la voluntad política de algunos gobiernos de turno; para dichos
fines la ley y en algunos casos la Constitución eran instrumentos maleables en
beneficio del poder.35
“Con el retorno a la democracia en enero de 1992, se inicia un proceso de

33 Alexander Kellman, “El Tribunal Constitucional en El Salvador: El tribunal constitucional,

naturaleza y características, Tipos de sentencia del tribunal constitucional y sus efectos, la
jurisdicción constitucional en El Salvador” (tesis de pregrado, Universidad Centroamericana
“José Simeón Cañas”, 1991), 2. [Link]
b3e00747ad6?OpenDocument
34 Ibíd. 2-3. El primer soplo serio de renovación, puede considerarse fue dado por la CORELESAL
(Comisión Revisora de la Legislación Salvadoreña), con su obra “La Justicia Constitucional”,
en la cual señalaban que: La justicia constitucional a partir de la Segunda Guerra Mundial, ha
adquirido una importancia creciente, no sólo a nivel de doctrina sino también de legislación,
conceptuándosele como el instrumento más idóneo con que cuenta el Estado, para la
eliminación de la arbitrariedad, que no es otra cosa que la negación del derecho o la ausencia
del derecho mismo, realizando un estudio bastante profundo sobre la materia y plasmando
o al menos intentando plasmar la justificación para un anteproyecto de ley que regulara la
justicia constitucional en nuestro país reemplazando, así, a la ya obsoleta Ley de Procedimientos
Constitucionales.
35 Alexander Kellman, “El Tribunal Constitucional en El Salvador”, 2. [Link]
[Link]/0/07f514a173b2026206256b3e00747ad6?OpenDocument

Revista Derecho 201

Revista Derecho

saneamiento institucional y moral donde la Sala de lo Constitucional, con el mismo

marco normativo constitucional de 1983, que llevo a desarrollar un modelo de
justicia constitucional democrática. La que se implementó a partir de la renovación
de sus magistrados, la implementación y aplicación de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, así como, la definición de una política jurisdiccional en lucha
contra el narcotráfico, la corrupción y el respeto a los derechos humanos”.36
En este escenario, se analizarán algunos institutos del Derecho
Administrativo que han sido objeto de pronunciamiento por parte del supremo
intérprete de la Constitución:

A. Debido procedimiento administrativo

La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, con vinculación al

derecho administrativo salvadoreño, permite vislumbrar la expresión “debido
proceso o debido procedimiento administrativo”, afirmando que: es una categoría
genérica, identificada con un proceso constitucionalmente configurado, tal como
se ha establecido jurisprudencialmente, el cual incluye una serie de derechos
conectados entre sí –audiencia, defensa, a la presunción de inocencia, juez
natural, entre otros– que configuran la estructura del debido proceso.37
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional, ha afirmado que el artículo 2 de la
Constitución reconoce de manera expresa, la obligación estatal de proporcionar
protección jurisdiccional a todas las personas, frente a actos arbitrarios e ilegales
que afecten su esfera jurídica y a través del instrumento heterocompositivo diseñado
con tal finalidad: el proceso jurisdiccional en todas sus instancias y en todos sus
grados de conocimiento, el cual debe comprender una serie de garantías para sus
intervinientes”.38

36 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho

administrativo”, 206.
37 Vid. Sala de lo Constitucional, Amparo, Referencia: 19-VII-2007 (El Salvador: Corte Suprema
de Justicia, 2006).
38 Vicente Alexander Rivas Romero, Jurisprudencia Constitucional sobre los Principios Constitucionales
de la Administración Pública (El Salvador: Sala de lo Constitucional, 2018), 46.

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Además, se ha sostenido en la jurisprudencia constitucional, que el

derecho a la protección jurisdiccional instaurado con la finalidad de asegurar
la eficacia de los derechos fundamentales, al permitirle a su titular reclamar
válidamente ante los entes jurisdiccionales, frente a actos de particulares o
estatales que atenten contra tales derechos, se manifiesta mediante cuatro
grandes rubros: 1) el acceso a la jurisdicción; 2) el proceso constitucionalmente
configurado o debido proceso; 3) el derecho a una resolución de fondo,
justificada y congruente; y, 4) el derecho a la ejecución de las resoluciones.39
“Se ha afirmado que la defensa no jurisdiccional está relacionada con todas aquellas
vías o instancias tramitadas ante otros entes capaces de solucionar, de algún modo,
controversias con relevancia jurídica, como la protección en sede administrativa,
o con asegurar la extensión al procedimiento administrativo sancionador de las
mismas garantías de un proceso constitucionalmente configurado”.40
En ese orden de ideas, se ha establecido que el procedimiento
administrativo sancionador debe garantizar el respeto a derechos constitucionales
de los administrados, por cuanto el acto sancionador es una especia de acto
restrictivo de su esfera jurídica y se encuentra regido por los principios
inspiradores del orden penal: derecho de defensa y presunción de inocencia,
entre otros.41
De las anteriores nociones, se advierte que la protección de los derechos
fundamentales se manifiesta en la esfera jurídica de las personas a través de un
proceso constitucionalmente configurado, en el cual los intervinientes tienen
la posibilidad de hacer valer sus derechos de manera equitativa y en cada una
de las etapas en que aquel se divida.
Por ende, la configuración de un procedimiento administrativo, como
instrumento por medio del cual, las personas pueden ejercer la defensa no

39 Vid. Sala de lo Constitucional, Sentencia de Inconstitucionalidad, Referencia: 40-2009 (El

Salvador: Corte Suprema de Justicia, 2010).
40 Ibíd. 46-47.
41 Vid. Sala de lo Constitucional, Amparo, Referencia: 780-99 (El Salvador: Corte Suprema de
Justicia, 2001).

Revista Derecho 203

Revista Derecho

jurisdiccional de sus derechos fundamentales, implica que:

“Se otorga a las partes la oportunidad de intervenir dentro de él en condiciones de
igualdad, asegurando la aplicación de los mismos principios y derechos observados
en el ámbito de los procesos judiciales, de tal manera que se les garantice, en sus
respectivas posiciones, la posibilidad real de exponer sus argumentos y utilizar las
pruebas pertinentes en su defensa ante la autoridad competente”.42
En ese sentido, es menester destacar que la exigencia de un proceso
equitativo, respetuoso de los derechos fundamentales de los sujetos partícipes,
requiere la conformación de un haz de garantías que han de cobrar vigencia
en todos los órdenes jurisdiccionales y no jurisdiccionales y en las diferentes
etapas de un proceso o procedimiento administrativo.

B. Acto administrativo

El régimen jurídico de los actos administrativo se encuentra previsto

en la Ley de Procedimientos Administrativos. Esta ley en su artículo 21, ha
establecido que: “Se entenderá por acto administrativo toda declaración unilateral
de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, productora de efectos jurídicos, dictada
por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la
reglamentaria”.43 Así mismo, la ley señala y establece sus requisitos de validez
y los supuestos por los que un acto administrativo puede ser declarado nulo.
Desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional, se ha entendido
que un requisito sine qua non que deben de cumplir los actos administrativos
es el de debida motivación, ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 23 de
la Ley de Procedimientos Administrativos, que como sabemos es un derecho
fundamental procesal que tiene reconocimiento constitucional.
“La Sala de lo Constitucional ha establecido que, cuando un acto administrativo no
posee la debida motivación sobre la culpabilidad del infractor, ello podría transgredir

42 Vicente Alexander Rivas Romero, Jurisprudencia Constitucional, 47-48.

43 Ley de Procedimientos Administrativos (El Salvador: Asamblea Legislativa, 2017).

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el principio de culpabilidad, el principio de presunción de inocencia y con ello

violentar la seguridad jurídica. Vale decir que, la jurisprudencia constitucional
también ha sostenido, que las resoluciones deben estar debidamente motivadas,
contener todos los requisitos de un acto por el cual se declare la responsabilidad
administrativa del sujeto, establecer la correspondencia de hechos que se puedan
atribuir en un caso práctico y determinar la responsabilidad de manera clara,
permitiendo conocer las imputaciones y demás elementos de una situación real,
para garantizar el cumplimiento al derecho de defensa”.
La motivación de las resoluciones administrativas es de especial
relevancia, pues consiste en el derecho de certeza, el cual supone la garantía
de todo ciudadano a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista
un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican,
por lo que puede afirmarse que: “La motivación de la actuación administrativa, es
decir, la fundamentación que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto
de actos emanados de una potestad reglada como discrecional”.44
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave
en el ordenamiento jurídico administrativo, y es objeto central de control
integral por el juez y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad
jurisdiccional.
“Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello,
se debe añadir la vinculación que existe entre la actividad administrativa y los
derechos de los ciudadanos. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente
de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión

44 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho

administrativo”, 207-208. Es importante mencionar que, no son admisibles como motivación,
la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o
aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

Revista Derecho 205

Revista Derecho

administrativa”.45
En esa medida, la Sala de lo Constitucional ha enfatizado que la falta
de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en
la medida en que es una condición impuesta por la Ley de Procedimientos
Administrativos. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación
administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento
administrativo.46
“De manera complementaria, la motivación de los actos administrativos puede
generarse antes de la propia de los actos administrativos puede generarse antes de
la propia decisión administrativa, mediante informes o dictámenes que contienen
recomendaciones en torno a la decisión que debe adoptarse, o de forma concurrente
con la solución. De igual manera, se cumple con el deber de motivar cuando se
incorpora de modo expreso, de forma extensa o mínima, sus propias razones de
aquellas contenidas en los dictámenes o informes a los que deberá hacerse necesaria
remisión e identificación para que el administrado pueda conocer las razones que
justifican la decisión, así como ejercer su derecho de defensa si lo cree conveniente”.47
Por tanto, es importante tener en consideración que dada la apertura de
nuestro ordenamiento jurídico al Sistema Interamericano de Derechos Humanos
y a la recepción de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, con el tiempo la Administración Pública se verá obligada a aplicar
el control de convencionalidad, sobre el que la Corte IDH, ya ha señalado que
es una atribución que debe ejercerse de oficio por las autoridades de Estado,
bajo riesgo de llevarlo a incurrir en responsabilidad internacional en caso de

45 Ibíd., 208. Al respecto, es importante mencionar, que no precisan motivación algunos actos
como: Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento administrativo. Cuando
la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo
no perjudica derechos de terceros. Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos
administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.
46 Eberhard Schmidt-Assman, “El concepto de la constitucionalización del Derecho
administrativo”, 207-208.
47 Ibíd. 207-208. Es importante mencionar que, el derecho a la debida motivación, resulta exigible
en el ámbito de los procedimientos administrativos que encausan la formación de los actos
administrativos.

206 Universidad de El Salvador

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omisión.48

C. Bienes públicos

Sobre los bienes públicos resulta interesante advertir que en nuestro

medio se considera que los bienes del Estado son inembargables, pues tal como
lo contempla la Constitución de la República en el artículo 104, que a su tenor
literal establece: “Los bienes inmuebles propiedad del Estado podrán ser transferidos
a personas naturales o jurídicas dentro de los límites y en la forma establecido por esta
ley”.49 Por su parte, la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
ha contemplado que: “El dominio público está referido a una masa o conjunto de bienes
sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público. Se trata de una afectación
de Ley respecto de un conjunto de bienes propiedad del Estado -lato sensu-, cuyo uso
se concede a los habitantes del mismo de manera directa o indirecta”.50
En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional,
ha vislumbrado que: Los bienes de dominio público presentan una construcción
teórica fundada en exposiciones doctrinales y jurisprudenciales que tratan de
delimitarlos a partir de dos perspectivas: La primera, desde una posición de
derecho natural, en la que se argumenta que existen objetos que por naturaleza
no pueden ser susceptibles de apropiación del hombre y es sobre los cuales el
Estado ejerce actos de dominio; y la segunda; mayoritaria, propugna que existe
un dominio del Estado establecido en la ley. Así, desde esta segunda perspectiva
se contempla desde la óptica de lo expresado en el párrafo ut supra.
Cuatro son los elementos que doctrinariamente se dice configuran el
dominio público: Subjetivo, el más importante, para que un bien sea considerado
parte del dominio público, debe saberse quién es su titular, en este caso el titular

48 Ibíd., Para ello, la Administración Pública deberá motivar debidamente las decisiones en las
que aplique el refiero control normativo sobre las normas estatales.
49 Constitución de la República de El Salvador (El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador,
1983).
50 Vid. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Definitiva, Referencia: 95-D-2003 (El
Salvador: Corte Suprema de Justicia, 2005).

Revista Derecho 207

Revista Derecho

debe ser el Estado, entendido como tal, toda la estructura de los órganos del
Gobierno y entes públicos. Y es que, los bienes del dominio público no son
cosas de nadie, porque en ese caso cualquier persona podría apropiárselos e
impedir su libre uso, de ello resulta que el titular de los bienes dominicales
sea el Estado, entendido en dicho concepto, el Estado en forma centralizada
o descentralizada, ya sea por el territorio -municipios- o por sus funciones
-instituciones autónomas, es decir, instituciones jurídicas públicas-, en tanto
que los bienes sobre los cuales recae parte o la totalidad de su actividad, formen
parte de su patrimonio.
Otro elemento es el objetivo, en tanto el dominio público constituye
efectivamente un conjunto de bienes que puede ser determinado o indeterminado,
pues la condición jurídica de esos bienes depende de la voluntad del legislador,
que, tratándose de bienes naturales o de bienes denominados artificiales les
declare tal calidad; es por tal razón, que ese conjunto de bienes podrá variar,
aumentando o disminuyendo. Dicho conjunto de bienes se caracteriza porque
sobre ellos no pueden realizarse transacciones comerciales, ni pueden ejercitarse
actos de posesión, mucho menos pueden recaer sobre ellos decisiones judiciales
para excluirlos del mercado, pues ya lo están, ni tampoco para asegurar el pago
de obligaciones, pues son inembargables.
Teleológico, es el elemento relativo al destino dado a los bienes que
conforman el dominio público, el cual se entiende a partir del uso que se
haga de los mencionados bienes; así, por tratarse de bienes nacionales, su uso
en principio es realizado por el Estado, en estos casos existe un uso público
cuando éste Estado utiliza un determinado bien, con el sólo objeto de prestar
un servicio público; por otro lado, el uso público también puede ser ejercido
por la colectividad, cuando de forma directa o indirecta obtiene del mismo una
cierta utilidad, tal es el caso de las calles, puentes, etc.; finalmente, el elemento
normativo o legal indica qué bienes son públicos; estableciéndose con ello
el sometimiento a un régimen de Derecho Público que sólo proviene de una

208 Universidad de El Salvador

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decisión de autoridad competente, es decir, el ente de carácter público que con

competencia legislativa establece que ciertos bienes son nacionales.51
En tal sentido, y conforme lo establece el artículo 571 del Código Civil:
“Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación toda. Si
además su uso pertenece a todos los habitantes de la Nación, como el de calles, plazas,
puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso
público o bienes públicos. Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente
a los habitantes, se llaman bienes del Estado o bienes fiscales”.
Es decir, en principio todos los bienes cuyo dominio es ejercido por el
Estado se denominan bienes nacionales; pero estos además pueden dividirse
en bienes nacionales de uso público, si el uso de los mismos está permitido a
los particulares, tales como las plazas, los parques, los jardines, caminos, calles,
muelles, etc.; si no lo está, se trata entonces de bienes fiscales.52

III. Breves consideraciones

Concluido este esfuerzo académico, el análisis se ha enfocado a
instituciones del Derecho Administrativo, en primer lugar, estableciendo
el vínculo o relación existente entre el Derecho Constitucional y el Derecho
Administrativo, con especial interés en la constitucionalización de este último.
En segundo lugar, se ha realizado una breve referencia sobre los principios
constitucionales administrativos, con un destacado estudio del principio de
legalidad, que permite vislumbrar su aplicación al Derecho Administrativo
Salvadoreño, a la luz de la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, por

51 Vid. Sala de lo Constitucional, Inconstitucionalidad, Referencia: 33-2000Ac (El Salvador: Corte

Suprema de Justicia, 2001).
52 Cf. Código Civil (El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador, 1860). En el caso del suelo,
puede decirse que sobre éste existe el derecho de propiedad particular, aunque en ocasiones
el ejercicio de tal derecho puede verse condicionado por el uso al que se ha destinado el suelo,
ya que en ciertos regímenes se le clasifica al suelo por el uso, a saber: suelos agrícolas, suelos
destinados a usos urbanos o industriales, etc. Mientras que para el caso del subsuelo se acepta
que cada Estado detenta su dominio y que el mismo no es objeto de propiedad privada. Y es que,
en esta parte se depositan los recursos naturales que se traducen en minerales, hidrocarburos
y otras sustancias que forman parte de la riqueza del Estado.

Revista Derecho 209

Revista Derecho

lo que en ese orden de ideas se desarrollan aspectos teóricos que tienen una
íntima relación con la Constitución como la norma suprema configuradora del
Derecho Administrativo Salvadoreño; razón por la cual, también ha resultado
importante abordar la fuerza normativa de la Constitución y como esta irradia
al Derecho Administrativo en el sistema normativo salvadoreño, tema que
mantiene estrecha vinculación con el principio de ponderación y el tema de
la jurisprudencia vinculante en materia constitucional que desarrolla aspectos
enmarcados en el Derecho Administrativo Salvadoreño.
Por último, se lleva a cabo el desarrollo de una temática con fuerte
trascendencia jurídica, como lo es, el control constitucional del Derecho
Administrativo Salvadoreño, permitiendo así realizar un estudio en profundidad
de temáticas relacionadas como el debido procedimiento administrativo, el
acto administrativo y los bienes públicos. Sin embargo, resulta indispensable
señalar que este artículo puede extenderse y tener complementariedad con
otros temas a estudiar, tales como la función pública, es decir, las actividades
que realizan aquellos que prestan servicios al Estado; el empleo público, en
cuanto al régimen de los servidores al servicio del Estado que tradicionalmente
ha sido objeto de regulación por parte del Derecho Administrativo; el contrato
administrativo, con referencia a las disposiciones constitucionales que permiten
contratar con fines lícitos y la actuación de la Administración Pública enmarcada
en el margen de actuación legal; la contratación pública, con referencia a los
principios constitucionales que informan dicha figura en materia administrativa;
la responsabilidad administrativa funcional, en relación a la gestión de bienes
y servicios de forma directa o indirecta a través de los particulares, en el cual
tiene participación la Administración Pública. Por tanto, se deja en manos del
lector este esfuerzo académico científico con las consideraciones pertinentes
para su estudio en el ámbito jurídico.

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Conclusiones.
Como se dijo, el desarrollo de la Constitucionalización del Derecho
Administrativo en el plano nacional por la vía jurisprudencial, acarrea nuevas
responsabilidades y retos, comenzando por generar un desarrollo con mayor
profundidad de las figuras en materia administrativa que se ven fuertemente
influenciadas por el Derecho Constitucional.
Como el Derecho Administrativo regula la actividad de interés
colectivo ejercida por las autoridades públicas, distintas a las legislativas y
judiciales, que vincula a los ciudadanos con el Estado, se puede destacar que
es un Derecho vivo; que va teniendo cambios con la evolución del Estado y la
Constitución. No obstante que, desde la Constitución de 1824 no incorporaba
figuras determinantes en materia administrativa, no así hasta la Constitución
de 1983, que incorporó instituciones propias para la Administración Pública,
distintas de la clásica regulación del Poder Ejecutivo, se ha venido dando un
impulso al Derecho Administrativo a partir de la judicialización de los derechos
fundamentales de los administrados frente a la Autoridad Administrativa, como
de los procesos constitucionales incluso entre las entidades públicas.
Ello ha permitido que ciertos principios constitucionales como el
del debido procedimiento, la interdicción de la arbitrariedad, o, el de la
razonabilidad y proporcionalidad al ejercer potestades discrecionales, se
hayan ido asentando como parámetros para la exigencia de la Autoridad
Administrativa de conductas y decisiones que sean no solo de acuerdo con la
legislación, sino también de conformidad con la Constitución.
La progresiva constitucionalización del Derecho Administrativo
Salvadoreño debería llevar a replantear a varios institutos clásicos del Derecho
Administrativo, como el principio de legalidad, servicio público, contrato
público, carrera pública, propiedad pública, etc. Esto, debido a que adquieren
una dimensión diferente a la luz de la jurisprudencia constitucional, que procura
tutelar los derechos fundamentales de los administrados, como asegurar de

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