Proceso

administrativo
y contencioso-
administrativo
PID_00279054

Carles San José i Amat

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 12 horas

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Carles San José i Amat

Consultor del sector público y fun-

cionario en excedencia del cuerpo
de abogacía de la Generalitat de Ca-
talunya.

La revisión de este recurso de aprendizaje UOC ha sido coordinada

por el profesor: Ramon Galindo Caldés

Cuarta edición: febrero 2021

© de esta edición, Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC)
Av. Tibidabo, 39-43, 08035 Barcelona
Autoría: Carles San José i Amat
Producción: FUOC

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Índice

Introducción............................................................................................... 7

Objetivos....................................................................................................... 10

1. De la Ley 30/1992 a la Ley 39/2015. Cambio de

paradigma: la simplificación administrativa............................ 11

2. Aspectos relevantes en la fase de iniciación del

procedimiento administrativo....................................................... 13
2.1. Aspectos que hay que tener en cuenta en los procedimientos
iniciados a instancia de parte ..................................................... 13
2.1.1. Requisitos subjetivos ...................................................... 13
2.1.2. Requisitos objetivos de la solicitud ............................... 21
2.1.3. Requisitos de la actividad (lugar y tiempo de
presentación de la solicitud) ......................................... 25
2.1.4. Información que la Administración debe facilitar al
solicitante ....................................................................... 26
2.1.5. La comunicación y la declaración responsable ............. 27
2.2. Aspectos que hay que tener en cuenta en los procedimientos
iniciados de oficio por la Administración .................................. 29

3. Tramitación y finalización del procedimiento.......................... 32

3.1. La prueba ..................................................................................... 32
3.2. Informes ...................................................................................... 33
3.2.1. Clases de informes ......................................................... 33
3.2.2. Plazos y forma en que hay que emitir el informe ......... 34
3.2.3. Informes y dictámenes en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial .......................................... 35
3.3. Participación de los interesados en el procedimiento ................ 35
3.3.1. Formulación de alegaciones .......................................... 35
3.3.2. Trámite de audiencia ..................................................... 35
3.3.3. Actuación de las personas interesadas ........................... 37
3.3.4. Información pública ...................................................... 37
3.4. Finalización del procedimiento .................................................. 38
3.4.1. Imposibilidad material de continuar el
procedimiento ................................................................ 39
3.4.2. Terminación en los procedimientos sancionadores ...... 40
3.4.3. Terminación en procedimientos de responsabilidad
patrimonial .................................................................... 41
3.4.4. Terminación convencional ............................................ 42
3.4.5. Actuaciones complementarias ....................................... 42
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3.4.6. Desistimiento y renuncia .............................................. 43

3.4.7. Caducidad ...................................................................... 44
3.4.8. La resolución .................................................................. 46
3.4.9. El silencio administrativo como forma de
finalización del procedimiento ..................................... 47
3.4.10. Tramitación simplificada del procedimiento
administrativo común ................................................... 54

4. Aspectos clave durante toda la vida del procedimiento.......... 56

4.1. Ordenación del procedimiento ................................................... 56
4.1.1. Impulso .......................................................................... 56
4.1.2. Concentración de trámites ............................................ 56
4.1.3. Cumplimiento de trámites por los interesados ............. 57
4.1.4. Cuestiones incidentales ................................................. 57
4.2. Derechos de la persona interesada en el procedimiento ............ 58
4.2.1. Derecho a conocer el estado de tramitación de los
procedimientos .............................................................. 58
4.2.2. Derecho a identificar a las autoridades y al personal
que tramita el procedimiento ........................................ 60
4.2.3. Derecho a no presentar documentos originales,
salvo que la normativa específica lo exija ..................... 62
4.2.4. Derecho a no presentar datos y documentos no
exigidos por las normas o que ya estén en poder de
las Administraciones ...................................................... 63
4.2.5. Derecho a formular alegaciones, a utilizar los medios
de defensa y a aportar documentos .............................. 65
4.2.6. Derecho a obtener información y orientación .............. 66
4.2.7. Otros derechos de los interesados del art. 53.1 de la
LPAC ............................................................................... 66
4.2.8. Derecho a que se motiven las decisiones adoptadas
en el procedimiento ...................................................... 67
4.2.9. Derechos de los interesados en procedimientos
sancionadores ................................................................. 67
4.3. Derechos de las personas en general en las relaciones con las
AAPP ............................................................................................ 68
4.3.1. Derechos relativos al uso de medios electrónicos .......... 69
4.3.2. Derecho a utilitzar las lenguas oficiales ........................ 69
4.3.3. Derecho al acceso a la información pública, archivos
y registros ....................................................................... 72
4.3.4. Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por
las autoridades y funcionarios ....................................... 73
4.3.5. Derecho a exigir las responsabilidades de las
administraciones públicas ............................................. 74
4.3.6. Derecho a la protección de datos de carácter
personal .......................................................................... 74
4.4. Los plazos administrativos .......................................................... 75
4.4.1. El cómputo de los plazos .............................................. 76
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

4.5. Las notificaciones administrativas .............................................. 85

4.5.1. Requisitos subjetivos de la notificación ........................ 87
4.5.2. Requisitos objetivos de la notificación .......................... 87
4.5.3. Requisitos de la actividad de la notificación ................. 90
4.5.4. Notificaciones rechazadas .............................................. 95
4.5.5. La publicación ............................................................... 96

5. La impugnación de la actividad de la Administración en

vía administrativa............................................................................. 98
5.1. La invalidez de los actos ............................................................. 98
5.1.1. Actos nulos .................................................................... 99
5.1.2. Actos anulables .............................................................. 100
5.2. Sistemas de revisión de los actos. La revisión de oficio .............. 101
5.2.1. Revisión de actos nulos ................................................. 101
5.2.2. Revisión de actos anulables declarativos de derechos:
la declaración de lesividad ............................................ 104
5.2.3. La revocación de actos .................................................. 105
5.2.4. La rectificación de errores ............................................. 105
5.3. Los recursos administrativos ....................................................... 106
5.3.1. Iniciación del procedimiento del recurso
administrativo ................................................................ 107
5.3.2. Instrucción del procedimiento de recurso ..................... 109
5.3.3. Terminación del procedimiento de recurso ................... 110
5.3.4. El recurso de alzada ....................................................... 111
5.3.5. El recurso potestativo de reposición .............................. 114
5.3.6. El recurso extraordinario de revisión ............................ 115

6. El proceso contencioso-administrativo........................................ 117

6.1. Las partes en el proceso contencioso ......................................... 118
6.1.1. La capacidad procesal .................................................... 118
6.1.2. La legitimación .............................................................. 119
6.1.3. La representación y defensa (postulación) .................... 119
6.2. La interposición del recurso contencioso-administrativo ........... 121
6.2.1. Actividad impugnable ................................................... 121
6.2.2. Escrito de interposición del recurso .............................. 128
6.2.3. Solicitud de adopción de medidas cautelares ................ 128
6.3. La instrucción del proceso contencioso-administrativo ............. 130
6.3.1. Procedimiento ordinario ............................................... 130
6.3.2. Procedimiento abreviado ............................................... 134
6.3.3. El procedimiento especial para la protección de
derechos fundamentales ................................................ 137
6.3.4. Garantía para la unidad de mercado ............................. 138
6.4. La finalización del proceso contencioso ..................................... 139
6.4.1. La sentencia ................................................................... 140
6.4.2. Otras formas de finalización del procedimiento ........... 141
6.5. La ejecución de las sentencias y otras resoluciones judiciales .... 143
6.5.1. Plazos de ejecución y otras previsiones comunes .......... 144
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6.5.2. Tramitación del incidente de ejecución ........................ 145

6.5.3. Extensión de efectos de las sentencias .......................... 146
6.6. Recursos ....................................................................................... 147
6.6.1. Recurso de súplica ......................................................... 147
6.6.2. Recurso de apelación ..................................................... 148
6.6.3. Recurso de casación ....................................................... 150

Resumen....................................................................................................... 154

Actividades.................................................................................................. 155

Abreviaturas............................................................................................... 157

Bibliografía................................................................................................. 158
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 7 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Introducción

Introducción�al�procedimiento�administrativo

El objetivo de este material que ahora empezáis a leer no es el de reiterar los

conceptos teóricos que ya aprendisteis en el estudio de la asignatura Derecho
administrativo I, y en particular en el módulo de procedimiento administrati-
vo. Aquí lo que perseguimos es hacer una exposición de los conceptos clave
desde una perspectiva eminentemente práctica, y poner a vuestra disposición
una serie de conocimientos que os sean de utilidad cuando el ejercicio de la
profesión de la abogacía os lleve a relacionaros con las administraciones pú-
blicas. Así, haremos hincapié en aquellos aspectos que suelen plantear más
problemas y conflictos, a fin de que podáis identificar los elementos que os
resulten favorables y los desfavorables, así como las estrategias de defensa más
adecuadas.

Dicho de manera muy resumida, lo que leeréis a continuación se guía siempre

por la máxima de proporcionaros herramientas que os ayuden en la actividad
diaria como abogados. Sin embargo, y dado que enseguida empezaremos a ha-
blar de aspectos vinculados al procedimiento administrativo, resulta obligado
hacer un breve recordatorio de algunos aspectos para que seáis conscientes de
la importancia que tienen.

Importancia�del�procedimiento

La tramitación del procedimiento deriva de una imposición constitucional. En

concreto, el artículo 105.c de la Constitución española (CE) exige la sujeción
de la actuación administrativa a un procedimiento determinado, con garan-
tía, cuando sea procedente, de la audiencia al interesado. Esta exigencia cons-
titucional está recogida también en el artículo 34.1 de la Ley 39/2015, de 1
de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (en adelante, LPAC), en el que se preceptúa que los actos administra-
tivos se deben ajustar a los requisitos y al procedimiento establecido.

Resulta necesario recordar también las dos finalidades principales del proce-
dimiento administrativo:

a) Por un lado, constituye una garantía para los derechos de los ciudadanos
interesados ante la actuación de las administraciones, puesto que el procedi-
miento les permite intervenir en la toma de decisiones administrativas me-
diante la formulación de alegaciones, proposición de pruebas, petición de vis-
ta del expediente, etc. Así pues, el procedimiento administrativo es un medio
de participación y defensa de los ciudadanos.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 8 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

b) Por otro lado, el procedimiento administrativo es una garantía de eficacia

y acierto de la decisión administrativa, lo que a la vez asegura la satisfacción
del interés público, tal como proclama el artículo 103 de la CE.

De la importancia del procedimiento administrativo, teniendo en cuenta es-

tas dos finalidades esenciales que hemos recordado, se derivan algunas conse-
cuencias, entre las que podemos destacar las siguientes:

a) Tanto las administraciones como los juzgados y tribunales deben declarar

de oficio los vicios invalidantes de los actos administrativos, cuando se ha
infringido el procedimiento en los trámites esenciales o cuando se ha dado
lugar a indefensión de los interesados.

b) Ante un eventual recurso contra la decisión administrativa, el examen de

las normas de procedimiento, por la condición que tienen de elemento formal
del acto administrativo, precede al examen de las cuestiones de fondo, pues-
to que para el caso en el que haya un defecto formal causante de invalidez
es procedente por sí mismo la anulación del acto, con independencia de los
aspectos de fondo.

Procedimiento�administrativo/expediente�administrativo

Una vez hecho este recordatorio sobre la importancia de que el procedimiento

administrativo se ajuste a las formalidades exigidas, cabe efectuar una última
consideración previa sobre un aspecto que hay que tener en cuenta en la re-
dacción de los escritos dirigidos a las administraciones: no se ha de confun-
dir procedimiento administrativo con expediente administrativo. Así, cuando que-
remos decir que se debe iniciar, instruir o finalizar, en rigor nos referimos al
procedimiento administrativo. El expediente administrativo no se inicia, ni se
instruye ni se finaliza, sino que la función que tiene es la de aglutinar los docu-
mentos que se generan en la tramitación del procedimiento. La Ley 26/2010,
de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administracio-
nes Públicas de Cataluña (en adelante, LRJPCat), incorpora una definición del
concepto expediente administrativo, cuando el artículo 46 determina que:

“El expediente administrativo está integrado por el conjunto de documentos correspon-

dientes a un procedimiento administrativo, cualesquiera que sean el soporte y el tipo de
información que contengan”.

Y a continuación añade que los documentos que integran el expediente deben

estar debidamente indexados, numerados y ordenados cronológicamente.

La LPAC también ha incorporado una definición del concepto expediente ad-

ministrativo, en su artículo 70, que se refiere expresamente al formato electró-
nico:
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 9 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

“1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación

ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificacio-
nes y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los
documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente
copia electrónica certificada de la resolución adoptada.”

En definitiva, el expediente administrativo es el conjunto ordenado de docu-

mentos y actuaciones que sirven de antecedente a la resolución del procedi-
miento. En consecuencia, no es correcto advertir sobre el peligro que puede
suponer la incoación de un expediente sancionador, sino de un procedimiento
sancionador. En el mismo sentido, si consideramos que la Administración ha
consumido el plazo máximo para dictar una resolución en un procedimiento
de revocación de una subvención otorgada previamente, no tenemos que pe-
dir la caducidad del expediente, sino del procedimiento. Por el contrario, sí
que es correcto pedir el acceso al expediente sancionador y no al procedimien-
to, puesto que lo que se quiere es acceder al contenido de los documentos, es
decir, del resultado de la tramitación del procedimiento.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 10 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Objetivos

Los objetivos que tenéis que lograr en este módulo son los siguientes:

1. Conocer con profundidad, y desde una visión eminentemente práctica,

la tramitación del procedimiento administrativo y del proceso contencio-
so-administrativo.

2. Detectar los aspectos procedimentales que generan más conflictividad, y

conocer las estrategias de defensa más adecuadas.

3. Conocer los pronunciamientos jurisprudenciales más relevantes sobre los

aspectos conflictivos que se pueden presentar en la tramitación del proce-
dimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 11 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

1. De la Ley 30/1992 a la Ley 39/2015. Cambio de

paradigma: la simplificación administrativa

La exposición de los conceptos clave que se realizará aquí, en la parte relativa al

procedimiento administrativo, toma como referencia la Ley 39/2015 (LPAC),
en vigor en el año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE), es
decir, desde el 2 de octubre de 2016. La LPAC está dedicada en exclusiva a las
relaciones externas del sector público, es decir con los ciudadanos y empresas
(ad extra), y derogó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico
de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común
(LRJPA), que aparte del Procedimiento Administrativo Común, también regu-
laba el régimen jurídico de las Administraciones, es decir las relaciones inter-
nas del sector público (ad intra), cuestión regulada ahora por la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, del régimen jurídico de sector público.

La LPAC también derogó la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electró-

nico de los ciudadanos a los servicios públicos, que había reconocido expre-
samente los derechos de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con
las Administraciones Públicas, así como la obligación de las mismas de dotar-
se de los medios y sistemas necesarios para que dicho derecho pudiera ejer-
cerse. Así pues, la LPAC integra en su contenido la regulación específica del
procedimiento administrativo y también incorpora la regulación relativa a la
materia de Administración electrónica. Y es que tal y como se expone en el
preámbulo de la LPAC, “en el entorno actual, la tramitación electrónica no
puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino
que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una
Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electró-
nico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar
costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los
interesados.” En definitiva, la LPAC profundiza en la agilización de los proce-
dimientos con un funcionamiento electrónico pleno y tiene como objetivo
“el fin del papel”. En esta línia, se introduce como novedad la obligación de
cada Administración pública de mantener un archivo electrónico único de los
documentos que correspondan a procedimientos finalizados.

También cabe destacar como novedad de la LPAC el hecho de que los procedi-
mientos sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial, que esta-
ban previstos como procedimientos especiales en la Ley 30/1992, y regulados
por los reglamentos respectivos (RD 1398/1993 y RD 429/1993) han pasado
a integrarse como especialidades del Procedimiento Administrativo Común
(art.1.1 LPAC). Como se indica en el preámbulo de la LPAC:
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 12 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

“Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplifica-
ción de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el
procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídi-
ca. De acuerdo con la sistemática seguida, los principios generales de la potestad sancio-
nadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en cuanto
que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la Ley de Régi-
men Jurídico del Sector Público.”
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 13 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

2. Aspectos relevantes en la fase de iniciación del

procedimiento administrativo

Nos referiremos a continuación al procedimiento administrativo común a to-

das las Administraciones Públicas, entendido como aquel que se lleva a cabo
en varias fases, conocidas como de iniciación, instrucción y finalización. Co-
mo hemos avanzado, lo que expondremos a continuación piensa en aspectos
prácticos que se presentan en los aspectos generales del procedimiento admi-
nistrativo general, sin perjuicio de que sirvan también para los trámites sin-
gularmente previstos en la LPAC para el procedimiento sancionador o de res-
ponsabilidad patrimonial (anteriormente configurados como procedimientos
especiales).

Seguramente recordéis del estudio que en su momento hicisteis del procedi-

miento administrativo que la forma de inicio puede ser de oficio o a solicitud
de persona interesada (arts. 54 LPAC y 48 LRJPCat).

Un caso paradigmático de procedimiento iniciado por el interesado es la solicitud de

una licencia o autorización para el ejercicio de una actividad –sometida a este sistema
de control–, mientras que el ejemplo típico del procedimiento iniciado de oficio por las
administraciones es el acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador.

2.1. Aspectos que hay que tener en cuenta en los procedimientos

iniciados a instancia de parte

La solicitud del interesado dirigida a una administración –sea para reclamar

una indemnización por los daños producidos, sea para pedir una autorización
o cualquier otra solicitud– implica la iniciación de un procedimiento, y a la
vez impone a la Administración la obligación de dictar una resolución expresa
(arts. 21.1 LPAC y 53.1 LRJPCat). La falta de resolución expresa produce, a
todos los efectos, un silencio estimatorio, aunque hay algunas excepciones
para las cuales se ha previsto el silencio desestimatorio.

2.1.1. Requisitos subjetivos

Para que los ciudadanos puedan actuar en los procedimientos adminis-

trativos, deben cumplir, en primer lugar, el requisito de capacidad de
obrar a todos los efectos ante las administraciones y, en segundo lugar,
el requisito de capacidad de actuación en el procedimiento administra-
tivo concreto que se trate, el cual solo lo tiene quien posee la condición
de persona interesada.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 14 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Estos dos requisitos los analizaremos a continuación, junto con la figura de la

representación, estrechamente vinculada a la capacidad de obrar.

Capacidad de obrar

Según preceptúa el artículo 3 de la LPAC, a todos los efectos se reconoce la

capacidad de obrar a las personas físicas o jurídicas cuando la poseen conforme
a las normas civiles. Así, en el caso de personas físicas, la tienen los mayores de
dieciocho años no incapacitados judicialmente, y también a los menores de
edad emancipados. Pero según el mismo precepto, también se puede reconocer
capacidad a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos, de
sus derechos e intereses, cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Por otro lado, en la línea del artículo 162 del Código civil (CC), se
puede reconocer capacidad de obrar ante las administraciones a los menores
no emancipados, cuando sus condiciones de madurez lo permitan, en actos
relativos a derechos de la personalidad o en aquellos actos en los que haya
conflicto de intereses entre los padres y el hijo.

Capacidad de obrar de los menores de edad

A modo de ejemplo, la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos

personales y garantía de los derechos digitales, que complementa el Reglamento (UE)
2016/679 (Reglamento General de Protección de Datos –RGPD–), admite expresamente
la capacidad de los menores de edad pero mayores de catorce años para otorgar el con-
sentimiento al tratamiento de sus datos personales. De acuerdo con este precepto, un
menor de edad mayor de catorce años tiene suficiente capacidad para consentir ante las
administraciones el tratamiento de sus datos.

Otro ejemplo es el de un menor de edad pero mayor de dieciséis años, que ya tiene dere-
cho a obtener la autorización del permiso de conducción A1, de modo que puede actuar
por sí mismo ante la Administración competente para la expedición de esta autorización,
sin necesidad de intervención de los padres o tutores. También se ha fijado en dieciséis
años la capacitad de obrar para el ejercicio del derecho de acceso a la información públi-
ca en la Ley 19/2014, del 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno, aprobada por el Parlamento de Cataluña.

En cuanto a las personas jurídicas, adquieren personalidad y por lo tanto po-

seen plena capacidad de obrar ante las administraciones cuando están consti-
tuidas conforme a las normas que las regulan, según su naturaleza (art. 35 CC).

La LPAC también admite expresamente la capacidad de obrar, cuando la Ley así

lo declare expresamente, de los grupos de afectados, de las uniones y entidades
sin personalidad jurídica y de los patrimonios independientes o autónomos
(art. 3.c).

La representación

En el procedimiento administrativo no es preceptiva la intervención de abo-

gado, a diferencia de lo que sucede en el proceso contencioso-administrativo.
Ahora bien, esto no significa que el ciudadano no pueda actuar ante las admi-
nistraciones por medio de representante. Así, en este caso el ciudadano actúa
ante la Administración sirviéndose de una tercera persona, que ejerce la fun-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 15 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

ción de representante, sin que se altere la condición de la persona interesada,

que la continúa teniendo en todo caso la persona representada, como titular
del derecho o interés legítimo afectado en el procedimiento.

Las personas físicas que conforme a lo que hemos visto en el subapartado an-
terior no tienen la capacidad necesaria para actuar ante las administraciones
deben actuar en todo caso siempre por medio de su representante legal, con-
dición que se tiene que acreditar debidamente, ya sea mediante aportación de
una copia del libro de familia, certificación registral o documento equivalen-
te. Este supuesto se conoce como de�representación�obligatoria o impuesta
por la ley.

Hay también otro supuesto, denominado de� representación� voluntaria, y

que regula el artículo 5 de la LPAC. Este precepto dispone en los apartados 1 y
2 que las personas interesadas con capacidad de obrar, es decir, las que pueden
actuar por sí mismas ante la Administración correspondiente, pueden actuar
también si quieren por medio de representante.

En este supuesto la persona interesada opta por encomendar todos los trámi-
tes que se tienen que llevar a cabo durante un procedimiento administrativo a
una persona física con capacidad de obrar o persona jurídica, que actúa como
representante, y que normalmente se trata de un profesional del derecho. La
consecuencia de esta opción consistente en actuar mediante representante es
que la Administración tiene que admitir todos los escritos y trámites formula-
dos por este representante, y dirigir también a él todas las notificaciones que
en principio se han de practicar a la persona interesada, excepto en caso de
que esta se haya manifestado expresamente en contra.

El artículo 5.3 de la LPAC exige que la representación se acredite for-

malmente en cinco supuestos concretos:

a) formulación de solicitudes;

b) presentación de comunicaciones o declaraciones responsables;

c) interposición de recursos;

d) desistimiento de acciones, y

e) renuncia a derechos.

De acuerdo con esta mención expresa que hace la LPAC de la necesidad de

acreditar la representación en estos cinco supuestos, se puede considerar que
se trata de aquellas gestiones o trámites de más significación o importancia,
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 16 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

y por este motivo se quiere asegurar que realmente existe la voluntad de la

persona interesada de llevar a cabo este trámite, lo que se consigue mediante
la exigencia de acreditación de la representación.

Para el resto de los trámites que corresponde llevar a cabo a la persona intere-
sada en el procedimiento, a los cuales la LPAC atribuye una entidad menor
calificándolos como “actos y gestiones de mero trámite”, no hay que acreditar
formalmente la representación, al presumirse esta representación desde el mo-
mento en el que una persona física o jurídica manifiesta que actúa en nombre
de la persona interesada, sin más formalidades. Así se entendió en la Sentencia
de 15 de julio del 2011 del Tribunal Supremo, sección 5.ª, recurso 333/2008,
que aplicaba el precepto equivalente de la LRJPA, que en este punto tenía el
mismo contenido:

“El momento procedimental en que se presentó el escrito de alegaciones –información

pública del instrumento de planeamiento– y el propio procedimiento en que se insertaba
–tramitación de un plan de urbanismo– conllevaba la calificación del escrito como acto
de trámite, que hacía presumir la representación con que se actuaba (ex artículo 32 de
la LRJPA) y relevaba a la sociedad de aportar la acreditación de la representación que se
invocaba y a la Administración de requerirla”.

Este sería también el caso de la presentación de escrito de alegaciones por un

abogado en representación de un ciudadano a quien se ha incoado un proce-
dimiento sancionador, mientras que en el caso de interposición de un recurso
contra la resolución sancionadora sí que hay que acreditar la representación.

Y ¿cómo se cumple la obligación de acreditar la representación en los cinco

casos vistos? Según dispone el artículo 5.4 de la LPAC, por cualquier medio
válido en derecho que deje una constancia fidedigna de su existencia. Y aña-
de que “a estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada
mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o
comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través
de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamien-
tos de la Administración pública competente”. El sistema de comparecencia
personal o apoderamiento apud acta no ofrece ningún problema de interpre-
tación y es relativamente sencillo, puesto que se exige únicamente que la per-
sona interesada comparezca ante la Administración correspondiente, se iden-
tifique con el DNI o documento equivalente y manifieste el otorgamiento de
la representación a favor de un tercero, también identificado. No tiene otro
coste que el derivado de la distancia recorrida y tiempo invertido en el despla-
zamiento ante el órgano administrativo correspondiente. Más sencilla debe ser
la representación por medios electrónicos, y todo indica que debería ser la más
habitual, sobre todo mediante acreditación de la inscripción correspondiente
en el registro electrónico de apoderamientos, que el artículo 6 de la LPAC re-
gula y obliga a tener a la Administración General del Estado, las Comunidades
Autónomas y las Entidades Locales.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 17 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En cuanto a la mención del artículo 5.4 de la LPAC de “cualquier medio válido

en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia”, se ha de entender
que se refiere a la existencia de un poder notarial, a pesar de que existe una
práctica bastante extendida en virtud de la cual se admite que la persona in-
teresada firme un documento en el cual manifiesta que autoriza a un tercero a
actuar como representante en el procedimiento correspondiente, acompaña-
do de una fotocopia del DNI. Incluso es muy habitual encontrar en las admi-
nistraciones formularios para autorizar esta representación voluntaria, tal co-
mo prevé expresamente el artículo 46 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria.

Por último, en el supuesto de que se actúe mediante representante en uno de Acreditación a posteriori
los cinco casos en los que se exige la acreditación formal y no conste esta acre-
A partir de todo lo que hemos
ditación, el artículo 5.6 de la LPAC dispone que la falta o insuficiente acredi- dicho, si un cliente nos encar-
tación de la representación no impide que se dé por efectuado el acto que se ga la presentación de un escri-
to ante la Administración en
trate, siempre que se aporte esta acreditación o se repare el defecto dentro del un trámite que está sujeto a
plazo, y este plazo está a pun-
plazo de diez días que tiene que conceder al efecto el órgano administrativo, o to de agotarse y tenemos di-
ficultades para acreditar la re-
de un plazo superior cuando las circunstancias del caso lo requieran. Es decir, presentación a tiempo, hay
que el defecto consistente en la falta de acreditación de la representación no que presentar el escrito corres-
pondiente y acreditarla des-
permite a la Administración rehusar o archivar sin más trámite el escrito pre- pués una vez se conceda el trá-
mite para subsanar el defecto.
sentado por el representante, sino que se debe conceder un plazo para permitir
la resolución del defecto, todo ello en consonancia con el principio de anti-
formalismo, que es un principio general que rige en la actuación que llevan a
cabo los ciudadanos ante las administraciones públicas.

Persona interesada

El concepto de persona interesada en un procedimiento administrativo

–o de legitimación para ser parte en un procedimiento administrativo–
se refiere a aquella persona que tiene una posición especial respecto a
la decisión que se pueda adoptar en el procedimiento, de manera que
la resolución final le pueda generar algún beneficio o evitar algún per-
juicio.

Esta regla general, conforme al hecho de que en el procedimiento administra-

tivo solo tiene la condición de persona interesada aquella que puede resultar
afectada de alguna manera por la resolución del procedimiento, se rompe por
unos casos concretos en los que se permite la intervención en un procedimien-
to incluso a aquellos a quienes no podría afectar la resolución. Esta posibilidad
recibe el nombre de acción pública, y se ha previsto expresamente en algunas
legislaciones sectoriales, como es el caso de la materia de urbanismo, medio
ambiente o patrimonio histórico.

Por ejemplo, ante una presunta infracción a la legislación urbanística, como es el caso
de la construcción de una vivienda en suelo no urbanizable, cualquier persona puede de-
nunciar este incumplimiento ante el órgano competente para que se paralicen las obras
y, si procede, se ordene el derribo, y ser parte en el procedimiento administrativo corres-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 18 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

pondiente e interponer los recursos que considere oportunos en caso de estar disconfor-
me con la resolución administrativa que se adoptara.

Al margen de este supuesto excepcional de la acción pública, el artículo que

regula el concepto de persona interesada es el artículo 4 de la LPAC, que esta-
blece un régimen diferenciado, según si se es titular de un derecho subjetivo
o de un interés legítimo:

a)�Titular�de�derechos. Los titulares de derechos afectados en un procedimien-

to tienen siempre la condición de persona interesada, tanto si han iniciado el
procedimiento (art. 4.1.a) como si no lo han promovido (art. 4.1.b).

Por ejemplo, si en una obra pública se producen daños a los propietarios de unas fincas
cercanas a la obra, estos propietarios tienen el derecho a recibir una indemnización (art.
106 CE), lo que les otorga automáticamente la condición de interesados en el procedi-
miento administrativo de responsabilidad patrimonial, tanto si se ha iniciado por recla-
mación del afectado como si lo inició de oficio la Administración obligada a indemnizar.

b)�Titular�de�intereses�legítimos. Este concepto plantea más problemas.

Como primera consideración se debe precisar que para tener la condi-

ción de persona interesada no se requiere un interés legítimo directo –
como hacía la primera Ley de Procedimiento Administrativo de 1958–,
sino únicamente un interés legítimo, sea directo o indirecto.

(1)
Aunque el interés legítimo confiere una legitimación menos intensa que la Sentencia de 2 de marzo del
1 2012 del Tribunal Supremo, sec-
reconocida a los titulares de derechos , sí que implica la potestad para reaccio- ción 5.ª, recurso 2691/2008.
nar ante una situación o actuación determinada, sea para obtener un benefi-
cio o evitar un perjuicio. Cabe señalar que esta reacción del titular del interés
legítimo es necesaria para ganarse la condición de persona interesada, bien
por haber iniciado el procedimiento (art. 4.1.a), o bien por haberse personado
antes de que recaiga resolución definitiva (art. 4.1.c).

El interés legítimo puede ser individual o colectivo. El individual concurre, Instalaciones molestas
pues, en aquella persona concreta que se encuentra en una situación específica
La jurisprudencia ha reconoci-
y singular en relación con un procedimiento administrativo concreto, a dife- do el interés legítimo, y por lo
rencia del resto de personas en general, de modo que la decisión que se adop- tanto la condición de persona
interesada, a quienes quieren
te le puede generar un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio). Una evitar instalaciones molestas
que, por el hecho de estar pró-
muestra de la doctrina jurisprudencial respecto a esto la tenéis en la Sentencia ximas a su domicilio, les pue-
den perturbar la tranquilidad;
de 28 de enero del 1997 del Tribunal Supremo, sección 7.ª, recurso 1123/1991, o también a quienes potencial-
en la que se negaba legitimación a una sexagésima de funcionarios que im- mente se pueden beneficiar de
una obra o servicio que se de-
pugnaron un acuerdo del Consejo de Ministros sobre la aplicación de unos cide en el procedimiento en
cuestión.
preceptos de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública, relativos
a la provisión de puestos de trabajo, y se negaba este requisito porque no se
apreciaba ningún interés de los recurrentes que pudiera resultar afectado, ni
como perjuicio que eludir ni como beneficio que obtener. Hay que precisar
también que este beneficio que puede obtener o este perjuicio que puede evi-
tar, que puede ser actual o futuro, tiene que ser real y cierto, no hipotético o
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 19 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

aventurado, ni tampoco se debe admitir a estos efectos el simple interés en la

legalidad, es decir, la simple satisfacción moral que pueda generar el hecho de
que se cumpla la ley.

Por el contrario, un supuesto que ha generado mucha controversia y en el que

se ha cuestionado la presencia de interés legítimo ha sido el caso de la perso-
na denunciante, respecto a las posibles sanciones que se puedan imponer a la
entidad que él había denunciado en el procedimiento sancionador incoado a
consecuencia de la denuncia que había hecho. Tradicionalmente la jurispru-
dencia siempre ha negado que la persona denunciante, simplemente por esta
condición, estuviera legitimada para ser parte en el procedimiento sanciona-
dor incoado a raíz de su denuncia. Se afirmaba que esta condición, y también
la eventual legitimación activa de esta condición para impugnar la resolución
del procedimiento, se tenía que medir conforme a las reglas generales, en el
sentido de ponderar si tenía un derecho o interés legítimo afectado.

No obstante, más tarde, la jurisprudencia ha restringido la condición de perso-

na interesada del denunciante en el procedimiento sancionador y por lo tan-
to también la legitimación de este denunciante para impugnar la resolución
del procedimiento, en el sentido de negarla porque el modo como se ejerce
la potestad sancionadora corresponde en exclusiva al órgano administrativo
correspondiente, sin que la persona denunciante pueda intervenir, pues, en el
procedimiento sancionador con la intención de que se imponga una multa,
o de que esta multa sea más severa. Así lo declaraba la Sentencia de 6 de octu-
bre del 2009 del Tribunal Supremo, sección 6.ª, recurso 4712/2005, respecto
al recurso que habían presentado las persones denunciantes contra la resolu-
ción de un procedimiento sancionador, en la cual se decidía finalmente no
imponer ninguna sanción por entender que los hechos denunciados no eran
constitutivos de infracción. El Tribunal Supremo afirmaba lo siguiente:

“Aunque en algunas ocasiones esta Sala ha dicho que el denunciante puede impugnar
el archivo de la denuncia por la Administración, no se admite que el denunciante pue-
da impugnar la resolución administrativa final. El argumento crucial en esta materia es
que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo «víctima» de la infracción
denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado
sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene
encomendada la correspondiente potestad sancionadora –en este caso, la Agencia Espa-
ñola de Protección de Datos– y, por consiguiente, solo la Administración tiene un interés
tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado”.

Más tarde, la jurisprudencia ha aceptado algún supuesto específico de legiti-

mación de la persona denunciante. En concreto, la Sentencia de 25 de marzo
de 2014 del Tribunal Supremo, sección 6a, recurso 3576/2011, ha reconocido
legitimación a la persona denunciante para impugnar la resolución de archivo
de la denuncia que había adoptado el órgano competente, y esto porque la
pretensión de la persona denunciante no era conseguir la imposición de una
sanción a la entidad denunciada, sino que se la requiriera para que llevara a
cabo determinadas actuaciones, con objeto de proteger los derechos o intere-
ses de la persona denunciante.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 20 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

La LPAC se ha referido expresamente a esta cuestión en su art. 62.5, en el que

determina que “La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la
condición de interesado en el procedimiento”.

También sobre el interés legítimo, que, como hemos visto anteriormente, pue-
de ser colectivo, de manera que no solamente lo puede poseer una persona,
sea física o jurídica, sino que puede afectar a una colectividad. Este interés le-
gítimo colectivo se identifica ante la existencia de un conjunto de personas
con unas notas comunes, lo que implica que haya una coincidencia en los in-
tereses de todas estas personas. A esto se refiere el artículo 5 de la LPAC cuan-
do, por un lado, en el punto 1.a y 1.c se refiere a estos “intereses colectivos” y
sobre todo cuando, por otro lado, en el punto 2 del mismo artículo ha previsto
que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos
y sociales sean titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que
reconozca la ley, como es el caso de los sindicatos, que representan los intere-
ses colectivos de los trabajadores, lo cual les permitiría ser parte en procedi-
mientos administrativos que afecten a este colectivo.

Otra muestra la tenéis en la Sentencia de 27 de enero del 2012 del Tribunal Supremo,
recurso 2329/2008, en la cual se reconoce que una confederación regional de comercio
constituida por organizaciones profesionales representantes del pequeño y mediano co-
mercio que actúan en régimen de competencia con las grandes superficies comerciales
tienen un interés legítimo específico en el procedimiento de declaración de caducidad de
las licencias comerciales de estos grandes establecimientos, puesto que esta eventual re-
solución de caducidad de licencias de sus competidores provocaría un beneficio evidente
en los intereses económicos de las personas representadas por la confederación.

Otra cuestión que hay que tener en cuenta sobre el concepto de persona intere-
sada es que cuando hay una pluralidad de personas interesadas que quieren
acudir ante una administración con la misma pretensión –como es el caso de
un conjunto de vecinos perjudicados por una misma obra pública que recla-
man que los indemnicen–, lo pueden hacer de manera conjunta con un so-
lo escrito firmado por todas juntas, siempre que sus pretensiones tengan un
contenido y fundamento idénticos o sustancialmente similares. Esta opción la
prevén expresamente los artículos 7 y 66.2 de la LPAC, y puede resultar de uti-
lidad en algunos casos, máxime cuando todos los afectados actúan de manera
unificada con un representante único, circunstancia que se tiene que señalar
en el escrito para que las comunicaciones se dirijan a este representante (art. 7
de la LPAC). Si sucede lo contrario, desde la perspectiva de las personas afec-
tadas, es más recomendable formular escritos individualizados, puesto que si
se utiliza solo un único escrito firmado por todos los afectados, la Administra-
ción cumpliría dando respuesta únicamente a la persona que figura en primer
término en el escrito mencionado, tal como autoriza el precepto indicado.

Finalmente, respecto a los derechos de quien ostenta la condición de persona

interesada, la LPAC ha recogido de manera diferenciada en un precepto espe-
cífico los derechos que puede ejercer como tal (art. 53), de manera diferencia-
da a los derechos de todas las personas en general en sus relaciones con las
Administraciones Públicas (art. 13).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 21 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

2.1.2. Requisitos objetivos de la solicitud

El contenido mínimo que debe tener la solicitud está previsto en los artículos
66 de la LPAC y 49 de la LRJPCat, preceptos que relacionan una serie de ele-
mentos que ha de contener toda solicitud.

Requisitos que plantean más problemas

Podemos distinguir tres requisitos básicos de una solicitud:

a)�Medio�o�lugar�a�efectos�de�notificaciones. A efectos de notificaciones, el

art. 66.1.b de la LPAC exige que en la solicitud figure la “identificación del
medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique
la notificación”. Es decir que la LPAC se decanta claramente hacia el medio
electrónico, y únicamente en caso de que no se disponga de él, permite que
se identifique un domicilio postal a efectos de notificaciones. En esta línia de
apostar por las comunicaciones electrónicas, añade el precepto: “Adicional-
mente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/
o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les
avisen del envío o puesta a disposición de la notificación”. Esta cuestión de
las notificaciones por medios electrónicos se debe poner en conexión con el
art. 41 de la LPAC, en el que se reitera el carácter preferente de este medio,
que deviene obligatorio para los interesados que están obligados a recibir di-
chas notificaciones por esta vía. Las notificaciones se deberán practicar prefe-
rentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté
obligado a recibirlas por esta vía. Es el art. 14.2 de la LPAC el que enumera los
sujetos obligados a relacionarse a través de medios electrónicos:

• Las personas jurídicas.

• Las entidades sin personalidad jurídica.

• Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegia-

ción obligatoria.

• Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse

electrónicamente con la Administración.

• Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actua-

ciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado pú-
blico.

Esta relación del art. 14.2 de la LPAC no tenéis que verla como una lista cerra-
da, ya que el art. 14.3 añade que "Reglamentariamente, las administraciones
pueden establecer la obligación de interactuar con ellas por medios electróni-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 22 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

cos para determinados procedimientos y para ciertos grupos de personas que,

por razones económicas, técnicas, profesionales u otras razones, quede acre-
ditado su acceso y disponibilidad a los medios electrónicos necesarios".

Aprovechando esta última previsión, el Decreto catalán 76/2020, de 4 de agos-

to, de Administración digital, también obliga a interactuar electrónicamente
con la Administración de la Generalitat a empresarios individuales o autóno-
mos en el marco de las acciones llevadas a cabo como tales. Y, también, al gru-
po de individuos en el marco de su actividad económica o profesional. Ade-
más, el Decreto permite que, por orden del director o directora competente, la
obligación pueda extenderse a otros grupos, de conformidad con lo dispuesto
en el art. 14.3 de la LPAC.

Por lo que respecta a las personas físicas no obligadas a relacionarse electró-

nicamente, pueden optar por relacionarse con las Administraciones Públicas
a través de medios electrónicos o no. En este último caso, la notificación de-
berá efectuarse por los medios tradicionales al domicilio postal señalado a tal
efecto. En este punto cabe atender a la dirección postal que se pudiera señalar
en la solicitud si el interesado escoge la notificación en papel (art. 42), puesto
que la Administración habrá cumplido si realiza la notificación personal de
sus actos en esta dirección, habiendo actuado conforme a los principios de
buena fe y confianza legítima, tal como se argumenta en la Sentencia del 15 de
julio del 2011 del Tribunal Supremo, sección 5.ª, recurso 333/2008, en un caso
en que se avala la notificación administrativa practicada al domicilio personal
del representante de la sociedad, dado que era este el que había indicado en
el escrito de alegaciones presentado durante el procedimiento.

b)�Fundamentación. La solicitud debe contener también, con toda claridad,

los hechos, las razones y las peticiones en las que se concreta (art. 66.1.c de
la LPAC y 49.1.c de la LRJPCat).

Aunque hay que tener bien presente el principio de antiformalismo de

la LRJPA, y por lo tanto se debe huir de una rigidez o unos formalismos
excesivos, es muy importante que la solicitud esté debidamente funda-
mentada.

Y esto para evitar el riesgo de que la Administración se pueda acoger a la opción

que le brinda el artículo 88.5 de la LPAC, e inadmitir la solicitud ad limine por
la falta de fundamento manifiesta de esta solicitud.

Límites al defecto de fundamentación

Referente a esto, cabe señalar que la doctrina jurisprudencial ha puesto límites a esta so-
lución y solo la acepta si la falta de fundamento es patente y palmaria, y esto para evitar
que se utilice con abuso este precepto, que solo de manera excepcional exime de la obli-
gación general de instruir y resolver una solicitud. Este abuso fue apreciado por la Sen-
tencia de 8 de marzo del 2012 de la Audiencia Nacional, sección 3.ª, recurso 522/2010, en
un caso en el que se había inadmitido por extemporánea una reclamación de responsabi-
lidad patrimonial, sin haber analizado los detalles del caso, lo que correspondía efectuar
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 23 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

en la tramitación del procedimiento correspondiente. Además, ante un eventual defecto

en la fundamentación de la solicitud, lo que tiene que hacer la Administración, antes
de inadmitir, es requerir al interesado para que subsane este defecto, como diremos más
adelante.

c)�Firma�de�la�persona�solicitante�o�de�su�representante�e�identificación
del�órgano�al�cual�se�dirige. El art. 66.1.e exige que conste también la firma
del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio. Al respecto, hay que tener en cuenta los artículos 9 a 12 de
la LPAC, dedicados específicamente a la identificación y firma de los interesa-
dos en el procedimiento admnistrativo, y en los que se regulan en cantidad
suficiente los sistemas de identificación y firma electrónicos.

El art. 66.1.f impone, como contenido mínimo de la solicitud, no solo que

se indique “el órgano, centro o unidad administrativa a la cual se dirige” la
solicitud, sino que añade también la obligación de incluir “su código de iden-
tificación correspondiente”. No obstante, el mismo precepto precisa a conti-
nuación que las oficinas de asistencia en materia de registros están obligadas
a facilitar a los interesados dicho código, el cual también debe constar en la
sede electrónica correspondiente.

Hay que señalar que el cumplimiento de los requisitos de contenido de las Formularios de la
solicitudes exigidos por la normativa se facilita con la puesta a disposición de Administración

los ciudadanos de modelos normalizados de solicitudes. Cada vez resulta más habitual
que estos formularios estén
disponibles en las sedes elec-
d)�Solicitudes�de�iniciación�en�los�procedimientos�de�responsabilidad�pa- trónicas de las administracio-
nes, lo que se exige hoy en el
trimonial. El art. 67 de la LPAC contiene las singularidades de la solicitud de art. 66.4 LPAC. Hay que pre-
cisar, sin embargo, que a este
iniciación en los procesos de responsabilidad patrimonial. Así pues, precisa impreso modelo siempre pue-
que la solicitud no puede presentarse si se ha superado el plazo de prescripción, den adjuntarse los elementos
que se consideren convenien-
que con carácter general es de un año, y establece los requisitos específicos de tes para precisar o completar
la solicitud, los cuales tiene
la solicitud, como que se deben especificar las lesiones producidas, la presunta que admitir y tener en cuen-
relación de causalidad, la evaluación económica, y la concreción del momen- ta el órgano al cual se dirigen
(arts. 66.4 LPAC y 49.2 LRJP-
to en que se produjo la lesión. Así mismo, impone el deber de acompañar a la Cat).
solicitud todas las alegaciones, documentos e informaciones oportunos, y la
proposición de los medios de prueba de que pretenda valerse el reclamante.

Subsanación de la solicitud defectuosa

Si a la solicitud le falta alguno de los requisitos de contenido exigidos, este

defecto no impide la admisión, sino que el artículo 68 de la LPAC obliga a la
Administración a requerir al interesado para que en el plazo de diez días repare
la falta o adjunte los documentos preceptivos, con indicación de que, si no lo
hace, se considera que desiste de su petición, con una resolución que deberá
dictarse en los términos del artículo 21 de la LPAC. En caso de que el defecto
de la solicitud consista en no haberla presentado electrónicamente cuando se
trata de alguno de los sujetos que estaban obligados a hacerlo, el art. 68.4 ha
previsto expresamente para este caso el requerimiento para que se repare el
defecto a través de la presentación electrónica.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 24 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

(2)
Así pues, no se permite la inadmisión o archivo de una solicitud defectuosa, Sentencia de 31 de enero del
2008, del Tribunal Supremo, sec-
sino que se debe efectuar el requerimiento para que en el plazo de diez días
ción 4.ª, recurso 4329/2004, dicta-
se subsane la solicitud respecto a defectos en el contenido exigido por las nor- da en relación con una solicitud de
apertura de farmacia que no con-
mas. Este derecho del solicitante de que se le permita la subsanación está en tenía el requisito de designar el lo-
línea con el principio de antiformalismo al cual se tiene que ajustar el proce- cal donde se pretendía instalarla.

dimiento administrativo2. De acuerdo con esto, si nos encontramos en un ca-

so en el que nos acaba un plazo de presentación de una solicitud, sea porque
prescribe el derecho a reclamar –como podría ser el caso del procedimiento de
responsabilidad patrimonial– o sea porque se enmarca en un procedimiento
con un plazo o término límite, y no tenemos todavía toda la documentación
que el ordenamiento exige presentar, existe la opción de presentar la solicitud
sin esta documentación preceptiva y aportarla después en el plazo de diez días
que nos tiene que conceder la Administración, de modo que nos permite ga-
nar un periodo suplementario.

Y en caso de que no se subsane el defecto en el plazo concedido, se ha de dictar

una resolución expresa de desestimiento, en la cual se tiene que declarar es-
ta circunstancia. Aquí se pueden plantear algunas situaciones problemáticas,
como por ejemplo que se requiera al solicitante la subsanación de un defecto
que a criterio del solicitante no existe, o que se requiera la acreditación de un
extremo que a criterio del solicitante vulnera el ordenamiento porque no tiene
la obligación de acreditarlo, y todo ello con la amenaza del desistimiento. En
ambos casos, la eventual resolución de desistimiento que se dictara se podría
impugnar mediante los recursos correspondientes, puesto que estaría conta-
minada por un requerimiento previo que no sería ajustado a derecho. Ahora
bien, si se recibe un requerimiento de subsanación que el solicitante conside-
ra que no es procedente, en lugar de esperar la resolución de desistimiento
para impugnarla, es más recomendable atacar directamente el requerimiento
de subsanación improcedente, puesto que si bien no sería un acto resolutorio,
estaríamos ante uno de los actos de trámite que el artículo 112.1 de la LPAC
prevé como impugnables, que se denominan actos de trámite cualificados, en
este caso concreto, porque impide la continuación del procedimiento. Con
esta impugnación contra el requerimiento evitaríamos el riesgo de que ante
el eventual recurso contra la resolución de desistimiento posterior, por parte
de la Administración se opusiera como causa de inadmisión, que en realidad
se impugnaba un acto (resolución de desistimiento) que no hacía otra cosa
que reproducir un acto previo (requerimiento de subsanación) que aconteció
firme y consentido.

Dicho esto, en relación con el requerimiento de subsanación del artículo 68

de la LPAC hay que hacer dos consideraciones respecto a los procedimientos
selectivos o de concurrencia competitiva. Por un lado, el artículo 68.2 añade
que el plazo de diez días para subsanar el defecto se puede ampliar prudencial-
mente, hasta cinco días más, a petición del interesado o iniciativa del órgano,
cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades es-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 25 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

peciales, ampliación que no es posible en procedimientos selectivos o de con-

currencia competitiva, puesto que puede romper la regla de oro que rige en
este tipo de procedimientos, es decir, el principio de igualdad.

Por otro lado, también respecto a estos procedimientos competitivos, en los

cuales la solicitud de cada aspirante suele contener una relación de los méri-
tos esgrimidos, la jurisprudencia ha declarado a menudo que la posibilidad de
subsanación del artículo 68 de la LPAC solo entra en juego cuando en la solici-
tud inicial falta algún requisito esencial de participación en el procedimiento,
de modo que la falta de subsanación de este defecto supondría la exclusión
del procedimiento. Por el contrario, el artículo 68 de la LPAC no permitiría,
por la vía de la subsanación, complementar méritos que ni siquiera se habían
esgrimido en la solicitud inicial. Así, tal como se declara en la Sentencia de 12
de diciembre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 4.ª, recurso 967/2010,
no es procedente en ningún caso el trámite de subsanación de aquello que no
contenía ningún tipo de omisión y que por lo tanto no impedía la participa-
ción en el procedimiento, sino que simplemente lo que suponía es que dejaba
en situación preferente a sus rivales.

Al margen del requerimiento de enmienda visto, también se prevé la posibili-

dad de mejora de la solicitud. Así pues, el artículo 68.3 de la LPAC ha previs-
to que la Administración puede pedir al solicitante la modificación o mejora
voluntaria de la solicitud, circunstancia de la que se ha de extender un acta
sucinta que se tiene que incorporar al procedimiento.

2.1.3. Requisitos de la actividad (lugar y tiempo de presentación

de la solicitud)

En cuanto al tiempo para presentar la solicitud, se tiene que cumplir el plazo

previsto a tal efecto, aunque en muchos supuestos no hay un plazo.

Respecto al lugar de presentación de la solicitud, la regulación relativa a los

registros la tenemos en el artículo 16 de la LPAC, en el que se obliga a cada
Administración a disponer de un Registro Electrónico General, en el que se
hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que
se reciba. Así pues, en coherencia con el impulso que persigue dar la LPAC a
la tramitación electrónica del procedimiento administrativo, el art. 16 confi-
gura la presentación electrónica como sistema prevaleciente y general, y exige
que los registros de todas y cada una de las Administraciones sean plenamente
interoperables. Sin embargo, el art. 16.4 también prevé otros lugares en los
que pueden presentarse las solicitudes y los escritos dirigidos a las Administra-
ciones por parte de aquellos sujetos no obligados a hacerlo electrónicamente
(oficinas de correos, representaciones diplomáticas y oficinas consulares de
España en el extranjero, o en las oficinas de asistencia en materia de registros).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 26 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En cuanto a los registros administrativos electrónicos, hay que tener en cuenta

también lo que dispone el art. 31 de la LPAC, sobre el cómputo de plazos en los
registros. Lo primero que dispone este precepto es que el registro electrónico
de cada Administración se rija a los efectos del cómputo de plazos por la fecha
y hora oficial de la sede electrónica de acceso. Y a continuación relaciona una
serie de reglas de funcionamiento del registro:

a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las
veinticuatro horas.

b) La presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora

del primer día hábil siguiente, preservando el orden de presentación durante
el dia inhábil.

c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administra-
ciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el
registro electrónico.

2.1.4. Información que la Administración debe facilitar al

solicitante

Dentro del plazo de diez días a contar desde la recepción de la solicitud en el

registro electrónico de la Administración competente, se debe dirigir a la per-
sona solicitante una comunicación con objeto de informarla de lo siguiente:

a) Fecha de recepción de la solicitud por parte del órgano competente para Cómputo del plazo
hacer la tramitación.
La fecha de recepción de la so-
licitud al registro electrónico
b) Plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento. de la Administración u organis-
mo competente para su trami-
tación es la que marca el ini-
cio del cómputo del plazo má-
c) Efectos que pueda producir el silencio administrativo, que integraría no ximo del procedimiento –art.
21.3.b) LPAC y 41.7 LRJPCat–
solamente el sentido del silencio, sino también la información relativa a los y en principio se sabe cuando
recursos que se pueden interponer contra este eventual silencio. la solicitud se ha presentado al
registro electrónico o directa-
mente y de forma presencial
ante el órgano competente,
La obligación de facilitar esta información está impuesta de manera muy cla- pero no en otros casos, como
ra en el artículo 21.4 de la LPAC. También se refiere a ello el artículo 50 de sería el de las oficinas de co-
rreos.
la LRJPCat, cuando relaciona las funciones de la persona instructora del pro-
cedimiento, e incluye en primer término el deber de facilitar la información
mencionada. Este deber solo se ha previsto excluirlo para el caso de solicitudes
de suspensión de ejecución formuladas con motivo de la interposición de un
recurso administrativo (art. 117.3 de la LPAC).

Incumplimiento de la obligación

A pesar de que se trata de un deber indiscutible impuesto ya hace más de veinte años (es-
taba previsto ya en la redacción inicial de la LRJPA, art. 42.4), aquí tenemos una muestra
evidente de hasta qué punto la efectividad de una norma se demora hasta mucho más
allá de la fecha prevista de entrada en vigor. Y es que resulta sorprendente el elevado
nivel de incumplimiento de esta obligación en el conjunto de administraciones, posible-
mente porque se considera un trámite molesto, inútil e irrelevante, cuando la realidad
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 27 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

–traducida en sentencias desfavorables para la Administración– ha ido demostrando la

importancia del trámite. En efecto, son varias las sentencias que fundamentan su pro-
nunciamiento contrario a la Administración en el hecho de que no se podía beneficiar
de no haber facilitado al interesado la información impuesta por el art. 21.4 de la LPAC,
como es el caso del sentido desestimatorio del silencio y los plazos de impugnación co-
rrespondientes. Incluso el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en este sentido en
varias sentencias (por todas, STC 14/2006, de 16 de enero, recurso 2145/2003; y STC
40/2007, de 26 de febrero, recurso 329/2004). Y también el Tribunal Supremo ha subra-
yado la importancia del precepto mencionado, y los efectos derivados de incumplirlo,
en la Sentencia de 8 de octubre del 2008, sección 5.ª, recurso 6473/2004 (en relación con
el precepto equivalente –art. 42.4 de la LRJPA–).

2.1.5. La comunicación y la declaración responsable

La comunicación se refiere al documento que suscribe un ciudadano o empre-

sa, con el que pone en conocimiento de la Administración pública competen-
te sus datos identificadores o cualquier otro dato relevante para iniciar una
actividad o ejercer un derecho (art. 69.2 de la LPAC).

La declaración responsable, por su lado, se configura como el documento sus-

crito por un interesado en el que este manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener
el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el
cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo in-
herente a dicho reconocimiento o ejercicio (art. 69.1 de la LPAC).

Como aspectos comunes de estas dos figuras de simplificación, cabe destacar

que, según la configuración ya dada inicialmente por el apartado 3 del artícu-
lo 71 bis de la LRJPA, y actualmente por el artículo 69.3 de la LPAC, las decla-
raciones responsables y las comunicaciones permitirán el reconocimiento o
ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su
presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e ins-
pección que tengan atribuidas las administraciones públicas. La comunicación
podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando
la legislación correspondiente lo prevea expresamente. En el caso de Cataluña
hay que tener en cuenta también la Ley 16/2015, de 21 de julio, de simplifi-
cación de la actividad administrativa de la Administración de la Generalitat y
de los gobiernos locales de Cataluña y de impulso de la actividad económica.

La aplicación de estas figuras de simplificación (comunicación y declaración

responsable) conlleva que la actividad administrativa de control del cumpli-
miento de los requisitos exigidos, que se hacía con antelación al otorgamiento
de la autorización preceptiva para el inicio de la actividad, se traslade a un
momento posterior a este inicio, una vez que las Administraciones reciban las
declaraciones responsables o comunicaciones y tengan la facultad de compro-
bar su veracidad.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 28 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Por esto, el artículo 69.4 de la LPAC dispone que la inexactitud, falsedad u

omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incor-
pore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presenta-
ción ante la Administración competente de la declaración responsable, la do-
cumentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de
lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar
con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que
se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades pe-
nales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. El mismo precepto añade
que la resolución de la Administración pública que declare tales circunstancias
podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica
al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de
la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determi-
nado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas
sectoriales de aplicación.

En Cataluña la LRJPCat había incorporado también estas figuras de la decla-

ración responsable y la comunicación impuestas por la Directiva 2006/123/
CE, a fin de contribuir en una mejor racionalización de las administraciones
catalanas. Y dado el carácter básico de la LRJPA, lo hizo en parecidos términos
a como se había regulado inicialmente en la modificación de aquella Ley es-
tatal, y actualmente en el artículo 69.4 de la LPAC, si bien hay que señalar un
matiz respecto a la regulación de la LRJPCat.

En efecto, para el caso en que la Administración detecte inexactitud, falsedad

u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato o documento que acompa-
ñe o conste en una declaración responsable o en una comunicación previa,
comportan, como hemos visto la legislación básica, que esta circunstancia de-
termine la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad
afectada desde el momento en que se tenga constancia de los hechos. El ar-
tículo 38 de la LRJPCat, por otro lado, dispone que aquellas circunstancias
“comportan, previa audiencia de la persona interesada, dejar sin efecto el co-
rrespondiente trámite e impiden el ejercicio del derecho o de la actividad afec-
tada desde el momento en que se conocen”.

Lo más relevante es la introducción aquí de un trámite de audiencia que no

está previsto en la legislación básica, divergencia que genera la duda de si es-
te trámite tendría la consideración de preceptivo. Referente a ello, hay que
tener en cuenta que, tal como se advierte en el artículo 34.2 de la LRJPCat,
las medidas de simplificación administrativa no pueden suponer limitación
alguna de los derechos y garantías que la legislación vigente reconoce a los
ciudadanos. Pues bien, uno de estos derechos es el derecho al trámite de au-
diencia, reconocido a distintos niveles (art. 105.c CE, art. 82 LPAC, art. 22.1.b
LRJPCat). Por eso, si la Administración, ante la constatación de alguna de las
circunstancias mencionada (inexactitud, falsedad u omisión), adopta alguna
decisión tendente a impedir el ejercicio de la activitat, sin respetar el trámi-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 29 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

te de audiencia, aunque ni inicialmente la LRJPA ni tampoco la LPAC hayan

mencionado expresamente el derecho a este trámite, parece que es viable una
eventual reclamación por la vulneración del principio de contradicción.

Anteriormente hemos citado ya la Ley catalana 16/2015, en la que se profun-

diza en la regulación de medidas de simplificación administrativa para facilitar
el ejercicio de actividades económicas. Pues bien, cabe decir que en dicha Ley
16/2015 se ha reforzado el trámite de audiencia ya previsto genéricamente en
la LRJPCat, al regular de manera detallada en su art. 7 un procedimiento de
enmienda de defectos o carencias de requisitos legales.

2.2. Aspectos que hay que tener en cuenta en los procedimientos

iniciados de oficio por la Administración

Los procedimientos iniciados de oficio por la Administración son en muchos

casos desfavorables para el ciudadano interesado, puesto que se trata de activi-
dades de intervención, como es el caso de los sancionadores, de expropiación
o de revocación de subvenciones. La iniciación de oficio se produce por acuer-
do del órgano competente, ya sea por iniciativa propia o como consecuencia
de orden de un órgano superior, por petición razonada de otros órganos, o
por denuncia (art. 58 de la LPAC y 48 de la LRJPCat). Así, hay que tener muy
claro que no es la denuncia ni la petición de otro órgano la que inicia el pro-
cedimiento, sino solo el acuerdo del órgano competente para iniciarlo. El art.
62 de la LPAC se refiere expresamente al supuesto en el que el procedimiento
se inicia como consecuencia de una denuncia, y define esta figura como el
acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación
legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un
determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un proce-
dimiento administrativo. En relación con la persona denunciante, ya hemos
explicado más arriba que no se le reconoce la condición de persona interesada
en el procedimiento que se pueda iniciar a consecuencia de su denuncia (art.
62.5 LPAC).

El inicio del procedimiento implica la obligación de resolverlo y, además, de

notificar la resolución en el plazo previsto al efecto. El cómputo de este plazo
se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación (art. 21.3.a LPAC). Ade-
más, de acuerdo con el artículo 21.3.a LPAC, que ya hemos analizado en los
procedimientos a instancia de parte, también cuando se notifica o se publica
el acuerdo de inicio de procedimientos de oficio, hay que indicar cuál es el
plazo máximo en aquel procedimiento y los efectos del silencio.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 30 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Hay que subrayar aquí, sin perjuicio de lo que diremos más adelante
respecto a los plazos administrativos, que el cómputo del plazo máximo
para resolver y notificar estos procedimientos empieza en la fecha en la
que se dicta el acuerdo de inicio, no con la notificación o publicación
de este acuerdo.

Como ya se hacía en el artículo 69.2 de la LRJPA y en los Reglamentos que re-

gulaban el procedimiento sancionador (RD estatal 1398/1993 y Decreto cata-
lán 278/1993), la LPAC prevé expresamente en su art. 55, que antes del acuer-
do de inicio del procedimiento sancionador, se puede abrir un periodo de in-
formación previa, con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y
la conveniencia de iniciar el procedimiento o no. Esta previsión expresa hay
que ponerla en conexión con el ejercicio de la potestad de inspección y con-
trol (art. 88.1 LRJPCat, art. 18 y 55.2 LPAC, y 4.2 Ley 40/2015). Así pues, las
informaciones previas son especialmente importantes en el caso de los proce-
dimientos sancionadores o disciplinarios, a los cuales pueden preceder, con
diferentes denominaciones (información previa o reservada, diligencias pre-
vias o preliminares, etc.), y habitualmente se enmarcan en el ejercicio de po-
testades de inspección y control. Lo que nos interesa retener aquí es que en
esta fase o periodo de información previa, los órganos a los que se atribuyen
funciones de investigación, indagación e inspección en la materia (art. 55.2
LPAC) llevan a cabo un conjunto de actuaciones que no constituyen estric-
tamente un procedimiento administrativo dado que no siguen forzosamente
las fases conocidas de iniciación, instrucción y resolución. Y precisamente por
esta razón de no tener la naturaleza de un procedimiento administrativo en
sentido estricto, durante la tramitación de estas actuaciones preliminares no
surge la figura de persona interesada, ni se pueden invocar por lo tanto los
derechos reconocidos a esta persona.

(3)
Para acabar con la iniciación del procedimiento de oficio, no es lo más habi- Sentencia de 14 de noviembre
del 2007 del Tribunal Supremo,
tual pero tampoco resulta extraño que en el acuerdo de incoación de estos pro-
sección 4.ª, recurso 77/2004, res-
cedimientos se adopten medidas provisionales o cautelares. Esta opción está pecto a la inmovilización de pro-
ductos –aceite de oliva– por parte
prevista en el artículo 56 de la LPAC, en virtud del cual el órgano competente de las autoridades sanitarias, por la
para resolver el procedimiento, una vez iniciado, puede adoptar estas medidas existencia de un riesgo inminente
y extraordinario para la salud.
si lo considera oportuno para asegurar la eficacia de la resolución que se pueda
dictar, si hay suficientes elementos de juicio y de acuerdo con los principios
de proporcionalidad, efectividad y onerosidad menor. También antes de ini-
ciar el procedimiento, como podría ser en el marco de una fase de informa-
ción previa o con motivo de actuaciones de inspección y control, se pueden
adoptar de manera motivada las medidas provisionales que sean necesarias y
proporcionadas, en los casos de urgencia y para la protección provisional de
los intereses. En este caso, las medidas provisionales deben ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que
se ha de efectuar dentro de los quince días siguientes a haberlo adoptado. Esta
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 31 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

posibilidad de adoptar medidas “provisionalísimas”, sin que exista todavía la

cobertura de un procedimiento administrativo, la avala expresamente la juris-
prudencia3.

Las medidas cautelares pueden ser levantadas o modificadas durante la trami-

tación del procedimiento y se extinguen con la eficacia de la resolución ad-
ministrativa que ponga fin al procedimiento, y también quedan sin efecto las
adoptadas previamente al procedimiento, si el acuerdo de inicio no contiene
un pronunciamiento expreso sobre su vigencia. El art. 56.3 de la LPAC rela-
ciona las medidas provisionales que se pueden adoptar, en los términos que
prevé la Ley 1/2000, de enjuiciamiento civil (suspensión temporal de activi-
dades, presentación de finanzas, retirada, intervención o inmovilización de
bienes, entre otros). El artículo 56.4 de la LPAC dispone que no se pueden dic-
tar medidas provisionales que puedan causar perjuicios de reparación difícil
o imposible a los interesados, o que impliquen violación de derechos ampa-
rados por las leyes.

Ejemplo de medida provisional

Una medida provisional consistente en el cierre cautelar de un local o la inmovilización

de unos productos alimentarios es evidente que puede causar perjuicios a la empresa
afectada, que en algunos casos podrían ser objeto de indemnización posterior, pero en
otros la reparación podría resultar difícil. Así pues, si bien estamos ante un acto trámite –
no resolutorio–, tiene la consideración de “cualificado” y por lo tanto se puede impugnar.

Por ello, si bien la doctrina jurisprudencial avala estas medidas cautelares

adoptadas por la situación de urgencia, sobre todo en aquellos casos en los que
pueden producir perjuicios de reparación difícil o imposible, es recomendable
que antes de la ejecución de la medida se conceda un trámite de audiencia,
aunque sea por un plazo mínimo, siempre que esto sea posible. Así se ha pre-
visto expresamente en algunas normas, como es el caso del artículo 23 de la
Ley 32/2010, de 1 de octubre, de la Autoridad Catalana de Protección de Datos.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 32 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

3. Tramitación y finalización del procedimiento

Una vez vistos los aspectos más relevantes relativos a la fase inicial del pro-
cedimiento administrativo, en este apartado analizaremos los trámites que se
llevan a cabo durante la fase de instrucción, y que nos conducen a la resolu-
ción, última de las fases del procedimiento.

La regulación de la fase de instrucción se inicia en el artículo 75 de la LPAC.

Este precepto dispone que el órgano que tramita el procedimiento debe hacer
de oficio y a través de medios electrónicos los actos de instrucción necesarios
para determinar, conocer y comprobar los hechos en virtud de los que deba
pronunciarse la resolución, sin perjuicio del derecho de los interesados de pro-
poner las actuaciones que requieran de su intervención o constituyan trámites
establecidos legalmente o reglamentariamente.

3.1. La prueba

La prueba consiste en los actos tendentes a acreditar la existencia o

inexistencia de unos hechos relevantes para la decisión, que son con-
trovertidos, y que se han de tener en cuenta en la resolución del proce-
dimiento.

Así pues, la prueba no tiene que versar sobre aspectos del derecho o las normas
que se han de aplicar, sino sobre circunstancias fácticas. Y para acreditar es-
tos hechos se puede utilizar cualquier medio de prueba admisible en derecho
(documental, testifical, etc.). Sobre la valoración de la prueba, el art. 77.1 de
la LPAC remite expresamente a los criterios que establece la Ley 1/2000, de
enjuiciamiento civil.

(4)
La apertura del periodo de prueba es una de las funciones que corresponde al Sentencia de 29 de septiembre
del 2011 del Tribunal Supremo,
instructor del procedimiento (art. 77.2 LPAC y 50.1.b LRJPCat), y lo tiene que
sección 3.ª, recurso 5327/2010.
acordar cuando la Administración no dé por ciertos los hechos alegados por
los interesados, o cuando la naturaleza del procedimiento lo exige. Así pues,
si el instructor no ordena practicar pruebas consideradas pertinentes, ha de
tener por ciertos los hechos alegados. No obstante, el artículo 77.3 de la LPAC
permite rechazar, mediante resolución motivada, las pruebas propuestas por
el interesado si el instructor las considera manifiestamente improcedentes o
innecesarias. En todo caso, cabe señalar aquí que si el instructor no puede ase-
gurar con toda certeza la inutilidad o impertinencia de la prueba, ante cual-
quier duda se tiene que admitir su práctica4.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 33 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Para los procedimientos sancionadores, el art. 77.4 de la LPAC recoge el prin-

cipio de prioridad penal, cuando determina que los hechos declarados proba-
dos por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las administracio-
nes públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Ante esta situación de concurrencia entre el orden penal y el orden adminis-
trativo sancionador, habría que tener en cuenta el principio de non bis in idem,
reconocido expresamente en el art. 31 de la Ley 40/2015, cuando se aprecia
identidad de sujeto, hecho y fundamento.

El art. 77.5 de la LPAC también contiene una previsión de gran relevancia en el

ámbito sancionador, como que los documentos formalizados por los funcio-
narios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observán-
dose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados
por aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario. Consagra
este precepto el tradicional principio de presunción de veracidad de las actas
emitidas por los funcionarios que ejercen funciones de inspección y tienen
reconocida la condición de autoridad. Aunque cabe decir que la jurispruden-
cia ha precisado que este privilegio se circunscribe a los hechos recogidos y a
las ya nombradas actas, de manera que no beneficia a eventuales valoraciones
o consideraciones efectuadas por el inspector actuante.

Excepción al principio de
El acuerdo de apertura de prueba se tiene que notificar al interesado con gratuidad
una antelación suficiente, y consignando el lugar, la fecha y la hora de
El artículo 78.3 de la LPAC
la práctica, con la advertencia de que el interesado puede nombrar a contiene una excepción al
principio de gratuidad del pro-
técnicos que lo asistan (arts. 78.1 y 78.2 de la LPAC). cedimiento administrativo, y
prevé pues la posibilidad de
exigir al interesado que afron-
te los gastos derivados de la
3.2. Informes práctica de pruebas propuestas
por él, y que no tenga que so-
portar la Administración, quien
puede exigir el adelanto, a re-
serva de liquidación definitiva.
Los informes o dictámenes son opiniones o manifestaciones de juicio
emitidas por órganos o funcionarios diferentes de a quienes correspon-
de dictar la resolución, y sirven para proporcionar más elementos a la
resolución.

Los dictámenes son favorables o desfavorables a una propuesta, y los emiten

órganos consultivos, como, por ejemplo, el Consejo de Estado o la Comisión
Jurídica Asesora en el ámbito de Cataluña. Por el contrario, los informes pue-
den venir tanto de órganos consultivos como de órganos activos, y no se emi-
ten necesariamente respecto a una propuesta previa.

3.2.1. Clases de informes

Aquí llevamos a cabo dos clasificaciones: la primera, según la obligatoriedad

de solicitar los informes, y la segunda, según la vinculación del contenido.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 34 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

• Según la obligatoriedad de solicitar los informes, hay que distinguir entre:

– Preceptivos: obligados de solicitar porque así se prevé en las disposi-
ciones legales, lo que obliga a mencionar esta norma en la solicitud
del informe.

– Facultativos: no existe obligación de solicitarlos en ninguna disposi-

ción legal, lo que obliga a fundamentar las razones de la petición, o la
conveniencia de esta petición.

En uno y el otro caso, precisa el art. 79.2 LPAC que en la petición de in-
forme hay que concretar el aspecto o aspectos sobre los que se solicita.
• Según la vinculación del contenido del informe respecto a la resolución:
– Vinculantes: condicionan el sentido de la resolución, que debe respe-
tar el contenido del informe.

– No�vinculantes: no vinculan el sentido de la resolución.

Como regla general, el artículo 80.1 de la LPAC prevé que, salvo que haya una
disposición expresa en sentido contrario, los informes son facultativos y no
vinculantes. En este punto hay que tener en cuenta que el artículo 35.1.c de
la LPAC, en lo referente a la motivación de los actos, obliga a motivar aquellos
que se separan del dictamen de órganos consultivos, dictamen que se sobre-
entiende que no es vinculante, puesto que si lo fuera la resolución no se podría
separar de este dictamen.

3.2.2. Plazos y forma en que hay que emitir el informe

El artículo 80.2 de la LPAC obliga a emitir los informes a través de medios

electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 para con-
siderar válidos los documentos electrónicos administrativos (identificación,
referencia temporal, etc.). Por lo que respecta al plazo, el mismo precepto fija
para la evacuación de los informes un plazo general de diez días, salvo que
una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permita uno más largo o exija uno más corto.

Los artículos 80.3 y 80.4 de la LPAC añaden que si no se emite el informe

en plazo, sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven de ello por la
demora, se pueden proseguir las actuaciones. Ahora bien, hay que advertir
que no se puede continuar la tramitación del procedimiento sin los informes
que tengan la condición de preceptivos, caso en el que se puede suspender el
transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento, conforme
al artículo 22.1.d de la LPAC.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 35 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

(5)
Aquí hay que hacer dos consideraciones. Por un lado, que el eventual incum- Sentencia de 18 de febrero del
2004 del Tribunal Supremo, sec-
plimiento del plazo de emisión del informe no genera por sí mismo ningún
ción 3.ª, recurso 152/2002, a pro-
tipo de invalidez en el procedimiento, sino que se trata de una simple irregu- pósito de unos informes solicitados
a la Abogacía del Estado del Minis-
laridad, como veremos más adelante al tratar el artículo 48 de la LPAC, en lo terio de Hacienda y a la Interven-
referente a la anulabilidad. Y por otro lado, que la LPAC ha huido de el enig- ción General de la Administración
del Estado, previstos en el Regla-
mático concepto de informe determinante que utilizaba la LRJPA y que nunca mento que regula el procedimien-
to de restitución o compensación
ha coincidido con el de informe vinculante que hemos visto. La jurisprudencia
de bienes confiscados por el Esta-
ha venido precisando que determinante es aquel informe que reviste una rele- do a personas jurídicas vinculadas
5
a partidos políticos.
vancia particular que permite al órgano resolver con rigor y certeza .

3.2.3. Informes y dictámenes en los procedimientos de

responsabilidad patrimonial

El art. 81 de la LPAC se refiere singularmente a estos procedimientos admi-

nistrativos, en los que es preceptivo, de un lado, el informe del servicio cuyo
funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión, y por otro lado, el dicta-
men del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comu-
nidad Autónoma si se reclama una indemnización de cuantía igual o superior
a 50.000 euros.

3.3. Participación de los interesados en el procedimiento

3.3.1. Formulación de alegaciones

En cuanto a las alegaciones que pueden formular los interesados en el proce-

dimiento, el artículo 76 de la LPAC es una muestra más del principio de an-
tiformalismo. En el primer apartado se habilita a los interesados a formular
alegaciones y aportar documentos en cualquier momento del procedimiento
antes del trámite de audiencia, lo que reitera uno de los derechos reconocidos
en la lista de derechos de los interesados en el procedimiento administrativo
(art. 53.1.e LPAC). El segundo apartado dedica una atención especial a las ale-
gaciones que se deben realizar sobre defectos de tramitación del procedimien-
to, que se pueden formular en cualquier momento, es decir, incluso después
del trámite de audiencia.

3.3.2. Trámite de audiencia

El derecho al trámite de audiencia, que incorpora el de examinar el expediente

justo antes de la resolución y poder formular alegaciones, es la mejor garantía
de seguridad jurídica para los interesados en la tramitación del procedimien-
to. La importancia de este trámite explica que el artículo 105.c de la CE se
refiere expresamente a él, cuando dispone que la ley tiene que regular el pro-
cedimiento mediante el cual se deben producir los actos administrativos, “con
garantía, cuando sea procedente, de la audiencia del interesado”.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 36 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

El trámite de audiencia es un trámite sagrado en el procedimiento, es

una muestra del principio de contradicción, y también del principio
general del derecho según el cual nadie puede ser “condenado” sin que
antes haya sido escuchado.

(6)
Hay muchas sentencias que han ordenado la retroacción de procedimientos Una muestra de este criterio la
tenemos en la Sentencia de 23 de
administrativos al momento en el que se causó indefensión a un interesado,
septiembre del 2009 del Tribu-
por no haberse hecho el trámite de audiencia6. nal Supremo, sección 4.ª, recurso
5729/2007, relativa a una solicitud
de autorización de apertura de far-
macia en la que se ordenó la retro-
El trámite de audiencia está regulado en el artículo 82 de la LPAC, y en térmi- acción del procedimiento por no
nos coincidentes en el artículo 51 de la LRJPCat. Tal como dispone el artículo haber dado audiencia a personas
interesadas.
82.1 de la LPAC, una vez instruido el procedimiento y antes de redactar la pro-
puesta de resolución, se debe poner de manifiesto –dar vista de– el expediente
a los interesados. Añade el precepto de que la audiencia debe ser anterior al
informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o al dictamen
del Consejo de Estado o órgano consultivo equivalente.

El derecho de los interesados a acceder al contenido del expediente no está

configurado como un derecho absoluto, puesto que el art. 82.1 de la LPAC
precisa que “se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre”. Habrá que tener en cuenta, pues, que, de
conformidad con la legislación de tranparencia y derecho de acceso a la infor-
mación pública, se podría limitar el acceso a algun documento o información
si se pudiera perjudicar alguno de los derechos o intereses previstos en el art.
14 de la Ley 19/2013, o al Derecho a la Protección de Datos de Terceros, según
lo que se prevé en el art. 15 de la Llei 19/2013. En cualquier caso, el derecho de
acceso al expediente por parte de los interesados debería prevalecer si resultara
imprescindible para garantizar plenamente su derecho de defensa.

En este trámite de audiencia, los interesados disponen de un plazo no inferior

a diez días ni superior a quince, para poder alegar y presentar los documentos
y justificaciones que estimen pertinentes. Si bien, pese a la importancia de
este trámite de audiencia, el mismo artículo 82.4 de la LPAC dispone que se
puede prescindir de él cuando no figuren en el procedimiento ni se tengan en
cuenta otros hechos, alegaciones y pruebas que los presentados por el intere-
sado. También puede darse por hecho el trámite si antes de cumplirse el plazo
previsto el interesado manifiesta la intención de no alegar ni aportar nuevos
documentos (art. 82.3).

Finalmente, el art. 82.5 de la LPAC se refiere a los procedimientos de respon-

sabilidad patrimonial, para los que prevé la necesidad de dar audiencia al con-
tratista en el supuesto del art. 32.9 de la Llei 40/2015, es decir cuando el con-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 37 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

tratista hubiera causado la lesión en ejecución de un contrato administrativo,

a consecuencia de una orden directa e inmediata de la Administración o de
los vicios del proyecto elaborado por sí misma.

Un ejemplo en el que se puede prescindir del trámite de audiencia es el caso de una

persona que solicita una licencia de armas y acompaña la solicitud con una fotocopia de
su DNI con la cual se comprueba que es un menor de edad, lo que implica la denegación
de la autorización porque se exige la mayoría de edad. La resolución denegatoria se puede
dictar sin conceder el trámite de audiencia, puesto que únicamente se tendrían en cuenta
los documentos aportados por el propio interesado (el DNI).

3.3.3. Actuación de las personas interesadas

El artículo 75.3 de la LPAC dispone que se tiene que los actos de instrucción
que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la
forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida
de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. Así pues, el pre-
cepto no reconoce a los interesados el derecho a imponer un horario concre-
to para practicar los actos de instrucción que requieran su intervención, pero
sí que exige el precepto que el órgano instructor intente la máxima concilia-
ción con las obligaciones de los interesados. El artículo 75.4 concluye con un
recordatorio al órgano instructor sobre el deber de respetar los principios de
contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

3.3.4. Información pública

Con la información pública se quiere dar publicidad a la existencia del

procedimiento, con el fin de que llegue a conocimiento de las personas
que tengan algún derecho subjetivo o interés legítimo afectados, y tam-
bién a fin de que cualquier persona pueda formular alegaciones.

La regulación de la información pública viene recogida en los artículos 83 de

la LPAC y 52 de la LRJPCat. Estos preceptos otorgan la facultad para acordar
el trámite de información pública al órgano competente para resolver el pro-
cedimiento cuando la naturaleza de este procedimiento lo requiere. Sin em-
bargo, es frecuente que la normativa específica de un procedimiento imponga
expresamente la información pública, tal como se prevé en el artículo 52.1.a
de la LRJPCat, como sucede en los procedimientos de aprobación de planes
urbanísticos o en las declaraciones de impacto ambiental.

(7)
A efectos de esto, se debe publicar un anuncio en el periódico oficial que co- Sentencia de 4 de abril del 2011
de la Audiencia Nacional, sección
rresponda –y también debe estar disponible en la sede electrónica que corres-
8.ª, recurso 349/2009.
ponda– a fin de que cualquier persona física o jurídica, sin necesidad de que
sea interesada, pueda examinar el expediente, o la parte del expediente que se
acuerde, y formular alegaciones en un plazo que no puede ser inferior a veinte
días. Pero hay que precisar que la comparecencia en este trámite de informa-
ción pública por parte de aquellos que no son interesados en el procedimiento
no les otorga, por sí misma, la condición de interesados, a pesar de que sí que
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 38 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

tienen el derecho a conocer la valoración que se ha hecho de sus alegaciones,

y por lo tanto, a recibir una respuesta razonada, que puede ser común para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales7.

Así mismo, es importante hacer resaltar que la incomparecencia en este

trámite de quienes ya tenían la condición de interesados no les hace
perder esta condición (art. 83.3 de la LPAC), de modo que después pue-
den interponer los recursos pertinentes contra la resolución definitiva
del procedimiento.

Finalmente, el artículo 83.4 de la LPAC permite a las administraciones públi-

cas, siempre que lo dispongan las leyes, establecer otras formas, medios o vías
de participación de las personas en los procedimientos, sea directamente o
mediante organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedi-
miento en el que se dictan los actos administrativos. Esta opción de partici-
pación es una práctica ya habitual en los procedimientos de elaboración de
disposiciones o reglamentos, por imposición del artículo 105 de la CE, pero
menos en los procedimientos de elaboración de actos, si bien ahora el artículo
83.4 de la LPAC la prevé específicamente para los procedimientos administra-
tivos en que se dictan actos administrativos, eso sí, de conformidad con aque-
llos que disponen las Leyes.

En este punto debería tenerse en cuenta lo que prevé la Ley catalana 19/2014,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su título
VI, relativo al “Gobierno abierto”. Concretmente, su art. 66.2 obliga a la Ad-
ministración pública a fomentar la participación y la colaboración ciudadanas
en la toma de decisiones públicas y en el seguimiento y la evaluación de la
aplicación de dichas decisiones. Y añade que estos instrumentos de participa-
ción deben ser publicados en el Portal de Transparencia, entre otros canales
de difusión.

3.4. Finalización del procedimiento

Lo más habitual es que el procedimiento se acabe con la resolución, pero esta

no es la única forma de finalización. El artículo 84 de la LPAC se refiere también
a otras formas de terminación, que podemos denominar anormales, como es el
desistimiento, la renuncia al derecho en que se fundamentaba la solicitud, y
la declaración de caducidad. Todas estas formas las trataremos a continuación
con más detalle, junto con el análisis del silencio administrativo, figura que,
como veremos, puede tener los mismos efectos que una resolución expresa de
finalización del procedimiento.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 39 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Hay dos supuestos más de terminación del procedimiento: la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas y la terminación convencio-
nal, a los cuales nos referiremos en primer lugar.

Antes de entrar en el análisis de las diferentes formas de finalización del pro-

cedimiento, hay que hacer aquí dos apuntes relativos a previsiones de la LRJP-
Cat, vinculadas a la simplificación administrativa. Por un lado, hay que seña-
lar que el artículo 53.3 de la LRJPCat, en consonancia con el art. 21.1 in fine
de la LPAC eximen expresamente del deber de resolución expresa en aquellos
procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al de-
ber de declaración responsable o comunicación a la Administración, en con-
sonancia con la regulación que se ha hecho de esta figura. Y, por otro lado,
la habilitación contenida en el artículo 53.4 de la LRJPCat a fin de que las
administraciones de Cataluña establezcan, por normativa sectorial, “mecanis-
mos de resolución inmediata para procedimientos administrativos simples”,
dejando claro que hay que mantener las garantías procedimentales.

3.4.1. Imposibilidad material de continuar el procedimiento

El artículo 84.2 de la LPCA dispone que también produce la terminación del

procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobreve-
nidas. A esta misma solución se refiere el artículo 21.1 de la LPAC, cuando
habla del supuesto de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.
En todo caso, la resolución que se dicte se debe motivar y se deben expresar
claramente las circunstancias que impiden la continuación del procedimien-
to, sin que sirva al efecto la existencia de objeciones fundadas en derecho tal
como se argumentaba en la Sentencia de 28 de diciembre del 2004 del TSJ de
Castilla y León, sección 1.ª, recurso 1723/1999:

“Como ya hemos adelantado, se invoca por el director general de Turismo como norma
fundamentadora de esa segunda decisión el art. 87.2 de la Ley 30/1992, de 26 de no-
viembre, que dice: «También producirá la terminación del procedimiento la imposibili-
dad material de terminarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser
motivada en todo caso». Y como hechos determinantes de su aplicación: que se habían
«formulado objeciones fundadas en derecho al expediente de mutación de destino del
inmueble denominado ‘Residencia de la Marquesa’ del complejo de la Santa Espina, so-
bre el cual se proyectaban obras de rehabilitación...», lo que, evidentemente, no integra
el supuesto de hecho de la norma, porque si bien es cierto –como se dice en la resolución–
«constituyen causas sobrevenidas», no lo es menos que no determinan la imposibilidad
material de continuar el procedimiento, ya que ésta supone que aparecen obstáculos «fí-
sicos», «tangibles» que impiden tal continuación; por otro lado, no basta la vaga alusión
que se hace a «objeciones fundadas en derecho» para entender satisfecho el requisito de
la motivación que el precepto aludido exige. Hemos de concluir, por tanto declarando
que dicho acto administrativo no es conforme con el ordenamiento jurídico, por lo que
debe ser anulado a tenor del art. 63.1 de la Ley 30/92”.

Por el contrario, sí que encajan en esta forma de terminación ejemplos como la muerte
del único funcionario que aspiraba a un puesto de trabajo vacante en el procedimiento de
provisión de este puesto de trabajo; o la solicitud de cesión de un inmueble de la Admi-
nistración que, durante la tramitación del procedimiento correspondiente, se destruye.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 40 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

3.4.2. Terminación en los procedimientos sancionadores

El art. 85.1 de la LPAC ha añadido para los procedimientos sancionadores una

posibilidad que ya estaba prevista en los reglamentos que los regulaban, como
es la posibilidad de que el infractor reconozca su responsabilidad, caso en el
que se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que
proceda. Así pues, si en el trámite de alegaciones al acuerdo de inicio la persona
imputada manifiesta este reconocimiento de responsabilidad, se prescindirá
del trámite de audiencia y se pasará directamente a la resolución sancionadora.

Para el caso de sanciones pecuniarias (multas) si el presunto responsable paga

voluntariamente en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la
terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situa-
ción alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjui-
cios causados por la comisión de la infracción (art. 85.2 de la LPAC). También
para el supuesto de sanciones pecuniarias, tanto en el caso de reconocimiento
de responsabilidad como en el de pago anterior a la resolución, el art. 85.3 de la
LPAC impone el deber de aplicar reducciones de, al menos, el 20 % (acumula-
bles entre sí) sobre el importe de la sanción propuesta. Las citadas reducciones,
deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento
y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier
acción o recurso en vía administrativa –no contenciosa– contra la sanción.

También para los procedimientos sancionadores, el art. 89 de la LPAC ha re-

gulado la propuesta de resolución. A este respecto, se determina en primer
término que el órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento,
con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la pro-
puesta de resolución, cuando se ponga de manifiesto que concurre alguna de
las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infrac-

ción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas

responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infrac-

ción.

Por otro lado, los art. 89.2 y 89.3 de la LPAC disponen que una vez concluida la
instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta
de resolución que deberá ser notificada a los interesados, y en la que se fijarán
de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta califica-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 41 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

ción jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquellos constitu-

yan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valo-
ración de las pruebas practicadas, en especial de aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que,
en su caso, se hubieran adoptado. En esta propuesta habrá que indicarse la
puesta de manifiesto del procedimiento y terminio para formular alegaciones.

Para terminar con los procedimientos sancionadores, el art. 90 de la LPAC

dispone cual ha de ser el contenido de la resolución que pone fin a la misma.
Respecto a esto, determina que aparte del contenido previsto en general para
todas les resoluciones en el art. 88 de la LPAC –que después analizaremos– para
la resolución sancionadora viene a reiterar el mismo contenido previsto para la
propuesta de resolución sancionadora (art. 89 de la LPAC). Así mismo, añade el
art. 90.2 de la LPAC que en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos
de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su
distinta valoración jurídica. Sin embargo, cuando el órgano competente para
resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que
la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para
que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.
Así pues, la LPAC admite expresamente la posibilidad de que la resolución sea
más desfavorable para el imputado que la propuesta de resolución, pero en
este caso deberá respetar este trámite de alegaciones adicional.

El art. 90.3 de la LPAC mantiene el esquema tradicional conforme al cual la

resolución sancionadora será ejecutiva cuando no se pueda interponer recur-
so ordinario alguno en vía administrativa (no solo el recurso de alzada sino
también el potestativo de reposición), sin perjuicio que pueda suspenderse
cautelarmente si el interesado comunica su intención de interponer recurso
contencioso-administrativo.

3.4.3. Terminación en procedimientos de responsabilidad

patrimonial

Los art. 91 y 92 de la LPAC prevén algunas singularidades para estos proce-

dimientos. Así pues, el art. 91 prevé que una vez finalizado el trámite de au-
diencia, se resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización.
Respecto a esto, cabe decir que el art. 86 de la LPAC, relativo a la terminación
convencional de los procedimentos, en su apartado 5.º se refiere a uno de los
supuestos en que ya era habitual esta forma de finalización, y que ya estaba
expresamente previsto con la denominación de “acuerdo indemnizatorio” en
el Reglamento que regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Para este supuesto, se prevé que el acuerdo alcanzado entre las partes deberá
fijar la cuantía y el modo de indemnización de acuerdo con los criterios que
para calcularla y abonarla establece el art. 34 de la Ley 40/2015.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 42 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Añade el art. 91 de la LPAC que además de lo que prevé el art. 88 como conte-
nido mínimo de la resolución en general, en el caso de responsabilidad patri-
monial, la resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación
de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión produ-
cida; en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo
de la indemnización. Y añade que si en el plazo de seis meses no se ha notifi-
cado resolución ni formalizado acuerdo, podrá entenderse que la resolución
es contraria a la indemnización del particular. Así pues, en caso de haberse
iniciado el procedimiento por reclamación del perjudicado, estaríamos ante
un caso de silencio desestimatorio.

Y el art. 92 de la LPAC se refiere a la cuestión de la competencia para la reso-

lución de dichos procedimientos de responsabilidad patrimonial. Respecto a
esto, por lo que atañe a la competencia en el ámbito de la Administración de
la Generalitat, hay que tener en cuenta lo que prevé el art. 83 de la LRJPCat.

3.4.4. Terminación convencional

El artículo 86 de la LPAC regula este supuesto singular de terminación, que

no está previsto en la lista del artículo 84 de la LPAC debido a la singularidad
que tiene, puesto que el procedimiento finaliza aquí mediante la suscripción
de acuerdo, pacto, convenio o contrato con personas tanto de derecho públi-
co com privado. Estos acuerdos o pactos pueden tener la consideración de fi-
nalizadores del procedimiento, o se pueden insertar previamente, de manera
vinculante a la resolución o no. El propio artículo 86.1 ha previsto unas limi-
taciones a estos acuerdos:

a) no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico;

b) no pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción, y

c) han de tener por objeto la satisfacción del interés público. Esta forma de
terminación convencional también se ha recogido en el artículo 53.3 de la
LRJPCat.

3.4.5. Actuaciones complementarias

El art. 87 de la LPAC ha añadido una opción que no estaba prevista en la LRJPA.

Así pues, el precepto mencionado admite expresamente la posibilidad de que
antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver pueda decidir,
mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementa-
rias indispensables para resolver el procedimiento, sin que encaje en tal con-
cepto la emisión de informes que precedan a la resolución.

Este acuerdo de realización de actuaciones complementarias deberá notificar-

se a los interesados, a los que hay que conceder un plazo de siete días para
formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 43 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

mismas, y que deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. Cabe

destacar aquí que el plazo para resolver el procedimiento queda suspendido
hasta que terminen las actuaciones complementarias. Así, si se llega al mo-
mento de dictar la resolución sin mucho margen temporal, esto no impediría
llevar a cabo dichas actuaciones complementarias, puesto que la práctica de
las mismas permite suspender el cómputo del terminio máximo del procedi-
miento.

3.4.6. Desistimiento y renuncia

En relación con estas formas de terminación del procedimiento, el artículo 93

de la LPAC ha añadido en primera instancia la posibilidad de que la Adminis-
tración desista, motivadamente, en los procedimientos iniciados de oficio, en
los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes.

A continuación, el art. 94.1 de la LPAC dispone que todo interesado puede:

a) desistir de su solicitud y

b) renunciar a sus derechos si no está prohibido por el ordenamiento.

El desistimiento y la renuncia conducen a la finalización del procedimiento,

una vez la Administración declara la concurrencia de esta circunstancia, tal
como exige el artículo 21 de la LPAC. Ahora bien, el artículo 94.2 introduce
una cautela para el supuesto en el que la solicitud inicial la hubieran formulado
dos personas o más, en cuyo caso el desistimiento o la renuncia solo afecta a
quien desiste o renuncia.

(8)
El artículo 94 de la LPAC se refiere también a los medios y efectos del desisti- Sentencia de 27 de mayo del
2011 del Tribunal Supremo, sec-
miento y la renuncia, en sus apartados 3.º a 5.º. En primer lugar, el art. 94.3
ción 5.ª, recurso 2182/2007, en un
dispone que tanto el desistimiento como la renuncia se pueden hacer por cual- supuesto de aplicación de la legis-
lación de aguas.
quier medio que permita tener constancia de ello, siempre que incorpore las
firmas que correspondan. El artículo 94.4 dispone que la Administración tiene
que aceptar el desistimiento y la renuncia y declarar concluso el procedimien-
to, salvo que haya terceros interesados –diferentes de quienes lo impulsaron–
que insten la continuación del procedimiento en un plazo de diez días desde
que les notificaron el desistimiento o la renuncia. En segundo lugar, el artículo
94.5 dispone que si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento
conlleva interés general o es conveniente sustanciarla para definirla y escla-
recerla, la Administración puede limitar los efectos del desistimiento o la re-
nuncia al interesado que desistió o renunció y continúa el procedimiento. No
obstante, cabe señalar que este “interés general” que justifica la continuación
del procedimiento a pesar de tener constancia del desistimiento “no se pue-
de confundir con el interés de la Administración o con la mera conveniencia
administrativa8”.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 44 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En definitiva, el desistimiento y la renuncia tienen en común la retirada vo-

luntaria del interesado de la acción con la cual había iniciado el procedimien-
to, pero hay que subrayar que se diferencian entre sí por razón de los efectos
concretos. Así, mientras que el desistimiento produce efectos solo en el pro-
cedimiento concreto iniciado con la solicitud, de modo que puede volver a
iniciarse otro procedimiento mediante una nueva solicitud, en la renuncia se
produce la extinción del derecho, que ya no se podrá ejercer en el futuro.

3.4.7. Caducidad

La caducidad es una figura que descansa sobre el factor “tiempo”, un bien muy
apreciado por los ciudadanos, y aparentemente no tanto por las administra-
ciones. Quizá esto obedece al hecho de que el tiempo de vida para los ciuda-
danos se acaba, mientras que para las administraciones no. Cuando hablamos
de la caducidad como forma de finalización del procedimiento, tenemos que
distinguir según si este procedimiento se ha iniciado de oficio o a solicitud
del interesado, puesto que las consecuencias prácticas difieren en un caso y
otro. Si hablamos de los procedimientos iniciados de oficio, hay que acudir
sobre todo a los artículos 25 de la LPAC y 55 de la LRJPCat, mientras que en los
procedimientos iniciados a instancia del interesado la regulación la tenemos
en el artículo 95 de la LPAC, a pesar de que el apartado 3.º, relativo a la posi-
bilidad de reiniciar procedimientos caducados si no ha prescrito el derecho a
ejercer la acción, rige también en los procedimientos iniciados de oficio, según
la doctrina legal fijada en la Sentencia de 12 de junio del 2003 del Tribunal
Supremo, sección 5.ª, recurso 18/2002 en relación con el precepto equivalente
de la LRJPA (art. 92.3).

La caducidad en procedimientos iniciados de oficio

De conformidad con los artículos 25.1.b de la LPAC y 55.1.b de la LRJPCat,

al vencimiento del plazo máximo del procedimiento sin que se haya resuel-
to y notificado, en aquellos procedimientos en los que se ejercen potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir actos
desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad, salvo que haya habido
una paralización por causa imputable al interesado. La resolución que declare
la caducidad ordena el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en
el artículo 95.

Así, en estos procedimientos desfavorables para el interesado se parte de la

idea de que la Administración tiene derecho a perturbar la vida del ciudadano
y a mantenerlo en un estado de incertidumbre mientras se tramita el procedi-
miento, lo que en derecho penal se conoce como la pena de banquillo. Ante
esto, la finalidad de la caducidad es que esta situación se mantenga solo du-
rante un tiempo fijo, predeterminado e improrrogable. Es como un derecho a
no ser molestado más que durante un tiempo concreto. Conviene insistir en
que la caducidad se produce de manera automática por el transcurso del plazo
máximo del procedimiento sin que se haya notificado –o intentado notificar–
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 45 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

la resolución. Y cabe señalar que la caducidad se produce, incluso cuando la

tramitación del procedimiento fue diligente y no existió dejadez administrati-
va, si no se notificó ni intentó notificar la resolución dentro del plazo máximo
previsto al efecto.

Ahora bien, como se trata de procedimientos desfavorables para los interesa-

dos, es lógico e incluso comprensible que estos interesados intenten dificultar
dentro de lo posible la tramitación del procedimiento con objeto de evitar
llegar a la resolución que les será perjudicial. Ante esta eventualidad, es decir,
que el interesado actúe de manera obstruccionista, el artículo 25.2 de la LPAC
dispone que si el procedimiento se ha paralizado por causa imputable al in-
teresado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar la reso-
lución. La misma previsión se ha incluido en el artículo 55.2 de la LRJPCat,
en la que además se ha añadido también esta cautela para el caso específico
de procedimientos sancionadores (art. 106.4.b).

La caducidad en procedimientos iniciados a instancia de parte

Como hemos dicho, en este caso la regulación de los requisitos y efectos de

la caducidad la tenéis en el artículo 95 de la LPAC. El supuesto fáctico que la
provoca aquí es la paralización por causa imputable a la persona misma que
había iniciado el procedimiento, de modo que la caducidad es la consecuencia
del incumplimiento del interesado de la carga de hacer unas actuaciones, sin
las cuales no se puede tramitar el procedimiento.

El artículo 95.1 de la LPAC dispone que, una vez producida la paralización

imputable al solicitante, la Administración le tiene que advertir de que, trans-
curridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimento. Consumido
el plazo de tres meses sin que el interesado haga las actividades necesarias para
retomar el procedimiento, la Administración debe acordar el archivo de las
actuaciones y debe notificarlo al interesado, y contra esta resolución se po-
drán interponer los recursos pertinentes. Esta figura de la caducidad en proce-
dimientos que se paralizan por causa imputable al solicitante se considera una
técnica de “limpieza de estanterías”.

El artículo 95.3 de la LPAC dispone que la caducidad del procedimiento no

produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Ad-
ministración, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de
prescripción. Como hemos avanzado, el Tribunal Supremo ha declarado que
esta previsión –que ya se incluía en el art. 92.3 de la LRJPA– se aplica a todos
los procedimientos, sea iniciados a solicitud del interesado o de oficio, y tie-
ne efectividad sobre todo en los procedimientos sancionadores, en los que la
caducidad del procedimiento iniciado de oficio no impide reiniciar otro pro-
cedimiento si no ha prescrito la infracción, lo que normalmente es posible
porque los plazos de prescripción de la infracción son más amplios que los
de la caducidad del procedimiento. Sobre la base de esto, si actuamos como
parte en un procedimiento sancionador o equivalente y detectamos que se ha
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 46 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

producido la caducidad, dentro de lo posible es aconsejable denunciarla una

vez prescrita la acción, y evitar así que una vez declarada la caducidad se inicie
otro procedimiento.

3.4.8. La resolución

Como hemos avanzado, la forma de terminación normal del procedimiento

es la resolución, regulada en el artículo 88 de la LPAC por lo que respecta a
los requisitos generales de su contenido y sin perjuicio de lo dicho respecto
a las singularidades a tener en cuenta en las resoluciones sancionadoras y en
procedimientos de responsabilidad patrimonial. El primer apartado del art. 88
exige que la resolución ha de decidir todas las cuestiones que hayan planteado
los interesados en el procedimiento y el resto de las cuestiones que se deriven
de ella. Si hay cuestiones conexas no planteadas por los interesados, el órgano
competente se puede pronunciar sobre ellas, pero con un trámite previo de
vista y alegaciones a los interesados, y en su caso de prueba, por un plazo no
superior a quince días.

En aplicación del principio de congruencia, el artículo 88.2 de la LPAC dispone

que en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado la resolución
ha de ser congruente con sus pretensiones, sin que en ningún caso se pueda
agravar la situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración
de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

En cuanto al contenido y otros elementos de la resolución, el artículo 88.3 de

la LPAC exige la obligación de expresar la decisión, y de motivarla cuando lo
exija el artículo 35 de la LPAC. Sobre la motivación, el artículo 88.6 de la LPAC
admite como motivación la aceptación de informes y dictámenes cuando se
incorporan a la resolución, lo que se conoce como motivación por remisión a un
informe o dictamen. El propio artículo 88.3 de la LPAC también se refiere a
la necesidad de que la resolución que se notifica al interesado incorpore toda
la información en lo referente a los recursos, lo que se conoce como pie de re-
curso, aspecto sobre el cual volveremos cuando tratemos de las notificaciones
administrativas. En la línia de impulsar la vertiente electrónica, la LPAC ha
añadido al art. 88.4 el deber de que la resolución se dicte electrónicamente
y que garantice la identidad del órgano competente, la autenticidad y la inte-
gridad del documento. Esto, sin perjuicio de la forma y el lugar señalados por
el interesado para la práctica de las notificaciones.

Finalmente, conectado con la obligación de resolver expresamente que recae

sobre la Administración, el artículo 88.5 de la LPAC dispone que no se tiene
que dejar de resolver con el pretexto de silencio, obscuridad –falta de claridad–
o insuficiencia de los preceptos legales aplicables, a pesar de que se permite la
inadmisión de solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamiento o manifiestamente huérfanos de fundamento, sin perjuicio del
derecho de petición del artículo 29 de la CE.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 47 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Ved también

La opción de inadmisión ad limine ya la hemos anunciado en el subapartado 2.1.2 de este

módulo, al ver el contenido de la solicitud, si bien advertíamos que esta solución solo
era posible si la falta de fundamento era patente y palmaria (Sentencia de 8 de marzo
del 2012 de la Audiencia Nacional, sección 3.ª, recurso 522/2010, en un caso en el que
se había inadmitido por extemporánea una reclamación de responsabilidad patrimonial,
sin haber analizado los detalles del caso, lo que correspondía efectuar en la tramitación
del procedimiento correspondiente).

3.4.9. El silencio administrativo como forma de finalización del

procedimiento

El silencio administrativo es la consecuencia de una circunstancia anómala

que en principio no se debería dar nunca, como es el incumplimiento de la
Administración de la obligación de resolver expresamente los procedimientos
en el plazo previsto a este efecto (arts. 21.1 de la LPAC y 53.1 LRJPCat).

A partir de esta premisa, podemos definir el silencio administrativo co-

mo la situación en la que el ordenamiento jurídico, ante la falta de un
pronunciamiento expreso del órgano administrativo competente en el
plazo previsto a tal efecto, legitima a la persona interesada a entender
estimada o desestimada su solicitud o pretensión. Se trata de un medio
de salvaguarda de los derechos e intereses de las personas afectadas, y
con la mirada puesta en los principios de celeridad y eficacia adminis-
trativa.

El sistema del silencio previsto inicialmente en la LRJPA se modificó en la Ley

4/1999, de 14 de enero, que acentuó la tendencia de invertir el sistema histó-
rico en el que la falta de respuesta administrativa tenía tradicionalmente un
sentido desestimatorio. Y cabe señalar que esta tendencia favorable al silencio
estimatorio se culminó con la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modifica-
ción de Varias Leyes para su Adaptación a la Ley 17/2009, sobre el Libre Acce-
so a las Actividades de Servicios y su Ejercicio, ley que a la vez transponía la
denominada Directiva de servicios del 2006.

En efecto, con la redacción que la Ley 25/2009 dio al artículo 43 de la LRJPA

se reforzó todavía más el carácter general del silencio estimatorio, con un re-
dactado equivalente al que hoy prevé el artículo 24 de la LPAC. Así pues, pa-
ra introducir un caso de silencio desestimatorio en el caso de procedimientos
de acceso o ejercicio de actividades, es necesario que se haga a través de una
norma con rango de ley “por razones imperiosas de interés general”. Así pues,
podemos afirmar que hoy en día, en los procedimientos iniciados por un ciu-
dadano mediante una solicitud que tiene por objeto el acceso a actividades
o el ejercicio de las mismas –cuando no proceda la comunicación o declara-
ción responsable–, como regla general el silencio tiene efectos estimatorios, y
la desestimación es la excepción. Se puede hablar de silencio positivo como
equivalente del estimatorio, y negativo como equivalente del desestimatorio.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 48 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Antes de avanzar más en el análisis del silencio administrativo, hay que sub-
rayar una diferencia muy importante entre el silencio estimatorio y el desesti-
matorio, distinción contenida en el artículo 24.2 de la LPAC.

La estimación�por�silencio tiene a todos los efectos la consideración de

acto administrativo finalizador del procedimiento. Esto significa que,
una vez producido el silencio estimatorio, se debe entender que la Ad-
ministración ya se ha pronunciado, y de este acto se derivan todos los
efectos.

Así, en el caso de una solicitud para ejercer una actividad sometida a autorización admi-
nistrativa, la estimación por silencio ante la falta de respuesta en el plazo previsto por
la norma permite al solicitante iniciar aquella actividad, sin más. Y es que una posterior
resolución expresa extemporánea de la Administración solo podría confirmar la estima-
ción de la solicitud de aquella autorización (art. 24.3.a LPAC).

En cambio, la desestimación�por�silencio no tiene la consideración de

auténtico acto administrativo, ni expreso ni presunto. Se trata simple-
mente de una ficción que tiene los únicos efectos de permitir a la per-
sona interesada interponer el recurso administrativo o contencioso-ad-
ministrativo que sea procedente.

Así pues, la diferencia es que, ante el silencio desestimatorio, el interesado tie-

ne la opción de impugnar el silencio con los recursos procedentes, si bien tie-
ne también la alternativa de esperar la resolución expresa, sobre todo cuando
considera que hay alguna posibilidad de que esta resolución sea estimatoria.
Ante este estado de cosas, resulta muy habitual que el interesado opte por es-
perar la resolución expresa, puesto que una vez producido el silencio adminis-
trativo, también el desestimatorio, la Administración continúa estando obli-
gada a resolver expresamente la solicitud, sin estar vinculada por el sentido del
silencio desestimatorio, de modo que la resolución expresa posterior puede ser
tanto estimatoria como desestimatoria (art. 24.3.b LPAC), y en este último ca-
so siempre se pueden interponer los recursos procedentes, una vez conocidos
los motivos de la desestimación.

En consecuencia, conforme a lo que hemos dicho hasta ahora, en rigor,

el silencio administrativo desestimatorio no es un acto administrativo
presunto, sino únicamente una ficción jurídica con efectos procesales,
los de permitir al interesado que interponga los recursos procedentes,
de modo que solo es correcto hablar de acto presunto en el caso del
silencio estimatorio.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 49 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Presupuestos del silencio administrativo

Los presupuestos o condiciones para que exista el silencio administrativo son

los siguientes:

a)� Obligación� de� resolver: como hemos dicho, la Administración tiene la

obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, y de no-
tificarla, cualquiera que sea la forma de iniciación, es decir, sea de oficio o a
instancia de la persona interesada (arts. 21.1 LPAC y 53.1 LRJPCat).

b)�Plazo�máximo: hay un plazo máximo en el cual se debe notificar la reso-

lución expresa. Hay que subrayar que el plazo no es solo para dictar la resolu-
ción, sino para notificarla a los interesados, o al menos para intentar practicar
la notificación (art. 40.4 LPAC). Este plazo es, según lo que prevé el artículo
21.2 de la LPAC, el que establezca la norma reguladora del procedimiento co-
rrespondiente, y no tiene que exceder los seis meses, salvo que una norma
con rango de ley fije un plazo superior o esté previsto así en el derecho de la
Unión Europea.

Cuando la norma reguladora del procedimiento que se trate no haya fijado un

plazo máximo para notificar la resolución, este plazo debe ser de tres meses
(art. 21.3 LPAC). De este modo se fija un plazo supletorio para aquellos casos
en los que la norma reguladora del procedimiento no haya establecido un
plazo máximo, lo que sucede en muchas ocasiones.

Singularidades del silencio en procedimientos iniciados a solici-

tud de interesado

La regulación del silencio administrativo en estos procedimientos iniciados

por la persona interesada, sea mediante una solicitud, una reclamación o un
recurso administrativo, se contiene en los artículos 24 de la LPAC y 54 de
la LRJPCat. Conforme a estos preceptos, si vence el plazo máximo sin que
se haya notificado la resolución expresa –o intentado notificar–, esta falta de
respuesta permite al interesado entender estimada o desestimada su solicitud
–o recurso o reclamación– por silencio, sin perjuicio de la resolución expresa
que la Administración tiene que dictar, y que, como hemos avanzado, si el
silencio es estimatorio solo puede confirmar esta estimación, mientras que si
el silencio es desestimatorio la resolución expresa puede ser tanto en sentido
estimatorio como desestimatorio.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 50 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Los interesados que han iniciado un procedimiento pueden entender estima- Ejemplo
das las solicitudes, salvo que una norma con rango de ley, o una norma de
Una muestra de la aplicación
derecho de la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España de los efectos del silencio es-
establezcan lo contrario (art. 24.1 LPAC y 54 LRJPCat). timatorio o positivo la tene-
mos en la Sentencia de 20 de
octubre del 2011 del Tribunal
Supremo, sección 7.ª, recurso
En cuanto a la excepción general al silencio estimatorio por la existencia de una previ-
5224/2010, en el caso de una
sión legal de silencio desestimatorio, sirve como ejemplo la Sentencia de 28 de enero del solicitud de rehabilitación pre-
2009 del Tribunal Supremo, sección 5.ª, recurso 45/2007, con la cual se confirmaba que sentada por un funcionario del
su doctrina fijada anteriormente respecto a la redacción inicial del artículo 43.2 de la Cuerpo Nacional de Policía, a
LRJPA continuaba vigente después de la modificación operada por la Ley 4/1999, y hay quien previamente se había ju-
que entender que esta doctrina se mantiene también respecto a la previsión que en tér- bilado por incapacidad. Dado
minos parecidos contiene ahora el artículo 24.1 de la LPAC. Así, esta sentencia argumenta que el plazo máximo previsto
que si bien la regla general es la de silencio estimatorio, también se prevé la excepción para el procedimiento se su-
en lo referente al hecho de que otra norma con rango de ley establezca lo contrario, y peró sin que se hubiera noti-
ficado la resolución, el Tribu-
esto es lo que sucedía en aquel caso concreto, en el que el artículo 9.7 del Real Decreto
nal Supremo considera que se
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el cual se aprueba el Texto refundido de la ley del había estimado la solicitud de
suelo, en su redacción dada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, dispone que no se pueden rehabilitación del funcionario.
entender adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan
de la ordenación territorial o urbanística. Sucede lo mismo en el ámbito territorial de
Cataluña, donde el artículo 5.2 del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el cual
se aprueba el Texto refundido de la ley de urbanismo, dispone que en ningún caso se
pueden considerar adquiridas por silencio administrativo facultades que contravengan
esta ley o el planeamiento urbanístico.

Ahora bien, una vez fijada esta regla del silencio estimatorio con la excepción
general para el caso en el que una ley específica, o norma de derecho de la
Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable, dispongan lo contrario,
la misma LPAC en el artículo 24.1, 2.º párrafo, y, de manera mimética, el ar-
tículo 54.2 de la LRJPCat exceptúan el silencio estimatorio para determinados
supuestos, para los cuales se ha previsto la regla inversa del silencio desesti-
matorio. Estos supuestos son los siguientes:

(9)
1) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición a los que se refieren los STC 108/2011, de 20 de junio,
por la cual se otorgaba el amparo
artículos 29 de la CE y 29.5 de la EAC. Se tienen que reconducir al derecho
a la Asociación para la Defensa de
de petición aquellas solicitudes de ejercicio de derechos que no son regulados la Función Pública aragonesa, se
reconocía su derecho de petición
por el ordenamiento jurídico. El régimen aplicable a las solicitudes de ejerci- del artículo 29 CE y se anulaban
cio de este derecho está desarrollado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de no- los acuerdos de Mesa de las Cor-
tes de Aragón, por los cuales había
viembre, Reguladora del Derecho de Petición, y también en el Decreto catalán inadmitido la petición formulada
en el sentido de que se acordara
21/2003, de 21 de enero, que establece el procedimiento para hacer efectivo
la creación de una comisión parla-
el derecho de petición ante las administraciones públicas catalanas. Estas nor- mentaria de estudio sobre criterios
de conducta pública.
mas disponen que la petición se entiende desestimada si no se ha notificado
la respuesta al cabo de tres meses de haberla presentado. Cabe tener en cuenta
que en la decisión adoptada sobre estas peticiones la Administración ejerce
una potestad graciable, con un amplio espacio de discrecionalidad. El Tribunal
Constitucional ha recordado con frecuencia9 que el ejercicio del derecho de
petición genera el derecho a recibir una respuesta, pero no que esta respuesta
sea favorable.

Brevemente apuntaremos aquí algunos aspectos de la Ley Orgánica 4/2001,

Reguladora del Derecho de Petición. Ha previsto la posibilidad de que la peti-
ción se inadmita, lo que se debe notificar en el plazo de cuarenta y cinco días.
Esta inadmisión es procedente:
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 51 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

a) cuando se formula una petición ajena a las atribuciones de la administración

receptora;

b) cuando la petición se refiere a un supuesto para el cual hay un procedi-

miento administrativo específico, y se tiene que tramitar conforme a este pro-
cedimiento, y

c) cuando se refiere a asuntos en los cuales ya se está tramitando un procedi-

miento administrativo, parlamentario o judicial, mientras no haya resolución
firme.

2) Procedimientos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfie-

ran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al ser-
vicio público. Este es el caso de una solicitud para instalar un bar –desmonta-
ble– en la playa, y por lo tanto en zona de dominio público, en cuyo caso el
sentido del silencio es desestimatorio porque la estimación implica transferir
facultades sobre el dominio público. Un ejemplo de desestimación por silen-
cio para evitar la transmisión de facultades relativas al servicio público lo te-
nemos en la Sentencia de 2 de febrero del 2012 del Tribunal Supremo, sección
2.ª, recurso 4232/2009, sobre una solicitud de autorización de modificación
de las tarifas referentes al servicio público de suministro domiciliario de agua
potable. El art. 24.1 de la LPAC también ha previsto la excepción en aquellos
casos en los que el silencio estimatorio implique el ejercicio de actividades que
puedan dañar el medio ambiente, y en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las administraciones públicas, para los que se ha previsto el
silencio desestimatorio en el artículo 91.3 de la LPAC.

(10)
3) Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, entre los cuales Sentencia de 10 de julio del
2006 del Tribunal Supremo, sec-
se incluyen todos los recursos administrativos y también las solicitudes de re-
ción 3.ª, recurso 7713/2002, en
visión de actos nulos, para los cuales se ha previsto, pues, un silencio desesti- un caso de solicitud de ejecución
de obras de acondicionamiento de
matorio. Sin embargo, en los artículos 24.1 de la LPAC y 54.2.f de la LRJPCat una carretera.
se establece un supuesto específico de recurso administrativo en el que el si-
lencio es estimatorio. Se refieren los dos preceptos al caso en el que el recurso
de alzada (solo se ha previsto para el recurso de alzada, no para los otros re-
cursos administrativos) se ha interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud, y si transcurre el plazo previsto a tal efecto
sin notificar la resolución del recurso de alzada –tres meses, como veremos
más adelante–, este recurso se entiende estimado. Se trata de un supuesto de
doble silencio, que convierte el segundo silencio, que también es en principio
negativo porque se trata de un recurso, en positivo. Con esto se quiere castigar
la doble falta de respuesta expresa en plazo por parte de dos órganos distintos
de la misma Administración. No obstante, hay que señalar que existe algún
pronunciamiento que niega la estimación presunta a raíz de un doble silencio
en casos que la LRJPA había tasado como de silencio desestimatorio, como es el
que implica transmitir facultades de dominio público o servicio público10. En
este último sentido, la LPAC ha recogido expresamente este criterio jurispru-
dencial, y ha precisado que esta estimación por el doble silencio en el recurso
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 52 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

de alzada no se produce en las materias que se han enumerado en los aparta-

dos 1 (derecho de petición) y 2 (dominio público, servicio público o daños al
medio ambiente, y responsabilidad patrimonial).

Singularidades del silencio en procedimientos iniciados de oficio

por la Administración

El régimen del silencio para estos procedimientos está regulado en el artículo

25 de la LPAC, con el título de “Falta de resolución expresa en los procedimien-
tos iniciados de oficio”, y de manera parecida en el artículo 55 de la LRJPCat.

Estos preceptos determinan que en los procedimientos iniciados de oficio por

la Administración el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se
haya dictado y notificado la resolución expresa no exime a la Administración
del cumplimiento de la obligación legal de resolver, si bien determina unos
efectos diferenciados según la tipología del procedimiento:

a) En primer lugar, para el caso de procedimientos de los que puede derivar

el reconocimiento o, si procede, la constitución de derechos u otras situacio-
nes jurídicas individualizadas, las personas interesadas que hayan compareci-
do pueden entender desestimadas sus pretensiones, por silencio administrati-
vo (arts. 25.1.a LPAC y 55.1.a LRJPCat). Se trata de evitar, pues, unos efectos
favorables para los interesados y por lo tanto perjudiciales para la Adminis-
tración, en casos de falta de resolución expresa dentro del plazo previsto al
efecto, en procedimientos que había iniciado de oficio la propia Administra-
ción. Una muestra de aplicación de este criterio la tenemos en la Sentencia de
16 de marzo del 2012 del Tribunal Supremo, sección 3.ª, recurso 1699/2010,
respecto a la pretensión efectuada por un interesado en el procedimiento en
el sentido de que se demoraran los plazos de pago por unas obras destinadas
a la distribución de aguas, plazos que se habían fijado en un procedimiento
iniciado por la Administración.

b) En segundo lugar, los artículos 25.1.b de la LPAC y 55.1.b de la LRJPCat dis- Ved también
ponen que en los procedimientos en los que la Administración ejerce potesta-
La caducidad la estudiamos en
des sancionadoras o, en general de intervención, es decir, en aquellos proce- el subapartado 3.4.7 de este
dimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para módulo.

los interesados, se produce la caducidad. Este caso no es, pues, un caso de si-
lencio administrativo, sino de caducidad como forma de terminación del pro-
cedimiento, y por eso ya lo hemos visto más arriba al tratar de la caducidad
en procedimientos iniciados de oficio.

La acreditación del silencio administrativo

El artículo 24.4 de la LPAC dispone que los actos administrativos producidos

por silencio administrativo se pueden hacer valer tanto ante la Administración
como ante cualquier otra persona física o jurídica, sea pública o privada. Hay
que señalar aquí que cuando el precepto se refiere a los actos producidos por
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 53 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

silencio administrativo, aunque no lo diga expresamente, se ha de entender

que piensa en los actos estimatorios, que son los únicos que realmente pode-
mos calificar como acto administrativo finalizador del procedimiento.

Este mismo precepto añade que estos actos producen efectos desde el venci-
miento del plazo máximo en el que se tenía que dictar y notificar la resolución
expresa sin que se haya producido. El precepto insiste, pues, en el hecho de
que, una vez obtenido el silencio estimatorio, la persona interesada puede lle-
var a cabo las mismas actuaciones que habría podido hacer en caso de dispo-
ner de la resolución expresa estimatoria.

Aquí surge la pregunta de cómo puede acreditar un interesado el hecho de

haber obtenido una autorización por silencio administrativo, cuando precisa-
mente lo que sucede es que no se tiene constancia documental de la estima-
ción. A modo de ejemplo, en caso de haber solicitado la cédula de habitabi-
lidad de una vivienda y no obtener la respuesta en plazo, ¿cómo se acredita
ante la empresa suministradora del agua o de la luz que se dispone de esta
autorización? La respuesta la ofrece el propio precepto cuando determina las
formas de acreditación del silencio:

a) Por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Se tiene que admitir,

pues, una copia de la solicitud de la autorización en la cual figure la fecha del
registro de entrada para acreditar que ha transcurrido el plazo máximo para
recibir la resolución expresa.

b) Con el certificado acreditativo del silencio. Este es el medio más seguro,

y debe expedirlo de oficio el órgano competente para resolver en el plazo de
quince días desde que expira el plazo máximo para resolver el procedimiento.
Igualmente, se puede solicitar al órgano que tenía que dictar la resolución
expresa en plazo, una vez transcurrido este plazo, es decir una vez producido el
silencio, sin que haya un límite temporal para solicitar este certificado, puesto
que la única exigencia es que se solicite una vez producido el silencio y no
antes. Lo que sí que hay es un plazo impuesto a la Administración para emitir
el certificado, que es de quince días desde el día después de que la petición
del certificado tenga entrada en el registro electrónico de la Administración u
organismo competente para resolver.

Las resoluciones expresas posteriores al silencio administrativo

Hay que recordar aquí que la Administración tiene el deber de resolver expre-
samente todos los procedimientos, incluso después de haberse producido el
silencio administrativo. Y también se tiene que recordar, para entender mejor
lo que ahora diremos, que conforme al artículo 24.2 de la LPAC la estimación
por silencio administrativo tiene la consideración de acto administrativo fi-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 54 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

nalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio tiene

como único efecto el de permitir a los interesados interponer los recursos que
sean procedentes.

A partir de estas dos premisas, ya podemos analizar el artículo 24.3 de la LL-

PAC, en el cual se dispone que la resolución expresa dictada con posterioridad
al silencio administrativo como consecuencia de la obligación que persiste se
debe someter al régimen siguiente:

a) En los casos de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a

la producción del acto (presunto estimatorio) solo se puede dictar si es confir-
matoria. Así pues, una vez producido un silencio estimatorio, necesariamente
la resolución expresa posterior debe tener también este sentido estimatorio.

b) En los casos de desestimación por silencio, la resolución expresa posterior

al vencimiento del plazo la tiene que adoptar la Administración sin vincula-
ción al sentido del silencio desestimatorio. De modo que, una vez producido
el silencio administrativo, por ejemplo, en relación con un recurso de alza-
da, cuando se resuelva este recurso extemporáneamente, la decisión podrá ser
tanto estimatoria como desestimatoria.

A partir de este régimen, es lógico preguntarse qué sucede si una vez produ-
cido un silencio estimatorio, cuando va a resolver expresamente la Adminis-
tración detecta que lo que es procedente es la desestimación. Pues bien, lo
que no puede hacer nunca la Administración es dictar una resolución expresa
desestimatoria porque está vinculada al silencio estimatorio anterior. Así, si la
Administración considera que aquel silencio estimatorio incurría en un vicio
de nulidad o anulabilidad, lo que es procedente es iniciar el procedimiento
administrativo para dejar sin efecto aquel acto presunto viciado, sea el de re-
visión de actos nulos o el de lesividad, regulados en los artículos 106 y 107 de
la LPAC, respectivamente, y que analizaremos después.

3.4.10. Tramitación simplificada del procedimiento

administrativo común

Com vimos anteriormente, el título IV de la LPAC regula de manera detallada

lo que debe ser el procedimiento administrativo común, incluidas las singula-
ridades que hay que tener en cuenta para los procedimientos sancionadores y
los de responsabilidad patrimonial. Este título IV se cierra con el art. 96, que
está dedicado a la tramitación simplificada del procedimiento, a la que se po-
drá acudir si concurren las circunstancias allá previstas.

La aplicación de esta tramitación simplificada está prevista para los casos en

que razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento
lo aconsejen, en cuyo caso las administraciones públicas podrán acogerse, de
oficio o por solicitud del interesado. En todo caso, el art. 96.1 de la LPAC prevé
que en cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el or-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 55 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

ganismo competente para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo

a la tramitación ordinaria. Hablamos pues de conceptos jurídicos indetermi-
nados (razones de interés público o falta de complejidad) que corresponderá
apreciar en primera instancia al organismo administrativo competente, y que,
en caso de interpretarse de manera laxa, pueden permitir su aplicación con
una cierta frecuencia. Sin embargo, el art. 96.2 de la LPAC obliga a notificar el
acuerdo de tramitación simplificada a los interesados, que pueden manifestar
la su oposición –sin previsión de plazo al efecto–, en cuyo caso habrá que seguir
la tramitación ordinaria. Así pues, la tramitación simplificada requiere la con-
formidad de los interesados, aunque sea tácita –a falta de oposición expresa–.

También los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada, lo que

podrá ser desestimado por la Administración si no concurren las razones de
interés público o falta de complejidad, lo que deberá hacer en el plazo de cinco
días, y en caso de silencio se entiende desestimada la petición, sin que exista
posibilidad de recurso.

El art. 96.4 de la LPAC se refiere a procedimientos en materia de responsa-

bilidad patrimonial, para los que prevé que, si una vez iniciado el procedi-
miento administrativo, el organismo competente para su tramitación consi-
dera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía
de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento
general y la iniciación de un procedimiento simplificado. No se ha previsto
aquí la posibilidad de oposición del interesado, lo que ciertamente no parece
que tuviera sentido ante la inexistencia de controversia.

Por lo que respecta a los procedimientos sancionaddores, el art. 96.5 de la

LPAC ha previsto también la tramitación simplificada, cuando el organismo
competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos de
juicio suficientes para calificar la infracción como leve, y el precepto excluye
expresamente la posibilidad de oposición por parte del interesado.

La configuración del procedimiento simplificado se encuentra en el art. 96.6

de la LPAC, en el que se determina inicialmente que se ha de resolver en 30
días, salvo que en su tramitación ordinaria quedara un plazo inferior para su
resolución. Este plazo de 30 días se computa desde el día siguiente al que se no-
tifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimien-
to. A continuación, el precepto relaciona los trámites que deberán realizarse,
y los plazos para cada trámite, que en general son inferiores a los del proce-
dimiento ordinario. Finalmente, el art. 96.7 de la LPAC precisa que si en un
procedimiento se exige efectuar un trámite no previsto en el art. 96.6, habrá
que seguir el procedimiento ordinario.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 56 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

4. Aspectos clave durante toda la vida del

procedimiento

En este apartado nos referiremos a cuestiones que no están vinculadas a una

fase concreta o un momento procedimental específico, sino que se deben te-
ner en consideración a lo largo de todo el procedimiento. Así, a continuación
abordaremos los derechos de la persona interesada en el marco del procedi-
miento, cómo se computan los plazos administrativos, las formalidades que
tienen que respetar las notificaciones administrativas, etc.

4.1. Ordenación del procedimiento

De entrada nos referiremos a lo que se prevé en los artículos 71-74 de la LPAC,

ubicados en el capítulo denominado “Ordenación del procedimiento”. Aun-
que a veces se habla de la ordenación del procedimiento como una fase del
procedimiento, hay que dejar claro que no se refiere a una fase temporal del
procedimiento, sino que la regulación que ahora veremos contiene una serie
de reglas y principios que tienden a procurar el desarrollo normal del proce-
dimiento hasta la resolución final.

4.1.1. Impulso

El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se debe impulsar de ofi-

cio en todos los trámites que tiene (art. 71.1 LPAC). Esto significa que la Ad-
ministración no tiene que esperar el impulso o empujón del interesado para
proseguir la tramitación del procedimiento. El artículo 71.2 se refiere al orden
de tramitación del procedimiento, y obliga a despachar los expedientes según
el orden riguroso de incoación en asuntos de naturaleza homogénea, en apli-
cación del principio de igualdad. El incumplimiento de esta obligación en un
procedimiento no supone la anulación de los actos que hay dictados, pero sí
que puede dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, y en su
caso, de remoción del puesto de trabajo.

4.1.2. Concentración de trámites

(11)
El artículo 72 de la LPAC obliga a acordar en un solo acto todos los trámites Sentencia de 8 de junio del
2009 del Tribunal Supremo, sec-
que por la naturaleza que tienen admiten una impulsión simultánea y no sea
ción 5.ª, recurso 3098/2006, sobre
obligado hacer el cumplimiento sucesivo. Así, en un procedimiento sanciona- la unificación de los trámites de in-
formación pública y alegaciones,
dor no se puede hacer simultáneamente la notificación de acuerdo de inicio y en un procedimiento de delimita-
la de la propuesta de resolución porque requieren una tramitación sucesiva en ción de vía pecuaria.

el tiempo con objeto de permitir al interesado formular alegaciones y propo-

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 57 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

ner pruebas, entre un acto y el otro. La jurisprudencia11 ha precisado que esta

posibilidad de unificación de actos no puede ir en detrimento de las garantías
procedimentales.

Por otro lado, el artículo 72.2 de la LPAC dispone que al solicitar los trámites
que tienen que cumplir otros órganos, como es el caso de informes, se debe
consignar en la comunicación cursada el plazo previsto a tal efecto. Con esta
previsión se quiere agilizar el procedimiento y evitar retrasos innecesarios.

4.1.3. Cumplimiento de trámites por los interesados

El artículo 73.1 de la LPAC dispone que los trámites que deben hacer los in-
teresados se tienen que llevar a cabo en el plazo de diez días a partir del día
siguiente al de la notificación del acto correspondiente, salvo que la norma
establezca un plazo diferente. Si los actos del interesado no tienen los requisi-
tos necesarios, tiene que ser advertido y se le ha de conceder un nuevo plazo
de diez días. El incumplimiento de estas previsiones significa que el interesa-
do puede ser declarado decaído de su derecho al trámite (art. 73.3 LPAC), lo
que se conoce como caducidad del trámite, que no se debe confundir con la
caducidad del procedimiento que ya hemos visto al tratar el artículo 95 de la
LPAC, relativo a la paralización por causa imputable al interesado.

Esta regla del artículo 73.2 de la LPAC de permitir la subsanación de imperfec-

ciones, irregularidades formales o defectos contenidos en documentos admi-
nistrativos aportados por los interesados, que puede que no fueran responsa-
bles de aquellos defectos, está reconocida en la Sentencia de 25 de noviembre
del 2011 del Tribunal Supremo, sección 7.ª, recurso 6455/2009, en lo referente
a un proceso selectivo de ingreso a la función pública.

Por último, el artículo 73.3 de la LPAC dispone que se admite la actuación

del interesado y produce los efectos legales si lleva a cabo este trámite antes
o en el mismo día en el que se le notifica la resolución en la cual se da por
transcurrido el plazo. Cabe señalar que esta previsión es de poca aplicación
práctica, puesto que no es habitual que se dicte resolución declarando trans-
currido el plazo para rellenar un trámite, a diferencia de lo que sucede en el
proceso contencioso-administrativo, como después veremos. Ahora bién, la
falta de resolución declarando perdido el trámite, podría obligar a admitir el
trámite realizado antes que se dicte la resolución del procedimiento.

4.1.4. Cuestiones incidentales

El artículo 74 de la LPAC dispone que las cuestiones incidentales suscitadas

durante el procedimiento, así mismo las que se refieran a la nulidad de ac-
tuaciones, no suspenden la tramitación de este procedimiento, excepto el in-
cidente de recusación del artículo 24, que veremos más adelante. Este artícu-
lo es una muestra del principio de celeridad. Esta obligación de suspender el
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 58 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

procedimiento mientras se tramita el incidente de recusación está avalada en

la Sentencia de 1 de diciembre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 7.ª,
recurso 317/2010.

4.2. Derechos de la persona interesada en el procedimiento

Tanto la LPAC como la LRJPCat contienen unas listas o catálogos de derechos

de todas las personas ante las Administraciones, concretamente en los art. 13
de la LPAC y 21 a 28 de la LRJPCat. Aparte de dichos derechos reconocidos
con carácter general en todas las personas en sus relaciones con las adminis-
traciones públicas, que analizaremos en el apartado 4.3, el art. 53 de la LPAC
contiene la lista de derechos específicos de aquellos que poseen la condición
de persona interesada en un procedimiento administrativo, que son los que
abordaremos en este apartado.

Lo primero que hay que decir es que históricamente, cuando se hablaba de las
relaciones entras las administraciones y todas las personas o ciudadanos, estos
ciudadanos eran definidos como administrados. Muchos criticaban este con-
cepto porque consideraban que tenía un carácter peyorativo, puesto que venía
a simbolizar un tipo de sometimiento del administrado ante el administrador,
es decir, la Administración, de manera que el ciudadano-administrado estaba
desproveído de derechos frente a las prerrogativas y los privilegios de la Admi-
nistración. Afortunadamente, el término administrado ha caído en desuso, y
se ha pasado a utilizar de forma generalizada, primero el concepto ciudadano,
y más recientemente (LPAC y otras Lleyes recientes) el concepto ciudadano, o
incluso el concepto persona, que tiene un alcance todavía más amplio puesto
que incluye claramente tanto a los nacionales como a los extranjeros, a las
personas físicas o jurídicas y a las personas privadas o públicas.

4.2.1. Derecho a conocer el estado de tramitación de los

procedimientos

El artículo 53.1.a de la LPAC consagra el derecho “a conocer, en cualquier momento, el

estado de tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados;
el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración
no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instruc-
ción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también ten-
drán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados
procedimientos”.

Esta primera letra del artículo 53.1 de la LPAC contiene en realidad dos dere-
chos distintos. El primero se refiere al derecho a conocer en cualquier momen-
to el estado de tramitación en el que se encuentra el procedimiento reconoci-
do también en el artículo 22.1.f de la LRJPCat –así como otra información re-
lativa al procedimiento (sentido del silencio, órganos competentes). Para ga-
rantizar que esta información se facilita realmente a una persona interesada
y no a un tercero, la Administración tiene que exigir a la persona solicitante
de la información que acredite la personalidad. Esta circunstancia impide, por
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 59 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

ejemplo, que se facilite este tipo de información por vía telefónica o correo
electrónico, a no ser que se disponga de un sistema de identificación de voz
o por algun medio electrónico admitido.

(12)
El segundo derecho que contiene esta primera letra del artículo 53.1 de la LPAC Sentencia de 2 de marzo del
2012 del Tribunal Supremo, sec-
es el de obtener copias de los documentos contenidos en estos procedimientos
ción 2.ª, recurso 4863/2008, en lo
en los que se tiene la condición de persona interesada, el cual también está referente a un procedimiento de
impugnación de un acto dictado
incluido en la LRJPCat, en el artículo 26. Cabe señalar que este derecho a ob- en materia tributaria.
tener copias del expediente, es del todo incuestionable12.

Este derecho no se debe confundir con el derecho de acceso a archivos y regis-

tros administrativos reconocido en el art. 105.b) de la Constitución Española,
y hoy desarrollado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, y, en cuanto a Cataluña, a
la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno. Este derecho de acceso a archivos y registros e infor-
mación pública pertenece al conjunto de la ciudadanía y no exclusivamente a
quienes poseen la condición de parte en el procedimiento al que se quiere ac-
ceder. Volviendo al derecho de los interesados en el procedimiento a obtener
copias de los documentos que se generan, aquí también se han de aplicar las
exigencias de identificación tendentes a asegurar que la persona solicitante de
las copias de documentos posee realmente la condición de persona interesada
en el procedimiento. La exigencia de identificación obedece a la necesidad de
tomar unas precauciones mínimas para evitar que se facilite la información o
documentación de un procedimiento a una persona que no es interesada en
aquel procedimiento.

Para facilitar al máximo la efectividad de este derecho, el art. 53.1.a de la LPAC

ha previsto que los interesados que se relacionen con las Administraciones por
medios electrónicos, tengan derecho a consultar la información mencionada
(estado de tramitación, sentido del silencio, organismos competentes), en el
punto de acceso general electrónico de la Administración. Y sobre el derecho
a la obtención de copias, añade también el precepto para este supuesto elec-
trónico que se entiende satisfecho el derecho mediante la puesta a disposición
de las copias en el punto de acceso general electrónico de la Administración
o en las sedes electrónicas que correspondan.

Dicho esto, hay que preguntarse si quien tiene la condición de persona intere-
sada en un procedimiento tiene derecho a obtener todos los documentos que
contiene este procedimiento. Y en el caso de procedimientos en los que con-
curra una pluralidad de personas interesadas, también nos podemos preguntar
si se tiene derecho a obtener una copia de los documentos que puedan haber
presentado estas otras personas interesadas.

En principio, parece que la respuesta tiene que ser afirmativa, pero hay que
destacar aquí que el artículo 82 de la LPAC, cuando regula el trámite de au-
diencia, y en concreto cuando prevé el traslado a la persona interesada de los
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 60 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

documentos que abren en el procedimiento, dispone que se han de tener en

cuenta las limitaciones previstas, en su caso, en la Ley 19/2013, y concreta-
mente las previstas en la lista del art. 14 (defensa nacional, seguridad pública,
política económica y monetaria, etc.), y también las del art. 15, relativas al
derecho a la Protección de Datos de Carácter Personal de otras personas. En
el ámbito catalán habrá que tener en cuenta los preceptos equivalentes de la
Ley 19/2014, que son el art. 21 y los artículos 23 y 24. De hecho, hay que
apuntar aquí que cuando las leyes 19/2013 y 19/2014 regulan en los art. 15.1
y 23 –respectivamente– el acceso a información que contiene datos personales
especialmente protegidos –denominados en el RGPD como datos de catego-
rías especiales–, solo permiten el acceso si hay consentimiento de las personas
afectadas.

4.2.2. Derecho a identificar a las autoridades y al personal que

tramita el procedimiento

El artículo 53.1.b de la LPAC consagra el derecho “a identificar a las autoridades y al per-

sonal al servicio de las administraciones públicas bajo cuyas responsabilidad se tramitan
los procedimientos”.

Se reconoce, pues, el derecho de toda persona interesada en un procedimien-

to a conocer la identidad de las personas de la Administración que tienen la
responsabilidad de hacer la tramitación, de manera que se vendría a reiterar
en este punto el derecho ya previsto en la letra a) por lo que respecta a la
información sobre los órganos competentes. Se trata pues de un derecho vin-
culado también al principio de transparencia administrativa, que implica la
obligación de facilitar al ciudadano el máximo de información administrati-
va; además, este derecho tiene un carácter instrumental, en el sentido de que
permite ejercer otros derechos.

En primer lugar, se debe relacionar este derecho a la identificación de las au-

toridades y el personal responsable de la tramitación de los procedimientos
con el artículo 20 de la LPAC, en el que se determina que los titulares de las
unidades administrativas y el personal al servicio de las administraciones que
tengan a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos son responsables
directos de llevar a cabo su tramitación, y que han de adoptar las medidas
oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el
pleno ejercicio de los derechos de los interesados o el respeto a sus legítimos
intereses, así como disponer lo que sea necesario para evitar y eliminar toda
anormalidad en la tramitación de procedimientos. Y el artículo 20.2 de la LPAC
añade que las personas interesadas pueden solicitar a la Administración que
corresponda la exigencia de esta responsabilidad en la que pueden incurrir los
responsables de la tramitación del procedimiento.

Este es el caso, por ejemplo, de una demora en la tramitación del procedimiento, lo que
puede dar lugar a la exigencia de la responsabilidad prevista en este artículo, una vez
identificada la persona responsable de la tramitación.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 61 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En segundo lugar, este mismo derecho a la identificación de las personas res-

ponsables en la tramitación del procedimiento permite hacer uso de otro de-
recho de los ciudadanos: el de recusación del funcionario o autoridad respon-
sable de la tramitación de un procedimiento, cuando concurre alguna causa
de abstención. El tema de la abstención y la recusación están regulados en los
artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015. Estos dos mecanismos se deben conectar
con la garantía de imparcialidad de los funcionarios públicos y autoridades en
el desarrollo de sus funciones, recogida en el artículo 103.3 de la CE. La impar-
cialidad se refiere a la inexistencia de prejuicios formados por el funcionario o
autoridad, sobre el asunto en el que se debe tomar la decisión administrativa.

El artículo 23 de la Ley 40/2015 prevé en primer término el deber de las auto-

ridades y del personal de las administraciones de abstenerse si concurre alguna
de las causas previstas en el artículo 23.2, que en síntesis son:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en cuya resolución

pudiera influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada
o tener una cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el paren-

tesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del se-
gundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entida-
des o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales
o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir des-
pacho profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la repre-
sentación o el mandato. Cabe decir que consanguinidad se refiere a vínculos
de sangre, mientras que la afinidad tiene en cuenta los vínculos entre parien-
tes “políticos” (por ejemplo, el suegro o la cuñada).

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiestacon alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como périto o testigo en el procedimiento.

e) Tener relación de servicio con la persona interesada directamente en el asun-

to o haberle prestado en los dos últimos años.

Entre las causas de abstención de esta lista, lógicamente no ofrecen proble-

mas las fijadas de manera reglada, como es el caso de las referentes al grado
de consanguinidad o afinidad, o el del vínculo matrimonial añadido por la
Ley 40/2015 respecto a la regulación precedente de la LRJPA. Por el contrario,
plantean más controversia las causas definidas con conceptos jurídicos inde-
terminados. Este es el caso de los conceptos de amistad íntima o enemistad ma-
nifiesta. En lo referente a esto, la doctrina jurisprudencial hace hincapié en
el hecho de que no basta con una simple relación de conocimiento o, por el
contrario, una situación de antipatía, tirantez o falta de entendimiento. Hace
falta algo más, puesto que el precepto exige una amistad íntima o enemistad
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 62 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

manifiesta. Una muestra de este criterio jurisprudencial la tenemos en la Sen-

tencia de 1 de diciembre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 7.ª, recurso
317/2010, interpuesto contra un acuerdo del Consejo General del Poder Judi-
cial en materia de personal.

Sobre el concepto de amistad íntima como causa de abstención, esta sentencia declara
que “no la constituye la simple amistad, sino la «amistad íntima», lo cual significa que
no basta con cualquier relación de conocimiento, sino que es necesario que concurran (y
se acrediten) unas circunstancias de hecho que revelen en el ámbito de la vida personal,
ajeno al de la profesión, la proximidad y la estrechada vinculación que las pautas sociales
actuales exigen para apreciar este elevado nivel de amistad que resulta necesario para
merecer la calificación de «íntima» (circunstancias como por ejemplo la coincidencia de
manera repetida o habitual en los tiempos y actividades de ocio, en celebraciones fami-
liares). [...] Esto no puede constituir la amistad íntima a la cual alude el precepto, puesto
que este no prevé una relación profesional ni tampoco la personal basada en razones
de cortesía, sino que se requiere un grado de amistad que para llegar a una vinculación
personal más intensa pueda hacer dudar de la imparcialidad”.

En todo caso, después de relacionar las causas de abstención, el artículo 23.4

de la Llei 40/2015 limita las consecuencias, puesto que dispone que la actua-
ción de alguien que se tenía que abstener no implica, necesariamente, la in-
validez de los actos en los cuales ha intervenido. Por lo tanto, se debe analizar
si aquella intervención, en principio ilegal, ha influido en la decisión hasta el
punto de resultar determinante, lo que sí que convertiría el acto administra-
tivo en inválido.

A modo de ejemplo, en caso de un órgano colegiado, la intervención de un miembro del

órgano en la decisión de un asunto cuando se tenía que abstener no provoca la invalidez
del acto si, restando su voto, el resultado no se altera.

Respecto a la recusación, el artículo 24 de la Llei 40/2015 regula el procedi-

miento en el que se articula este instrumento, que lo puede promover la per-
sona interesada si, al conocer la identidad de quien instruye o decide el pro-
cedimiento, considera que puede estar incurso en alguna de las causas de abs-
tención.

La recusación se tiene que plantear por escrito y debe expresar la causa o causas
de abstención en las que se fundamenta. El día siguiente de recibir el escrito,
el funcionario recusado tiene que manifestar a su superior inmediato si se da
la causa alegada o no. Si el recusado la niega, el superior ha de resolver en el
plazo de tres días, plazo durante el cual se suspende la tramitación, según lo
que dispone el artículo 74 de la LPAC. Contra la resolución que se dicte en el
incidente de recusación no se puede interponer recurso, pero se puede volver
a alegar después tal circunstancia en el recurso que se pueda interponer contra
la resolución del procedimiento.

4.2.3. Derecho a no presentar documentos originales, salvo que

la normativa específica lo exija

La LPAC ha añadido este derecho del interesado en virtud del cual, con carác-
ter general, no se le puede exigir la aportación de documentos originales al
procedimiento. Aunque este derecho cede si la normativa reguladora especí-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 63 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

fica del procedimiento que se trate exige expresamente la aportación de los

originales. Hay que tener en cuenta en este punto el art. 28.3 de la LPAC –
modificado por la LOPDGDD–, en el que se prevé también que no se puede
exigir a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que,
con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo con-
trario. Así pues, con carácter general habrá que admitirse la presentación de
copias, y al respecto el art. 28.7 de la LPAC responsabiliza a los interesados de
la veracidad de los documentos que presenten.

También sobre los originales, el art. 28.4 de la LPAC prevé que si excepcional-
mente se requiere la aportación de un documento original y este está en for-
mato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según lo pre-
visto en el art. 27 de la LPAC al respecto. Finalmente, el art. 28.5 de la LPAC
se refiere también a un supuesto en principio excepcional, como sería la exi-
gencia de aportación del documento o información original para permitir la
comparación con las copias aportadas.

4.2.4. Derecho a no presentar datos y documentos no

exigidos por las normas o que ya estén en poder de las
Administraciones

Esta letra también contiene dos derechos claramente diferenciados, aunque

ambos persiguen la misma finalidad, esto es simplicar y agilizar el procedi-
miento en consonancia con el principio de celeridad. En primer lugar, se re-
conoce el derecho a no presentar documentos si no hay una norma aplicable
al procedimiento que ha previsto esta exigencia, de manera que la Adminis-
tración que instruye el procedimiento no puede requerir a la persona intere-
sada la aportación de un documento si previamente no hay una norma, sea
esta de rango legal o reglamentario, que permita exigir dicho documento. De
todas formas, es habitual que las normas de aplicación se refieran primero a
documentos concretos que han de exigirse a la persona interesada, y que cie-
rren con una cláusula genérica del estilo “así como cualquier otro documento
que el organismo competente considere conveniente para comprobar que se
cumplen los requisitos exigidos”. En todo caso, si se requiere la aportación de
un documento que entendemos que no resulta exigible según lo que prevé
el ordenamiento, se puede calificar aquel requerimiento como un acto de trá-
mite calificado y por tanto susceptible de impugnación, si es que impedía la
continuación del procedimiento o decidía directa o indirectamente sobre el
fondo del asunto (art. 112.1 LPAC).

En segundo lugar, el otro derecho previsto en el artículo 53.1.d de la LPAC

es el de no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplica-
bles al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las
administraciones públicas. La razón de dicho derecho reside en la idea de no
molestar a la persona interesada más allá de lo que es estrictamente necesario,
de manera que no deberá requerirse la aportación de datos o documentos que
el interesado haya aportado previamente o que se encuentren en poder de las
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 64 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Administraciones, independientemente de quien haya elaborado aquellos da-

tos o documentos. Por eso se conoce como el principio de una sola vez. En el
ámbito de Cataluña la LRJPCat ya había previsto este derecho en los términos
después recogidos por la LPAC. Así pues, en el artículo 22.1.e de la LRJPCat se
configura el derecho de la misma manera que en el art. 53.1.d de la LPAC, en
el sentido de no aportar datos y documentos que se encuentren en cualquier
Administración.

También debe ponerse este derecho en conexión con el art. 28 de la LPAC,

relativo a los documentos aportados por los interesados al procedimiento ad-
ministrativo. En este precepto se determina en el apartado 1 la obligación de
los interesados de aportar al procedimiento administrativo los datos y docu-
mentos exigidos por las administraciones públicas de acuerdo con lo dispues-
to en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar cual-
quier otro documento que estimen conveniente. En el apartado 2 –modificado
por la LOPDGDD– se reconoce también el derecho del art. 53.1.d de la LPAC,
si bien se prevé en el sentido de que no se puede obligar a los interesados a
aportar documentos que ya estén en poder de la Administración actuante o
que haya elaborado cualquier otra administración. Añade el precepto que, la
Administración actuante, puede consultar u obtener estos documentos siem-
pre que el interesado no se oponga, y esta oposición no será válida cuando
la aportación del documento se exija en el marco del ejercicio de potestades
sancionadoras o de inspección.

En el cumplimiento del principio de interoperabilidad, el art. 28.2 de la LPAC

obliga a las administraciones públicas a obtener estos documentos electróni-
camente a través de sus redes corporativas o mediante una consulta a las pla-
taformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados
para tal efecto.

Es preciso añadir, en este punto, que la Disposición adicional 8.ª de la

LOPDGDD permite que, con motivo de solicitudes efectuadas por cualquier
medio en las que las que el interesado declare datos personales que estén en
poder de las administraciones públicas, el órgano destinatario de la solicitud
puede efectuar las verificaciones necesarias para comprobar la exactitud de los
datos.

Siguiendo con el art. 28 de la LPAC y su conexión con el art. 53.1.d, el apartado

3 prevé también que las administraciones públicas no requieran a los intere-
sados datos o documentos no exigidos o ya aportados anteriormente por el
interesado a cualquier Administración. A tal efecto, precisa que el interesado
debe indicar en qué momento y delante de qué órgano administrativo presen-
tó los documentos citados, y las administraciones públicas deben solicitarlos
electrónicamente a través de sus redes corporativas o plataformas de interme-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 65 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

diación u otros sistemas electrónicos habilitados para tal efecto, siempre que
no conste en el procedimiento la oposición expresa del interesado o que la ley
especial aplicable requiera su consentimiento exprés.

4.2.5. Derecho a formular alegaciones, a utilizar los medios de

defensa y a aportar documentos

El artículo 53.1.e de la LPAC determina que las personas interesadas tienen derecho “a
formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Ju-
rídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite
de audiencia, que deben ser tenidos en cuenta por el órgano competente de redactar la
propuesta de resolución”.

En términos parecidos se ha previsto en el artículo 22 de la LRJPCat, cuando se

reconoce en el apartado 1.b el derecho a participar en la toma de decisiones,
el derecho de audiencia y el de presentar alegaciones, como manifestaciones
del derecho a una buena administración.

Este derecho es una manifestación del principio de contradicción, en el senti-

do de que permite que en el procedimiento no solamente “hable” la Adminis-
tración, sino también la persona interesada, mediante la formulación de las
alegaciones que estime oportunas, en defensa de sus derechos e intereses. Se
trata, pues, de un derecho que permite la participación de los ciudadanos en
los procedimientos en los que se toman decisiones que les pueden afectar.

Aunque el artículo 53.1.e de la LPAC se refiere al derecho a presentar alegacio-

nes, a utilizar los medios de defensa y aportar documentos antes del trámite
de audiencia, la realidad es que también durante este trámite de audiencia la
persona interesada puede formular alegaciones y aportar documentos, puesto
que este trámite responde precisamente a la finalidad de escuchar a la persona
interesada, y está expresamente previsto así en el artículo 82 de la LPAC, como
hemos visto.

También hemos de recordar aquí el artículo 76 de la LPAC, que en el primer

apartado viene a reproducir el artículo 53.1.e de la LPAC, pero el artículo 76.2
añade la posibilidad de presentar alegaciones para denunciar defectos de tra-
mitación, incluso una vez superado el trámite de audiencia, puesto que per-
mite formularlas antes de la resolución definitiva. Como la previsión se refiere
a las alegaciones sobre defectos de tramitación, como por ejemplo el incum-
plimiento de plazos o la omisión de trámites, el artículo 76.2 de la LPAC se-
ñala que estas alegaciones pueden dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 66 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

4.2.6. Derecho a obtener información y orientación

El art. 53.1.f de la LPAC contiene el derecho de los interesados a “obtener

información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que
las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes
que se propongan realizar”.

Parecería que los beneficiarios de este derecho no deberían ser únicamente las
personas interesadas en un procedimiento, sino cualquier persona, puesto que
el derecho a obtener orientación o información parece que está pensado más
bien para un momento anterior al inicio del procedimiento, cuando la persona
se dirige a la Administración para interesarse por una cuestión concreta, con
la intención de recibir asesoramiento sobre algún proyecto o solicitud que se
proponga realizar.

Debería tratarse, pues, de un derecho de las personas en general –no única-

mente de los interesados–, que a la vez implicaría la imposición de un deber a
las administraciones públicas, el de disponer de unos servicios de información
o asesoramiento, que se acostumbran a satisfacer mediante atención telefóni-
ca o unidades centralizadas de información. También es habitual que hoy en
día se cumpla con esta obligación de informar, y, por lo tanto, se respete el
derecho que aquí analizamos –y que la LPAC únicamente ha previsto expre-
samente para los interesados– a través de las webs institucionales de las admi-
nistraciones públicas.

4.2.7. Otros derechos de los interesados del art. 53.1 de la LPAC

En la parte final de la lista de derechos de los interesados en los procedimien-

tos administrativos, el art. 53.1 de la LPAC también menciona los derechos
siguientes:

a) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa

de sus intereses. Esta previsión debe ponerse en relación con el art. 78.2 de la
LPAC, en el que en relación con la práctica de la prueba, se determina que al
notificar el lugar, fecha y hora de la práctica, habrá que advertir al interesado
de su derecho a nombrar técnicos para que le asistan. Así pues, aparte de la
posibilidad de que el interesado pueda designar a un abogado como represen-
tante según lo que hemos visto al estudiar la figura de la representación, tam-
bién existe la opción de asesorarle únicamente para trámites concretos, como
sería en la práctica de una prueba.

b) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos pre-

vistos en el artículo 98.2. Este precepto tiene la finalidad de fijar de manera
preferente, para el caso de actos administrativos que imponen el deber de abo-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 67 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

nar una cantidad de dinero a favor de las Administraciones, distintos siste-

mas de pago por medios electrónicos (tarjeta de crédito y débito, transferencia
bancaria, etc.).

c) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Después

de la relación de derechos específicos, el art. 53.1 de la LPAC, en su última
letra (i) remite a cualesquiera otros derechos que puedan reconocerse a las
personas, en cualquier norma con rango de ley. También podrían entrar aquí
en juego los derechos incluidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, que reconoce entre otros el derecho de los ciudadanos a una
buena Administración, lo que implica el derecho de que se traten los asuntos
imparcial y equitativamente y en un plazo razonable.

4.2.8. Derecho a que se motiven las decisiones adoptadas en el

procedimiento

Aunque este derecho no está previsto como tal en la lista de derechos del ar-
tículo 53.1 de la LPAC, se infiere del artículo 35 de esta Ley, en el que se im-
pone el deber de motivación de determinados actos administrativos, como
requisito formal. Este deber de motivación deviene, pues, un derecho de las
personas interesadas, y así se ha configurado en el artículo 22.1.c de la LRJP-
Cat, cuando se reconoce quan el derecho a que las decisiones de las adminis-
traciones públicas estén motivadas, en los supuestos establecidos legalmente,
con una sucinta referencia a los hechos y a los fundamentos jurídicos, con la
identificación de las normas de aplicación y con la indicación del régimen de
recursos que proceda.

En relación con este derecho reconocido como tal en la LRJPCat, la mención

que se hace a los “supuestos establecidos legalmente” debe entenderse como
una remisión hecha inicialmente en el artículo 54 de la LRJPA, y actualmente
en el art. 35 de la LPAC, que contiene una lista de los actos que deben moti-
varse, sin perjuicio del que se pueda prever en la legislación sectorial. Por otro
lado, cabe señalar que el artículo 22.1.b de la LRJPCat no se refiere únicamente
a la motivación de los actos sino a las decisiones, concepto que parece tener un
mayor abasto, que obligaría a justificar cualquier tipo de decisión, como es el
caso de las adoptadas en asuntos sometidos al derecho civil o laboral.

4.2.9. Derechos de los interesados en procedimientos

sancionadores

Para los procedimentos sancionadores, el art. 53.2 de la LPAC dispone que,

aparte de los derechos relacionados con el art. 53.1 y que acabamos de analizar,
los interesados también tienen los derechos siguientes:
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 68 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente
para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

Así pues, dada la naturaleza de los procedimientos sancionadores y los efectos

claramente perjudiciales que pueden comportar la imposición de una sanción
administrativa, se refuerza aquí el derecho de información del interesado, para
asegurar que el derecho de defensa pueda ejercerse con la máxima intensidad.
Cabe decir que toda esta información aquí relacionada desde la óptica del de-
recho del imputado a que se li notifique, está igualmente prevista en el art. 64
de la LPAC, en este caso como contenido obligatorio del acuerdo de iniciación
del procedimiento sancionador.

La jurisprudencia ha declarado reiteradamente la aplicación a los procedi-

mientos sancionadores los principios inherentes al derecho penal, aunque con
matices. Así pues, el derecho a conocer la acusación ha sido expresamente re-
conocido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 35/2006, o también en
la STC 205/2003, en la que se declaró vulnerado este derecho en un caso en el
que se había sancionado a un funcionario por unas declaraciones en la prensa,
sin concretar las que serían constitutivas de infracción.

También cabe citar aquí, aunque no haya sido recogido expresamente por la
LPAC, el derecho del imputado en un procedimiento a no autoinculpar-se –
no declarar contra sí mismo– o el derecho a guardar silencio (Sentencias del
Tribunal Constitucional 197/1995 y 74/2004).

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras

no se demuestre lo contrario.

Este derecho debe ponerse en conexión con el derecho a la presunción de

inocencia, derecho consagrado al art. 24.2 CE, y que rige con toda la fuerza
en el procedimiento sancionador, como lo han declarado las Sentencias del
Tribunal Constitucional 129/2003 y 131/2003.

4.3. Derechos de las personas en general en las relaciones con las

AAPP

Aparte de los derechos reconocidos por el art. 53 de la LPAC a las personas in-
teresadas en los procedimientos administrativos en los que ostentan tal con-
dición, como ya se ha avanzado, el art. 13 de la LPAC contiene también una
lista de derechos de las personas en general, en sus relaciones con las admi-
nistraciones públicas. Como es obvio, estos derechos también pueden ser es-
grimidos por los interesados en la tramitación de sus procedimientos, en la
medida en que se relacionen con las administraciones públicas. Es por eso que
se mencionan a continuación.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 69 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Es obligado subrayar la importancia del artículo 13 de la LPAC, en la

medida en que, como contiene un catálogo de derechos de todas las
personas ante todas las administraciones, se ha convertido en un tipo
de estatuto de la ciudadanía que ha favorecido el conocimiento más
generalizado de estos derechos, a pesar de que desgraciadamente toda-
vía no se puede decir que este conjunto de derechos que se prevén sea
respetado siempre por los entes públicos. Por su parte, la LRJPCat, en
los artículos del 21 al 28, ha incluido una larga lista de derechos de la
ciudadanía ante las administraciones, y en el artículo 29 impone a estas
administraciones la obligación de garantizar en sus actuaciones el ejer-
cicio y la efectividad de los derechos de las personas.

4.3.1. Derechos relativos al uso de medios electrónicos

Como ya se ha visto anteriormente, la LPAC ha integrado en su articulado los

derechos que habían sido reconocidos en la Ley 11/2007, con la intención de
normalizar y convertir en habitual la tramitación electrónica. Sin embargo, en
el art. 13 de la LPAC se recogen expresamente algunos derechos específicos,
que deben ponerse en conexión con otras previsiones de la propia LPAC, y en
particular con el art. 14.

Concretamente, en la lista encontramos los derechos “electrónicos” siguien-

tes, en los apartados que se indican en cada caso:

a) A comunicarse con las administraciones públicas a través de un punto de

acceso general electrónico de la Administración.

b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las

administraciones públicas.

c) A obtener y utilitzar los medios de identificación y firma electrónica que

prevé esta Ley.

4.3.2. Derecho a utilitzar las lenguas oficiales

El artículo 13.c de la LPAC prevé el derecho “a utilizar las lenguas oficiales en

el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta
Ley y en el resto del ordenamiento jurídico”. Este derecho deriva de la Consti-
tución española, que después de establecer en el artículo 3.1 que el castellano
es la lengua española oficial del Estado e imponer el deber de conocerla y el
derecho a utilizarla, añade en el artículo 3.2 que el resto de lenguas españolas
son también oficiales en las Comunidades Autónomas respectivas de acuredo
con sus estatutos.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 70 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Sobre la base de esta regulación constitucional que prevé la oficialidad de otras

lenguas diferentes al castellano, hay varias Comunidades Autónomas que dis-
ponen de leyes propias de normalización lingüística, en las que se proclama
la oficialidad de la lengua propia de la Comunidad Autónoma. Es el caso del
País Vasco, Cataluña, Galícia, el País Valenciano, las Islas Baleares y Navarra.

Este marco legal que acompaña la previsión del artículo 13.c de la LPAC debe
preverse con la regulación más completa y exhaustiva del artículo 15 de la
LPAC, que analizaremos a continuación.

Procedimientos�tramitados�por�la�Administración�General�del�Estado

El artículo 15.1 de la LPAC dispone que la lengua de los procedimientos trami-

tados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante
lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración
General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma po-
drán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella. Así pues, los interesa-
dos en un procedimiento, residentes en cualesquiera de las de les Comunida-
des Autónomas mencionadas antes (País Vasco, Cataluña, Galícia, el País Va-
lenciano, las Islas Baleares y Navarra), que se dirijan a un órgano de la Admi-
nistración del Estado con sede en dichos territorios pueden utilizar la lengua
cooficial diferente del castellano. Y este derecho no se refiere únicamente a las
comunicaciones mediante documento escrito, sino también a las realizadas de
forma oral o sirviéndose de cualquier otro medio de comunicación.

En estos supuestos, si el interesado ha optado por la lengua cooficial propia

de la Comunidad Autónoma, el procedimiento deberá tramitarse en la lengua
escogida por el interesado. Sin embargo, el inciso final del segundo párrafo
del artículo 15.1 de la LPAC añade que, si en el procedimiento administrati-
vo concurren distintas personas interesadas y hay discrepancia en referencia
a la lengua, el procedimiento deberá tramitarse en castellano, si bien los do-
cumentos o testimonios (copias de los documentos) que requieran los intere-
sados deberán expedirse en la lengua escogida por los interesados. Con esta
previsión se harmoniza el principio de eficacia que ha de regir la actuación
de las Administraciones –ya que es indeseable y contrario a este principio que
se tramite un mismo procedimiento en más de una llengua– con el derecho
a utilitzar las lenguas de todos los interesados, porque se permite que dichos
interesados puedan solicitar que se les expidan los documentos o testimonios
en la lengua de la Comunidad Autónoma por la que habían optado.

Procedimientos�tramitados�por�las�Administraciones�de�las�Comunidades
Autónomas�y�Entidades�Locales

El artículo 15.2 de la LPAC dispone que en los procedimientos tramitados por

las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Lo-
cales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica
correspondiente. Esta remisión tiene consecuencias prácticas únicamente en
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 71 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

aquellas Comunidades Autónomas que tienen reconocida como lengua coofi-

cial una lengua diferente del castellano. Y cabe destacar que la legislación a
que remite el artículo 15.2 de la LPAC no se aplica únicamente a la Adminis-
tración autonómica, sino también a las Entidades Locales que pertenecen a
dicha Comunidad Autónoma.

Hay que atenerse, pues, a la legislación autonómica, que puede establecer la

obligación de los órganos de las Administraciones de dicha Comunidad Autó-
noma a utilizar con carácter general su propia lengua en todas las actuaciones
y comunicaciones. Este es el caso del artículo 6 de l’EAC, en el que se configura
el catalán como la lengua de uso normal y preferente en las Administraciones
de Cataluña, si bien la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, de 28
de junio, ha declarado que no se cuestiona la constitucionalidad de la afirma-
ción de que el catalán es la lengua de uso normal de las Administraciones, pero
por contra sí que ha cuestionado la proclamación de la misma como lengua
de uso preferente.

Sea como fuere, las legislaciones autonómicas que promueven el uso de la len-
gua propia deben respetar el artículo 15.3 de la LPAC, en el que se establece
que la Administración que instruye el procedimiento en la lengua propia de
la Comunidad Autónoma ha de traducir al castellano los documentos, expe-
dientes o partes de los mismos que deban tener efecto fuera del territorio de
la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así
lo soliciten expresamente. Así pues, la LPAC –tal como ya se había hecho en
el art. 36 de la LRJPA– prevé dos excepciones al posible uso de la lengua auto-
nómica e impone el deber de traducción al castellano:

a) cuando el interesado lo solicita expresamente, de manera que no es sufi-

ciente haber utilizado el castellano en la comunicación dirigida a la Adminis-
tración, sino que es necesario solicitar la traducción expresamente; y

b) cuando el documento debe tener efecto fuera del territorio de la Comunidad

Autónoma, com sería el caso de una notificación dirigida a un interesado que
residiera fuera de dicho territorio.

Debe precisarse respecto a este último supuesto de la traducción cuando el

documento tiene efecto fuera de la Comunidad Autónoma. Y es que el mismo
artículo 15.3, en su inciso final, dispone que no es necesario traducir al caste-
llano si el documento debe tener efecto en el territorio de otra Comunidad
Autónoma en la que sea cooficial la misma lengua diferente del castellano.
Este es el caso de una notificación del Gobierno de las Islas Baleares hecha en
catalán a una persona residente en Cataluña, en que no es necesaria en princi-
pio la traducción al castellano puesto que en ambas Comunidades Autónomas
es cooficial el catalán.
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4.3.3. Derecho al acceso a la información pública, archivos y

registros

Como se ha dicho anteriormente, el art. 105 de la Constitución Española dis-

pone en su letra b) que la ley regulará: “El acceso de los ciudadanos a los archi-
vos y registros administrativos, excepto en aquello que afecte a la seguridad y
la defensa del Estado, la investigación de los delitos y la intimidad de las per-
sonas”. La ley que reguló inicialmente este derecho fue la LRJPA, que en su art.
35.h lo recogía en su relación de derechos de los ciudadanos y lo desarrollaba
en su art. 37, si bien estos dos preceptos de la LRJPA se modificaron por la Ley
19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Tal como se ha avanzado, este es un derecho que corresponde a todas las per-
sonas, no solo a los interesados en un procedimiento administrativo, y per-
mite acceder a toda la información que está en poder de las administraciones
públicas y los sujetos vinculados, entendida como contenidos o documentos,
sea cual sea su formato o soporte (art. 12 de la Ley 19/2013). Justo es decir que
la Ley catalana 19/2014, que regula también el derecho de acceso a la infor-
mación pública, legitima expresamente como titulares del derecho todas las
personas mayores de dieciséis años.

El derecho de acceso está directamente vinculado al principio de transparen-

cia –recogido como principio general de actuación en el l’art. 31.c de la Ley
40/2015–, que se pretende reforzar con las leyes recientemente aprobadas, con
las que se pretende dotar a la ciudadanía de una capacitad de escrutinio de
la gestión pública –como herramienta para combatir la corrupción–, a la vez
que fomenta la participación de las personas en los asuntos públicos. Hay que
tener en cuenta en este punto que al dotar a la ciudadanía de una arma de
intervención y control de los sujetos públicos, se estimula indirectamente a
estos sujetos a actuar correctamente, al ser conscientes de que con posterio-
ridad cualquier persona podrá revisar su actuación. Así mismo, dado que el
derecho de acceso a la información pública permite a las personas acceder a
documentación generada en procedimientos en los que no habían sido parte,
les permite también defender sus intereses en otros procedimientos, al poder
acreditar la existencia de un precedente administrativo que les resultaría fa-
vorable. Es decir que el interesado en un procedimiento –o su representante–
debería tener bien presente la posibilidad de utilizar como medio de defensa
información que está en poder de la Administración, aunque esta hubiera sido
generada en el marco de otros procedimientos en los que no se está interesado,
y a la que se podría acceder en ejercicio del derecho que aquí se analiza.

La Ley 19/2013 ha venido a reforzar mucho el contenido y alcance del dere-

cho de acceso a la información pública, si bien esto no significa que sea un
derecho absoluto, sino que está sometido a unos límites. Por un lado, el art.
14 determina que el derecho de acceso se puede limitar cuando pueda generar
un perjuicio a otros derechos o intereses allá previstos (seguridad nacional,
defensa, relaciones exteriores, seguridad pública, etc.). Por otro lado, el art. 15
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 73 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

prevé los límites derivados del derecho a la protección de datos de carácter

personal, que tiene el carácter de derecho fundamental, puesto que si bien
no está recogido expresamente como tal en el articulado de la Constitución
Española, el Tribunal Constitucional ha declarado que se infiere del artículo
18.4 de la Constitución Española, y está regulado hoy en el Reglamento (UE)
2016/679 (RGPD) y en la Ley orgánica 3/2018, de protección de datos perso-
nales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD): Pues bien, según dis-
pone el art. 15.1 de la Ley 19/2013, el derecho a la protección de datos perso-
nales prevalecerá a todos los efectos cuando la información pública a la que se
pretende acceder contiene datos personales especialmente protegidos relativos
a terceras personas. Se entienden como tales ―hoy denominados de catego-
rías especiales― los vinculados tradicionalmente al concepto de la intimidad
(ideología, religión, salud, vida sexual, etc.). En el caso de datos personales que
no tengan este carácter especialmente sensible, el art. 15.3 dispone que habrá
que efectuar una ponderación suficientemente razonada del interés público
en la divulgación de la información y los derechos de las personas de quienes
constan los datos en la información solicitada, y a tal efecto relaciona unos
criterios de ponderación a tener en cuenta.

La Ley 19/2013 regula el procedimiento a seguir para las solicitudes de acceso

a la información pública, y fija a todos los efectos el plazo máximo de un mes
para la notificación de la resolución correspondiente. En caso de no recibir
respuesta en este plazo se puede entender desestimada la solicitud, y tanto pa-
ra este supuesto como para el caso de recibir la resolución expresa desestima-
toria –en todo o en parte– se prevé un mecanismo de impugnación específico
y sustitutivo de los recursos administrativos ordinarios, que consiste en una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Sin
embargo, la propia Ley 19/2013 prevé que las comunidades autónomas pue-
dan crear órganos independientes equivalentes para la resolución de las recla-
maciones en esta materia. Esto es lo que ha hecho la Ley catalana 19/2014,
en la que se atribuye tal facultad a la Comisión de Garantía del Derecho de
Acceso a la Información Pública (GAIP).

4.3.4. Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las

autoridades y funcionarios

La letra e) del art. 13 de la LPAC recoge el derecho de los ciudadanos “a ser

tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos,
que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de
sus obligaciones”.

Este derecho está vinculado al régimen de responsabilidad disciplinaria apli-

cable a los empleados públicos, en el que se prevén diferentes tipos de falta
administrativa, que puede ser muy grave, grave o leve, en función de la grave-
dad de la vulneración de este derecho a ser tratado con respeto y deferencia.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 74 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

4.3.5. Derecho a exigir las responsabilidades de las

administraciones públicas

El art. 13.f de la LPAC atribuye a los ciudadanos es el derecho “a exigir las

responsabilidades de las administraciones públicas y autoridades, cuando así
corresponda legalmente”.

Este precepto está directamente relacionado con varios supuestos en los que
se da lugar a la responsabilidad administrativa, ya sea de la Administración
pública, como de les autoridades o personal a su servicio. En el primer caso,
se refiere al régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración
pública, que parte del derecho de todas las personas a ser indemnizadas por
las lesiones que sufran en sus bienes y derechos a consecuencia del funciona-
miento de los servicios públicos, derecho reconocido en el artículo 106.2 de
la Constitución Española, y desarrollado en los art. 32 y siguientes de la Ley
40/2015.

Por otro lado, también se refiere a la exigencia de responsabilidad de las auto-

ridades y el personal al servicio de la Administración. Es necesario dar cuenta
en este punto de que el art. 13.f de la LPAC se refiere únicamente a las autori-
dades, pero el art. 36 de la Ley 40/2015 se refiere a la responsabilidad “de las
autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas”. En este
sentido, existen distintos preceptos de la LPAC y la Ley 40/2015 en los que
se ha previsto tal responsabilidad, como es el caso de no abstenerse cuando
concurre una causa para ello (artículo 23.5 de la Ley 40/2015), o el incumpli-
miento de los plazos de tramitación de los procedimientos (artículo 21.6 de
la LPAC).

4.3.6. Derecho a la protección de datos de carácter personal

La LPAC ha añadido en el catálogo de derechos de los ciudadanos una men-

ción expresa al derecho a la protección de datos de carácter personal, concre-
tamente, con el redactado siguiente: “A la protección de datos de carácter per-
sonal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren
en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las administraciones públicas”.

Cabe decir que este derecho no estaba expresamente recogido en el catálogo

precedente del artículo 35 de la LRJPA, pero no se trata de un derecho innova-
do por la LPAC, ya que es un derecho fundamental, que encuentra su encaje
en el art. 18.4 de la Constitución española, según ha declarado reiteradamente
el Tribunal Constitucional en varias Sentencias, por todas la 292/2000, de 30
de noviembre. Este es un derecho fundamental del que son titulares todas las
personas físicas –no jurídicas– y que entra en juego ante cualquier recogida y
tratamiento de datos personales efectuada tanto por el sector público como
por el sector privado. Debemos acudir en este punto a la definición del con-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 75 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

cepto dato personal: “cualquier información relativa a una persona identifica-

da o identificable”. Com ya se ha visto anteriormente, el contenido de este
derecho fundamental está regulado hoy en el RGPD y la LOPDGDD.

4.4. Los plazos administrativos

Los plazos y términos administrativos están regulados en los artículos del 29

al 33 de la LPAC, y se trata de un aspecto que tiene una importancia capital
en el desarrollo y la resolución del procedimiento. Estos preceptos se refieren
al principio general de obligación de cumplir los plazos y términos, al sistema
para hacer el cómputo, a la ampliación y la reducción. El factor tiempo es
un elemento trascendental en los procedimientos administrativos y opera de
manera decisiva en la eficacia de las actuaciones del ciudadano, y en la de la
sucesión de actos que integran un procedimiento.

Lo primero que hemos de hacer es distinguir entre los conceptos de plazo y

término.

Ejemplos de término y
a)�Término es el momento temporal concreto en el que como máximo plazo
se puede hacer una actuación integrada en un procedimiento adminis-
Un término es, por ejemplo,
trativo. hasta las 14.00 horas del día
31/12/2012. Y podemos ha-
blar, por ejemplo, de un plazo
b)�Plazo es el espacio de tiempo del que se dispone para hacer una ac- de un mes, o de diez días.
tuación.

El artículo 29 de la LPAC fija como punto de partida la obligación de respetar

los términos y plazos, y dispone que los que establece esta ley u otras leyes
obligan a las autoridades y al personal en el servicio de las administraciones
competentes para tramitar los asuntos, y también a los interesados en estos
asuntos. La LPAC prevé determinadas consecuencias al incumplimiento de los
plazos, como, por ejemplo, la responsabilidad disciplinaria si no se resuelve
expresamente en plazo (art. 21.6). Por otro lado, el tiempo marca la duración
del iter o camino procedimental, y si se consume el plazo sin notificar la resolu-
ción del procedimiento, se pueden producir determinadas consecuencias que
ya hemos visto, como es el caso de la caducidad o el silencio administrativo.

Finalmente, hay que mencionar aquí también el artículo 48.3 de la LPAC, cuya
redacción dispone que la realización de actuaciones administrativas fuera del
plazo establecido solo implica la anulabilidad si así lo impone la naturaleza
del término o plazo, como es el caso de la prescripción o la caducidad. Por
lo tanto, aunque el artículo 29 impone la obligación de respetar los plazos, la
consecuencia normal del hecho de que la Administración los incumpla es una
simple irregularidad no invalidante, sin perjuicio de los efectos derivados del
silencio o de la posible exigencia de responsabilidad a los empleados públicos
y autoridades correspondientes. En cambio, si es el particular quien incumple
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 76 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

los términos o plazos, como regla general las consecuencias tienen más alcan-
ce, y en muchas ocasiones supone la firmeza e inimpugnabilidad del acto, o
la pérdida del derecho al trámite o acción correspondiente.

4.4.1. El cómputo de los plazos

Uno de los principios que rige en el procedimiento administrativo es el de

antiformalismo, pero la aplicación de este principio en ningún caso evita las
consecuencias fatales que puede llegar a tener el incumplimiento de un plazo,
aunque solo sea por un día. A modo de ejemplo, la presentación de un recurso
administrativo un día más tarde de aquel en el que acababa el plazo, conlleva
inevitablemente la inadmisión de este recurso (art. 116.d LPAC), incluso en
aquellos casos en los que habría sido viable. Por ello hay que prestar mucha
atención a las reglas sobre el cómputo de los plazos, dados los efectos perjudi-
ciales que puede tener una simple equivocación de un día.

Plazos señalados por horas

La LRJPA no regulaba el cómputo de los plazos por horas, aunque existía, ya

durante su vigencia, algún procedimiento en el que la normativa reguladora
fija plazos por horas, debido a la concurrencia de unas causas especiales de
urgencia que lo justifica. La LPAC sí ha incorporado ya en el art. 30 este su-
puesto, y en su primer apartado dispone que si los plazos se señalan por horas,
se entiende que éstas son hábiles, sin perjuicio que por Ley o en el Derecho de
la Unión Europea se disponga otro cómputo. Y añade el mismo precepto que
son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. Así pues,
lo que determina el carácter hábil de una hora es el hecho de formar parte de
un día hábil, de manera que hay que estar con lo que dispone al respecto el
art. 30.2, que se analitzará a continuación. Prevé también el art. 30.1 que el
cómputo debe hacerse de hora a hora y de minuto a minuto desde la hora y
el minuto en el que tenga lugar la notificación o publicación del acto del que
se trate, y no pueden tener una duración superior a veinticuatro horas, puesto
que en tal caso el plazo debería expresarse por días.

Ejemplo de plazo por horas

A modo de ejemplo, si contra el acto de inadmisión de asilo político notificado a las 15.00
horas se puede presentar una petición de reexamen en el plazo de 24 horas, este plazo
se inicia en el instante en el que se produce la notificación (15.00 horas) y finaliza a las
15.00 horas del día siguiente, siempre que sea un día hábil.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 77 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Plazos señalados por días

El artículo 30.2 de la LPAC dispone que, siempre que por ley o en el

derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los
plazos se señalen por días, se entiende que son hábiles, y se excluyen
del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cabe destacar aquí
la novedad que ha supuesto –respecto de la regulación prevista en la
LRJPA– la previsión del carácter festivo de los sábados, de manera que se
ha equiparado a la regulación del proceso contencioso-administrativo,
es decir en sede judicial.

El artículo 30.2 de la LPAC añade que si los plazos se señalan por días natura-
les porque así lo declara una Ley o el Derecho de la Unión Europea, se debe
hacer constar esta circunstancia en las notificaciones correspondientes. Esta
obligación de advertir al interesado obedece al hecho de que la regla general
es que los plazos por días sean hábiles.

En cuanto al dies a quo o fecha de inicio del cómputo, el artículo 30.3 de la

LPAC dispone que los plazos por días se computan a partir del día siguiente del
de la notificación o publicación del acto, o desde el siguiente a aquel en que
se produce la estimación o desetimación por silencio administrativo. Es decir,
que aquí opera la regla tradicional de dies a quo non computator in termino, tal
como se declara en la Sentencia de 24 de junio del 2011 del Tribunal Supremo,
sección 4.ª, recurso 2899/2007. De acuerdo con esto, en una notificación que
os practican un lunes día 1 de un mes cualquiera y con la cual os otorgan un
plazo de cinco días para hacer un trámite, el plazo empieza el día siguiente,
martes, día 2, y se acaba el lunes dia 8 si en medio no hay ningún día festivo
más, aparte del sábado y el domingo.

Plazos señalados por meses o años

Igual que hace el artículo 30.3 de la LPAC para el inicio de cómputo en plazos
por días, el artículo 30.4 dispone que los plazos por meses o años se computan
a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publica-
ción del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca
la estimación o desestimación por silencio administrativo. El problema que se
daba en el cómputo de los plazos por meses o años durante la vigencia de la
LRJPA es que regulaba el día de inicio del cómputo, como se acaba de exponer,
pero no solucionaba la manera en la que se computaba, hecho que generaba
mucha conflictividad por lo que respecta a la determinación del día final.

Ejemplo de plazo por meses

Si ante una notificación practicada el 15/02 disponéis de un plazo de un mes para inter-
poner un recurso de alzada, este plazo empieza el día siguiente, es decir, el 16/02, pero
¿cuándo finaliza?

Después de una cierta conflictivitat jurisprudencial, ya en el tramo final de vigencia de

la LRJPA, la jurisprudencia era pacífica, y mantenía que aunque el cómputo de un mes se
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 78 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

inicia el 16/02, el día final del cómputo de un mes es el 15/03, es decir, el día correspon-
diente al ordinal que coincide con el de la fecha de notificación.

En definitiva, el resultado es el de la regla conocida como “de fecha a fecha”. Ciertamente,

resulta inadmisible la tesis contraria, es decir, sostener que, notificado el acto el 15/02,
se inicia el cómputo el 16/02 y termina el 16/03. Esta situación supondría que dentro
del plazo de un mes tendríamos incluidos dos días con el mismo ordinal y de meses
diferentes (16/02 y 16/03), circunstancia que evidencia que, si se admitía esta opción, en
realidad el plazo sería de un mes y un día. Una muestra del criterio que hemos expuesto
lo tenemos en la Sentencia de 19 de mayo del 2010 del Tribunal Supremo, sección 2.ª,
recurso 297/2005.

La LPAC ha incorporado expresamente la regulación de la fecha final del plazo

per meses o años, y lo ha hecho asumiendo el criterio jurisprudencial que aca-
ba de exponerse. Así pues, el art. 30.4 precisa que el plazo concluye el mismo
día en que se produjo la notificación, la publicación o el silencio administra-
tivo en el mes o el año de vencimiento.

Y el mismo art. 30.4 de la LPAC, en su inciso final añade que si en el mes de

vencimiento no hay un día equivalente a aquel en el que empieza el cómputo,
se entiende que el plazo expira el último día del mes. Esta previsión intenta
poner solución a unos casos muy concretos, aquellos en los que el mes en el
que termina el plazo es más corto que aquel en el que se ha producido la noti-
ficación. Pero cabe atender al hecho de que lo hace con una redacción impre-
cisa, ya que cuando se refiere al día equivalente –ya en el mes de vencimiento–
a “aquel en que comienza el cómputo”, invitaría a buscar, como día final del
cómputo, un día que en puridad cae ya fuera del plazo.

Por ejemplo, el plazo de un mes ante una notificación practicada el 30/07 empieza a
correr el 31/07, y si vamos a buscar el día equivalente a aquel en que empieza el cómputo,
pero ya en el mes de agosto, nos iríamos al 31/08, y al ser este un día que existe, parecería
que este día estaría incluido en el plazo, cuando no es así porque el último día sería
el 30/08 (el equivalente al día de notificación). En realidad, el inciso mencionado está
pensado para los casos en que el mes de vencimiento es más corto que el mes en que se
ha producido la notificación, publicación o silencio. Este sería el caso de una notificación
practicada el 30/01, en que el plazo de un mes empezaría el 31/01 e iríamos a buscar el
30/02 como día final, pero como esta fecha no existe, el plazo expira el último día de este
mes, es decir el 28/02 o 29/02, según corresponda.

Reglas comunes para los plazos señalados por días, meses y años

El artículo 29.5 de la LPAC dispone que si el último día del plazo es inhábil,
se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Así, si el último día del
plazo coincide con un sábado o domingo, se prorroga hasta el lunes, y si este
lunes también es festivo, el martes.

Precisamente estas circunstancias temporales concurrieron en el 2005, cuando el 14/08,

día en el que acababa un plazo para presentar un recurso de alzada, era un domingo, y
el lunes, 15/08, era festivo, y dieron lugar al hecho de que el Tribunal Supremo revocara
la decisión de inadmisión de un recurso (Sentencia de 16 de junio del 2008, sección 5.ª,
recurso 1093/2007).

(13)
El artículo 30.6 de la LPAC dispone que cuando un día es hábil en el municipio Sentencia de 15 de marzo del
2011 del Tribunal Superior de Jus-
o la comunidad autónoma en la que reside el interesado, e inhábil en la sede
ticia del País Vasco, sección 2.ª, re-
del órgano administrativo, o a la inversa, se considera inhábil en todo caso. curso 254/2009.

Esta regla, sin embargo, no es de aplicación en los registros electrónicos, según

dispone expresamente el art. 31.3 de la LPAC. Volviendo a la previsión del art.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 79 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

30.6 de la LPAC, la jurisprudencia13 ha precisado que el concepto residencia Oficinas abiertas al

público
del interesado, a efecto de considerar que en aquel municipio un día es festivo,
se refiere a la consideración de residencia “legal y habitual”, de modo que El artículo 30.8 de la LPAC dis-
pone que la declaración de
no es de aplicación en caso de festividad en el municipio donde la persona un día como hábil o inhábil
interesada está de vacaciones, o de manera temporal. a efectos de cómputo de pla-
zo no determina por sí mismo
el funcionamiento de los cen-
tros de trabajo de las adminis-
El artículo 30.7 de la LPAC dispone que la Administración General del Esta- traciones, la organización del
do y las de las comunidades autónomas, con sujeción al calendario laboral, tiempo de trabajo o el régimen
de jornada y horarios de es-
deben fijar en su ámbito respectivo, el calendario de días inhábiles a efectos tas Administraciones. Así pues,
por el hecho de que los vier-
del cómputo de plazos. Para el caso del calendario de las Comunidades Autó- nes sean hábiles al efecto del
cómputo de plazos, no signi-
nomas, el precepto impone que ha de comprender los días inhábiles de las fica que las oficinas de las Ad-
entidades locales correspondientes al ámbito de las mismas. Este calendario ministraciones estén abiertas al
público durante todo el día de
se ha de publicar antes del inicio de cada año, en el periódico oficial que co- viernes, mañana y tarde.
rresponda y en otros medios de difusión que garanticen un conocimiento ge-
neralizado de las mismas.

En relación con el calendario y los días festivos, se hace necesario advertir que,
en el cómputo de los plazos aplicables durante la tramitación de los procedi-
mientos administrativos, el mes de agosto tiene la consideración de hábil, a
diferencia de lo que sucedería en la tramitación del proceso contencioso-ad-
ministrativo en sede judicial, en que a todos los efectos es inhábil (art. 128.2
LJCA). Una muestra del carácter hábil del mes de agosto en el cómputo de
los plazos administrativos la tenemos en la Sentencia de 24 de noviembre del
2009 del Tribunal Supremo, sección 8.ª, recurso 241/2007, por la cual se cali-
ficaba de inadmisible, por el hecho de ser extemporáneo, un recurso de alza-
da presentado el 8 de septiembre contra una notificación del 1 de agosto, en
materia disciplinaria de jueces y magistrados.

En la misma línea impuesta por el art. 30.7 de obligar a publicar el calendario

de días inhábiles a los efectos de cómputos de plazos, para garantizar un co-
nocimiento generalizado de los mismos, el art. 31 de la LPAC obliga también a
publicar los días y el horario de apertura de las oficinas que presten asistencia
para la presentación electrónica de documentos.

Ampliación de plazos

El artículo 32.1 de la LPAC dispone que la Administración puede con-

ceder, de oficio o a petición del interesado, la ampliación de los plazos
establecidos que no excedan la mitad de estos, a excepción de que exis-
ta un precepto en contra, como es el caso del artículo 68.2 de la LPAC.
Se configura, pues, la ampliación de plazos como una facultad del ór-
gano competente, y se tiene que fundamentar en el hecho de que las
circunstancias aconsejan la ampliación, siempre que no se perjudiquen
derechos de terceros.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 80 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Como se ha dicho, la prórroga o ampliación no puede exceder la mitad del

plazo original que se debe ampliar. De manera que si el plazo inicial era de
diez días, solo se puede ampliar cinco días más como máximo. Junto a esta
limitación, el artículo 32.1 de la LPAC obliga a notificar el acuerdo de amplia-
ción a los interesados.

El art. 32.2 de la LPAC prevé una regla especial para el caso de procedimientos
tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como para
aquellos que se sustancien en el interior pero que exijan completar algun trá-
mite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de
España. Para este supuesto se prevé la aplicación en todo caso de la ampliación
de los plazos por el tiempo máximo permitido.

Para el caso en el que la ampliación la solicite el interesado, el artículo 49.3

dispone que tanto esta petición como la decisión de ampliar el plazo se ha de
producir antes del vencimiento del plazo del que se trate. Y es que es obvio que
no se puede ampliar aquello que ya ha vencido. Hay que señalar también aquí
que los acuerdos sobre ampliación de plazos no son susceptibles de recurso
(art. 32.3 in fine), puesto que se trata de actos trámite no cualificados, y en
todo caso tendrían que ser motivados porque lo impone de manera específica
el artículo 35.1.e de la LPAC.

El art. 32.4 de la LPAC determina que si una incidencia técnica ha imposibili-

tado el funcionamiento ordinario del sistema o la aplicación que corresponda,
ya hasta que no se solucione el problema, la Administración puede determinar
una ampliación de los plazos no vencidos, y ha de publicar en la sede elec-
trónica tanto la incidencia técnica acaecida como la ampliación concreta del
plazo no vencido. Hay que advertir aquí ante eventuales abusos de este privi-
legio, que recaería sobre la Administración la carga de probar la concurrencia
de las circunstancias mencionadas.

Por último, hay que advertir que no se debe confundir la ampliación de plazos
que vemos aquí del artículo 32 de la LPAC con la suspensión del plazo máximo
para resolver –y la consiguiente ampliación– prevista en los artículos 21.5 y
23 de la LPAC, referida solo al caso excepcional en el que el número elevado
de solicitudes o personas afectadas implica la imposibilidad de resolver en el
plazo máximo previsto al efecto.

Así pues, parecería que el art. 32 de la LPAC –que es el equivalente al art. 49

de la LRJPA– únicamente permitiría ampliar lo que se denomina “plazos-trá-
mite”, ya así lo han declarado varias sentencias (por todas, la Sentencia del
Tribunal Superior de Justícia de las Islas Canarias de 22/2/2013 –Recurso con-
tencioso 188/2011). Pero el caso es que también existe algun pronunciamien-
to que avalaba la aplicación del art. 49 de la LRJPA –y por tanto el art. 32 de
la LPAC– para ampliar el plazo máximo del procedimiento (Sentencia del Tri-
bunal Supremo de 22/2/2013).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 81 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Tramitación de urgencia

Igual que en el caso de la ampliación, la Administración también puede acor-

dar aquí, cuando lo aconsejen razones de interés público, sea de oficio o a pe-
tición de la persona interesada, la aplicación de la tramitación de urgencia en
el procedimiento (art. 33 de la LPAC). La consecuencia aquí es que los plazos
se reducen a la mitad, excepto aquellos relativos a la presentación de solicitu-
des o recursos. Igual que en la ampliación de plazos, aquí tampoco se puede
interponer recurso contra el acuerdo de tramitación de urgencia. Y también se
debe motivar este acuerdo por imposición del artículo 35.1.e de la LPAC.

El cómputo del plazo máximo de tramitación del procedimiento

Ya sabemos que todo procedimiento ha de tener un plazo máximo para no-

tificar la resolución expresa, el que disponga la norma que regula el procedi-
miento, sin que este plazo pueda superar el de seis meses, salvo que lo deter-
mine así una norma con rango de ley o lo prevea así el derecho de la Unión
Europea (art. 21.2 de la LPAC). Y si la norma reguladora del procedimiento no
ha previsto plazo máximo, este plazo debe ser el de tres meses, previsto con
carácter supletorio en el artículo 21.3 de la LPAC.

Ahora veremos cuándo empieza el cómputo del plazo máximo de tramitación

de los procedimientos (dies�a�quo), según dispone el artículo 21.3 de la LPAC,
que ha diferenciado según el tipo de procedimiento:

a)� Iniciados� de� oficio. Se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación.
Hay que subrayar, pues, que no se inicia el cómputo el día de la fecha de
notificación, ni el día siguiente de esta fecha, sino el mismo día del acuerdo
de inicio.

b)�Iniciados�a�solicitud�del�interesado. Se inicia el cómputo en la fecha en la

que la solicitud tiene entrada en el registro electrónico de la Administración
u organismo competente para su tramitación (en términos parecidos lo prevé
el artículo 41.7 de la LRJPCat). Y ¿cómo el ciudadano sabe la fecha en que
llega al registro electrónico mencionado si la presentó en soporte papel y no
electrónico, por ejemplo, en una oficina de Correos? Pues lo sabe porque en
el plazo de diez días a partir de su recepción, hay que comunicar al solicitante
la fecha de recepción de la solicitud por parte del órgano competente, además
del plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento y los efectos de
superar este plazo sin resolución expresa, porque el artículo 21.4 de la LPAC
así lo impone, como ya hemos visto.

Dentro de la fecha final del plazo máximo del procedimiento (dies�ad�quem)

no solamente se tiene que haber dictado la resolución, sino que se requiere que
se haya notificado (art. 21.2 de la LPAC). Ahora bien, la aplicación sin más de
esta previsión puede suponer que la persona interesada provoque la caducidad
del procedimiento o un silencio estimatorio mediante actuaciones tendentes
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 82 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

a evitar la práctica de la notificación dentro del plazo máximo. Con el fin de

evitar esta situación, se introdujo ya en la LRJPA (art. 58.4) la redacción hoy
prevista en el art. 40.4 de la LPAC, para que el intento de notificación debida-
mente acreditado sirva a efectos de entender que se ha respetado el plazo má-
ximo del procedimiento. En relación con el art. 58.4 de la LRJPA que precedió
al art. 40.4 de la LPAC, la Sentencia, de 17 de noviembre de 2003, del Tribunal
Supremo, sección 3.ª, recurso de casación en interés de Ley núm. 128/2002,
en relación con un procedimiento sancionador en materia de transportes te-
rrestres, fijó com doctrina legal que el entonces inciso del artículo 58.4 de la
LRJPA referente al intento de notificación devidamente acreditado se refería al
intento de notificación personal para qualquier procedimiento que cumpliera
las exigencias legales, pero que resultara infructuoso para cualquier circuns-
tancia y que quedara devidamente acreditado.

(14)
A partir de esta doctrina legal fijada en el 2003 por el Tribunal Supremo, se Sentencia de 7 de octubre del
2011 del Tribunal Supremo, sec-
podía entender que serviría cualquier intento de notificación acreditado, es
ción 5.ª, recurso 40/2010 dicta-
decir, que sería suficiente, para evitar los efectos de la consumación del plazo da en un procedimiento sancio-
nador, en materia de de costes; y
máximo del procedimiento, con el primero de los dos intentos de notificación Sentencia de 12 de septiembre del
2011 del Tribunal Superior de Jus-
preceptivos. Algunas sentencias14 exigen que se hayan producido los dos in- ticia de Cataluña, Sección 5.ª, re-
tentos de notificación personal preceptivos antes de la consumación del plazo curso 424/2009, dictada también
en un procedimiento sancionador,
máximo del procedimiento, criterio que favorece los intereses del ciudadano en materia de extranjería.
y perjudica los de la Administración.

Al respecto, no obstante, parece más razonable, a lo efectos comentados, en-

tender que se ha respetado el plazo máximo del procedimiento, que sirve el
primer intento de notificación. Cabe decir que así se prevé expresamente en
el art. 104.2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, y lo consideró así también
el Tribunal Supremo en su sentencia de 16/6/2014 (recuso 1457/2012).

El cómputo del plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento se

puede suspender en unos supuestos determinados, previstos a todos los efec-
tos en el artículo 22 de la LPAC. Hay que precisar que en estos casos no se
suspende el procedimiento, sino el cómputo del plazo máximo, y la jurispru-
dencia ha declarado que esta suspensión es automática cuando concurre al-
guno de los supuestos que se recogían en el art. 42.5 de la LRJPA, y que hoy se
incluyen de manera equivalente en el art. 22.1 de la LPAC, junto con alguno
más. Pero cabe decir que al lado de estos supuestos de suspensión potestativa,
el art. 22.2 de la LPAC ha añadido tres supuestos en los que la suspensión es
preceptiva. Primeramente, los supuestos en que la Administración puede acor-
dar la suspensión del plazo son estos:

a) Cuando se tiene que requerir a cualquier interesado para la mención de

deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio nece-
sarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo
concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la LPAC.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 83 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Como ya hemos dicho al tratar la fase inicial del procedimiento, la superación

del plazo concedido en el requerimiento sin subsanar el defecto de la solicitud
provoca que se tenga por desistido el solicitante.

b) Cuando se ha de obtener un pronunciamiento previo y preceptivo de un

órgano de de la Unión Europea, por el tiempo que transcurra entre la petición,
que se tiene que comunicar a los interesados, y la notificación del pronuncia-
miento a la Administración instructora, que también se les debe comunicar.

c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión

Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se
trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá comuni-
carse a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también deberá ser noti-
ficado. Este supuesto de suspención se refiere a un supuesto que vendría a ser
el equivalente al de la suspensión por la concurrencia de una cuestión preju-
dicial, pero el procedimiento que originaría dicha suspensión no sería judicial
sino administrativo. Ser refiere pues al supuesto en que se está pendiente del
pronunciamiento de un órgano de la Unión Europea, que podría determinar la
resolución del procedimiento interno en el que procede aplicar la suspensión.

(15)
d) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Sentencia de 18 de febrero del
2004 del Tribunal Supremo, sec-
Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que
ción 3.ª, recurso 152/2002, a pro-
se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser co- pósito de unos informes solicitados
a la Abogacía del Estado del Minis-
municado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de terio de Hacienda y a la Interven-
ser notificado. Cabe prestar especial atención al hecho de que para esta sus- ción General de la Administración
del Estado, previstos en el Regla-
pensión se exige únicamente que los informes sean “preceptivos”, de manera mento que regula el procedimien-
to de restitución o compensación
que no se exige adicionalmente que sean “determinantes”, com sucedía con
de bienes confiscados por el Esta-
el art. 42.5.c de la LRJPA. El concepto de informe preceptivo es claro, puesto do a personas jurídicas vinculadas
a partidos políticos.
que se refiere a los informes que obligatoriamente se han de solicitar porque
una norma así lo impone. En relación con este concepto de informe “determi-
nante” que ahora no se exige para la suspensión del plazo del procedimiento,
la jurisprudencia precisaba que acaecía en aquel informe que reviste una rele-
vancia particular, que permite al órgano resolver con rigor y certeza15.

Pero añade el art. 22.1.d que en este supuesto de petición de informes precep-
tivos, la suspensión no puede exceder en ningún caso los tres meses, y que en
caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, el procedimiento prosigue.
Pero aquí se plantea un problema, com es el de continuar la tramitación de un
procedimiento sin un informe que debe existir a la fuerza en el procedimiento,
por su carácter preceptivo. Así pues, para el caso de proseguir el procedimien-
to sin dicho informe se podría invocar la anulabilidad de la resolución final,
por el caso de haberse dictado sin tener en cuenta el informe mencionado;
o incluso se podría plantear la nulidad de pleno derecho, en base a la causa
del art. 47.1.e de la LPAC, puesto que la carencia de este informe preceptivo
en determinados casos podría comportar que se hubiera prescindido total y
absolutamente del procedimiento.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 84 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

e) Cuando se tienen que hacer pruebas técnicas o análisis contradictorios o

dirimentes propuestas por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al expediente.

f) Cuando se inician negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o

convenio en los términos previstos en el artículo 86 de la LPAC (terminación
convencional), desde la declaración formal sobre esto y hasta la conclusión sin
efecto, si acaece, de las negociaciones mencionadas, lo que habrá que notificar
a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia de ello, lo que
también habrá que notificar.

g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obten-

ción de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional,
desde el momento en que se solicita, lo que habrá que comunicarse a los in-
teresados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que
también deberá serles comunicado.

Como ya se ha avanzado, el art. 22.2 de la LPAC ha añadido unos supuestos

en los que la suspensión del cómputo del plazo máximo legal para resolver
un procedimiento y notificar la resolución no sería potestativa, sino que está
configurada de manera automática. Estos casos de suspensión obligatoria son
los siguientes:

a) Cuando una Administración pública requiera a otra para que anule o revi-
se un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la
primera deba dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que
se refiere el apartado 5 del artículo 39 de de la LPAC. Este precepto se refiere
al caso ya previsto en el art. 44 de la LJCA de litigios entre administraciones
públicas, para los que existe la posibilidad de un requerimiento potestativo, en
sustitución a los recursos administrativos con carácter previo al recurso con-
tencioso-administrativo. La suspensión del procedimiento se producirá desde
que se efectua el requerimiento mencionado hasta que se atienda o, en su ca-
so, se resuelva el recurso interpuesto. En todo caso, deberá ser comunicado a
los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento
o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-adminis-
trativo.

b) Cuando el organismo competente para resolver decida realizar alguna ac-

tuación complementaria de las previstas en el artículo 87 de la LPAC, a las que
ya nos hemos referido.

c) Cuando se promueva un incidente de recusación, desde que esta se plantee

hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado, en consonancia
con lo previsto en el art. 24 de la Ley 40/2015.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 85 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

A estos supuestos generales de suspensión hay que añadir algún otro que ha
previsto el ordenamiento para los procedimientos iniciados de oficio desfavo-
rables para el interesado, y de manera específica, la LRJPCat para los sancio-
nadores:

a) Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, se inte-

rrumpe el cómputo del plazo para notificar la resolución (art. 25.2 LPAC y 55.2
y 106.4.b LRJPCat).

b) Se suspende el cómputo del plazo máximo del procedimiento sancionador

si a la vez se tramita un proceso judicial penal por los mismos hechos, o por
otros hechos racionalmente imposibles de separar (art. 106.4.a LRJPCat). Este
sería un ejemplo de prejudicialidad penal que, a pesar de no estar previsto
expresament ni en la LPAC ni en la Ley 40/2015, deberá entenderse claramente
aplicable, por el carácter preferente de la jurisdicción penal.

4.5. Las notificaciones administrativas

Como punto de partida, debe recordarse aquí que el artículo 39.1 de la LPAC
establece que los actos de las administraciones sujetas al derecho administra-
tivo se presumen válidos, y producen efectos desde la fecha en la que se dic-
tan, salvo que se disponga otra cosa. Así, en aquello que aquí nos interesa,
rige el principio de eficacia de los actos, en el sentido de que despliegan los
efectos que tienen de manera inmediata, circunstancia que está vinculada a
la presunción de validez. Sin embargo, hay varios supuestos en los que se ex-
ceptúa este principio de eficacia inmediata, entre los cuales figura el caso en
el que se demora en hacer la notificación o publicación (art. 39.2 LPAC). Aun-
que esté previsto como excepción, esta demora en realidad no tiene mucho de
excepcional, puesto que prácticamente siempre hay algún interesado a quien
afecta el acto administrativo, y entonces siempre se exige la notificación a los
interesados (art. 40 LPAC). Y obviamente, los efectos del acto no se despliegan
mientras los interesados no conocen el contenido.

Lo primero que hemos de tener claro de la notificación es que no forma

parte del acto administrativo, sino que lo sigue, es un hecho posterior.
Por eso se dice que el acto tiene una vida jurídica independiente, sin
que se pueda decir lo mismo de la notificación. La notificación puede
afectar a la vinculación o sujeción del ciudadano al acto, hasta el punto
de tener importantes consecuencias, pero no afecta en ningún caso a la
existencia o validez del acto administrativo. Esto nos lleva a la afirma-
ción siguiente: la notificación no es requisito de validez del acto, sino
de eficacia.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 86 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Como hemos avanzado, el artículo 40.1 de la LPAC determina que se deben

notificar a las personas interesadas las resoluciones y los actos administrativos
que afecten a sus derechos o intereses, notificación que se debe efectuar según
los términos previstos en los artículos 41 y siguientes de la LPAC. Por lo tanto,
es obligado notificar a las personas interesadas cualquier acto administrativo,
sea resolutorio o de trámite, siempre que afecte a sus derechos o intereses legí-
timos. Esta notificación a la que se refiere la LPAC consiste en la comunicación
o puesta en conocimiento del acto administrativo a las personas interesadas.
La notificación tiene una función doble:

a) Constituye una condición para la eficacia de los actos administrativos.

Mientras no se notifica el acto, las personas interesadas no conocen su conte-
nido, de modo que no pueden estar obligadas a cumplirlo.

b) Actúa como presupuesto que permite empezar a computar los plazos de

impugnación del acto notificado. Por lo tanto, los plazos de los que disponen
las personas interesadas para impugnar este acto no empiezan a transcurrir
hasta que no se practica correctamente la notificación.

A continuación analizaremos separadamente los diferentes requisitos que tie-

nen que cumplir las notificaciones administrativas para que puedan producir
los efectos que en principio tienen vinculados (eficacia del acto notificado e
inicio del cómputo del plazo de recursos). Y ya podemos avanzar que en aque-
llos casos en los que no se cumplan los requisitos mencionados estamos ante
una notificación defectuosa. El tema de las notificaciones defectuosas ha sido
abordado en cantidad suficiente por la jurisprudencia, y en lo referente a esto,
resulta de utilidad acudir a la Sentencia de 2 de junio del 2011 del Tribunal
Supremo, sección 2.ª, recurso 4028/2009, relativa a unas sanciones impuestas
en materia tributaria, en la cual se hacen una serie de consideraciones genera-
les sobre las notificaciones administrativas. En relación con esto, el Tribunal
Supremo empieza recordando que la eficacia de las notificaciones está estre-
chamente vinculada a las circunstancias concretas del caso, lo cual no impide
que se puedan establecer una serie de parámetros que permitan abordar la efi-
cacia de las notificaciones con cierto grado de homogeneidad.

Como punto de partida, recordad que, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional,
los actos de notificación “cumplen una función relevante, puesto que, al dar noticia
de la resolución correspondiente, permiten al afectado adoptar las medidas que estime
más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos
procedentes” (STC 155/1989, de 5 de octubre), “y tiene la finalidad material de recordar
a sus destinatarios los actos y resoluciones a fin de que estos puedan adoptar la conducta
procesal que consideren conveniente en la defensa de sus derechos e intereses y, por
ello, constituyen un elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva sin
indefensión garantizada en el art. 24.1 CE” (STC 59/1998, de 16 de marzo).

No obstante, cabe señalar que desde la perspectiva de la posible lesión del de-
recho fundamental consagrado en el artículo 24.1 de la CE, en la Sentencia de
19 de enero del 2012 del Tribunal Supremo, sección 2.ª, recurso 4954/2009,
dictada en materia tributaria, se ha recordado que, conforme a reiterada doc-
trina del Tribunal Constitucional, únicamente produce la lesión mencionada
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 87 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

la denominada indefensión material y no la formal, es decir, cuando se impide

el cumplimiento de la finalidad de la notificación, tendente a comunicar la
resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los
recursos previstos en el ordenamiento, de modo que se cause un perjuicio real
y efectivo para los interesados afectados. El Tribunal Supremo añade que esto
implica, básicamente, que si a pesar de los vicios en la notificación se puede
afirmar que el interesado llegó a conocer el acto por cualquier medio, o que
si no lo hizo fue exclusivamente por su negligencia o mala fe, no se podrá
alegar ninguna lesión de las garantías constitucionales, dado el principio de
antiformalismo y el principio general de buena fe.

4.5.1. Requisitos subjetivos de la notificación

Respecto a los requisitos subjetivos de la notificación, podemos distinguir dos

sujetos:

• Sujeto�activo. En cuanto al sujeto activo, es decir el órgano administrativo

a quien corresponde notificar el acto, el art. 40.1 de la LPAC encomienda
la notificación al mismo órgano que dicta la resolución o acto a notificar,
sin precisar que deba hacerlo la persona titular de dicho órgano. En con-
secuencia, parece que la puesta en conocimiento o traslado del acto a la
persona interesada podría ejecutarse por parte de cualquier empleado pú-
blico adscrito al órgano autor del acto.

• Sujeto�pasivo. En cuanto al sujeto pasivo, es decir, la persona destinata-

ria de la notificación del acto, es en principio la persona interesada (40.1
LPAC). Ahora bien, la persona interesada puede designar a un represen-
tante, y en este caso se entiende practicada la notificación cuando la recibe
el representante (arts. 5 y 66 LPAC).

Cuando se trata de una solicitud con varios interesados, las notificaciones se Ved también
deben hacer al representante o persona interesada que se ha designado expre-
Los requisitos subjetivos de la
samente a tal efecto, y si no se ha hecho esta designación, a la persona que fi- solicitud los estudiamos en el
gura en primer término en la solicitud conjunta (art. 7 LPAC), tal como hemos subapartado 2.1.1 de este mó-
dulo.
avanzado al hablar de los requisitos subjetivos, al ver la persona interesada en
el procedimiento.

4.5.2. Requisitos objetivos de la notificación

El artículo 40.2 de la LPAC dispone que el contenido de la notificación debe

incluir:

a) El texto íntegro de la resolución. De modo que es incorrecto remitir única-

mente la parte dispositiva, es decir, aquello que figura en el resuelvo.

b) La indicación de si el acto pone fin o no a la vía administrativa.

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 88 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

c) La expresión de los recursos que sean procedentes en vía administrativa y

judicial.

d) El órgano ante el cual se han de presentar los recursos.

e) El plazo para interponer los recursos.

Estos cinco elementos que menciona el artículo 40.2 como de obligada inclu-
sión en la notificación los podemos clasificar en dos grupos. Por un lado, te-
nemos el previsto en la letra a, referido al texto íntegro de la resolución y, por
otro, los previstos en las letras de la b a la e, relativos todos a los recursos que
se deben interponer contra el acto notificado, información que globalmente
recibe el nombre de pie de recurso.

Si la notificación contiene el primero de los requisitos vistos, relativo al texto

íntegro de la resolución, pero no contiene alguno de los demás requisitos, es
decir, cualquiera de los relativos a la información sobre los recursos que se tie-
nen que interponer, nos encontramos ante una notificación defectuosa, con-
cepto abordado ampliamente por la jurisprudencia; aunque no está expresa-
mente previsto como tal en la LPAC, sí que se recogen en el artículo 40.3 los
efectos derivados de esta notificación defectuosa. Este precepto dispone que
en los supuestos en los que no se incluye en la notificación alguna de las in-
formaciones que conforman el pie de recurso, en principio esta notificación
no tiene efectos, sin perjuicio del efecto de considerar que se ha respetado el
plazo máximo de tramitación (art. 40.4 LPAC).

El artículo 40.3 de la LPAC se refiere, pues, al hecho de que la notificación

defectuosa impide en principio que el acto despliegue los efectos que tiene,
puesto que la Administración no tiene la certeza de que la persona interesada
se haya enterado de tales efectos. Sucede lo mismo, aunque no sea expresa-
mente recogido por la LPAC, en aquellos supuestos en los que la Administra-
ción no dispone del acuse de recibo o documento que acredite la notificación
a la persona interesada, o cuando en este documento falta alguna de las in-
formaciones requeridas, como, por ejemplo, la identidad de quién recibió la
notificación, caso que veremos más adelante.

En los supuestos vistos de notificación defectuosa, el mismo destinatario de

la notificación puede subsanar este defecto en dos casos en los que la LPAC
presume que, por la actuación que ha llevado a cabo el interesado, se pone de
manifiesto que ha tenido conocimiento de la notificación. Los dos supuestos
en los que el artículo 40.3 de la LPAC ha previsto la subsanación por parte del
interesado mismo y que nos interesa remarcar son:

a) Cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento

del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o
resolución. Así pues, a pesar de no tener la certeza de que el interesado ha
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 89 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

recibido la notificación, se presume esta circunstancia por el hecho de que este

interesado lleva a cabo algunas actuaciones, de las cuales se puede deducir que
en efecto conoce la notificación.

Por ejemplo, si se notifica al interesado la imposición de una sanción en materia de tráfico

que implica una multa económica y la retirada del carné de conducir, y, sin tener cons-
tancia formal de la notificación, el interesado hace el ingreso de la multa de la manera
indicada y pone a disposición de la Jefatura provincial de tráfico el carné de conducir. De
esto se puede deducir totalmente que conocía el contenido y alcance de la notificación.

(16)
b) Cuando interpone cualquier recurso que sea procedente. Aquí también es Sentencia de 27 de enero del
2010 del Tribunal Supremo, sec-
lógico deducir que si la persona interpone el recurso que era procedente con-
ción 5.ª, recurso 316/2009, y tam-
tra un acto administrativo es porque conocía el contenido y los medios de bién Sentencia del Tribunal Supre-
mo de 19 de enero del 2012, re-
16
impugnación que tenía al alcance . Pero hay que subrayar que el artículo 40.3 curso 3792/2008.
de la LPAC no se refiere a la interposición de “cualquier recurso”, sino a “cual-
quier recurso que sea procedente”.

Continuando con el mismo ejemplo de la sanción de tráfico notificada defectuosamente,

si contra esta sanción era procedente el recurso de alzada, la subsanación del defecto por
la interposición de un recurso solo se producirá con la presentación del recurso de alzada,
porque es el recurso procedente, pero no si se interponía un recurso contencioso ante
un órgano jurisdiccional.

Ligado con esto, es decir, con los elementos que tienen que figurar obligatoria-
mente en toda notificación y las consecuencias que se derivan en caso de in-
cumplirse estos requisitos y por lo tanto de encontrarnos con una notificación
defectuosa, se ha de tener en cuenta lo que dice el artículo 40.4 de la LPAC.

Artículo 40.4 de la LPAC

Ved también
“(...) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo
máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que conten- El precepto del artículo 40.4
ga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación de la LPAC lo hemos visto al
abordar el plazo máximo de
debidamente acreditado.”
los procedimientos en el apar-
tado 4.4.1.
El significado de este precepto es que, a pesar de estar ante una notificación
defectuosa y por lo tanto ineficaz porque no despliega los efectos que en prin-
cipio tiene asociados toda notificación que se practica correctamente, si la no-
tificación defectuosa se ha practicado antes de transcurrir el plazo máximo
previsto para el procedimiento, esta notificación defectuosa o intento de no-
tificación debidamente acreditado sirven, únicamente, a efectos de entender
completa la obligación de notificar la resolución dentro de este plazo máximo.
La misma solución se prevé para el caso de las notificaciones electrónicas, en
el art. 43.3 de la LPAC.

En el 5.º y último apartado del art. 40 de la LPAC se ha añadido una previsión

tendente a proteger el derecho a la protección de datos personales de los in-
teresados, en aquellos casos en que se ha dictado un acto administrativo o re-
solución de forma acumulada, conforme al art. 57 de la LPAC, y que por tanto
procede notificar a más de un interesado. El precepto pretende dar respuesta
a una práctica seguida con una cierta frecuencia, que no se ajustaría a la legis-
lación de protección de datos personales. En particular, este sería el caso de
la interposición de varios recursos por parte de una pluralidad de interesados
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 90 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

en un procedimiento selectivo, en los que se podrían acumular de conformi-

dad con el art. 57 de la LPAC y dictar una sola resolución, pero la notificación
efectuada a cada uno de los interesados debería contener únicamente los datos
personales del interesado a quien se le notifica, y no al resto.

4.5.3. Requisitos de la actividad de la notificación

En cuanto a los requisitos de la actividad de la notificación, hay que distinguir

el medio o forma, el lugar y el plazo.

Medio o forma de notificación

El art. 41 está dedicado a las condiciones generales para la práctica de las no-
tificaciones, y a continuación los artículos 42 y 43 contienen las previsiones
específicas para las notificaciones en papel y por medios electrónicos, respec-
tivamente.

El art. 41.1 de la LPAC dispone en primer término que las notificaciones se

practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando
el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía, según lo previsto en el
art. 14 de la LPAC. Sin embargo, el art. 41.1 permite notificar por medios no
electrónicos en determinados supuestos:

a) notificación efectuada en ocasión de comparecencia espontánea del intere-

sado; o

b) cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte ne-

cesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público.

Con independencia del medio, el art. 41.1 de la LPAC reconoce validez a las
notificaciones siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a
disposición, de la recepción o acceso por parte del destinatario, de sus fechas
y hora, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y del
destinatario. Y añade que la acreditación de la notificación efectuada se incor-
pora al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas

pueden comunicar en cualquier momento a la Administración el medio que
utilitzarán para las notificaciones sucesives (electrónico o papel). Por contra,
en conexión con el art. 14 de la LPAC, en el art. 41.1 también se prevé la po-
sibilidad de establecer la obligación de practicar electrónicamente las notifi-
caciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de per-
sonas físicas.

El art. 41.2 de la LPAC prevé dos supuestos en los que las notificaciones no se
pueden efectuar por medios electrónicos:
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 91 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

a) cuando el acto vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de

conversión en formato electrónico; y

b) cuando la notificación contenga medios de pago a favor de los obligados,

tales como cheques.

En la línea de la regulación precedente y de la doctrina jurisprudencial, el art.

41.3 de la LPAC reitera que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por
aquel, salvo que esté obligado a recibirla por medios electrónicos. En caso de
que no se pudiera efectuar según lo indicado en la solicitud, la notificación se
practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin.

Por lo que respecta a los procedimientos iniciados de oficio, el art. 41.4 de la

LPAC determina que a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones
Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto
Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos
por entes locales. Así pues, la notificación en el domicilio mencionado servi-
ría en principio únicamente para la notificación del acuerdo de iniciación del
procedimiento, mientras que en los actos sucesivos habría que estar en el me-
dio o domicilio indicado por el interesado.

El art. 41.6 de la LPAC dispone con carácter general, tanto para las notificacio-
nes en papel como para las electrónicas, que las Administraciones enviarán un
aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del in-
teresado que este haya comunicado, informándole de la puesta a disposición
de una notificación en la sede electrónica de la Administración u organismo
correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. Pero añade el
precepto de que la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notifica-
ción sea considerada plenamente válida.

Para cerrar el precepto relativo a las condiciones generales de las notificacio-

nes, el art. 41.7 de la LPAC se refiere al supuesto de la doble notificación de
un mismo acto, que se había planteado a menudo y había dado lugar a pro-
nunciamientos judiciales distintos. El precepto mencionado dispone que si se
notifica el acto por varias vías, debe tomarse como fecha de notificación la
de aquella que se haya producido en primer lugar. Así pues, hay que prestar
atención a esta primera fecha de notificación, ya que será la que provocará
el inicio del cómputo de los plazos para la interposición de recursos (el día
siguiente) u otras actuaciones previstas en la notificación.

Notificaciones en papel

Lo primero que dispone el art. 42.1 de la LPAC sobre estas notificaciones prac-
ticadas en formato papel, es que igualmente deberán ser puestas a disposición
del interesado en la sede electrónica de la Administración para que pueda ac-
ceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Y en relación con esto,
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 92 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

el art. 42.3 de la LPAC dispone que si el interesado accede al contenido por

vía electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se
puedan realizar a través de medios electrónicos.

El art. 42.2 de la LPAC se refiere al supuesto habitual de notificación practicada

al domicilio del interesado, para lo que prevé que, de no hallarse presente este
en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma
cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y
haga constar su identidad. La LPAC ha recogido aquí un criterio jurispruden-
cial (por todas, la Sentencia de 27 de abril de 1994 del Tribunal Superior de
Justícia de Murcia, recurso 285/1992), que resolvía la situación anterior de la
LRJPA, en la que se había previsto que “cualquier persona” que se encontrara
en el domicilio podía hacerse cargo de ello, sin fijar condición alguna sobre la
capacidad de obrar de dicha persona. Esta jurisprudencia también ha reiterado
que la persona que se haga cargo no puede estar incapacitada.

Cabe decir que las previsiones ahora recogidas en este precepto siempre han
tenido gran importancia, no solo por el volumen ingente de notificaciones
que han venido practicando las Administraciones en papel, sino porque la
inmensa mayoría de ellas se intentan practicar en el domicilio particular del
interesado, en unas horas en las que este no se halla en el domicilio. Por ello
es necesario añadir aquí alguna consideración más sobre la persona que puede
hacerse cargo de la notificación en el domicilio del interesado.

(17)
a) De la exigencia de que sea una persona que se halle “en el domicilio” se Sentencia de 12 de mayo de
2011 del Tribunal Supremo, sec-
deduce que únicamente puede hacerse cargo de ello alguien que se encuentre
ción 2.ª, recurso 142/2008.
en el interior de dicho domicilio y no, por ejemplo, el portero o conserge de
la finca. En referencia a esto, después de algunos pronunciamientos contra-
dictorios, finalmente la jurisprudencia17 ha admitido que en principio pueda
otorgarse validez a esta notificación recibida por el portero o conserge, y esta
misma doctrina sirve también para los vigilantes de seguridad. Además, hay
que añadir que así se ha previsto expresamente en el artículo 111 de la Ley
58/2003, general tributaria, en el que se han incluido a estos trabajadores entre
las personas legitimadas para recibir notificaciones.

(18)
b) Como se ha dicho anteriormente, el art. 42.2 de la LPAC –de la misma ma- Sentencia de 2 de junio de
2011 del Tribunal Supremo, sec-
nera que lo hacía la LRJPA– exige que la persona receptora distinta del intere-
ción 2.ª, recurso 4028/2009.
sado haga constar su identidad, sin más. Pero además de la identidad de esta
persona que recibe la notificación, que debe identificarse mediante el nombre
y apellidos, el NIF y la firma, la jurisprudencia exige que se haga constar la
relación existente entre esta persona que se identifica y el destinatario de la
notificación, sea un trabajador, un familiar, o cualquier otro tipo de vínculo o
relación que justifique su presencia en el domicilio del interesado. Sin embar-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 93 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

go, en caso de recepción por parte de un trabajador, no es necesaria su identi-

ficación, sino que se considera suficiente hacer constar el tampón o sello de
la empresa destinataria de la notificación18.

Añade el art. 42.2 de la LPAC que, si nadie se hiciera cargo de la notificación,

sea porque no hay nadie en el domicilio o porque quien se halla en el domi-
cilio no cumple los requisitos establecidos al efecto, el precepto dispone que
se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora
en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en
una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Así pues, en caso de prac-
ticarse la notificación por correo certificado y acuse de recibo, que es el siste-
ma habitual de las Administraciones, el trabajador de Correos o de la empresa
encargada, o el empleado público a quien se haya encomendado practicar la
notificación, deberá hacer constar en el acuse de recibo las circunstancias re-
lativas al primer intento, es decir el día, la hora y la ausencia o imposibilidad
de entregarlo a alguien que pudiera hacerse cargo de ello. Y únicamente en el
supuesto –y no en otros, como, por ejemplo, el de dirección incorrecta o de
ser desconocido el destinatario– deberá realizarse un segundo intento y volver
a anotar todas las circunstancias del segundo intento si no hubiera podido
entregarse la notificación.

En relación con la exigencia de realizar el segundo intento “en una hora dife-
rente”, que ya estava prevista en l’art. 59.2 de la LRJPA, se plantearon muchas
dudas acerca de su interpretación. Finalmente, en la Sentencia, de 28 de oc-
tubre de 2004, el Tribunal Supremo (sección 5.ª, recurso 70/2003) fijó como
doctrina legal que el concepto de una hora diferente se refería a la existencia
de sesenta minutos de diferencia entre el primer intento y el segundo. La LPAC
ha ido aún más allá de esta doctrina jurisprudencial, con el fin de apurar al
máximo las posibilidades de que pueda practicarse la notificación personal.
Así, precisa que si el primer intento se ha efectuado antes de las quince horas,
el segundo intento deberá efectuarse después de las quince horas y viceversa,
y que es necesario dejar en todo caso como mínimo un margen de diferencia
de tres horas entre los dos intentos.

Para el caso de que el segundo intento resulte infructuoso, así como para el
caso en que los interesados sean desconocidos, o se ignore el lugar de la noti-
ficación, se acudirá a lo previsto en el art. 44 de la LPAC, en el que se dispone
que para estos supuestos de notificación infructuosa, la notificación se hará
por medio de un anuncio publicado en el BOE, en el que la identificación de
las personas físicas se tendrá que ajustar a lo previsto en la disposición adi-
cional 7.ª de la LOPDGDD. Previamente a dicha publicación y con carácter
facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín
oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos
del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sec-
ción Consular de la Embajada correspondiente. La mención al Consulado o
Embajada correspondiente debe entenderse referida al caso de que el último
domicilio conocido de la persona interesada radique en un país extranjero, y
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 94 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

en el sentido que se refiera al tablón de anuncios del Consulado o Embajada

de España en el país extranjero en el que está domiciliado el interesado. Cabe
advertir que las Administraciones puede establecer otras formas de notifica-
ción complementarias. Pero cabe destacar que la única publicación preceptiva
para considerarse practicacda la notificación es la del BOE.

(19)
Cabe señalar que dicha notificación por edictos es una solución prevista con STC 32/2008, de 25 de febrero,
y 128/2008, de 27 de octubre.
carácter residual, para el caso de que no haya sido posible notificar personal-
mente al interesado el acto administrativo. Así lo ha declarado el máximo in-
térprete de la CE, y ha subrayado el carácter “residual”, “subsidiario”, “suple-
torio” y “excepcional”, o de “último remedio” de la misma (STC 65/1999, de
26 d’abril). En esta misma sentencia, el Tribunal Constitucional ha señalado
que únicamente podrá acudirse a la notificación por edictos “cuando se tenga
la convicción de la inutilidad de cualquier otra modalidad de citación”. El Tri-
19
bunal Constitucional añade que, en el caso de notificaciones de sanciones
administrativas, existe un deber especial de diligencia de la Administración de
intentar la notificación en el domicilio de otros registros públicos.

Respecto al contenido de la notificación por edictos, el anuncio ha de reunir

los mismos requisitos que la notificación personal, aunque puede realizarse
una indicación sumaria del contenido del acto si la publicación íntegra en el
periódico o boletín oficial pudiera lesionar derechos o intereses legítimos, se-
gún lo previsto en el artículo 46 de la LPAC. En este caso, al tener conocimien-
to de la indicación sumaria, el interesado puede dirigirse a la Administración
y conocer el contenido íntegro del acto.

Notificaciones a través de medios electrónicos

Como se ha dicho anteriormente, la LPAC aposta claramente por este sistema

de notificación, y su práctica está regulada en el art. 43. Este precepto dispo-
ne que las notificaciones electrónicas se practicarán mediante comparecencia
en la sede electrónica de la Administración, que se entiende producida con
el acceso por parte del interesado –o de su representante– al contenido de la
notificación, momento en el que se entiende practicada la notificación. Cuan-
do la notificación procede por medios electrónicos, se entenderá rechazada
cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición
de la notificación sin que se acceda a su contenido. Cabe recordar aquí que el
art. 41.6 de la LPAC exige avisar al interesado –al dispositivo electrónico y/o
dirección de correo electrónico– de la puesta a disposición de una notificación
en la sede electrónica.

Finalmente, el art. 43.4 de la LPAC dispone que los interesados pueden acceder
a las notificaciones desde el punto de acceso general electrónico de la Admi-
nistración, que funciona como un portal de acceso.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 95 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Plazo de la notificación

El artículo 40.2 de la LPAC dispone que toda notificación debe ser cur-
sada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en la que el acto
haya sido dictado. Hay que remarcar que este plazo no es para practicar
la notificación, sino para que esta notificación sea cursada, es decir, que
se puede entender que se refiere al plazo para que el envío salga de la
Administración e inicie el viaje hacia el domicilio del destinatario, de
modo que para medir el cumplimiento de este plazo, en el caso de noti-
ficaciones en papel, se ha de tener en cuenta la fecha en la que el envío
se deposita en la oficina de Correos.

Sin embargo, no es nada extraño que se incumpla este plazo, que se trata de
una simple irregularidad no invalidante, que no provoca por sí misma ninguna
consecuencia negativa en la validez de la notificación, y todavía menos en el
acto administrativo. En todo caso, la fecha de notificación que hay que tener
en cuenta es la de la recepción del destinatario, su representante, o la persona
que se hizo cargo de la notificación.

4.5.4. Notificaciones rechazadas

El artículo 41.5 de la LPAC dispone que si el interesado o su representante

rechaza la notificación de una actuación administrativa, se tiene que hacer
constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de no-
tificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el proce-
dimiento.

Hay que prestar atención al hecho de que la consideración de notifica-

ción rechazada solo se puede dar si el rechazo proviene del interesado o
de su representante, pero no de otra persona como la que se encontraba
en el domicilio y tenía capacidad para recibirla.

(20)
En caso de que el rechazo provenga del interesado o de su representante, nos Sentencia de 2 de junio del
2011 del Tribunal Supremo, sec-
encontramos formalmente con una notificación rechazada, lo que nos lleva a
ción 2.ª, recurso 4028/2009.
considerar que se ha hecho el trámite correspondiente, en el sentido de que
se equipara esta situación a la práctica de la notificación, de modo que el ac-
to empieza a desplegar todos los efectos, y esto sin que el destinatario haya
recibido la notificación, circunstancia que obviamente solamente a él le es
imputable20.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 96 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Estos efectos que se producen a partir de la notificación rechazada, igual

que sucedía en la notificación practicada, son:

a) El acto deviene eficaz, con todo lo que esto significa.

b) Se inicia el cómputo de los plazos para interponer los recursos co-

rrespondientes.

En definitiva, el rechazo de la notificación hecho por el interesado o su repre-

sentante implica que se dé por hecha la notificación, de modo que desde la
óptica del interesado no es una buena práctica, puesto que tiene el mismo
efecto que si se recibe la notificación, con la diferencia de que el rechazo im-
pide conocer el contenido de la notificación.

4.5.5. La publicación

El artículo 45 de la LPAC dispone, en su apartado 1, que los actos administra- Sistemas de notificación
tivos deberán publicarse cuando así lo establezcan las normas reguladoras de
Cabe precisar que el término
cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público aprecia- publicación no se refiere exclu-
das por el órgano competente. Un ejemplo sería el caso de las declaraciones sivamente al boletín oficial,
sino que incluye cualquier sis-
de impacto ambiental, en el que las normas que las regulan prevén su publi- tema de notificación no perso-
nal, como es el caso de la pu-
cación. blicación en la sede electrónica
del organismo.

Añade el art. 45.1 de la LPAC que procede la publicación y tiene los efectos de
la notificación –es decir que la sustituye–, en los casos siguientes:

a) Cuando el acto tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de per-

sonas (por ejemplo, el acto por el cual se publica una convocatoria de ayudas a
la rehabilitación de viviendas, en el que se desconoce las personas que pueden
estar interesadas en ellas); o cuando la Administración estima que la notifica-
ción hecha a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación
a todos los otros, de modo que, en este caso la publicación es adicional a la
notificación que se ha hecho.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento ha de indicar el medio empleado en que se efectuarán las su-
cesivas publicaciones, y las que se lleven a cabo en lugares diferentes.

El artículo 45.2 de la LPAC dispone que la publicación, como sistema de noti-

ficación que es, debe contener los mismos elementos que los ya vistos en la
notificación de los actos singulares, según el régimen previsto en el artículo
40.2 de la LPAC (texto íntegro de la resolución y pie de recurso). También se
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 97 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

permite aquí, en casos de publicación defectuosa, la subsanación derivada de

actuaciones del interesado mismo, puesto que el artículo 45.2 de la LPAC re-
mite a lo que prevé con este fin el artículo 40.3 de la LPAC.

En cuanto a la publicación de actos que contienen elementos comunes, el

artículo 40.2 de la LPAC dispone que se pueden publicar de manera conjunta
los aspectos coincidentes, especificándose solo los aspectos individuales de
cada acto. Este es el caso de una resolución de nombramiento de funcionarios.

Finalmente, también es de aplicación respecto a la publicación la cautela del

artículo 46 de la LPAC ya vista, en lo referente a la limitación de publicaciones
si se pueden lesionar derechos o intereses legítimos.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 98 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

5. La impugnación de la actividad de la
Administración en vía administrativa

Cuando una persona considera que la Administración ha adoptado alguna de-

cisión que no se ajusta a derecho y solicita nuestros servicios profesionales,
le hemos de explicar primero que disponemos de una serie de instrumentos
a fin de que la propia Administración pueda revisar su actuación como una
manifestación del privilegio de autotutela administrativa. Estos instrumentos
que permiten reaccionar en vía administrativa y con carácter previo al ejerci-
cio de acciones judiciales, son los relativos a los procedimientos de revisión
de actos administrativos (revisión de oficio y recursos administrativos). Cabe
destacar aquí que la LPAC ha suprimido las reclamaciones previas al ejercicio
de acciones civiles y laborales, que sí estaban previstas en la LRJPA.

Como es natural, estos medios de impugnación de los actos administrativos

se suelen ejercer cuando el interesado considera –acertadamente o no– que
la actuación administrativa vulneraba el ordenamiento, es decir, que el acto
impugnado era inválido. Por ello, antes de entrar en el análisis de los procedi-
mientos de revisión, se hace necesario recordar, aunque sea de manera breve,
las cuestiones esenciales relativas a la invalidez de los actos administrativos,
puesto que las debemos tener en cuenta en la valoración sobre la viabilidad de
las diferentes acciones que podemos ejercer como representantes de los ciuda-
danos afectados.

5.1. La invalidez de los actos

La teoría de la invalidez de los actos administrativos parte del esquema general

del derecho civil.

En principio, un acto es inválido cuando está viciado en alguno de los

elementos. Según la importancia del vicio, la invalidez puede tener el
grado de nulidad o de anulabilidad. Cuando se habla de la invalidez
del acto administrativo, se hace referencia a una distinción entre tres
grados o escalas:

a) nulidad de pleno derecho,

b) anulabilidad,

c) irregularidades no invalidantes.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 99 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

5.1.1. Actos nulos

La jurisprudencia se ha encargado de señalar que, en atención al interés públi-

co que persiguen los actos administrativos, solo provocan la nulidad de pleno
derecho aquellas infracciones gravísimas, que son las previstas de manera ta-
sada en el artículo 47 de la LPAC; y para apreciar la concurrencia se aplica un
criterio restrictivo, de modo que el vicio de nulidad tiene que ser muy evidente.

Los casos de nulidad radical, también denominada nulidad absoluta, o de pleno

derecho, de los actos administrativos son los siguientes:

a) Los que lesionan los derechos y las libertades susceptibles de amparo cons-
titucional. Este es el caso de un acto que vulnera el derecho a no ser discrimi-
nado por razón de sexo, edad, o cualquiera de las circunstancias previstas en el
artículo 14 de la CE, en el que se consagra el principio de igualdad. O también
un acto que vulnere el Derecho a la Protección de Datos de Carácter Personal
(art. 18.4 CE), que com se ha visto con anterioridad ha recogido expresamente
la LPAC en su art. 13.h.

b) Los dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la

materia o del territorio. Hay que subrayar que el precepto exige que el vicio
de incompetencia sea manifiesto, y relativo a la materia o el territorio, y por
lo tanto no se refiere al caso de incompetencia jerárquica, es decir, cuando el
acto lo ha dictado un órgano inferior al que era competente.

c) Los que tienen un contenido imposible.

d) Los que son constitutivos de infracción penal o se dictan como consecuen-

cia de infracción penal. Es el caso de un acto dictado mediante prevaricación,
es decir, que se dicta una resolución a sabiendas de que no es ajustada a de-
recho.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal-

mente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de voluntad de los órganos colegiados. Esta letra contiene, pues,
dos supuestos claramente diferenciados, a pesar de que tienen en común la
vulneración flagrante de normas de tipo formal.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los

cuales se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición. Por lo tanto, no basta con la simple vulneración
del ordenamiento jurídico para determinar la nulidad, sino que se refiere a
casos en los que se adquieren facultades o derechos en los que carecen no
cualquiera de los requisitos exigidos, sino los esenciales. Si no es así, estamos
ante un acto anulable, pero no nulo de pleno derecho.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 100 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango

legal. Hay que prestar atención al hecho de que se remite solo a supuestos
expresamente previstos en leyes, no en reglamentos. Es el caso del artículo
103.3 de la LJCA, en el que, en relación con la ejecución de las sentencias, se
determina la nulidad de los actos administrativos contrarios a las resoluciones
judiciales que se dicten con el fin de eludir su cumplimiento.

5.1.2. Actos anulables

La anulación es el tipo de sanción general que recae sobre los actos ilegales,
y es más habitual que la nulidad de pleno derecho. Por ello, al hablar de los
actos anulables nos referimos a los que contienen infracciones de legalidad
ordinaria. Esto no significa que cualquier infracción imputable a un acto ad-
ministrativo genere la anulabilidad, sino que se requiere también aquí una
cierta entidad en el vicio, puesto que en caso contrario estamos ante una sim-
ple irregularidad no invalidante.

La regulación de los actos anulables la tenemos en el artículo 48 de la LPAC. Véase también

El primer apartado define el ámbito de estos actos con una cláusula general,
Sobre la desviación de poder
y dispone que son anulables los actos de la Administración que incurren en podéis consultar el apartado
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de po- 6.4.1.

der. Esta mención expresa a la desviación de poder se debe entender como

una especificación de las infracciones ordinarias, y es una figura que el artícu-
lo 70.2 de la LJCA define como el ejercicio de potestades para perseguir fines
diferentes de los fijados por el ordenamiento.

El artículo 48.2 de la LPAC matiza que si la infracción del ordenamiento jurí-

dico consiste en un defecto de forma, este defecto solo determina la anulabi-
lidad en dos supuestos:

a) Cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para conse-

guir el fin que tiene.

b) Cuando da lugar a indefensión de los interesados.

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 101 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Así pues, estos defectos de forma se refieren a vulneraciones de las normas Trámite de audiencia
reguladoras del procedimiento administrativo u otros elementos formales del
Un ejemplo clásico de vicio
acto, como es el caso de la motivación. Imaginemos un procedimiento admi- que puede suponer la anula-
nistrativo en el que se ha omitido algún trámite obligado pero se han hecho ción del acto, desde el punto
de vista de la indefensión, es el
los indispensables o esenciales. En este supuesto, esta vulneración formal no de haber prescindido del trá-
mite de audiencia en el pro-
implica la anulabilidad del acto, salvo que se haya causado indefensión. cedimiento, de modo que no
se ha oído al interesado. Pero
la indefensión, para que ten-
El artículo 47.3 de la LPAC se refiere a otra vulneración del ordenamiento ju- ga efectos anulativos, ha de
ser cierta y efectiva, de manera
rídico de tipo formal, en este caso concretada en el incumplimiento de los que haya impedido al intere-
sado formular alegaciones du-
plazos administrativos. El precepto dispone que la realización de actuaciones rante el procedimiento. En ca-
administrativas fuera del plazo establecido para estas actuaciones solo implica so contrario, es decir, si pudo
hacer alegaciones durante el
la anulabilidad del acto cuando así lo impone la naturaleza del término o pla- procedimiento de modo que
no se le causó indefensión, la
zo. Este es el caso de los plazos de caducidad del procedimiento o prescripción omisión del trámite no provo-
ca la anulabilidad, sino que se
para el ejercicio de un derecho o acción. trata de una simple irregulari-
dad no invalidante.
En estos supuestos, por ejemplo si se dicta una resolución sancionadora cuando el proce-
dimiento ya ha caducado, o cuando ha prescrito la infracción, la resolución es anulable.
Pero en otros casos, como es la superación del plazo de tres meses para resolver un recurso
de alzada, este incumplimiento se trata de una simple irregularidad que no invalida la
resolución del recurso dictada una vez superado este plazo.

5.2. Sistemas de revisión de los actos. La revisión de oficio

5.2.1. Revisión de actos nulos

La regulación de la revisión de oficio la tenemos en el artículo 106 de la LPAC,

relativo a los actos o disposiciones nulos, por haber incurrido en alguno de los
vicios del artículo 47, que determinarían la nulidad.

En esencia, lo que permite la revisión de oficio es que la Administra-

ción pueda declarar en cualquier momento –sin límites temporales– la
nulidad de disposiciones o actos firmes en vía administrativa, con el
dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente
de la comunidad autónoma (en Cataluña, la Comisión Jurídica Asesora,
regulada por la Ley 5/2005, de 2 de mayo).

Iniciación del procedimiento de revisión de actos nulos

El procedimiento de revisión de actos nulos lo puede iniciar de oficio la Ad-

ministración pero también a solicitud de un interesado, opción esta última
que permite cuestionar el acierto del término que se utiliza de revisión de oficio.
Cuando es la persona afectada la que inicia el procedimiento, se denomina ac-
ción de nulidad, opción que no está permitida en el caso de impugnación de las
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 102 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

disposiciones, en las que solo es posible la revisión de oficio por la Adminis-

tración. El procedimiento de revisión se puede iniciar en cualquier momento
porque se trata de una acción no sujeta a plazo, puesto que no prescribe nunca.

Desarrollo del procedimiento

El artículo 106.3 de la LPAC ha previsto la posibilidad de que el órgano com-

petente para la revisión, en relación con acciones de nulidad ejercitadas por
personas interesadas, acuerde motivadamente la inadmisión a trámite del pro-
cedimiento, sin necesidad de solicitar el dictamen del Consejo de Estado o del
órgano equivalente de la comunidad autónoma, en los casos siguientes:

a) Cuando la solicitud de nulidad del acto no se basa en alguna de las causas

del artículo 47.1 de la LPAC.

b) Cuando la solicitud carece manifiestamente de fundamento.

c) Cuando se han desestimado en el fondo otras solicitudes sustancialmente

iguales.

Cuando no concurre ninguno de estos supuestos de inadmisión, se debe tra-

mitar el procedimiento, en el que se ha de otorgar el trámite de audiencia a
todas las personas interesadas, y esto aunque el artículo 106 de la LPAC no
haya previsto este trámite, puesto que la obligatoriedad de hacerlo deriva de
los principios generales del procedimiento administrativo, entre los cuales el
trámite de audiencia tiene un carácter esencial.

El artículo 106.1 de la LPAC sí que exige previamente, para poder declarar el

acto nulo al final del procedimiento de revisión, el dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autóno-
ma, de modo que este dictamen tiene un carácter vinculante puesto que no se
puede declarar nulo el acto si el dictamen mencionado se pronunció desfavo-
rablemente. En rigor, es más correcto afirmar que el dictamen es cuasi-vincu-
lante, puesto que los efectos vinculantes lo son si el dictamen es desfavorable
a la nulidad –lo cual impide declarar la nulidad del acto–, pero si el dictamen
es favorable, el órgano resolutorio puede declarar la nulidad o rechazarla.

Terminación del procedimiento de revisión

El artículo 106.5 de la LPAC ha previsto un plazo máximo de seis meses pa-

ra resolver este procedimiento, sin que en este procedimiento sea aplicable el
régimen general de la caducidad, en virtud del cual se acude a la fecha de la
notificación –o de su intento– y no a la fecha de la resolución. Este es el criterio
del Tribunal Supremo en la Sentencia de 12 de marzo de 2020 (recurso de ca-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 103 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

sación 846/2018), en el cual se declara que, en este procedimiento de revisión

de oficio de actos nulos, "la fecha a considerar para apreciar la caducidad [...]
es aquella en la que se dicta la resolución que le pone fin".

El precepto determina expresamente los dos efectos siguientes para el caso de

incumplimiento de este plazo:

a) Caducidad del procedimiento si lo había iniciado la Administración de ofi-

cio.

b) Silencio desestimatorio si se inició a solicitud del interesado, es decir, me-

diante acción de nulidad.

Límites de la revisión de los actos

El artículo 110 de la LPAC determina que las facultades de revisión (que in-
cluye la revisión de actos nulos del artículo 106 de la LPAC, pero también la
declaración de lesividad del artículo 107 de la LPAC y la revocación de actos
del artículo 109 de la LPAC) no se pueden ejercer cuando por prescripción de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias el ejercicio de
estas facultades resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes.

Estos límites –introducidos mediante conceptos jurídicos indeterminados, con

la inseguridad que esto implica– vienen a confirmar el carácter excepcional de
estos instrumentos de revisión, que no se deben entender como alternativos
a la utilización de los recursos administrativos. Así pues, incluso cuando po-
dríamos estar ante un acto incurso en uno de los casos tasados de nulidad del
artículo 47.1 de la LPAC, es aconsejable impugnarlo mediante los recursos ad-
ministrativos ordinarios que después veremos, dentro de los plazos previstos
a tal efecto porque, transcurridos estos plazos, ya nos movemos en el ámbito
de la excepcionalidad, lo que puede dificultar que la acción prospere, sea por
el tiempo transcurrido o por el perjuicio que se puede causar a otros particu-
lares que habrían visto cómo el tiempo consolidaba una situación, entre otras
circunstancias.

Efectos de la declaración de nulidad

El artículo 106.4 de la LPAC permite a las administraciones que, en la resolu-

ción por la cual declaren la nulidad de un acto o disposición, establezcan las
indemnizaciones que sean procedentes a favor de los interesados, si se han
causado daños susceptibles de responsabilidad patrimonial. Por lo tanto, en
los casos en los que se había instado por un interesado, en la solicitud de
nulidad se puede incluir la pretensión de indemnización, si concurren los su-
puestos previstos los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley 40/2015. Para el caso de
declaración de nulidad de una disposición, el precepto dispone que subsisten
los actos firmes dictados en aplicación de esta norma que se declara nula. En
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 104 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

efecto, la declaración de nulidad de un reglamento no supone la nulidad de

todos los actos que se dictaron durante el tiempo que estuvo vigente, puesto
que en caso contrario se generaría una gran inseguridad jurídica.

5.2.2. Revisión de actos anulables declarativos de derechos: la

declaración de lesividad

Como acabamos de ver, la Administración puede dejar sin efecto por sí misma
un acto nulo de pleno derecho, mediante el procedimiento del artículo 106
de la LPAC. Por el contrario, no puede hacer lo mismo respecto a los actos
anulables –no nulos– favorables para los interesados, puesto que la anulación
únicamente la puede llevar a cabo un órgano judicial, después de que la Admi-
nistración haya tramitado el procedimiento de lesividad previsto en el artículo
107 de la LPAC. Este precepto dispone que las administraciones pueden decla-
rar lesivos para el interés público (pero no anular) los actos favorables para los
interesados que sean anulables (supuestos del artículo 63 de la LRJPA), con ob-
jeto de impugnarlos después ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Aquí, pues, el punto de partida es un acto favorable para el interesado, y con

posterioridad la Administración autora del acto considera que se había dictado
con infracción del ordenamiento, sin que se pueda acoger a ninguno de los
supuestos de nulidad del artículo 48 de la LPAC. Es obvio que el procedimiento
aquí lo inicia siempre de oficio la Administración, puesto que hablamos de
anular un acto favorable al interesado, pero lesivo para el interés público.

La declaración de lesividad con la que finaliza este procedimiento se debe rea-

lizar antes de que hayan transcurrido cuatro años desde que se dictó el acto
que se quiere anular. Hay que otorgar la audiencia a los interesados, y el plazo
máximo del procedimiento es de seis meses. Superado este plazo sin que se
haya dictado resolución –tampoco aquí se recurre a la notificación o a su in-
tento– se produce la caducidad porque se trata de un procedimiento suscepti-
ble de producir efectos desfavorables al interesado (arts. 25.1.b LPAC y 55.2
LRJPCat), puesto que se quiere anular un acto que lo favorecía.

(21)
Una vez hecha la declaración de lesividad con la cual finaliza el procedimien- Sentencia de 27 de julio del
2007 del Tribunal Superior de Jus-
to, la Administración dispone de un plazo de dos meses para acudir a la juris-
ticia de Madrid, sección 4.ª, recur-
dicción contencioso-administrativa e impugnar el acto mismo que ahora se so 907/1999, en un procedimiento
de lesividad instando por la Comu-
quiere anular. De conformidad con el artículo 46.5 de la LJCA, este plazo de nitat de Madrid contra el Acuerdo
dos meses se computa a partir del día siguiente de la fecha de resolución por de fijación del precio justo del Jura-
do de Expropiación Forzosa de es-
la cual se declaraba el acto lesivo, y no de la notificación, cosa lógica puesto ta comunidad autónoma.
que aquí quien interpone el recurso contencioso no es la persona a quien se
notifica el acto, sino la misma Administración que lo dictó21.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 105 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

5.2.3. La revocación de actos

La revocación de actos está prevista en el artículo 109.1 de la LPAC, y solo

opera en el ámbito de los actos de gravamen o desfavorables, a diferencia de
los procedimientos que hemos visto de revisión de actos nulos y de lesividad,
que se pueden referir a actos favorables para los interesados.

El artículo 109.1 permite a las administraciones esta revocación de actos des-

favorables sin límite temporal, es decir, en cualquier momento, si bien aquí
también entran en juego los límites que hemos visto del artículo 110 de la
LPAC, entre los cuales figura el relativo al “tiempo transcurrido”. Se trata de
una posibilidad que la Administración puede utilizar con mucho margen de
discrecionalidad, puesto que difícilmente el ciudadano afectado se quejará por
la revocación de un acto que le era desfavorable.

El mismo artículo 109.1 de la LPAC introduce unos límites concretos en el

uso de esta potestad de revocación. Así, se puede revocar siempre que esto no
constituya una dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria
a principios de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Por ejemplo, en principio se puede revocar una sanción administrativa porque se trata
de un acto desfavorable, pero no es lícito revocar esta sanción y mantener otras idénticas
impuestas a otras personas en circunstancias equivalentes, puesto que esta revocación
singular atenta contra el principio de igualdad.

5.2.4. La rectificación de errores

Los actos administrativos pueden contener errores, y de esta posibilidad deriva

la razón de ser de esta figura, regulada en el artículo 109.2 de la LPAC, en el que
se dispone que las administraciones pueden rectificar en cualquier momento,
sea de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho
o aritméticos que haya en sus actos. Esta rectificación se puede llevar a cabo
sin exigencias procedimentales, puesto que se trata de una modificación del
acto con un alcance muy modesto.

Ahora bien, la jurisprudencia ha trazado unos límites muy estrictos para poder
utilizar esta figura de la rectificación de errores, y ha declarado que no existe el
error rectificable cuando la apreciación de este error implica juicios valorativos
o exige una operación de calificación jurídica, o bien cuando la rectificación
representa una alteración fundamental en el sentido del acto. Se ha de tratar,
además, de errores ostensibles, manifiestos e indiscutibles, que se evidencian
por sí mismos y se pueden rectificar de manera mecánica sin necesidad de un
proceso mental de razonamiento, puesto que en este caso ya no sería un error
de hecho, sino de derecho. Por lo tanto, se puede impugnar cualquier modifi-
cación de un acto que se refugie bajo la figura de la rectificación de errores, tal
como sucedió en la Sentencia de 1 de diciembre del 2011 del Tribunal Supre-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 106 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

mo, sección 7.ª, recurso 2/2011, sobre una corrección de errores en lo referente
a un procedimiento de concurso de provisión para determinados cargos entre
miembros de la carrera judicial. Esta sentencia declaraba lo siguiente:

“El examen del expediente administrativo pone de manifiesto que en el informe que
consta en los folios 17 del anexo incorporado al tomo I y 16 del tomo II del propio
expediente, se reconoce que la ampliación incluida en aquella pretendida rectificación
de errores, representa una «aclaración a los futuros peticionarios de dicha plaza», lo que
va más allá, por su indudable contenido valorativo jurídico, de una mera rectificación, e
incide en aspectos puntuales del acto originario, al aplicar un criterio complementario,
que no tiene cobertura normativa en el artículo 105 de la Ley 30/92, modificada por la
Ley 4/99”.

5.3. Los recursos administrativos

Los recursos administrativos son un conjunto de medios de control que el

ordenamiento concede a los ciudadanos para reaccionar contra la actividad
presuntamente ilegal de la Administración a fin de que esta revise sus actos,
siempre a instancia de un interesado. Se pueden enmarcar dentro del concepto
de justicia administrativa y es una garantía para los ciudadanos, pero al mismo
tiempo una carga efectiva, porque los recursos administrativos son muchas
veces el presupuesto necesario para la impugnación posterior en vía jurisdic-
cional, puesto que se exige el agotamiento de la vía administrativa.

No se deben confundir los recursos administrativos con las solicitudes o peti-

ciones con las cuales se inician procedimientos, puesto que estas últimas per-
siguen que se dicte un primer acto administrativo, conforme a la solicitud, y
normalmente no están sujetas a plazo de presentación. En cambio, los recursos
parten precisamente de la existencia de un acto previo y están sujetos a plazos
de preclusión, que, como se agotan, cierran inexorablemente la posibilidad de
interponer el recurso.

Lo que persigue el recurso no es, pues, que se dicte un primer acto, sino la
modificación o extinción de un acto previo, y esta pretensión se fundamenta
en el hecho de que el acto incurre en una causa de nulidad de las previstas
en el artículo 47.1 de la LPAC, o en cualquier infracción del ordenamiento, es
decir, en los vicios de anulabilidad del artículo 48 de la LPAC.

Tampoco se han de confundir los recursos con los escritos de alegaciones o re-
clamaciones, que se dirigen contra actos trámite producidos durante los proce-
dimientos. Los recursos se dirigen contra actos que resuelven el procedimien-
to, o también contra actos de trámite cualificados, lo que los convierte en im-
pugnables de manera autónoma.

Los principios generales del régimen de los recursos los encontramos en los
artículos del 112 al 120 de la LPAC, si bien hay que tener en cuenta también
la regulación contenida en los artículos del 75 al 80 de la LRJPCat.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 107 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

La interposición de un recurso genera la tramitación de un procedi-

miento diferente e independiente del que había finalizado con la reso-
lución o acto impugnado, de modo que no se tiene que entender la tra-
mitación del recurso como una fase más del procedimiento administra-
tivo en el que se integraba el acto impugnado.

A pesar de esto, no se puede negar la existencia de una conexión evidente

entre el procedimiento administrativo inicial y el procedimiento del recurso
administrativo, puesto que giran alrededor del mismo objeto. Cabe señalar que
la LPAC no regula en los artículos mencionados un procedimiento específico
de recursos, sino que ha previsto algunas singularidades en la tramitación, que
analizaremos a continuación, con atención a los problemas que se pueden
generar.

5.3.1. Iniciación del procedimiento del recurso administrativo

El procedimiento siempre se inicia a instancia de parte; nunca lo inicia de Ved también

oficio la Administración. El recurrente debe tener la condición de interesado
La condición de persona in-
en la resolución impugnada, según lo que hemos dicho más arriba en lo refe- teresada la estudiamos en el
rente a esto (art. 112.1 de la LPAC), excepto algún caso excepcional en el que subapartado 2.1.1 de este mó-
dulo. Igualmente estudiamos
la legislación sectorial permite la acción pública. Y para el caso en el que el allí el proceso de acreditación
del representante.
recurso se presente por medio de representante, el artículo 5 de la LPAC exige
que se acredite.

(22)
El acto impugnado tiene que ser la resolución definitiva del procedimiento Sentencia de 30 de diciembre
del 2005 del Tribunal Supremo,
o un acto de trámite cualificado (art. 112.1 LPAC). Contra las disposiciones
sección 7.ª, recurso 2/2003, rela-
administrativas (reglamentos) no se puede interponer recurso administrativo, tiva a un real decreto estatal apli-
cado en el acto administrativo im-
sin perjuicio de hacer la impugnación indirecta mediante la interposición de pugnado, dictado por una univer-
recurso contra actos de aplicación del reglamento, fundamentado en la nuli- sidad pública en materia de perso-
nal.
dad de este reglamento (art. 112.3 LPAC). En este caso, el recurso indirecto se
puede interponer ante el órgano autor del reglamento. Pero la jurisprudencia22 Artículo 108 de la LRJPA
ha precisado que este recurso per saltum solo opera en el ámbito de una misma
El artículo 108 de la LRJPA dis-
administración y respecto a actos de órganos de una misma estructura admi- pone que contra los actos fir-
nistrativa, de modo que no permite impugnar indirectamente un reglamento mes en vía administrativa solo
es posible el recurso extraordi-
aprobado por real decreto del Consejo de Ministros con motivo de un acto nario de revisión en los casos
previstos en el artículo 118.1.
administrativo dictado por otra administración diferente de la del Estado.

En cuanto a la presentación del recurso, hay que tener en cuenta lo que dispo-
ne el art. 16 de la LPAC sobre los registros. El tiempo o plazo de presentación
depende de qué recurso se trate, y lo veremos en cada caso. El artículo 110.1
dispone el contenido que debe tener todo recurso, con una relación de requi-
sitos que tiene algunas similitudes con las del artículo 66 para las solicitudes,
pero con la diferencia destacable de que en el recurso hay que identificar el
acto que se impugna y la razón de la impugnación (art. 115.1.b LPAC).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 108 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

A este contenido esencial se puede añadir un contenido accidental o eventual, como,

por ejemplo, incluir en el recurso la solicitud de suspensión de la ejecución del acto
conforme al artículo 117 de la LPAC, opción que puede resultar aconsejable en todos
aquellos casos en los que el acto impugnado impone una obligación que causa perjuicios,
y es que cabe recordar que a todos los efectos, de conformidad con el principio de eficacia
inmediata de los actos administrativos, la simple interposición del recurso no impide la
eficacia y ejecución del acto. Una excepción a esta regla se da en el caso del recurso de
alzada o de reposición contra una sanción administrativa, en el que no hay que solicitar
la suspensión de la ejecución de la sanción porque es automática por imposición del
artículo 90.3 de la LPAC, que condiciona su ejecutividad a que no sea posible interponerle
ningún recurso ordinario en vía administrativa.

La finalidad de esta posibilidad de suspensión radica en la necesidad de evitar

situaciones irreversibles y de asegurar la utilidad de la resolución del recurso
que se dicte en su momento. El artículo 117 de la LPAC dispone que, cuando se
interpone un recurso administrativo (de alzada, de reposición o extraordinario
de revisión), el órgano competente para resolver, ponderando entre, por un
lado, el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión
y, por otro lado, el perjuicio que se causaría al recurrente con la ejecución
inmediata, puede suspender la ejecución del acto, sea de oficio o a solicitud del
recurrente. Además, para suspender la eficacia del acto ha de concurrir alguna
de las circunstancias previstas en el artículo 117.2 de la LPAC:

a) Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que el recurso se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno

derecho del artículo 47.1 de la LPAC.

El artículo 117.3 de la LPAC añade que la solicitud de suspensión se entiende

estimada si, pasado un mes desde que la solicitud ha sido recibida en el registro
electrónico de la Administración, no se ha dictado o notificado la resolución
sobre la suspensión por parte del órgano al que compete resolver el recurso. Y
el artículo 117.4 de la LPAC permite, en caso de acordar la suspensión, que se
adopten medidas cautelares para asegurar la protección del interés público o
de terceros, así como la eficacia del acto impugnado, y que se exija también la
prestación de caución o garantía equivalente en caso de que de la suspensión
puedan derivar perjuicios de cualquier naturaleza. El artículo 117.4 de la LPAC
también ha previsto la posibilidad de que la suspensión acordada en vía admi-
nistrativa se prolongue a la vía contenciosa en caso de interponerse un recurso
en sede judicial, y el artículo 117.5 de la LPAC finaliza advirtiendo de que si
se trata de actos con una pluralidad indeterminada de personas interesadas,
la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en
que aquel se insertó.

Continuando con el contenido del escrito de recurso, aquí también rige el

principio antiformalista, como demuestra el artículo 115.2 de la LPAC, en el
que se dispone que el error o la ausencia de la calificación del recurso presen-
tado por el ciudadano no es obstáculo para realizar su tramitación, siempre
que se deduzca su verdadero carácter.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 109 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Por ejemplo, si el recurrente anuncia la interposición de un recurso de reposición cuan-

do aquello que era procedente era el recurso de alzada, la Administración lo tiene que
calificar y tramitar como tal.

Para acabar con la iniciación del recurso, cuando el órgano competente recibe
el recurso ha de comunicar al recurrente, en el plazo de diez días, la informa-
ción prevista en el artículo 21.4 de la LPAC, que ya hemos visto al abordar la
solicitud que inicia el procedimiento en el subapartado 2.1.4.

La LPAC ha añadido en su artículo 116 la relación de causas que han de com-

portar la inadmisión del recurso. Cabe señalar que dicho precepto no tenía su
equivalente en la LRJPA, en la que no se había previsto expresamente una lista
de causas de inadmisión del recurso, aunque no era en absoluto insólito que se
declarara tal inadmisión, por aplicación de otros preceptos de la propia LRJPA,
com los relativos a los plazos de interposición. Las causas que ha relacionado
expresamente el art. 116 de la LPAC son las que siguen:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente pertene-

ciera a otra Administración. Añade el precepto que el recurso deberá remitirse
al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de
la Ley 40/2015, y deberá comunicarse al recurrente dicho traslado. Como es
obvio, esta demora provocada por la presentación ante un órgano equivoca-
do y que podría implicar su recepción por parte del órgano competente una
vez superado el plazo de interposición, no debería significar su inadmisión,
siempre que se hubiera presentado por alguno de los medios o en los lugares
previstos a tal efecto.

b) Carecer de legitimación el recurrente, lo que vendrá dado por su condición

de interesado, según lo previsto en el art. 4 de la LPAC.

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso. Este seía el caso de actos de

trámite no calificados, como el acuerdo de iniciación de un procedimiento
sancionador.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso, de manera que

este debería calificarse como extemporáneo.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento. Esta causa de inadmi-

sión debe ponerse en conexión con la exigencia del art. 115.1 de la LPAC, en
virtud del cual el recurso ha de expresar no solo el acto que se recorre, sino
también la razón o razones en que se basa la impugnación.

5.3.2. Instrucción del procedimiento de recurso

En la instrucción del procedimiento para tramitar cualquier recurso adminis-

trativo, el trámite fundamental es el que prevé el artículo 118 de la LPAC, ti-
tulado “Audiencia de los interesados”. El precepto dispone en primer lugar
que cuando en la resolución del recurso se deban tener en cuenta nuevos he-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 110 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

chos o documentos no recogidos en el expediente originario, se han de poner

de manifiesto a los interesados para que, en un plazo de entre diez y quince
días, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen pertinentes. Sobre qué se ha de entender por documentos nuevos, el
artículo 118.3 de la LPAC dispone que no lo son ni el recurso mismo, ni los
informes y propuestas elaborados sobre el recurso, ni tampoco los documen-
tos que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la reso-
lución impugnada con el recurso. Así mismo, el art. 118.1 precisa que en la
resolución del recurso no se tendrán en cuenta los hechos, documentos o ale-
gaciones que el recurrente habría podido aportar –sin hacerlo– en el trámite
de alegaciones previo a la resolución impugnada. Y tampoco se podrá solicitar
la páctica de pruebas cuando no se practicaron durante el procedimiento por
causas imputables al interesado.

Por otro lado, el artículo 118.2 de la LPAC dispone que si hay otros interesados
diferentes de quienes han presentado el recurso, se les tiene que dar traslado
del recurso a fin de que puedan alegar aquello que les convenga, también en
el plazo concedido de entre diez y quince días. De acuerdo con esto, en un
proceso de contratación administrativa en el que concurrieron dos empresas,
si la empresa que no resulta seleccionada impugna la resolución por la cual se
adjudicó el contrato a otra empresa mediante recurso de alzada o reposición
–en su caso–, se debe trasladar el recurso a esta última a fin de que pueda
formular alegaciones.

5.3.3. Terminación del procedimiento de recurso

El artículo 119 de la LPAC dispone que la resolución del recurso ha de estimar

en todo o en parte, o tiene que desestimar las pretensiones que se han for-
mulado, o debe declarar la inadmisión, cuando concurre alguna de las causas
del art. 116. Cuando se detecta un vicio formal en la tramitación del procedi-
miento, que impide resolver sobre el fondo del asunto, el artículo 119.2 de la
LPAC determina que se tiene que ordenar la retroacción del procedimiento al
momento en el que se cometió el vicio, exceptuando lo que prevé el artículo
52 de la LPAC, que se refiere a la posibilidad de convalidar actos anulables por
defectos de forma.

Finalmente, el artículo 119.3 de la LPAC establece que el órgano que resuelve el

recurso debe decidir todas las cuestiones que plantee el procedimiento, tanto
si han sido alegadas por los interesados como si no. En este último caso, es
decir, si no han sido alegadas por los interesados, tienen que ser escuchados
previamente sobre esto. Aun así, la resolución tiene que ser congruente con
las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso se pueda
agravar su situación inicial. Esta última prohibición impide, por ejemplo, que
en un recurso presentado contra una sanción administrativa, al resolverse el
recurso, se impusiera una sanción todavía más elevada, supuesto que incurriría
en la situación prohibida de reformatio in peius.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 111 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

5.3.4. El recurso de alzada

El artículo 121 de la LPAC configura el recurso de alzada como un re-

curso ordinario –este era el nombre que había tenido en la redacción
inicial de la LRJPA hasta la modificación operada por la Ley 4/1999–
por el cual el interesado pide la revisión de un acto que no agotaba la
vía administrativa al superior jerárquico de quien había dictado el acto
impugnado.

A efectos de determinar quién es el superior jerárquico que tiene que resolver

el recurso de alzada, el artículo 121.1 de la LPAC dispone que los tribunales
y órganos de selección del personal –como los tribunales o las comisiones de
valoración en procesos de selección de funcionarios– se consideran órganos
dependientes del órgano al cual están adscritos, o si no hay, del órgano que
nombró a su presidente. Y también a los efectos de los recursos, el artículo 75.3
de la LRJPCat dispone que los actos dictados por los órganos de gobierno de los
organismos o entidades dependientes de la Administración de la Generalitat se
pueden impugnar en alzada ante el consejero o la consejera del departamento
al que están adscritos, salvo que una ley establezca lo contrario.

El recurso de alzada es el medio normal por el cual un acto causa estado porque
la resolución de este recurso pone fin a la vía administrativa (arts. 114.1.a
LPAC y 75.2.a LRJPCat), sin que se pueda volver a interponer ningún otro
recurso, excepto el extraordinario de revisión. Como el recurso de alzada se
trata de un recurso ordinario, se puede fundamentar en cualquier infracción
del ordenamiento, sea determinante de nulidad o de anulabilidad.

En cuanto al procedimiento que hay que seguir en la interposición del recur-

so, el artículo 121.2 de la LPAC dispone que se puede dirigir al órgano que
dictó el acto impugnado o también al competente para resolver. En el primer
caso el órgano autor del acto impugnado ha de remitir el recurso al órgano
competente para resolverlo, en el plazo de diez días, junto con un informe y
una copia ordenada del expediente.

El plazo de interposición del recurso de alzada es de un mes si el acto impug-

nado era expreso, a contar desde el día siguiente de la notificación o publica-
ción. Transcurrido este plazo sin interponer el recurso, la resolución es firme
a todos los efectos, de manera que en principio se convierte en inatacable.
Si el acto impugnado no es expreso, es decir, si lo que se pretende impugnar
es la consecuencia prevista para el silencio administrativo, el art. 122.1 de la
LPAC dispone que los interesados pueden interponer un recurso de alzada en
cualquier momento, a partir del día siguiente del día en que se producen los
efectos del silencio.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 112 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Respecto al plazo de interposición del recurso, hay que hacer un par de consi-
deraciones, que sirven también para el resto de loa recursos. En primer lugar,
no es extraño que al recibir la notificación de un acto administrativo desfavo-
rable la persona afectada abre un periodo de reflexión para valorar los pros y
los contras de la interposición de un recurso, y en este punto no es extraño
que acuda a un abogado para evaluar la viabilidad del eventual recurso. Al
mismo tiempo, también es lógico que el abogado quiera disponer de una copia
de todo el expediente administrativo. Pues bien, hay que tener claro en este
punto que la eventual solicitud de copia del expediente no suspende el plazo
para recurrir según se ha declarado en la Sentencia de 2 de marzo del 2012 del
Tribunal Supremo, sección 2.ª, recurso 4863/2008, interpuesto contra un acto
dictado en materia tributaria. Por lo tanto, en todo caso hay que interponer
el recurso dentro del plazo, y para el caso en el que la copia del expediente
se nos facilite con posterioridad, en aquel momento se puede complementar
el recurso con un escrito de alegaciones adicional, formuladas a la vista del
expediente, o, si procede, desistir del recurso.

Y la segunda consideración se refiere al plazo de interposición del recurso con-

tra actos no expresos, es decir, contra silencios administrativos. Como se ha
dicho, la LPAC ha precisado que en tal supuesto no existe plazo, a diferencia
de lo que decía la LRJPA, que había previsto un plazo de tres meses, tanto
en el caso del recurso de alzada como en el de reposición. Lo que ha hecho
aquí la LPAC es asumir la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional,
en virtud de la cual, ante la falta de notificación de la resolución expresa en
el plazo previsto al efecto, y el consiguiente silencio administrativo, la acción
para impugnar no caduca, de manera que el plazo de interposición del recurso
contra actos no expresos estaría siempre abierto. Una muestra de esta doctrina
del Tribunal Constitucional la tenemos en la STC 149/2009, y ha sido acogida
también reiteradamente por el Tribunal Supremo, como es el caso de la Sen-
tencia de 12 de diciembre del 2011, sección 5.ª, recurso 824/2008, interpuesto
contra la desestimación, por silencio administrativo, de unos recursos con los
cuales se impugnaba en vía administrativa unos instrumentos de planeamien-
to urbanístico. Más adelante, el Tribunal Constitucional reiteró este criterio en
la STC 52/2014, que si bien se refería al plazo para interponer el recurso con-
tencioso dirigido contra un silencio administrativo (art. 46 de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa), sus
pronunciamientos eran plenamente trasladables al caso de los recursos admi-
nistrativos, y en particular el recurso de alzada.

Una vez interpuesto el recurso de alzada, la resolución deberá ser dictada y

notificada en el plazo máximo de tres meses (art. 122 LPAC). En caso contra-
rio, se puede entender desestimado, con excepción del caso del doble silencio
previsto en el tercer párrafo del artículo 24.1 de la LPAC, y en el artículo 54.2.f
de la LRJPCat, supuesto que se produce cuando el recurso de alzada impugna
también una anterior desestimación por silencio, en cuyo caso el segundo si-
lencio se convierte en estimatorio. Ahora bien, hay que recordar que el silen-
cio desestimatorio del recurso de alzada produce el único efecto de permitir al
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 113 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

interesado interponer el recurso siguiente que sea procedente, de modo que

la Administración continúa estando obligada a resolver el recurso de alzada,
más allá del plazo de tres meses en el que lo tenía que hacer inicialmente, y lo
puede hacer sin vinculación al silencio desestimatorio, es decir, que la resolu-
ción expresa extemporánea –dictada más allá de los tres meses– puede estimar
o desestimar el recurso de alzada.

En relación con el eventual incumplimiento de este plazo de tres meses para

resolver el recurso de alzada, como ya se ha expuesto, con carácter general la
extemporaneidad de un acto administrativo no implica su anulabilidad (art.
48.3 LPAC). Pero aquí cabe hacer una consideración adicional para el caso
de que el recurso de alzada se hubiera interpuesto contra una sanción, a la
que debe aplicarse la institución de la prescripción. Pues bien, en este caso, si
transcurren los tres meses sin que se haya notificado la resolución del recurso
de alzada, hay que tener en cuenta que en virtud de la novedad introducida
por el art. 30.3 (párrafo 3.º) de la Ley 40/2015, a partir del día siguiente de
aquella presunta desestimación se inicia el cómputo del plazo de prescripción
de la sanción.

El artículo 122.3 de la LPAC dispone que contra la resolución de un recurso

de alzada no se puede interponer ningún otro recurso administrativo, excepto
el recurso extraordinario de revisión fundado en alguna de las causas tasadas
del artículo 125.1 de la LPAC, que veremos más adelante. Así pues, contra la
resolución del recurso de alzada no se puede interponer ningún otro recurso
ordinario, ni el de alzada ni el potestativo de reposición. Hay que insistir en
este último aspecto, puesto que aquí se produjo una cierta confusión, provo-
cada por la combinación del artículo 115.3 de la LRJPA y el artículo 116.1 de
la LRJPA, que coinciden con los artículos 122.3 y 123.1 de la LPAC. En estos
preceptos se disponía y se dispone que “los actos administrativos que agotan
la vía administrativa pueden ser recurridos potestativamente en reposición”,
y uno de estos actos con los cuales se agota la vía administrativa, como hemos
dicho, son las resoluciones de los recursos de alzada.

(23)
Ante esto se ha planteado una posible contradicción entre estos dos precep- Sentencia de 25 de febrero de
2011 (recurso 470/2007), sección
tos, que en algún caso se ha considerado que se tenía que resolver conforme
5.ª, con la cual se corregía el crite-
al principio pro actione y admitir el recurso de reposición, y hay varias senten- rio del Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña, sección 3.ª, manteni-
cias en este sentido dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, do en la sentencia antes mencio-
sección 3.ª (de 16 de febrero del 2006 y de 9 de noviembre del 2006, las dos nada de 9 de noviembre del 2006.

relativas a recursos interpuestos en materia de urbanismo). Pero afortunada-

mente, esta solución no es compartida por la doctrina jurisprudencial mayo-
ritaria. De hecho, el propio TSJ de Cataluña, en este caso la sección 5.ª, en la
sentencia de 29 de diciembre del 2006, sobre la denegación de un permiso de
trabajo a un ciudadano extranjero, ya se pronunció en contra de admitir el
recurso de reposición contra la resolución del recurso de alzada. Y lo que es
más importante, el Tribunal Supremo23 se ha manifestado expresamente en
este mismo sentido. Tal como expone el Tribunal Supremo en esta sentencia,
lo que preveía el artículo 116.1 de la LRJPA –y ahora prevé el art. 123.1 de la
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 114 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

LPAC– es una regla general del recurso de reposición para impugnar los actos
que agotan la vía administrativa, indicados anteriormente en el artículo 109
de la LRJPA –y ahora en el art. 114 LPAC–; regla general que decae frente a
la regla especial, recogida anteriormente en el artículo 115.3 de la LRJPA –y
actualmente en el art. 122.3 LPPAC–, por la cual se excluye de la posibilidad
de recurso de reposición contra uno de los actos concretos en los que se agota
la vía administrativa, como es la resolución del recurso de alzada.

5.3.5. El recurso potestativo de reposición

Como hemos avanzado, el artículo 123.1 de la LPAC determina que este re-
curso ordinario permite impugnar cualquier acto que haya agotado la vía ad-
ministrativa, excepto las resoluciones de recursos de alzada. Pero a diferencia
del otro recurso ordinario –el de alzada–, tiene un carácter potestativo, de mo-
do que el interesado puede optar entre presentar el recurso de reposición o
acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa mediante la
interposición del recurso contencioso-administrativo.

Ahora bien, una vez ejercida la opción de interponer el recurso de reposición,

el interesado no puede acudir al recurso contencioso hasta que se haya resuelto
expresamente el recurso de reposición, o hasta que se haya producido al menos
la desestimación presunta, por silencio administrativo (art. 123.2 LPAC).

Así, si contra un acto administrativo se decide interponer recurso de reposición el últi-

mo día del plazo de un mes previsto al efecto, y cuando todavía no se ha recibido la
resolución de este recurso ni se ha producido tampoco el silencio se interpone recurso
contencioso-administrativo, este se puede inadmitir por haberse presentado de forma
prematura, puesto que no existe todavía un acto que se tenga que impugnar (ni resolu-
ción expresa ni silencio).

En cuanto al procedimiento, el plazo de interposición del recurso potestativo

de reposición es también –como el de alzada– de un mes si el acto impugna-
do es expreso, y en caso de un acto no expreso siempre podrá interponerse
el recurso (art. 124.1 LPAC), como hemos expuesto en el recurso de alzada.
Una vez transcurrido el plazo para interponer recurso de reposición sin haber-
lo presentado, se puede interponer recurso contencioso-administrativo (no se
agota el plazo previsto al efecto), sin perjuicio de la posibilidad del recurso
extraordinario de revisión cuando concurre alguna de las causas tasadas del
artículo 125.1 de la LPAC.

A diferencia del recurso de alzada, el órgano competente para resolver el recur-

so de reposición es el mismo órgano que dictó el acto impugnado (art. 123.1
LPAC), y el plazo máximo para resolver este recurso –y notificar la resolución–
es solamente de un mes (art. 124.2 LPAC). Transcurrido este plazo se produce
también el silencio desestimatorio, sin que aparezca aquí el supuesto de do-
ble silencio que convierte el segundo silencio en estimatorio, opción que está
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 115 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

únicamente prevista para el recurso de alzada. Contra la resolución del recurso

de reposición no se puede volver a interponer este recurso (art. 124.3 LPAC),
ni tampoco el recurso de alzada.

En definitiva, la idea es que contra cualquier acto administrativo solo

sea posible interponer un único recurso administrativo ordinario antes
de acudir a la vía judicial, sea el de alzada –preceptivamente– o el de
reposición –con carácter potestativo.

5.3.6. El recurso extraordinario de revisión

Tal como indica el nombre, se trata de un recurso extraordinario, a diferen-

cia de los recursos de alzada y de reposición, que son recursos ordinarios. El
recurso extraordinario de revisión se puede interponer contra los actos que
son firmes en vía administrativa, según disponen los artículos 113 y 125 de la
LPAC y 78 de la LRJPCat. Este recurso corresponde resolverlo al mismo órgano
que dictó el acto impugnado (art. 125.1 LPAC).

(24)
Como se trata de un recurso extraordinario, se debe fundamentar en unos Sentencia de 26 de enero del
2010 del Tribunal Supremo, sec-
motivos tasados previstos en el artículo 125.1 de la LPAC, los tres primeros
ción 7.ª, recurso 4416/2006, relati-
de los cuales se refieren a la existencia de un error de hecho en la actuación va a unos recursos extraordinarios
de revisión interpuestos en unos
impugnada, error constatado por las diferentes vías que se indican en estos procesos selectivos de ingreso a la
tres casos y no apreciado en los plazos ordinarios de impugnación, sino más función pública.

tarde24. Estas circunstancias tasadas son:

a) Que se haya incurrido en error de hecho, que resulte de los propios docu-
mentos del expediente. Así pues, esta primera causa se refiere al supuesto de
que al dictarse la resolución impugnada hubo un error en la apreciación de
los hechos que sirvieron de base a la decisión. No es posible invocar esta causa
cuando el error estaba en la calificación jurídica de los hechos, puesto que en
este caso no es un error de hecho, sino de derecho.

Un ejemplo de acto impugnable por esta vía es una resolución de inadmisión de un

recurso de alzada por haber entendido que se había presentado de manera extemporánea,
por no haber observado en el escrito de recurso la fecha del sello de correos que acreditaba
la presentación en plazo.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto

que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución contra la cual
se ha recurrido. No se refiere a la aparición de documentos en el expediente,
sino a documentos de los que no se disponía o no se tenía constancia, y que
han aparecido con posterioridad.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimo-

nios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aque-
lla resolución.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 116 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

d) Que la resolución se haya dictado como consecuencia de prevaricación, so-

borno, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado así en virtud de sentencia judicial firme. Este supuesto es coinciden-
te con el de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47.1.d de la LPAC,
cuando se refiere a los actos constitutivos de infracción penal.

En cuanto al procedimiento que hay que seguir, el plazo de interposición del

recurso varía según el supuesto del que se trate. Así, el artículo 125.1 de la LPAC
dispone que para la primera causa el plazo es de cuatro años siguientes a la
notificación de la resolución impugnada. En las tres causas restantes, el plazo
es de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos (causa se-
gunda) o desde que la sentencia judicial devino firme (causas tercera y cuarta).

El artículo 125.3 de la LPAC precisa que la posibilidad de interponer este re-

curso de revisión no perjudica el derecho de los interesados a instar la acción
de nulidad o la rectificación de errores, conforme a los artículos 106 y 109.2
de la LPAC respectivamente, acciones que no están sujetas a plazo.

El artículo 126 de la LPAC permite acordar motivadamente la inadmisión a

trámite en dos supuestos:

a) Cuando el recurso de revisión no se fundamenta en ninguna de las causas

del artículo 125.1.

b) Cuando se han desestimado previamente recursos sustancialmente iguales.

El artículo 126.1 de la LPAC dispone que esta inadmisión se puede declarar sin
necesidad de obtener el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma. De esta previsión se deduce, a con-
trario sensu, que se debe disponer de este dictamen cuando no sea procedente
la inadmisión a trámite. El artículo 78 de la LRJPCat ha previsto de manera
expresa el carácter preceptivo de este dictamen, que tiene que emitir la Comi-
sión Jurídica Asesora cuando afecta a las administraciones catalanas.

El órgano que resuelve el recurso se debe pronunciar sobre si es procedente o

no, es decir, sobre si había error en la resolución o no, y en caso de apreciar la
existencia del error, también se debe pronunciar sobre el fondo de la cuestión
resuelta por el acto impugnado. Así, se puede estimar un recurso de revisión
porque el acto impugnado se había fundamentado en un documento declara-
do falso, pero después se puede entrar en el fondo del asunto y volver a dictar
una resolución sobre el fondo en el mismo sentido que el acto impugnado.

El plazo para resolver el recurso es de tres meses, y transcurrido este plazo sin
que se haya notificado la resolución, se puede entender desestimado y queda
expedita la vía judicial (art. 126.3 LPAC).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 117 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

6. El proceso contencioso-administrativo

No está de más recordar que la existencia de la jurisdicción contencioso-ad-

ministrativa obedece a una finalidad: el control o revisión jurisdiccional de
toda la actuación administrativa. La regulación de esta materia la tenemos en
la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-ad-
ministrativa (LJCA), que parte de un concepto superior y más completo que la
regulación anterior, puesto que no solamente quiere revisar los actos adminis-
trativos, sino que el control judicial se ejerza sobre cualquier tipo de compor-
tamiento de la Administración, incluso la inactividad o las actuaciones mate-
riales constitutivas de vía de hecho.

Así, podemos definir la jurisdicción contencioso-administrativa como

el sistema con el cual unos órganos judiciales controlan o fiscalizan la
actividad administrativa.

En lo referente a esto, el artículo 117.3 de la CE encomienda a los jueces y tri-

bunales el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa controlan la potestad reglamentaria de la Admi-
nistración y su actuación administrativa, y también la sumisión a las finalida-
des que la justifican. No podía ser de otro modo si tenemos en cuenta que el
artículo 24 de la CE recoge como derecho fundamental de todos los ciudada-
nos el derecho a la tutela judicial efectiva, también ante las actuaciones de la
Administración.

De conformidad con las disposiciones de la LOPJ, el artículo 6 de la LJCA dis-

pone que los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa son los si-
guientes:

• Juzgados contenciosos administrativos (órganos unipersonales).

• Juzgados contenciosos administrativos centrales (órganos unipersonales).

• Salas contenciosas administrativas de los tribunales superiores de justicia

(órganos colegiados).

• Sala Contenciosa Administrativa de la Audiencia Nacional (órgano cole-

giado).

• Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo (órgano colegia-

do).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 118 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En relación con todos estos órganos, el art. 7 de la LJCA dispone que, si son
competentes para conocer un asunto, también lo son para todos los incidentes
y para ejecutar las sentencias que dictan. La competencia de estos órganos
no es prorrogable y debe ser apreciada por el organismo, incluso de oficio,
con la audiencia previa de las partes y del Ministerio Fiscal. La declaración de
incompetencia adoptará la forma de auto y deberá llevarse a cabo antes de
la resolución, y el procedimiento deberá enviarse al cuerpo de la jurisdicción
considerada competente; si la competencia puede corresponder a un tribunal
superior en grado, se debe adjuntar una exposición motivada, y es necesario
atenerse a lo que este resuelva.

6.1. Las partes en el proceso contencioso

En el estudio del proceso administrativo contencioso es necesario tener en

cuenta que puede haber hasta tres partes diferentes:

• Demandante, es quien ejerce la reclamación ante una determinada acción

administrativa ya sea para impugnarlo o, en caso de inactividad adminis-
trativa, para instar a su realización.

• Demandado, que en general será una administración pública la autora de

la actividad contra la que se dirige el recurso. También es parte demanda-
da las personas o entidades cuyos derechos pueden verse afectados por la
estimación de las reclamaciones del demandante (art. 21 de la LJCA).

En relación con las partes del proceso contencioso, hay tres condiciones o
cualidades subjetivas que deben estar de acuerdo: la capacidad procesal, la
legitimidad y la representación procesal o postulación.

Debe tenerse en cuenta considerar el elemento subjetivo del recurso, que este
no solo puede ser presentado por los particulares contra los actos de la Admi-
nistración, sino que también es perfectamente posible que una administración
pública impugne los actos de otra. Incluso, una misma administración puede
impugnar sus propios actos después del proceso de lesividad, que hemos estu-
diado previamente. En el caso de litigios entre administraciones públicas, se
aplican las disposiciones del art. 44 de la LJCA.

6.1.1. La capacidad procesal

La capacidad procesal es la capacidad de llevar a cabo actos, válidamente, en

un juicio. En la jurisdicción contenciosa administrativa tienen esta capacidad
las personas que la poseen, de conformidad con la Ley de Enjuiciamiento Civil,
y los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses
legítimos (art. 18 de la LJCA).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 119 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

La LJCA también reconoce la capacidad procesal de los grupos de afectados y

uniones sin personalidad cuando una ley lo declara expresamente.

6.1.2. La legitimación

Si la capacidad procesal es la aptitud genérica para ser parte en cualquier pro-

ceso, la legitimación es la aptitud para ser parte en un proceso en particular.
Así, la legitimación viene determinada por la relación existente entre las partes
y el objeto del proceso. En este punto hay que distinguir entre la legitimación
activa y la pasiva. La legitimación pasiva se refiere a los supuestos en los que
ocupa la posición de parte demandada.

En cuanto a la legitimidad activa, la LJCA incluye una serie de casos para que
a nadie, titular de derechos o intereses legítimos, ya sean individuales o colec-
tivos, se le niegue el acceso a la justicia. Se entiende por legitimación aquella
relación especial entre un sujeto y el objeto del litigio, en virtud de la cual se
le reconoce la condición de parte en un proceso determinado. La legitimación
es necesaria para formar parte de un proceso, excepto los supuestos que ya
conoces de acción pública. Como podéis ver, la legitimación se conecta con el
concepto de persona interesada, de modo que siempre estará legitimada para
impugnar ante la jurisdicción contenciosa administrativa los actos del proce-
dimiento en el que ostentaba tal condición.

Los supuestos en los que se reconoce la legitimidad activa están enumerados

en el art. 19 de la LJCA.

Las administraciones públicas también están legitimadas para impugnar los

actos y disposiciones de otras administraciones. Un supuesto que en los úl-
timos años se ha hecho frecuente desde el momento en que muchas admi-
nistraciones tienen reconocida constitucionalmente la autonomía –así ocurre
con las administraciones regionales y locales– y pueden tener intereses con-
trapuestos que pueden dar lugar a conflictos judiciales. La LJCA se encarga
de modo detallado de la legitimidad de las administraciones públicas en su
artículo 19.

6.1.3. La representación y defensa (postulación)

A diferencia de lo que sucede en el procedimiento administrativo tramitado

por las administraciones, en el proceso contencioso las partes tienen que ac-
tuar, a todos los efectos, mediante profesionales del derecho, que ejercen la
representación y defensa.

Esta cuestión relativa a la representación y defensa de las partes (la postula-

ción) está regulada en los artículos 23 y 24 de la LJCA. Estos preceptos dispo-
nen que en procesos tramitados ante órganos judiciales unipersonales (juzga-
dos contenciosos administrativos –de ámbito provincial– y juzgados centrales
contenciosos administrativos), las partes deben estar asistidas por abogado,
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 120 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

que ejerce la dirección letrada (defensa), y pueden conferir formalmente la re-

presentación a un procurador, a quien se notifican las actuaciones. Si no se
actúa mediante procurador, el abogado asume, además de la defensa, la repre-
sentación. En cambio, ante órganos judiciales colegiados (Audiencia Nacional,
tribunales superiores de justicia y Tribunal Supremo), siempre se exige la asis-
tencia de abogado y la representación del procurador. No obstante, el Tribunal
Constitucional ha declarado con reiteración (por todas, la STC 217/2005, de
12 de septiembre) que la falta de acreditación de la representación procesal
se puede subsanar, siempre que el defecto se reduzca a esta mera formalidad
y siempre que la subsanación sea posible, de modo que se debe conferir a las
partes la posibilidad de subsanación antes de impedir el acceso al proceso o al
recurso legalmente previsto, puesto que en caso de no otorgar esta posibilidad
de subsanación se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 LJCA).
Esta idea de permitir la subsanación del defecto opera como principio general
en cualquier actuación procesal, en la línea de lo que prevé el artículo 138 de
la LJCA, y en aquello que hace referencia a los defectos en el escrito de inter-
posición del recurso, está expresamente recogida en el artículo 45.3 de la LJCA.

Inicialmente, la LJCA había previsto en su artículo 23.3 un régimen excep-

cional para los funcionarios públicos, en virtud del cual podían actuar por sí
mismos, sin abogado ni procurador, siempre que lo hicieran en defensa de
sus derechos estatuarios. Este privilegio se eliminó con la disposición final 2.ª
de la Ley 10/2012, pero más adelante se recuperará el redactado original del
art. 23.3 de la LJCA, concretamente a través de la Ley 42/2015, de modo que
nuevamente los funcionarios públicos pueden comparecer por ellos mismos
en la defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de
personal que no impliquen separaciones de empleados públicos inamovibles.

En cuanto a la representación y defensa de las administraciones, el artículo

24 de la LJCA dispone que se rige por lo que dispone la Ley Orgánica del Po-
der Judicial y la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas,
y también las normas que hayan dictado las comunidades autónomas en el
marco de sus competencias. En los recursos contenciosos en los que es parte
la Administración General del Estado, la defensa y representación la asume
un funcionario del cuerpo de abogados del Estado. En cuanto a la Administra-
ción de la Generalitat de Cataluña, su representación y defensa la asume un
funcionario del cuerpo de abogacía de la Generalitat, conforme a lo que prevé
la Ley 7/1996, de 5 de julio, de Organización de los Servicios Jurídicos de la
Administración de la Generalitat de Cataluña.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 121 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

6.2. La interposición del recurso contencioso-administrativo

6.2.1. Actividad impugnable

El artículo 25 de la LJCA, relativo al objeto del recurso contencioso-adminis-

trativo, enumera los cuatro tipos de actividad administrativa impugnable:

a) disposiciones generales o reglamentos,

b) actos administrativos,

c) inactividad administrativa y

d) vía de hecho.

A continuación mencionaremos las distintas cuestiones que se deben tener en

cuenta en la interposición del recurso, sobre todo las relativas a los requisitos
de admisión, según las singularidades del tipo de actividad que se combate en
cada caso, y que en algún caso pueden incidir en la estrategia procesal que
hay que seguir.

Disposiciones generales o reglamentos

A diferencia de lo que sucede con los recursos administrativos, con los que
no se pueden impugnar directamente las disposiciones generales o reglamen-
tos (art. 112.3 LPAC), este tipo de actividad sí que se puede combatir en vía
contenciosa, sea de forma directa, una vez se tiene conocimiento del conteni-
do a partir de la publicación en el diario oficial correspondiente, o también
de forma indirecta, cuando con motivo de un acto administrativo dictado en
aplicación del reglamento se puede interponer el recurso contra el acto, y fun-
damentarlo en la ilegalidad del reglamento.

(25)
La primera cuestión que hay que tener en cuenta en la impugnación directa Sentencia de 18 de enero del
2005 del Tribunal Supremo, sec-
de un reglamento es la legitimación, cuestión regulada en el artículo 19 de la
ción 2.ª, recurso 22/2003, por la
LJCA, y en aquello que aquí nos interesa, en las letras a y b, en virtud de las cual se inadmite, por falta de le-
gitimación activa, el recurso con-
cuales están legitimadas para la interposición del recurso contencioso las per- tencioso interpuesto por el parti-
sonas físicas o jurídicas que poseen un derecho o interés legítimo (a), y tam- do político “Familia y vida”, con-
tra el artículo 22 del Real Decreto
bién las corporaciones, las asociaciones, los sindicatos y los grupos y las enti- 27/2003, de 10 de enero, por el
cual se modificaba el reglamento
dades que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de
del IRPF, dando una nueva redac-
los derechos e intereses legítimos colectivos (b). En ambos casos, conforme a ción al artículo 58, relativo a la de-
ducción por maternidad.
la doctrina jurisprudencial existente, se admite la existencia de legitimación
si la persona o entidad que interpone el recurso resulta afectada por la dispo-
sición general que se impugna. Dicho de otro modo, la impugnación de un
reglamento no se puede basar en el argumento que vulnera el ordenamiento
jurídico (ni siquiera de rango constitucional) y existe el interés de preservar
la legalidad, puesto que ni se reconoce a todos los efectos la existencia de un
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 122 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

tipo de acción popular, ni se admite tampoco la legitimación para actuar co-

mo guardián de la legalidad. Hay que apreciar, pues, que en relación con el re-
glamento en concreto impugnado la persona o entidad recurrente posee unos
derechos o intereses legítimos, sea en un ámbito individual o colectivo, de
tal manera que se le produce un perjuicio a consecuencia de la aplicación del
reglamento impugnado, o que obtiene un eventual beneficio como resultado
de anularlo25.

Otro aspecto que hay que tener en cuenta en la impugnación directa de regla-
mentos es el referente a la acreditación de la capacidad�procesal, sobre todo
en los casos referentes a asociaciones y entidades representativas de intereses
colectivos. En este caso, para interponer el recurso se debe acreditar que, al
ejercer la acción la persona jurídica, se dispone de la autorización de los ór-
ganos competentes según lo que prevén las normas o los estatutos correspon-
dientes (art. 45.2.d LJCA). Se trata en todo caso de un defecto subsanable, en
la línea de lo que hemos avanzado antes, pero en caso de no producirse esta
subsanación, conduce a la inadmisión del recurso por falta de acreditación de
la representación (art. 69.b LJCA). Una muestra de inadmisión por este moti-
vo la tenemos en la Sentencia de 14 de julio del 2011 del Tribunal Supremo,
recurso 4692/2009.

Las disposiciones generales no están sujetas a notificación, sino a publicación

en el diario oficial correspondiente (art. 131 LPAC). De acuerdo con esto, el
plazo� para� interponer� el� recurso� contencioso� de� impugnación es de dos
meses contados a partir del día siguiente de la fecha de publicación (art. 46.1
LJCA), y tal como ya hemos expuesto al analizar el cómputo de los plazos
administrativos por meses, el día inicial (dies a quo) empieza el día siguiente
de la publicación, y el día final es el del ordinal correspondiente al del día de
publicación, dos meses más adelante.

Así se indicaba en la Sentencia de 2 de julio del 2008 del Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña, recurso 81/2008: “De forma que la doctrina jurisprudencial es actualmente
categórica y concluyente en establecer que en los plazos señalados por meses, y aunque
el cómputo de fecha a fecha se inicie el día siguiente de la notificación o publicación, el
día final de estos plazos es siempre el correspondiente al mismo número ordinal del día
de la notificación o publicación”.

(26)
Así, en el caso de un reglamento publicado el 4/9/2020, el plazo de dos meses Sentencia de 31 de octubre del
2008 del Tribunal Supremo, recur-
para interponer el recurso finaliza el 4/11/2020. Sin embargo, en caso de in-
so 3170/2003.
terponerse el 5/11/2020, es decir, el día siguiente de la fecha en la que finaliza
el plazo, aunque el artículo 128 de la LJCA disponga que los plazos son impro-
rrogables, en el caso señalado el recurso no es extemporáneo, puesto que es de
aplicación aquello que prevé el artículo 135 de la LEC, en el que se determina
que, cuando la presentación de un escrito procesal está sujeta a plazo, se puede
hacer hasta las 15.00 horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo.
Hay que recordar en este punto el carácter supletorio de la LEC en el proceso
contencioso-administrativo (DF 1.ª LJCA), y en particular la aplicación del ar-
tículo 135 de la LEC también para el plazo de dos meses en la interposición
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 123 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

de recursos. La aplicabilidad del artículo 135 de la LEC en el trámite inicial de

interposición del recurso fue durante un tiempo una cuestión controvertida,
pero hace ya tiempo que lo ha admitido de manera pacífica la jurisprudencia26.

Para acabar con la cuestión del plazo, se ha de tener presente que, conforme
al artículo 128.2 de la LJCA, el mes de agosto no computa, excepto en el pro-
cedimiento especial para la protección de derechos fundamentales.

Como hemos avanzado, además del recurso directo contra el reglamento, tam-
bién se puede combatir de manera indirecta, en este caso mediante la impug-
nación de actos de aplicación del reglamento, fundamentada en la ilegalidad
de este reglamento (art. 26.1 LJCA).

Este precepto se debe relacionar con el artículo 27 de la LJCA, relativo a la

cuestión de ilegalidad, prevista para el caso en el que se haya estimado el re-
curso�indirecto porque se ha considerado “ilegal el contenido de la disposi-
ción general aplicada”.

(27)
A partir de estos preceptos, y en especial por la mención que hace el artículo Sentencia de 18 de abril del
27 2001 del Tribunal Supremo, recur-
27 de la LJCA al “contenido” del reglamento, la jurisprudencia , mayoritaria- so 617/1996.
mente, ha considerado que esta impugnación indirecta solo se puede referir
a la ilegalidad del contenido del reglamento, pero no a defectos formales pro-
ducidos en la tramitación. Este criterio, pero, no es pacífico, y existen también
pronunciamientos a favor de admitir el recurso indirecto que se fundamenta
en defectos de tipos formales o procedimentales en la aprobación del regla-
mento. Este es el caso de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de
2016 (Recurso 701/2014).

En el caso del recurso indirecto, el órgano judicial competente para conocer

en primera instancia no viene dado por el reglamento, sino por el acto de apli-
cación, de modo que es muy habitual que decida sobre la ilegalidad del regla-
mento un órgano inferior (por ejemplo, el juzgado contencioso-administrati-
vo) al que habría resultado competente si el reglamento se hubiera impugna-
do directamente (Tribunal Superior de Justicia en caso de reglamentos locales
o autonómicos, y Tribunal Supremo en reglamentos estatales). Esta circuns-
tancia puede dar lugar a decisiones contradictorias entre los órganos judicia-
les inferiores, algunos de los cuales, al conocer de asuntos parecidos, podrían
considerar ilegal el reglamento y otros no. Para dar solución a esta situación
se ha previsto la cuestión de ilegalidad, regulada en el artículo 27 de la LJCA.
Este precepto dispone que si un juez o tribunal ha dictado sentencia firme es-
timatoria porque considera ilegal la disposición aplicada, tiene que plantear la
cuestión de ilegalidad ante el tribunal que habría sido competente para cono-
cer del recurso directo contra la disposición, salvo que el órgano que conoce
del recurso indirecto sea este mismo tribunal, en cuyo caso la sentencia debe
decidir sobre su legalidad. El procedimiento que hay que seguir a partir del
planteamiento de la cuestión de ilegalidad está regulado en los artículos del
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 124 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

123 al 126 de la LJCA, en los cuales se prevé la participación de las partes a fin
de que puedan formular alegaciones. En cuanto a las partes, cabe señalar que
en el caso del recurso indirecto también tiene la condición de parte demanda-
da la administración autora del reglamento, aunque no haya dictado el acto
de aplicación impugnado (art. 21.4 LJCA).

Actos administrativos

El acto administrativo es el objeto clásico del recurso contencioso, y el artículo

25.1 de la LJCA exige una serie de requisitos que tiene que cumplir el acto
para que sea impugnable en esta vía judicial. A continuación analizaremos los
casos que generan más problemas, empezando por aquellos actos que no son
susceptibles de impugnación y que, por lo tanto, dan lugar a declaraciones de
inadmisión:

1)�Actos�administrativos�no�susceptibles�de�impugnación. Entre los requi-

sitos de admisión del recurso contencioso contra actos administrativos, des-
taca el referente al hecho de que el acto atacado agote la vía administrativa
(el artículo 114 de la LPAC contiene la lista de actos que ponen fin a la vía ad-
ministrativa). En efecto, ante aquellos actos administrativos que no agotan la
vía administrativa, es ineludible la interposición del recurso de alzada ante el
órgano superior al que había dictado el acto, con objeto de obtener la firmeza
administrativa exigida para acudir a la vía judicial, sea mediante la resolución
expresa del recurso de alzada, o con la desestimación por silencio al cabo de
tres meses de la interposición. Y es que en caso de interponerse el recurso con-
tencioso sin haber agotado la vía administrativa, el pronunciamiento obteni-
do será una declaración de inadmisión, por aplicación de la causa prevista en
el artículo 69.c de la LJCA, en lo referente a la impugnación de un acto que no
es susceptible de impugnación. Una muestra de sentencia de inadmisión para
acudir al recurso contencioso sin agotar antes la vía administrativa la tenemos
en la Sentencia de 3 de noviembre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 2.ª,
recurso 4095/2006.

Además del requisito de firmeza administrativa, el acto que hay que impugnar
ha de ser resolutorio del procedimiento o de trámite cualificado (art. 112.1
LPAC), en consonancia con lo que hemos dicho en el subapartado 5.3.1 res-
pecto a los recursos administrativos. De acuerdo con esto, tampoco es suscep-
tible de impugnación un informe no vinculante dictado en el curso de un
procedimiento, ya que no tiene la condición de acto de trámite cualificado,
puesto que, como no es vinculante, no se puede considerar que decida ni di-
recta ni indirectamente el fondo del asunto (art. 25.1 LJCA). Así se declaró
en la Sentencia de 14 de octubre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 3.ª,
recurso 2309/2009, interpuesto contra un informe relativo a un proyecto de
aprobación de estatutos de un colegio profesional.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 125 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Otro caso de actos no susceptibles de impugnación está expresamente previsto

en el artículo 28 de la LJCA, cuando determina que no se admite el recurso
contencioso contra actos que son reproducción de otros definitivos y firmes y
los confirmatorios de actos consentidos por no haberlos impugnado en forma
y plazo. Se trata de una previsión vinculada a principios de seguridad jurídica,
que tiene por finalidad asegurar que se respeten los efectos derivados de los
actos firmes y evitar que se puedan reabrir indefinidamente debates cerrados.

Por ejemplo, imaginemos que una persona solicita una indemnización por responsabili-
dad patrimonial con motivo de unos hechos que atribuye a la Administración, reclama-
ción que se resuelve en sentido desestimatorio, sin que se interponga ningún recurso en
forma y plazo. Pasado un tiempo, la misma persona y por los mismos hechos lo repiensa
y vuelve a plantear la misma reclamación para obtener otra vez un pronunciamiento
desestimatorio, con objeto de poderlo impugnar en forma y plazo ante la jurisdicción
contenciosa. Este ejemplo es un caso evidente en el que entra en juego la causa de inad-
misión del artículo 28 de la LJCA. Ahora bien, esta circunstancia de impugnar un acto
reiterativo de otro acto anterior firme y consentido no puede entrar en juego si este acto
anterior “firme y consentido” no era expreso, puesto que en este caso no se habría notifi-
cado al afectado la resolución ni informado de los recursos que hay que interponer, mo-
tivo por el cual no se puede premiar la inactividad de la Administración (STC 239/2007,
de 10 de diciembre del 2007).

En todo caso, esta cuestión relativa a la existencia de un acto previo firme y

consentido por no haberlo impugnado en forma y plazo nos lleva a tratar la
cuestión del requisito temporal de interposición del recurso contencioso.

2)�Plazo�de�impugnación�de�los�actos. Igual que en la impugnación de las

disposiciones generales, el plazo de interposición del recurso contencioso es
el general de dos meses previsto en el artículo 46.1 de la LJCA, computado a
partir del día siguiente de la notificación o publicación del acto. Por lo tanto,
la premisa para iniciar el cómputo es que se haya notificado o publicado el
acto según lo que prevé el ordenamiento, de modo que en el caso de las noti-
ficaciones defectuosas hay que tener en cuenta lo que hemos dicho anterior-
mente, y en caso de concluir que la persona afectada no había tenido cono-
cimiento del acto administrativo, difícilmente se podrá inadmitir el recurso
porque es extemporáneo.

Lo mismo se puede decir en caso de impugnarse un acto no expreso (silencio Ved también
administrativo), supuesto para el que el artículo 46.1 de la LJCA ha previsto un
El recurso de alzada lo estudia-
plazo de impugnación de seis meses a partir del día siguiente de la producción mos en el subapartado 5.3.4
del silencio administrativo, pero que se tendría que admitir la interposición de este módulo.

posterior, conforme a una doctrina jurisprudencial reiterada que ya hemos

avanzado al tratar de la interposición del recurso de alzada contra actos no
expresos (especialmente relevante resulta aquí la STC 52/2014, antes citada
por tratar el plazo de interposición de los recursos administrativos).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 126 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

(28)
En todo caso, hemos de recordar aquí lo que hemos dicho sobre el cómputo Sentencia de 19 de mayo del
2010 del Tribunal Supremo, sec-
de los plazos por meses, en el sentido de que persiste la regla del cómputo
ción 2.ª, recurso 297/2005.
de fecha a fecha, puesto que si bien se inicia el día siguiente de la fecha de
notificación, el día final coincide con el ordinal de la fecha de notificación, Ved también
en el mes correspondiente28.
El cómputo de los plazos por
meses lo estudiamos en el
Inactividad de la Administración subapartado 4.4.1 de este mó-
dulo.

El artículo 29 de la LJCA se refiere expresamente a la posibilidad de

interponer recurso contencioso contra la inactividad de la Administra-
ción. Esta inactividad se produce cuando la Administración está obliga-
da a llevar a cabo una prestación concreta a favor de una o varias per-
sonas determinadas, sea en virtud de una disposición que no requiere
actos de aplicación, o en virtud de un acto, contrato o convenio admi-
nistrativo. Ante este supuesto, las personas que tengan derecho a recibir
esta prestación pueden reclamar de la Administración el cumplimiento
de la obligación.

Transcurridos tres meses desde que los interesados con derecho a la prestación
presentaron esta reclamación, si la Administración continúa sin cumplir su
obligación, pueden interponer recurso contencioso contra la inactividad ad-
ministrativa. No se debe confundir esta figura con la impugnación de silencio
administrativo, puesto que en el supuesto de inactividad no surge al cabo de
tres meses de la reclamación la figura del silencio, sino que lo que sucede es que
la Administración continúa incumpliendo la obligación de llevar a cabo una
prestación concreta a favor de personas determinadas. Esta distinción entre la
figura del silencio administrativo y la inactividad está analizada con detalle en
la Sentencia de 2 de julio del 2009 del Tribunal Supremo, sección 5.ª, recur-
so 1477/2005. Este recurso se había interpuesto contra la “inactividad” de la
Generalitat de Cataluña ante las reclamaciones de la parte recurrente con las
que solicitaba el mantenimiento de la inscripción y permisos de explotación
de máquinas recreativas, y la Sentencia descarta que este sea un caso de inac-
tividad administrativa. Por el contrario, se declara la concurrencia de este caso
de inactividad de la Administración en la Sentencia de 13 de octubre del 2009
del Tribunal Supremo, sección 4.ª, recurso 4737/2005, relativa a un caso de in-
cumplimiento de convenios de colaboración entre administraciones públicas.

Por otro lado, también dentro del concepto de inactividad administrativa, el ar-
tículo 29.2 de la LJCA se refiere a los supuestos en los que la Administración no
ejecuta sus actos firmes. A diferencia del supuesto de inactividad del artículo
29.1 de la LJCA, aquí no hay como punto de partida una prestación concreta
a favor de alguien que la puede exigir, sino un acto firme que no se ejecuta
por la Administración.

Un ejemplo de aplicación del artículo 29.2 de la LJCA lo tenemos en el caso de una admi-
nistración que revoca una licencia de obras y ordena su paralización, pero no se ejecuta
esta orden y permite continuar las obras ilegales. Ante esta situación, cualquier persona
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 127 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

afectada por las obras ilegales puede solicitar la ejecución del acto firme de paralización
de las obras. Y una vez solicitada la ejecución del acto firme por algún afectado, si en el
plazo de un mes no se lleva a cabo la ejecución, se puede formular el recurso contencioso,
que se debe tramitar por el procedimiento abreviado del artículo 78 de la LJCA, si bien
el Tribunal Supremo ha puesto determinadas condiciones.

Así, este tribunal considera que el procedimiento abreviado al que se refiere el

artículo 29.2 de la LJCA solo está previsto para que los tribunales obliguen a la
Administración a ejecutar sus actos firmes cuando el sentido y contenido de
estos actos sean pacíficos y no estén supeditados a otras exigencias o condi-
ciones controvertidas, en cuyo caso no es idóneo el procedimiento abreviado.
Este fue el caso analizado en la Sentencia de 22 de marzo del 2011 del Tribunal
Supremo, sección 4.ª, recurso 3961/2009 en el que se pretendía que la Dipu-
tación Foral de Guipúzcoa ejecutara:

“las Providencias acordadas mediante acto administrativo de la Real Orden de Carlos

IV de 27 de mayo de 1.805, trasladada el 1 de junio de ese mismo año y el Auto de
demarcación del término municipal emitido por el Comisario Regio Santiago, y croquis
de la nueva jurisdicción y término municipal de 29 de agosto de 1805”.

En cuanto al plazo de interposición del recurso contencioso contra la inactivi-

dad administrativa, es también de dos meses, contado a partir del vencimiento
de los plazos que hemos señalado, es decir, de tres meses en el caso del artículo
29.1 de la LJCA y un mes en el caso del artículo 29.2 de la LJCA (art. 46.2 LJCA).
Pero, si sustituye la inactividad de la Administración y esta no da respuesta,
la interposición del recurso contencioso no estaría sujeta a plazos, según ha
declarado el Tribunal Supremo en relación con la inactividad del artículo 29.1
de la LJCA, en la Sentencia de 25 de junio de 2020 (Recurso 239/2019).

Vía de hecho

Hablamos aquí de la impugnación de actuaciones materiales que la Adminis-

tración lleva a cabo sin la cobertura jurídica o procedimental necesaria, y que
lesionan derechos o intereses legítimos. La regulación de esta figura aparece
en el artículo 30 de la LJCA, y conforme a la figura mencionada el interesado
puede requerir a la Administración actuante, intimando el cese de la actuación
material ilegal, o plantear directamente el recurso contencioso-administrativo.

Por ejemplo, esta acción se ha considerado viable en un caso en que se tramitó un pro- (29)
Sentencia de 4 de diciembre
cedimiento para la instalación de un cerco metálico en una carretera, pero del que la de 2017 (Recurso 191/2015).
persona afectada no tenía conocimiento, ya que el primer conocimiento que tuvo fue en 1754/2006.
el momento de la instalación. Así lo declaró el Tribunal Supremo29 al conocer el caso.

En cuanto al plazo de interposición del recurso contencioso, el artículo 46.3

de la LJCA establece unos plazos muy breves, en concreto, de diez días a contar
desde el día siguiente de la finalización del plazo del artículo 30 de la LJCA, de
modo que son diez días contados a partir de la intimación a la Administración
para que corrigiera la vía de hecho, o veinte días desde que se inicia esta vía
de hecho si no se instó el requerimiento. Sin embargo, a partir de la fuerza ex-
pansiva del derecho a la tutela judicial efectiva, la jurisprudencia entiende que
no se puede inadmitir por el hecho de ser extemporáneo un recurso conten-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 128 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

cioso contra la vía de hecho interpuesto más allá de los plazos mencionados,
y esto porque la vía de hecho es determinante de nulidad de pleno derecho,
categoría de invalidez que no está sujeta a plazo.

6.2.2. Escrito de interposición del recurso

Antes de que se agote el plazo de interposición del recurso según lo que he-
mos explicado para cada tipo de actividad impugnada, se tiene que presentar
el escrito de interposición, con el cual simplemente se solicita que se dé por
interpuesto el recurso contencioso contra el acto, disposición, inactividad o
vía de hecho de que se trate. Con este escrito se deben acompañar los docu-
mentos previstos en el artículo 45.2 de la LJCA, relativos a la acreditación de
la representación y a la actuación impugnada. Hay que tener en cuenta aquí
sobre todo lo que hemos dicho sobre el requisito del artículo 45.2.d de la LJCA.
Ahora bien, el mismo artículo 45.3 de la LJCA dispone que se ha de conceder la
posibilidad de subsanación si con el escrito de interposición no se aportan los
documentos exigidos, en la línea de lo que ya habíamos avanzado de permitir
la subsanación de cualquier defecto (subapartado 6.2).

Como veremos más adelante, en el caso del procedimiento abreviado el escrito

de interposición tiene unas singularidades diferentes, puesto que se constituye
también en escrito de demanda.

6.2.3. Solicitud de adopción de medidas cautelares

En el subapartado 5.3.2 hemos visto que con motivo de la interposición de un

recurso administrativo se puede solicitar la suspensión de la ejecución del acto
impugnado (art. 117 LPAC). Pues bien, esta medida también se puede solicitar
del órgano judicial, sea en el mismo escrito de interposición del recurso o en
cualquier momento posterior, durante la tramitación del proceso (art. 129.1
LJCA). En caso de impugnarse una disposición general, la eventual petición
de suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados se debe realizar en
el escrito de interposición o en el de demanda (art. 129.2 LJCA). Por lo tanto,
en sede judicial la adopción de medidas cautelares está sometida a principios
de rogativa, puesto que lo tiene que solicitar la parte interesada. Una vez soli-
citada la medida cautelar, según el artículo 130 de la LJCA se puede acordar,
previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, única-
mente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueda
hacer perder la finalidad legítima del recurso. El incidente cautelar se tramita
mediante pieza separada, con audiencia de la parte contraria, y se resuelve por
auto (art. 131 LJCA).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 129 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

La adopción de medidas cautelares en vía judicial se trata de un instru-

mento dirigido a garantizar la tutela judicial efectiva, en la vertiente de
la justicia cautelar, para evitar que se frustre, en caso de no adoptarse
la medida cautelar, el efecto que podría tener una sentencia estimatoria
del recurso. Así, las medidas cautelares están concebidas para asegurar
la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, y evitar de este
modo que el transcurso del tiempo haga peligrar el cumplimiento de la
sentencia, de la cual se quiere asegurar la efectividad. En definitiva, la
medida cautelar intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser
ejecutada y que el pronunciamiento tenga un efecto útil, con objeto de
evitar que se produzcan situaciones irreversibles.

La suspensión de la ejecución del acto es la medida cautelar más habitual y

solicitada, y de hecho la literalidad del artículo 130.1 de la LJCA parece que
piensa solo en la suspensión, pero cabe decir que no es la única de las medidas
posibles. Así, el órgano judicial que conoce del recurso, con el fin de preservar
los intereses en juego, puede adoptar lo que se denomina medidas cautelares
positivas, consistentes en ordenar a la Administración demandada la adopción
de determinadas medidas, siempre con el fin de asegurar en todo caso la efec-
tividad de la sentencia que recaiga en el juicio.

Un ejemplo de adopción de medidas cautelares positivas lo tenemos en el auto de 15

de marzo del 2012 del Tribunal Supremo, sección 3.ª, recurso 212/2012, interpuesto por
Gas Natural SDG, S. A. El Tribunal Supremo, como había hecho ya en recursos similares
precedentes interpuestos por Iberdrola, SA y Endesa, SA, argumenta lo siguiente: “En el
presente caso la respuesta cautelar de la Sala [...] se limita a declarar que, de modo cau-
telar y en tanto se dicte sentencia, la fijación de los peajes de acceso establecidos por la
Orden impugnada debe ser complementada hasta el punto de que con ellos se sufraguen
en su integridad las costes de las actividades reguladas correspondientes a las dos partidas
analizadas en el fundamento jurídico quinto. No corresponde a este Tribunal precisar la
cifra adicional cuyo cálculo singularizado compete al Ministerio de Energía, Industria y
Turismo, previo informe de la Comisión Nacional de Energía. Como es lógico, el incre-
mento correspondiente ha de tener la misma eficacia temporal que la orden impugnada,
esto es, referirse al primer trimestre del año 2012 en su integridad”.

El artículo 130.2 de la LJCA determina que la medida cautelar se puede denegar

cuando con la adopción se pueden perturbar gravemente los intereses genera-
les o de terceros, que el órgano judicial ha de ponderar de forma circunstan-
ciada. En relación con esta previsión, cabe señalar que a todos los efectos, ante
la solicitud de adopción de medida cautelar, normalmente de suspensión de
ejecución del acto, se suele denegar, a partir del principio de eficacia inmediata
de los actos. Una muestra de valoración circunstanciada de todos los intereses
en conflicto, en la que se hizo prevalecer el interés público para denegar la sus-
pensión del acto administrativo impugnado, la tenemos en la Sentencia de 4
de noviembre del 2011 del Tribunal Supremo, sección 5.ª, recurso 6186/2010,
en un caso de recuperación de oficio por parte de la Administración (Ministe-
rio de Medio Ambiente), la posesión de dominio público maritimoterrestre,
ocupado por una vivienda de propiedad privada.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 130 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

En caso de acordarse, la suspensión tiene el efecto de paralizar la ejecución del

acto hasta que se dicte la sentencia del proceso, sin perjuicio de que se pueda
revocar o modificar la suspensión durante la tramitación del proceso mismo.

(30)
Finalmente, también se ha previsto en el artículo 135 de la LJCA lo que se co- Auto de 9 de marzo del 2011
del Tribunal Supremo, sección 3.ª,
noce como medida cautelarísima adoptada ‘inaudita parte’, es decir sin escuchar
recurso 207/2011, por la cual se
a la parte enfrentada a la que la solicita. Se trata de una medida excepcional, rechazó la medida cautelar de sus-
pensión del Real Decreto por el
para el caso en el que el juez entiende que concurren unas circunstancias de cual se reducía la limitación de ve-
urgencia especial que aconsejan la suspensión inmediata, sin perjuicio de que locidad de los vehículos a 110 kiló-
metros por hora, pedida al amparo
posteriormente se oiga a la otra parte, normalmente la Administración como del artículo 135 LJCA.
parte demandada, y se decida entonces si se mantiene esta suspensión o no.
Según la doctrina jurisprudencial30, para adoptar esta medida excepcional es
necesario que concurran circunstancias de urgencia especial, que se tienen que
añadir al periculum in mora que en todo caso debe justificar la adopción de
cualquier medida cautelar.

6.3. La instrucción del proceso contencioso-administrativo

Podemos distinguir entre procedimiento ordinario, procedimiento abreviado

y procedimiento especial. Entre los regulados por la LJCA como procedimien-
tos especiales, además del ya mencionado anteriormente sobre la cuestión de
ilegalidad, destaca el relativo a la protección de derechos fundamentales, que
lo estudiaremos con detalle en el apartado 6.3.3. También se mencionará en
el apartado 6.3.4. el procedimiento especial relativo a la garantía de la unidad
de mercado.

6.3.1. Procedimiento ordinario

Podemos distinguir las siguientes fases en la instrucción del procedimiento

ordinario: reclamación del expediente y emplazamientos; demanda y contes-
tación; prueba, y vista o conclusiones.

Reclamación del expediente y emplazamientos

En conformidad con el artículo 48 de la LJCA, una vez presentado el escrito

de interposición del recurso contencioso y comprobado por el secretario judi-
cial que se han aportado los documentos exigidos, ha de reclamar a la Admi-
nistración responsable de la actividad impugnada la remisión del expediente
administrativo y que emplace a las personas interesadas. El expediente se de-
be remitir en el plazo improrrogable de veinte días. El órgano administrativo
autor de la actividad impugnada ha de notificar a los interesados la existen-
cia del recurso contencioso y emplazarlos para que puedan comparecer ante
el órgano judicial como demandados en el plazo de nuevo días. El emplaza-
miento a la Administración demandada se entiende hecho por la reclamación
del expediente, según dispone el artículo 50.1 de la LJCA.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 131 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

El expediente que la Administración demandada remite al órgano judicial,

original o en copias compulsadas, se debe enviar completo, foliado y acom-
pañado de un índice con la lista de los documentos que contenga (art. 48.4
LJCA). En caso de incumplir esta exigencia, como es el caso de remitir el ex-
pediente desordenado o sin numerar, la parte recurrente lo puede poner de
manifiesto al órgano judicial a fin de que se requiera a la Administración para
que lo cumpla.

Demanda y contestación

Una vez recibido el expediente, el órgano judicial lo remite al recurrente para

que formule la demanda en el plazo de veinte días hábiles. Lo primero que
tiene que hacer la parte actora es comprobar que el expediente cumple los re-
quisitos del artículo 48.4 de la LJCA, en especial que sea completo, dado que
el expediente constituye la prueba por excelencia en el proceso contencioso,
y para el caso en el que considere que es incompleto, dentro del plazo para
formular demanda se debe solicitar al órgano judicial que requiera a la Admi-
nistración para que lo complete (art. 55 LJCA). En lo referente a esto, resulta
de interés la Sentencia de 5 de octubre del 2011 de la Audiencia Nacional,
sección 4.ª, recurso 156/2011.

El artículo 56 de la LJCA fija los requisitos que debe cumplir el escrito de de-
manda –y también el de contestación. A diferencia del escrito de interposición
del recurso, en el que simplemente se hacía constar esta circunstancia, en el
escrito de demanda –y también en el de contestación– el precepto dispone
que se deben consignar los fundamentos de derecho y las pretensiones que
se deducen, en cuya justificación se pueden esgrimir todos los motivos que se
consideren oportunos, incluso nuevas alegaciones que no se hayan planteado
previamente ante la Administración. Así, es perfectamente lícito añadir en la
demanda alegaciones nuevas a las que se habían formulado ante la Adminis-
tración, pero lo que no resulta admisible es añadir nuevas pretensiones, puesto
que en este caso se incurre en desviación procesal.

En efecto, tal como se argumenta en la Sentencia de 12 de diciembre del 2011 del Tri-
bunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sección 1.ª, recurso 113/2009,
“las pretensiones que se ejerciten en el recurso contencioso-administrativo no solamente
tienen que ser coherentes con el acto administrativo, sino que no deben ser distintas
de las formuladas en vía administrativa, con pena de incurrir en una posible desviación
procesal, atentatoria con el principio de coherencia procesal”, y se basa en la doctrina
fijada por el Tribunal Supremo en varias sentencias, por todas la de 24 de junio del 2002.

En definitiva, no es posible plantear en vía jurisdiccional cuestiones o

pretensiones nuevas, sino únicamente motivaciones nuevas.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 132 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Una vez presentada la demanda, se da traslado junto con el expediente admi- Ved también
nistrativo a las partes demandadas para que formulen el escrito de contesta-
El plazo de interposición del
ción a la demanda, también en el plazo de veinte días hábiles (art. 54 LJCA). En recurso contencioso lo estudia-
cuanto a este plazo de veinte días hábiles, tanto respecto al escrito de demanda mos en el subapartado 6.3.1.

como al de contestación, hay que tener en cuenta lo siguiente. En relación

con la demanda, el artículo 52.2 de la LJCA dispone que si no se presenta en
el plazo de veinte días, el órgano judicial tiene que dictar auto de caducidad
del recurso, pero se admite la demanda si se presenta dentro del día en el que
se notifica este auto. Y aunque esta solución no se ha previsto en el precepto
relativo a la contestación a la demanda, resulta en este caso de aplicación el
artículo 128.1 de la LJCA, en el que se dispone de entrada que los plazos son
improrrogables, pero a continuación añade que se admite el escrito que sea
procedente si se presenta dentro del día en el que se notifica la resolución co-
rrespondiente, salvo que se trate de plazos para preparar o interponer recursos.
Estas previsiones implican que, con relativa frecuencia, los escritos de deman-
da y de contestación no se presenten dentro del plazo de veinte días, sino que
los abogados de las partes pueden ganar unos días adicionales en espera de
que se declare la caducidad del trámite correspondiente, y cabe decir que una
vez notificada esta caducidad, a pesar de que los preceptos vistos exigen pre-
sentar el escrito en el mismo día, entra en juego entonces el día adicional del
artículo 135 de la LEC, que ya hemos visto al tratar del plazo de interposición
del recurso contencioso.

Dentro de los primeros cinco días hábiles de este plazo para contestar a la de-
manda, las partes demandadas pueden formular lo que se conoce como alega-
ciones previas, con objeto de poner de manifiesto la posible incompetencia del
órgano judicial para conocer del recurso, o alegar cualquiera de las causas de
inadmisión (extemporaneidad, falta de legitimación, acto inimpugnable, etc.).

De estas alegaciones previas de inadmisión se debe dar traslado a la parte actora

a fin de que pueda formular alegaciones en el plazo de cinco días, y el órgano
judicial debe decidir sobre esto mediante auto, que solo estima la causa de
inadmisión invocada si esta causa concurre de forma inequívoca y manifiesta
(art. 51.1 LJCA). Por el contrario, en caso de que el auto rechace las alegaciones
previas de inadmisión, estas alegaciones se pueden reiterar en la contestación
a la demanda para que se dicte sentencia de inadmisión, ahora sin necesidad
de que sea inequívoca y manifiesta.

En cuanto a la posibilidad de inadmitir el recurso contencioso, hay que tener

en cuenta que la jurisprudencia ha evolucionado en la dirección de impedir
interpretaciones demasiado formalistas o rigurosas en todo aquello que pueda
significar un debilitamiento en el derecho a la tutela judicial efectiva recono-
cido en el artículo 24 de la CE, sobre todo cuando se trata del primer acceso
a la jurisdicción, es decir, en el recurso contencioso. Ahora bien, el propio Tri-
bunal Constitucional se ha encargado de matizar en reiteradas sentencias, por
todas la 59/2003, de 24 de marzo, que el derecho fundamental mencionado
también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión que
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 133 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando esta decisión se

fundamenta en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que el
órgano judicial ha aplicado de manera razonable.

En este mismo sentido se ha pronunciado también el Tribunal Supremo, sección 3.ª, en

la sentencia de 5 de octubre del 2004, en la que se afirma que “el derecho de acceso a la
jurisdicción no implica que los órganos judiciales tengan que optar necesariamente por
la interpretación de las normas procesales más favorables a la admisión de los recursos
entre todas las posibles”.

Los documentos de apoyo a las pretensiones formuladas los deben acompañar

las partes con los escritos de demanda y contestación, y si no están en su poder,
se debe designar el órgano o archivo donde se encuentran (art. 56.3 LJCA).
Por otro lado, también en los escritos de demanda y contestación es donde se
tiene que solicitar la recepción del pleito a prueba, indicando los puntos de
hecho sobre los cuales tiene que versar (art. 60.1 LJCA). Ahora bien, si de la
contestación a la demanda resultan hechos nuevos de trascendencia para la
resolución del pleito, el recurrente puede pedir la recepción a prueba dentro
de los cinco días siguientes a aquel en el que se le ha dado traslado (art. 60.2
LJCA).

Prueba

La prueba es la actividad que tiene por finalidad conseguir la convic-

ción del órgano judicial sobre los hechos relevantes en el proceso, es
decir, aquellos que pueden condicionar la decisión. Así pues, la prueba
no tiene que versar sobre aspectos jurídicos, sino fácticos. En este sen-
tido, el artículo 60.3 de la LJCA dispone que se debe recibir el pleito
a prueba cuando entre las partes hay disconformidad en los hechos y
estos hechos son de trascendencia para la resolución del pleito, según
el parecer del órgano judicial.

El artículo 60.4 de la LJCA dispone que el desarrollo de esta fase de prueba se

debe realizar conforme a lo que prevé la LEC, regulada en los artículos 281 y
siguientes, y se deben practicar en el plazo de treinta días. Entre las previsiones
de la LEC, destacan las referentes a la impertinencia o inutilidad de la actividad
probatoria. En lo referente a esto, el artículo 283 de la LEC determina que no
se debe admitir ninguna prueba que, por el hecho de no tener relación con
lo que es objeto del proceso, se tenga que considerar impertinente. Y añade el
mismo precepto en el segundo apartado que tampoco se tienen que admitir,
porque son inútiles, aquellas pruebas que, según reglas y criterios razonables
y seguros, en ningún caso pueden contribuir al esclarecimiento de los hechos
controvertidos. Una muestra sobre los criterios de admisión de la prueba la
tenemos en la Sentencia de 17 de junio del 2011 del Tribunal Supremo, sección
3.ª, recurso 151/2009.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 134 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Lo habitual es que sean las partes quienes propongan la práctica de prue-

bas, pero el artículo 61 de la LJCA habilita al órgano judicial a acordar
de oficio las pruebas que estime pertinentes para la resolución acertada
del asunto, en cuya práctica las partes también pueden intervenir (art.
61.3 LJCA).

En cuanto a la apreciación de la prueba, en el proceso contencioso-adminis-

trativo rigen los mismos criterios que en el proceso civil, de modo que se apli-
can aquí los principios de libre valoración de la prueba –según las reglas de la
razón y la sana crítica–, y de la valoración conjunta –apreciación conjunta y
ponderada de todas las pruebas.

Vista o conclusiones

Las partes pueden solicitar el trámite de vista o conclusiones, o pedir que el

pleito quede concluso para sentencia, sin más trámites. Aunque ya se puede
solicitar inicialmente en los escritos de demanda y contestación, el criterio
jurisprudencial es el de admitir el trámite de conclusiones cuando se ha prac-
ticado prueba, y por ello se puede solicitar también en el plazo de cinco días
a partir de la notificación conforme ha quedado concluso el plazo de prueba.

Vista oral
Así, la finalidad del trámite de conclusiones es que cada una de las partes
resuma cuál es su posición respecto a las pretensiones formuladas, a Es poco habitual que las partes
soliciten la vista oral, y todavía
partir del resultado de la práctica de la prueba. En cuanto al trámite de menos que el órgano judicial
lo acuerde.
vista, la finalidad es la misma que las conclusiones, pero se evacua de
forma oral.

En todo caso, una vez celebrada la vista o presentadas las conclusiones, quedan
las actuaciones pendientes de dictar sentencia.

6.3.2. Procedimiento abreviado

La regulación del procedimiento abreviado se encuentra en un solo artículo

de la LJCA, el 78, que ha sido modificado en varias ocasiones.

Una de las novedades más significativas de la LJCA fue la introducción de es-

te procedimiento abreviado, que rompía la tradición procesal contencioso-ad-
ministrativa, basada en un procedimiento escrito. No obstante, hay que ad-
vertir que a pesar de la singularidad del procedimiento abreviado, la LJCA lo
configura como un procedimiento ordinario, es decir, no es un procedimiento
especial.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 135 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

El procedimiento abreviado se rige sobre todo por el principio de orali-

dad, puesto que pivota sobre un acto central, el de la vista oral. Otros
principios presentes aquí son los de inmediación y concentración. In-
mediación, porque en la vista oral el juez entra en contacto directo con
las partes; y concentración, porque varios trámites que en el procedi-
miento ordinario aparecen separados en el tiempo aquí se concentran
en un solo acto, la vista oral.

Asuntos que se tramitan por procedimiento abreviado

De conformidad con el artículo 78.1 de la LJCA, los juzgados contenciosos

administrativos y los juzgados centrales contenciosos administrativos deben
tramitar por procedimiento abreviado los asuntos suscitados sobre:

• cuestiones de personal al servicio de las administraciones;

• extranjería e inadmisión de peticiones de asilo político;

• asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, y

• todos aquellos que les correspondan, de cuantía no superior a 30.000 eu-

ros.

Escrito de interposición y demanda

Como ya hemos avanzado, el recurso “se tiene que iniciar por demanda", que
se ha de acompañar con el “documento o documentos en los que el actor
fundamenta su derecho y aquellos previstos en el art. 45.2” (art. 78.2 LJCA).
Así pues, en el procedimiento abreviado, el escrito de interposición de recurso
tiene que reunir también los requisitos de la demanda que los artículos del 52
al 56 de la LJCA fijan para el procedimiento ordinario.

Citación para la vista oral

Admitida a trámite la demanda, en la propia provisión del secretario judicial

se señala día y hora para el acto del juicio, al mismo tiempo que se reclama a
la Administración demandada el expediente para que se envíe con al menos
quince días de antelación para la vista (art. 78.3 LJCA). Sin embargo, con mo-
dificación efectuada por la Ley 37/2011 se introdujo la posibilidad de evitar
la celebración de vista cuando no se pide la recepción a prueba y la Adminis-
tración demandada no solicita la celebración de vista oral. En concreto, el ar-
tículo 78.3 prevé que el actor pida en la demanda que se dicte sentencia sin
necesidad de prueba ni vista. En este caso, se debe trasladar la demanda a las
partes demandadas para que contesten en el plazo de veinte días, si bien estas
partes pueden solicitar en los diez primeros días la celebración de vista, en cu-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 136 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

yo caso se debe realizar la citación para la vista oral. En caso de que las partes
demandadas no soliciten la vista oral y contesten a la demanda, el pleito se
declara concluso y pendiente de sentencia.

Una vez recibido el expediente al juzgado, se remite al actor y al resto de las

partes personadas a fin de que en la vista oral puedan formular alegaciones
“a la vista del expediente”, adicionales a las que habían formulado en la de-
manda.

La vista oral

Para que sea procedente la apertura de la vista es necesario que comparezca

alguna de las partes (78.5 LJCA). La incomparecencia puede dar lugar a algu-
na de las situaciones siguientes. En caso de incomparecencia del actor, es da-
do por desistido, con imposición de costas. Ahora bien, alguna sentencia ha
precisado que esta previsión de desistimiento con costas no tiene un carácter
imperativo, sino que hay que averiguar si hay una causa justificada. Así, el
Tribunal Constitucional (sección 3.ª), en el Auto 128/2005, de 4 de abril del
2005, en relación con una previsión similar del procedimiento laboral, ha de-
clarado que el precepto “configura una mera presunción de desistimiento tá-
cito fundada en la incomparecencia del actor en la fecha fijada”. Y esta pre-
sunción la puede desvirtuar el actor mediante actos o pruebas que muestren
inequívocamente su voluntad de continuar el proceso, siempre que se acredite
la existencia de una causa que justificaba la ausencia. Para el caso en el que
solo comparezca el actor, este mismo precepto dispone que se tiene que cele-
brar la vista en ausencia de la Administración demandada.

La vista se inicia con la exposición del demandante de sus fundamentos, o con

ratificación de los expresados en la demanda (art. 78.6 LJCA). Es pacífico que
ni en este momento procesal, ni en ningún otro posterior, se pueden plantear
nuevas cuestiones, entendidas como pretensiones, es decir, nuevas peticiones,
puesto que en este caso se incurre en una clara desviación procesal, por haber
alterado las reglas del proceso, las cuales exigen formular las pretensiones en
la demanda. El punto controvertido aquí es si con esta “exposición” se pueden
añadir alegatos no contenidos en la demanda y, por lo tanto, ignorados por
el demandado en el momento de comparecer al juicio. Las interpretaciones
han sido diversas aquí, pero finalmente el Tribunal Constitucional resolvió la
cuestión, decantándose por admitir la posibilidad de que el actor introduzca
en este trámite nuevos motivos de impugnación no incluidos en la demanda.
Y lo hizo en la STC 58/2009, de 9 de marzo del 2009, en la cual se otorgaba
el amparo a una empresa porque se consideraba que se había vulnerado su
derecho a la tutela judicial efectiva, al desestimar el recurso contencioso-ad-
ministrativo sin examinar la alegación de caducidad del procedimiento san-
cionador, formulada en el acto de la vista oral, sin que se hubiera alegado pre-
viamente. Esta opción beneficia a los intereses del abogado de la parte actora,
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 137 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

que tiene en su favor el factor sorpresa, dado que el representante de la Ad-

ministración demandada tendría que contestar a esta nueva alegación en la
propia vista oral.

La vista continúa con las alegaciones de la parte demandada (art. 78.7 LJCA),
empezando por la invocación de las eventuales causas de inadmisión. En caso
de formular estas alegaciones previas, se debe escuchar a la parte demandante
–aquí el factor sorpresa está a favor de la Administración– y el juez resuelve
lo que sea procedente en el mismo acto (art. 78.8 LJCA). Cabe señalar que
si la causa de inadmisión no es notoria y manifiesta, lo habitual es que el
juzgador no se aventure a inadmitir el recurso en aquel momento, sino que
difiera la decisión al momento de dictar sentencia, y ordene por lo tanto la
continuación de la vista oral. En este caso, el juzgador pide a las partes que fijen
los hechos en los que fundamentan sus pretensiones, y si no hay conformidad
sobre esto, se tienen que proponer y practicar las pruebas pertinentes, según
lo que prevé el artículo 78 de la LJCA, en los apartados que van del 11 al 18.

En caso de que se haya practicado prueba, se debe pasar al trámite de conclu-

siones, en el que las partes exponen las consideraciones finales y subrayan
aquello que convenga respecto al resultado de las pruebas practicadas. Segui-
damente, el pleito queda visto para sentencia.

El artículo 78.21 de la LJCA dispone que la vista oral se tiene que documentar
según lo que prevén los artículos 63.3 y 63.4 de la LJCA, en virtud de los cuales
todo el desarrollo de la vista se ha de grabar en un soporte electrónico, apto
para la grabación y reproducción del sonido y la imagen, y las partes deben
tener derecho a obtener una copia. En caso de que esto no sea posible, el secre-
tario judicial tiene que extender un acta con medios informáticos –no manus-
crita–, que ha de tener el contenido incluido en el artículo 78.22 de la LJCA.

6.3.3. El procedimiento especial para la protección de derechos

fundamentales

El artículo 53.2 de la CE prevé la posibilidad de pedir la tutela de las libertades

y los derechos fundamentales por un procedimiento basado en los principios
de preferencia y sumariedad, y si procede, por medio de recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional. Este procedimiento es el que está recogido en
los artículos 114 y siguientes de la LJCA, y que se conoce como procedimiento
de amparo judicial, para diferenciarlo del amparo constitucional.

Hay que subrayar que este recurso no se puede fundamentar en infracciones

de legalidad ordinaria (art. 114.2 LJCA), que se deben canalizar mediante el
proceso contencioso ordinario. En lo referente a esto, se puede optar también
por incluir en el proceso ordinario los motivos de impugnación relativos a
vulneraciones de derechos fundamentales. O también se puede optar por im-
pugnar una actuación de la Administración por las dos vías (proceso especial
y proceso ordinario), si bien hay que tener en cuenta que el proceso especial
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 138 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

no suspende los plazos para la presentación del recurso ordinario, y que en

este recurso no se pueden esgrimir vulneraciones de derechos fundamentales
si se han rechazado en el proceso especial.

Entre las singularidades de este procedimiento, destaca el hecho de que no hay

que agotar la vía administrativa, puesto que el recurso de alzada sería potesta-
tivo, y por lo tanto se podría acudir a la vía judicial de forma directa (art. 115
LJCA), en el plazo de diez días si se acude directamente, y para el caso en el
que se haya interpuesto antes recurso administrativo, el precepto dispone que
el plazo de diez días se computa una vez transcurridos los veinte días a partir
de la presentación del recurso administrativo. El precepto es confuso y origina
varios interrogantes, sobre todo respecto al cómputo del plazo para interponer
el recurso de amparo judicial cuando se ha impugnado previamente el acto
con un recurso administrativo, tal como se argumenta en la Sentencia de 29 de
marzo del 2010 del Tribunal Supremo, sección 7.ª, recurso 5612/2008, dictada
en un caso de impugnación de la valoración de méritos en un proceso selec-
tivo de ingreso en la Administración. En todo caso, esta sentencia concluye
que, en caso de que se haya impugnado el acto con recurso de alzada, el plazo
de caducidad de los veinte días para iniciar el cómputo de los diez posteriores
no entra en juego, puesto que este recurso no está configurado como un re-
curso potestativo. En consecuencia, el Tribunal Supremo entiende que con la
resolución expresa del recurso de alzada se reabriría un plazo de diez días para
interponer el recurso contencioso por este procedimiento especial.

Como últimas singularidades que hemos de destacar, hay que mencionar, por
un lado, que el mes de agosto en este procedimiento es hábil y por lo tanto,
transcurren los plazos de interposición (art. 128.2 LJCA) y, por otro, que en
casos de impugnación de silencio administrativo, el plazo de impugnación
que hemos visto de diez días se inicia aquí el día siguiente del cumplimiento
del plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, es decir, de la
producción del silencio administrativo. Los artículos 116 y siguientes de la
LJCA regulan toda la instrucción del procedimiento que hay que seguir, en la
que los plazos para los diferentes trámites son muy breves.

Por último, conviene destacar que en este procedimiento específico, el pago

de la tasa judicial por la interposición del recurso contencioso, está exento
(art. 4.1.b Ley 10/2012).

6.3.4. Garantía para la unidad de mercado

Este procedimiento especial se añadió a la LJCA a través de la Ley 20/2013,

de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Según se explicita
en la exposición de motivos de esta ley, su objetivo es “solucionar posibles
vulneraciones a la unidad de mercado” a nivel interno de España. Justo es de-
cir que los nuevos procedimientos que introduce con este fin no se enmarcan
únicamente en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
sino que afectan también a la vía administrativa. Así, el art. 26 de la ley ha
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 139 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

introducido una reclamación administrativa ante el Consejo para la Unidad

de Mercado que puede ser presentada por cualquier operador económico que
considere vulnerados sus derechos o intereses legítimos por alguna actuación
incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación. Igualmen-
te, las organizaciones representativas de los operadores económicos, incluidas
las cámaras de comercio y asociaciones profesionales, pueden interponer es-
ta reclamación en defensa de los intereses colectivos que representan. Esta re-
clamación se puede presentar contra cualquier actuación que sea susceptible
de recurso administrativo ordinario, con carácter alternativo a los eventuales
recursos de alzada o reposición, y no se refiere solo a la impugnación de los
actos, inactividad o vía de hecho, sino que alcanza también a las disposiciones
generales, de modo que se exceptúa aquí el régimen general del art. 112.3 de
la LPAC, conforme al cual los reglamentos no se pueden impugnar de forma
directa en vía administrativa.

La modificación más relevante efectuada por la Ley 20/2013 en la LJCA fue

la adición de tres preceptos (art. 127 bis, ter y quater) en los que se regula el
procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado. La legitima-
ción para interponer este recurso especial reside en exclusiva en la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia, que podrá actuar de oficio o a
petición de cualquier persona que considere vulnerada la unidad de merca-
do, de tal forma que se reconoce aquí la acción pública, si bien en tal caso la
legitimación para interponer el recurso contencioso se reserva a la comisión
mencionada. El conocimiento de este recurso corresponde en exclusiva a la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (art. 11.h de
la LJCA). Inicialmente, se había previsto el efecto de la suspensión automática
de la actuación impugnada, si la comisión mencionada así lo pedía en inter-
poner el recurso, pero esta previsión contenida en el apartado 2.º del art. 127
cuarto de la LJCA ha sido declarada inconstitucional y nula por la sentencia
79/2017 del Tribunal Constitucional, de 22 de junio.

Por otro lado, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, modificó también el art.

110 de la LJCA, relativo a la ejecución de sentencias, para añadir la materia
de unidad de mercado a las que hasta entonces permitían el uso de la figura
de la extensión de efectos (tributaria y de personal de las administraciones
públicas).

6.4. La finalización del proceso contencioso

La forma de finalización normal y ordinaria del proceso contencioso es la sen-

tencia, aunque hay otras formas de terminación del proceso, que podemos
calificar como anormales: el desestimiento, el allanamiento, la satisfacción ex-
traprocesal y el acuerdo entre las partes.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 140 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

6.4.1. La sentencia

La sentencia es conocida como la resolución reina del proceso porque es la for-

ma normal de acabar el proceso, y esta resolución se debe pronunciar sobre
las pretensiones de las partes, con alguna de las decisiones siguientes (art. 68
LJCA):

a) inadmisibilidad del recurso;

b) estimación de todas o algunas de las pretensiones del demandante o la

desestimación de estas pretensiones, y

c) sobre las costas procesales.

El plazo para dictar sentencia es de diez días desde que el pleito se ha declarado
concluso (art. 67.1 LJCA), si bien es evidente que se trata de un plazo que
se incumple sistemáticamente. Además del plazo hay otros requisitos en la
sentencia, de los cuales destacan los de motivación y congruencia.

La motivación está relacionada con el derecho a la tutela judicial efec-

tiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución. Se trata aquí del
derecho a obtener una respuesta judicial motivada. A esto se refiere ex-
presamente el artículo 120.3 de la CE, cuando dispone que “las senten-
cias son motivadas siempre”. Este requisito formal se satisface cuando
la sentencia contiene las razones o los elementos de juicio que permiten
conocer los criterios jurídicos en los que se fundamenta la decisión.

En cuanto a la congruencia, el artículo 67.1 de la LJCA dispone que

la sentencia “decide todas las cuestiones controvertidas en el proceso”.
Con esto se incorpora el principio de congruencia, del que se desprende
que todos los motivos de impugnación esgrimidos por el demandante,
y también los motivos de inadmisión o de oposición invocados por la
parte demandada, se tienen que examinar y resolver en la sentencia para
evitar incurrir en el vicio de incongruencia, que puede llegar a tener una
dimensión constitucional, ya que afecta al derecho a la tutela judicial
efectiva.

La doctrina jurisprudencial sobre los vicios de incongruencia está recogida en

la Sentencia de 2 de junio del 2004 del Tribunal Supremo, sección 4.ª, recurso
3171/2000, que se remite a la Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2004,
de 9 de febrero.

Las sentencias de inadmisión son procedentes en los supuestos previstos en el

artículo 69 de la LJCA. Hay que prestar atención al hecho de que el precepto
se refiere a la inadmisión del recurso o de alguna de las pretensiones, de lo
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 141 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

cual se infiere que es posible una sentencia de inadmisión parcial, es decir,

que se inadmita alguna de las pretensiones formuladas, por ejemplo por haber
incurrido en desviación procesal, y que se entre en el fondo de otras peticiones.

En cuanto a las sentencias sobre el fondo, el artículo 70 de la LJCA dispone

que son desestimatorias cuando la actuación impugnada se ajusta a derecho,
y estimatorias (parcial o totalmente) cuando la actuación incurre en alguna
infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder. En relación con
este último concepto, cabe señalar que la LPAC se refiere a él como motivo de
anulabilidad de los actos en el artículo 48, pero no lo define, lo que sí que hace
la LJCA en el artículo 70.2 cuando determina que la desviación de poder es
“el ejercicio de potestades administrativas para fines diferentes de los fijados
por el ordenamiento”. En la Sentencia de 23 de febrero del 2012 del Tribunal
Supremo, sección 5.ª, recurso 2921/2008, dictada en materia de urbanismo, se
afirma que, según jurisprudencia consolidada, la desviación de poder implica
la existencia de un acto administrativo ajustado en los requisitos extrínsecos
a la legalidad, pero afectado de invalidez porque contradice en la motivación
el sentido teleológico de la actividad administrativa, que debe estar orientada,
en todo caso, a la promoción del interés público y, en particular, a la finalidad
concreta con la que está configurada en la norma la potestad administrativa
que se ejerce.

El artículo 71 de la LJCA se refiere en exclusiva a las sentencias estimatorias

y a los diferentes pronunciamientos que puede contener (anulación del acto,
restablecimiento de situación jurídica individualizada, etc.). Y en relación con
estas sentencias estimatorias, el artículo 71.2 de la LJCA dispone que los jueces
no pueden determinar el modo como deben quedar redactados los preceptos
de una disposición general en sustitución de los anulados, ni se puede deter-
minar el contenido discrecional de los actos anulados.

6.4.2. Otras formas de finalización del procedimiento

Además de la sentencia, como hemos dicho, hay otras formas de finalización

del procedimiento:

• Desistimiento. El artículo 74 de la LJCA prevé esta forma de terminación

del proceso, que tiene razón de ser en la disponibilidad del ejercicio de ac-
ciones. Así, igual que el recurrente decide libremente interponer el recurso,
también puede desistir en cualquier momento anterior a la sentencia (art.
74.1 LJCA). Ahora bien, dados los efectos del desistimiento, hay que exigir
las máximas formalidades para asegurarse de que es esta la voluntad del
recurrente (art. 74.2 LJCA), de forma equivalente a lo que prevé el artículo
5.3 de la LPAC, cuando exige que se acredite la representación en el caso
de desistimiento de acciones. También se exigen formalidades para desistir
cuando el recurso lo ha interpuesto la Administración. El artículo 74.3 de
la LJCA dispone que una vez formulado el desistimiento se debe escuchar
al resto de las partes durante el plazo de cinco días, y lo más habitual es
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 142 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

que lógicamente la Administración demandada no se oponga a ello, y se

dicte auto para declarar finalizado el procedimiento y ordenar el archivo
de las actuaciones.

• Asentimiento�(allanamiento). Esta forma de terminación regulada en el

artículo 75 de la LJCA afecta más a la Administración, puesto que se refie-
re a quién ocupa la posición de parte demandada. A diferencia del desisti-
miento, que finaliza con auto, en el allanamiento se dicta “sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante”, salvo que esto supon-
ga una infracción manifiesta del ordenamiento (art. 75.2 LJCA). En este
último caso, después de oír a las partes, puede dictar sentencia desestima-
toria, o incluso de inadmisión si hay un presupuesto procesal del artículo
69 de la LJCA –circunstancia que dejaría en mal lugar el allanamiento de-
cidido por la demandada. Si hay más de un demandado, el procedimiento
sigue respecto a quienes no han asentido, puesto que continúa habiendo
una controversia con al menos dos partes enfrentadas.

• Satisfacción�extraprocesal. El artículo 76 de la LJCA prevé que si inter-

puesto un recurso, la Administración demandada reconoce totalmente en
vía administrativa –es decir, fuera del proceso, y por ello el nombre de ex-
traprocesal– las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes lo
puede poner en conocimiento del juez si la Administración no lo hace.
A partir de aquí, el secretario judicial debe mandar escuchar las partes du-
rante cinco días, y el juez o tribunal dicta auto de finalización del procedi-
miento, si el reconocimiento no infringe manifiestamente el ordenamien-
to (igual que en el allanamiento). También puede suceder que la Adminis-
tración comunique al juzgado que se ha dictado un acto administrativo
con el cual considera que se satisfacen las pretensiones judiciales del re-
currente, pero que este recurrente no se considere totalmente satisfecho
con aquel acto administrativo. En este caso hay que continuar el procedi-
miento, puesto que para que se pueda hablar de “satisfacción” esta tiene
que ser completa para el actor. Es muy habitual el juego de esta figura en
recursos interpuestos contra la ficción del silencio desestimatorio, que no
impide a la Administración estimar con retraso la pretensión formulada
en vía administrativa.

• Transacción�judicial. El artículo 77 de la LJCA prevé la posibilidad de fi-

nalizar el proceso con el acuerdo entre las partes (todas) en sede jurisdic-
cional y homologado por el órgano jurisdiccional por medio de auto, y
tiene efecto de cosa enjuiciada. Así, el artículo 77.1 de la LJCA se refiere a
la posibilidad de que solo en primera o única instancia –no por lo tanto
en los recursos contra resoluciones judiciales– el juez someta a considera-
ción de las partes el reconocimiento de hechos, documentos, y también
la posibilidad de llegar a acuerdos en materias susceptibles de transacción,
y en particular cuando el pleito versa sobre estimación de cantidad. Esta
forma de finalización del proceso es, pues, parecida a la terminación con-
vencional de los procedimientos administrativos prevista en el artículo 86
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 143 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

de la LPAC. Y de modo similar a la regulación del procedimiento adminis-

trativo, este acuerdo no tiene la aprobación judicial si es manifiestamente
contrario al ordenamiento o lesivo del interés público o de terceros (art.
77.3 LJCA).

Un ejemplo en el que puede entrar en juego esta opción es en el acuerdo de fijación

de la cuantía de la indemnización en un caso de responsabilidad patrimonial, o en la
determinación del precio justo en un caso de expropiación forzosa.

6.5. La ejecución de las sentencias y otras resoluciones judiciales

El punto de partida aquí es el artículo 117 de la CE, en el que se atribuye a

los jueces y tribunales la función de hacer “cumplir aquello que haya sido
juzgado”.

El artículo 118 de la CE añade que “todo el mundo tiene la obligación de cumplir las
sentencias [...] y de prestar colaboración [...] en la ejecución de aquello que haya sido
resuelto”.

También el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE ga-

rantiza no solamente el acceso a la justicia, sino que la decisión obtenida como
respuesta a la acción judicial se cumpla. Así lo dispone expresamente la LJCA
en la exposición de motivos. Es evidente que no servirá de nada al ciudadano
obtener un pronunciamiento judicial si después la Administración no lo eje-
cuta, puesto que en este caso la tutela judicial no es efectiva. Así, cuando la
Administración ejecuta una sentencia no desarrolla una potestad administra-
tiva, sino que se concreta su deber de colaboración con la justicia.

El artículo 103 empieza con el recordatorio de que la potestad de hacer ejecutar

las sentencias y otras resoluciones judiciales corresponde en exclusiva a los
jueces y los tribunales. Y este mismo precepto añade que las partes tienen la
obligación de cumplir las sentencias, e impone a todas las entidades el deber de
colaboración para poder ejecutar aquello que se ha juzgado, en consonancia
con el artículo 118 de la CE.

Es importante señalar que en aquellos casos en los que el asunto se ha

visto en doble instancia, el encargado de la ejecución es el que conoció
en primera instancia, también cuando su decisión no coincide con la
adoptada en segunda instancia, que es lógicamente la que se debe eje-
cutar.

El artículo 103.4 de la LJCA, aprovechando la remisión del artículo 47.1.g de

la LPAC, declara que son nulos de pleno derecho los actos administrativos,
contrarios a las sentencias, que se dicten para eludir el cumplimiento de estas
sentencias. En la STC 167/1987, de 27/10/1987, el TC define estos actos como
de “insinceridad de la obediencia disimulada” de los órganos de la Adminis-
tración, que se traduce en cumplimientos defectuosos o puramente aparentes.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 144 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

La STC mencionada otorga el amparo a un funcionario para que se ejecute la

sentencia por la cual se le había reconocido el derecho a obtener un lugar en
la función pública.

6.5.1. Plazos de ejecución y otras previsiones comunes

Una vez firme la sentencia, el órgano judicial lo debe comunicar al órgano

administrativo que haya llevado a cabo la actividad controvertida para que
“la lleve a puro y debido efecto” (art. 104.1 LJCA). Así, las resoluciones judi-
ciales se tienen que ejecutar según sus propios términos, lo cual se ha de vin-
cular a principios de invariabilidad de las resoluciones judiciales, que es una
de las múltiples manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva (STC
4/2003).

Una vez recibida la comunicación de firmeza de la sentencia, la Administra-

ción debe acusar su recepción en días, y también tiene que indicar el órgano
responsable del cumplimiento. El plazo general para la ejecución voluntaria
es de dos meses (104.2 LJCA), pero si la sentencia es de condena a abonar una
cantidad, el plazo es de tres meses, según se infiere del artículo 106.1 de la
LJCA.

En cuanto al momento de inicio del cómputo, conviene subrayar que el

artículo 104.2 de la LJCA utiliza el término comunicación para diferen-
ciarlo de la notificación de la resolución judicial al representante proce-
sal, que opera como condición de eficacia sobre todo para empezar a
contar el plazo de los recursos. Así, el cómputo de los dos o tres meses
―según el caso― no se inicia a partir del momento en el que se notifica
la sentencia al representante de la Administración, sino en un momen-
to posterior, en concreto, a partir de la comunicación de firmeza del
órgano judicial a la Administración, con devolución del expediente y
testimonio de la sentencia.

Una vez transcurridos los plazos mencionados sin que se haya cumplido la
sentencia, se puede abrir el incidente de ejecución que se tramita conforme a
lo que prevé el artículo 109 de la LJCA.

(31)
Sentencia de 7 de junio del
Es importante destacar que los art. 104.2 y 109.1 de la LJCA permiten 2005 del Tribunal Supremo, sec-
ción Pleno, recurso 2492/2003.
instar la ejecución forzosa no solamente a cualquiera de las partes del
proceso, sino también a “las personas afectadas”, aunque no hayan sido
parte del proceso31.

No obstante, conviene precisar que esto es posible en las sentencias de anula-

ción de un acto o disposición (art. 72.2 LJCA) que tienen efectos para todas las
personas afectadas, pero no en las sentencias de estimación de pretensiones de
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 145 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada

(art. 72.3 LJCA), puesto que solo tiene efectos entre las partes, sin perjuicio de
lo que se dirá más adelante para el caso de extensión de efectos de la sentencia
(subapartado 6.5.3).

En cuanto a las sentencias que condenan a la Administración a abonar una

cantidad líquida, hay que apuntar que, en caso de resistencia al pago, el ór-
gano judicial puede llegar a ordenar el embargo de algunos de los bienes de
la Administración, en concreto, los bienes patrimoniales (no demaniales) no
afectados a un uso o servicio público, tal como se declaró en la STC 166/1998,
doctrina que ya se tuvo en cuenta en la redacción del artículo 30.3 de la Ley
33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

En las sentencias de condena a la Administración a hacer algo, como por ejem-

plo dictar un acto o llevar a cabo alguna actividad material, el artículo 108.1
de la LJCA otorga al órgano judicial la posibilidad de ejecutar utilizando sus
medios o requiriendo la colaboración de la Administración condenada, o si
procede de otra administración. También se refiere a la posibilidad de que en-
cargue la ejecución subsidiaria a particulares, con cargo a la Administración
condenada, en la línea de la ejecución subsidiaria del artículo 98 de la LRJPA.

6.5.2. Tramitación del incidente de ejecución

El incidente de ejecución no se puede iniciar hasta que no han transcurrido

los plazos para la ejecución voluntaria que hemos visto en el subapartado an-
terior. Pero no hay un límite temporal que cierre esta posibilidad, puesto que
se puede hacer “mientras no conste en las actuaciones la total ejecución de la
sentencia” (art. 109.1 LJCA).

Del escrito que plantea la cuestión incidental se tiene que dar traslado a las
partes para que aleguen aquello que estimen procedente, y el juez debe deci-
dir por auto sobre las cuestiones planteadas, es decir, ha de resolver si se ha
ejecutado correctamente, si no se ha hecho y si es procedente adoptar algu-
na medida. Sobre esto, el artículo 112 de la LJCA dispone que el juez o tribu-
nal tiene que adoptar las medidas necesarias para conseguir la efectividad de
aquello que ha sido mandado. Este precepto relaciona algunas de las medidas
que los jueces pueden utilizar, y lo hace “singularmente”, no como lista cerra-
da, sino como ejemplos, que son bastante amenazadores porque van dirigidos
a las autoridades o a los funcionarios responsables del incumplimiento, que,
como hemos dicho más arriba, se debía identificar al recibir la sentencia con-
denatoria:

a) multas coercitivas de hasta 1.500 euros; y

b) deducir testimonio para exigir responsabilidad penal.

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 146 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

6.5.3. Extensión de efectos de las sentencias

Una de las novedades de la LJCA en el tema de ejecución de sentencias

fue la introducción de la extensión de efectos de las sentencias en ma-
teria tributaria y de personal ―más tarde se añadió la materia de unidad
de mercado―, en beneficio de aquellos que no eran parte en el proce-
so, pero estaban en idénticas circunstancias que los recurrentes, a los
cuales se había estimado por sentencia firme el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada. De este mecanismo se dice que es un
incidente declarativo que se tramita dentro de la fase de ejecución.

Tal como se exponía en la Sentencia de 8 de marzo del 2005 del Tribunal Su-
premo, sección 7.ª, recurso 2207/2003, la finalidad de la extensión de efectos
fue la de evitar la multiplicación de procesos sobre situaciones jurídicas idén-
ticas en materia tributaria y personal, dos de los ámbitos que concentran más
número de asuntos. Como hemos avanzado, a estas dos materias se debe aña-
dir también la de unidad de mercado (Ley 20/2013).

La regulación de la extensión de efectos la tenemos en el artículo 110 de la

LJCA, y en el apartado 1 se fijan los requisitos que tienen que concurrir, entre
los cuales destacamos a continuación los que originan más conflictividad:

(32)
• En primer lugar, que los interesados estén en una situación jurídica idén- Sentencia de 19 de enero
del 2012, sección 7.ª, recurso
tica que los favorecidos por la sentencia. En lo referente a esto, la jurispru-
667/2009.
dencia32 ha declarado que no sirve que sean casos análogos, semejantes o
similares, sino que tienen que ser idénticos.

• En segundo lugar, el requisito relevante relativo al hecho de que se debe

solicitar la extensión de efectos en el plazo de un año, contado a partir de
la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso
en el que se dictó.

• En tercer lugar, el mismo artículo 110 de la LJCA se refiere a unas circuns-

tancias que impiden que pueda prosperar la petición de extensión de efec-
tos, y que por lo tanto operan también como condiciones negativas: cosa
enjuiciada, que la doctrina de la sentencia fuera contraria a la jurispruden-
cia o que respecto al solicitante de la extensión se hubiera dictado un acto
firme y consentido. Esta última condición, en lo referente a la existencia
de un acto firme y consentido, reduce enormemente el alcance de la figura
de la extensión de efectos, puesto que en caso de conflictos que afectan a
un gran número de personas –que es para lo que estaba pensado– obliga a
todos a interponer el recurso contencioso-administrativo –es decir, lo que
se pretendía evitar– para salvar la causa impeditiva del acto firme y con-
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 147 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

sentido, excepto que se trate de un caso de silencio administrativo, que

nunca podría ser un acto firme y consentido.

El incidente de extensión de efectos se debe tramitar conforme a lo que prevé

el artículo 110 de la LJCA, en el que se dicta que la solicitud se dirige al órgano
jurisdiccional que había dictado en primera instancia la sentencia estimatoria
de referencia. En este escrito se deben aportar los documentos que acrediten
la identidad de situaciones o la no concurrencia de ninguna de las causas im-
peditivas, como por ejemplo acreditar que no se ha consentido el acto admi-
nistrativo expreso porque se ha interpuesto recurso contencioso. El órgano
judicial tiene que trasladar la solicitud a la Administración para que aporte
los antecedentes y un informe sobre la viabilidad de la extensión solicitada.
Una vez puesto de manifiesto a las partes para que formulen alegaciones, se
resuelve por auto.

6.6. Recursos

Contra las resoluciones judiciales dictadas en el marco del proceso contencio-

so-administrativo se pueden interponer una serie de recursos procesales que
analizaremos a continuación brevemente. Antes, conviene distinguir entre lo
que es una segunda instancia y el recurso de casación, que no es propiamente
una instancia.

En el caso de segunda instancia, que es donde se debate el recurso de

apelación, es posible la proposición de pruebas denegadas o indebida-
mente practicadas o valoradas en primera instancia, por causas que no
fueran imputables a quienes las propone. Por el contrario, en el recurso
de casación no se pueden volver a discutir los hechos.

6.6.1. Recurso de súplica

El recurso de súplica es un recurso no devolutivo –lo resuelve el mismo órgano

que ha dictado la resolución impugnada– y no suspensivo –la interposición
no supone la suspensión de la resolución impugnada–, si bien nada impide
que la parte recurrente pida la suspensión y esta sea concedida (art. 79 LJCA).
Se admite contra providencias y autos –si estos últimos no son susceptibles
de apelación o casación–, pero no contra sentencias. El plazo para interponer
este recurso es de cinco días hábiles.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 148 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

6.6.2. Recurso de apelación

(33)
La LJCA ha consagrado un sistema de doble instancia en determinados casos, Sentencia de 21 de julio del
2011 del Tribunal Superior de Jus-
como por ejemplo entre los juzgados contenciosos administrativos y los tri-
ticia de Cataluña, sección 1.ª, re-
bunales superiores de justicia, si bien limitada a unos determinados casos. El curso 32/2010, interpuesto contra
la liquidación girada por un ayun-
recurso de apelación tiene siempre el efecto devolutivo, puesto que se eleva el tamiento por el concepto de im-
conocimiento del caso al órgano judicial superior. Las facultades de revisión puesto sobre el incremento del va-
lor de los terrenos de naturaleza
del tribunal superior son muy amplias, lo cual le permite, por ejemplo, hacer urbana.
una nueva valoración de las pruebas diferente de la seguida por el juzgado de
instancia. Ahora bien, esto no impide que a menudo los tribunales recuerden
la naturaleza revisora del recurso de apelación, consistente en revisar la apli-
cación de la norma efectuada por el juez a quo respecto a un supuesto de hecho
y a unas argumentaciones sostenidas por las partes, lo cual impide esgrimir en
apelación nuevas motivaciones no aducidas en instancia33.

Recurso de apelación contra autos

El recurso de apelación se puede interponer –y se admite, si procede, en un

solo efecto– contra autos de los juzgados y juzgados centrales contenciosos
administrativos en procesos de los que conocen en única instancia, en los
casos previstos en el artículo 80 de la LJCA, que son:

a) las que ponen fin a la pieza separada de medidas cautelares;

b) las recaídas en ejecución de sentencia;

c) las que declaran la inadmisión del recurso o hacen imposible continuarlo;

d) las recaídas sobre las autorizaciones previstas en los artículos 8.6 –entrada
en domicilios por ejecución forzosa de actos–, 9.2 y 122 bis de la LJCA, y

e) las recaídas en aplicación de los artículos 83 y 84 de la LCJA, que –se refieren

a medidas cautelares para asegurar la ejecución de la sentencia apelada, o a la
ejecución provisional de esta sentencia.

Recurso de apelación contra sentencias

El artículo 81.1 de la LJCA dispone como regla general que las sentencias de los
juzgados y juzgados centrales contenciosos administrativos son susceptibles
de recurso de apelación, salvo que se hayan dictado en los casos siguientes:

a) los de cuantía que no exceda los 30.000 euros;

b) los relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.4.

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 149 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Ahora bien, el artículo 81.2 de la LJCA añade que siempre son susceptibles de
apelación las sentencias siguientes:

a) las que declaran la inadmisión del recurso, aunque la cuantía no supere los
30.000 euros;

b) las dictadas en el procedimiento para la protección de derechos fundamen-

tales;

c) las que resuelven litigios entre administraciones, y

d) las que resuelven impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

Admisión en los dos efectos

El recurso de apelación lo puede interponer cualquiera de las partes que han

comparecido en primera instancia y es admisible en los dos efectos, salvo que
la LJCA disponga otra cosa (art. 83 LJCA).

Ved también
Por lo tanto, la regla general es que la admisión de la apelación supone
la suspensión del pronunciamiento apelado. Sin embargo, el artículo La adopción de medidas cau-
telares la estudiamos en el
83.2 de la LJCA prevé que el juzgado de instancia puede adoptar las subapartado 6.3.3 de este mó-
dulo.
medidas cautelares necesarias para asegurar la ejecución de la sentencia
apelada, y se remite a los criterios previstos en el capítulo de la LJCA en
el que se regulan las medidas cautelares.

También el artículo 84 LJCA prevé la posibilidad de que las partes favorecidas

por la sentencia apelada pidan la ejecución provisional, con un régimen si-
milar al de las medidas cautelares, que incluye la prestación de caución por
quien reclama la ejecución provisional, salvo que sea la Administración. Esto
permitiría a la sentencia del juzgado de instancia desplegar efectos de forma
interina y condicionada a aquello que resolviera la sala.

Tramitación del recurso de apelación

El recurso de apelación se interpone ante el juzgado que ha dictado la senten-

cia en el plazo de quince días. Transcurrido este plazo, la sentencia deviene
firme (art. 85.1 LJCA). El recurso se debe realizar con un escrito razonado que
tiene que contener las alegaciones en las que se fundamenta el recurso. Si el
escrito cumple los requisitos, el juzgado lo admite y da traslado de él a las
partes para que formulen oposición en quince días. Contra esta resolución de
admisión no puede haber recurso, y si bien en el escrito de oposición se puede
hacer constar que se ha admitido indebidamente, esto no impide tener que
desarrollar la oposición a los motivos del recurso de apelación. En caso de que
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 150 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

la parte apelada manifieste que el recurso de apelación se ha admitido indebi-

damente, de este escrito se vuelve a dar traslado al apelante para que en cinco
días manifieste aquello que considere (art. 85.4 LJCA).

En el caso de que el juzgado deniegue la admisión del recurso de apelación

por entender que la sentencia o auto no era susceptible de apelación, la parte
apelante podrá interponer recurso de queja, que se deberá tramitar conforme
a lo previsto en los art. 494 y 495 de la LEC.

Por último, la parte apelada puede adherirse a la apelación, razonando los

puntos en los que considera que la sentencia le es perjudicial, y en este caso se
da traslado a la apelante para que en diez días pueda oponerse a la adhesión.
Cabe decir que la figura de la adhesión solo tiene lugar en las sentencias es-
timatorias parciales, en las que una parte recurre por las pretensiones no esti-
madas, y la otra se adhiere a ella para cuestionar las que le han rechazado.

El juzgado eleva todas las actuaciones y los escritos de las partes al tribunal
superior, el cual debe resolver sobre la posible admisión indebida, sobre las
pruebas propuestas y, por último, sobre el recurso de apelación con la corres-
pondiente sentencia.

6.6.3. Recurso de casación

El recurso de casación es un recurso especial o extraordinario devolutivo –lo

resuelve un órgano superior– y no suspensivo, que se admite con condiciones
contra sentencias y en algún caso contra autos. Este recurso tenía tres moda-
lidades hasta el 22 de julio de 2016, fecha de entrada en vigor de la reforma
llevada a cabo en el recurso de casación por la LO 7/2015. Estas tres modali-
dades anteriores a la reforma mencionada eran las siguientes:

a) recurso de casación común u ordinario;

b) recurso de casación para la unificación de doctrina; y

c) recurso de casación en interés de la Ley (estatal o autonómica).

La reforma efectuada por la LO 7/2015 ha significado un cambio sustancial,

ya que que han desaparecido las modalidades del recurso de casación para la
unificación de doctrina y en interés de la ley. En el modelo anterior se podía
interponer el recurso de casación si se cumplían unos presupuestos objetivos
determinados por la LJCA, relativos a la materia, la cuantía –más de 600.000€–
y el órgano judicial del que procedía la sentencia. Con la nueva regulación, se
pasa a un modelo basado en la concurrencia de un “interés casacional objeti-
vo”, que deviene el elemento a tener en cuenta para decidir sobre la admisión
del recurso, y que ha de contribuir a la finalidad de formación de jurispruden-
cia. Con esta finalidad, la nueva regulación persigue ampliar el abanico de
asuntos en que potencialmente puede interponerse el recurso de casación, y
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 151 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

que en la resolución de este recurso el Tribunal Supremo conozca únicamente

de cuestiones jurídicas. Todo lo anterior debe permitir que el recurso de casa-
ción pueda interponerse respecto a aquellos asuntos que sean jurídicamente
relevantes, con independencia de su cuantía y materia. Esto, aparte de los re-
cursos contenciosos que le concierne conocer directamente, interpuestos con-
tra los reglamentos aprobados por el Gobierno del Estado, entre otros.

Recurso de casación común u ordinario

La regulación del recurso de casación la encontramos en los artículos del 86 al

93 de la LJCA, en su redacción dada por la LO 7/2015.

El artículo 86 de la LJCA dispone que este recurso permite impugnar en casa-

ción ante el Tribunal Supremo tanto las sentencias dictadas en única instancia
como las dictadas en apelación de todos los órganos judiciales –ya sean uni-
personales o colegiados– del orden contencioso administrativo, con la única
excepción de los asuntos relativos al derecho de reunión y en procesos con-
tenciosos electorales. Pero en el caso de sentencias dictadas en única instancia
por los Juzgados del contencioso-administrativo, únicamente serán suscepti-
bles de recurso de casación las sentencias que contengan doctrina que se con-
sidere gravemente dañina para los intereses generales y sean susceptibles de
extensión de efectos.

El Tribunal Supremo conocerá del recurso de casación, lógicamente cuando se

trate de asuntos relativos a la interpretación de normas de derecho estatal o
de la Unión Europea.

El recurso de casación ante el Tribunal Supremo también permite la impug-

nación de determinados autos –en esencia coincidentes con las que son sus-
ceptibles de apelación– dictadas por tribunales –no juzgados–, con las mismas
excepciones y límites previstos en los apartados 2 y 3 del art. 86 de la LJCA, y
siempre que previamente se haya interpuesto el recurso de súplica.

El art. 88 de la LJCA es el que dispone que el recurso de casación puede ser

admitido a trámite cuando, invocada una infracción del ordenamiento o de
la jurisprudencia, el Tribunal Supremo considere que el recurso presenta un
interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. A los efectos
de apreciar que existe este interés casacional objetivo, el precepto enumera una
serie de circunstancias que concurren en la resolución impugnada (decisión
contradictoria con jurisprudencia anterior, doctrina gravemente dañosa para
los intereses generales, afectación de un gran número de situaciones, etc.).
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 152 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

El recurso de casación se prepara ante la sala de instancia en el plazo de treinta

días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se
recurre, y están legitimados los que hayan sido parte en el proceso o deberían
haberlo sido (art. 89.1 de la LJCA). Los requisitos que debe cumplir el escrito
de preparación están relacionados en el art. 89.2 de la LJCA.

Si la sala de instancia considera que el escrito de preparación del recurso de

casación no cumple los requisitos exigidos, debe considerarlo no preparado
mediante auto, contra la cual se puede interponer un recurso de queja, que
corresponde sustanciar conforme a lo previsto en la LEC. Si, por contra, la sala
de instancia considera que se cumplen los requisitos exigidos, debe conside-
rarse preparado el recurso y remitir al Tribunal Supremo las actuaciones.

Una vez recibidas las actuaciones, el Tribunal Supremo decide sobre la admi-
sión o inadmisión a trámite del recurso, en forma de auto o providencia, se-
gún el caso (art. 90.3 de la LJCA). Los autos de admisión deben precisar las
cuestiones en las que se entiende que existe un interés casacional objetivo.

La preparación del recurso de casación no impide la ejecución provisional de la

sentencia recurrida, que pueden instar a las partes favorecidas por la sentencia.

Una vez admitido el recurso, el letrado de la Administración de justicia debe

informar a la parte recurrente que dispone de un plazo de treinta días para
presentar el escrito de interposición del recurso de casación, y si no se presen-
ta dentro de este plazo, el recurso se declara desierto. El art. 92.3 de la LJCA
establece los requisitos formales del escrito de interposición del recurso de ca-
sación, y en caso de incumplirse se puede inadmitir después de escuchar a la
parte recurrente. Si el escrito cumple los requisitos, se traslada a las partes re-
curridas y personadas para que se puedan oponer al recurso.

La regulación del recurso de casación se completa con el art. 93 de la LJCA, en

el que se determina que la sentencia debe fijar la interpretación de las normas
en las que se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo.

Junto con el recurso de casación estatal, la LO 7/2015 también previó el re-

curso de casación autonómico, sin dotarlo, sin embargo, de una regulación
completa, lo que ha propiciado soluciones discordantes por parte de las Salas
de los Tribunales Superiores de Justicia. El art. 86.3 de la LJCA dispone que,
si cuando el recurso de casación se fundamenta en la infracción de normas
autonómicas, será competente una Sección específica del Tribunal Superior de
Justicia correspondiente, de modo que en tal caso, este tribunal culmina la
organización judicial y es el encargado de unificar la interpretación de este
derecho de la comunidad autónoma.

Ante la falta de regulación completa, han surgido varias interpretaciones sobre

los requisitos de admisión del recurso de casación autonómico y, en particular,
sobre si era admisible contra resoluciones de los juzgados, y si estaba en contra
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 153 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

de las dictadas por la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia. En relación
con esta situación se han dictado varios pronunciamientos del Tribunal Cons-
titucional (ATC 41/2018, STC 98/2020 y STC 99/2020).

Por una parte, el Tribunal Constitucional rechaza la inadmisión del recurso

de casación autonómico cuando se impugnan sentencias de los juzgados, pa-
ra entender que existe una remisión implícita a la regulación del recurso por
vulneración del derecho estatal o de la UE, la cual lo admite siempre que la
resolución impugnada contenga una doctrina gravemente dañosa para los in-
tereses generales y que se admita la figura de la extensión de efectos.

Por otra parte, considera que también debe admitirse el recurso de casación
autonómico interpuesto contra resoluciones dictadas por la propia Sala del
Tribunal Superior de Justicia, si este está integrado por más de una sección, ya
que en el caso de que solo dispusiera de una sección, no tendría sentido exigir
que se volviera a pronunciar sobre el mismo objeto.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 154 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Resumen

En la primera parte de este módulo se han estudiado los conceptos más rele-
vantes del procedimiento administrativo, y se han puesto de manifiesto los
problemas que se pueden presentar con más asiduidad en su tramitación. En
primer lugar, a modo de introducción, se ha hecho un breve recordatorio so-
bre la importancia del procedimiento administrativo y a continuación se ha
hecho referencia a las novedades más importantes derivadas de la nueva re-
gulación del procedimiento administrativo llevada a cabo por la Ley 39/2015,
que ha derogado la Ley 30/1992.

Una vez efectuada esta introducción, se ha entrado a analizar con detalle las
diversas fases del procedimiento administrativo (iniciación, instrucción y fi-
nalización), con un estudio pormenorizado de los trámites comprendidos en
cada una de estas fases, y todo esto acompañado de citaciones jurisprudencia-
les. Seguidamente, se ha hecho un repaso de algunos conceptos clave que no
están vinculados a una fase concreta del procedimiento administrativo, sino
que rigen en cualquier momento de la tramitación. A modo de ejemplo, en
este apartado se analiza la lista de derechos que las personas interesadas pue-
den hacer valer a lo largo de la tramitación del procedimiento, los plazos ad-
ministrativos o las notificaciones administrativas. Se ha estudiado también la
impugnabilidad de los actos administrativos, con mención primero a los su-
puestos de invalidez de los actos administrativos y, vinculado a esto, los siste-
mas de revisión de los actos en vía administrativa, con una atención especial
a los recursos administrativos.

En la segunda parte del módulo se ha estudiado el proceso contencioso-admi-

nistrativo, que tiene por finalidad el control judicial de toda la actuación ad-
ministrativa. En concreto, se han tratado los elementos que se han de tener en
cuenta en el momento de la interposición del recurso contencioso, como son
los requisitos de representación y defensa, forma y plazos de interposición,
etc. También se han analizado los diferentes trámites que se producen durante
la instrucción del proceso, en función del tipo de procedimiento seguido, y
también su finalización, normalmente a través de la sentencia. Finalmente,
se ha estudiado la ejecución de las resoluciones judiciales y los recursos que
contra estas resoluciones se pueden interponer.
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Actividades
1. ¿Cuál debe ser el contenido de una solicitud dirigida a la Administración?

2. Cuando la persona interesada actúa por medio de representante, ¿en qué trámites se exige
acreditar documentalmente esta representación?

3. ¿Cuál es el contenido que tiene que incluir toda notificación de un acto administrativo?

4. Si contra un acto administrativo se interpone recurso contencioso, ¿se puede pedir la sus-
pensión de la ejecución de este acto? ¿En qué momento se debe hacer?

5. El recurso de casación se puede interponer...

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 156 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Solucionario

1. El contenido de la solicitud está regulado al detalle en el art. 66 de la LPAC.

2. El artículo 5.3 de la LPAC exige que la representación se acredite formalmente en los

supuestos concretos siguientes:

• presentación de solicitudes,
• presentación de declaraciones responsables o comunicaciones,
• interposición de recursos,
• desistimiento de acciones y
• renuncia a derechos.

3. De conformidad con el artículo 40.2 de la LPAC, ...

• el texto íntegro de la resolución. De forma que es incorrecto remitir únicamente la parte

dispositiva, es decir, aquello que figura en el resuelvo.
• la indicación de si el acto es definitivo o no en vía administrativa.
• la expresión de los recursos que sean procedentes.
• el órgano ante el cual se deben presentar los recursos.
• el plazo para interponer los recursos.

4. Sí, se puede solicitar la adopción de la medida cautelar al órgano judicial, y se puede hacer
en el mismo escrito de interposición del recurso o en cualquier momento posterior, durante
la tramitación del proceso (art. 129.1 LJCA).

5. El recurso de casación puede interponerse tanto contra las sentencias dictadas en única
instancia como en las sentencias dictadas en apelación de todos los órganos judiciales del
orden contencioso-administrativo, siempre que se aprecie un interés casacional objetivo para
la formación de jurisprudencia.
CC-BY-NC-ND • PID_00279054 157 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Abreviaturas
ATC:  Auto del Tribunal Constitucional

CC:  Código civil

CE:  Constitución española

DF:  Disposición final

EAC:  Estatuto de autonomía de Cataluña

LEC:  Ley de Enjuiciamiento Civil

LEF:  Ley de Expropiación Forzosa

LGT:  Ley General Tributaria

LOPJ:  Ley Orgánica del Poder Judicial

LPA:  Ley de Procedimiento Administrativo de 1958

LPAC:  Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común

LRJPA:  Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común

STC:  Sentencia del Tribunal Constitucional

CC-BY-NC-ND • PID_00279054 158 Proceso administrativo y contencioso-administrativo

Bibliografía
Los manuales generales de derecho administrativo, como por ejemplo los siguientes, inclu-
yen un capítulo dedicado al contencioso-administrativo. Es conveniente utilizar la edición
más actualizada:

Cosculluela Montaner, L.: Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas.

Esteve Pardo, J.: Lecciones de Derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons.

Gamero Casado, E.; Fernández Ramos, S.: Manual básico de Derecho Administrativo. Ma-
drid: Tecnos.

Parada Vázquez, R.: Derecho administrativo. Madrid: Dykinson.

Parejo Alfonso, L.: Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch.

Rebollo Puig, M. (dir.): Derecho Administrativo. Madrid: Tecnos.

Sánchez Morón, M.: Derecho Administrativo. Parte general. Madrid: Tecnos.

Santamaría Pastor, Juan Alfonso (2018). Principios de Derecho Administrativo General (5.ª
edición; volumen I y II). Madrid: Iustel.

También se puede encontrar un gran número de obras específicas sobre el proceso conten-
cioso administrativo, entre otras:

Administración de Andalucía.«Veinte años de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora

de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: balance y perspectivas». Revista andaluza de
Administración pública (n.º 100). ISSN 1130-376X.

Álvarez Alarcón, Arturo (dir.); et al. (2019). Abogacía y Proceso Contencioso Administra-
tivo (1.ª edición). València: Tirant lo Blanch.

Cancio Fernández, Raúl C. (2016). El nuevo recurso de casación en el orden contencioso-ad-

ministrativo (1.ª edición). Pamplona: Aranzadi.

Casado Casado, Lucía (2019). Los recursos en el proceso contencioso-administrativo: restriccio-

nes y limitaciones (1.ª edición). Valencia: Tirant lo Blanch.

Ezquerra Huerva, Antonio; Oliván del Cacho, Javier (dirs.); et al. (2014). Estudio
de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (1.ª edición). Valencia: Tirant lo Blanch.

Fuertes López, Fco. Javier; Palomar Olmeda, Alberto (2018). Manual de Derecho Ad-
ministrativo y Contencioso-Administrativo (1.ª edición). Pamplona: Aranzadi.

Quintana Carretero, Juan Pedro (coord.); et al. (2019). Guía práctica del recurso de
casación Contencioso-Administrativo. Legislación, jurisprudencia y formularios (2.ª edición). Ma-
drid: Dykinson.

Rodríguez-Zapata Pérez, Jorge (2019). Fundamentos de lo contencioso-administrativo (1.ª

edición). Madrid: Tecnos.