CAPITULO 8

EL SISTEMA DE CONTROL EXTERNO

8.1. Las modificaciones en el sistema de control externo introducidas

por la Ley 24.156.

En el año 1992 se sancionó, luego de un extenso debate parlamentario, la

ley 24.156 que instauró un nuevo régimen de administración financiera y
control sobre la administración en el nivel federal. La función de control externo
sobre la administración centralizada y descentralizada fue encomendada a un
nuevo organismo, la Auditoría General de la Nación (en adelante AGN), el cual
vino a reemplazar en este aspecto al Tribunal de Cuentas de la Nación, si bien
con funciones bien diferentes a las que éste detentaba.

En efecto, la AGN se diferencia del Tribunal de Cuentas en tres aspectos

centrales: el momento del control, las facultades de control y el alcance del
control.

El nuevo régimen implicó un cambio sustancial en cuanto al momento del

ciclo administrativo en que el organismo de control externo realiza su actividad.
Así, en tanto que el Tribunal de Cuentas tenía como misión efectuar el control
anterior de los actos que tuviesen impacto sobre la hacienda pública a través
de la observación administrativa de los mismos1, en la LAF solo se prevé el
ejercicio del control posterior por parte de AGN.

En segundo lugar, la AGN se vio privada de las llamadas facultades

jurisdiccionales que habían caracterizado a los organismos de control de la
administración en los regímenes previos. Recuérdese, a estos efectos, que no
sólo el Tribunal de Cuentas tenía competencias para llevar a cabo los juicios de
cuentas y de responsabilidad, sino que estos ya estaban instituidos en cabeza
de la Contaduría General en el sistema de control establecido por la Ley
12.9612. En este sentido, la AGN conforme la regulación de la Ley 24.156, no
cuenta ni siquiera con la facultad de imponer multas para constreñir a los
funcionarios incumplidores a entregar la información imprescindible para su
misión de control.

Por último, al sancionarse la ley 24.156 se otorgaron a la AGN

competencias para efectuar un control mucho más amplio que el previsto en la
Ley de Contabilidad. Así, en tanto que el Tribunal de Cuentas sólo ejercía
control de legalidad y de regularidad económico-financiera (regularidad de las
registraciones contables), la LAF incorporó el concepto de control de gestión,
1
Ver Capítulo 4, punto 4.3.4 de esta obra.
2
Ver Capítulo 4, punto 4.2 de esta obra.

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operativo, integral o de resultados . El control de gestión puede ser concebido
en forma estrecha o amplia. En la primera visión, comprende el análisis de la
economía, eficiencia y eficacia de la acción gubernamental, las frecuentemente
citadas “tres e” del control. Sin embargo el control de gestión también puede
ser concebido en forma más abarcativa, a fin de sumar a las “tres e” el análisis
del impacto de las medidas gubernamentales y, por lo tanto, de la oportunidad
o mérito en la adopción de las mismas, como veremos más abajo.

Así, al sancionarse la LAF la intención explícita de los legisladores fue

modificar desde su raíz el sistema de control externo sobre la administración,
creando un organismo que no tuviese ninguna facultad ni para juzgar la
conducta de los funcionarios, ni para sancionarlos, ni para establecer su
responsabilidad administrativo-patrimonial, ni para promover acciones judiciales
por la presunta comisión de ilícitos o la determinación de perjuicios fiscales al
Estado, pero que contase con facultades para emitir opinión sobre aspectos
más amplios de la gestión que los abarcados en su momento por el Tribunal de
Cuentas. El nuevo régimen fue justificado en base a un trade off entre
facultades jurisdiccionales y sancionatorias del órgano de control y facultades
de información: la eliminación de las primeras fue justificada o “compensada”
por el incremento de las segundas3.

8.2. El artículo 85 de la Constitución de 1994.

La LAF fue sancionada en el año 1992 y comenzó a regir el 1 de enero de

1993. Sin embargo, en el año 1994 se produjo la reforma de la Constitución
Nacional, en el marco de la cual se incorporó al texto de la Carta Magna el
nuevo artículo 85, destinado a constitucionalizar el control externo sobre la
administración pública a nivel federal.

Hasta la reforma constitucional el control externo sólo encontraba

referencia en nuestra constitución en el viejo artículo 67 inciso 7 (actual art. 75
inciso 8), donde se establecía que era facultad del Congreso de la Nación “fijar
anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación y aprobar
o desechar la cuenta de inversión”. La creación de organismos con misiones de
control sobre la Administración central o descentralizada (Contaduría General
de la Nación, Tribunal de Cuentas de la Nación, Sindicatura General de
Empresas Públicas) había sido una exclusiva decisión del Congreso – o del
Poder Ejecutivo en ejercicio de funciones legislativa de facto, como en el caso
de la Ley de Contabilidad aprobada por Decreto-Ley 23.354/56.

El nuevo artículo 85 de la Constitución, inserto en la Segunda Parte,

“Autoridades de la Nación”, Título Primero, “Gobierno Federal”, Sección

3
Ver Capítulo 5 de esta obra.

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Primera, “Del Poder Legislativo”, Capítulo Sexto, “De la Auditoría General de la
Nación” reza:

“Art. 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia
del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y

situación general de la administración pública estarán sustentados en los
dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía

funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su
creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de
los miembros de cada cámara. El Presidente del organismo será designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores
en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la

actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la
ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o
rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Como podemos observar, el constituyente de 1994 incorporó importantes

previsiones relativas al control externo sobre la administración pública en el
texto constitucional. En consecuencia, a partir de la vigencia de la Constitución
reformada, las disposiciones relativas al control externo contenidas en la Ley
24.156 han de ser interpretadas a la luz del nuevo precepto, con el cual
mantienen, como veremos, importantes diferencias. En los casos en que la ley
y el art. 85 CN sean incompatibles, ha de darse prevalencia a este último, en
virtud del principio de jerarquía normativa que emana del art. 31 de la propia
Carta Magna, y en consecuencia, han de tenerse por invalidadas las
disposiciones legales por inconstitucionalidad sobreviniente.

8.2.1. La “ley orgánica” prevista en el art. 85 de la Constitución Nacional.

La primera cuestión que se desprende del texto constitucional es si la ley

24.156 es la ley orgánica a que hace referencia la Constitución. Creemos que
la respuesta es negativa4. En efecto, el tercer párrafo del art. 85 establece que
4
En sentido concordante, BARRA, RODOLFO, Tratado de Derecho Administrativo, tomo 4, Ed.
Abaco de Rodolfo Depalma, 1° edición, Buenos Aires, 2010, pág. 719 y ss; y DESPOUY,
LEANDRO, Auditoría General de la Nación. Comentario al art. 85. Separata a SABSAY, DANIEL
(dir) y MANILI, PABLO (coord) Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias.
Análisis doctrinario y jurisprudencial. Ed. Hammurabi, Buenos Aires. Disponible en

29/11/2022 3
una ley especial reglamenta la creación y funcionamiento de la AGN, y que
esta ley debe ser sancionada por mayoría absoluta de los miembros de cada
cámara. La indudable intención del constituyente fue asegurar que un tema de
trascendente importancia para la república, como es la reglamentación del
sistema de control externo sobre la administración, requiriese una mayoría
agravada, minimizando de este modo el riesgo de que mayorías
circunstanciales pudiesen modificar el régimen a su conveniencia.

Ahora bien, cuando se aprobó este artículo ya se encontraba vigente la

Ley 24.156, que había creado la AGN. Sin embargo, el constituyente utilizó el
término creación al referirse a la ley especial poniendo así especial énfasis en
que ni la ley entonces vigente era la ley orgánica a la que refería el artículo, ni
la AGN entonces en funcionamiento era el órgano al que refiere la norma
constitucional. En consecuencia, hubiese sido necesario que el Congreso
crease a la Auditoría General de la Nación contemplada en el art. 85 a través
de una nueva ley, aprobada con mayoría absoluta de los miembros de cada
cámara.

Por otra parte, no ha quedado registrado en las versiones taquigráficas si

la Ley de Administración Financiera obtuvo la mayoría agravada de votos
exigida por la Constitución para consagrarse como reglamentación
constitucional de la AGN. En efecto, el proyecto de la que sería la Ley 24.156
fue aprobado en general en la Cámara de Diputados el día 20 de noviembre de
1991. En la versión taquigráfica se consignó que la votación en general
resultaba afirmativa, mas sin consignarse el número de votos obtenidos 5. Al ser
la LAF una ley de mayoría simple de votos – antes de la reforma de la
Constitución – la mayoría afirmativa puede haberse obtenido tan sólo sobre los
miembros presentes de la Cámara.

Idéntica situación ocurrió en la sesión del 9 de septiembre de 1992 en la

Cámara de Senadores6, oportunidad en la que se le introdujeron
modificaciones al proyecto sancionado por la Cámara de Diputados.

Ahora bien, cuando el proyecto con modificaciones fue girado nuevamente

a la Cámara de origen, se solicitó la votación nominal al momento de aceptar o
rechazar las modificaciones introducidas por la Cámara de Senadores. Sobre
156 diputados que emitieron su voto, lo hicieron afirmativamente 80, y 70 por la
negativa, registrándose 4 abstenciones. Como se observa, esta es una mera
mayoría simple de los miembros presentes, y no mayoría absoluta del total de

[Link]
5
Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 49° reunión, continuación de la 3°
sesión ordinaria de prórroga, 20 de noviembre de 1991, pág. 4526.
6
Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones, 24° reunión, 15° sesión ordinaria, 9
de septiembre de 1992, pag 2485

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los miembros de la Cámara – que en ese momento eran 258, conforme la
misma versión taquigráfica7.

En consecuencia, podemos afirmar que la ley 24.156 no es la ley orgánica

a que refiere el art. 85 de la Constitución, aunque más no sea porque no ha
sido sancionada con las mayorías agravadas requeridas en dicho artículo.

Frente a esto debemos preguntarnos: ¿es válida la reglamentación que la

Ley 24.156 efectúa de la Auditoría General de la Nación? Ninguna respuesta a
esta pregunta es sencilla. Responder por la negativa, privilegiando las taxativas
disposiciones del art. 85 CN en cuanto a las mayorías requeridas para la
sanción de la ley orgánica de la AGN, conduce, en última instancia, a la
disolución del organismo de control actualmente existente, y que, si bien
constituye una manifestación imperfecta de la intención del constituyente, es
mejor que la total ausencia de organismo de control externo sobre la
administración pública.

Por otra parte, responder que la ley 24.156 constituye una reglamentación
válida del art. 85 CN implica desoír la expresa voluntad del constituyente en
cuanto a las mayorías (y acuerdos) necesarios para establecer el órgano de
control externo de la administración, y que de haberse tenido en cuenta al
momento de la sanción de la LAF hubiesen conducido al rechazo del proyecto
en tratamiento. Asimismo, esta postura deja en la sombra las graves
inconsistencias existentes entre el artículo 85 de la Constitución y la ley 24.156
y que, de por sí, imponen la necesidad de la modificación o reemplazo de la
norma legal.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que ninguna de las dos respuestas

es óptima, creemos que la postura menos dañosa consiste en considerar
vigente la reglamentación de la LAF en cuando resulte compatible con el art. 85
de la Constitución, y teniendo en cuenta que esto no elimina de ningún modo la
incumplida obligación del Congreso de sancionar la demoradísima Ley
Orgánica de la Auditoría General de la Nación. Ahora bien, cualquier
modificación que pretenda introducirse al Capítulo I del Título VII de la LAF
debe contar con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los miembros de
cada cámara.

Cabe destacar que en el año 2013 fue aprobado el Informe Final emitido
en el marco de la Cuarta Ronda del Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción
(MESICIC) cuya temática es el análisis de los órganos superiores de control
existentes en el país, entre los cuales fue considerada la AGN.
7
Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, 37° reunión, continuación de la 12°
reunión ordinaria (especial), 30 de septiembre de 1992, pág. 3646.

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 En este marco, se realizaron diversas recomendaciones al país, relativas a
aspectos que fueron evaluados como deficitarios en la organización y
funcionamiento de la AGN. La primera de estas observaciones versa,
justamente, sobre la falta de identidad entre la Ley 24.156 y la ley prevista en el
art. 85 de la Constitución, resaltando la necesidad de sancionar esta última
norma8.

8.2.2. El control externo en el art. 85 de la Constitución. Facultades del

Congreso.

El artículo 85 CN reafirma el rol del Parlamento como órgano principal del

control externo, al establecer que “El control externo del sector público nacional
en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una
atribución propia del Poder Legislativo”.

Recordemos que el texto de la Constitución histórica preveía el control del

Congreso sobre el Ejecutivo a través de la aprobación y rechazo de la cuenta
de inversión y del juicio político sobre los principales funcionarios del Poder
Ejecutivo, previsto en el ex art. 45 -actual 53 – de la Constitución. Estas dos
atribuciones delineaban el contenido del control político ejercido por un poder
sobre otro y característico del sistema institucional de “frenos y contrapesos”
elegido por los constituyentes de 1853-60 como herramienta para mantener
controlado y acotado dentro de los límites de la juridicidad al ejercicio del
poder.

Sin embargo, el control administrativo9 sobre los actos de la administración

no tenía una afiliación tan claramente legislativa. Así, como ya hemos visto,
hasta la sanción de la Ley de Contabilidad este control era ejercido por la
Contaduría General de la Nación, órgano dependiente del Poder Ejecutivo. Una
vez creado el Tribunal de Cuentas como órgano de control externo de la
administración, existió cierto debate respecto a la dependencia del mismo y a
las facultades de dirección del Poder Ejecutivo a su respecto 10.

El nuevo texto constitucional vino a eliminar estas discusiones, al

establecer clara e indubitablemente que la función de control externo político y
administrativo sobre el sector público corresponde al Congreso de la Nación
como una atribución propia. En consecuencia, el ejercicio del control externo
sobre el sector público se suma a las atribuciones enumeradas en el art. 75
CN, sin que pueda establecerse ninguna diferencia de grado o calidad entre
aquélla y estas.
8
Ver punto 3.4.1 del Informe disponible en [Link]
9
Sobre la diferencia entre control político y control administrativo, ver Capitulo 2, punto 2.3. de
esta obra.
10
Ver Capítulo 4, punto 4.3 de esta obra.

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 El alcance subjetivo del control externo efectuado por el Congreso es
establecido en forma amplia, puesto que abarca al sector público, sin
distinciones. La constitución no define al sector público, ni creemos que haya
que remitirse a estos efectos al art. 8 de la Ley 24.156 exclusivamente, puesto
que esta es una norma que puede ser modificada por el Congreso.
Entendemos que en el contexto del art. 85 CN, “sector público” debe ser
entendido en contraposición a “sector privado”, esto es, como cualquier ente
que cumpla al menos una de estas tres condiciones: a) integre la estructura
administrativa central o descentralizada de alguno de los tres poderes del
Estado o del Ministerio Público; b) reciba aportes del Tesoro para su
funcionamiento; c) sea de propiedad estatal.

El alcance material del control externo también es definido en forma

amplia, y contempla los aspectos patrimoniales, económicos, financieros y
operativos. Para la determinación del contenido de los tres primeros aspectos
del control remitimos a la definición de DESPOUY11, quien considera que se
conforman de la siguiente manera:

Aspectos patrimoniales: comprende los bienes que componen los

activos y pasivos del sector público, que en conjunto integran su patrimonio.
Dentro de los activos del patrimonio se encuentran los bienes muebles e
inmuebles, los créditos, los servicios que presta, los fondos de que dispone, las
inversiones que realiza y las obras que ejecuta. Dentro de los pasivos del
patrimonio se encuentran las deudas ciertas, vencidas y a vencer, que tiene el
Estado Nacional, y uno de los rubros más relevantes, constituido por el
endeudamiento interno y externo de la Nación.

Aspectos económicos: es el resultado de aplicar y usar los bienes

integrantes del patrimonio, es decir, las actividades que pueden realizar los
sujetos, desde el punto de vista de los ingresos y gastos devengados, y no del
movimiento de fondos.

Aspectos financieros: Comprende los movimientos de fondos líquidos,

incluyendo tanto los ingresos como los egresos. Los movimientos de fondos se
reflejan principalmente en la ejecución presupuestaria, por lo que
frecuentemente se asimila este aspecto al cumplimiento de la ejecución
presupuestaria prevista legalmente.

Aspectos operativos: Hacen al adecuado gerenciamiento de los recursos

públicos para la satisfacción de necesidades consideradas socialmente
prioritarias. En nuestra opinión, incluye tanto la evaluación de la economía,
eficiencia y eficacia de las operaciones como el análisis del impacto o
11
DESPOUY, LEANDRO, op. cit. págs 36/37.

29/11/2022 7
pertinencia de las medidas, esto es, si las políticas aplicadas o las medidas
implementadas por el gobierno resultan idóneas para resolver el problema para
cuya satisfacción fueron previstas, en una relación de medios a fines 12.

Luego de haber establecido el alcance subjetivo y el material del control

externo que constituye una facultad propia del Poder Legislativo, el art. 85 CN
establece que “el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general de la administración pública estarán
sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación”.

Frente a esto corresponden dos preguntas: ¿puede el Congreso ejercer en

forma directa – esto es, sin intervención de la AGN -la facultad de control
externo sobre el Poder Ejecutivo? En segundo lugar, ¿puede sustentar una
opinión distinta a la de la AGN en algún aspecto relacionado con el desempeño
y situación general de la administración?

La primera pregunta refiere a si resulta acorde con la Constitución que el

Congreso de la Nación emita una opinión o examine determinado aspecto del
funcionamiento de la administración sin intervención ni pronunciamiento previo
de la AGN. Algunos autores se ha pronunciado en forma negativa, privilegiando
el carácter mandatorio de que asumiría el término “estarán sustentados” en el
artículo citado. Sostienen, en consecuencia, que el Congreso sólo puede
examinar o pronunciarse sobre aquéllos aspectos del funcionamiento
administrativo que hayan sido previamente abordados por la AGN 13.

No compartimos esta opinión. Creemos que el Congreso tiene la “facultad

propia” de ejercer el control externo del sector público, en el ejercicio del cual
examinará y emitirá opinión sobre el funcionamiento de la administración. El
ejercicio de esa facultad propia no depende del pronunciamiento previo de
ningún otro órgano, puesto que en el ejercicio de sus competencias propias el
Poder Legislativo es un poder soberano que no se encuentra sujeto a ninguna
otra autoridad, y sólo debe sujetarse a la Constitución y los tratados
internacionales firmados por la Nación, sin perjuicio que, al ser la AGN un
organismo de asistencia técnica del Congreso, su misión principal consista en
ilustrar al cuerpo legislativo sobre las materias de su competencia. Pero la
propia Constitución habilita otras vías por las cuales el Congreso puede
formarse opinión y examinar la marcha de la administración: las Cámaras
pueden citar a los Ministros y requerirles explicaciones e informes (art. 71 CN),
el Congreso es destinatario de la memoria detallada del estado de la Nación
que debe presentar el Jefe de Gabinete junto con los demás Ministros luego del
inicio de sesiones (arts. 100 inciso 10 y 104 CN), y recibe mensualmente al

12
Para la distinción entre economía, eficiencia, eficacia, pertinencia e impacto, ver Capítulo
XXX
13
BARRA, RODOLFO, op. cit. pág. 706.

29/11/2022 8
Jefe de Gabinete de Ministros para escuchar su informe sobre la marcha del
gobierno (art. 101 CN).

La Constitución establece una sola circunstancia en la cual el Poder

Legislativo no puede pronunciarse sobre la marcha de la administración sin la
previa intervención de la AGN: es el caso de la aprobación o rechazo de la
cuenta de inversión. Así, el art. 85 in fine establece que la AGN “intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de
percepción e inversión de los fondos públicos”. La circunstancia de que, en
esta ocasión, el constituyente haya establecido expresamente que la AGN
debe pronunciarse necesariamente con carácter previo al tratamiento de la
cuenta por el Congreso nos ayuda a sostener que, en el resto de los casos –
esto es, cuando no se debata el tratamiento de la cuenta de inversión – el
pronunciamiento previo de la AGN no es necesario, si bien puede ser
altamente conveniente. De otra forma, - si en todos los casos el
pronunciamiento de AGN fuese necesario – carecería de sentido la
especificación efectuada por la última frase del art. 85 CN.

Abordemos entonces la segunda pregunta que hemos planteado:

producido un informe de AGN que contiene una opinión (favorable o
desfavorable) sobre determinado aspecto de la Administración, ¿es esa opinión
vinculante para el Congreso o éste puede apartarse de ella?

Podría sostenerse que la opinión de la AGN es vinculante con los mismos

argumentos utilizados para sostener que es necesaria: el art. 85 establece que
el examen y la opinión del Congreso estarán sustentados en los dictámenes de
AGN. Sin embargo, creemos que esta respuesta es errada.

En efecto, si el Congreso puede pronunciarse sin intervención previa de la

AGN – salvo el caso del tratamiento de la cuenta de inversión – con más razón
puede pronunciarse en forma distinta a lo que lo ha hecho la AGN.
Nuevamente, al establecer que el control externo es una facultad propia del
Congreso, la Constitución inhibe que el ejercicio de esa facultad deba estar
sujeto al pronunciamiento de otro órgano. A contrario sensu, si el
pronunciamiento de la AGN fuese vinculante, el control externo de la
administración sería una facultad propia de este órgano, y no del Poder
Legislativo – en cuya órbita se encuentra pero que no integra, como veremos.

En consecuencia, creemos que la opinión de la AGN no tiene efectos

jurídicos sobre la opinión del Congreso, esto es, no resulta obligatoria ni
vinculante para el Poder Legislativo. Esto no quita que los pronunciamientos de
la AGN resulten políticamente vinculantes para el Congreso y que, en caso de
ignorarlos, desoírlos o adoptar resoluciones contrarias a los mismos, ambas
cámaras y los legisladores que las integran deban dar explicaciones de su

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conducta ante la opinión pública. Este poder políticamente vinculante será tanto
mayor cuanto más oportunos, objetivos, veraces, comprensibles y verosímiles
resulten los informes de la AGN.

Esta interpretación, conforme la cual los pronunciamientos de la AGN

constituyen opiniones técnicas no vinculantes para el Congreso pero respecto a
las cuales el Poder Legislativo debe dar cuenta política en caso de ignorarlas o
desoírlas, es compatible con la ubicación institucional que la Constitución le
otorga al organismo de control y que difiere sustancialmente de la prevista en la
Ley 24.156.

8.2.3. Ubicación institucional y naturaleza jurídica de la Auditoría General

de la Nación conforme el art. 85 de la Constitución Nacional.

El art. 85 de la Constitución establece que la AGN es un “organismo de

asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional”. Por su parte, la LAF
establece, en su artículo 116 que la AGN es un “ente de control externo del
sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es
una entidad con personería jurídica propia e independencia funcional. A los
fines de asegurar ésta, cuenta con independencia financiera. Su estructura
orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas
básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de
las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y
Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera. Las
modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoría, a las referidas
comisiones y aprobadas por éstas.”

Frente a estas disposiciones debemos preguntarnos: ¿Integra la Auditoría

General de la Nación el Poder Legislativo? Si no lo integra, ¿depende de éste?.

La respuesta a la primera pregunta es rotundamente negativa. La AGN no

integra el Poder Legislativo. No cabe otra interpretación frente al clarísimo texto
del artículo 44 de la Constitución, que establece: “Un Congreso compuesto de
dos Cámaras, una de Diputados de la Nación y otra de Senadores de las
provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo
de la Nación”. En consecuencia, la AGN no integra ni forma parte del Poder
Legislativo.

Debemos preguntarnos entonces si la AGN se encuentra unida al Poder

Legislativo por una relación de dependencia orgánica, tal como establece la
Ley 24.156. Nuevamente, la respuesta debe ser negativa.

Al analizar la relación existente entre la SIGEN y la Presidencia nos hemos

referido a los caracteres propios de la jerarquía administrativa, en el marco de

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la cual puede hablarse de la dependencia de un órgano respecto a otro. Lo
hicimos para concluir que la SIGEN no depende de la Presidencia sino que se
encuentra en su órbita bajo la forma de un organismo descentralizado 14.

Algo similar ocurre con la relación existente entre la AGN y el Congreso.

La Constitución establece, taxativamente, que la AGN cuenta con autonomía
funcional. Esto significa, sin lugar a dudas, que a) no recibe órdenes de ningún
otro órgano ni poder en el ejercicio de sus funciones propias; b) puede
establecer su organización interna para el ejercicio de sus funciones propias de
la manera que le resulte más conveniente; c) ningún otro órgano ni poder
puede avocarse a sus misiones propias; d) ningún otro órgano ni poder puede
revocar o modificar sus pronunciamientos referidos al ejercicio de su función
propia. La suma de estas características determina, que en la práctica la AGN
no dependa de ningún otro órgano o poder.

El art. 85 CN establece que la AGN es un “organismo de asistencia técnica

del Congreso”. Esto significa, no ya que exista una relación orgánica entre el
Congreso y la AGN, sino que el objetivo de la existencia de la AGN consiste en
ilustrar técnicamente al Congreso en el ejercicio de su función propia de
control; pero la AGN debe ejercer esta asistencia técnica con plena autonomía
y sin estar sujeta a ninguna orden ni directiva del Congreso.

Esta autonomía es incompatible con ciertas disposiciones de la Ley 24.156

que han de ser desechadas por inconstitucionalidad sobreviviente. Nos
referimos en particular a la facultad atribuida a ciertas Comisiones del
Congreso para aprobar la estructura y normas internas de la AGN (art. 116
LAF), a la aprobación del programa de acción anual por las mismas comisiones
(art. 118 LAF), a las facultades de control atribuidas a la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (en particular las del art. 129 inciso e
LAF) y a la conformación y mecanismo de elección del Colegio de Auditores, al
que nos referiremos más adelante.

Detengámonos en las tres primeras cuestiones reseñadas. Como es fácil

advertir, la Ley 24.156 estableció una verdadera relación de dependencia entre
el Congreso y la AGN. Así, el primero organiza a la segunda y determina,
anualmente, a qué auditorías, análisis o estudios habrá de abocarse. A
contrario sensu, también determina a qué análisis no habrá de abocarse.

Por su parte la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas tiene la

facultad de “analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de
trabajo aprobado, efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las
modificaciones que estime conveniente introducir”. Ya sea que se interprete
que esta facultad permite supervisar y modificar el plan de trabajo, o que
14
Ver Capítulo 7, punto 7.2.1. de esta obra.

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permite supervisar, observar y modificar los informes emitidos en cumplimiento
del plan de trabajo, esto es, los informes de auditoría, lo claro es que este
inciso es totalmente incompatible con la autonomía funcional predicada por el
art. 85 de la Constitución.

En suma, la supervivencia constitucional de la Ley 24.156 y su necesaria

compatibilización con el art. 85 de la Constitución requieren dejar de lado, por
inconstitucionalidad sobreviviente, las disposiciones contenidas en el art. 116
primero, tercer y cuarto párrafo, 118 primer párrafo y 129 incisos a) y e) de la
LAF.

En consecuencia, y en ejercicio de su autonomía funcional, la AGN debe

dictar sus propias normas de organización interna – las que no requerirán
aprobación del Congreso de la Nación ni de ninguna de sus comisiones – y
establecerá anualmente el Plan de Trabajo al que sujetará su actuación. Este
plan no puede ser reducido por el Congreso – esto es, el poder Legislativo no
puede eliminar actividades que la AGN haya planificado – pero sí
incrementado. En efecto, consideramos que pese a la independencia funcional
del órgano es imprescindible tener en cuenta que su fin último consiste en
prestar asistencia técnica al Congreso; en consecuencia, éste puede solicitarle
– en base a un criterio de razonabilidad – que ejecute tareas de control sobre
áreas o temas que le resulten de particular interés. No resulta irrazonable que
este pedido pueda ser efectuado por conducto de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas, tal cual lo establece el art. 129 inciso c), con la
salvedad de que no podrá imponer plazos perentorios para el ejercicio de la
tarea de la AGN, puesto que esto violaría el principio de autonomía funcional
del organismo, y podría dar lugar a que la Comisión “saturase” de trabajo a la
AGN para evitar que desarrollase ciertas tareas que no le resultasen del todo
gratas.

8.2.4. La conducción de la Auditoría General de la Nación. La

“Presidencia” del art. 85 de la Constitución y el Colegio de Auditores.

La reglamentación del órgano de conducción de la AGN prevista en la

Ley 24.156 no es compatible con el art. 85 de la Constitución Nacional.

El texto constitucional prevé lo siguiente: “Este organismo de asistencia

técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que
establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser
aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El
presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de
oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”.

29/11/2022 12
 Como es fácil observar, este texto indica que el constituyente de 1994
asignó, con sano criterio, la función de control a la oposición. Sostiene
DESPOUY15 que esto tradujo el principio de “control por oposición” mediante el
cual se pretendió garantizar la independencia de criterios, la objetividad y el
rigor científico en el ejercicio de la función de control.

Esta disposición nos plantea una pregunta interesante: ¿La AGN prevista
en la Constitución es necesariamente un organismo unipersonal – tal como lo
preveían originalmente el proyecto de ley de Administración Financiera
elaborado por el Poder Ejecutivo y aprobado por la Cámara de Diputados - o
puede estar conducida por un cuerpo colegiado – tal como lo establece la
redacción de la ley 24.156 elaborada por la Cámara de Senadores y
finalmente aprobada por ambas Cámaras16?

Algunos autores sostienen que el artículo 85 establece necesariamente un

órgano de conducción unipersonal17. A nuestro entender, la pregunta central no
es si el órgano de conducción de la AGN debe ser unipersonal o colegiado.
Cualquiera de estas dos opciones será aceptable en tanto y en cuanto se
cumplan dos requisitos: que la Presidencia se designe tal como lo establece el
art. 85 CN y que, en caso de ser un cuerpo colegiado –que naturalmente
tomará sus decisiones por mayoría - , el poder de decisión sobre el ejercicio de
la función de control se encomiende a la oposición. En otras palabras, en caso
que la AGN esté conducida por un cuerpo colegiado, la mayoría de sus
integrantes deben ser designados por la oposición. Entendemos que de este
modo se respetará el espíritu de la Constitución que consiste, como
señalamos, en encomendar el ejercicio de la función de control externo sobre
la administración a funcionarios que gocen de idoneidad técnica y sean
totalmente independientes respecto al partido gobernante.

Así, dentro del marco del artículo 85 CN podría optarse por una Auditoría
General unipersonal, conducida por un Presidente designado a propuesta del
partido político con mayor número de legisladores en el Congreso, o por una
Auditoría conducida por un Colegio de Auditores cuyo Presidente fuese
designado como lo prevé el art. art. 85 CN y donde la mayoría de los
integrantes del órgano fuesen propuestos por partidos políticos de oposición.

Creemos que la opción más razonable – y la más ajustada al espíritu y la

letra del art. 85 – es la primera. En efecto, como sostiene BARRA, el art. 85
refiere al Presidente de la Auditoría General – lo cual remite a un órgano de
conducción unipersonal – y no al Presidente del órgano de conducción de la
Auditoría General, por caso el Colegio de Auditores. Así, creemos que lo más
15
DESPOUY, LEANDRO, op. cit. pág 47.
16
En relación al trámite parlamentario de la Ley de Administración Financiera y a las
modificaciones introducidas en su tratamiento, ver Capítulo 5 de esta obra.
17
BARRA, RODOLFO, op, cit. pág. 728.

29/11/2022 13
razonable sería que la ley estableciese un órgano de conducción unipersonal
(Auditor General) que ejerciese las funciones de Presidente de la Auditoría
General y fuese asistido por Auditores Generales adjuntos en el ejercicio de
sus tareas.

Sin embargo, la consagración de un Colegio pluripersonal cuya mayoría

fuese designada por la oposición no se contradice de plano con el art. 85 CN. A
favor de esta interpretación podemos aducir que el art. 85 establece que la
AGN “se integrará del modo que establezca la ley”. De esta manera, el
constituyente parece dejar librado al Congreso la determinación de la
“integración” - o sea, de las características del órgano de conducción del ente.
Si el artículo 85 CN sólo admitiese una conducción unipersonal en forma de
Presidente, ¿a qué aspectos de la “integración” está refiriendo el constituyente
al delegar esta decisión en el Congreso?

Ahora bien, sea que optemos por interpretar que el art. 85 CN admite sólo
una integración unipersonal del órgano de conducción de la AGN o también
una colegiada, lo cierto es que ninguna de las dos es compatible con las
disposiciones de la Ley 24.156.

La LAF establece en su art. 121 que “la Auditoría General de la Nación

estará a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor
general, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario
en el área de ciencias económicas o derecho, con probada especialización en
administración financiera y control. Durarán ocho (8) años en su función y
podrán ser reelegidos”.

A continuación los artículos 122 y 123 se refieren al modo de designación

de los auditores. El primero establece que “seis de dichos auditores generales
serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional,
correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3)
a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada cámara”. El art.
123 reza “El séptimo auditor general será designado por resolución conjunta de
los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el
Presidente del ente. Es el órgano de representación y de ejecución de las
decisiones de los auditores”.

Por otra parte el art. 125 inciso g) de la ley establece que las decisiones
que corresponden a los auditores “se tomarán colegiadamente por mayoría”

Obsérvese que, en el marco de la LAF, ni siquiera se asignan funciones

propias al Presidente, salvo la referencia a que “es el órgano de representación
y ejecución de las decisiones de los auditores”. En consecuencia, en el marco
de la ley el Presidente no cuenta con ningún poder o facultad especial o propia

29/11/2022 14
relativa la misión de control; por el contrario, a los efectos del ejercicio de las
funciones de la entidad, es un auditor más.

Ahora bien, el Colegio se conforma - además del Presidente – con tres

auditores electos por cada Cámara, “observando la composición” de estas.
Esto ha conducido a que, en la práctica, cada Cámara designe a dos auditores
propuestos por la fuerza política con mayor cantidad de legisladores, y uno por
la que le sigue en cantidad de integrantes.

Debe tenerse en cuenta que en caso de darse la frecuente situación en la

cual el partido de gobierno cuenta con mayoría – o primera minoría – en ambas
Cámaras, propondrá la designación de cuatro auditores, correspondiendo los
dos restantes a los partidos que le sigan en cada Cámara y el Presidente al
partido de oposición que reúna mayor cantidad de legisladores considerando al
Congreso reunido en Asamblea

En consecuencia, en este escenario el partido de gobierno contará con

mayoría en el Colegio de Auditores 18 y por lo tanto, controlará las decisiones
del organismo, por más que el Presidente sea designado conforme lo establece
el art. 85 CN. Así, lejos de garantizarse que el órgano de conducción de la
AGN ejerza su misión con independencia de criterio y absoluta autonomía
política respecto al partido de gobierno, se corre el riesgo de que el ente de
control sea cooptado por la fuerza política mayoritaria, quitándole toda utilidad
al sistema de control externo. En este contexto la AGN puede verse aquejada
por los mismos problemas derivados de la falta de independencia de los
auditores que hemos señalado al referirnos a la SIGEN y las UAI 19.

De todo esto se desprende que las previsiones relativas al Colegio de

Auditores contenidas en la Ley 24.156 no son compatibles con las
disposiciones del art. 85 de la Constitución, cuyo espíritu determina, como
hemos señalado, un efectivo ejercicio de la función de control por parte de los
auditores designados a propuesta de la oposición, y por lo tanto absolutamente
independientes respecto al partido de gobierno.

18
Esta es la situación que se da actualmente en la Auditoría General de la Nación.
19
Ver Capítulo 7, puntos 7.2.1 y 7.2.4 de esta obra. En el mismo sentido, ver la Introducción del
Informe del Presidente de la AGN, LEANDRO DESPOUY, titulado “El Control Público en la
Argentina. Realidades y perspectivas. Cuestiones sustantivas abordadas en los informes de la
Auditoría General de la Nación a lo largo de la década 2002-2012”, disponible en
[Link] donde se señala que “Esta
conformación no posibilita que la oposición disponga del control efectivo de la AGN, puesto que
lo habitual es que el partido de gobierno cuente con mayoría en ambas cámaras. El peso
relativo que significa para la oposición contar con la presidencia del organismo no es suficiente
al momento de decidir programas de auditorías o confeccionar informes dirigidos al Congreso
que no deberían sufrir cortes o atenuaciones. El partido en el Gobierno ha contado
habitualmente con mayoría de miembros dentro del Colegio de Auditores”.

29/11/2022 15
 La única interpretación constitucional posible de la ley 24.156 consiste en
sostener que cuando el artículo 122 determina que los auditores se eligen
“observando la composición de cada cámara”, el criterio de proporcionalidad a
utilizar ha de ser el inverso al actualmente adoptado en la práctica legislativa,
esto es, deberán elegirse dos integrantes propuestos por la oposición y uno por
el partido de gobierno. De este modo, se “observa la composición de cada
cámara”, pero utilizando un criterio de proporcionalidad compatible con el
artículo 85 de la Constitución Nacional y no abiertamente violatorio del mismo,
como ocurre en la actualidad.

En este punto, no coincidimos con BARRA quien sostiene que la

compatibilización entre la LAF y el art. 85 CN exige que, de mantenerse el
Colegio de siete miembros, se concentren todas las funciones relacionadas con
la actividad de control en el Presidente del órgano y se encomiende a los
restantes integrantes, únicamente, la función de administración interna del
organismo. Creemos que mantener a seis funcionarios integrantes de un
cuerpo colegiado con la exclusiva misión de ejercer la administración de un
organismo administrativo pequeño – en comparación con el resto de la
administración pública – es un dispendio de recursos y una aplicación
ineficiente de los fondos públicos.

El método de elección del Presidente, si bien a primera vista resulta

claramente establecido en el art. 85 de la Constitución, también abre la puerta
a interesantes preguntas.

Recordemos que el texto constitucional no establece plazo para el

mandato del Presidente, materia que quedaría librada a la reglamentación
legal. Lo que sí establece es que es designado “a propuesta del partido político
de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”. Frente a esto,
podemos plantearnos las siguientes preguntas: ¿qué debemos entender por
“partido político”? ¿Qué significa “de oposición”? ¿Qué ocurre cuando varía la
composición del Congreso? ¿Sólo han de considerarse las variaciones que se
producen como resultado de las elecciones o también las resultantes del
cambio de afiliación de los legisladores?

Abordemos la primera de las preguntas. ¿Quién propone al candidato a

Presidente de la AGN? La Constitución nos dice que lo hace un “partido
político”, pero debemos preguntarnos qué hemos de entender por tal.

La conformación y funcionamiento de los partidos políticos se encuentra

regulada en la Ley de Partidos Políticos N° 23.298 y sus modificatorias. Así,
resulta indudable determinar qué agrupación constituye un “partido político” y
qué agrupación no lo hace, conforme a si cumple o no los requisitos
establecidos en dicha norma.

29/11/2022 16
 Ahora bien, los “partidos políticos” no son los únicos canales de
cristalización de la oferta política legislativa puesto que los diputados y
senadores también pueden ser electos por “alianzas de partidos” que
presenten una única lista de candidatos, conforme lo establece el Código
Electoral Nacional. Así, por ejemplo, los diputados electos por una misma lista
en un mismo distrito pueden pertenecer a más de un partido político. Frente a
esto, a la hora de computar cuál es el “partido político” con mayor número de
representantes en el Congreso, ¿ha de considerárselos una unidad o ha de
computarse la cantidad de legisladores que pertenecen a cada uno de los
partidos integrantes de la alianza por separado?

Este es un problema de difícil solución. A primera vista podríamos

sostener que han de tenerse en cuenta los “partidos políticos o alianzas” para
computar qué fuerza política tiene mayor cantidad de legisladores. Pero esta
puede no ser una operación sencilla.

Consideremos los siguientes ejemplos: Los partidos A y B forman una

“Alianza W”. En el año 1 se presentan a elecciones, y obtienen los siguientes
resultados: Alianza W obtiene 12 legisladores (correspondientes 5 al partido A
y 7 al partido B), y el partido C obtiene 7 legisladores. Todos son partidos “de
oposición”. Dos años después la Alianza W obtiene 12 legisladores
nuevamente, correspondientes 6 a cada uno de los partidos que la integran, y
el partido C obtiene nuevamente 7 legisladores. Así, cada uno cuenta con los
siguientes legisladores: Alianza W : 24 legisladores (de los cuales 11
corresponden al partido A y 13 al partido B), y el partido C tiene 14
legisladores. En este contexto ¿el Presidente de la Auditoría debe ser
propuesto por la Alianza W, que cuenta con 24 legisladores, o por el partido C
que tiene 14, pero que individualmente es el partido que mayor cantidad de
legisladores tiene?

En este caso no resulta irrazonable sostener que la propuesta debe ser

efectuada por el “partido político o alianza” por cuyas listas se hayan electo
mayor cantidad de legisladores. En consecuencia, en nuestro ejemplo el
Presidente sería propuesto por la Alianza W, que refleja, razonablemente, la
principal fuerza política de oposición, lo cual es compatible con lo establecido
en el art. 85 de la Constitución.

Ahora bien, consideremos la siguiente variante al ejemplo anterior: en el

año 1, los partidos A, B y C se presentan en forma separada. Obtienen 6, 5 y 8
legisladores respectivamente. A los dos años, A y B conforman la Alianza W y
obtienen en conjunto 13 legisladores de los cuales 7 corresponden al partido A
y 6 al partido B. C obtiene en esa elección 6 legisladores. En conclusión, A
cuenta con 13 legisladores, B con 11 legisladores y C con 14.

29/11/2022 17
Ahora bien, si aplicamos el mismo criterio que en el ejemplo anterior, debemos
computar la alianza entre A y B, con lo cual la Alianza W propondrá al
candidato a Presidente, ya que ambos partidos suman un total de 24
legisladores. Pero no todos ellos han sido electos en las listas de la alianza,
puesto que en el primer año A y B se presentaron a las elecciones en forma
separada. En ese contexto, ¿sigue siendo justo “sumar” a la alianza los
legisladores que no fueron electos por ella? ¿O debemos cambiar el criterio y
optar por la designación de “partidos” exclusivamente, sin tener en cuenta las
alianzas? Y en ese último caso, ¿Qué nos pasa con el primer ejemplo? ¿Es
justo que allí el partido C proponga al Presidente de la AGN? ¿Y qué ocurre si
el partido A y el partido B conforman la Alianza W sólo en algunos distritos?
Seguiremos sumando a la totalidad de sus integrantes o no consideraremos la
existencia de la alianza que no tiene alcance nacional?

Todos estos aspectos deben ser tenidos en cuenta y reglamentados al

momento de la elaboración de la ley constitucional que regule la conformación
de la AGN. Sin embargo, frente a la volatilidad que pueden presentar las
alianzas electorales (que desde su génesis se consideran “transitorias”,
conforme el art. 10 de la Ley 23.298) entendemos que el criterio más estable –
y el que presentará menores complejidades a la hora de su interpretación – es
el de los “partidos políticos” stricto sensu, sin perjuicio que, de existir una
alianza al momento de la nominación, los partidos integrantes de la misma – y
de los cuales uno es quien formalmente propone al candidato – puedan
consensuar la elección del funcionario.

Sentado que la propuesta debe provenir de un “partido político”, hace falta

considerar quién la efectuará en nombre de la agrupación. BARRA sostiene que
la selección del candidato debe ser efectuada por los órganos que, conforme
los estatutos de la organización, estén habilitados a tal fin 20. Por nuestra parte
consideramos que es suficiente que la decisión sea formalmente comunicada a
los Presidentes de ambas Cámaras por los Presidentes del Bloque
Parlamentario del partido en cuestión, o en su defecto por los legisladores del
partido mediante comunicación escrita. Esto se debe a que la selección del
candidato a Presidente de la AGN integra la actividad parlamentaria que
corresponde a los legisladores electos, sin que sea necesario que ésta se
encuentre respaldada por una decisión formal de algún órgano de conducción
del partido político.

Pero aquí no terminan los problemas. ¿En qué momento debemos

computar los integrantes del partido político? ¿Al momento de la elección de
legisladores o al momento de la elección del Presidente de la Auditoría
General? Pensemos que, en nuestro país, la experiencia de los últimos quince
20
BARRA, RODOLFO, op. cit. pág. 734

29/11/2022 18
años nos ha demostrado que el “transfuguismo” de los legisladores es un
fenómeno tristemente frecuente. Así, un representante que es electo en la lista
del partido A, una vez que ha ocupado su banca puede abandonar ese partido,
conformar un “bloque uninominal” o sumarse a otro bloque parlamentario y
aliarse con una fuerza política que no es aquélla por la que resultó electo.
Ahora bien, a la hora de computar la cantidad de legisladores que
corresponden a un partido para la elección del Presidente de la Auditoría
¿debemos contar a los “tránsfugas” que resultaron electos por ese partido pero
cambiaron posteriormente de afiliación política o no debemos considerarlos?

Creemos que el cómputo debe efectuarse teniendo en cuenta la cantidad

de bancas que corresponden a cada partido político a resultas de las
elecciones, sin tener en cuenta si posteriormente las personas físicas que las
ocupan se han apartado de sus partidos de origen, han constituido bloques
independientes o de alguna otra forma han abandonado la identidad y la
afiliación política por la cual fueron electos. El criterio que proponemos intenta
considerar con la mayor fidelidad posible el apoyo electoral que recibió cada
partido político al momento de la elección, con la independencia de la conducta
– inconsulta con los electores – que hayan tenido los legisladores con
posterioridad. En este punto, seguimos creyendo que, pese a la difundida
práctica política imperante en nuestro país, en nuestro sistema electoral las
bancas deben “pertenecer a los partidos” y no a los candidatos electos. Y de
hecho pertenecen a los partidos, ya que en caso de reemplazo (por
fallecimiento, renuncia o destitución del legislador en ejercicio) la banca
vacante será ocupada por el candidato siguiente de la lista partidaria que se
presentó a la elección.

Entonces, hemos concluido hasta aquí que el candidato a Presidente de la

AGN será propuesto por el partido político de oposición al que se le hayan
asignado mayor cantidad de bancas en ambas Cámaras en los comicios en
que hayan resultado electos los integrantes del Congreso.

Ahora bien, ¿qué ha de considerarse como partido político de oposición?

Es claro que el espíritu del art. 85 CN es otorgar la conducción del órgano de
control administrativo a un partido político distinto e independiente del partido
de gobierno. Pero puede ocurrir que el partido que cuente con mayor cantidad
de legisladores en el Congreso - y no sea el partido por el cual ha sido electo
el Presidente de la República – co-gobierne con éste. Pensemos por ejemplo
en el escenario en el cual el partido del Presidente no tiene mayoría en el
Congreso, y necesita establecer una alianza política con el partido con mayor
cantidad de legisladores para superar el bloqueo institucional que suele
derivarse de esta situación. En este caso, el partido con mayor cantidad de
legisladores distinto al partido de gobierno no será un partido de oposición. En
consecuencia, para determinar si un partido es de oposición ha de

29/11/2022 19
considerarse no sólo que no sea el partido de gobierno sino también que no
integre el gobierno a través de la designación de funcionarios de alto rango
(Ministros, Secretarios, integrantes de los órganos de conducción de
organismos descentralizados) y que, en el ejercicio de su acción política,
muestre una razonable independencia respecto de las acciones y
manifestaciones del partido de gobierno. En este marco, oposición no significa
que el partido deba necesariamente oponerse a todas las decisiones del
partido de gobierno, pero debe excluirse que exista una alianza de gobierno
entre ambos entes políticos, a fin de garantizar la independencia de criterios
que el constituyente quiso resguardar en la redacción del art. 85 CN.

Por último, resta considerar qué ocurre cuando, a resultas de una elección
legislativa, el partido que ha propuesto al Presidente de la AGN deja de ser el
partido de oposición con mayor cantidad de legisladores en el Congreso.
Específicamente, es necesario determinar cómo influye esta circunstancia – si
es que influye – en el mandato del Presidente en ejercicio.

Como ya señalamos, el art. 85 CN no establece un mandato por tiempo

determinado para el Presidente, con lo cual esta materia deberá ser
reglamentada en la ley orgánica de la AGN. Frente a esta situación, podrían
plantearse dos alternativas.

La primera consiste en determinar que el Presidente tiene un mandato por

tiempo determinado, que necesariamente debe establecerse en la ley (por
ejemplo, el plazo de mandato fijado actualmente en la LAF, de ocho años) y
que, una vez electo, debe terminar el plazo del mandato independientemente
de lo que ocurra con el partido que lo ha nominado. Así, el Presidente sería
designado por el partido de oposición con mayor cantidad de legisladores, tal
cual lo establece el art. 85 de la Constitución, pero en el ejercicio de su cargo –
por tiempo determinado - sería independiente de todos los partidos del
Congreso, incluso del que lo ha designado.

Esta opción, aparentemente atractiva, plantea sin embargo una posibilidad

de conflicto, en caso que el partido de oposición que ha designado al
Presidente se convierta, durante el transcurso de su mandato, en partido de
gobierno21. En este caso pueden ponerse en cuestión la independencia e
imparcialidad con que el Presidente controlará la gestión de gobierno del
partido político que lo ha designado para el cargo, así como la adecuación
constitucional de esta solución, puesto que, durante una cierta cantidad de
años quien ejerza el cargo de Presidente de la AGN no habrá sido propuesto

21
Esto es lo que ocurrió en nuestro país en los años 1999 y 2002. En ambas ocasiones el
Presidente de la AGN que había sido propuesto por el partido de oposición devenido gobierno,
renunció para permitir la designación de un nuevo Presidente propuesto por el nuevo partido
con la primera minoría de oposición en el Congreso. Ver BARRA, RODOLFO, [Link]. pág 741.

29/11/2022 20
por el partido que durante esos mismos años, sea el más numeroso de la
oposición.

Frente a esto, y teniendo en vista la práctica que se ha instaurado en

nuestro país en situaciones similares 22, DESPOUY sostiene que el mandato del
Presidente de la AGN debe cesar automáticamente si el partido que lo ha
designado pierde la condición de ser el primer partido de oposición. Así, el
mandato del Presidente de la AGN estaría sujeto a una condición resolutoria,
que, de configurarse, implicaría la cesación del mismo de pleno derecho 23.

A nuestro entender este criterio es razonable. Debe tenerse en cuenta que

el cambio de partido opositor con derecho a designar al Presidente de la AGN
sólo puede tener lugar a resultas de una elección legislativa que produzca el
recambio parcial de integrantes de las Cámaras. En consecuencia, no han de
tenerse en cuenta a estos efectos los cambios de partido o de bloque
parlamentario que efectúen los legisladores durante sus mandatos. Este criterio
no sólo es coincidente con el que hemos sostenido para determinar qué partido
debe nominar al Presidente de la AGN, sino que, adicionalmente, evita de
plano que la conducta personal o las decisiones políticas personales de
determinados candidatos electos - en el caso el abandono del partido por el
cual fueron electos – pueda acarrear consecuencias de singular gravedad,
como ser el cambio de Presidente de la AGN y su designación por un partido
distinto al que obtuvo mayor cantidad de bancas según la voluntad de la
ciudadanía.

Por último, consideramos necesario señalar que, en la reglamentación que

ha recibido la AGN por la Ley 24.156, la totalidad de la actividad del ente
consiste en el control posterior de la gestión. Esto se traduce en la práctica en
que en la mayor parte de los estudios que aborda, el organismo ejerce su
control sobre ejercicios vencidos, esto es, sobre la actividad de los años
anteriores a aquél en que se ejecuta el Plan de Auditoría. En algunos casos,
esta demora alcanza a tres años o más24.

En consecuencia, si se pretende que la Presidencia del organismo de

control sea independiente del partido de gobierno, no sólo ha de tenerse en
cuenta a qué partido pertenece el Poder Ejecutivo al momento de la

22
Ver nota anterior.
23
DESPOUY, LEANDRO, op. cit. pág 46 y ss.
24
Así, si se analiza el listado de Informes aprobados en el año 2012 publicado en la página web
de la AGN ([Link]), se observa que la casi totalidad de los informes que abarcan los
ejercicios 2011 y 2012 (primer semestre) consisten en análisis de estados contables de entes
autárquicos, sociedades del Estado o programas que cuentan con financiamiento externo y se
pronuncian sobre la regularidad en la confección de dichos estados. Estos informes constituyen
la mayoría de los efectuados por AGN. Los informes de legalidad o de gestión son claramente
la minoría y, en general, los aprobados en 2012 analizan la gestión transcurrida en el año 2009,
o períodos de varios años que se remontan en algún caso hasta el 2003.

29/11/2022 21
designación del Presidente de la AGN, sino a qué partido pertenecía el Poder
Ejecutivo en los años inmediatamente anteriores, puesto que sobre estos – y
no sobre el ejercicio vigente – recaerá el análisis del organismo de control. Esto
indica que, para lograr la máxima independencia de criterio del organismo de
control, al producirse el cambio del partido en el gobierno, la designación del
nuevo Auditor General -que posiblemente corresponda al partido que abandona
el gobierno – debería producirse al menos un año después del traspaso de
mando en el Poder Ejecutivo, a fin de intentar garantizar que el nuevo
Presidente de la AGN no deba pronunciarse sobre el último año del gobierno
del partido que lo ha designado. De todas formas, sin duda existirán
solapamientos durante los primeros años del nuevo gobierno, puesto que,
como señalamos, los análisis de la auditoría suelen pronunciarse sobre lo
ocurrido dos, tres o cuatro años antes al momento en que se aprueba el
informe25.

8.2.5. Ámbito de competencia subjetiva de la Auditoría General de la

Nación.

El artículo 85 de la Constitución detalla, en su último párrafo, el ámbito de

competencia de AGN, tanto subjetiva como material. Así, establece que
“Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la
ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o
rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Analizaremos en primer lugar la competencia subjetiva, esto es, los

organismos que quedan abarcados en el ámbito de su actividad.

Conforme el citado art. 85 CN, la AGN desarrolla su actividad sobre la

“administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su
modalidad de organización”. En este contexto, el término “administración” ha de
ser entendido en forma amplia, comprendiendo a todos aquéllos órganos que
desarrollan “función administrativa”, sea cual sea su forma de organización, y
en particular si formalmente integran la administración (como estructura
administrativa dependiente del Poder Ejecutivo) o se encuentran excluidos de
ella.

A este respecto, debe tenerse presente que el vocablo “administración”

contenido en el art. 85 CN no tiene el mismo sentido que el contenido en el
inciso a) del art. 8 de la Ley 24.156. Recordemos que, conforme la LAF, el

25
Ver, por ejemplo, el listado de informes aprobados en el año 2002, que corresponden a los
años 2001 y anteriores. Del mismo modo, los aprobados en el año 2000 corresponden a
períodos anteriores al cambio de gobierno producido en 1999. Disponibles en [Link].

29/11/2022 22
“Sector Público” queda conformado por cuatro incisos, uno de los cuales es la
administración centralizada y descentralizada, pero fuera de ella se encuentran
- siempre según el art. 8 de la LAF – los entes mencionados en los incisos b)
(empresas y sociedades estatales en todas sus formas), los del inciso c) (otros
entres expresamente excluidos de la administración, como la AFIP), y los del
inciso d) (fondos fiduciarios).

Por el contrario, al abarcar a todos los organismos y entes que desarrollan

función administrativa, sólo quedan excluidas del control de AGN la función
legislativa (llevada a cabo por el Congreso y referida a sus actividades
específicamente legislativas, pero que no abarca a las actividades
administrativas) y la función jurisdiccional (desarrollada por los jueces del
Poder Judicial en ejercicio de su específica misión de intervenir en causas o
controversias, pero que tampoco abarca a las actividades administrativas del
Poder Judicial).

Veamos qué establece la LAF respecto a la competencia subjetiva de la

AGN. El artículo 117 establece que “es materia de su competencia el control
externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera,
patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros
de la administración central, organismos descentralizados, empresas y
sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos
de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos
contratos.

El control de la gestión de los funcionarios referidos en el art. 45 de la

Constitución Nacional será siempre global y ejercida, exclusivamente, por las
Cámaras del Congreso de la Nación.

El Congreso de la Nación, por decisión de sus dos cámaras, podrá delegar

su competencia de control sobre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
en los organismos que fueren creados por ésta.

El control externo posterior del Congreso de la Nación será ejercido por la

Auditoría General de la Nación.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación dispondrá sobre la modalidad y

alcances de la puesta en práctica del sistema instituido en esta ley con relación
al Poder Judicial de la Nación.

A los efectos del control externo posterior acordará la intervención de la

Auditoría General de la Nación, quien deberá prestar su colaboración”.

29/11/2022 23
 Por otra parte, recordemos que el último párrafo del art. 8 de la LAF
establece que “serán aplicables las normas de esta ley en lo relativo a la
rendición de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan
acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya
administración, guarda o conservación esté a cargo del Estado Nacional a
través de sus jurisdicciones o entidades”.

Como vemos, este artículo establece que la AGN ejerce su competencia

de control sobre:

a) la administración central – excluidos los funcionarios detallados en el

art. 53 de la Constitución Nacional;

b) los organismos descentralizados;

c) las empresas y sociedades del Estado;

d) entes reguladores de servicios públicos (mención innecesaria puesto

que los entes son “organismos descentralizados);

e) Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, referencia que ha quedado

necesariamente abrogada luego de la reforma constitucional de 1994 en la cual
la Ciudad de Buenos Aires fue dotada de autonomía y separada de la
organización administrativa del gobierno nacional;

f) entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a

las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

g) El Congreso

h) El Poder Judicial, previo convenio con la Corte Suprema de Justicia

i) Los subsidios o aportes otorgados a organizaciones privadas y las

instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a cargo
del Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o entidades. Ejemplos de
subsidios o aportes que pueden ser controlados por AGN son los
correspondientes al sistema de transportes, los destinados a la tarifa de gas y
los aportes estatales que reciben los partidos políticos.

Esto nos plantea dos preguntas. En primer lugar, ¿qué ocurre con los
entes expresamente excluidos de la administración pública contemplados en el
inciso c) del art. 8 de la ley? ¿Quedan, según este artículo, sometidos al ámbito
de competencia de AGN? Entendemos que sí. En efecto, la redacción del art.
117 se ha mantenido sin modificaciones desde la sanción de la ley.

29/11/2022 24
Recordemos que en ese momento, la definición del Sector Público se
componía exclusivamente de dos incisos, el a) y el b) del art. 8 26. Diez años
después de la sanción de la ley este inciso fue modificado por la Ley de
Presupuesto 2002 a fin de aclarar que ciertos organismos - cuyos
presupuestos no se exponían dentro del de la administración nacional –
también integraban el sector público, al igual que los fondos fiduciarios que se
constituyesen con recursos públicos. Pero estas modificaciones surgieron a
efectos de aclarar la redacción del art. 8 y evitar interpretaciones erradas
centradas en la técnica de exposición presupuestaria. Hasta ese momento,
entendemos que los organismos “expresamente excluidos de la administración”
del inciso c) de la ley estaban incluidos en el inciso a) como organismos
descentralizados (por ejemplo, la AFIP), Así, al no haberse modificado en el
2002 el artículo 117, este continúa reflejando el concepto original de
interpretación amplia de los vocablos “administración central” y “organismos
descentralizados”.

De hecho, y teniendo en cuenta la redacción original del art. 8, el art. 117

amplió el ámbito de competencia de AGN respecto al Sector Público allí
definido, puesto que agregó a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y
a las empresas adjudicatarias de procesos de privatización.

Esto nos lleva a la segunda pregunta. Teniendo en cuenta que desde 1994
es la Constitución la que establece el ámbito de competencia subjetiva de
AGN, ¿resulta hoy factible establecer por ley que la AGN ejercerá su misión de
control sobre entidades que no se encuentran comprendidas en el concepto de
“administración” del art. 85? Creemos que la respuesta es afirmativa, porque el
propio art. 85 establece que la AGN tendrá “las demás funciones que la ley le
otorgue”. En consecuencia, el constituyente ha delegado en el Congreso la
ampliación del ámbito de competencia – tanto subjetiva como material – de
AGN. Así, el legislador puede, al sancionar la ley orgánica de organización de
la AGN, incrementar las competencias establecidas en el art 85 CN, pero
nunca reducirlas.

Por último, nos resta considerar la constitucionalidad y la razonabilidad de

la exclusión dispuesta en el segundo párrafo del art. 117, y según el cual, “el
control de la gestión de los funcionarios referidos en el art. 45 (actual art. 53) de
la Constitución Nacional será siempre global y ejercida, exclusivamente, por las
Cámaras del Congreso de la Nación”

En primer lugar, recordemos que este párrafo no se encontraba incluido ni

en el Proyecto de Ley elaborado por el Poder Ejecutivo, ni en la primera
sanción que efectuó la Cámara de Diputados, sino que fue agregado al texto
por la Cámara de Senadores.
26
Ver Capítulo 5, punto 5.6.1 de esta obra.

29/11/2022 25
 Esta disposición tiene como antecedente la exclusión contenida en el art.
85 inciso e) de la Ley de Contabilidad según el cual los funcionarios
enunciados en el ex art. 45 de la Constitución quedaban excluidos del juicio de
responsabilidad llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas. Sin embargo, como
ya señalamos al analizar los antecedentes de la Ley 24.156, el Decreto Ley
3453/58 introdujo una modificación al art. 90 de la ley y estableció que cuando
se tratase de legisladores o de funcionarios sujetos al juicio político, “el Tribunal
de Cuentas lo comunicará al Congreso y reservará las actuaciones hasta que
hayan cesado en sus cargos, en cuyo momento recién empezarán a correr los
plazos de las prescripción a que se refiere el artículo 142. Dicho Tribunal los
traerá a su jurisdicción a los efectos de fijar la responsabilidad de acuerdo con
los términos de la presente Ley”. En consecuencia, la exclusión de los
funcionarios citados de la competencia del tribunal sólo tenía efecto durante el
tiempo en que éstos ejerciesen sus cargos, pudiendo ser sujetos a juicio
administrativo al cesar en éstos. Recordemos que el juicio de responsabilidad
podía culminar con una condena a pagar al Estado una suma líquida en dinero,
equivalente al monto del perjuicio fiscal que se imputase al funcionario
enjuiciado.

Ahora bien, ¿qué significa el segundo párrafo del art. 117 de la LAF en
referencia a un organismo – la AGN – que no tiene otra competencia que emitir
informes y comunicarlos al Congreso? Es claro que esta exclusión no tiene el
mismo sentido que tenía en el marco de la Ley de Contabilidad, donde tenía
por objeto evitar las condenas en juicios de responsabilidad contra los
funcionarios sujetos a juicio político, y sólo mientras ejerciesen sus cargos.
Pero dado que la AGN carece de toda competencia que pueda ser catalogada
como “jurisdiccional” o “cuasijurisdiccional” debemos buscarle otro sentido a
esta disposición.

Entendemos que, al establecer que el control de gestión de los

funcionarios sujetos a juicio político será ejercido “exclusivamente, por las
Cámaras del Congreso de la Nación”, este párrafo pretende vedar todo
pronunciamiento de la AGN sobre la gestión de dichos funcionarios. Esto
significa, en primer lugar, que la AGN no podría pronunciarse sobre los actos
administrativos – de alcance general o particular - emitidos por el Presidente,
el Vicepresidente, el Jefe de Gabinete ni los Ministros del Poder Ejecutivo.

En consecuencia, conforme este artículo sólo quedarían sujetas al control

de la AGN los rangos intermedios e inferiores de la administración central, con
exclusión de los altos mandos políticos enunciados en el art. 53 de la
Constitución. A esto debe agregarse el control sobre los organismos
descentralizados (incluyendo empresas y sociedades del Estado) puesto que
ninguno de sus directivos es pasible de juicio político.

29/11/2022 26
 Ahora bien, ¿es esta limitación a la competencia subjetiva de la AGN
constitucional? En nuestra opinión la respuesta a esta pregunta debe ser una
rontuda negativa27.

En primer lugar, el art. 85 CN no establece ninguna limitación subjetiva al

control que la AGN ejerce sobre la administración central y descentralizada y,
como ya hemos señalado, la delegación que ha efectuado el constituyente en
el Congreso comprende el incremento de facultades de la AGN pero no su
limitación o disminución.

En segundo lugar, tampoco podría desprenderse esta limitación de lo

dispuesto en el ex artículo 45 – actual 53- de la Constitución. Ese artículo
establece, en el capítulo correspondiente a la Cámara de Diputados, que “sólo
ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al Presidente, vicepresidente,
al jefe de gabinete de Ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte
Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por
mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones, o por crímenes
comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la
formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros
presentes”. Como se observa, este artículo establece la facultad exclusiva de
acusación que tiene la Cámara de Diputados en el procedimiento de juicio
político, que puede culminar con la destitución del funcionario juzgado.

Ahora bien, podría sostenerse que, visto el texto constitucional transcripto,

resultaba razonable, en el marco de la Ley de Contabilidad, que el Tribunal de
Cuentas no pudiese acusar a los funcionarios citados en juicios de
responsabilidad, puesto que el ex art. 45 CN establece claramente que la
acusación en las “causas de responsabilidad que se intenten contra ellos”
corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados. Pero la situación es
radicalmente distinta en el marco de la LAF y en referencia a la AGN.

En efecto, el control que ejerce la AGN sobre la administración no le

otorga al organismo ninguna facultad sancionatoria ni punitoria, ni siquiera la de
efectuar denuncias penales o constituirse como querella en las causas que se
prosigan contra los funcionarios públicos. El único objeto de los informes de
auditoría consiste en producir información destinada al Congreso, a la opinión
pública y a la propia administración auditada.

En ese contexto, la facultad de la AGN de pronunciarse sobre todos los

aspectos de la gestión de los más altos funcionarios del Poder Ejecutivo, no
27
BARRA sostiene la opinión contraria, aduciendo que “el art. 85 requiere una interpretación
integrativa con el art. 53, como también con el art. 101, siempre de la Constitución, a los
efectos del Jefe de Gabinete”, y sin brindar más argumentos que éste. Ver BARRA, RODOLFO,
op. cit. pág. 754.

29/11/2022 27
sólo no resulta enervada por el actual art. 53 de la Constitución, sino que
deviene tanto más conveniente cuanto que su única función es brindar
información cierta, objetiva y oportuna al Congreso, a efecto que éste evalúe,
en uso de sus facultades exclusivas, el inicio de un procedimiento de juicio
político. En efecto, no puede concebirse que la AGN, en tanto que organismo
de asistencia técnica del Congreso, esté inhibida de brindar al cuerpo
legislativo la información que puede nutrir una de las más relevantes
herramientas del control interpoderes con que cuenta el Parlamento. En
consecuencia, la disposición del segundo párrafo del artículo 117 de la LAF no
sólo es inconstitucional a la luz del art. 85 de la Carta Magna sino que también
se opone de plano al espíritu del art. 53 CN.

8.2.6. Competencia material de la Auditoría General de la Nación.

Analizaremos a continuación la competencia material de la AGN. El

artículo 85 de la Constitución también contiene previsiones al respecto, puesto
que señala que “tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de
toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada” e
“intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Ya nos hemos referido con anterioridad a los controles de legalidad y de

gestión28. A estos la Constitución agrega, como una categoría separada y
distinta, la “auditoría”.

Entendemos que auditoría significa aquí, un proceso sistemático de

obtención y evaluación de información tendiente a determinar la adecuación
entre la actividad y los resultados del ente auditado y determinados parámetros
considerados como deseables. Obsérvese que, por su esencia, la auditoría es
una actividad de control ex post – o sea que se efectúa sobre actos ya
cumplidos- pero no ocurre lo mismo con los controles de legalidad y de gestión
que pueden ser tanto previos, como concomitantes o posteriores.

Por otra parte, al referirse a estos tres tipos de control en forma

discriminada, entendemos que el constituyente ha querido referirse, al hacer
mención a las “auditorías”, a las “auditorías contables” o de “regularidad
financiero-contable”, que se suman así al control de legalidad y gestión
encomendado a la AGN.

La ley 24.156 abunda en disposiciones respecto a la competencia material

de AGN. En primer lugar, cabe recordar que este fue uno de los aspectos más
debatidos a la hora de la sanción de la ley 29. El texto definitivamente
28
Ver Capítulo 2, punto 2.3 de esta obra.
29
Ver Capítulo 5 de esta obra.

29/11/2022 28
sancionado resultó en este aspecto bastante mezquino con el órgano de
control externo, puesto que se eliminaron no sólo las competencias que había
introducido la Cámara de Diputados en el proyecto original, sino también
algunas de las existentes en éste último.

El art. 117 de la ley establece que “es materia de su competencia el

control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera,
patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros
de la administración central, organismos descentralizados, empresas y
sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos
de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos
contratos…”

Como ya señalamos, el término “y de gestión” que contenía originalmente

el artículo fue vetado por el Decreto 1957/92, pero al haberse incorporado al
control de gestión como competencia propia de la AGN en el artículo 85 de la
Constitución, el efecto del veto presidencial ha sido nulificado. Actualmente la
AGN cuenta con competencias de control de gestión, por disposición
constitucional y no legal.

Como se observa, la ley acota sustancialmente el ámbito de competencia

material de AGN que admite el art. 85 CN, puesto que sólo le otorga al ente la
facultad para efectuar control posterior. Se señala que, al ser esta una
limitación meramente legal, al momento de la sanción de la ley orgánica que
manda el art. 85 de la Constitución podrían otorgarse al órgano competencias
de control ex ante, y esta resultaría una reglamentación válida y razonable del
artículo constitucional.

Luego el artículo 118 de la LAF establece cuáles son las funciones de la

AGN en el marco del programa de acción anual, estableciendo que debe:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias

en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los
actos correspondientes.

Así, la ley reafirma una vez más que el control efectuado por la Auditoría
es posterior al dictado de los actos que involucran recursos estatales.

b) Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes

especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las
evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán
ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales
independientes de auditoría.

29/11/2022 29
 El inciso refiere a tres tipos de análisis distintos: las auditorías (financieras,
de legalidad o gestión), los exámenes especiales y la evaluación de programas,
proyectos y operaciones.

Así, la ley distingue correctamente la auditoría de la evaluación. Ahora

bien, ya hemos señalado la complejidad intrínseca en la evaluación de
proyectos y programas30 y hemos expresado que, dada esta complejidad, la ley
ha asignado con bastante liviandad esta función a los organismos de control. Si
la posibilidad de practicar evaluaciones serias y consistentes resulta casi
inexistente en el caso de la SIGEN y las UAI 31 con mayor razón será dificultosa
en caso de la AGN. A estos efectos, recuérdese que, conforme las ideas
dominantes en la materia, las evaluaciones de programas y proyectos, para ser
útiles a la mejora de los resultados, han de desarrollarse en forma
concomitante a la planificación y ejecución de las acciones, acompañando toda
la vida de la política pública. La AGN no tiene ninguna posibilidad de llevar a
cabo esta tarea por un doble orden de limitaciones: la ley establece que sólo
trabaja ex post y, además, por su propia naturaleza, es un organismo externo a
la administración objeto de examen, con lo cual el involucramiento de los
auditores en la planificación y desarrollo de las operaciones de proyectos y
programas resulta, cuando menos, cuestionable.

c) Auditar por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a

unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos
internacionales de crédito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se
llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos;

d) Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros

de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada
ejercicio;

e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones

de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios
para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales
efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos
y al Banco Central de la República Argentina la información que estime
necesaria en relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo;

f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del

Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier
auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla.

30
Ver Capítulo 3 de esta obra.
31
Ver Capítulo 7, punto [Link] de esta obra.

29/11/2022 30
 g) Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación
económica, por sí o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;

h) Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables

financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y
presupuesto de las empresas y sociedades del Estado.

Si se analiza el contenido de los incisos d) a h), se percibe que éstos no

son otra cosa que una reiteración o detalle casuístico de la competencia
genérica establecida en el art. 117 de la ley. Por lo tanto resultan redundantes,
ya que no agregan ninguna función o facultad al organismo que no se
desprenda ya del artículo citado.

i) Fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales

independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a
las que deberá ajustarse el trabajo de éstos;

Este inciso, que no refiere directamente a una facultad de control de la

AGN sino a la posibilidad de contratar profesionales o estudios independientes
para el desarrollo de tareas específicas, dio lugar a encendidas discusiones al
momento de la sanción de la ley. Sin embargo, como ya señalamos al
referirnos al sistema de control interno, los temores expresados hace veinte
años respecto a una potencial “privatización” del sistema de control de la
administración parecen haber sido infundados.

j) Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro

patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público
con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, máxima
autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de
empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sanción de la presente
ley una declaración jurada patrimonial con arreglo a las normas y requisitos que
disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de sus
funciones.

Este inciso contiene una norma que da facultades a la AGN (verificar que
los órganos administrativos mantengan el registro patrimonial de sus
funcionarios) pero también normas sustantivas que establecen la obligación de
ciertos funcionarios de presentar declaraciones juradas patrimoniales
periódicamente. Ahora bien, estas normas se encuentran francamente mal
ubicadas en este artículo relativo a las funciones de AGN. Podrían haber tenido
más sentido en la redacción original del proyecto de ley, en el cual era la propia
AGN la encargada de llevar el registro patrimonial de los funcionarios y de

29/11/2022 31
disponer investigaciones dirigidas a verificar enriquecimientos indebidos u otras
irregularidades. En ese contexto, la presentación debía hacerse ante la AGN,
órgano que controlaría las declaraciones. Pero al sancionarse la ley este inciso
fue modificado, sustrayéndosele al organismo de control externo la facultad de
recibir las declaraciones y llevar su registro. Actualmente sólo tiene
competencias para verificar que la propia administración cuente con un sistema
de registro de declaraciones juradas, pero no puede, por ejemplo, efectuar
ningún control sustancial sobre las mismas32.

Por último, el art. 119 establece que, para cumplir con sus funciones, la
AGN cuenta con ciertas facultades, que son:

a) Realizar todo acto, contrato u operación que se relacione con su

competencia.

Esta facultad genérica abarca a todos los actos, contratos u operaciones

necesarios para llevar a cabo las actividades descriptas en el art. 117. A
nuestro entender abarca también a los actos que se deriven de su
competencia, tales como la realización de denuncias penales en caso que
éstos se detectaran durante las tareas de control, y la constitución en
querellante del organismo, puesto que la competencia de controlar lleva ínsita
la de llevar a cabo todas las acciones al alcance del organismo para obtener la
sanción de las irregularidades detectadas. De otra forma, el control es
incompleto, o deviene mera apariencia de control.

b) Exigir la colaboración de todas las entidades del sector público,

las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e
informes relacionados con el ejercicio de sus funciones.

Es interesante señalar dos particularidades respecto a la redacción de

este inciso: en primer lugar, establece que “las entidades” que estarán
“obligadas a suministrar los datos”, pero, a diferencia de lo que establece el art.
106 en relación a la SIGEN, no detalla la obligación específica de los agentes
públicos de colaborar con el ente. En segundo lugar, y también a diferencia de
lo establecido en el art. 106, en el caso de la AGN el legislador omitió señalar
que la falta de colaboración con el organismo constituye falta grave.

En la práctica, la falta de colaboración con la AGN no trae acarreada

ninguna consecuencia para el funcionario remiso. En efecto, la AGN no cuenta
con ninguna facultad disciplinaria, sancionatoria o coercitiva para obligar a la
administración reacia a someterse a control. Ni siquiera cuenta con la facultad

32
El registro y análisis de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos de la
administración compete a la Oficina Anticorrupción dependiente del Ministerio de Justicia. Ver
Capítulo XXX de esta obra.

29/11/2022 32
– prevista en el proyecto sancionado por la Cámara de Diputados y luego
eliminada – de solicitar a la justicia el dictado de medidas cautelares tales como
allanamientos o secuestros de documentación. En esto se diferencia
sustancialmente del Tribunal de Cuentas, que contaba con la expresa facultad
de imponer multas a los funcionarios que no le prestasen la debida
colaboración.

Ante la falta de colaboración de la administración (que a veces puede

adquirir formas sutiles e insidiosas, tales como la pérdida, extravío,
desaparición o destrucción “no intencional” de los expedientes solicitados en el
marco de una auditoría), la AGN sólo cuenta con la posibilidad de poner el
hecho en conocimiento del Congreso para que éste adopte, en caso de
considerarlo necesario, las medidas del caso, que por lo general consistirán en
el pedido de informes dirigido al área remisa. Esas acciones, por lo general, no
tendrán ninguna consecuencia práctica para los funcionarios involucrados. Así,
desgraciadamente, en nuestro sistema de control la falta de colaboración con el
órgano de control externo tiene como resultado la impunidad de los
funcionarios incumplidores.

En efecto, el proceder a seguir ante la falta de colaboración del organismo

auditado fue establecido en los arts. 18 y 19 de las “Normas Básicas para el
funcionamiento de la AGN” aprobadas por Resolución 145/93 33. Allí se
establece lo siguiente: “Artículo 18 - Toda vez que la AUDITORIA GENERAL
DE LA NACION solicite informes o necesite practicar in situ la verificación de
documentos y no pueda acceder a ellos por el silencio o negativa del sector a
ser auditado, el responsable de la auditoría encomendada está obligado a:

a) insistir ante las autoridades del organismo enviando una segunda petición
acompañada de la primera, mediando entre ambas siete (7) días corridos.
b) En caso de persistir el silencio o la negativa del requerido, el máximo
responsable de la auditoría informará al cuerpo de Auditores Generales sobre
tal situación, a través del funcionario respectivo, una vez transcurridos siete ( 7)
días corridos contados a partir de la insistencia. .

LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION queda facultada para ampliar los

plazos señalados, por un término que no excederá los quince (15) días
corridos, en los casos que la circunstancia lo requiera.

Artículo 19 - El cuerpo de Auditores Generales emitirá un dictamen sobre el

informe recibido en existencia del supuesto normado por el artículo anterior,
debiendo expedirse en un plazo no mayor a siete (7) días corridos. Dicho
dictamen será remitido a la máxima autoridad de la organización de la que se

33
Disponibles en [Link].

29/11/2022 33
trate, a la Sindicatura General de la Nación y a la Comisión Parlamentaria Mixta
Revisora de Cuentas de la Administración”

El procedimiento previsto en los artículos transcriptos resulta francamente

ineficaz para obtener la colaboración de los organismos remisos, tal como lo
reconoce un informe elaborado por el Presidente de la AGN. Allí se afirma que
“Desde la creación de la AGN ha sido evidente la reticencia de ciertas
jurisdicciones a brindar su información, lo que obstaculiza la función
fiscalizadora, a riesgo de reducirla a una mera presencia formal (…) Si bien en
numerosas ocasiones la AGN realizó las intimaciones formales previstas en la
norma e informó de ello a la CPMRC [Comisión Parlamentaria Mixta Revisora
de Cuentas], esta no impulsó una acción concreta en tiempo y forma, lo que
acabó impidiendo que se concretaran las auditorías planificadas cuando no se
contaba con la colaboración del fiscalizado”34. En consecuencia, la AGN
intentó complementar este procedimiento con la Disposición 238/09, que
establece que, en oportunidad de emitir el Dictamen del art. 19 de las Normas
Generales, se dejará constancia que, de no recibirse la información en el plazo
de diez días, la AGN iniciará una acción judicial para obtener la información
retaceada35.

Sin embargo, la posibilidad de entablar una acción judicial no garantiza

que la AGN obtenga la información que busca. En el Informe del Presidente ya
citado, se señala que el organismo inició una acción judicial contra el Ministerio
de Planificación para obtener información relativa al Ferrocarril Belgrano
Cargas. El juez interviniente declaró la cuestión abstracta… porque el
Ministerio denunció, al contestar la demanda, que había perdido los
expedientes requeridos.

Cabe destacar que la AGN inició una acción judicial para obtener
información que resultó exitosa. El demandado fue ni más ni menos que la
Sindicatura General de la Nación36.

Los procedimientos previstos para el caso de resistencia a la auditoría

fueron objeto de una recomendación contenida en el Informe Final emitido en la
Cuarta Ronda de Evaluación del MESICIC, al que ya nos hemos referido. citar
nota. Allí se señala la necesidad de que “… El Estado analizado considere
adoptar las medidas pertinentes para que la AGN pueda contar de manera ágil
y oportuna con la información que requiera para el cumplimiento de sus
34
El informe, elaborado por LEANDRO DESPOUY, se titula “El control público en la Argentina.
Realidades y perspectivas. Cuestiones sustantivas abordadas en los informes de la Auditoría
General de la Nación a lo largo de la década 2002-2012”. Los párrafos citados corresponden al
Capítulo 6, punto a) (las páginas no se encuentran numeradas en el original). El informe está
disponible en [Link]
35
La Disposición 238/09 no está publicada en la página web de la AGN pero puede ser
consultada en [Link]
36
Ver Capítulo 6 punto a) del Informe del Presidente de la AGN ya citado.

29/11/2022 34
funciones, tales como plazos perentorios para que dicha información le sea
suministrada, y sanciones para quienes incumplan la obligación de
suministrársela, de tal manera que no se vea obligada a acudir a instancias del
Congreso Nacional y a la vía judicial para poder obtener dicha información”37.

c) Promover las investigaciones de contenido patrimonial en los

casos que corresponda, comunicando sus conclusiones a la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas para que ésta determine si han de
publicarse o mantenerse reservados.

El proyecto de ley de Administración Financiera y Sistemas de Control

elaborado por el Poder Ejecutivo y que daría lugar a la sanción de la Ley
24.156 preveía que el órgano de control externo debería “denunciar
fundadamente ante la justicia los hechos y actos presuntamente ilícitos o
irregulares que afecten al patrimonio nacional de los que tuviere conocimiento
en el desempeño de sus funciones” (art. 122 segunda parte inciso a) del
Proyecto). Al momento de su primera sanción en la Cámara de Diputados, este
texto fue modificado y redactado de la siguiente forma: “Demandar
judicialmente la nulidad de todo hecho, acto o contrato que considere lesivo al
patrimonio del sector público nacional”.

Como vemos, ente ambas redacciones existen diferencias notables. La

primera hace referencia a la competencia para “denunciar” presuntos ilícitos
que puedan haber provocado un perjuicio patrimonial al Estado. En
consecuencia, está orientada a la realización de denuncias penales contra los
funcionarios presuntamente responsables de irregularidades.

En cambio, la segunda redacción refiere a una facultad totalmente distinta,

esto es, la de llevar a cabo como parte actora las acciones contencioso
administrativas de lesividad contra actos administrativos previstas en el art. 17
de la Ley de Procedimientos Administrativos. El objetivo del proceso de
lesividad no consiste en sancionar a los funcionarios incumplidores sino en
nulificar el acto que ha provocado perjuicio a la administración (por ejemplo, la
venta de un bien estatal por precio vil, el otorgamiento irregular de una
concesión de uso sobre bienes del dominio público, la adquisición de bienes o
servicios en condiciones perjudiciales para el estado, etc).

La Cámara de Diputados, amén de introducir la modificación que hemos

señalado, agregó un nuevo inciso que rezaba lo siguiente: “promover las
investigaciones y acciones judiciales de contenido patrimonial en los casos que
corresponda” (art. 121 inciso j). Indudablemente, este nuevo inciso hacía
37
Ver párrafo 135 del Informe y Recomendación 3.4.5.

29/11/2022 35
referencia a la capacidad de investigar y luego promover ante la justicia como
parte actora las acciones para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de
los funcionarios por los daños que sus acciones hubiesen provocado al Estado.
El objetivo de estas acciones es obtener una reparación pecuniaria por los
daños que la conducta indebida de los agentes públicos pueda haber
provocado al Estado. Analizaremos con más detalle la responsabilidad de los
funcionarios más adelante.

Recuérdese que, en el marco de la Ley de Contabilidad, la competencia

para investigar, juzgar y condenar a los funcionarios por esta responsabilidad
correspondía al Tribunal de Cuentas, pero que a partir de la sanción de la Ley
24.156 el legislador consideró más apropiado que la responsabilidad fuese
juzgada por los jueces del poder judicial exclusivamente. Con este nuevo
inciso, la Cámara de Diputados otorgaba al órgano de control externo la
facultad para llevar adelante estas acciones ante la justicia.

Al sancionarse el texto definitivo de la ley ambos incisos – el que refería a

la competencia para interponer las acciones de lesividad y el que refería a las
acciones de responsabilidad - fueron eliminados, y reemplazados por el texto
que comentamos.

Obsérvese que, en la nueva redacción, se ha eliminado toda referencia a

la facultad de la AGN de presentarse como parte actora ante la justicia – lo cual
constituía el núcleo de la competencia que le otorgaban los incisos eliminados.
Ahora, la ley dice que la AGN debe “promover las investigaciones de contenido
patrimonial” y luego comunicar sus conclusiones a la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas, para que ésta determine si los resultados de la
investigación han de hacerse públicos o no. Destacamos que la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas tampoco tiene la facultad de
promover las acciones judiciales de recupero del perjuicio fiscal ante la justicia.

Por otra parte debemos preguntarnos qué agrega este inciso a lo

dispuesto en los incisos a), b) y g) del art. 118. Todos ellos refieren a
“investigaciones de contenido patrimonial”. Sospechamos que el objetivo de
este artículo no es agregar una nueva competencia a la AGN, sino dejar
claramente establecido en la ley que, luego de realizar una investigación de
contenido patrimonial, la única vía de acción con que cuenta la AGN consiste
en informar a la Comisión Parlamentaria Mixta. A contrario sensu, la AGN no
puede ni efectuar denuncias penales ni presentarse como parte actora en
acciones de lesividad o responsabilidad.

La facultad de la AGN para efectuar denuncias penales será abordada un

poco más abajo38. Señalaremos aquí que tanto en el informe elaborado por la
38
Ver el punto 8.3.2. de este mismo Capítulo.

29/11/2022 36
Presidencia de la AGN como en el Informe Final emitido en la Cuarta Ronda de
Evaluación del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana
contra la Corrupción (MESICIC) se señala que la AGN carece de facultades
para efectuar un seguimiento efectivo de las denuncias que pueda efectuar
ante la Justicia o, por supuesto, erigirse en querella en las causas que se
inicien a consecuencia de ellas.

En cuanto a las causas de recupero del perjuicio patrimonial provocado al

Estado, en el Informe del Presidente de la AGN se señala lo siguiente:
“Tampoco la AGN puede ser parte en los juicios que se originen a partir de las
eventuales irregularidades que detecte en su trabajo de control, por cuanto no
tiene para ello legitimación activa. No es necesario abundar en razones para
concluir que esto implica una limitación, especialmente de eficacia, en el
proceso de “rendición de cuentas”. Ninguna fiscalía está mejor habilitada para
proveer de prueba a los juzgados actuantes, o responder a sus pedidos de
aclaraciones o ampliaciones, que el organismo que realizó la auditoría y
descubrió la irregularidad”39

Asimismo, el Informe Final del MESICIC contiene una recomendación al

respecto, en los siguientes términos: “Adoptar las medidas pertinentes que para
la AGN tenga una participación más activa en los procesos judiciales en los
que se conoce sobre los daños económicos causados al Estado, en lo que
atañe a las jurisdicciones y entidades sujetas a la competencia de este
órgano”40

d) Formular los criterios de control y auditoría y establecer las

normas de auditoría externa, a ser utilizadas por la entidad. Tales criterios y las
normas derivadas deberán atender a un modelo de control y auditoría externa
integrada que abarque los aspectos financieros, de legalidad y de economía,
de eficiencia y eficacia.

Este inciso consagra la facultad normativa de la AGN que, aunque no

estuviese aquí prevista, se desprendería de su autonomía funcional. En uso de
estas facultades el órgano de control externo ha emitido las “Normas de
Auditoría Externa”, aprobadas por Resolución 145/1993 y las “Normas Básicas
para la Planificación Institucional, Sistema de Control de los Procesos de
Auditoría y para la Formación de las Actuaciones de Auditoría” aprobadas por
Resolución 77/02 a las que nos referiremos brevemente más abajo.

39
Informe del Presidente de la AGN citado supra, Introducción.
40
Recomendación 3.4.4. del Informe Final de la Cuarta Ronda de Evaluación de MESICIC
citado supra.

29/11/2022 37
 e) Presentar a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas, antes del 1 de mayo, la memoria de su actuación.

f) Dar a publicidad todo el material señalado en el inciso anterior con

excepción de aquel que por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta
Revisora de Cuentas deba permanecer reservado.

El inciso f) del art. 119 LAF establece que la decisión respecto a la

publicidad de los informes de la AGN corresponde a la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. En nuestra opinión, a partir de la entrada en
vigencia de la reforma constitucional, esta disposición debe ser considerada
abrogada por inconstitucionalidad sobreviviente. En efecto, como ya lo hemos
señalado, la autonomía funcional que la Constitución otorgó a la AGN implica
que ésta no puede encontrarse sujeta, para el cumplimiento de sus fines
específicos, a las directivas de ningún otro órgano, ni siquiera del Congreso.
Esta prohibición, entendemos, es particularmente estricta a la hora de restringir
el control sobre la Administración o la cantidad o calidad de la información
pública que el ente genera y difunde.

No quiere decir esto que todos los informes deban ser públicos. Por
razones de seguridad nacional o para la protección de datos confidenciales de
terceros, podrá haber informes declarados reservados. Las razones para
declarar confidencial un informe deben ser interpretadas restrictivamente,
puesto que suponen una excepción frente a la obligación general, emergente
del sistema republicano de gobierno, de dar a publicidad los actos de éste y-
con más razón – el resultado de los controles sobre la acción gubernamental.
La decisión corresponde exclusivamente al órgano de conducción de la AGN.

La AGN ha emitido normas internas relativas a la publicidad de los

informes. Así, por Resolución 193/00 el Presidente de la Auditoría dispuso que
los informes serían publicados íntegramente en la página web de la entidad si
transcurridos treinta días de efectuadas las notificaciones pertinentes, ni la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas ni el propio Colegio de
Auditores decidiesen que deben mantenerse reservados. Posteriormente, el
plazo fue ampliado a 60 días (Resolución 221/00).

Por último, el régimen fue modificado por Resolución 151/02, en cuyo

artículo 1 se estableció que “Los informes de auditoría aprobados por la
Auditoría General de la Nación podrán ser publicados en la página de Internet
del organismo una vez cumplida la notificación a la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas, salvo que el Colegio de Auditores Generales
decida fundadamente la reserva del informe. Ello sin perjuicio de la facultad
conferida a dicha comisión por el art. 119 inciso f) de la ley 24.156 respecto de
la Memoria del organismo mencionada en el inciso e) de la citada ley”.

29/11/2022 38
 Entendemos que con esta última modificación, que deja a exclusivo criterio
del Colegio de Auditores la declaración de reserva de un informe, la AGN ha
avanzado en la sana interpretación del artículo 85 del texto constitucional. Sólo
resta señalar que, si bien la decisión de no publicar un informe puede ser
legítima, lo que sí ha de publicarse es la Resolución que declara reservado el
informe, que ha de contener en su motivación las razones que fundamentan tal
decisión, a efectos de aventar cualquier posibilidad de arbitrariedad en las
decisiones del organismo.

8.2.7. El alcance del control sobre las decisiones de “oportunidad, mérito y

conveniencia” de la Administración.

A la hora de analizar la competencia material de la AGN, existe un punto

que ha despertado cierto debate – si bien solapado – en la doctrina y que tiene,
en nuestra opinión, una importancia central. Nos referimos al alcance del
control que debe ejercer la AGN, y en particular, a si este control abarca sólo
cuestiones “técnicas” regladas (control de legalidad de los aspectos reglados
de las decisiones de la administración) o si abarca también al criterio de
“oportunidad, mérito o conveniencia” que la Administración ha privilegiado al
adoptar determinada decisión.

Las opiniones se encuentran divididas en doctrina: algunos autores

sostienen que el control debe acotarse al primer aspecto señalado en tanto que
otros se inclinan por considerar que el control debe abarcar a todos los
aspectos de la conducta de la administración.

Creemos que la solución correcta es la segunda. En efecto, la distinción

entre decisiones regladas y decisiones “discrecionales” de la Administración
surgió y se aplica para establecer los límites al control judicial sobre los actos
administrativos41. Así, es comúnmente aceptado que el Poder Judicial sólo
tiene competencias para controlar los aspectos reglados de las decisiones del
Poder Ejecutivo, pero no los discrecionales, puesto que, de otra manera,
estaría invadiendo la esfera propia de este último y avasallando la división de
poderes establecida en nuestra Constitución.

Ahora bien, este criterio no puede traspolarse sin más al control efectuado
por la Auditoría General de la Nación, por una serie de razones.

En primer lugar, el control efectuado por el Poder Judicial sobre los actos
del Poder Ejecutivo en el marco de una causa judicial puede culminar, en caso
que el juez interviniente no comparta el criterio adoptado, en la anulación de la
decisión del otro poder. En este contexto, tiene sentido el establecimiento de
41
Ver Capítulo 2, punto 2.2. de esta obra.

29/11/2022 39
estrictos límites a los aspectos de las decisiones que los jueces pueden evaluar
– y anular - , a fin de evitar que estos suplanten in toto la voluntad del Poder
Ejecutivo constituyéndose en administradores y no en controladores de la
administración.

La situación con al AGN es bien distinta. Como ya señalamos, la AGN fue

privada, al momento de la sanción de la ley, de las facultades llamadas
jurisdiccionales que competían al Tribunal de Cuentas. También se le negaron
las facultades para efectuar denuncias ante la justicia o presentarse como
actora en causas de responsabilidad o de lesividad. En consecuencia, la única
función de la Auditoría General de la Nación es producir información. Ninguna
otra consecuencia se desprende de sus informes u opiniones. Esa información,
nos dice el art. 85 de la Constitución, cumple una función de asistencia técnica
al Congreso, esto es, le brinda datos y argumentos objetivos para sustentar sus
decisiones.

En ese contexto, no existe ninguna razón para limitar los aspectos de las
decisiones de la administración sobre las cuales la AGN puede pronunciarse,
puesto que todos ellos pueden ser evaluados por el Congreso. Toda la
actividad de la administración está sujeta al control del Congreso, y no existe
ninguna “zona de reserva” de la actividad administrativa sobre la cual el
Congreso no pueda conocer, o que no pueda evaluar, por ejemplo, a los fines
del art. 53 CN.

Por otra parte, no olvidemos que la AGN brinda información tanto al

Congreso como a la opinión pública. Si es absurdo sostener que el Congreso
no puede analizar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de las acciones
del Poder Ejecutivo, más absurdo sería sostener que la ciudadanía no puede
evaluar tales aspectos. Y si la ciudadanía puede evaluarlos, es razonable que
la AGN le brinde la información necesaria para fundar tal juicio.

En consecuencia, y dado que la actividad de la AGN no tiene otro

resultado ni consecuencia más que la producción y difusión de información, y
que en un sistema democrático y republicano de gobierno uno de los principios
liminares que deben guiar la acción del Estado es el incremento de la
información disponible respecto a la acción gubernamental, no existe ningún
impedimento legal, constitucional ni derivado del sistema de división de
poderes que impida a la AGN analizar la oportunidad, mérito y conveniencia de
las acciones gubernamentales.

Por otra parte, existe otro argumento a favor de permitir un amplio análisis
de la AGN sobre las decisiones gubernamentales. . La categoría de
oportunidad, mérito y conveniencia hace referencia a las razones que
fundamentan la adopción de una decisión determinada allí donde la ley permite

29/11/2022 40
más de una. En otras palabras, refieren a la selección de un curso específico
de acción entre varios cursos posibles, todos ellos legales.

Ahora bien, que estos cursos de acción sean indiferentes en términos de

legalidad no significa que no puedan ser evaluados conforme otros criterios.
Recordemos que la AGN tiene competencias para efectuar análisis de
legalidad pero también de gestión, y que estos últimos refieren a la evaluación
de los resultados de la acción pública en términos de economía, eficiencia y
eficacia pero también de impacto y pertinencia.

Estos cinco criterios permiten evaluar las razones de oportunidad, mérito y

conveniencia y apreciarlas críticamente. Las decisiones – legales – de la
Administración, ¿fueron eficaces, eficientes y económicas? ¿contribuyeron a
resolver el problema social tenido en miras a la hora de diseñar determinada
política? ¿O existían vías alternativas de acción más convenientes para
asegurar estos resultados? Como se observa, no bien nos adentramos un poco
en el contenido sustantivo del análisis “de gestión”, es evidente que el mismo
comprende – y centralmente – a las decisiones de oportunidad, mérito y
conveniencia que ha adoptado la administración para dar respuesta a
determinado problema social.

8.3. El procedimiento de auditoría externa sobre la actividad de la

Administración.

8.3.1. Cuestiones generales.

La Auditoría General de la Nación aprobó, en el año 1993, las “Normas de

Auditoría Externa” que rigen, hasta el día de hoy, la actividad del ente (en
adelante, NAE).

En ellas, la auditoría externa se define como “un examen estructurado de

registros u otra búsqueda de evidencia, con el propósito de sustentar una
evaluación, recomendación u opinión profesional con respecto a la consistencia
de los sistemas de información y control; la eficiencia y efectividad de los
programas y operaciones; el fiel cumplimiento de los reglamentos y políticas
prescritpos y/o la razonabilidad de los estados financieros e informes de
rendimiento que pretenden revelar las condiciones actuales y los resultados de
pasadas operaciones de un organismo o programa”.

Allí se establecen, al igual que en las normas de Auditoría Interna de

SIGEN, los deberes principales de los auditores (independencia de criterio,
capacidad, debido cuidado y diligencia profesional y secreto profesional 42).
42
Respecto al secreto profesional, lo consideramos tan inadecuado aquí como en las Normas
de Auditoría Interna. Ver Capítulo 7, punto [Link] de esta obra.

29/11/2022 41
 En segundo lugar, las NAE contienen numerosas disposiciones relativas a
la importancia y modo en que debe efectuarse la planificación del trabajo de
auditoría. Como es evidente, el órgano de control externo no puede analizar en
profundidad todas las operaciones de la administración pública sujeta a su
competencia; en consecuencia, la planificación institucional plasmada en el
Plan Anual de Trabajo ha de realizarse priorizando determinadas áreas a los
efectos del control, en base a los criterios de importancia, significatividad y
riesgo. Para esto, las Normas prescriben que han de tenerse en cuenta los
importes involucrados, los exámenes especiales de actos y contratos de
significación que haya solicitado el Congreso, la probabilidad de impactos
adversos como resultado de la implementación de programas y proyectos
nacionales, el alcance y las razones de los desvíos de los programas y
proyectos nacionales, la magnitud del impacto social, económico, ambiental y
organizacional y los comentarios de los medios masivos de comunicación.

En tercer lugar, las NAE abordan diversas cuestiones que hacen al

desarrollo de una auditoría en particular: planificación específica, selección de
métodos de auditoría, características que deben reunir las evidencias que
sustenten la opinión del auditor, requisitos y contenido de los papeles de
trabajo, detalle de los principales apartados o capítulos que deben contemplar
los informes de auditoría.

8.3.2. El procedimiento a seguir en caso de detección de delitos.

Los párrafos de las NAE dedicados a reglamentar el proceder a seguir por

los auditores en caso de detección de irregularidades durante la tarea de
auditoría merecen un comentario especial.

En el punto IIIc-2 de las NAE se establece lo siguiente:

“Los funcionarios que, en el ejercicio de un examen de auditoría,

adquieran el conocimiento de la presunta comisión de un delito que dé
nacimiento a la acción pública, deberán comunicarlo en forma inmediata a la
Auditoría General de la Nación.

Lo preceptuado en la presente norma es independiente de los deberes y

obligaciones que las leyes impongan a las autoridades o empleados públicos
ante el conocimiento de presuntos delitos de acción pública.

Atento que no compete a los auditores la investigación de delitos, deberán

colectarse suficientes elementos de convicción antes de notificar a las
autoridades de la Auditoría General de la Nación la existencia de un presunto
ilícito, incluyendo la consulta a las áreas legales correspondientes.

29/11/2022 42
 La Auditoría General de la Nación podrá suspender total o parcialmente el
trabajo programado a fin de no interferir con los procedimientos que, sobre el
particular, efectúen los funcionarios a los que les compete investigar esta clase
de hechos”.

El primer párrafo adolece de una deficiencia en cuanto impone el deber de

comunicar el presunto delito “a la Auditoría General de la Nación”, sin tener en
cuenta que, al ser funcionarios de dicho ente, los auditores a los que puedan
descubrir el ilícito son la AGN43. En este sentido, hubiese sido mejor que la
norma especificase a qué órgano de la AGN ha de ponerse en conocimiento
del hecho; por ejemplo, al Colegio de Auditores Generales.

El segundo párrafo transcripto refiere, en nuestra opinión, a lo preceptuado

por el art. 177 del Código Procesal Penal de la Nación, que establece, bajo el
título “obligación de denunciar”, que “tendrán obligación de denunciar los
delitos perseguibles de oficio 1) los funcionarios o empleados públicos que los
conozcan en el ejercicio de sus funciones…” Recordemos que esta disposición
es inmediatamente operativa para todos los agentes públicos, y no puede ser
relevada o restringida por normas de inferior jerarquía a las leyes 44. En
consecuencia, las Normas de Auditoría Externa no pueden modificar esta
obligación que existe en cabeza de todos los agentes de la AGN.

Ahora bien, el tercer párrafo transcripto parece tener una clara intención
disuasoria respecto a la comunicación de ilícitos descubiertos en el marco de
los trabajos de auditoría. En efecto, comienza señalando que “no compete a los
auditores la investigación de delitos”, en virtud de lo cual se exige que sólo se
comunique (¿al Colegio de Auditores?) en caso que existan “suficientes
elementos de convicción”, y previa la existencia de dictamen jurídico. La norma
no aclara qué se consideran elementos “suficientes”, ni qué grado de

43
En efecto, en virtud de la denominada “teoría del órgano”, compartida por la mayor parte de
la doctrina administrativa y la jurisprudencia, existe relación de identidad entre las personas
físicas en ejercicio de los cargos públicos y los entes ideales cuyas misiones encarnan. Así, la
AGN nunca puede existir como ente distinto a los auditores y funcionarios que la integran. Ver
BALBÍN, CARLOS, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Cap. VII, Ed. La Ley, Buenos
Aires, 2011.
44
Señalamos que la obligación impuesta en este artículo fue reglamentada por el Decreto
1162/00, en el cual se estableció que los funcionarios y empleados públicos cumplirían su
deber legal efectuando la denuncia ante la Oficina Anticorrupción dependiente del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación. La constitucionalidad de este Decreto es cuando
menos cuestionable (lo analizaremos en el Capítulo XXXX de esta obra), pero sin duda no
resulta aplicable a los funcionarios de la Auditoría General de la Nación. En efecto, sería
absurdo sostener que los auditores externos de la Administración debiesen, ante la detección
de una irregularidad, efectuar la denuncia ante un órgano del mismo poder en el cual se ha
producido el presunto delito. Por otra parte, el reglamento citado es un reglamento “autónomo”
de organización interna del Poder Ejecutivo, fundado en las competencias otorgadas a ese
poder por el art. 99 inciso 1 de la Constitución; en consecuencia, no puede nunca aplicarse a
los otros poderes del Estado.

29/11/2022 43
“convicción” debe tener el auditor para comunicar su hallazgo. En suma, esta
norma envía un mensaje claro a los auditores de campo: sólo deberán
comunicar la posible comisión de delitos a sus superiores en caso de evidencia
indubitable y suficiente sobre los mismos; en todo otro caso, no han de hacerlo
puesto que no les compete a ellos (a sus superiores) la investigación de tales
actos.

Hubiese sido más razonable establecer en términos amplios que los

auditores de campo deberán comunicar al Colegio de todo hecho que a su
entender pueda configurar un ilícito, dejando en el máximo órgano de la AGN la
decisión respecto a si los elementos aportados son “suficientes”, así como si es
necesario solicitar dictamen legal sobre la presunta denuncia.

Por último, es de destacar que la norma no indica qué proceder ha de

adoptarse frente a la denuncia del ilícito. La ley no habilita expresamente a la
AGN a efectuar denuncias penales. Sin embargo, en nuestra opinión, el órgano
cuenta con esa facultad, ya sea en virtud de lo dispuesto en el art. 119 inciso a)
de la ley, ya sea en virtud del art. 177 inciso 1) del Código Procesal Penal, cuyo
mandato consideramos extensible a los cuerpos colegiados que componen el
sector público, sin perjuicio de la obligación personal que, en virtud de la norma
citada, pesa en cabeza de cada uno de sus miembros.

Tampoco refiere la norma a otros caminos que podrían adoptarse tales

como la denuncia frente a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y/o la
Oficina Anticorrupción. La norma ni siquiera refiere que deba ponerse la
circunstancia en conocimiento del Congreso o de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas.

En suma, la orfandad normativa existente para el caso de la detección de

posibles delitos, orfandad observable tanto en la Ley 24.156 como en estas
Normas de Auditoría Externa, traduce, a nuestro entender, la concepción de
que la AGN no debe constituirse en un actor proactivo en la detección y
denuncia de situaciones de corrupción o de otros delitos contra la
administración pública.

En efecto, toda la retórica de las normas citadas se centra en el análisis de

la legalidad, regularidad, economía, eficiencia, eficacia, pero ninguna indica – ni
menciona- qué proceder debe adoptarse ante la evidencia – o la sospecha –
de la comisión de un delito. Es significativo que una de las pocas menciones
existentes consista en que “no compete a los auditores la investigación de
delitos”, norma que resulta un tanto particular referida al órgano de control
externo de la administración, una de cuyas misiones debería ser la prevención
de la comisión de ilícitos y, en caso de cometerse éstos, su detección y la
colaboración activa en la investigación y castigo a los responsables.

29/11/2022 44
 Cabe señalar que en el Informe elaborado por el Presidente de la Auditoría
se consigna que “siempre que como resultado de los procedimientos de
auditoría se detectan hechos susceptibles de configurar delitos de acción
pública (por ejemplo: administración fraudulenta en perjuicio de la
Administración, incumplimiento de los deberes de funcionario público,
malversación de fondos, etc.) la AGN pone a la jurisdicción federal en
conocimiento de esos hechos. Si la situación detectada demanda una mayor
actividad administrativa de investigación que está fuera del alcance de nuestra
competencia, la AGN da intervención a la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas o a la Oficina Anticorrupción, según corresponda. Desde 2002
se formularon 39 denuncias judiciales y se enviaron a la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas 30 casos”45.

Sin embargo, en el mismo informe se señala que como la AGN no puede

constituirse en querellante en las causas judiciales que se inicien a partir de
sus denuncias, carece de la facultad de efectuar un seguimiento de dichas
causas.

Este tema fue objeto de dos recomendaciones contenidas en el Informe

Final de la Cuarta Ronda de Evaluación del Mecanismo de Seguimiento de la
Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC). La primera refiere
a la necesidad de incrementar la coordinación interinstitucional entre la AGN y
otros órganos de control con los que la misma se relaciona en el cumplimiento
de sus funciones. La segunda reza: “Adoptar las medidas pertinentes para que
la AGN pueda hacer seguimiento a las denuncias judiciales que formula, al
igual que a los casos que envía a la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas, y pueda conocer los resultados de tales denuncias y casos”46

8.3.3. Tipos de auditoría.

Por último, las NAE poseen una clasificación de los tipos de auditoría
externa.

Las normas establecen, con sano criterio, que “en todas las auditorías que
se realicen, deberá evaluarse el cumplimiento por parte de la entidad
fiscalizada de la normativa aplicable ya que el principio de legalidad es la
esencia de la actividad administrativa”. En consecuencia, no existen en esta
clasificación las “auditorías legales” o “de legalidad, puesto que este análisis se
halla ínsito en toda auditoría y no constituye un tipo específico de ellas.

45
Informe del Presidente de AGN citado supra, Cap. 6 punto b).
46
Recomendaciones 3.4.2 y 3.4.8 del Informe Final de la Cuarta Ronda de Evaluación de
MESICIC citado supra.

29/11/2022 45
 Así, se distingue entre auditoría financiera y de gestión. La primera es “el
examen de información financiera por parte de una tercera persona distinta de
la que la preparó, con la intención de establecer su razonabilidad dando a
conocer los resultados de su examen, a fin de aumentar la utilidad de tal
información”.

Las auditorías financieras se subdividen en auditorías de estados

financieros y auditorías de asuntos financieros en particular. Las primeras son
aquéllas mediante las cuales se busca determinar si los estados contables de
la entidad auditada presentan razonablemente su situación contable-financiera,
los resultados de sus operaciones, sus flujos de efectivo y los cambios
operados en ésta, así como si la entidad ha observado las leyes y reglamentos
aplicables a aquéllas transacciones que puedan tener un efecto importante en
los estados financieros controlados.

En las auditorías de asuntos financieros en particular, se busca determinar

si los aspectos financieros del ente controlado que se hayan seleccionado para
la auditoría (segmentos de estados financieros, contratos particulares,
subvenciones, etc) se presentan razonablemente y de conformidad con las
normas aplicables al caso.

La auditoría de gestión es definida como “el examen de planes,

programas, proyectos y operaciones de una organización o entidad pública, a
fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos, la utilización de
los recursos públicos en forma económica y eficiente y la fidelidad con que los
responsables cumplen con las normas jurídicas involucradas en cada caso”.

Se dividen en auditorías de economía y eficiencia y aditorías de eficacia. A

estos efectos, los términos citados se definen de la siguiente manera:

Economía: se refiere a la adquisición de la cantidad y calidad apropiada de

recursos financieros, humanos, materiales, informáticos, tecnológicos, etc. con
oportunidad y al más bajo costo y al grado en que los servicios y bienes
producidos satisfacen las necesidades par las cuales fueron dirigidos (punto IV-
b). Como es fácil observar, esta definición incorpora un elemento poco usual en
los análisis de la “economía” y que refiere al impacto de las medidas
gubernamentales, esto es, si los bienes servicios producidos han dado
respuesta a las necesidades sociales para los cuales fueron previstos. Sin
embargo, las propias NAE establecen una importante limitación para este
análisis, puesto que más adelante se señala que “los exámenes no abarcarán
la revisión de las políticas gubernamentales ni la eficacia de tales políticas para
el logro de las metas y objetivos propuestos”, con lo cual es difícil imaginar
cómo podrá analizarse el impacto de las medidas gubernamentales.

29/11/2022 46
 Eficacia: se refiere al logro de los objetivos y otros efectos previstos en
planes, programas, proyectos, operaciones y actividades.

Eficiencia: se refiere al uso productivo de los recursos tendiendo a

maximizar el producto por recurso utilizado o minimizar los recursos empleados
por cantidad y calidad de producto obtenido.

Finalmente, las Normas enuncian una serie de objetivos perseguidos por

las auditorías de gestión, concebidos en los siguientes términos:

a) Establecer el grado en que las entidades del sector público y sus

servidores han cumplido adecuadamente con los deberes y atribuciones
que les han sido asignados. Es necesario recordar que esto tiene una
importante limitación: más arriba se ha afirmado que no se analizan
“políticas públicas” ni su eficacia para lograr los objetivos propuestos,
con lo cual el análisis del adecuado funcionamiento del sector público
(entendido en términos de resultados) se encuentra seriamente acotado.
b) Determinar si tales funciones se han ejecutado de manera económica,
eficiente y efectiva.
c) Determinar si los objetivos y las metas propuestas han sido logrados.
d) Determinar si se están llevando a cabo, exclusivamente, aquéllos
programas o actividades legalmente autorizados.
e) Proporcionar una base para mejorar la asignación de recursos y la
administración de éstos por parte del sector público.
f) Mejorar la calidad de la información sobre los resultados de la
administración del sector público, que se encuentra a disposición de los
formuladores de políticas, legisladores y la comunidad en general.
g) Alentar a la administración del sector público para que introduzca
procesos tendientes a brindar información sobre la economía, eficiencia
y eficacia, desarrollando metas y objetivos específicos y mensurables.
h) Evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables a operaciones gubernamentales, así como los planes, normas
y procedimientos establecidos.
i) Determinar el grado en que las entidades del sector público y sus
funcionarios controlan y evalúan la calidad tanto en los servicios que
presta como en los bienes adquiridos.

Por último, las NAE definen que la auditoría integrada es una actividad
“abarcativa de las auditorías financieras y de gestión”.

29/11/2022 47
 El problema del control ex post.

La comisión mixta revisora de cuentas. Características y funciones.

AGN, FIA Y OA. Distintas facultades.

Control directo del congreso. La cuenta de inversión.

Regulación internacional y asociaciones. INTOSAI, OLACEFS,

Convención americana contra la corrupción.

29/11/2022 48