Revista Realidad 117, 2008

Políticas sociales y desarrollo: Una

exploración sociológica
Salvador Orlando Alfaro
Universidad de Regina
Canadá

RESUMEN: En las últimas dos décadas, los programas sociales

se convirtieron en un mecanismo de control social, por medio de los
cuales los actores con mayor poder ejercen una fuerte influencia para
legitimar las perspectivas e ideologías en las zonas de pobreza en un
marco caracterizado por un modelo de desarrollo inspirado en el neoli-
beralismo dominante. En este contexto, este trabajo se propone discutir
algunos de los temas más relevantes en torno a las políticas sociales en
Latinoamérica y mostrar sus efectos en el componente social.
ABSTRACT: In the last two decades, social programs became
a mechanism of social control, through which the actors with most
power have a strong influence to legitimate their perspectives and ide-
ologies in the poverty zones in a context
characterized by a development model
inspired in the ruling Neo-Liberalism. In
this context, this paper discusses some
of the most relevant issues regarding
social policies in Latin America and its
social effects.

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 463

Revista Realidad 117, 2008
I aplicar políticas de ajuste y estabili-

E
zación económica. Estas políticas se
n las últimas dos décadas,
enmarcan en una nueva represen-
en América Latina se ha des-
tación del desarrollo inspirada en
pertado un marcado interés
el paradigma neoliberal que había
por los problemas asociados con
expandido su influencia a nivel glo-
la “política social”, o para ser más
bal, siendo uno de sus principales
precisos por las “políticas de alivio
objetivos llenar el vacío producido
a la pobreza”. Este despertar está
por la crisis del paradigma keynesia-
relacionado con uno de los proble-
no y su expresión más relevante: el
mas más visibles que actualmente
Estado de Bienestar.
experimenta la región, la pobreza,
cuya superación es apremiante Las políticas de ajuste y estabili-
dadas las implicaciones que genera zación macroeconómica han perse-
en los diferentes ámbitos de la vida guido la liberalización financiera y
social. comercial de los mercados naciona-
les y su inserción en una economía
El debate se ha abierto hasta globalizada, que responde a las
el punto que en la actualidad no estrategias diseñadas en el centro
sólo se consigue una abundante de la economía-mundo capitalista.
cantidad de análisis y puntos de Estas recomendaciones de política
vista al respecto, sino que se han económicas, resumidas en el lla-
creado numerosos escenarios para mado “Consenso de Washington”,
su discusión, los cuales sirven de el cual describe las reformas que
sede para la interacción de diversos los gobiernos de América Latina,
actores sociales y la construcción y deberían impulsar un intento de
circulación de sistemas de significa- restablecer un manejo económico
do compartidos en torno al “alivio “racional” en medio de la crisis
a la pobreza”, que al legitimarse de endeudamiento, condensan las
impactan las dinámicas y prácti- ideas que acerca del desarrollo ma-
cas sociales. En el mismo sentido, nejan los funcionarios del gobierno
las diversas representaciones de de los Estados Unidos y de los or-
las políticas sociales expresan una ganismos financieros multilaterales:
comprensión particular de su víncu- Fondo Monetario Internacional y
lo con las ideas del desarrollo y de Banco Mundial.
los modelos a impulsar.
El “Consenso de Washington”
A partir de la década de los no hace referencia explícita a la po-
ochenta, la mayor parte de los paí- lítica social. Puesto que de acuerdo
ses de la región, ante el quiebre de al imaginario neoliberal del desarro-
las representaciones sociales cons- llo, el mercado es el código orde-
truidas alrededor del desarrollismo, nador y asignador de recursos en la
y en una situación de profunda sociedad, incluido el bienestar so-
crisis económica, comienzan a cial (Mulvale 2001), y lo que se re-

464 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

fiere a la visión y tratamiento de “lo esta nueva generación de reformas

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social” se resume en la frase: “pri- amplía las metas del desarrollo,
mero crecer, luego distribuir”. Sin incluyendo aspectos sociales y po-
embargo, a comienzos de la década líticos (Stiglitz 2002). Estas reformas
de los noventa, los costos sociales y son las que actualmente orientan las
políticos de las medidas aplicadas, políticas de corte social impulsadas
manifestados en el incremento de la en la mayoría de los países latinoa-
pobreza y la conflictividad social y mericanos.
política, amenazaban la viabilidad En este contexto, el presente
del modelo económico. Para dar artículo se propone discutir algunos
viabilidad sociopolítica al modelo, de los temas más relevantes en tor-
algunos actores sociales transna- no a las políticas sociales y mostrar
cionales (léase el Banco Mundial) cómo la aplicación de la imagi-
comienzan a incorporar en su nación sociológica al estudio de
concepción de “desarrollo” ideas esta problemática implica realizar
referidas a las políticas sociales, las esfuerzos analíticos que posibiliten
cuales orientan algunas acciones su comprensión y, principalmente,
sociales destinadas a neutralizar los que permitan señalar cuáles son
riesgos políticos del deterioro social los efectos concretos que tienen
y a proporcionar recursos a los sec- estas intervenciones sobre amplios
tores poblacionales más impactados sectores del componente social de
negativamente por los programas nuestras formaciones.
neoliberales. En este contexto, se
construye la idea de “Políticas de II

E
alivio a la pobreza”1. Esta nueva n las formas modernas del
representación de la idea de política Estado de Bienestar, la inter-
social es recogida en las estrategias, vención en materia de polí-
políticas y programas sociales que ticas sociales ofreció un lugar al
se desarrollan en la actualidad. ciudadano, pero también obligó al
A fines de los noventa, las Estado a proveer asistencia y ser el
limitaciones de las políticas re- soporte de todo aquel que tuviese
comendadas para alcanzar tasas necesidades como consecuencia de
de crecimiento sostenidas y para las transformaciones económicas.
superar los múltiples problemas de Claus Offe (1984) analizó en su
la región, como la pobreza, el des- tesis los cambios producidos en las
empleo, la desigualdad, impulsaron políticas públicas e indicaba que
por parte de los organismos multila- las sociedades europeas, altamente
terales una revisión de las reformas organizadas, homogéneas y estables
conocidas como el Post-Consenso se estaban desestructurando. Las
de Washington (o reformas de la consecuencias recayeron directa-
segunda generación). Dentro de mente sobre el denominado Estado
la visión neoliberal del desarrollo, de Bienestar, un modelo que fue

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 465

Revista Realidad 117, 2008
perdiendo apoyo, produciendo un selectivas a pequeños grupos de
proceso paulatino de desintegración población.
con fuertes repercusiones en distin-
Las razones son los nuevos es-
tos sectores2.
cenarios socioeconómicos que han
La causa de la crisis del Estado marcado las dos últimas décadas
se centró en el ámbito económico, de la política de la mayor parte de
dejando de lado la importancia que países de la región, incluyendo a
tuvo la intromisión de la política El Salvador, en donde la ineficacia
en el mercado en donde el Estado de estas intervenciones no ha sido
era el que regulaba y asignaba los capaz de dar respuesta a los pro-
recursos. Esta perspectiva económi- blemas acarreados por el pérdida de
ca fue utilizada como instrumento recursos financieros del sector públi-
capaz de generar estos cambios, co. Las transformaciones acaecidas
dejando de lado el paradigma del en la última década en materia de
“bien común”. De esta manera, y políticas públicas fueron traducidas
según lo señala Offe, la política en procesos complejos internamente
perdió su base ética produciendo diferenciables de interacción social
lo que luego se denominó “el costo que concentran en forma diferen-
social del ajuste” (1984: 186). ciada la capacidad de actuación del
Estado y de los actores sociales en
El plan neoliberal expresa un
torno a las modalidades de las nue-
ambicioso proyecto de transfor-
vas condiciones económicas.
mación de las relaciones entre los
principios de organización del sis- Como ya se ha indicado, las
tema de bienestar social que com- políticas sociales nacieron y se
prenden al Estado, al mercado y la desarrollaron en el marco de las
familia (Jessop 2002). Este modelo sociedades capitalistas, asumiendo
neoliberal presenta ciertos rasgos características diferentes según los
resaltantes en las políticas sociales, países. Fueron el mecanismo del
caracterizado por: Estado de Bienestar aunque guar-
daron su identidad como Régimen
1. Una marcada tendencia hacia
(de Bienestar), cuyos rasgos fueron
la privatización que pone en
la desmercantilización, el empleo y
desventaja la estructura incom-
la diferenciación social3.
petente del Estado.
Al respecto, Mulvale (2001: 33)
2. La desigualdad de la condición
comenta que “Mediante la función
ciudadana que restringe el con-
de instituciones públicas especí-
cepto de universalidad de los
ficas, los regímenes del Estado de
servicios básicos como son la
Bienestar perseguían la promoción
educación, la salud, etc.
de un proceso de distribución de in-
3. Intervenciones focalizadas en greso y/o niveles de consumo. Este
las necesidades coyunturales y proceso está mediatizado por condi-

466 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

cionantes de la dinámica misma de (incremento del bienestar social)

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la sociedad capitalista, la cual está como redistributivista (redistribución
atravesada por intereses de clases; del ingreso). Las políticas sociales
por consiguiente este proceso de son también interpretadas según
redistribución responde contradic- las funciones y metas que estarían
toriamente a la legitimación de un llamadas a cumplir: funciones
orden jerárquico y a los intereses económicas como incidir en la re-
de los trabajadores, quienes iban producción de la fuerza de trabajo;
conquistando derechos legítimos de políticas: prevenir y/o controlar la
la ciudadanía social”. conflictividad social; ideológicas
con objetivos declarados y no de-
Tradicionalmente, estas políticas
clarados (Coffey 2004).
sociales se caracterizaron por desti-
nar un alto costo presupuestario Hay autores que se inscriben en
para su implementación, con resul- la perspectiva ampliada de la políti-
tados poco eficaces para resolver los ca social, insistiendo que debe ser
problemas derivados de la pobreza: parte de una política de desarrollo
aumento de la fragmentación social, social dirigida al conjunto de la so-
desafiliación institucional, mayor ciedad y no sólo a los sectores más
sometimiento de marginalidad y au- vulnerables. Se destacan los riesgos
toexclusión, violencia múltiple, etc. de reemplazar la primera por la
Eran consideradas como acciones segunda, y, peor aún, los riesgos de
que se derivaban de las políticas de sustituir una política por una simple
Estado, que tenían como finalidad estrategia de mitigación de pobreza,
disminuir las desigualdades sociales. como ha venido ocurriendo desde
Expresado de otro modo, las políti- 1989 en varios países de América
cas sociales tuvieron la intención de Latina (Minujin y Bustelo 1999). Así,
corregir las consecuencias negativas Bustelo (2000) plantea que cualquier
generadas por la acumulación del alternativa de una política social
capital. En este sentido, tenían una debe ser considerada dentro de un
finalidad redistributiva y equitativa proceso histórico de desarrollo de
frente a la necesidad, con una pers- dicha política, el que debe ser re-
pectiva compensatoria y correctiva sumido de una manera muy simple,
(Marshall 1949: 79). una marcha conceptual desde la
Siguiendo esta línea argumen- compasión hasta los derechos.
tativa, Mulvale (2001) identifica Además, debe existir una re-
diversas concepciones que enfocan lación entre el sistema social y las
la política social como una política políticas sociales como principio
de Estado. En opinión de este autor, de organización, cuya función sea
presentan sesgos significativos com- la regulación de la crisis de repro-
partidos por otros autores que han ducción social, y cuya finalidad sea
revisado la evolución del concepto, mantener las condiciones de la pro-
tanto en su sesgo reproductivista ducción y el desarrollo social.

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 467

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III 3. La política social como política

C
pública es un término que tiene
omo se estableció en la sec-
límites muy vagos y contenidos
ción anterior, la intención
muy amplios porque está com-
de la política neoliberal ha
plejamente relacionado con
sido reducir las responsabilidades y
todos los aspectos de la vida
acciones del Estado, depositando en
social.
la sociedad civil la responsabilidad
por el desenvolvimiento social. Las 4. Como política pública, la es-
consecuencias que se han produ- pecificidad de la política social
cido son la diversificación de las depende de los objetivos y sig-
políticas públicas en acciones pun- nificados de su acción.
tuales y focalizadas, respondiendo La política social entendida
a las consecuencias de los procesos como política pública se gesta con
de reconversión y su influencia en mayor intensidad en el entramado
el mercado de trabajo. de relaciones que influyen sobre la
En otras palabras, los cambios agenda en la toma de decisiones
en las políticas económicas han respecto de la “cuestión social”, lo
traído aparejados alcances impor- evidente y lo oculto de ese proceso.
tantes respecto a la población más Esto permite entender la política
empobrecida, agudizando de esta social como un proceso en el que
manera los problemas sociales. Al los distintos actores que la protago-
respecto, se plantea que los princi- nizan desarrollan prácticas cuyos
pales puntos de vista serían: contenidos obedecen a una plurali-
1. Entender la política social en dad tanto de valores como de fines.
tanto política pública, donde En este sentido, se refuerza la idea
“política” sería un espacio de que las políticas sociales precisan
decisión sociopolítica que in- de la participación efectiva de los
volucra un tipo determinado de sectores populares, ya sea de una
racionalidad, a través de la cual manera directa o indirectamente, a
se asignan valores a la pobla- través de intermediaciones capaces
ción o a grupos de ella. de expresar sus demandas y necesi-
dad (Coffey 2004: 48-50).
2. La política pública se entiende
como el proceso mediante el Al interior de las políticas públi-
cual el Estado diseña y ejecuta cas, las políticas sociales han cons-
una política dirigida a un sector tituido un ámbito receptor de todas
mayoritario de la población; las transformaciones en sectores
esa política puede involucrar como salud, educación, vivienda,
no sólo acciones, sino también asistencia social y demás. Como lo
omisiones respecto de asuntos define Hintze: “(en América Latina)
de interés para determinados la creciente preocupación por la
actores. temática de las políticas sociales se

468 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

relaciona con la secuela de pobreza sarrollo y la revisión misma del

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y exclusión social, resultado de la concepto. Esta perspectiva focaliza
crisis socioeconómica y del ajuste la cuestión en el papel que juega la
estructural que ha marcado la úl- inequidad, tradicionalmente rele-
tima década y media en la región, gado de la agenda de la discusión,
que ha generado aún fuertes niveles propiciando un giro de las políticas
de desigualdad social. Por su parte, públicas, especialmente las políticas
las políticas sociales hasta ahora sociales hacia los ciudadanos, im-
implementadas han mostrado una pulsando una política de desarrollo
escasa capacidad para resolver estos económico de “abajo hacia arriba”.
problemas” (2000: 15). Este planteamiento pone énfasis
Por su parte, Amartya Sen en las inversiones que acumule el
(1995) plantea que la política social “capital humano” y en la creación
es concepto subjetivo y no significa de condiciones favorables para el
un acceso a bienes, sino a una dis- fortalecimiento del “capital social”,
posición de libertad o capacidad de donde la generación de un clima de
elección. La calidad de vida, en ese confianza sería vital para el fomento
sentido, se mide en capacidades de de un cambio de actitudes de los
funcionamiento antes que la dis- destinatarios de las políticas socia-
posición de bienes y recursos. Este les estatales, y en general para una
planteamiento no asocia bienestar participación más intensa y efectiva
con el consumo, puesto que no hay de la población en organizaciones
que desconocer que hay individuos de base de la sociedad civil.
que disfrutan del bienestar con su Ha sido evidente que la ino-
consumo mínimo. Debemos enten- perancia política y la ineficiencia
der entonces que estas políticas no administrativa, característica de la
son más que la expresión fragmen- mayor parte de gobiernos en los
tada de las relaciones de clase y, últimos años, horadaron el sistema
en sentido ideológico, manifiestan social, produciendo la pérdida de
los rasgos básicos del modelo de referentes normativos en los distin-
acumulación. tos grupos sociales. Esta se ha hecho
Otros autores (Howell y Pearce: presente de manera más contunden-
2001) desarrollan esta idea criti- te en aquellos que, por su situación,
cando las limitaciones del modelo carecen de posibilidades de generar
dominante de las décadas de los expectativas que produzcan movi-
ochenta y noventa observadas en lidad social. En consecuencia, la
los países de la periferia, incluyendo proliferación de subculturas, que se
América Latina. Este punto de vista perpetúan a través de diversos me-
plantea la necesidad y urgencia canismos de reproducción interge-
de su revisión integral que genere neracional de pobreza y exclusión,
un espacio para la reapertura del van conformando un tipo de socie-
debate internacional sobre el de- dad distinta de una política social

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 469

Revista Realidad 117, 2008
de integración y de una ciudadanía plazo considerado de tiempo, in-
social deformada. cluyendo provisión de servicios y
relativamente buenas condiciones
Por esta razón, es importante
de acceso. Aunque existe otro punto
destacar que una de las acciones de
de vista, el cual considera que el
cambio se sustenta en la necesidad
sector público debe concentrarse
de regular el proceso de descen-
en acciones a los más necesitados,
tralización con arreglos políticos,
independientemente de los recursos
que permita aumentar la capacidad
disponibles. Así, Howell y Pearce
de las fuerzas sociales y políticas
plantean que “las políticas focaliza-
locales. De esta manera, la asisten-
das vienen a compensar la falla de
cia podría legitimar las demandas
un sistema que se muestra incapaz
sociales de los grupos subalternos
de articular a los diferentes grupos
y ampliar el protagonismo como
poblaciones desde su mecanismos
sujetos. No como sucede actual-
globales de regulación” (2001: 53).
mente respecto de la distribución
limitada de los recursos del Estado, Por su parte, Alvarez aclara que
vinculada más a objetivos electora- “la selectividad y focalización se
listas que reproducen una lógica de plantean como una tendencia a lo-
sumisión y teniendo en cuenta que grar una mayor equidad del gasto, y
las medidas llevadas a cabo hasta estan definidas por la concentración
ahora producen una respuesta frag- del gasto social en rubros y catego-
mentada a la situación. rías de mayor impacto distributivo,
como la educación básica, el reen-
IV
trenamiento de la fuerza de trabajo

E
n términos específicos, la y el saneamiento y la salud básica.
focalización implica una se- La focalización del gasto estaría
lectividad de los objetos de dirigida a los grupos de mayores ca-
las políticas sociales. Surge como rencias y a aquellos cuya atención
alternativa ante la reducción del es decisiva para el desarrollo de
gasto público por parte del Estado potencialidades futuras, como ma-
ante el ajuste estructural exigido por dres embarazadas, lactantes, niños
los organismos internacionales. Este y jóvenes” (2000: 141).
trajo aparejado un costo social con
La focalización como estrategia
un efecto constante del aumento
también introduce una modalidad
de la pobreza. El nuevo escenario
asistencial, fundada en valores y
redundó en estrategias diversas para
principios liberales que supone que
enfrentar la indigencia y la focali-
la reproducción social será fruto
zación se convirtió en una de esas
del mercado como asignador de
acciones.
bienes. Esta protección social sólo
La política de focalización se se destina a quienes han fracasado
emplea como respuesta cuando en el mercado, negando, invirtiendo
existen recursos limitados por un lo que constituye las condiciones

470 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

propias de ciudadanía entendida constituidos como universales. En la

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como principio igualitario. actualidad, los necesitados de asis-
tencia por parte del Estado no son
Algunos comentaristas (Grassi
una minoría, sino altas proporciones
et al.) indican que “la estrategia
de población, por lo cual la selec-
de focalización es el correlato de
ción de beneficiarios se delimita
la individualización de la fuerza
técnicamente.
de trabajo y de la posibilidad de la
exclusión de una parte de ella del Como metodología, la foca-
mercado de trabajo; es decir, de lización se aplica en casos que
la forma legítima de acceder a los requieran complementar y corregir
recursos. Del mismo modo que la el déficit de políticas sociales o pú-
estrategia del desarrollo de la comu- blicas, y permite lograr una mayor
nidad fue una estrategia coherente eficiencia en el uso de los recursos.
con el contexto desarrollista” (1994: Para esto se necesita de una previa
121-124). Entonces, la focalización identificación de la población, con-
como estrategia surge en un con- tando con una adecuada estructura
texto de escasez de los recursos dis- de monitoreo y control de la inter-
ponibles e implica una distribución vención política, aunque esto no
geográfica del gasto, que redunda excluye el clientelismo político que
en un mejor financiamiento de las siempre intercede en los programas
necesidades. sociales como una modalidad que
Los grupos destinatarios se agru- remarca la situación de desigualdad
pan según criterios de vulnerabili- de base.
dad o criticidad y se califican por V

P
grupos etáreos o sociales, aunque
or lo desarrollado hasta aquí
es cierto que estas necesidades no
puede verse que las políticas
sólo incluyen a la población obje-
sociales actuales reflejan los
tivo de los programas, sino además
modelos políticos que se caracteri-
implican un acaparamiento político.
zan por tener economías abiertas,
Por otra parte, la focalización y la
determinación de población obje- que suponen una reforma en el
tivo de la asistencia no son nove- ámbito político institucional y pro-
dosas. Los recursos fueron escasos gramático: focalización y medidas
con relación a las necesidades a compensatorias. Al respecto, Por-
cubrir, la “selección de la pobla- tes (1999) plantea que se trata de
ción” para programas de asistencia buscar soluciones no económicas
o indigencia asistida, según Castel y menos costosas a los problemas
(1997), ligada a situaciones de or- sociales. Por estas razones, es fac-
den individual-privado (invalidez, tible pensar que las políticas de
abandono, viudez, madre-soltera, los programas sociales ponen en
etc.). La diferencia es que se ha descubierto la insuficiencia de los
extendido esta estrategia a campos mecanismos institucionales, repre-

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 471

Revista Realidad 117, 2008
sentando, además, un dispositivo de función social enmascara y encu-
legitimación de las actuales políticas bre las funciones esenciales que las
económicas. Es importante, enton- políticas sociales desempeñan en
ces, reconocer que las políticas son el mundo capitalista, al presentarse
focalizadas y no integrales como frente a los individuos como meca-
antes, y están enfocadas a paliar los nismos institucionales tendientes a
sufrimientos individualizados con la disminuir las desigualdades sociales,
finalidad de apaciguar alguna parte retribuyendo los escasos recursos en
de la estructura social. Esto tuvo el sentido contrario al del mercado:
como consecuencia la desaparición quienes menos tienen recibirán de
de las concepciones “solidaristas” las políticas sociales. Pero este sis-
que en algún momento orientaron tema de solidaridad social no es otra
las políticas imperantes en la déca- cosa que la cáscara, la punta de un
da de los cincuenta en varios países iceberg, que encubre y oculta el
de la región. carozo de la cuestión; en este caso,
sus funciones políticas y económi-
Si bien las políticas sociales se
originan con la intención de frenar cas” (Mulvale 2001: 207).
las demandas de la clase trabajado- El carácter predominante de
ra, permitiendo al Estado la institu- una modalidad asistencial fue re-
cionalización y la administración duciendo el estilo de intervención
de las diferencias entre sectores, en que se traduce sólo en acciones de
los últimos años estas políticas se emergencia. La metodología de la
centraron en los grupos excluidos, intervención opera atendiendo a
convirtiéndose en mero ámbito de un grupo de población que queda
manipulación y clientelismo. En el fuera del sistema y se le incorpora
plano asistencial, generaron el re- a programas residuales y de bajo
corte de algunos bienes de consumo costo en el gasto público. Sin duda,
y en el mercado de trabajo puestos la marcada tendencia a la ausencia
de trabajo precarizados. de responsabilidad y el desfinan-
En este sentido, Offe (1984) ciamiento que en los últimos años
vierte una opinión sobre los criterios caracterizó al Estado producen una
de inclusión de beneficiarios a estos desprotección continua en los sec-
programas, planteando que son más tores trabajadores que se verifica en
que nada la razón burocrática para el perfil que asumen estas políticas
garantizar el éxito de las políticas sociales. Su función parcializada
neoliberales. Estas políticas tienen y fragmentada termina atendiendo
una función social expresada en problemáticas específicas y reprodu-
servicios sociales y asistenciales ciendo las desigualdades sociales.
diversos, a consecuencia de las li- Los efectos ocasionados por los
mitaciones en la seguridad pública. programas de ajuste implementados
Mulvale (2001) expone su punto por los organismos internacionales
de vista crítico y refiere que “esa que incidieron en el aumento de

472 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

la pobreza han conducido a la contingencias sociales” (Laurell

Revista Realidad 117, 2008

implantación de medidas repara- 2000: 223).
doras para “aliviar la pobreza”,
Por lo expuesto, se puede com-
con programas estatales apoyados
prender que los programas sociales
financieramente por esos mismos
se convierten en un mecanismo
organismos internacionales, según
de control social a través de los
Laurell, “que tienen como obje-
cuales los grupos y actores con
tivo declarado garantizar niveles
mayor poder ejercen una fuerte
mínimos de alimentación, salud y
influencia para legitimar las pers-
educación para la población pobre
pectivas e ideologías en las zonas
(…) Sin embargo, con la simple
de pobreza. El control se manifiesta
confrontación entre los datos de
en las consecuencias que arrastran
la magnitud de la pobreza y de los
estos enfoques programáticos, que
recursos dedicados a estos progra-
producen inhibición de la acción
mas, se pone de manifiesto que es-
colectiva y reducen las prácticas
tán lejos de lograr sus objetivos (…)
a una continuidad de las medidas
Estos hechos permiten afirmar que
asistencialistas y perpetuando clien-
los programas contra la pobreza tie-
tes en los proyectos sociales. Habría
nen una agenda oculta en América
que evaluar los efectos que ocasio-
Latina: el de asegurar una clientela
na este Estado reducido respecto de
política en sustitución del apoyo
la responsabilidad sobre los sectores
popular basado en un pacto social
vulnerables, que opera sólo a favor
amplio, imposible de establecer en
del aumento del capital.
el marco de las políticas neolibera-
les” (Laurell 2000: 223). VI

E
El resultado actual que em- n condiciones de crisis, el
barga a toda América Latina es sujeto colectivo que definía
claramente expresado por Laurell la integración a la sociedad
cuando resume: “la situación pre- a través de la protección dada por
caria del empleo y el bajo nivel del la legislación “sujeto de derechos
salario o de otras formas de ingreso sociales” se desagrega considerando
—que son el mecanismo regular a los “individuos”, ya sea para su
para satisfacer las necesidades so- integración o exclusión y se define
ciales— se traducen en graves defi- sólo en el mercado como única
ciencias en las condiciones básicas instancia legítima, abandonando de-
de vida: alimentación, vivienda, rechos percibidos como universales.
servicios de saneamiento, básico, Las políticas asistenciales funcionan
educación y salud. De esta manera, dentro del sistema social como una
grandes grupos de la población no institución de apoyo que legitima
tienen cubiertas sus necesidades el sistema. En otras palabras, son
sociales básicas y, mucho menos, el resultado de las relaciones entre
cuentan con protección contra las la sociedad y el Estado y llevan im-

Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 473

Revista Realidad 117, 2008
plícitos mecanismos que permiten cia de la continua gravedad social
manejar esas relaciones. y económica, la estrategia de asis-
tencia forma parte de una de las
Su finalidad manifiesta es regular
modalidades más perpetuadas por
las condiciones de producción social,
el Estado, el cual de esta manera
neutralizando los conflictos sociales
demarca la política social. Estas es-
e integrando los grupos sociales
trategias pueden identificarse como
vulnerables y los tradicionalmente
neoasistenciales, porque siguen
excluidos. Sin embargo, terminan
manteniendo la mirada clásica ha-
produciendo lo que se dado en
cia los destinatarios como pobres
llamar la “ciudadanía invertida”.
pusilánimes.
Estos grupos son identificados como
grupos subalternos de una sociedad Estas acciones de ayuda perpe-
formada por grupos de desamparados túan la matriz conservadora porque
que dependen de esas acciones que siguen formando sujetos dependien-
determinan estas políticas. Políticas tes de las prácticas y determina-
que siempre encubren relaciones de ciones del Estado, eliminándoseles
dominación más profundas, por estar como sujetos de derechos y redu-
ligadas a parámetros no sólo ideo- ciéndoles a objetos de las políticas
lógicos sino también de gestión de compensatorias. En muchos países,
recursos públicos. En el contexto de las reformas que se vienen desarro-
crisis, en cambio, el sujeto colectivo llando en razón del derecho a la
que definía integración a la sociedad, salud se amplían a un concepto más
a través de la protección dada por la abarcador como es el derecho a la
legislación sujeto de derechos socia- ciudadanía. Este concepto integra
les, se desagrega considerando a los beneficios que posibilitan las polí-
individuos, ya sea por su integración ticas sociales, pero comprendiendo
o su exclusión. Se define sólo en el lo que corresponde a la conciencia
mercado como única instancia legíti- ciudadana.
ma, marginando derechos percibidos El asistencialismo, por su parte,
como universales. invierte el derecho ciudadano al
Los derechos sociales, por su constituir un clientelismo que inter-
parte, presuponen igualdad y son cambia favores asistenciales basados
capaces de estructurar las relaciones en la idea de la caridad. Como lo
indica Álvarez, “las políticas asis-
sociales derivadas del capitalismo.
tenciales implican la construcción
Esto no deja de lado que la inclu-
del problema social, por lo cual el
sión al sistema produce a través del
campo de los discursos acerca de
empleo, por esta razón Beccaria
la política social se caracteriza por
(2002) la incluye como variable en
la competencia y el conflicto entre
su análisis.
los distintos paradigmas o principios
Desde otra perspectiva, puede productores de representaciones
observarse que, como consecuen- que, en forma mediada, expresan

474 Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica

distintos intereses sociales” (2000: políticas. Porque no hay que desco-

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141). nocer que el concepto igualitario de
ciudadanía también ha servido para
Enfocado de esta manera, el
encubrir la exclusión de importantes
campo de la asistencia social termi-
sectores sociales. De esta manera,
na produciendo una burocratización
las políticas focalizadas de combate
de las políticas públicas y un mar-
a la exclusión han sido divulgadas
cado perfil fragmentado caracteri-
como aportes a las políticas univer-
zado por la desarticulación de las
salistas, generando un falso antago-
acciones, la falta de competitividad
nismo que recientemente empiezan
y la inequidad en la distribución de
a ser disuelto a pesar de las políticas
recursos. Si desde el Estado no se
selectivas.
imparten iniciativas para potenciar
este cambio, es lógico suponer que Las luchas por la inclusión en la
los efectos sobre los beneficiarios condición de ciudadanía en grupos
serán más programas compensato- vulnerables van dejándose de lado
rios. Los recursos asignados fijan como objetivo por parte del Estado,
límites a la oferta de servicios y re- en parte por fomentarlos en su agru-
formulan las prácticas que el mismo pación y en parte por su incapaci-
Estado, en un contexto capitalista, dad de solucionarlas. Si las políticas
ha mantenido históricamente, como tienen como función brindar cierta
son las acciones específicas para seguridad a la gente, reduciendo
grupos sin condiciones de reprodu- la incertidumbre que afecta a estas
cir su propia subsistencia y estrate- personas, la implementación de
gias compensatorias que hacen más políticas ineficientes ha aumentado
evidente la desigualdad estructural estos factores que llevan a la incer-
que sufren aquellos atrapados en tidumbre, pero, peor aún, ha redu-
la pobreza. Sin duda, esta cuestión cido las estrategias de supervivencia
permite mostrar la permanencia del de la población “beneficiaria”, que
significado ideológico que siempre ha quedado atrapada en una es-
ha marcado a la asistencia como es tructura altamente dependiente del
el control social. Estado.
En resumen: mirar la política A título de conclusión, se po-
social no sólo para el ciudadano dría afirmar que el absolutismo que
sino por y desde el ciudadano, in- caracteriza al modelo neoliberal
cluyendo la perspectiva cotidiana termina por generar consecuencias
y su potencialidad para lo cual es detrimentes para los grupos popu-
necesario indagar y poner de ma- lares y marginados. Mientras tanto,
nifiesto su actitud ante la pobreza encontrar un modelo alternativo que
y ante la intervención oficial del Es- sea capaz de garantizar la transfor-
tado. Una intervención que no deja mación democrática, el desarrollo
de producir respuestas fragmentadas y la equidad social, todavía es una
ante los objetivos propuestos en sus construcción muy difícil en el con-

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texto de la exclusión generalizada res democráticos-nacionales com-
como el de la América Latina. Pero, prometidos en impulsar la reforma
es también una posibilidad que social y en la construcción de un
puede ser construida a través de la nuevo estilo de desarrollo.
participación efectiva de los secto-

Notas naturaleza y el alcance de las medi-

das se orientan hacia el alivio de la
1
También llamadas políticas de “re-
pobreza, mas no a su superación o
ducción de la pobreza”, “superación
eliminación. En este sentido, puede
de la pobreza”, “combate a la pobre-
za”, “mitigación de pobreza”, entre decirse que quedan supeditadas a las
otras. La utilización de cada una de exigencias del modelo económico
estas denominaciones no es neutra, dominante.
puesto que encierra una visión de
2.
Offe discute los puntos de refe-
pobreza y una forma de interve- rencia en relación al carácter cada
nirla. Además, los distintos actores vez menos objetivo de la fuerza
o instituciones se caracterizan por determinante de realidades como el
asumir una de ellas. Sin embargo, trabajo, la producción, el mercado,
en el presente trabajo se habla de en su relación con la constitución
“políticas de alivio a la pobreza” social y el desarrollo de la sociedad
(o como en algunos casos se les en su conjunto.
denomina eufemísticamente “Redes
Solidarias”), pues quedan reducidas a
3
A diferencia del Estado de Bienestar,
medidas sociales que buscan ayudar el Régimen de Bienestar se concen-
a los pobres de una manera temporal tra en las vinculaciones legales y
y neutralizar los costos sociales y organizativas entre la economía y el
políticos del modelo neoliberal, la Estado (Esping-Andersen 1990).

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