Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Consejo Académico* Secretaría Ejecutiva

María del Rosario Cárdenas Elizalde José Nabor Cruz Marcelo
Universidad Autónoma Metropolitana Secretario Ejecutivo
Fernando Alberto Cortés Cáceres Édgar A. Martínez Mendoza
El Colegio de México Director General Adjunto de Coordinación
Agustín Escobar Latapí Ricardo C. Aparicio Jiménez
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Occidente Director General Adjunto de Análisis de la Pobreza
Salomón Nahmad Sittón Thania de la Garza Navarrete
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Pacífico Sur Directora General Adjunta de Evaluación
John Scott Andretta Daniel Gutiérrez Cruz
Centro de Investigación y Docencia Económicas Director General Adjunto de Administración
Graciela María Teruel Belismelis
Universidad Iberoamericana

*[Link]

EQUIPO TÉCNICO
Édgar A. Martínez Mendoza José Manuel del Muro Guerrero
Fernando García Mora Gabriela Rentería Flores
Estefanía Bautista Rivera Luis Angel Cancino Jiménez

Guía para el establecimiento y cálculo de líneas base y metas

Primera edición: noviembre, 2019

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

Insurgentes Sur 810, colonia Del Valle, CP. 03100,
alcaldía de Benito Juárez, Ciudad de México

Citación sugerida:
Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social. Guía para el establecimiento y cálculo de líneas base y metas, Ciudad de
México: CONEVAL, 2019.

2
CONTENIDO

GLOSARIO ............................................................................................................. 4

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 8

CAPÍTULO 1. ¿QUÉ ES UN INDICADOR? ............................................................ 9

CAPÍTULO 2. PLANTEAMIENTO DE LÍNEAS BASE ......................................... 16

ESTRATEGIAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LÍNEAS BASE ....................................... 19

ERRORES COMUNES EN EL ESTABLECIMIENTO DE LÍNEAS BASE ................................. 33

CAPÍTULO 3. PLANTEAMIENTO DE METAS ..................................................... 36

METAS PLANEADAS ............................................................................................... 36

METAS ALCANZADAS ............................................................................................. 38

ESTRATEGIAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE METAS ............................................... 39

ERRORES COMUNES EN EL ESTABLECIMIENTO DE METAS .......................................... 55

VINCULACIÓN DE LA LÍNEA BASE Y LAS METAS.......................................................... 58

ANEXO ................................................................................................................. 60

FUENTES DE INFORMACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES ...................... 60

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................... 65

3
Glosario

Principales acciones emprendidas por el programa mediante las cuales

Actividades se movilizan los insumos para generar los bienes o servicios que
produce o entrega el programa.

Criterio para la elección de indicadores que consiste en proveer

suficientes bases para medir. Un indicador no debe ser ni tan indirecto
Adecuado
ni tan abstracto que convierta en una tarea complicada y problemática
la estimación del desempeño.

Ámbito de
Aspectos del proceso que deben ser medidos en cada nivel de objetivo
desempeño

Dimensión de indicadores que busca evaluar atributos de los bienes o

Calidad servicios producidos por el programa respecto a normas o referencias
externas

Criterio para la elección de indicadores basado en la precisión y la

Claro claridad. El indicador debe ser tan directo e inequívoco como sea
posible, es decir, entendible.

Bienes y servicios que produce o entrega el programa para cumplir con

Componentes
su propósito.

Aspecto del logro del objetivo a cuantificar, esto es, la perspectiva con
Dimensión del
que se valora cada objetivo. Se consideran cuatro dimensiones
indicador
generales para los indicadores: eficacia, eficiencia, calidad y economía.

Dimensión de indicadores que mide la capacidad del programa que lo

Economía ejecuta para recuperar los costos erogados, ya sea de inversión o de
operación.
Capacidad para lograr los objetivos planteados. En términos de la matriz
Eficacia de indicadores para resultados, se refiere a la dimensión del indicador
que mide el nivel de cumplimiento de los objetivos.

4
 Logro de los objetivos de una organización mediante el uso óptimo de
los recursos. En términos de la matriz de indicadores para resultados,
Eficiencia
se refiere a la dimensión del indicador que mide qué tan bien se han
utilizado los recursos en la producción de los resultados.

Contribución del programa, en el mediano o largo plazo, a la solución

Fin
de un problema de desarrollo de alcance sectorial o nacional.

Fórmula de Expresión algebraica del indicador en la que se establece la

cálculo metodología para calcularlo.

Frecuencia de Periodicidad con la cual es calculado un indicador.

medición

Modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño

institucional que pone más énfasis en los resultados que en los
procedimientos. Aunque no descuida el cómo se hacen las cosas,
resalta los aspectos de qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto
en el bienestar de la población, es decir, la creación de valor público.
Gestión para Se fundamenta en: centrar el diálogo en los resultados; alinear la
resultados
planeación, programación, presupuestación, monitoreo y evaluación
con los resultados; promover y mantener procesos sencillos de
medición e información; gestionar para –no por– resultados, y usar la
información sobre resultados para aprender, apoyar la forma de
decisiones y rendir cuentas.

Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar indicios o

Indicador
señales de una situación, actividad o resultado.

Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar a manera de

Indicadores de indicios y señales aspectos relacionados con la gestión de una
gestión intervención pública, como la entrega de bienes y servicios a la
población.

Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar, a manera de

Indicadores de indicios y señales, el resultado o cambio en las condiciones de vida de
resultados la población derivados de la implementación de una intervención
pública.

5
 Valor del indicador que se establece como punto de partida para
Línea base
evaluarlo y darle seguimiento.

Herramienta de monitoreo, construida con base en la metodología de

Matriz de marco lógico, que permite entender y mejorar la lógica interna y el
indicadores diseño de los programas presupuestarios. Comprende la identificación
para de los objetivos de un programa (resumen narrativo), sus relaciones
resultados causales, indicadores, medios de verificación y supuestos o riesgos que
pueden influir en su éxito o fracaso.

Muestran las fuentes de información que se utilizarán para medir los

Medios de indicadores y verificar que los objetivos del programa (resumen
verificación
narrativo) se hayan logrado.

Valor que permite establecer límites o niveles máximos de logro,

Meta comunica el nivel de desempeño esperado por la organización, y
permite enfocarla hacia la mejora.

Método de Explicación que determina la forma en que se relacionan las variables

cálculo establecidas para un indicador.

Herramienta de planeación estratégica basada en la estructuración y

solución de problemas que permite organizar, de manera sistemática y
lógica, los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad;
Metodología identificar y definir los factores externos al programa que pueden influir
de marco en el cumplimiento de los objetivos; evaluar el avance en la consecución
lógico de estos, así como examinar el desempeño del programa en todas sus
etapas. Esta metodología facilita el proceso de conceptualización y
diseño de programas y fortalece la vinculación de la planeación con la
programación.

Criterio para la elección que consiste en que el indicador debe poder

Monitoreable
sujetarse a una comprobación independiente.

Nombre del Expresión verbal que identifica al indicador y expresa lo que mide.
indicador

Documento que establece las metas de política pública, a partir de las

Plan Nacional cuales se determinan los objetivos nacionales, estrategias y líneas de
de Desarrollo
acción para su consecución.

6
 Resultado directo por lograr por el programa sobre la población objetivo
Propósito a consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y servicios)
producidos o entregados por el programa.

Criterio para la elección basado en que el indicador provee información

Relevante sobre la esencia del objetivo que se quiere medir; debe estar definido
sobre lo importante, con sentido práctico.

7
Introducción

En la vida cotidiana, cuando establecemos un objetivo, resulta fundamental hacer un

planteamiento inicial de la situación para conocer nuestro punto de partida y poder definir
estrategias para lograr nuestra meta. Del mismo modo, las intervenciones públicas, para la
consecución de sus objetivos, deben establecer un punto de inicio o línea base y una meta.

Para entender la importancia de estos elementos, se podría imaginar el caso de una

persona que quiere bajar de peso para mejorar sus condiciones de salud. Monitorear el
cambio en el peso de esta persona es algo esencial; sin embargo, no dirá mucho si no se
tiene un punto de comparación y una meta; por lo tanto, además de pesarse de forma
regular, esta persona deberá tener dos puntos de referencia: uno, cuál es su peso, en
kilogramos, al momento de iniciar con una rutina de ejercicio y cambiar sus hábitos
alimentarios (línea base), y dos, cuál es su peso ideal, según sus características físicas
(meta). Ambos elementos le ayudarán a saber si ha logrado bajar de peso y qué tan bien lo
está haciendo en comparación con sus objetivos planteados.

De la misma manera que en el ejemplo anterior, las líneas base y las metas se convierten
en elementos fundamentales para que un indicador permita dar seguimiento al avance de
las políticas y los programas de desarrollo social, lo cual, además, constituye un paso
elemental en la consolidación del sistema de monitoreo.

En este sentido, la guía que aquí se presenta es un instrumento diseñado para aportar, a
funcionarios de gobierno y público en general, información clara y sencilla sobre el
establecimiento de líneas base y metas para la correcta elaboración de indicadores que
posibiliten el monitoreo de programas y políticas sociales.

En cuatro capítulos, esta guía aborda las características necesarias para el establecimiento
de líneas base y metas de los indicadores, y propone mecanismos de acción de acuerdo
con las características de la información que se presenta en diferentes casos. En el primer
capítulo se describen las características generales que deben cumplir los indicadores. En
el segundo y tercero se aproxima una definición de líneas base y metas, y se muestran
estrategias útiles para el establecimiento de estas, las cuales variarán dependiendo de la
información con la que se cuente. Finalmente, en el capítulo cuatro se propone un
mecanismo de vinculación entre la línea base y las metas para que exista una consistencia
entre ambos elementos.

8
Capítulo 1. ¿Qué es un indicador?

Un indicador es una herramienta, cuantitativa o cualitativa, que permite mostrar indicios o

señales de una situación, una actividad o un resultado específico.1

Los indicadores pueden tener un enfoque de resultados o de gestión y servicios. Cuando

se dice que un indicador tiene un enfoque de resultados, es porque su formulación permite
medir el avance en la solución de una problemática social, mientras que cuando se habla
de un enfoque de gestión y servicios, es porque, a través de él, se busca medir la entrega
de bienes o servicios o valorar el cumplimiento de las acciones o procesos de gestión
interna de los programas y las políticas sociales.

En este sentido, es de esperar que los indicadores usados para medir el nivel de
cumplimiento de los objetivos de las intervenciones públicas sean de resultados, ya que
estos indicadores reflejan los efectos de las acciones gubernamentales dentro de la
solución de problemas públicos; en tanto, se espera que los indicadores de bienes y
servicios se usen, principalmente, para monitorear la gestión operativa. Dentro de la Matriz
de Indicadores para Resultados (MIR), esto implica que existan, de manera invariable,
indicadores de resultados, por lo menos a nivel de fin y propósito.

1
Manual para el diseño y la construcción de indicadores del CONEVAL.

9
 Figura 1. Tipo de indicadores de acuerdo con el objetivo planteado

Objetivos Indicadores sugeridos

Indicadores que permiten verificar los efectos sociales

Fin
Resultados

y económicos a los que contribuye el programa

Indicadores que posibilitan verificar la solución de una

Propósito problemática concreta en la población objetivo

Indicadores que permiten verificar la producción o

Gestión/resultados

Componente entrega de bienes y servicios del programa

Indicadores a través de los cuales es posible verificar

Actividades la gestión de los procesos del programa

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Para que los indicadores brinden información relevante para la toma de decisiones, es
fundamental que se adapten a las características y complejidades de lo que pretenden
medir (objetivo).

Además, es posible medir diferentes dimensiones de desempeño para un mismo objetivo;

por ello, es preciso identificar qué dimensión del logro del objetivo se busca. La dimensión
del indicador es el aspecto del logro del objetivo que se desea cuantificar. El Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) considera cuatro
dimensiones generales para los indicadores: eficiencia, eficacia, calidad y economía.2

Como lo muestra la Figura 2, los indicadores de eficacia, por ejemplo, miden el nivel de
cumplimiento del objetivo establecido; es decir, dan evidencia del grado en que están
alcanzando los objetivos descritos. Los indicadores de eficiencia, por otra parte, miden la
relación entre el logro del programa y los recursos utilizados para su cumplimiento; estos

2
Para más información sobre la construcción de los indicadores y sus dimensiones, consultar el Manual para el diseño y la
construcción de indicadores del CONEVAL.

10
cuantifican lo que cuesta alcanzar un objetivo planteado. Los indicadores de economía
miden la capacidad del programa para administrar, generar o movilizar, de manera
adecuada, los recursos financieros; esto es, cuantifican el uso apropiado de los recursos
financieros. Finalmente, los indicadores de calidad miden los atributos, capacidades o
características que tienen o deben tener los bienes y servicios que produce cada programa.

Figura 2. Dimensiones generales de los indicadores

Eficacia Eficiencia Calidad Economía

Miden la relación Miden los atributos, Miden la capacidad

Definición. las capacidades o del programa para
Miden el grado entre el logro del
del cumplimiento programa y los las características administrar, generar
del objetivo recursos que tienen o deben o movilizar, de
establecido utilizados para su tener los bienes y manera adecuada,
cumplimiento servicios que se los recursos
producen financieros

(Percepción)
“Tasa de
Porcentaje de Porcentaje de
variación del “Costo promedio
emprendedores en recursos
ingreso laboral por conectar a un
zonas rurales que recuperados de los
de las mujeres hogar al sistema
clasifican los cursos beneficiarios que
que habitan en de drenaje y
de capacitación con incumplieron el uso
localidades saneamiento” satisfacción alta y de recursos
rurales”
muy alta

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con base en el Manual para el diseño y la construcción de indicadores.

Los ámbitos de desempeño dentro de un programa presupuestario corresponden a cada

uno de los elementos que enmarca la cadena lógica de resultados: insumos, procesos,
productos, resultados y efectos o impacto de la política pública. Mientras tanto, las cuatro
dimensiones generales de los indicadores permiten cuantificar el logro de los objetivos
específicos asociado a cada uno de estos ámbitos de desempeño.

11
 Figura 3. Dimensiones sugeridas de los indicadores

Cuando se mide Se está Los indicadores

midiendo recomendados

Impacto Fin Eficacia

Propósito Eficacia
Resultados Eficiencia

Eficiencia
Productos Componente Eficacia
Calidad

Eficiencia
Procesos Actividades Eficacia
Economía

Insumos

Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Manual para el diseño y la construcción de indicadores.

Una vez identificado el tipo de indicador, su ámbito de desempeño y dimensión, se deben

considerar una serie de elementos para su formulación y definición, como el nombre, su
fórmula de cálculo, los medios de verificación, la frecuencia de medición del indicador, la
línea base y las metas.3 Estos elementos son relevantes debido a que permiten
contextualizar y brindar transparencia sobre la información generada.

3
Para más información sobre los elementos mínimos para la formulación y definición de los indicadores, consultar el Manual
para el diseño y la construcción de indicadores del CONEVAL.

12
 Figura 4. Elementos para la formulación y definición de los
indicadores

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con base en el Manual para el Diseño y la Construcción de Indicadores.

La línea base, las metas y los avances articulan el contexto que permite tener un punto de
comparación, así como bases suficientes para emitir una opinión o juicio acerca del
desempeño.

La frecuencia de medición, por otra parte, está asociada al nivel de objetivos que mide y
permite llevar un control sobre cuándo se realiza la medición del indicador. Los indicadores
de resultados presentan, usualmente, frecuencias de medición menores de las que
registran los indicadores de gestión; es decir, los lapsos entre una medición y otra son
mayores. Esto, debido a que se requieren periodos más amplios para observar cambios en
las poblaciones objetivo.

La fórmula de cálculo es la expresión matemática que permite identificar cómo se calcula

el indicador. A través de ella se garantiza que cualquier persona interesada en replicar los
indicadores pueda hacerlo; es decir, funciona como un mecanismo de transparencia y
rendición de cuentas. El nombre del indicador debe de reflejar con claridad lo que
representa dicha fórmula.

Los medios de verificación, de igual manera, funcionan como mecanismos para garantizar
la transparencia y rendición de cuentas sobre la información generada. Con base en las

13
fuentes de información,4 se generan los medios de verificación, los cuales son necesarios
para establecer un indicador y para monitorearlo a lo largo del tiempo; por ello, son un
insumo fundamental dentro de la consolidación de los indicadores. Los medios de
verificación permiten acceder a la información que alimenta al indicador y garantiza, desde
un inicio, que sea posible calcular el indicador deseado.

Finalmente, estas características y elementos sientan las bases para que los indicadores
midan el avance en el logro de los objetivos, al mismo tiempo que proporcionan información
para monitorear y evaluar los programas; sin embargo, el simple cumplimiento de estos
elementos no garantiza que se cuente con un indicador de calidad. Por ello, para asegurar
un nivel de calidad mínimo en los indicadores de desempeño, se ha establecido el
cumplimiento de cuatro características mínimas: claridad, relevancia, monitoreabilidad y
adecuación, descritas en la Figura 5.5

Figura 5. Criterios mínimos de diseño de los indicadores

Claridad Relevancia Monitoreabilidad Adecuación

Cuando no existen Aporta información La información de Aporta información

dudas acerca de lo de al menos un sus medios de suficiente para emitir
que se busca factor relevante del verificación es un juicio terminal y
medir objetivo asociado precisa e inequívoca homogéneo respecto
del desempeño del
programa

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con base en la Metodología para la aprobación de indicadores de los programas
sociales.

El cumplimiento de estos criterios mínimos forma parte de la valoración integral de

indicadores de resultados, servicios y gestión, que representa la primera etapa del proceso
de aprobación de indicadores. Mediante este proceso, el CONEVAL establece si los
indicadores de resultados, servicios y gestión de los programas sociales cumplen con los
criterios mínimos necesarios para medir los objetivos de dichos programas en un punto
determinado del tiempo.6

4
Para mayor referencia sobre las fuentes de información, consultar el anexo Fuentes de información para la construcción de
indicadores.
5
Para más información, consultar la Metodología para la aprobación de indicadores de los programas sociales.
6
Para más información, consultar la Metodología para la aprobación de Indicadores de los programas sociales.

14
Este proceso se realiza de forma anual y consta de tres etapas; en la primera se efectúa
una valoración integral de los indicadores, en la que, como se mencionó, se estiman los
criterios de relevancia, adecuación, claridad y monitoreabilidad. La segunda etapa consiste
en una valoración específica de indicadores de resultados. En esta se determina si los
indicadores de resultados de un programa cumplen con los criterios mínimos de
consistencia –pertinencia temática y factibilidad técnica–. Finalmente, la última etapa se
refiere a la emisión del dictamen de aprobación de los indicadores, el cual puede resultar
en una aprobación directa, aprobación condicionada o aún no cumple con criterios mínimos.

15
Capítulo 2. planteamiento de líneas base

La línea base es el valor que fija un indicador como punto de

La línea base es el valor partida para evaluar y dar seguimiento a un objetivo; es
que un indicador fija
como punto de partida decir, este valor es un punto de referencia que permite
para evaluarlo y darle brindar información respecto de la situación inicial del
seguimiento
indicador.

Determinar la línea base es importante, dado que una vez que se define un indicador, es
necesario conocer la situación actual del indicador y del pasado reciente respecto de una
referencia para que los responsables establezcan y definan las metas que se pretenden
alcanzar, y en conjunto con otros elementos que componen a los indicadores, se oriente el
rumbo del indicador y se conozca cuál ha sido su comportamiento histórico.

Además, la línea base es una herramienta que ayuda a planear de forma efectiva una
intervención al mismo tiempo que brinda información para determinar si los esfuerzos
enfocados a ella han presentado resultados, o no; finalmente, su establecimiento también
ayuda a entender mejor la problemática y sirve como un instrumento para definir el
momento específico para iniciar una intervención o el tipo de intervención que resulte
apropiada.

Por lo general, la línea base es el momento inicial del programa o proyecto; sin embargo,
aun cuando es la primera medida de un indicador,7 no necesariamente es su primera
estimación, dado que también se puede establecer a partir de un punto determinante para
el programa; por ejemplo, el inicio de una administración o el rediseño o cambio sustancial
en los entregables de este; es decir, la línea base es decidida a partir de un consenso que
tiene implicaciones temporales, metodológicas e incluso políticas.

Dentro de esta lógica, la Figura 6 representa el mecanismo planteado por Zall y Rist (2004)
para la construcción de la línea base, el cual se basa en ocho preguntas que corresponden

7
Ver Zall y Rist (2004) para mayor información.

16
a elementos que la línea base establecida debe poder responder para constituirse como un
instrumento que permita el monitoreo de un programa o política.

Figura 6. Preguntas esenciales para la construcción de la línea base

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con base en Zall y Rist (2004).

Respondiendo las preguntas planteadas en la Figura 6, se determina si existe información

completa o incompleta acerca de las observaciones del indicador o, en su caso, si no existe
información. Esto servirá como punto inicial para el establecimiento de las líneas base.

En particular, las preguntas 1, 3 y 4 sobre las fuentes de información y la frecuencia de

recolección son importantes, pues a través de estas se puede expandir la información del
indicador para su análisis y contar con más herramientas para determinar el valor de la línea
base.

Por otra parte, el resto de las preguntas se consideran relevantes si no hay información
histórica disponible y el programa o intervención buscan generar la información para nutrir
el indicador. En este caso, se debe precisar la cadena de generación de información, la
cual es explicada por el CONEVAL en el proceso de construcción de indicadores, en

17
particular, en la selección de medios de verificación;8 en este proceso, las respuestas a las
preguntas establecidas por Zall y Rist (2004) resultan fundamentales.

Cuando es posible contar con información completa sobre un indicador, es decir, tener la
información de todas las variables que lo componen, o bien, datos de indicador, estimar la
línea base y contestar estas preguntas se convierte en una tarea relativamente sencilla.

Por lo regular, los casos en los que se puede contar con información completa son aquellos
en los que a las temáticas se les ha dado un seguimiento histórico por parte de las
instituciones; por ejemplo, cuando se elaboran indicadores relacionados con temas de
ingreso, permanencia escolar, alfabetización, tasas de mortalidad, enfermedades, entre
otros, es decir, que aun cuando pueden ser indicadores nuevos para monitorear un
programa o política social, la información que los alimenta está disponible a partir de
diferentes fuentes desde periodos anteriores al indicador.

El CONEVAL ha realizado diversos análisis sobre la permanencia de los indicadores

contenidos en la MIR de los programas y las acciones sociales a lo largo del tiempo;9 en
estos se puede observar la historia de los programas a través de sus indicadores. Estos
análisis resultan en una buena fuente de información para identificar aquellos indicadores
que cuentan con observaciones para su análisis histórico y que pueden ser fuentes de
información para el planteamiento de líneas base. Sin embargo, no siempre es posible
contar con la información suficiente y necesaria para poder alimentar los indicadores y
definir la línea base. Lo anterior, ya sea porque la información necesaria es específica del
programa o de una población determinada o, incluso, porque refiere a un problema público
identificado de manera reciente. No obstante, es posible utilizar algunos instrumentos
metodológicos para contar con información aproximada acerca del problema público y, con
ello, estar en posibilidades de establecer la línea base.

Con base en lo anterior, a continuación se presentan distintas herramientas para plantear

líneas base en diferentes contextos de información y en los casos en que los indicadores
son nuevos, o bien, aquellos indicadores que no son nuevos y que plantean redefinir una
línea base, como se presenta en la Figura 7.

8
Para más información, consultar el Manual para el diseño y la construcción de indicadores del CONEVAL.
9
Para más información, consultar Historia de los programas sociales a través de sus indicadores y el Análisis de
permanencia de los indicadores en la administración 2013-2018 del CONEVAL.

18
 Figura 7. Contextos de información para la generación de indicadores

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Estrategias para el establecimiento de líneas base

Estimación de la línea base cuando existe información completa

Como se mencionó, el establecimiento de una línea base cuando se cuenta con información
completa es el escenario de análisis relativamente más sencillo, pues implica que se cuenta
con información histórica de las variables que
componen el indicador, o bien, datos sobre este. En
El escenario de información
general, estos casos se presentan cuando existen completa se puede presentar
temáticas a las que, sin importar el programa o la tanto para indicadores nuevos
como para indicadores que se
política, se les ha dado un seguimiento puntual a han reportado previamente
través de instituciones nacionales, o bien, por
organismos internacionales; por ejemplo, el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) cuenta con información de diferentes
temáticas, como empleo, comercio, construcción, medio ambiente, entre otros.

En una intervención, este escenario se puede presentar tanto para indicadores nuevos
como para aquellos a los que ya se les ha dado seguimiento. En el caso de los nuevos, se
puede tener información completa si se cuenta con información histórica de las variables
que integran el indicador. Por otro lado, existe una mayor probabilidad de contar con
información completa si el indicador no es nuevo.

19
Una vez que se comprueba que se dispone de información completa del indicador, el primer
paso requiere analizar esta información y verificar si existe algún patrón en los indicadores;
por ejemplo, que se encuentren tendencias, ciclos o choques que cambien la trayectoria
del indicador. No hay una forma única de realizar un análisis de información; a continuación
se sugieren algunos pasos importantes a considerar.

El análisis de la información debe ser un proceso ordenado de revisión y observación; para

ello, en primer lugar, se debe precisar el propósito del análisis de los datos. Esto implica
definir los datos que se analizarán y conocer las características de la información con la
que se cuenta; por ejemplo, es fundamental conocer la fórmula de cálculo, el sentido del
indicador, las fuentes de información, la frecuencia de medición, entre otras características.

Posteriormente, se debe realizar una preparación de los datos, lo que implica revisar la
información, organizarla, codificarla, definir el tratamiento en caso de que existan valores
faltantes, además de homologar el formato para que el análisis resulte más sencillo.

A continuación se debe efectuar un análisis de los datos, que debe comprender una
aplicación de estadística descriptiva, así como una interpretación de los resultados de esto.
Es muy importante llevar a cabo ambos elementos, pues mientras que uno reduce los datos
a un conjunto de valores descriptivos como promedio, mediana, etcétera, el otro ayuda a
interpretar los resultados.

El análisis brindará elementos para identificar si existe una tendencia o patrón en la serie
de datos, o bien, si han ocurrido choques o cambios importantes en la tendencia. Además,
es posible identificar si los datos pueden agruparse de acuerdo con ciertas características
demográficas, poblacionales, temporales, entre otras, en cuyo caso se puede abrir la
posibilidad de que el indicador pueda desagregarse por los grupos identificados.

En ocasiones, el comportamiento de un indicador puede analizarse de forma directa a partir

de las observaciones que se tengan de este; o bien, con la finalidad de robustecer el
análisis, se puede examinar el comportamiento de indicadores vinculados a la problemática.

Una vez que se ha determinado la existencia de información histórica del indicador, y se

han concluido los ejercicios de análisis, se considera que pueden existir cuatro posibles
escenarios:

20
 • La información tiene una tendencia clara y no presenta choques externos o ciclos
que afecten la trayectoria del indicador.
• Los datos muestran variaciones cíclicas.
• En los datos se identifica un choque, el cual afecta la trayectoria del indicador.
• No es posible reconocer una tendencia en la trayectoria del indicador.

El establecimiento de las líneas base es diferente en cada uno de los casos anteriores. En
seguida se presenta una descripción de estos, así como algunas consideraciones
particulares para la definición de las líneas base.

Tendencia observable

Cuando las observaciones históricas de un indicador muestran un comportamiento regular

a lo largo del tiempo, es decir, que mantienen el mismo sentido, se dice que se puede
observar una tendencia.

El contar con datos que tengan una tendencia clara a lo largo del tiempo facilita el análisis
y permite determinar la frecuencia de cierto comportamiento.

Si las observaciones históricas del indicador revelan cierta tendencia, se sugiere que el
último valor observado antes del inicio de la intervención sea considerado para establecer
la línea base de esta.

En la Figura 8 se presentan dos ejemplos de información histórica de indicadores que tienen

tendencias tanto ascendente como descendente. En ambos casos, la línea base puede
definirse en el último punto observado.

21
 Figura 8. Ejemplos de tendencias

105
94.3
95

85

75

65

55 51.79

45
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Ascendente Descendente

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con información del módulo de indicadores de programas y acciones de
desarrollo social ([Link]

Variaciones cíclicas

Cuando los datos muestran patrones que se repiten de forma periódica en torno a una
tendencia y que se caracterizan por fases sucesivas recurrentes, se dice que se observan
ciclos. Cuando se tienen variaciones cíclicas es importante identificar cada una de las
partes de los ciclos y, si es posible, la amplitud de cada uno. Algunos momentos en los que
se pueden encontrar variaciones cíclicas son en los cambios de administración, por
ejemplo.

En este caso, para establecer la línea base, se pueden presentar varias posibilidades; la
primera es establecer la línea base en algún punto intermedio del ciclo, o bien, en la fase
que se asemeje más al momento de inicio de la intervención. La segunda es establecer la
línea base en el último punto de referencia del indicador, al considerar este como el punto
de partida de la intervención; este último caso debe tomar en cuenta las variaciones cíclicas
al medir su desempeño y no atribuir al programa efectos que son parte de la naturaleza
misma del indicador.

En la Figura 9 se muestra un ejemplo de un indicador con indicios de un comportamiento

de variaciones cíclicas. En este caso, el programa puede decidir establecer la línea base

22
del indicador en el promedio (92.75); o bien, en el valor de 2017, con las consideraciones
respectivas a las variaciones cíclicas.

Figura 9. Ejemplo de variaciones cíclicas

100

95
92.75

90

85

80
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Meta alcanzada Promedio

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con información del módulo de indicadores de programas y acciones de
desarrollo social ([Link]

Cambios en la pendiente del indicador

Hasta el momento se han presentado los casos en los cuales se puede advertir una
tendencia en la información histórica del indicador. Sin embargo, en ocasiones, existen
shocks o choques que modifican su tendencia. Estos puntos de inflexión pueden ser
cruciales para la intervención porque cambian el estado del problema en un momento
determinado. Por tanto, a pesar de que no sea la última observación del indicador y si es
relevante para el programa, el dato después del punto de inflexión puede establecerse
como línea base.

En el ejemplo de la Figura 10 se aprecia que, en 2015, ocurrió un cambio sustancial para

el programa, ya que después de este cambio, la tendencia del indicador ha sido decreciente.
En este caso, el programa estableció como línea base el dato observado justo en el periodo
de cambio (inflexión), es decir, en el año 2015.

23
 Figura 10. Ejemplo de cambios en la pendiente del indicador

7
6.4
6.5

5.5

4.5

3.5
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con información del módulo de indicadores de programas y acciones de
desarrollo social ([Link]

No se observa una tendencia

Cuando no se observa en el análisis de la información una tendencia clara en el

comportamiento del indicador y, además, la información complementaria no aporta más
información sobre el comportamiento del indicador, se sugiere establecer como línea base
la última información disponible antes del inicio de la intervención; esto, siempre y cuando
la información sea cercana a la fecha de inicio. Para esto se requiere calcular el valor del
indicador en el momento previo al inicio de la intervención, o bien, obtenerlo directamente
de la fuente de información oficial.

En el ejemplo presentado en la Figura 11no se registra una tendencia clara a lo largo de la

serie; por una parte, de 2012 a 2013 y de 2016 a 2017 se advierte un cambio descendente
en los indicadores, pero, por otra, de 2013 a 2016, la tendencia es ascendente. En este
caso, se sugiere que la línea base se establezca en la última observación disponible en el
periodo; esto es, el valor del indicador en 2018.

24
 Figura 11. Ejemplo cuando no se observa una tendencia

3.5
3.33
3

2.5

1.5

0.5

0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con información del módulo de indicadores de programas y acciones de
desarrollo social ([Link]

Estimación de la línea base cuando existe información incompleta

En ocasiones, no es posible contar con información completa, precisa o actualizada para

poder alimentar un indicador o las variables que emplea su fórmula. Este tipo de escenarios
surgen con más frecuencia cuando se ha generado información en el pasado que no se
encuentra actualizada.

Sin embargo, para estas situaciones en las que

es posible tener acceso a información, aunque
El escenario con información
incompleta puede presentarse esta sea limitada, existen alternativas que
tanto para indicadores nuevos permiten sortear esos vacíos de información y
como para los reportados
determinar las líneas base. Es importante
previamente
mencionar que el establecimiento de líneas base
debe ser con información efectivamente
observada del indicador.

A continuación se señalan algunas alternativas para el establecimiento de líneas base

cuando existe información incompleta.

25
Valor de la última observación disponible

Como se mencionó, es posible que se tenga información sobre un indicador, pero que no
esté actualizada al inicio de la intervención. En estos casos se puede realizar un análisis
sobre la información con la que se dispone, y si esta información tiene uno o dos periodos
de retraso en su actualización (dependiendo de la temporalidad de medición), esta puede
utilizarse para establecer la línea base.

Dado que en este caso el proceso de generación de información se ha determinado de

manera previa y se cuentan con las respuestas a las preguntas planteadas en la Figura 66,
se sugiere fijar como línea base la última observación, y precisar con claridad el año en el
que esa información fue generada. En el caso incluido en la Figura 12 la línea base se
establecería en 16.4%, con año de línea base 2016.

Figura 12. Ejemplo de establecimiento de línea base con la última

observación disponible

25

20
16.4

15

10

0
2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

26
Información limitada

Contar con información limitada significa que se tiene solo una o máximo dos observaciones
disponibles del indicador; por tanto, no es posible realizar un análisis de la información como
se presentó antes. En este caso, se sugiere que el programa establezca la línea base en
relación con alguna de las dos observaciones disponibles; o bien, en la única observación
con la que cuenta.

En la Figura 13 se muestra el ejemplo de un indicador que tiene solo dos observaciones,

las cuales registran un valor muy distante entre sí; la observación de 2017 está cerca del
80%, mientras que la de 2018 cerca de 21%. En esta situación, el programa deberá elegir
alguna de las dos observaciones para el establecimiento de la línea base, condicionando a
aquel comportamiento que se asemeje más a lo que se espera lograr en el futuro.

Figura 13. Ejemplo de indicador con observación limitada

100

80 79.55

60

40

20 21.44

0
2017 2018

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con información del módulo de indicadores de programas y acciones de
desarrollo social ([Link]

27
Estimación de la línea base cuando no existe información disponible

Por último, existen casos en los que hay un indicador nuevo y no se tiene la información
necesaria para realizar un análisis y poder establecer una línea base. Estos escenarios se
presentan por lo regular cuando las problemáticas atendidas por los programas son
relativamente nuevas o cuando los indicadores están relacionados con temas demasiado
específicos del programa, por lo que aún no se ha generado la información, ya sea de
manera interna o externa.

Por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos

Humanos, proclamada en 1948, en su artículo 7° estipula
El escenario cuando no
existe información se que “… Todos tienen derecho a igual protección contra toda
presenta solo para los discriminación…”; además, en 2001, se efectuó una
indicadores nuevos
reforma constitucional al artículo primero de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos para reconocer
el derecho a la no discriminación. Sin embargo, en el contexto nacional no se contaba con
una fuente de información para conocer la magnitud de la discriminación y sus
manifestaciones. En 2005, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación realizó la
primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México. A partir de entonces, se ha
generado información que aborda esta temática, lo cual permite que programas o políticas
dispongan de información para estimar líneas base de indicadores con temáticas
relacionadas con la discriminación.

Las alternativas de solución a este tipo escenarios son diversas; sin embargo, aquella que
se seleccione dependerá en gran medida de las capacidades humanas, materiales y
financieras, así como de las atribuciones de cada dependencia o programa. A continuación
se presentan las opciones que, si bien no son las únicas, sí son las que se utilizan con
mayor frecuencia.

Generación de información

Uno de los mecanismos más efectivos para establecer la línea base es a través de la
generación de información específica para el programa. Esto permite que los datos

28
reportados sean los más adecuados a las necesidades del programa o la política. No
obstante, para optar por esta alternativa, se deben tomar en cuenta, por lo menos, tres
consideraciones:

• Planeación: el programa o política debe planear de qué formas puede realizar

levantamientos de información o buscar la generación de la información que
necesita.

Las formas de crear esa información pueden ser muy diversas: en el corto plazo,
llevar a cabo o contratar el levantamiento de información, y en el largo plazo,
permitirá la sostenibilidad de la información para que siga siendo usada en el
monitoreo del programa en el futuro.

• Analizar la sostenibilidad de las capacidades materiales, humanas y financieras a

corto y largo plazo: se requiere un diagnóstico sobre las capacidades materiales, de
recursos humanos y financieras para determinar de qué manera solventar un
levantamiento de información.

Dado que existe la probabilidad de que la información generada también sirva como
un medio de verificación, este análisis debe tomar en cuenta si en el largo plazo se
contará con estas capacidades para seguir generando la información.

• Análisis costo-beneficio: en ocasiones, no es posible contratar un levantamiento

externo con representatividad nacional, por entidad federativa y municipal; sin
embargo, se debe analizar el beneficio que conlleva la generación de la información
y, en su caso, buscar alternativas más económicas para ello.

Si se ha determinado que se tienen las atribuciones, capacidades y el presupuesto, así

como el beneficio de la generación de la información, entonces se recomiendan los tres
elementos descritos en la figura 14.

29
 Figura 14. Alternativas para la generación de información

Estudios y Consulta con Encuestas

diagnósticos experto

Son trabajos de
Definició[Link]
investigación Se refiere a la Es un levantamiento de
generan información consulta de una información que,
Definición

de la problemática con persona con mediante una serie de

la finalidad de experiencia en el tema preguntas, busca
identificar causas y que pueda proveer de recolectar datos de una
afectaciones en la información temática en específico
población objetivo

Al ser un documento
Permite tener Permiten contar con
especializado en la información para información directa del
problemática, se
Ventaja

determinar la línea base, problema que se busca a

vuelve la base de o bien, con métodos que atender
datos más precisa faciliten estimar su valor
para los indicadores

La elaboración implica La precisión de la Implica costos y tiempo

Desventaja

costos elevados; además, información puede no para el levantamiento.

la información solo permite resultar la óptima para Además, la información
estimar los indicadores la determinación de la se debe sistematizar para
para un periodo línea base poder ser utilizada

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Es importante mencionar que, si bien se sugiere tener la información para el establecimiento

de la línea base al inicio de la intervención, esto no siempre se logra alcanzar. Si este es el
caso, se debería considerar generar la información durante el primer año de la intervención
y establecer la línea base formalmente en el segundo año de esta. En términos prácticos,
el valor de línea base en el primer año es no disponible, con una mención que señale que
la información se recolectará durante el primer año de operación y, en el segundo año, se
establecerá el valor de línea base.

30
Indicador proxy

Existen situaciones excepcionales en las que no es posible obtener la información

necesaria para informar sobre el desarrollo de una intervención, dado que sus efectos no
son observables de manera directa. En este sentido, cuando no existen medios de
verificación para un indicador propuesto –a excepción de aquellos que tengan programada
la generación de su información–, se puede descartar o proponer uno nuevo; sin embargo,
si no es posible proponer un nuevo indicador, la solución más viable es la definición de un
indicador proxy temporal. Es posible definir este indicador como una medida o signo
indirecto que aproxima o representa un fenómeno en ausencia de una medida directa.

Por ejemplo, cuando se quiere medir si ha disminuido o aumentado la criminalidad en una

zona, usualmente, las denuncias de extorsión, asaltos, etcétera, no suelen representar la
realidad debido a la alta cifra negra10 que conllevan. Por ello, se utilizan proxies que tengan
cifras negras menores para representar el cambio esperado, como pueden ser el robo de
autos.11

Seleccionar un indicador proxy que refleje el efecto deseado puede ser una tarea
complicada; no obstante, a continuación se presenta una serie de pasos que permitirán
facilitar la identificación de un indicador proxy adecuado:

• Buscar los factores de incidencia en el problema público: la identificación de un

proxy adecuado requiere entender el problema público; es decir, identificar el
problema, sus causas, efectos y variables que lo afectan.

• Revisiones de literatura: la revisión exhaustiva de literatura sobre los factores

identificados permitirá determinar cuáles de ellos cuentan con evidencia suficiente
que refuerce su incidencia en el problema público y por lo que podrían ser tomados
como los factores relevantes dentro de un indicador.

10
La cifra negra se refiere al número o desconocimiento de delitos y delincuentes que no han llegado a ser descubiertos
porque no han sido denunciados por sus víctimas o porque no han sido descubiertos por el sistema (justicia o policía).
11
En países donde es obligatorio tener un seguro de auto o la tasa de carros asegurados es alta, el índice de robo de autos
es un buen proxy de criminalidad. Esto se debe a que, para cobrar el seguro por el robo de un auto, se pide haber levantado
una denuncia ante los ministerios públicos. En consecuencia, la cifra de robos de autos tiene una cifra negra reducida. Por lo
tanto, se usa el robo de autos como un proxy de delincuencia en una zona.

31
• Selección de la batería de indicadores: a partir de la selección de factores
relevantes identificados en el punto anterior, se deben proponer indicadores que
cumplan con las características que se mencionaron en el capítulo 1 de esta guía.

De igual manera, es posible hacer una revisión de literatura para identificar los
indicadores que, históricamente, han usado la academia para medir los factores
relevantes seleccionados.

• Revisar la adaptabilidad del indicador al contexto de la intervención: a partir del set

de indicadores proxy seleccionados, se debe hacer un análisis sobre su
adaptabilidad al contexto político, social, cultural y económico en el que se
desarrolla la intervención.

Por ejemplo, el indicador proxy “tasa de robo de autos” mencionado resultaría

adecuado en ciudades o países con alto número de automóviles y donde la
contratación de un seguro de auto fuera obligatoria; sin embargo, en contextos
distintos, el proxy no sería adecuado.

• Indicadores deseados para la intervención: se realiza una selección de indicadores

de acuerdo con los siguientes criterios: si ya se han utilizado como indicadores
proxy, la confiabilidad de sus fuentes de información, si los indicadores se siguen
publicando y actualizando, así como valorar si la frecuencia de medición del
indicador es útil para la intervención.

• Indicadores con información completa: de la lista anterior de indicadores deseados,

se debe hacer una búsqueda de información de las observaciones de los
indicadores, esto a fin de identificar cuáles cuentan con información completa. De
esa manera, se estarían retomando solo los indicadores que tengan información
completa.

• Seleccionar los indicadores suficientes y necesarios: tomando en consideración los

puntos anteriores, para la selección final de los indicadores proxy, se deben valorar
aquellos que se puedan considerar necesarios y analizar si estos son suficientes.

32
 En el ejemplo del indicador proxy “tasa de robo de autos”, el indicador podría
considerarse necesario para dar seguimiento al tema de criminalidad en una zona;
sin embargo, quizá no es suficiente, razón por la que se puede complementar con
indicadores como “tasa de robo a casa habitación” y “tasa de homicidios”.

Errores comunes en el establecimiento de líneas base

Como se ha mencionado, el establecimiento de las líneas base es fundamental para
orientar el rumbo de las intervenciones públicas; además, resultan importantes para el
seguimiento y evaluación de dichas intervenciones. Sin embargo, en ocasiones existen
confusiones en el momento de su establecimiento.

La ausencia de información para establecer la línea base es la problemática más recurrente;

no obstante, existen otros factores que pudieran afectar la medición en el seguimiento de
los indicadores (CONEVAL, 2017). Como lo muestra la figura 15, de acuerdo con los
resultados del documento Análisis del establecimiento de metas y líneas base de
programas sociales,12 el planteamiento de líneas base se enfrenta con tres problemáticas
principales.

12
Para más información, consultar el Análisis del establecimiento de metas y líneas base de programas sociales.

33
 Figura 15. Errores comunes en el establecimiento de líneas base

Oportunidad
Definición Efecto
de mejora

Cuando el valor de la línea

Línea base No permite identificar los
base coincide con el valor
igual a alguna avances logrados con el
de alguna de las metas
paso del tiempo
de las metas (absoluta o relativa)

Cuando el valor asignado No es posible calcular el

Línea base a la línea base avance de los indicadores
igual a cero corresponde a cero respecto de su situación inicial,
ya que el denominador es 0

Cuando no se asigna No es posible conocer la

Línea base sin situación inicial de la que
algún valor a la línea
especificación parten los programas
base

Fuente: Análisis del establecimiento de metas y líneas base de programas sociales 2017, CONEVAL.

En ocasiones excepcionales, el objetivo es mantener constante cierto indicador, por

ejemplo, cobertura de vacunación, tasa de mortalidad materna, control de plagas. Entonces,
el valor de la línea base puede coincidir con la meta y no se incurriría en un error; el
mantener constante el indicador es el objetivo; por lo tanto, indica que la intervención fue
efectiva.

Otro error común es establecer una línea base igual a cero; este caso no implica que nunca
se pueda establecer la línea base igual a cero, sino que se refiere a que esto debe estar
fundamentado. Si se ha indagado en la información disponible y esta confirma que el estado
actual del indicador es cero, es posible determinar este valor como línea base. Sin embargo,
el error consiste en establecer la línea base en cero por falta de información o por un mal
entendimiento de la situación. En este caso, no se puede calcular el avance de los
indicadores, pues no se tiene certeza sobre la situación inicial.

34
El tercer caso mencionado en la figura 15 es diferente a establecer la línea base igual a
cero, más bien no se especifica la línea base, lo cual es un problema, pues no se tiene
certeza sobre la situación inicial del indicador; por lo tanto, no sirve como referencia para
medir el desempeño de la intervención. Como se mencionó, es posible que en el año de
inicio de la intervención se genere la información del indicador y, a partir del segundo año,
esta se determine como línea base; en este caso, esto se debe especificar con claridad.

35
Capítulo 3. Planteamiento de metas

El establecimiento de metas es un proceso fundamental en la toma de decisiones dentro

de cualquier institución, pues representa el punto que se quiere alcanzar con determinada
intervención. Este proceso requiere una planeación cuidadosa que considere determinar el
punto de partida o de referencia (línea base), así como también claridad sobre lo que se
quiere alcanzar, de acuerdo con los recursos con los que se cuenta para lograrlo.

Una de las mayores complicaciones al plantear las metas, ya sean relativas o absolutas,
está en conseguir que no sean demasiado ambiciosas al grado de que no sea posible
cumplirlas, ni que estén por debajo del umbral de la capacidad del programa, de tal manera
que se alcancen y superen con facilidad.

En este sentido, el establecimiento de metas no es una tarea trivial, pues se debe considerar
el cumplimiento de varias características; una de ellas es que deben ser realistas y
retadoras; es decir, deben ser posibles de cumplir con los recursos humanos, económicos
y tecnológicos que se tienen, pero sin caer en el error de determinar metas fáciles de
cumplir, lo que le dará mayor valor a su cumplimiento y resultados.

Por otro lado, las metas también deben definirse de forma clara y entendible; esto permitirá
que las personas, tanto las involucradas directamente en la intervención como externos,
puedan monitorear el avance en el logro de los objetivos.

Metas planeadas

Las metas planeadas son el objetivo cuantitativo que el

Las metas planteadas programa o política se compromete alcanzar al comienzo de
son el objetivo
su operación con la intención de que se cumpla (o supere)
cuantitativo que el
programa o proyecto se al pasar cierto periodo o al finalizar la intervención. Estas
compromete alcanzar en
un periodo determinado metas deben de ser realistas; es decir, que propongan un
valor numérico que, dada la capacidad técnica, humana y
financiera del programa, sea factible de alcanzar en un
periodo.

36
Las metas planeadas se dividen en dos tipos: metas relativas planeadas y metas absolutas
planeadas.

• Meta relativa planeada: valor relativo planteado a inicios de un periodo con la

intención de que sea alcanzado al final de un intervalo de tiempo determinado. Sus
unidades de medición son términos relativos definidos por el método de cálculo del
indicador y se cuantifican a partir de cocientes; por ejemplo, porcentajes, tasas de
variación, etcétera.

• Meta absoluta planteada: valor absoluto planteado a inicios de un periodo con la

intención de que sea alcanzado al final de un intervalo de tiempo determinado. Sus
unidades de medición son términos absolutos definidos por el método de cálculo del
indicador; por ejemplo, números de personas, becas, escuelas, hospitales,
exámenes, etcétera. Por lo regular, este valor corresponde al numerador de la meta
relativa.

Como se muestra en la Figura 16, Zall y Rist (2004) trazan el proceso para establecer
metas; en este se requieren dos elementos; la línea base del indicador, así como el nivel
de mejora deseado, lo cual, en suma, dará pie a la meta planeada.

Figura 16. Proceso de establecimiento de metas

Línea Nivel de
Meta
base del mejora
planeada
indicador deseado

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019) con base en Zall y Rist (2004).

En este proceso resalta la importancia de la correcta definición de la línea base del

indicador, así como de conocer el efecto que se espera que tenga la intervención, el cual
se deriva de la cantidad de recursos con los que se cuenta, tanto humanos, financieros, de
instalaciones, entre otros.

37
Metas alcanzadas

Las metas alcanzadas Las metas alcanzadas se refieren a los datos alcanzados; es
son el objetivo
cuantitativo que decir, son el objetivo cuantitativo efectivamente alcanzado a
efectivamente logra el través de la intervención pública al final del periodo, el cual
programa gracias a su
intervención dependerá de la frecuencia de medición del indicador. Por
ello, permiten dar cuenta del desempeño. Las metas, al ser
acordadas por los ejecutores de los programas, son de fácil
verificación, por lo cual es posible determinar si se han cumplido, o no.

Las metas alcanzadas se dividen en dos tipos: metas relativas alcanzadas y metas
absolutas alcanzadas:

• Meta relativa alcanzada: valor obtenido a finales del periodo que indica el resultado
alcanzado. Sus unidades de medición son términos relativos determinados por el
método de cálculo del indicador y se establecen a partir de cocientes; por ejemplo,
porcentajes, tasas de variación, etcétera.

• Meta absoluta alcanzada: valor obtenido a finales del periodo que indica el
resultado alcanzado. Sus unidades de medición son términos absolutos
determinados por el método de cálculo del indicador; por ejemplo, números de
personas, becas, escuelas, hospitales, exámenes, etcétera.

En este caso, como se muestra en la Figura 17, para calcular las metas alcanzadas, a
diferencia de las planeadas, se requiere una cuantificación del cambio logrado.

Figura 17. Cumplimiento de metas

Línea base
Cambio Meta
del
logrado alcanzada
indicador

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

38
Al igual que en el establecimiento de líneas base, es fundamental contar con información
relevante y confiable de los indicadores. Además, es importante mencionar la relevancia de
contar con líneas base con información confiable, puesto que estas proporcionan la base
para el cálculo de las metas.

En la estimación de metas se debe considerar, siempre que sea posible, la información de

años anteriores, su tendencia, el desempeño del último periodo, etcétera, puesto que esto
da un indicio de cómo se puede desempeñar el indicador en el futuro. Si se estiman metas
a mediano y largo plazo, estas deben ser realistas, así como tomar en cuenta la flexibilidad
ante riesgos y cambios externos que puedan afectar el desempeño del indicador.

Este capítulo se centrará en el establecimiento de las metas planeadas; abordará las

estrategias de estimación de las metas dependiendo de la información que posea el
programa y los errores comunes de la revisión de datos.

Estrategias para el establecimiento de metas

Una vez precisada la importancia del establecimiento de metas, es posible pasar a la

definición de distintas estrategias para su correcta estimación.

Un factor fundamental para el cálculo y establecimiento de las metas de los indicadores es

contar con la información de la línea base; esto, debido a que, partiendo del punto de
referencia y estimando el efecto esperado de la intervención pública, es posible trazar la
trayectoria deseada para el indicador.

En primer lugar, se apuntan algunos métodos para la estimación de metas de indicadores

que poseen información completa y, luego, se describen estrategias para establecer metas
en escenarios en los que se cuenta con información parcial, o bien, no se dispone de
información previa. Cabe mencionar que estos métodos solo arrojan un valor de referencia
y que este valor deberá ser analizado con base en el contexto, los recursos y demás
situaciones no ponderables a fin de formular la meta definitiva.

39
Estimación de metas planeadas cuando hay información completa

Los indicadores con información histórica permiten realizar un análisis sobre las trayectorias
del desempeño de los indicadores y tener elementos para el establecimiento de metas. A
continuación se enuncian algunos métodos para generar una referencia que sirva como
posible meta, a partir de observaciones históricas.

Método de tendencias

El método de tendencias permite efectuar análisis de las observaciones pasadas y generar

valores futuros a partir de la tendencia identificada. En particular, este método se basa en
la tendencia de los datos en los periodos anteriores al que se desea pronosticar.

La estimación por este método se realiza en dos etapas; primero, se calcula el cambio
esperado, considerando la tendencia de los datos y un periodo base; posteriormente, con
este se calcula el valor proyectado, el cual servirá como meta, como se muestra en las
siguientes fórmulas:

∑ 𝑦𝑧 𝑛
∆= ∗ (1)
∑ 𝑧2 2

𝑦̂ = 𝑦𝑏𝑎𝑠𝑒 + ∆ (2)
Donde:
Cambio estimado del periodo de
∆ 𝑦𝑏𝑎𝑠𝑒 Valor del indicador en el año base
referencia
𝑦̂ Valor del indicador estimado como meta 𝑧 Valor de tiempo según año base13
Número de años desde el año base hasta
𝑦 Valor del indicador 𝑛
el año a estimar

El uso del método de tendencias se recomienda cuando se cuenta con una serie de
observaciones pasadas y se necesita realizar una estimación del valor del indicador a
futuro. En ese sentido, vale la pena tomar en consideración lo siguiente:

13
Es un valor que se asigna a las observaciones partiendo del año base; por ejemplo, el año base (t0) se asigna el valor 0; el
año inmediato anterior (t-1) se asigna -1; para el periodo t-2 se asigna -2 y así consecutivamente. Por el contrario, el año
inmediato siguiente al año base (t1) se le asigna el valor 1; al periodo t2 se asigna el valor 2 y así sucesivamente.

40
• Las observaciones deben tener la misma periodicidad. El intervalo entre cada
observación obtenida debe ser equidistante; es decir, que los intervalos de tiempo
entre observaciones deben ser los mismos, ya sean mensuales, semestrales,
anuales, bienales u otro.

Figura 18. Primera condición para el uso del método de tendencias

Año 2013 2014 2015 2016 2017 Sí es posible utilizar el

método de tendencias
Observación 98.1 101.5 107.6 113.5 117.2

Año 2007 2010 2012 2016 2017 No se puede utilizar el

método de tendencias
Observación 89.5 92.3 97.8 113.5 117.2
Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

• Se debe contar con observaciones inmediatas anteriores al periodo a estimar. Para

efectuar una estimación con este método, se deben tener observaciones de los
indicadores de los periodos inmediatos anteriores; es decir, no deben existir huecos
de información.

Figura 19. Segunda condición para el uso del método de tendencias

Año 2013 2014 2015 2016 2017 Sí se puede utilizar el

método de tendencias
Observación 98.1 101.5 107.6 113.5 117.2

Año 2007 2010 2012 2013 2015 No se puede utilizar el

método de tendencias
Observación 89.5 92.3 97.8 113.5 117.2
Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

41
En el ejemplo 1 se revisa un programa de investigación científica que busca estimar una
meta para el indicador “artículos científicos publicados por cada millón de habitantes”; en
este se analiza la tendencia de las observaciones pasadas.14

14
Para fines prácticos del ejemplo, el año base considerado es 2015.

42
 Ejemplo 1. Programa de investigación científica

EJEMPLO

Objetivo: Incrementar la productividad de la investigación

científica
Indicador: Artículos científicos publicados por cada millón de
habitantes
Fuente de información: Sistema Nacional de Información
Estadística y Geográfica (SNIEG). Periodicidad: anual.
Url: [Link]
El programa no cuenta con el dato de la meta para 2018; sin
embargo, con los datos de años anteriores se puede calcular su
tendencia:

Indicadores del
2013 2014 2015 2016 2017 2018
SNIEG
Artículos científicos
publicados por cada 98.1 101.5 107.6 113.5 117.2 ¿?
millón de habitantes

Meta: Con información de las observaciones pasadas, se calcula la

tendencia con el cambio estimado del periodo (∆).

൫98.1 ∗ ሺ−2ሻ൯ + ൫101.5 ∗ ሺ−1ሻ൯ + ሺ107.6 ∗ 0ሻ + ሺ113.5 ∗ 1ሻ +

ሺ117.2 ∗ 2ሻ
∆=
ሺ−2ሻ2 + ሺ−1ሻ2 + ሺ0ሻ2 + ሺ1ሻ2 + ሺ2ሻ2
50.2 4
∆= ∗ = 10.04
10 2
Conociendo el cambio estimado del periodo, se retoma el valor del
indicador en el año base (2015), se suman y se obtiene el valor
estimado de la meta para 2018.
𝑦̂2018 = 107.6 + 10.04 = 117.64

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

43
Método incremental

Es un método estadístico utilizado para la proyección de valores futuros, y que, al igual que
el método de tendencias, utiliza información pasada del indicador. El método incremental
se basa en las variaciones promedio de la información de periodos anteriores.

Para implementarlo, primero se calculan las tasas de variación de las observaciones

anteriores; posteriormente, se obtiene su promedio, y con estos resultados, se estima la
meta:

𝑦1
∆=
𝑦0
−1 (3)

∑∆
∆̅= (4)
𝑇

𝑦̂ = 𝑦𝑡−1 ∗ ሺ∆̅ + 1ሻ (5)

Donde:
∆ Tasa de variación de las observaciones 𝑦1 , 𝑦0 Observaciones del indicador en diferentes
periodos
∆̅ Promedio de tasa de variación 𝑇 Número total de tasas de variaciones
(número de periodos de los que se tiene
información menos 1)
𝑦̂ Valor estimado como meta 𝑦𝑡−1 Valor del periodo inmediato anterior al que
se estimará como meta

El uso del método incremental se recomienda cuando las observaciones de los indicadores
no cuentan con una tendencia clara, es decir, los datos podrían tener una trayectoria
errática. Al utilizar esta técnica, es necesario considerar lo siguiente:

• Los datos podrían no presentar una tendencia ascendente. Si bien el método se

denomina incremental, las observaciones para su cálculo no necesariamente deben
presentar esa tendencia. Al generalizar los cambios de las observaciones, el método
puede ser usado para distintos escenarios.

• Se requiere el mayor número de observaciones posibles. Para lograr una estimación

más acertada del valor a pronosticar, se requiere el uso del mayor número de

44
 observaciones posible. Si se tiene un número reducido de observaciones, el valor
estimado podría no ser representativo del valor que se busca aproximar.

• Las observaciones deben tener la misma periodicidad. El intervalo entre cada

observación obtenida debe ser equidistante; es decir que los intervalos de tiempo
entre observaciones deben ser los mismos, ya sean mensuales, semestrales,
anuales, bienales u otro.

Para ejemplificar el uso del método incremental, se puede suponer que la secretaría
encargada de los temas de trabajo se planteara resolver el problema de la informalidad
laboral. En este caso, uno de los indicadores que podría emplear para dar seguimiento a
los resultados alcanzados sería la tasa de informalidad laboral.15 A continuación se presenta
este escenario y cómo se puede implementar el método incremental para calcular la meta.

15
La información presentada en el ejemplo hace referencia a las observaciones del indicador al último trimestre de cada año.

45
 Ejemplo 2. Programa de formalización del empleo

EJEMPLO

Objetivo: Reducir el número de personas que se emplean en el

mercado informal
Indicador: Tasa de informalidad laboral
Fuente de información: Encuesta Nacional de Ocupación y
Empleo (ENOE). Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEGI). Periodicidad: trimestral. Url:
[Link]

La dependencia necesita estimar una meta para 2018; puede

utilizar la información de los años anteriores para estimarla:

Meta: Se estima mediante el método incremental, con el cual se

calcula el promedio de la tasa de variación de las observaciones
ሺ𝛽ҧ ሻ:
−0.010 + 0.003 − 0.016 − 0.004
∆̅= = −0.0065
4
Una vez definido el valor promedio de la tasa de variación, se
puede estimar la meta para el siguiente periodo:
𝑦̂2019 = 56.9 ∗ ሺ−0.0065 + 1ሻ = 56.53

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Estimación de metas con información incompleta

Cuando los indicadores no tienen información completa, pero se cuenta con información de
estudios similares, de indicadores de otras regiones, países o periodos, es posible realizar

46
comparaciones y analizar las similitudes para valorar si la información puede ser de utilidad
y retomarla para el establecimiento de metas.

Extrapolación lineal

La extrapolación lineal es un método que se basa en el conocimiento a priori de las

observaciones existentes y se usa para estimar cómo se comportará la observación faltante
o futura; es decir, se hace uso de la evidencia existente para estimar cómo se comportarán
las observaciones faltantes o posteriores.

La aplicación de este método tiene como objetivo estimar la ecuación de la recta para
predecir el comportamiento futuro de un indicador; para ello, es necesario calcular la
pendiente (𝑏) y ordenada al origen de la recta (𝑎). Finalmente, con esos datos es posible
estimar el valor de la meta (𝑦̂).

Cabe destacar que, para poder realizar el cálculo de la pendiente (𝑏), es necesario obtener
el valor promedio de las observaciones (𝑦) y de su respectivo periodo (𝑥):

̂ = 𝑎 + 𝑏𝑥
𝒚 (1)

𝑎 = 𝑦̅ − 𝑏𝑥ҧ (2)

∑ 𝑥𝑦 − 𝑛𝑥ҧ 𝑦̅
𝑏= (3)
∑ 𝑥 2 − 𝑛𝑥ҧ 2

Donde:
̂
𝒚 Es el valor estimado de la meta 𝒚 Es el valor de las observaciones del indicador
𝒂 Es el valor del origen de la recta ̅
𝒙 Es el promedio de la variable x
𝒃 Es el valor de la pendiente de la recta ̅
𝒚 Es el promedio de la variable y
𝒙 Es el valor que corresponde al periodo16 𝒏 Es el número de observaciones

16
En el ejemplo se presenta el caso en el que las observaciones tengan una periodicidad anual; sin embargo, el promedio de
los periodos se puede reescalar, e iniciar en 1 en el primer periodo, 2 en el segundo y así sucesivamente, siempre y cuando
la periodicidad sea la misma.

47
El uso de la extrapolación lineal se recomienda en escenarios donde se cuenta con cierta
información histórica del indicador en cuestión y se necesita hacer un pronóstico. Para
hacer uso de la extrapolación lineal, se deben considerar las siguientes condiciones:

• Los datos deben mostrar una tendencia lineal. Al hacer una gráfica de dispersión
con las observaciones de periodos anteriores,17 estos deben mostrar
18
necesariamente una tendencia cercana o igual a la lineal. Es importante mencionar
que puede que la serie que se utilizará tenga información incompleta; a pesar de
esto, los datos restantes deberían mantener una tendencia lineal. De lo contrario,
se descarta el uso de la extrapolación lineal.

• Las observaciones deben mantener la misma periodicidad. El intervalo entre cada

observación obtenida debe ser equidistante,19 es decir, debe ser el mismo, ya sea
mensual, semestral, anual, bienal u otro.

Figura 20. Segunda condición para el uso de extrapolación lineal

Año 2013 2014 2015 2016 2017 Sí se puede realizar una

extrapolación lineal
Observación 5.3 ND 4.9 4.8 4.7

Año 2010 2013 2014 2015 2017 No se puede realizar

una extrapolación lineal
Observación 5.6 5.3 5.0 4.9 4.7
Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

• Se debe tener información de observaciones cercanas a la que se pretende estimar.

La extrapolación lineal proveerá resultados más precisos cuando se utilice la mayor

17
La precisión de las estimaciones dependerá de la cantidad de información empleada; por lo tanto, entre más información
se tenga y se use, la proyección será más exacta. El mínimo de observaciones sugeridas es tres.
18
En la práctica es complicado encontrar una serie de observaciones que presenten una tendencia lineal; sin embargo, existen
herramientas, además de la revisión gráfica, que permiten identificar si una serie de observaciones revela una tendencia
lineal. Una de estas herramientas es el coeficiente de determinación de la recta. Este valor indica el nivel de ajuste de las
observaciones a una recta y se calcula obteniendo el cuadrado del coeficiente de correlación entre las observaciones y su
periodo de medición. Para fines prácticos, si el coeficiente de determinación de la recta tiene un valor alto (≥ 0.70), se
considera que las observaciones presentan una tendencia lineal.
19
El método se puede utilizar aun si hay datos faltantes en cierto periodo, siempre y cuando el resto de las observaciones
mantengan la misma periodicidad.

48
 cantidad de información posible, en particular lo más actualizada; esto permitirá
extender la gráfica de una función lineal de los periodos inmediatos anteriores.

Si bien es posible proyectar los valores más allá de un periodo (como podría ser
para metas bienales, sexenales, etcétera), no se recomienda su aplicación si no se
cuenta con suficiente información, que refleje las variaciones en lapsos largos.

Esto podría suponer un problema en la estimación de metas de mediano y largo

plazo, como, por ejemplo, las metas sexenales. Sin embargo, en estos casos, se
podría realizar una extrapolación si se cuenta con al menos la misma cantidad de
observaciones pasadas de las que se quieren pronosticar, es decir, si se desea
proyectar una meta a cinco años, se debería tener información de al menos cinco
años previos.

Figura 21. Tercera condición para el uso de extrapolación lineal

Año 2014 2015 2016 2017 2018 Se puede realizar una

extrapolación lineal
Observación 2.2 3.2 4.1 4.9 ¿?

Año 2014 2015 2016 2017 2025 No se puede realizar

una extrapolación lineal
Observación 2.2 3.2 4.1 4.9 ¿?

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019)

• Se debe considerar la mayor cantidad de información posible. En general, para tener

la mejor estimación de las metas, se recomienda tener el mayor número de
observaciones posibles. El obtener información completa sobre una serie puede
representar dificultades técnicas; por ello, como se ha mencionado, es posible que
falten observaciones del indicador. En este caso, se debe verificar que los datos
faltantes no correspondan a observaciones consecutivas.

49
 Figura 22. Cuarta condición para el uso de extrapolación lineal

Año 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Sí se puede realizar una
extrapolación lineal
Observación 5.3 ND 4.9 4.8 4.7 ¿?

Año 2013 2014 2015 2016 2017 2018 No se sugiere realizar

una extrapolación lineal
Observación 5.3 ND 4.9 ND ND ¿?

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

En el siguiente ejemplo se revisa el caso de un programa que atiende a las personas en

situación de desnutrición y busca estimar la meta 2018 del indicador “número de personas
en desnutrición”, mediante la implementación del método de extrapolación lineal.

50
 Ejemplo 3. Programa de nutrición

EJEMPLO
Objetivo: Disminuir el número de personas que se encuentran en
situación de desnutrición
Indicador: Número de personas en desnutrición
(promedio de tres años)
Fuente de información: FAOSTAT, Base de datos de la Food
and Agriculture Organization (FAO). Periodicidad: anual
Url: [Link]
A pesar de contar con información incompleta, el programa puede
estimar su meta para 2018 mediante la extrapolación lineal de
periodos pasados:

Indicadores de la
2013 2014 2015 2016 2017 2018
FAO

Número de personas
en desnutrición 5.3 N.D. 4.9 4.8 4.7 ¿?
(millones)

El primer paso es el cálculo del promedio de las observaciones (y) y de

su respectivo periodo (x):
5.3 + 4.9 + 4.8 + 4.7
𝑦̅ = = 4.925
4

2013 + 2015 + 2016 + 2017

𝑥ҧ = = 2015.25
4

Por su parte, la pendiente (b) se calcula de la siguiente forma:

39,699.1 − 4 ∗ 2015.25 ∗ 4.925
𝑏= = −0.1514
16,244,939 − 4 ∗ 2015.252

Para su origen (a), se calcula lo siguiente:

𝑎 = 4.925 − ሺ−0.1514ሻ ∗ 2015.25 = 310.03

Finalmente, a partir del origen (a) y su pendiente (b), se puede estimar

el valor de la meta para el año buscado (2018):
𝐸𝑥𝑡𝑟𝑎𝑝𝑜𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒𝑙 𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒
= 310.03 + ሺ−0.1514ሻ ∗ 2018 = 4.5
𝑝𝑒𝑟𝑠𝑜𝑛𝑎𝑠 𝑑𝑒𝑠𝑛𝑢𝑡𝑟𝑖𝑑𝑎𝑠2018

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

51
Referente o compromiso internacional

Existen objetivos internacionales, como las Metas de Desarrollo del Milenio, los Objetivos
de Desarrollo Sostenible, entre otros, que sientan las bases para articular agendas
nacionales. Con el propósito de impulsar estas agendas, los países retoman esos
compromisos e incluyen los indicadores definidos en las agendas dentro de sus
compromisos nacionales.

El establecimiento de metas a partir de referentes internacionales debe considerar

limitantes; por ejemplo, que estas metas internacionales representan la información
agregada de diversos países; sin embargo, existen grandes disparidades en el desempeño
en los diversos indicadores entre los países. Un caso es el objetivo 3 de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible20 para 2030, que consiste en poner fin a las muertes evitables de
recién nacidos y de niños menores de cinco años; esto implica dos metas, una de ellas es
la reducción de la mortalidad neonatal de al menos hasta 12 por cada 1,000 nacidos vivos
y la segunda es reducir la mortalidad de los menores de cinco años a 25 por 1,000 nacidos
vivos, como máximo, en todos los países.

El establecimiento de esta meta global encierra complicaciones inherentes a puntos de

partida o líneas base dispares; por ejemplo, en 2015, el África Subsahariana tenía una tasa
de mortalidad en menores de cinco años de 85 muertos por cada 1,000 nacidos vivos,
mientras que en Europa la tasa era de seis; México, por su parte, presentaba una tasa de
14.8.21

Por lo anterior, resulta fundamental que en la implementación nacional de los referentes

internacionales se consideren las limitaciones y el contexto de cada país.

No se cuenta con un registro puntual sobre el método que han seguido los diversos países
en la implementación de las agendas internacionales en sus metas nacionales. Sin
embargo, se propone que la definición de metas a partir de agendas internacionales siga
un análisis comparativo de las condiciones con otros países. Para realizar un análisis
comparativo y poder definir una meta, se sugiere seguir, como mínimo, los siguientes pasos:

20
Para más información sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible, consultar [Link]
21
[Link]

52
 • Selección del indicador a comparar.
Una vez precisado lo que se quiere medir, se debe realizar una revisión de la
literatura internacional en la cual se indaguen posibles indicadores que den cuenta
del objetivo. Los indicadores por comparar han de mantener ciertas características
comunes a través de las regiones que refieren su comparación; por ejemplo,
fórmulas de cálculo y periodicidad homogéneas.

• Selección de posibles regiones o países para su comparación.

Una vez seleccionado el indicador, se debe revisar cuáles son los posibles países o
regiones con los que se pueda realizar la comparación. La selección debe
considerar países o regiones con características similares o mejores condiciones
que las del país en referencia, y fijar como meta lo alcanzado por los otros países.

• Análisis de los resultados del indicador.

Una vez que se definió la comparabilidad del indicador, es posible revisar los
resultados que obtuvieron los países o regiones seleccionados. En este punto se
recopila y revisa la información más reciente del indicador.

• Valoración de las capacidades de la intervención.

Es necesario hacer una reflexión de los alcances de la intervención. A través del
conocimiento de sus recursos humanos, financieros, materiales, entre otros, se
debe hacer un análisis prospectivo de los logros que se esperan alcanzar.

• Selección de la meta a alcanzar.

Derivado de la revisión, se obtiene una serie de posibles metas a elegir, además de
contar con diferentes expectativas de la propia intervención.

No existe información disponible

Este escenario ocurre cuando se tienen indicadores que no cuentan con información de
calidad que sirva como insumo para efectuar estimaciones sobre las metas. Esto puede

53
suceder cuando las problemáticas atendidas son relativamente nuevas o cuando no se ha
generado información al respecto.

A continuación se explican algunos métodos que se pueden utilizar como referencia para
la determinación de metas en caso de no contar con información disponible. Puesto que se
parte del supuesto de que no se cuenta con información, las técnicas que se presentan a
continuación se refieren sobre todo a métodos comparativos, cualitativos o de consulta con
expertos, etcétera.

Método Delphi

El estudio Delphi es una técnica prospectiva de naturaleza subjetiva, la cual busca un

consenso entre un grupo de expertos mediante encuestas o cuestionarios sucesivos sobre
algún tema en particular.

Este método se utiliza cuando no se puede emplear información objetiva, o bien, que al
momento no puede ser medible o que el medirla resulta demasiado costoso. Por otro lado,
se caracteriza por ser un proceso iterativo, en el cual se mantiene el anonimato de los
participantes y en el que todas las opiniones forman parte de una respuesta final.

Si bien el uso de esta técnica está más relacionado con los análisis cualitativos, se puede
emplear en procesos que necesiten conocer la probabilidad del logro de metas, o incluso
para su posible ajuste.

Este método es de utilidad porque agrega la información de varios expertos de forma

ordenada. Además, disminuye los efectos negativos de las opiniones derivadas de
reuniones grupales, pues los expertos no necesitan estar en el mismo lugar para llegar a
algún acuerdo.

El éxito de la implementación del método depende de la correcta ejecución por parte de los
coordinadores, de la selección y disponibilidad de expertos, y finalmente, de la correcta
formulación de las preguntas. Algunas desventajas del método son los tiempos de la
implementación y los elevados costos asociados a esta.

Los pasos que se deben seguir en la implementación del método se muestran en la figura
23. Como se observa, lo primero que se debe hacer para utilizar esta técnica es definir un

54
objetivo puntual, seguido de la selección de expertos; es decir, el número y las
características de los participantes. Posteriormente, se define el formato y las preguntas a
realizar, así como la forma de presentarlas. Luego se realiza la aplicación de los
cuestionarios. Los resultados obtenidos en cada etapa servirán para definir rondas
subsecuentes de encuestas. El proceso iterativo comienza desde preguntas generales y se
le da mayor especificidad a través de las diversas rondas. Por último, se lleva a cabo el
análisis de la información derivada de los cuestionarios, se generan los resultados
cuantitativos y el informe final.

Figura 23. Pasos básicos del método Delphi

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Errores comunes en el establecimiento de metas

Al igual que sucede con el planteamiento de las líneas base, las metas se enfrentan a
problemas similares, los cuales pueden afectar la medición en el seguimiento de los
indicadores (CONEVAL, 2017). Como muestra la figura 24, el planteamiento de metas se
enfrenta, comúnmente, a seis problemáticas principales (ver figura 24).

55
 Figura 24. Errores comunes en el establecimiento de metal

Oportunidad Definición Efecto

de mejora
Cuando
Cuando el valor
el valor de lade la
meta
Meta (relativa o
meta
absoluta (absoluta
o relativa o
coincide No permite ver avances en el
absoluta) igual a
relativa) coincide
con el valor con el
de la línea cumplimiento del objetivo
la línea base
valor de la línea base.
base

Meta absoluta Cuando el valor asignado Genera valores imprecisos al

y relativa a la meta absoluta momento de calcular el
tienen el coincide con el de la porcentaje de cumplimiento de
mismo valor meta relativa las metas de los indicadores

Cuando la meta es
Metas Genera que no se enfrente un
fácilmente superable
demasiado reto significativo para mejorar
dadas las capacidades
bajas el desempeño
de la intervención

Cuando se plantean
Metas Puede generar expectativas
metas demasiado
demasiado poco realistas y situaciones de
ambiciosas para
altas fracaso en el cumplimiento
alcanzarse

Cuando existe un exceso de Genera una sobrecarga de

Demasiadas
metas planteadas por información y dificulta la
metas indicador selección de prioridades

Cuando se plantean Con el fin de alcanzar las

Comportamientos pocos indicadores y metas de los pocos
distorsionantes pocas metas, las cuales indicadores planteados, se
son las más puede deliberadamente
“alcanzables” falsear información

Fuente: Análisis del establecimiento de metas y líneas base de programas sociales 2017, CONEVAL.

56
La primera oportunidad de mejora se encuentra cuando el valor asignado a alguna de las
metas –relativa u absoluta– coincide con el valor de la línea base. En este caso no es
posible hace un seguimiento del avance en el tiempo del indicador respecto a la línea base
ni hacer una comparación en relación con esta. En consecuencia, es necesario que el valor
de la meta sea mayor que la línea base cuando el indicador es de sentido ascendente, o
menor a la línea base si el indicador es descendente.

La segunda área de mejora se encuentra cuando el valor asignado a la meta absoluta

coincide con el de la meta relativa. Como resultado, se generan valores imprecisos al
momento de calcular el porcentaje de cumplimiento de las metas en los indicadores.

Las siguientes dos oportunidades de mejora se presentan cuando las metas son demasiado
bajas o demasiado altas. Establecer metas demasiado bajas representa que los programas
o las dependencias no tienen un reto significativo para mejorar el desempeño, mientras que
establecer metas demasiado altas puede, por un lado, motivar a los programas o
dependencias, pero, por el otro, puede fijar expectativas poco realistas y situaciones de
fracaso en el cumplimiento de los objetivos planteados. En este sentido, puede tomar
tiempo establecer el nivel correcto y obtener datos comparativos para darse cuenta de que
las metas fueron fijadas altas o bajas; por ello, se recomienda monitorearlas de manera
continua para que, con base en la experiencia, se puedan formular de modo adecuado y
conforme a los requerimientos de cada programa o dependencia.

Otra oportunidad de mejora surge cuando existen demasiadas metas, lo que crea una
sobrecarga de información y dificulta la selección de prioridades. Por el contrario, cuando
hay muy pocas se producen efectos distorsionantes. Una vez más, toma tiempo elegir un
balance apropiado. Para sortear esta problemática, varios países iniciaron con un elevado
número de metas, y luego fueron reduciéndolo hasta llegar a un óptimo. Por ejemplo,
cuando el Reino Unido inició los acuerdos de desempeño con sus departamentos, en 1998,
se establecieron alrededor de 600 metas en todo el gobierno. Para 2002, la cifra se había
reducido a 130. Por lo tanto, se recomienda mantener las metas que se definan en
constante monitoreo, de tal forma que la experiencia determine cuáles de ellas son, o no,
dispensables.

Finalmente, la última área de mejora identificada se refiere a la existencia de

comportamientos distorsionantes, en especial la distorsión de metas; es decir,

57
organizaciones y administradores que se enfocan en pocos indicadores y metas pueden
tender con deliberación a falsear información cuando se encuentran bajo presión de
alcanzar los objetivos planteados. Cuando existen casos en los que hay pocas metas, se
seleccionan aquellas que son más “alcanzables” a costa de los objetivos generales de todo
el programa. Una vez más, el monitoreo continuo permite identificar qué otros indicadores
y metas son requeridos.

Vinculación de la línea base y las metas

Para medir el desempeño de los programas y las acciones de desarrollo social, se proponen
líneas base y metas a alcanzar para cada uno de los indicadores; es decir, un piso mínimo
y un objetivo cuantitativo que se espera lograr como resultado de la intervención de los
programas en un periodo determinado.

Estos elementos, los cuales se plantean en función del nivel de objetivo a seguir en la MIR
y de la disponibilidad de información para el cálculo del indicador, permitirán orientar el
rumbo del programa y conocer cuál ha sido su comportamiento durante cierto periodo.

La vinculación y complementariedad que tienen las líneas base con las metas se puede
comprender con un ejemplo simple como las calificaciones de un estudiante respecto a su
desempeño académico.

Se puede imaginar el caso de un estudiante de secundaria que, al iniciar el ciclo escolar,

elabora un examen diagnóstico de álgebra. Se supone que en este examen el estudiante
obtiene una calificación de 6.0, la cual, al provenir de un examen diagnóstico, puede
considerarse como la línea base. Este número indica que los conocimientos que tiene en
álgebra son los mínimos requeridos, por lo que, si desea obtener una calificación final de
10.0 (meta planeada), tendrá que diseñar un programa de estudio que le permita lograr su
objetivo final.

Si bien el estudiante puede diseñar un programa de estudio cuyo objetivo sea sacar 10.0
en álgebra al final del año escolar, existen distintas situaciones que pueden impedir que
logre su meta planeada; por ejemplo, puede ser que el programa elaborado no fue el mejor,

58
que el temario revisado durante el curso fue más difícil de lo esperado, entre otros. Si se
imagina que al final del curso el estudiante obtiene un 9.0 como calificación final, esta
representa su meta alcanzada, de tal forma que la diferencia entre la meta planeada y la
alcanzada sería de un punto.

Al igual que en el ejemplo anterior, los programas y las acciones de desarrollo social deben
definir una línea base y metas a obtener para cada uno de sus indicadores, que les permiten
orientar y ajustar sus objetivos, así como conocer cuál ha sido su desempeño durante cierto
periodo. En este sentido, se trata de dos elementos esenciales para llevar a cabo un
monitoreo adecuado de las intervenciones de política pública.

Figura 25. Vinculación de la línea base y las metas

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

59
Anexo

Fuentes de información para la construcción de indicadores

Las fuentes de información son la base para la definición de los medios de verificación, los
cuales permiten monitorear un indicador a lo largo del tiempo.

Idealmente, se busca crear indicadores apropiados que ayuden a monitorear el avance de

los objetivos planeados; sin embargo, en la práctica, la falta de información puede llegar a
impedir su operacionalización. Por ello, es importante identificar si existe información
disponible para alimentar al indicador; o en todo caso, se debe plantear una solución cuando
esta información no puede ser generada. En este sentido, las fuentes de información que
se convierten en medios de verificación no solo transparentan la operación de un programa
o intervención, sino también permiten definir si es factible la construcción de un indicador,
o no.

Existen diferentes fuentes de información que pueden ser consultadas para alimentar un
indicador y que se pueden convertir en sus medios de verificación. Dentro de esta lógica,
la fuente normalmente más sencilla de consultar es aquella que es generada y consolidada
de forma interna; es decir, la información que produce el mismo programa o dependencia.
Esta se puede componer de registros administrativos, padrones de beneficiarios, pruebas
que sean parte del programa, etcétera.

Por otra parte, también es posible obtener medios de verificación a través de fuentes de
información creadas por alguna otra institución ajena a la dependencia o programa. En este
aspecto, hay un conjunto de instituciones que originan una amplia gama de información
estadística que los programas pueden reportar en sus indicadores. En México, por ejemplo,
existen instituciones oficiales como el INEGI, el Banco de México (Banxico), el CONEVAL,
entre otros.

Finalmente, como se mencionó, en ocasiones, el programa o la intervención han dispuesto

que ni la institución ni alguna otra produzcan la información necesaria y suficiente para
construir su indicador. En este caso, existen dos alternativas adicionales para poder generar
la información que permitirá alimentar al indicador: recopilar y procesar la información
requerida de forma interna o definir variables indirectas (proxy) para medir el indicador.

60
En este sentido, definir si se va a empezar un proceso de creación de la información
requerida o si se optará por el uso de una variable proxy, dependerá, en gran medida, de
las capacidades económicas, materiales y humanas de cada institución. El equipo que esté
a cargo del programa o la política deberá hacer, por lo menos, un análisis costo-beneficio,
así como determinar si tiene la capacidad y atribuciones para levantar esos datos. En caso
contrario, se sugiere optar por buscar fuentes alternativas de información, o bien, definir
variables proxy.

Figura 26. Fuentes de información para el establecimiento de medios

de verificación

Información Información
generada por la generada
dependencia o específicamente
programa Información
para el indicador
interna

Información generada Información

por instituciones externa Información
externas generada a través
de variables proxy

Encuestas Sistemas de Dependencias

oficiales información coordinadoras
Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Es importante mencionar que es necesario que las fuentes de información empleadas como
medios de verificación cuenten con características particulares; por ejemplo, que la
información sea pública y replicable por los usuarios. De lo contrario, esta debe de ser
descartada como medio de verificación.

Como muestra la figura 26, dentro de cada una de estas fuentes de información que pueden
conformar el establecimiento de los medios de verificación, existen algunos subtipos de

61
información. La figura 27, basada en el análisis del CONEVAL (2017), explica con mayor
detalle la manera en la que se componen y las limitaciones que presentan. Lo anterior, con
el propósito de que el lector comprenda las ventajas y desventajas que devienen de su uso.

Figura 27

Información
Información generada
generada por la específicamente
dependencia o Información para el indicador
programa interna

Información
Información externa Información
generada por generada a
instituciones
través de
externas
variables proxy

Encuestas Sistemas de Dependencias

oficiales información coordinadoras

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

Una vez identificadas las fuentes de información para convertirlas en medios de verificación,
es conveniente plasmar la información suficiente y necesaria de la fuente para permitir que
las personas puedan hacer futuras consultas.

En este sentido, se puede pensar en los medios de verificación como un libro dentro de una
biblioteca. Cuando se llega con el bibliotecario a pedir ayuda para encontrar un libro, es
necesario especificarle cierta información para que el proceso sea más ágil; por ejemplo, el
nombre del libro que se busca, el autor, tal vez la edición que se busca específicamente y
en qué área de la biblioteca se podría encontrar, si en la sección de ciencias sociales,
biología o física. Los medios de verificación funcionan de la misma manera.

Cuando se especifica un medio de verificación, como lo muestra la figura 28, es importante

mencionar el nombre completo del documento o base de datos de la que se toma la
información. Este nombre, al igual que cuando se busca un libro, tiene que ser lo más

62
específico posible y evitar abreviaturas que podrían no entenderse por completo. En
consecuencia, cuando se describen nombres como “documento interno” “archivos
institucionales”, “acervo histórico” o “registro del programa” o “ENIGH”, estos no pueden ser
aceptados dentro de los medios de verificación porque la falta de especificación de los
términos no permite acceder a información precisa e inequívoca; es decir, dificulta la tarea
de determinar y verificar un valor para el indicador.

Una vez identificado el nombre de la fuente de consulta, se debe especificar quién es el

autor de dicha información. Con ello, se previene que haya equivocaciones dentro de las
consultas y se evita que se revisen otras fuentes que pueden tener nombres iguales o
similares a los de la fuente consultada.

Además, se debe especificar la periodicidad con que se genera el documento o la base de

datos, la cual ha de coincidir con la frecuencia de medición del indicador. Esto se debe a
que, si la frecuencia de medición del indicador es mayor que la periodicidad de la fuente,
las mediciones del indicador se repetirían, lo que limitaría su monitoreabilidad. Por el
contrario, si la frecuencia de medición del indicador es menor que la periodicidad, se puede
estar omitiendo información importante que ayudaría a monitorear el indicador de manera
adecuada.

Finalmente, los medios de verificación deben mostrar dónde se puede consultar esta fuente
de información. Por ello, se tiene que incluir la liga de consulta o el lugar donde se puede
buscar directamente estos datos. Esto agiliza la búsqueda y permite mostrar que la
información está disponible para consultas públicas.

63
 Figura 28. Elementos necesarios para los medios de verificación

Fuente: Elaboración del CONEVAL (2019).

64
Referencias bibliográficas

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). (s.f.).

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