Sistema penitenciario de Uruguay (1985-2014): dos posturas antagónicas con relación al sistema penitenciario: por un

lado, hay quienes exigen mayor punitividad penal como respuesta al

cambios, continuidades y desafíos aumento del delito, sea por vía de la disuasión o de la incapacitación;
por otro, hay quienes perciben las cárceles como «escuelas» que produ-
cen delincuentes y violan sistemáticamente los derechos humanos de
reclusos y familiares. Así, el vínculo entre cárcel y delito se ubica en el
centro mismo de la controversia pública.
La contribución de la academia al debate de esta temática es bas-
tante limitada en Uruguay. La investigación criminológica en general, y
sobre el sistema penitenciario en particular, es aún incipiente. La gran
mayoría de los estudios nacionales exhiben insuficiente actualización
Víctor González | Emiliano Rojido | Nicolás Trajtenberg teórica, ambigüedad conceptual, uso problemático de la evidencia em-
pírica, ausencia de pretensiones explicativas o predictivas, y escasa ca-
pacidad para generar propuestas de políticas públicas claras, basadas
en evidencia y susceptibles de evaluación empírica (Rojido, Trajtenberg
y Vigna, 2014). Esto contribuye a explicar, al menos en parte, la de-
Introducción bilidad del vínculo existente entre la academia y las instituciones del
sistema de justicia criminal.
En los últimos años Uruguay ha enfrentado una situación problemá- Desde una perspectiva institucional el sistema penitenciario uru-
tica en materia penitenciaria. El aumento sostenido de los delitos estu- guayo se ha caracterizado por la fragmentación y la gestión policial.
vo acompañado por un importante crecimiento del sistema carcelario. Hasta el año 2010 cada una de las 19 jefaturas departamentales de
En 2014 la población privada de libertad (PPL) alcanzó a 9797 per- la Policía contaba con una o más cárceles bajo su dominio, en tan-
sonas, un 124% más respecto al 2000. Adicionalmente, según datos to que los grandes establecimientos metropolitanos como COMCAR y
del Observatorio Nacional de Violencia y Criminalidad del Ministerio Libertad dependían de la Dirección nacional de Cárceles (DnC) y el
del Interior el porcentaje de reincidentes entre la PPL pasó del 49% al Centro Nacional de Rehabilitación (CnR) de la Dirección General de
59% entre 2000 y 2014. El país cuenta con la mayor tasa de prisoni- Secretaría. En 2010 Uruguay contaba con 28 establecimientos carcela-
zación de Sudamérica (IPCS, 2015) y sus condiciones de reclusión han rios dependientes de 21 organismos diferentes. Adicionalmente, otros
sido objeto de denuncias a nivel nacional e internacional. Hacinamien- actores clave del sistema penitenciario como el Instituto nacional de
to, inadecuadas condiciones edilicias, énfasis custodial, malos tratos, Criminología (InACRI) y el Patronato nacional de Encarcelados y Libe-
problemas sanitarios, insuficiente acceso al trabajo y a la educación, rados (PnEL) tenían un rol débil y operaban de forma desarticulada.
incumplimiento de las categorías de clasificación, escasez de progra- Si bien la totalidad de los organismos mencionados funcionan bajo la
mas de rehabilitación y reingreso, son algunos de los aspectos destaca- órbita del Ministerio del Interior (MI), la alta segmentación institucional
dos desde las instituciones públicas (Garcé 2006, 2007, 2008 y 2009; supone un obstáculo para la gobernabilidad del sistema y el desarrollo
MIDES, 2010), la academia (Aboal, Campanella y Lanzilotta, 2013; Vig- de políticas penitenciarias de largo plazo.
na 2011; Arias y Morales, 2011; Cardozo, 2011; Podestá, 2011; Gari- En términos de políticas públicas, los esfuerzos nacionales han sido
botto, 2010; Musto, Piazza y Turbán, 2008) la sociedad civil organizada aislados e inconexos, producto de urgencias coyunturales que requie-
(SERPAJ, 2012) y los organismos internacionales (BID, 2008; OnnUD, ren una intervención inmediata por parte de los agentes tomadores de
2007; Naciones Unidas, 2010, 2010b; OEA, 2011; OIT y Ministerio del decisiones. En las últimas tres décadas no se han desarrollado políticas
Interior, 2011). integrales de largo plazo para enfrentar el problema penitenciario de
La opinión pública concuerda en posicionar la delincuencia y la inse- manera coordinada y sometida a procesos de evaluación. Sin embargo,
guridad entre los principales problemas del país.1 No obstante, exhibe el año 2010 supone un punto de inflexión. La creación del Instituto
Nacional de Rehabilitación (InR) representa una iniciativa ambiciosa,
de vocación reformadora, orientada a unificar el sistema penitenciario
1 Según una encuesta de victimización realizada en 2011 por Equipos Mori y el Minis- y profesionalizar su gestión. En este contexto, parece importante ha-
terio del Interior, 62% de los uruguayos considera la delincuencia y la inseguridad
como el principal problema del país.
cer una reconstrucción histórica de las políticas penitenciarias para

127 128
dimensionar cabalmente los cambios recientes y la forma en que nos El aumento del delito tuvo cierto correlato en los indicadores pe-
posicionan hacia el futuro. nitenciarios. La prisonización creció sensiblemente al pasar de 69,8
En definitiva, este artículo tiene tres objetivos. En primer lugar, re- a 283,7 entre 1988 y 2014, llegando a ser la más alta de Sudaméri-
construir las políticas penitenciarias de Uruguay entre 1985 y 2014 ca. La población carcelaria es de aproximadamente 10.000 personas y
dando cuenta de: 1) la evolución de indicadores penitenciarios y de está marcada por tres características: se compone de ciudadanos uru-
contexto, 2) las principales características institucionales y normativas guayos (96,5%), mayoritariamente hombres (93,3%), y menores de 35
del sistema de justicia criminal, y 3) la implementación de programas años (70%). Los delitos de mayor prevalencia entre la PPL son la rapiña
y otras iniciativas en la materia. En segundo lugar, analizar si existen (36,9%), el hurto (14,8%), y en tercer lugar el homicidio (12,6%). El
elementos suficientes para afirmar que Uruguay experimenta un pro- sistema penitenciario presenta una alta proporción de individuos sin
ceso de reforma penitenciaria desde la creación del InR en 2010, en pena definitiva (65%), lo que además de representar en sí mismo un
cuyo caso cabría detallar en qué consiste y cuál es su alcance. Final- problema se vincula a otros como la congestión carcelaria y la precari-
mente, identificar los principales desafíos que debe afrontar el sistema zación de las condiciones de reclusión.2 Asimismo, aproximadamente
penitenciario uruguayo sugiriendo una serie de recomendaciones a ta- 6 de cada 10 personas encarceladas son reincidentes, lo que indica
les efectos. ineficacia e ineficiencia en el uso de los recursos públicos.3

Historia de políticas penitenciarias posdictadura Gráfico 2. Personas privadas de libertad cada 100.000 habitantes (eje izq.)
y porcentaje de hacinamiento (eje der.). 1988-2014

Indicadores penitenciarios y de contexto 350 250

Según datos del Observatorio de Violencia y Criminalidad del mi 300
varias modalidades criminales han aumentado en los últimos años. En 200
250
Uruguay la tasa de homicidios cada 100 mil habitantes pasó de 6,4 a
150
7,3 entre 2000 y 2014; la de lesiones de 271,4 a 300,7; la de hurtos de 200
1809,7 a 2927,7 y la tasa de rapiñas creció de 201,6 a 537,3. Por su 150 100
parte, entre 2005 y 2014 la tasa de violencia doméstica creció de 204,4
100
a 841 y las violaciones de 7 a 7,6. 50
50
Gráfico 1. Tasa de rapiñas (eje izq.) y de homicidios (eje der.)
cada 100.000 habitantes. 1985-2014. 0 0

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014
600 9
Tasa cada 100.000 habitantes % hacinamiento
8
500
7
Nota: no se disponen datos de hacinamiento antes de 2004.
400 6
Fuente: Observatorio de Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior.
5
300
4 El aumento progresivo de las PPL (producto del aumento del delito
200 3 y de la punitividad penal) y la escasa construcción de nuevas plazas
100
2 entre 1985 y 2004 produjeron un dramático hacinamiento carcelario
1 que alcanzó la cifra de 190% en el año 2004. Aunque Uruguay logró
0 0 reducir la sobrepoblación al 120% en 2012, la situación del sistema
1985
1986

1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1987

1997

2007

Rapiñas Homicidio 2 El hacinamiento cercena el derecho a vivir en adecuadas condiciones de habitabili-

dad en términos de espacio, ventilación, aislamiento térmico, servicios de higiene y
Fuente: Observatorio de Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior alimentación (Nowak, 2010).
3 Datos brindados por el Instituto Nacional de Rehabilitación a los autores.

129 130
no es homogénea y todavía coexisten centros con hacinamiento crítico anticipada. Por otra parte, el PnEL tiene el cometido de contribuir a la
(superior al 150%) junto a otros con capacidad ociosa.4 A pesar de los reinserción social de quienes sufrieron prisión preventiva, cumplieron
avances realizados en la materia, el país ocupa el 8.° lugar de Sudamé- penas privativas de libertad o se encontraron en régimen de libertad
rica y 79.° del mundo en términos de hacinamiento (IPCS, 2015). vigilada. También brinda apoyo a los familiares de las PPL. Por últi-
mo, el OSLA es un organismo recientemente creado para gestionar y
supervisar el cumplimiento de penas alternativas y sustitutivas de la
Características institucionales y privación de libertad.
En Uruguay existen dos formas de control externo sobre la ejecu-
normativas del sistema de justicia criminal ción de las penas: el Comisionado Parlamentario y la Defensoría de
La mayor parte de los actores del sistema penitenciario operan en ejecución penal. Adicionalmente este rol puede ser cumplido, excep-
la órbita del Ministerio del Interior. Hasta el año 2010 los grandes cionalmente, por los juzgados letrados de primera instancia (juez de
establecimientos metropolitanos como COMCAR y Libertad dependían ejecución) en la capital cuando surgen denuncias.
de la DnC, en tanto las cárceles departamentales respondían a sus co- En general hay escaso seguimiento del egreso de los individuos
rrespondientes jefaturas de Policía. En prácticamente todos los casos, liberados; no existen instrumentos claros ni planificación estratégica
los centros eran gestionados por personal policial. Una experiencia di- a tales efectos.5 En términos de acompañamiento se destaca la labor
ferente y destacable en rehabilitación se registra a partir de 2002 con del PnEL, el cual no obstante asiste a una pequeña y sesgada propor-
el CnR, un pequeño centro de preegreso que operaba a través de un ción de individuos que asiste de forma voluntaria al egresar. En estos
sistema progresivo de transición a la libertad que surge como parte del casos, suele darse asistencia a través de la provisión de diferentes
Programa de Seguridad Ciudadana para luego integrarse al Ministerio bienes y servicios aunque sin un enfoque integral y comunitario del
del Interior. Su propósito era rehabilitar a jóvenes primarios de entre reingreso.
18 y 29 años mediante la implementación de un programa con un com- En Uruguay se mantiene el registro de los antecedentes penales,
ponente cognitivo conductual y cierto seguimiento en la comunidad de tanto por parte del Poder Judicial como por parte del Ministerio del
reingreso. En su momento, el CnR era el único establecimiento del país Interior. Pasados cinco años de la condena el antecedente es utilizado
gestionado por funcionarios civiles, con autonomía técnica y adminis- como agravante para declarar al ofensor como reincidente; y pasados
trativa (Rojido, Trajtenberg y Vigna, 2010 y 2012). entre 5 y 10 años es utilizado como agravante para declarar al ofensor
Posteriormente a la experiencia del CnR se crea en 2010 (Ley 18.719) como habitual. Pasados 10 años de la condena, el antecedente no es
el Instituto Nacional de Rehabilitación (InR) con el objetivo de unificar utilizado como agravante, pero se mantiene registro. El efecto del regis-
el sistema y mejorar su gestión. Si bien se desarrollará específicamente tro de antecedentes sobre las posibilidades de reinserción social de las
este tema más adelante, cabe señalar que la implantación del InR su- personas suele juzgarse como negativo y estigmatizador. Un ejemplo
puso el ingreso masivo de operadores penitenciarios civiles y la meta paradigmático de sus secuelas negativas viene dado por el propio Es-
de autonomizar, en el mediano plazo, el sistema penitenciario de la tado uruguayo, que si bien tiene el cometido de la profilaxis del delito y
fuerza policial. la reinserción de las PPL, inhabilita el ejercicio de la función pública a
Otros actores clave del sistema son el InACRI, el PnEL y la Oficina de quienes poseen antecedentes. Por otra parte, más allá de que luego de
Supervisión de Libertad Asistida (OSLA). El InACRI cumple una función diez años el antecedente penal carezca de efectos judiciales, mantiene
de centro de observación, diagnóstico y tratamiento, y su trabajo es un consecuencias estigmatizadoras a nivel social cada vez que el individuo
insumo relevante para el otorgamiento de las libertades condicional y liberado requiere el certificado de buena conducta.6
Uruguay contempla en general la normativa internacional sobre de-
rechos humanos y los principios referentes a las PPL. Más allá de que
4 Las chacras rurales de mínima seguridad constituyen experiencias rehabilitatorias algunas modificaciones legales podrían contribuir a mejorar el sistema
interesantes. Estos establecimientos tienen una cobertura inferior al 4% del total de justicia, los principales problemas no se hallan en el marco legal
de la PPL, y paradójicamente, presentan capacidad ociosa cuando en otros centros
existen elevados niveles de hacinamiento. Esta heterogeneidad de situaciones afecta
particularmente a ciertas subpoblaciones. Un caso paradigmático es el de las muje-
res. Al ser una población minoritaria dentro del sistema penitenciario (6,7%), en el 5 Una experiencia interesante pero puntual se vincula al seguimiento de los liberados
interior del país las mujeres suelen convivir junto a sus hijos en establecimientos por la Ley de Humanización del Sistema Carcelario (n.º 17.897).
preponderantemente masculinos, dentro de pabellones hacinados y no acondiciona- 6 Este documento, requerido por varias instituciones públicas y privadas, es otorgado
dos a tales efectos (Comisionado Parlamentario 2007, 2009). por el Ministerio del Interior y certifica la inexistencia de antecedentes penales.

131 132
sino en cómo este es interpretado y aplicado en un contexto de caren- posee dos tercios de la pena cumplida8. Dado que es difícil obtener una
cias infraestructurales, de recursos humanos y financieros (BID, 2008; reducción de la condena aun en casos de buena conducta, los incenti-
Nowak, 2010). No obstante, corresponde destacar que el sistema de vos para desarrollar un buen comportamiento durante la privación de
justicia ha contribuido de diferentes formas a la inflación del sistema libertad son relativamente débiles (OnnUD, 2007).
penitenciario, incidiendo negativamente sobre las posibilidades de re- A pesar de que Uruguay es un país en general respetuoso de la
habilitación y reinserción de las PPL. normativa internacional, algunos elementos del sistema de justicia
En primer lugar existe un uso generalizado de la prisión preventiva, criminal han contribuido a la lesión de derechos individuales y a la
lo que es contrario a la presunción de inocencia, al derecho a la liber- sobrepoblación carcelaria. Se espera que esta situación sea revertida
tad personal y al debido proceso legal, así como uno de los principales próximamente a partir de la implementación del nuevo Código Procesal
motivos de la congestión carcelaria (Camaño, 2008; Comisionado Par- Penal aprobado por el Poder Legislativo en 2014 (Ley 19.293).
lamentario, 2009; Nowak, 2010; Vigna, 2011). Casi dos terceras partes
de los individuos privados de libertad (64%) carecen de pena y están a Implementación de políticas en materia penal y penitenciaria
la espera de juicio. Según datos del International Centre of Prison Stu- En este apartado se detallan las principales políticas en materia
dies, Uruguay ocupa el 4.º lugar en Sudamérica y 20.º a nivel mundial penal y penintenciaria implementadas en Uruguay desde la restau-
entre los países con mayor proporción de procesados sobre la pobla- ración democrática. El análisis contempla la gestión de los presiden-
ción penitenciaria total (IPCS, 2012). tes Sanguinetti (1985-1989), Lacalle (1990-1994), Sanguinetti (1995-
En segundo lugar, otro aspecto clave es el limitado uso de las pe- 1999), Batlle (2000-2004), Vázquez (2005-2009) y Mujica (2010-2014).
nas alternativas a prisión que en los últimos años no ha superado el Constituye un esfuerzo de archivo y sistematización sin precedentes en
5% de la población penitenciaria y que en 2010 involucró tan solo a Uruguay. El objetivo central es recuperar las iniciativas experimenta-
193 personas (un 2% de la población privada de libertad) (OPP-MIDES, das, favoreciendo una perspectiva de largo plazo que permita identifi-
2011). La escasa aplicación de medidas alternativas se debe en parte car los principales cambios y continuidades en la materia.9
al carácter excesivamente restrictivo de sus requisitos legales: el proce- Algunas medidas fueron implementadas entre 1985 y 1994, fun-
sado debe ser primario, se debe presumir que no cumplirá penitencia- damentalmente en los años inmediatamente posteriores a la dicta-
ría y debe expresar su consentimiento (Ley 17.726). Adicionalmente, dura militar. Como ejemplos se pueden destacar la creación de la
no existen criterios jurídicos claros para asignar, a quienes cumplen Escuela de Capacitación Penitenciaria y del Centro de Clasificación,
con estas características, penas alternativas u otras medidas como la Diagnóstico y Tratamiento de los reclusos. También fue importante la
libertad provisional y posterior libertad condicional, o inclusive la sus- puesta en marcha del Complejo Carcelario Santiago Vázquez, tanto
pensión condicional de la pena. Sumado a lo anterior y debido a la por la capacidad locativa de este establecimiento como por su propó-
poca confianza de los jueces en la efectiva supervisión de la ejecución sito transformador.10
de penas alternativas,7 se suelen sustituir por otras medidas de mayor
simplicidad (BID, 2008).
Un tercer elemento a señalar refiere a la también limitada conce-
sión de libertades anticipadas en el sistema penitenciario uruguayo.
La libertad anticipada es otorgada por la Suprema Corte de Justicia
y requiere la solicitud expresa del interno o de su abogado, informes 8 De hecho, cuando los internos han cumplido dos terceras partes de la pena, la Su-
del director del establecimiento (estudio de conducta y de redención de prema Corte de Justicia solo puede negar la libertad anticipada en casos en los cua-
les existen signos muy visibles de no rehabilitación del solicitante (BID, 2008).
pena), del InACRI (pericias psicológica, social y psiquiátrica), del juez
9 El concepto «políticas» es entendido en un sentido amplio, incluyendo iniciativas
de la causa, y el dictamen del Fiscal de Corte. No obstante, no es habi- como: a) cambios institucionales, b) medidas, proyectos y programas, c) cambios nor-
tual el otorgamiento de la libertad anticipada con la mitad de la pena y mativos (leyes, reglamentos, etcétera). Por supuesto, también existen casos en los
en general solo suelen ser aprobadas cuando el interno que la solicita que una «política» combina dos o incluso los tres aspectos indicados. El relevamiento
realizado se sustenta en múltiples fuentes: documentos institucionales, literatura
académica nacional y entrevistas a informantes calificados.
10 El COMCAR es todavía hoy el mayor establecimiento del país (aproximadamente 1600
7 La creación de la OSLA en 2010 fue una respuesta del Ministerio del Interior a los plazas) y surge con la aspiración de transformar el sistema penitenciario al constituir
reclamos del Poder Judicial para una mejor supervisión de las penas alternativas un nuevo modelo de progresividad y rehabilitación. Además, la apertura de este cen-
(Ministerio del Interior, 2011). no obstante, todavía no se constata un cambio signi- tro fue significativa al permitir el traslado de los reclusos que cumplían sus condenas
ficativo en la cantidad de individuos que cumplen este tipo de penas. en el Establecimiento de Detención de Miguelete y el correccional de Punta Carretas.

133 134
 Gráfico 3. Políticas penales y penitenciarias la creación del Centro Nacional de Rehabilitación12 en 2002, y la crea-
de los gobiernos de Sanguinetti y Lacalle: 1985-1994 ción del Comisionado Parlamentario, mecanismo fundamental de mo-
Creación: Escuela de
nitoreo externo del sistema penitenciario.13
Capacitación
Penitenciaria

Creación: Centro de
Gráfico 4. Políticas penales y penitenciarias
Clasificación, de los gobiernos de Sanguinetti y Batlle: 1995-2004
Diagnóstico y Modificación de
Tratamiento de los estructura y cometidos Primer Censo Nacional de
reclusos
 INACRI que integra tres
Población Reclusa
 Creación: Grupo

Ley 17.726: 

Tripartito

Creación: Comisión centros dependientes para realizar un

Penas alternativas 

Interministerial para a la de 

de la Dir. de Cárceles
 Análisis del 

prisión preventiva 

Mejora del Sistema Sistema Penitenciario

Carcelario en DNCPCR

Relevamiento 

1985
 1986
 1987
 1988
 1989
 1990
 1991
 1992
 1993
 1994
 Creación: Comisión Honoraria de población 

para el Mejoramiento Carcelario
 carcelaria 

del COMCAR

Inauguración: Complejo Pintando 

Educación 

Carcelario Santiago en Contexto 

la Libertad: 

Curso para Guardias reinserción 

Vázquez - Sistema de Encierro

laboral

Progresivo
 Penitanciarios, Centro
de Derechos Humanos
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
de la ONU en
Puesta en marcha del coordinación con el
Centro de Clasificación, Ministerio de
Diagnóstico y Relaciones Exteriores
 Ley 17.272. 

Ley 16.707 - Ley de Seguridad Restricciones al instituto 

Tratamiento Progresivo de la «gracia que extingue 

Ciudadana

en la órbita de la el delito».

DNCPCR
 Puesta en funcionamiento 

del CNR

Intercambio Servicios
Penitenciarios con
Creación: 

Servicio Penitenciario Ley 17.243: 

Comisionado 

de Argentina
 Seguridad Pública

Parlamentario


Elaboración propia en base a informes anuales del Ministerio del Interior, actas parla- Capacitación de la Junta
mentarias y entrevistas a informantes calificados. Nacional de Empleo para
reinsertar laboralmente a
beneficiarios del PNEL


En el período 1995-2004 pueden identificarse algunos cambios Elaboración propia en base a informes anuales del Ministerio del Interior, actas parla-
mentarias y entrevistas a informantes calificados.
legislativos que representan hitos en el sistema de justicia crimi-
nal de Uruguay. Los cambios legales de corte punitivo de 1995 (Ley Con la llegada de la izquierda al gobierno nacional comienzan a vis-
16.707)11 y 2000 (Ley 17.243) implicaron la generación de nuevas lumbrarse señales de cambio a nivel legislativo. Un elemento relevante
figuras delictivas y el incremento de la severidad de las penas, esta- fue la Ley de Humanización y Modernización del Sistema Penitenciario
bleciendo limitaciones a las posibilidades de discrecionalidad de los (n.º 17.897) en 2005, luego de que el presidente Tabaré Vázquez decla-
magistrados. Ello favoreció una imprevista inflación de la población rara la «emergencia humanitaria de todos los centros penitenciarios del
carcelaria, que terminó provocando el colapso del sistema penitencia- país». Esta ley estableció: a) un régimen excepcional de libertad provi-
rio (Rodríguez, 2007). sional y anticipada, fortaleciendo el rol institucional del PnEL para su
En una línea diferente, otras medidas a destacar en el período son seguimiento; b) modificaciones en el Código del Proceso Penal y a la Ley
la realización del Primer Censo Nacional de Población Reclusa en 1999, de Seguridad Ciudadana de 1995, eliminando algunas figuras delictivas
o reduciendo penas; c) ampliación de la capacidad del magistrado para
derivar a arresto domiciliario a penados con ciertas características;14 d)
11 Ley aprobada posteriormente a un acuerdo de todos los partidos políticos y que in-
cluye: a) abreviación del proceso penal; b) reforma del Código Penal; c) modificación ajuste del régimen de libertad anticipada a los 2/3 de la condena la
del Código del Niño; d) mejoramiento de las normas carcelarias; e) mejoramiento de
las normas sobre policía; f) legislación sobre alcoholes e inhalantes; g) legislación 12 Iniciativa piloto que como fuera mencionado constituyó un antecedente clave para la
sobre sustancias que producen dependencia psicológica; h) apoyo a las víctimas; construcción del Instituto Nacional de Rehabilitación.
i) empresas privadas de seguridad; j) educación y la información; k) delitos y faltas 13 El Comisionado tiene la función de prestar asesoramiento al Poder Legislativo en torno
ambientales. Lo fundamental del articulado se orienta a crear nuevas figuras delicti- al cumplimiento de la normativa nacional e internacional referida a las PPL, y monito-
vas o agravar las penas para otras ya existentes. Uno de los delitos creados es el de rear y supervisar a los organismos encargados de administrar los centros de reclusión.
violencia doméstica. Incluye la facultad de los jueces penales de «internar» adolescen- 14 El penado debía ser mayor de 70 años, estar gravemente enfermo, estar embarazada
tes mayores de 16 años en cárceles para adultos. o en período de lactancia.

135 136
 cual solo podía ser negada en caso de observarse claros signos de no ¿Existe una reforma penitenciaria a partir de 2010?
rehabilitación; e) obligatoriedad de que las obras públicas incluyan 5%
de la población liberada del PnEL entre su personal contratado; y f) la re- En 2009, el informe del relator de las naciones Unidas Manfred
dención de Pena por Trabajo y Estudio.15 Posteriormente, otros cambios Nowak evidenció la violación de derechos humanos por parte del Esta-
significativos fueron la promulgación de la Ley de Emergencia Carcelaria do uruguayo y marcó un punto de inflexión para el sistema penitencia-
(n.º 18.667) en 2010, que implicó una inversión presupuestal extraor- rio. Si bien existían otras denuncias a nivel local, este informe tuvo un
dinaria en materia edilicia, equipamientos y recursos humanos;16 la Ley importante impacto político y dejó al país en una situación incómoda
de participación Público-Privada (n.º 18.786) en 2011, que permite la en el plano internacional. Producto de ello el gobierno convocó a la opo-
realización de contratos para la provisión de servicios de seguridad, sa- sición e instaló un ámbito de discusión sobre seguridad pública que
nitarios y de reeducación de reclusos cuando se trate de cárceles; y la propicia la sanción de la Ley de Emergencia Carcelaria y una revisión
creación del Instituto Nacional de Rehabilitación (Ley 18.719). profunda del sistema penitenciario nacional (Comisión Interpartidaria
Otras medidas a resaltar fueron la realización del Segundo Cen- de Seguridad Pública, 2011).
so Carcelario, la creación de la Oficina de Seguimiento a la Libertad Desde el año 2010 el InR es la institución rectora de la política
Asistida (2010), del Centro de Formación Penitenciaria (2011) y de los penitenciaria nacional y tiene por función fomentar la rehabilitación,
juzgados especializados en la vigilancia de la pena (2013). Si bien ex- el tratamiento individualizado y el retorno a la sociedad de los indivi-
cede el ámbito penitenciario, también se debe mencionar la creación duos privados de libertad. Opera en torno a tres ejes: seguridad, tra-
del Instituto de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo como un tamiento y gestión. Sus principales líneas de acción son: a) garantizar
aspecto relevante del período. los derechos y la dignidad en el trato del Estado a las PPL; b) eliminar
el hacinamiento carcelario y mejorar la calidad de vida de las PPL;17
Gráfico 5. Políticas penales y penitenciarias c) clasificar y tratar de forma integral a las PPL; d) reducir los niveles de
de los gobiernos de Vázquez y Mujica: 2005-2014 violencia y conflictividad intracarcelaria; e) brindar contención y apoyo
Creación de 633 plazas
 al liberado en su retorno a la sociedad; f) atender de manera particular
Ley 18.786 Participación
Público-Privada

las necesidades de las mujeres privadas de libertad; g) combatir la co-
Segundo Censo Carcelario 

Juzgado 

especializado 

20

rrupción y el tráfico de influencias; h) brindar capacitación y seguridad
en la vigilancia 

Instituto Nacional de Derechos de la pena
 laboral a los operadores penitenciarios; i) unificar el modelo institu-
Humanos y Defensoría del
Pueblo

Primer llamado a operadores

13
 Evaluación 

cional e implementar un sistema de gestión a partir de la normativa
Ley 18.667 - Ley de
Plan de retiro de las cárceles 

de la administración policial

de Diseño, 

Implementación 
 de derechos humanos; y j) sustituir la administración policial por una
y Desempeño: OSLA

Emergencia Carcelaria

Ley 18.719: 

5
 administración civil especializada.
Creación del INR

3

¿Cómo debe comprenderse esta iniciativa a la luz de las políticas
2005
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 implementadas en los últimos treinta años? Sin dudas, como el mayor
Creación: Oficina 

Centro de 
 Compromisos de Gestión
 esfuerzo de reforma penitenciaria. Para analizar sus resultados e im-
de Seguimiento a 
 Formación 

la Libertad Asistida 

Unidad de 

Diagnóstico

Penitenciario
 Evaluación de Diseño, pactos se requerirá de mayor perspectiva temporal y adecuadas prác-
Participación 
 Implementación y Desempeño:
Público-Privada
 PNEL 
 ticas de evaluación.18 no obstante, varios cambios sustantivos pueden
Separación de Penados y vislumbrarse.
Procesados, de Primarios 

de Reincidentes


Unificación Sistema Médico

Penitenciario


17 A partir de 2009 se inicia una fuerte inversión presupuestaria en la generación de

Creación de un Gabinete con
áreas técnicas
 nuevas plazas. Esto involucró, por ejemplo, la construcción de un nuevo módulo en
el Penal de Libertad, el módulo 7, 8 y 9 de COMCAR, el Centro de Rivera, el Centro de
Elaboración propia en base a informes anuales del Ministerio del Interior, actas parla- Maldonado, Campanero, el Molino, el Centro Punta Rieles y algunos pabellones en
mentarias y entrevistas a informantes calificados. chacras rurales (Ministerio del Interior, 2011).
18 El impacto de una reforma penitenciaria no puede estimarse de forma inmediata, y
15 La redención de pena por estudio y trabajo es concedida por el juez de la causa, redi- supone además, temporalidades diferentes según la dimensión que se considere. Por
miendo un día de prisión por cada seis horas de estudio o dos jornadas de ocho horas ejemplo, la tasa de hacinamiento puede reducirse de manera más o menos rápida
de trabajo tanto en privación de libertad como en salidas transitorias (Ley 17.897). a través de la construcción de nuevas plazas, pero la rehabilitación o disminución
16 Para acceder a datos presupuestales sobre el tema, visite el Observatorio Uruguay de de los porcentajes de reincidencia entre la PPL implican procesos de mediano y largo
políticas públicas: <[Link] plazo.

137 138
 A nivel institucional la creación del InR ha implicado al menos tres vés del programa «Uruguay Integra» se ha involucrado en proyectos de
aspectos fundamentales: 1) priorizar presupuestalmente al sistema pe- capacitación en varias cárceles del país (MIDES, 2012). Específicamen-
nitenciario; 2) unificar su organización y mejorar su gestión; y 3) susti- te en materia de preegreso y egreso, el PnEL ha desarrollado vínculos
tuir progresivamente personal policial por operadores civiles, profesio- con la Dirección Nacional de Identificación Civil (DnIC) para facilitar
nales y técnicos.19 Asimismo debe destacarse 4) el fortalecimiento del documentación legal; el Instituto Nacional de Alimentación (InDA) para
InACRI para clasificar y asignar a las PPL; 5) la creación de la Oficina de la obtención de canastas de alimentación; el MSP para la obtención de
Supervisión de Libertad Asistida (OSLA) para ofrecerle al Poder Judicial prestaciones de salud; la Intendencia de Montevideo (IM) y el Ministerio
mayores garantías de supervisión a los procesamientos sin prisión; de Vivienda (MVOTMA) para resolver los problemas habitacionales de
6) el encargo al Ministerio de Defensa nacional (MDn) de la seguridad la población liberada; así como convenios para la inserción laboral de
perimetral y del control de ingreso para la contención y el combate a liberados con algunas intendencias municipales y otros entes públicos
la corrupción; y 7) el fortalecimiento del PnEL para fomentar el trabajo (OSE, AnTEL, AFE, MIDES). Adicionalmente, también hay un convenio
en las cárceles como dimensión clave del tratamiento rehabilitatorio20 con el MTSS-DInAE para fiscalizar el artículo 14 de la ley de Humani-
(Ministerio del Interior, 2011). zación de Cárceles que exige que toda obra pública incluya un 5% de
También ha mejorado la coordinación con otros organismos públi- personal liberado de la Bolsa de Trabajo del PnEL para tareas de peo-
cos. En materia de educación existe articulación con el Consejo de nes o similares (AGEV-OPP, 2012).
Educación Inicial y Primaria (CODICEn), la Administración nacional Estas modificaciones institucionales tuvieron derivaciones sobre la
de Educación Pública (AnEP), la Universidad del Trabajo del Uruguay gestión penitenciaria. Desde 2005 se ha avanzado en la construcción
(UTU), y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) sobre todo en lo re- de 5400 plazas para combatir el hacinamiento carcelario y adecuar
ferente a educación no formal, habiéndose ampliado la disponibilidad las condiciones de habitabilidad; se ha mejorado la clasificación de
de aulas, maestros y profesores en los distintos centros de reclusión las PPL al separar primarios y reincidentes así como a procesados y
del país (CAECU, 2010). En materia de salud, se ha logrado un acuerdo penados;22 se ha aumentado la oferta de servicios (salud, educación,
con el Ministerio de Salud Pública para la atención de las PPL mediante trabajo, etcétera) carcelarios. A nivel de preegreso empiezan a vislum-
la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) en tres brarse transformaciones desde el PnEL:23 la estrategia pasiva (desde la
áreas: medicina general, salud mental y bucal.21 Existe también coor- demanda) de esperar a los liberados y sus familias en la sede parece
dinación con la Dirección nacional de Empleo (DInAE) del Ministerio de transformarse en una estrategia más activa (desde la oferta) de trabajo
Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y con el Instituto nacional de Em- que comienza dentro de los establecimientos de reclusión (AGEV-OPP,
pleo y Formación Profesional (INEFOP) para la realización de proyectos 2012). La transparencia del sistema también fue mejorada a través de
de capacitación laboral en los centros de reclusión (CINTERFOR-InR, nuevos canales de comunicación como el sitio web del InR.24 Los cam-
2011). Adicionalmente el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) a tra- bios recientes han sido acompañados de nuevos esfuerzos por producir
información y conocimiento sobre la realidad carcelaria. Dos iniciativas
se destacan en este sentido: el Censo de Funcionarios del Ministerio
19 Además de contradecir recomendaciones internacionales, en Uruguay parte del per- del Interior del año 2007 (Ministerio del Interior-DS, FCS, Udelar, 2008;
sonal policial carece de competencias para realizar labores de rehabilitación. Dadas Ministerio del Interior, 2007) y el Censo nacional de Población Reclusa
las pésimas condiciones de trabajo, la derivación a una unidad penitenciaria opera a
veces como mecanismo de sanción al interior de la fuerza policial (Comisionado Par-
lamentario, 2009; Nowak, 2010). Junto al InR se habilitó el escalafón «S» creado por
la Ley 15.951, estableciendo 1500 cargos para operadores penitenciarios y previendo 22 La exigencia de clasificar a los privados de libertad según categorías, como proce-
una sustitución progresiva de cargos policiales por civiles especializados. sados y penados, no se ha cumplido habitualmente en Uruguay. Los criterios de
20 Hasta el año 2010 el PnEL ocupaba un rol marginal en las políticas penitenciarias. clasificación más implementados suelen ser los de seguridad, sexo y peligrosidad. La
Históricamente fue una organización de base filantrópica, de recursos escasos y su- separación por sexo se cumple en la zona metropolitana, pero en el interior del país
jetos a donaciones del sector privado. Recientemente el PnEL inició un proceso de hombres y mujeres conviven en un mismo centro, aunque en pabellones separados.
transformación y fortalecimiento que todavía se halla en curso. Logró mayores nive- Adicionalmente, existe un criterio de clasificación informal según nivel socioeconó-
les de autonomía, nuevas finalidades, y una estructura organizacional más ágil. Al mico: Cárcel Central cuenta con condiciones muy superiores a la media y alberga
mismo tiempo también obtuvo el reconocimiento de otros actores del sistema peni- mayoritariamente internos de nivel socioeconómico alto.
tenciario, se integró al InR, pasó a ser responsable de la Oficina de Registro y Cóm- 23 La dimensión pospenitenciaria ha sido uno de los aspectos más débiles de un sis-
puto de Redención de Pena por Trabajo y Estudio, duplicó su presupuesto, incorporó tema penitenciario fragmentado y dependiente de la autoridad policial (AGEV-OPP,
técnicos y profesionalizó su gestión (AGEV-OPP, 2012; Ciapessoni et al., 2015). 2012). Desde las autoridades del InR parece reconocerse que el preegreso y el egreso
21 Mediante cooperación de la Unión Europea también se prevé construir un hospital constituyen aspectos clave para la disminución de la reincidencia.
penitenciario para intervenciones quirúrgicas (Ministerio del Interior, 2011). 24 Véase: <[Link]

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del 2010 (Ministerio del Interior-DS, FCS, Udelar, 2010; Memoria del hombres y mujeres en condiciones de mínima seguridad (Ministerio
Ministerio del Interior, 2010). Si bien las evaluaciones externas no han del Interior, 2011). También es interesante el Centro Tacuabé (departa-
sido una práctica frecuente, en los últimos años también se constata mento de Salto), una experiencia innovadora de chacra en la que parti-
una creciente presencia de trabajos. Entre ellos: la participación de la cipan reclusos en situación de preegreso, junto a sus familias en clave
Universidad de la República (Udelar) en la evaluación del CnR y en el de comunidad. Si bien no existen evaluaciones rigurosas, este tipo de
monitoreo de las condiciones de reclusión de algunos centros pena- establecimientos suele ser valorado muy positivamente por autorida-
les (Rojido, Pucci, Trajtenberg y Vigna, 2009; Folle, 2009); el informe des, técnicos e informantes calificados del sistema penitenciario.26
de la misión OnnUD en colaboración al proceso de reforma carcela- Otras iniciativas no están restringidas a ciertos establecimientos
ria (OnnUD, 2007); el informe de apoyo a la seguridad ciudadana y al sino que buscan abarcar el sistema penitenciario en su conjunto. Un
sistema carcelario del BID (BID, 2008), el informe del relator especial ejemplo en este sentido es el del programa de Educación en Contextos
de Naciones Unidas (Nowak, 2010), las evaluaciones sobre el diseño de Encierro (ECE) que funciona desde el año 2001 y es desarrollado
e implementación del PnEL, InACRI y OSLA (AGEV-OPP, 2012 y 2013), por el Consejo de Educación Secundaria. Su objetivo es contribuir a
y la participación de la Udelar en la reformulación de los procesos la rehabilitación satisfaciendo el derecho a la educación, recuperar la
de producción y gestión de la información del PnEL (Ciapessoni et al., ciudadanía y promover la autoestima de las PPL. Participan de ECE las
2015). A lo señalado pueden agregarse algunos informes de monitoreo personas que estén en condiciones de cursar educación secundaria y
desde la sociedad civil (por ejemplo, los informes de SERPAJ) y los del deseen hacerlo.27
Comisionado Parlamentario. Por último, cabe mencionar un intere- En materia de reintegración social, el PnEL es un actor clave y opera
sante estudio que demuestra que la reincidencia durante las primeras en todo el territorio nacional. Su finalidad es contribuir a mejorar la
24 horas de liberación puede ser sensiblemente reducida al incremen- calidad de vida de la PPL y liberadas, facilitando su inserción social
tar el dinero otorgado al egreso de 30 a 100 pesos (Munyo y Rossi, positiva. Se distinguen dos componentes de su intervención: 1) asis-
2014). No obstante, a pesar de los avances señalados no existen ante- tencia a liberados y familiares para ejercer sus derechos al trabajo, es-
cedentes de evaluaciones de impacto en materia penitenciaria. tudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación;28 2) asistencia
Más allá de los aspectos mencionados cabe examinar el nivel más a la PPL para ejercer sus derechos al trabajo, estudio, acceso a bienes
específico de la oferta de programas de tratamiento rehabilitatorio y culturales, deporte y recreación.29 Se estima que la cobertura real de
de reintegración social. Un programa puede definirse como un con- la intervención solo llega al 17% de los hogares como máximo (AGEV-
junto de acciones coherentes, intencionadas, estructuradas bajo un OPP, 2012). Adicionalmente, el PnEL está fortaleciendo sus servicios a
sentido, objetivos y metodología que busca dar respuesta o solución a encarcelados, fomentando el trabajo, la educación, la cultura y recrea-
un problema identificado (Valderrama, 2007). Si consideramos que los ción. En este sentido, la coordinación de acciones con el MIDES en el
programas deben contar al menos con cierto grado de formalización, marco de «Uruguay Integra» ha facilitado un conjunto de proyectos so-
es decir, con objetivos, diseño y metodología de intervención documen- cioeducativos que busca generar vínculos, habilidades y herramientas
tada, la oferta programática de Uruguay resulta francamente escasa que fomenten la inclusión e integración social de las PPL (MIDES, 2012).
e insuficiente. En los últimos años, el único programa con un modelo Como se ha señalado, las transformaciones ocurridas durante los úl-
relativamente claro de rehabilitación ha sido la del CnR, experiencia timos años han sido varias en el sistema penitenciario nacional, la ma-
«piloto» que funcionó entre los años 2002 y 2011.25 Sin embargo, ac-
tualmente se desarrollan algunas iniciativas prometedoras. 26 Por ejemplo, el Comisionado Parlamentario señala que si bien la incidencia de estas
Como casos orientados a la rehabilitación pueden destacarse el Cen- experiencias en la población penitenciaria total es baja, es uno de los rasgos más
avanzados de nuestro sistema carcelario (Comisionado Parlamentario, 2009).
tro de Rehabilitación Campanero (departamento de Lavalleja) y el Es-
27 Complementando este programa, la AnEP tiene escuelas en prácticamente todas las
tablecimiento Piedra de los Indios (departamento de Colonia). Ambas unidades penales del país. En contraste, la oferta de educación técnica es muy insu-
unidades penitenciarias son rurales, semiabiertas y en ellas trabajan ficiente.
28 Esto incluye: a) apoyo básico (ropa, alimentos, etcétera), especialmente en el momen-
to de la puesta en libertad; b) asistencia técnica en las áreas jurídica y psicológica;
25 Por su origen como proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo c) promoción de la capacitación y la inserción laboral (bolsas de trabajo); y d) apoyo
(BID), el CnR era un programa consolidado desde el punto de vista de su diseño y me- para lograr soluciones habitacionales.
todología. A partir del año 2011 el CnR se disuelve como experiencia piloto, y pasa a 29 Hay también subcomponentes destinados a la asignación y administración de pe-
formar parte del InR. El edificio en que operaba el CnR es hoy el Centro Metropolitano culios, y al seguimiento y supervisión de las redenciones de pena. Recientemente, el
de Rehabilitación Femenina, donde son tratadas parcialmente con el modelo original PnEL también asumió la coordinación de salidas transitorias laborales con diversos
casi 200 mujeres. organismos públicos (Sistema nacional de Emergencia, OSE, AFE, etcétera).

141 142
yoría de las cuales se asocian a la creación o implementación del InR. El No obstante, reconocer logros o fortalezas del sistema penitencia-
próximo apartado retoma estas consideraciones buscando responder a rio no implica omitir las debilidades. En este sentido, los indicadores
una pregunta específica: ¿qué oportunidades y desafíos cabe considerar continúan evidenciando una situación carcelaria problemática en lo
para sostener y profundizar el proceso de reforma penitenciaria? que se refiere a los niveles de prisonización, aunque tampoco se ha re-
suelto cabalmente la situación de hacinamiento. Un segundo problema
Hacia una política penitenciaria: conectado con el anterior es que el ejercicio de los derechos humanos
no es homogéneo al interior del sistema, y algunos establecimientos
desafíos y recomendaciones muestran situaciones críticas que quedan invisibilizadas en los pro-
Previo a realizar recomendaciones de cara al futuro, conviene hacer medios nacionales reportados por las autoridades. Un tercer problema
un balance del estado de las instituciones penitenciarias: ¿qué cam- es que el sistema penitenciario todavía posee una limitada capacidad
bios positivos hemos logrado en los últimos treinta años? ¿Qué aspec- para diagnosticar, clasificar y ofrecer servicios programáticos, en parti-
tos negativos persisten? ¿Qué oportunidades pueden vislumbrarse en cular en lo concerniente a poblaciones con enfermedades psiquiátricas
el corto y mediato plazo? ¿Qué amenazas podrían comprometer o ge- o con uso problemático de drogas. En cuarto lugar y pese a los avances
nerar retrocesos en la mejora de nuestras instituciones penitenciarias? logrados, la perspectiva custodial todavía prevalece sobre otro tipo de
Uno de las primeras fortalezas a reconocer en el caso de Uruguay paradigmas y prácticas penitenciarias. En este sentido, se observa un
es una normativa relativamente acorde a las convenciones internacio- excesivo uso de la prisión preventiva, al tiempo que los programas de
nales. Un segundo logro fundamental es la unificación organizacional reingreso son débiles e incipientes. También se constata una escasa
del sistema penitenciario, si bien se trata un proceso todavía en cur- utilización de penas alternativas a la privación de libertad y de salidas
so. Un tercer cambio relevante en materia de recursos humanos es la transitorias. Un quinto problema a destacar es la débil articulación
sustitución progresiva de personal policial por operadores civiles con entre el sistema penitenciario adulto y el Sistema de Reponsabilidad
formación penitenciaria específica, que trabajan orientados por guías, Penal Adolescente (SIRPA). En sexto lugar, la Defensoría Pública posee
protocolos y manuales de gestión penitenciaria. En cuarto lugar, en la una cobertura y calidad insuficientes, lo que afecta especialmente a las
última década se realizó una inversión sin precedentes para mejorar la poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad social. Finalmente,
infraestructura y aumentar la cantidad de plazas penitenciarias; tanto la comunicación de las instituciones penitenciarias con la ciudadanía
a través de la refacción como de la construcción de establecimientos. debe mejorar sustancialmente, en términos de transparencia, rendi-
Este aspecto fue clave para la reducción del hacinamiento evidenciada ción de cuentas y reporte de logros institucionales.
desde el año 2004. En quinto lugar, recientemente se han desarrolla- Más allá de los problemas que el sistema penitenciario aún no ha
do inciativas y programas interesantes, atendiendo tanto el tiempo de logrado resolver eficazmente, existen oportunidades o condiciones que
reclusión como el momento del reingreso. Un sexto aspecto, y ligado al auguran mejoras en el futuro cercano. Un primer aspecto es que el
punto anterior, es que las instituciones penitenciarias han tendido a tema penitenciario ha sido reconocido como una prioridad política y
desarrollar una mayor articulación con otros organismos públicos a los presupuestal en la agenda gubernamental. En el mismo sentido, existe
efectos de lograr mayor eficacia en la provisión de servicios. Un sépti- cierto consenso entre los partidos sobre la necesidad de desarrollar una
mo elemento a considerar es el legado del CnR, programa que constitu- política de seguridad con enfoque de derechos humanos. En segundo
yó un hito en las políticas de rehabilitación de Uruguay y ofició como lugar, varios organismos internacionales están disponiendo fondos y
referencia para la consolidación del InR.30 En octavo lugar, se creó el créditos para el fortalecimiento de los sistemas de justicia criminal
OSLA como órgano específico para gestionar medidas no privativas de en América Latina, una de las regiones más violentas del mundo. En
libertad. En noveno lugar, se ha fortalecido la institucionalidad del tercer lugar, el ámbito penitenciario está siendo progresivamente con-
PnEL enfatizando la importancia de ámbitos distintos al estrictamente siderado por otros organismos de gobierno (por ejemplo MIDES, AnEP,
prisional, considerando el papel de las familias y la comunidad. Final- MSP, etcétera) y la esfera académica, que ha incrementado la cantidad
mente, un aspecto clave de los últimos años fue el incremento de estu- de investigaciones empíricas sobre la temática (Rojido, Trajtenberg y
dios, consultorías y misiones internacionales que ayudaron identificar Vigna, 2015). Un cuarto aspecto a marcar es que se han comenzado a
y conocer los problemas del sistema penitenciario nacional. incorporar las lecciones internacionales sobre qué iniciativas funcio-
nan, cuáles no, y cuáles resultan promisorias (Sherman et al., 1997).
En quinto lugar, el comisionado parlamentario se ha consolidado como
30 De hecho, varios de los recursos humanos y técnicos del InR fueron partícipes de la
experiencia del CnR.
institución de monitoreo y contralor penitenciario. Finalmente, el ape-

143 144
go del país a la normativa internacional y la aprobación del nuevo Có- Una segunda área de reforma es la defensa de los derechos huma-
digo Procesal Penal (Ley 19.293) representan aspectos promisores para nos, la seguridad interna y el trato justo hacia los individuos privados
la mejora del sistema penitencionario. de libertad. En este sentido, existe una retroalimentación con el primer
Finalmente, también se vislumbran amenazas que podrían afec- aspecto, ya que una adecuada implementación de alternativas a la pri-
tar el desarrollo futuro del sistema penitenciario nacional. Un primer vación de libertad favorece la reducción de la sobrepoblación carcelaria
problema es el cambio de contexto macroeconómico y las señales de que compromete las posibilidades de uso productivo del tiempo de los
alarma en torno a una desaceleración del crecimiento del país para presos, aumenta el tiempo ocioso en las celdas, estimula y amplifica
los próximos años. Estas nuevas condiciones podrían afectar decisiva- el desorden y la violencia, y afecta las estrategias de gestión de la se-
mente los niveles de cooperación internacional y la capacidad de inver- guridad interna de las prisiones. La construcción de nuevas cárceles y
sión pública en las instituciones penitenciarias. Un segundo aspecto la remodelación de viejos establecimientos es otro elemento relevante
que no puede ser ignorado es la alta punitividad de la opinión pública, de la agenda. Pero no en forma aislada o como única prioridad, sino
lo que podría ser un freno para futuros esfuerzos asociados a trata- complementada con un mayor énfasis en la gestión de la seguridad, un
mientos de rehabilitación e intervenciones fuera del ámbito prisional. fomento de los pequeños establecimientos y una progresiva elimina-
Asimismo, dicha corriente de opinión podría encontrar eco en algunos ción de los grandes establecimientos, lo que resulta clave a los efectos
sectores políticos conservadores que estén dispuestos a desalinearse de facilitar la gestión, fortalecer los vínculos entre actores, monitorear
de los acuerdos interpartidarios alcanzados en materia de seguridad. y prevenir focos de conflicto y atender la situación de grupos vulnera-
Finalmente, el crecimiento sostenido del delito y en particular de sus bles. En este sentido, es fundamental el énfasis en el tipo de gestión
variantes más violentas aparecen como un componente de presión que los establecimientos desarrollen. La prevención de la violencia en
para el funcionamiento de las instituciones penitenciarias y para la la prisiones que se focaliza exclusivamente en la seguridad física y en
toma de decisiones políticas. el control frente a las amenazas más visibles e inmediatas no solo es
En vista de este balance de fortalezas, debilidades, oportunidades ineficaz sino que es contraproducente y retroalimenta la violencia ins-
y amenazas: ¿hacia dónde deben avanzar las instituciones penitencia- titucional. El régimen penitenciario debe orientarse a la autogestión y
rias de Uruguay? A partir de este diagnóstico y desde la perspectiva de responsabilidad de los internos y al fortalecimiento de la legitimidad
realismo crítico (Matthews, 2014), se proponen cinco áreas que debería del personal penitenciario, logrando un balance adecuado entre con-
atender la reforma penitenciaria (Trajtenberg, 2012). trol y procedimientos disciplinarios, y el trato justo y la comunicación
Un primer punto clave es la disminución de los altos niveles de po- con los internos.
blación penitenciaria de Uruguay. Para ello debería maximizarse el uso Una tercera área de reforma es el desarrollo de programas de tra-
de medidas alternativas a prisión, de penas intermedias e intermiten- tamiento y de condiciones adecuadas para su implementación. La evi-
tes. Los argumentos contrarios a disminuir la población penitenciaria dencia empírica de las últimas décadas ha logrado revertir el escepti-
tanto desde la perspectiva de la disuasión como de la incapacitación cismo y descrédito en los esfuerzos de rehabilitación y tratamiento que
han mostrado limitaciones conceptuales y metodológicas, e incluso han surgió en los años setenta y ochenta. La posibilidad de comparar en
demostrado ser costosas además de ineficaces. Existe un amplio poten- forma sistemática diferentes programas mediante técnicas metaana-
cial de variantes a experimentar institucionalmente y evaluar su eficacia líticas permitió dar un salto adelante en el desarrollo de la agenda de
diferencial según tipos de poblaciones en estrategias tanto front door es lo que funciona, y de los principios del tratamiento eficaz de la mano
decir sanciones alternativas a la prisión (por ejemplo, penas comunita- de autores como Andrews, Bonta, McGuire, Gendreau, o Hollin. En
rias o monitoreo electrónico), como back door es decir, sanciones inter- la actualidad se sabe que el tipo y carácter de programa es decisivo
medias (como salidas anticipadas), y en ambos casos pueden incluirse para obtener mejores resultados (por ejemplo, las variantes cognitivas
sesiones de tratamiento y rehabilitación (por ejemplo, para el consumo y multimodales han demostrado ser las más exitosas); que las dosis de
problemático de drogas, o para problemas de autocontrol y comporta- tratamiento deben ser suficientemente intensivas para lograr efectos;
miento violento). Si bien la evidencia empírica no es concluyente, varios que la población objetivo debe ser seleccionada y los programas adap-
estudios muestran que estas penas no custodiales en muchos casos tados a sus necesidades según principios de riesgo estáticos y dinámi-
logran mejores resultados que las penas custodiales. Por ello un desafío cos; que es fundamental que exista un adecuado emparejamiento de
en este sentido es desarrollar un conjunto amplio y variado de alterna- las características de los ofensores, terapeutas y programas; y que es
tivas a la privación de libertad, con suficientes recursos para que sean clave que existan sólidos procesos de gestión de los recursos humanos
adecuadamente implementadas, gestionadas y evaluadas. que involucren el reclutamiento, la formación, el apoyo y la supervi-

145 146
sión del personal penitenciario. Un componente central usualmente recursos públicos que se perderían debido a crímenes no evitados, así
desatendido se refiere a la implementación. El éxito y la eficacia de los como también el costo de oportunidad de inversiones en programas
programas de tratamiento depende centralmente de que se lleve a la penitenciarios frente a otras inversiones al interior del subsistema de
práctica tal como se preveía originalmente en el diseño. Muchas veces justicia criminal, y en el conjunto de políticas públicas (prestaciones
las experiencias fracasan no porque el programa no esté adaptado a las sociales, educación, salud, etcétera). Finalmente, es clave desarrollar
necesidades de la población ofensora, sino a factores más intangibles un sistema de información penitenciaria con indicadores sobre infraes-
vinculados a la ausencia de un manual comprehensivo o guías claras; tructura, recursos financieros y humanos, programas, características
problemas en el estilo de gerenciamiento y tipo de liderazgo de la ins- de las PPL, etcétera. Ello permitirá a cada centro mejorar la gestión, la
titución penitenciaria; problemas de vínculo y conflicto entre distintos transparencia, y la evaluación de sus actividades. Y lo que no es menos
actores del centro penitenciario; problemas en el financiamiento del importante: incentivaría la comparación y experimentación institucio-
programa; y debilidades en los procedimientos de monitoreo y evalua- nal contrastable para desarrollar iniciativas heterogéneas (diferentes
ción (Rojido, Trajtenberg y Vigna, 2014). soluciones a diferentes problemas) al interior del sistema.
Un cuarto punto lo constituye el desarrollo de políticas de reingreso
y estimular que adquieran un rol protagónico en el conjunto de las po-
líticas penitenciarias. La investigación criminológica de autores como
Sampson, Laub y Maruna entre otros ha mostrado que buena parte
de las razones por las cuales las personas continúan delinquiendo o
abandonan el delito están localizadas en el contexto social del ofensor
cuando este es liberado. Por ende, es fundamental ampliar la idea de
rehabilitación al incluir no solo lo que ocurre al interior de los recintos
penitenciarios, sino también los procesos de reingreso y el contexto
social y comunitario del ofensor. Este enfoque supone algunos cambios
importantes en el diseño e implementación de programas penitencia-
rios. La experiencia al interior del recinto debe incluir no solo el trata-
miento pero también fuerte énfasis en la preparación para la libertad,
con una visión menos terapéutica y pasiva del individuo. Los cambios
programáticos deben estar acompasados por la modificación de los
procesos de liberación y revocación de las sentencias, dándose parti-
cular atención a los incentivos y las formas discrecionales de libera-
ción. Naturalmente, tiene que haber un vigoroso conjunto de servicios
posprisión que consoliden en comunidad los procesos desarrollados
inicialmente en prisión. Finalmente, deben reforzarse los mecanismos
de colaboración entre los agentes de la institución penitenciaria y la
comunidad para promover los mecanismos de control social informal.
Finalmente, la reforma de las instituciones penitenciarias urugua-
yas debería fomentar los sistemas de evaluación y gestión de la informa-
ción. Es fundamental el desarrollo de evaluaciones sobre los programas
implementados en las instituciones penitenciarias y en la comunidad,
de resultados y procesos. Las evaluaciones cuantitativas deben cum-
plir criterios de calidad (niveles 4 y 5 según escala Maryland, Sherman
et al., 1997), contemplar períodos de seguimiento de al menos un año,
e incluir medidas oficiales y extraoficiales. Adicionalmente, el comple-
mento de estudios cualitativos es clave para el análisis de problemas
de integridad y adaptación de los programas. La inclusión de evalua-
ciones de costo-eficiencia permitiría generar insumos para evaluar los

147 148
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