Capítulo 3

. La perspectiva estructuralista:
la burocracia

Fernando Isuani, Sergio Agoff,

Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

Introducción
A lo largo de este capítulo centraremos nuestra mirada en el denominado “fe-
nómeno burocrático”, y apelaremos para ello a diversos aportes sobre la teoría
de la burocracia y sus implicancias en el estudio de las organizaciones, en la
conformación de los Estados y su administración pública.
Para comenzar, resulta conveniente realizar algunas observaciones en
torno a la palabra burocracia. Como ocurre con otros conceptos, su carga de
sentido es tan versátil, e incluso contradictoria, que dificulta cualquier intento
de precisarla. Se trata de traducir adecuadamente esa carga semántica para
facilitar la comprensión de la burocracia como fenómeno social.
A nadie escapa que el término burocracia se encuentra fuertemente
asociado a la idea de Estado. En términos generales, cuando se habla de buro-
cracia se hace referencia tanto al conjunto de organizaciones y agencias que
conforman el aparato institucional del Estado, como a los funcionarios que,
en el marco de competencias y jerarquías definidas, implementan las políticas
públicas. Estos cuadros administrativos organizados sobre la base de un con-
junto articulado de reglas y pautas de funcionamiento aportan continuidad,
coherencia y relevancia a las políticas públicas.
A menudo se utiliza la palabra “burocracia”, ya sea como expresión peyora-
tiva o como una etiqueta para designar cualquier organización pública o, simple-
mente, a cualquier organización formal a gran escala. Siguiendo a Olsen (2005),
en este capítulo utilizamos el término asignándole los siguientes significados:
· Primero. Como una estructura organizacional distintiva –el buró u
oficina– con ciertos rasgos específicos: formalizada, jerarquizada,

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

especializada, con una clara división funcional del trabajo en una jurisdic-
ción bien demarcada, basada en normas estandarizadas e impersonales.
· Segundo. La burocracia implica, también, un personal administrativo
profesional dedicado exclusivamente, que tiene un empleo de por vida,
con una carrera bien diseñada, sus correspondientes remuneraciones y
pensiones, asignado a una determinada oficina y recompensado en fun-
ción de su educación formal, el mérito y el ejercicio de un cargo.
· Tercero. Burocracia implica una extensa estructura normativa y orga-
nizacional en la que el gobierno se funda en la autoridad, esto es, en la
creencia en un orden político racional-legal legítimo y en el derecho del
Estado a definir y hacer cumplir el orden legal.
· Una cuarta acepción es posible a partir de concebir a la burocracia como
un saber experto, y un modo de pensamiento o cosmovisión que opera en la
conformación de los Estados, en la dirección que propone Elsa Pereyra (2015).
De esta manera, cuando hablamos de burocratización nos estamos refiriendo
a la emergencia y crecimiento de formas burocráticas de organización, y no a
las perversiones y a la extensión ilegítima del poder de los burócratas, aunque
sobre esto último, algunas cuestiones pueden ser dichas y las abordaremos
más adelante.
Fue Max Weber quien enfatizó la superioridad técnica y la racionalidad
de los procedimientos de la burocracia. Weber fue historiador, politólogo,
economista, jurista y sociólogo. Nació en Erfurt, Alemania, en 1864. Hijo de un
jurista y político destacado del Partido Liberal Nacional, fue a estudiar en las
Universidades de Heidelberg, Berlín y Gotinga, interesándose especialmente
por el derecho, la historia y la economía. Desde 1886, Weber se asocia al círculo
de economistas, funcionarios y socialistas académicos, interesados por las
ideas sociales y “libres de aspiraciones de clase”. Eran reformadores sociales,
para quienes la intervención del Estado en la cuestión social era primordial.
Entre sus ideales políticos, de responsabilidad social y justicia (aspiración al
bienestar de campesinos y obreros), también estaba presente la preocupación
por el avance del industrialismo moderno (Duek, 2009).

La burocracia como un sistema de dominación

Weber estudió de cerca el fenómeno de la burocracia, tema que sería relevante
en su obra. Señaló que “en Occidente, con el triunfo del racionalismo jurídico
formalista el tipo de dominación legal apareció junto a los tipos de domina-
ción transmitida. El gobierno burocrático no fue, y no es, la única variedad de
autoridad legal, pero constituye su forma más pura” (Weber, 1985: 49).

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

En este pasaje, Weber considera a la burocracia como un sistema en el que

se ejerce el poder y la dominación. Descubre que en la sociedad y el Estado de
Occidente, existe un tipo de autoridad y dominación, diferente al de Oriente.
Esta constatación, surge a partir de los estudios que Weber realizó sobre la
república de Weimar, en Alemania; Egipto, durante la existencia del Imperio
Nuevo; el Imperio romano tardío, durante la época en que gobernó Dioclecia-
no, y el Imperio Bizantino. Asimismo, sobre la Iglesia romana, a fines del siglo
xviii; la China, de los tiempos de Shi-Hoang; el Estado moderno en Europa, las
corporaciones públicas de la época absolutista y la gran empresa capitalista
moderna (anclada en las bases del protestantismo).

Es relevante tener en cuenta para el análisis del pensamiento y de las obras

de Weber, que sus ideales morales estuvieron anclados en el protestantismo y
el capitalismo. De hecho, la identidad del capitalismo se encuentra en la ética
protestante, a la que considera una causa necesaria y motora para entender
el capitalismo en la época moderna, inicialmente en Europa. Y especialmente
en las ideas de origen calvinista, que promovieron la visión del hombre del
capitalismo moderno, orientado a los negocios, moderado, racionalista, dedi-
cado al trabajo, visionario, precavido y consagrado a Dios y a los principios del
ascetismo. En aquellas primeras manifestaciones del trabajo racionalizado y
mecanizado, y de la burocracia, se encontraban empresarios, políticos y fun-
cionarios, entre otros, aferrados al ideal de progreso, buscaban conjugar en el
trabajo eficiencia y autosuperación –enunciadas por el inglés Samuel Smiles
en su doctrina de la esperanza–, y así alcanzar la racionalización de la vida,
el espíritu y la moral. Existía el afán por la productividad, la razón, la ciencia
y la técnica. Estos pilares fueron ejes en la Revolución Industrial, marcaban
un nuevo pensamiento e impactos universales. Teniendo en cuenta estos an-
tecedentes en la religión, Weber comprende que la modernidad y el germen
del capitalismo están presentes en los esquemas de gobierno, en los partidos
políticos, en las relaciones sociales y económicas. De algún modo, nutren sus
teorías, como es el caso de la de los tipos de dominación.

El término dominación resulta clave para comprender el fenómeno burocrá-

tico. Al respecto, Weber define:
[Dominación] es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un
grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de
mandatos) […]. Esta dominación (“autoridad”), en el sentido indicado,
puede descansar en los más diversos motivos de sumisión: desde la
habituación inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

racionales con arreglo a fines. Un determinado mínimo de voluntad de

obediencia, o sea de interés (externo o interno) en obedecer, es esencial
en toda relación auténtica de autoridad. […] toda dominación sobre una
pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente
siempre) un cuadro administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se
puede confiar, de que se dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus
ordenaciones generales y mandatos concretos, por parte de un grupo de
hombres cuya obediencia se espera. Este cuadro administrativo puede
estar ligado a la obediencia de su señor (o señores) por la costumbre, de un
modo puramente afectivo, por intereses materiales o por motivos ideales
(con arreglo a valores). La naturaleza de estos motivos determina en gran
medida el tipo de dominación (Weber, 1996: 170).

Siguiendo lo desarrollado por Weber (1998), existen tres tipos puros de do-
minación legítima. ¿Qué son los tipos puros o ideales? En sus estudios histo-
riográficos y sociales, Weber desarrolló esta noción como una herramienta
metodológica que permite analizar los fenómenos de la realidad. La noción
de “ideal” no se refiere a una valoración positiva, deseable, sino a “abstracto”,
“puro”, a una construcción conceptual. Se obtiene:
[Mediante] el realce unilateral de uno o de varios puntos de vista y la
reunión de una multitud de fenómenos singulares, difusos y discretos,
que se presentan en mayor medida en unas partes que en otras o que
aparecen de manera esporádica, fenómenos que encajan en aquellos
puntos de vista, escogidos unilateralmente, en un cuadro conceptual en
sí unitario. Este, en su pureza conceptual, es inhallable empíricamente
en la realidad (1982: 79-80).

Por lo dicho, realidad y tipo ideal no son lo mismo: el tipo ideal no es un ref lejo
de la realidad, sino la herramienta conceptual que permite medir y comparar los
fenómenos empíricos, concretos, a fin de identificar sus elementos relevantes,
significativos. Así, Weber desarrolló tipos ideales de acción social, de domina-
ción, de burocracia, entre otros.
Los tipos ideales de dominación se pueden diferenciar por el fundamento
primario de su legitimidad:
1) De carácter racional: descansa en la creencia en la legalidad de ordena-
ciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados, por esas orde-
naciones, a ejercer la autoridad (autoridad legal). En este caso se obedecen las
ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas y a las personas
por ellas designadas.
2) De carácter tradicional: una dominación es tradicional cuando su
legitimidad descansa en la santidad de ordenaciones y poderes de mando

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

heredados de tiempos lejanos, “desde tiempo inmemorial”, creyéndose en ella

en méritos de esa santidad. El señor o los señores están determinados en virtud
de reglas tradicionalmente recibidas. La “asociación de dominación”, en el caso
más sencillo, es primariamente una “asociación de piedad” determinada por
una comunidad de educación. El soberano no es un “superior”, sino un señor
personal, su cuadro administrativo no está constituido por “funcionarios”
sino por “servidores”, los dominados son “súbditos”. Las relaciones del cuadro
administrativo para con el soberano no se determinan por el deber objetivo
del cargo, sino por la fidelidad personal del servidor.
3) De carácter carismático. Carisma es la cualidad de una personalidad
que la hace pasar por extraordinaria porque se la considera en posesión de
fuerzas sobrenaturales o sobrehumanas –o por lo menos específicamente
extracotidianas y no asequibles a cualquier otro–, o como enviado del Dios,
o como ejemplar y, en consecuencia, como jefe, caudillo, guía o líder. No es
relevante el modo como habría de valorarse “objetivamente” la cualidad en
cuestión, lo que importa es como es valorada por los dominados o “adeptos”.
A fin de facilitar el estudio y análisis de estos tipos de dominación, a
continuación presentamos una manera sencilla de pensar a Weber. El grá-
fico 1 facilita la observación de las conexiones entre autoridad y obediencia
en una relación social, que puede ser traducida de tres formas según el tipo
de sociedad o acción social. Entonces, se identifican como 1 el tipo más puro,
“racional-legal”, el 2, la autoridad tradicional, y el 3, la autoridad carismática.
De ellas se desprenden, en su ejercicio de poder legítimo, medios y fines (1-2-
3) que consolidan cada uno un sistema de dominación legítimo, que vuelve a
fortalecerse en cada día, semana, mes y año con las relaciones de autoridad. Les
proponemos como consigna para cerrar este tema, pensar una organización
siguiendo estos conceptos, elementos, y circuitos.

Gráfico 1. Pensando a Weber

Relaciones de autoridad y obediencia en una relación social

1. Autoridad racional-legal 2. Autoridad tradicional 3. Autoridad carismática

Ejercicio de poder legítimo

1-Normas y jerarquía
MEDIOS 2-Piedad y temor
SISTEMA DE 3-Devoción y amor
DOMINACIÓN
(1-2-3)
FINES

Fuente: elaboración propia.

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

En relación con la dominación racional-legal, Weber destaca que se ejerce por

medio de un cuadro administrativo burocrático. Este hace posible la maximi-
zación de los niveles de productividad alcanzables mediante el trabajo organi-
zado, dentro de una sociedad organizada y de acuerdo a principios racionales.
Esos cuadros administrativos se componen de funcionarios individuales que:
· se deben solo a los deberes objetivos de sus cargos,
· observan una jerarquía administrativa rigurosa,
· poseen competencias rigurosamente fijadas,
· actúan en virtud de un contrato,
· están seleccionados según su calificación profesional,
· son retribuidos en dinero con sueldos fijos y con derecho a pensión,
· ejercen su cargo como su única o principal profesión,
· tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos,
· trabajan por completa separación de los medios administrativos y sin
apropiación del cargo,
· están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.
Para finalizar, podemos agregar, siguiendo al autor, que la burocracia es una
forma de administración específicamente moderna y que la administración
burocrática es la forma más racional de ejercer la dominación, en términos de
precisión, continuidad, disciplina, rigor, confianza y predictibilidad.

“La estúpida burocracia”. Racionalidad, irracionalidad

y concepciones de la burocracia. Lo impersonal se vuelve
personal. Aportes de Robert Merton
En esta sección pretendemos revisar algunos conceptos de la teoría burocrá-
tica a partir de la lectura de La burocracia en la sociedad moderna, propuesta
por Peter Blau (1962). Este autor, que nace en Austria en 1919 y muere en 2002,
forma parte de un grupo de escritores que, durante el período de posguerras,
llegan a Estados Unidos e integran el estudio de la burocracia weberiana al
pragmatismo de los autores de ese país.
Blau propone estudiar la burocracia desde un enfoque sociológico, con
el fin de alcanzar cierta comprensión de la estructura social y del funciona-
miento de la sociedad. Además, tengamos presente que el análisis de Blau es
posterior a los estudios de Elton Mayo sobre Hawthorne Western Electric, los
que resultaron fundamentales para revisar teorías acerca de la burocracia,
básicamente por el desarrollo del análisis de los aspectos informales y espon-
táneos de este tipo organizacional.
¿Por qué será que cuando pedimos que nos definan a la burocracia, la
respuesta siempre genera risas? Las que, en general, suenan a sorna. ¿Será que

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

relacionan la imagen de la burocracia con aquella que se acerca a la estupidez

que le endilga Blau? Un ejercicio que podemos hacer para empezar a entender
este concepto es suponer que no conocemos ni leímos a Weber. Entonces, po-
demos preguntarnos: ¿cuál es la imagen que representa a la burocracia?
Seguramente, la mayoría de los lectores asocia la burocracia con la len-
titud y los malos tratos de un organismo público. Este sesgo genera un nuevo
interrogante: ¿la burocracia es solamente sinónimo del tipo de organización
estatal? Blau, comienza su texto notando algunas de estas representaciones.
La estupidez a la que se refiere se vincula con aquello que se conoce como
ineficiencia y expedienteo. A esta situación la ejemplifica con un momento
que hemos atravesado todos aquellos que tuvimos que asistir a una oficina
pública. Esto es, con llenar largos formularios, con muchos ítems, engorrosos
y que, finalmente, cuando los entregamos, no son admitidos por algún error
insignificante y es volver a empezar todo el formulario nuevamente. ¿A eso se
lo llama burocracia?
Blau la define como el tipo de organización apto para la realización de
tareas administrativas en gran escala, mediante el trabajo sistemático y or-
ganizado de muchos individuos. En su concepción más negativa, el modelo
burocrático se asocia con cierta rigidez, un marcado autoritarismo, excesivas
estandarizaciones, trabajo rutinario, impersonalidad y también con la inter-
cambiabilidad y la enormidad o el gigantismo de algunas organizaciones. Pero,
¿qué pasaría si no existiese la burocracia? ¿Es concebible en el mundo moderno
que las actividades sean llevadas a cabo por el capricho de sus responsables?
¿Puede pensarse seriamente en una empresa, un partido político o una Iglesia
en las que no existieran jerarquías? ¿Tendría sentido que no hubiera pautas
establecidas para fabricar tornillos, liquidar impuestos o inscribir a nuevos
postulantes para un empleo? ¿Alguien confiaría en la entidad en la que sus
cuentas fueran llevadas por una empleada o empleado bancario sin documen-
tos ni archivos que la respalden? ¿Qué pasaría si tuviésemos que ir al domicilio
particular de un empleado o empleada para pedir una licencia de obra o que
nuestros pagos se depositaran en sus cuentas particulares?
Esos y otros ejemplos que son mencionados por Beltrán (1988) en La legi-
t imidad en las organizaciones, dan cuenta de la manera en que la burocracia
ha atravesado la vida diaria de las personas en las organizaciones. Por otra
parte, y tratando de desmitificar la idea de que la burocracia es exclusiva de
las organizaciones del Estado, aunque Weber se haya referido básicamente
a la burocracia pública, el Estado no es el único “portador” de burocracia.
Durante los años dorados del capitalismo en el mundo occidental (1945-1973),
la preeminencia de la burocracia como modelo de organización social fue
fundamental para sostener a la sociedad industrial, basada en la producción

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

masiva de bienes y servicios, la que se sostenía mediante procesos de trabajo

rutinarios y estandarizados.
Para comprender algo más de la burocracia en la sociedad moderna, po-
demos remitirnos a los cambios sociales que fueron producto de lo que Weber
llamó “desencantamiento del mundo”, concepto vinculado a la desmitificación
y a la secularización de ese mundo. Básicamente, el planteo del autor se refiere
a que los “misterios de antaño” fueron suplidos por los nuevos conocimientos,
resultado de los progresos de la investigación científica. Leamos el texto de
Blau, que señala:
Preocupados por la búsqueda de los medios más eficaces para el logro
de un fin, olvidamos por qué queremos conquistarlo. Desde el momento
en que no nos preocupamos por clarificar los valores básicos que de-
terminan la preferencia de ciertos fines sobre otros, estos pierden su
significación, y su obtención se convierte en un fin en sí mismo (1962: 13).

Según esta afirmación, los cambios de la sociedad capitalista se basaron en una

racionalidad con arreglo a fines, como diría Weber. No obstante, agrega Blau,
que los avances en el mundo productivo no hubiesen sido posibles sin la racio-
nalización de la administración, como un prerrequisito para el aprovechamiento
del conocimiento tecnológico, lo que permitió la expansión de la producción
en masa. De hecho, la cadena de montaje no hubiese sido lo mismo sin los prin-
cipios administrativos que, en su momento, contribuyeron a los incrementos
en la producción y a la consecuente modificación de la calidad de vida de los
trabajadores. Algunos de los principios que menciona son la especialización, la
autoridad jerárquica, el sistema de reglas y la impersonalidad.
Así, la búsqueda de medios más adecuados para conseguir los objetivos
organizacionales se corresponde con el estudio de las organizaciones burocrá-
ticas que se basan en el tipo de dominación racional-legal, como mencionamos
en el punto anterior. Si tenemos en cuenta lo que dice Morgan (1998) en el
capítulo “La mecanización toma el mando: la organización como máquina”, la
burocracia se inscribe bajo la metáfora mecánica, en la que la estructura y los
procedimientos administrativos son parte de una planificación que pretende
alcanzar los objetivos organizacionales mediante prácticas eficientes, rutina-
rias, exactas y predecibles.
Si bien Blau presenta algunos aspectos de la teoría weberiana, su princi-
pal aporte a la teoría burocrática se funda en la irracionalidad. Para el autor
no todo es racionalidad en la organización burocrática, una organización no
siempre es formal, rígida, atada a las normas, en muchas ocasiones se generan
nuevas estructuras, cambian las relaciones, los roles, las condiciones, los proce-
dimientos; también pueden producirse resistencias. Al respecto, señala: “Para
evitar las falsas suposiciones de estabilidad y para explicar el cambio social,

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

resulta particularmente importante el estudio de las disfunciones, aquellas

consecuencias que interfieren en el ajuste y crean problemas estructurales”
(1962: 31, destacado en el original).
Esto introduce el concepto de disfunción desarrollado por Merton y que
será explicado en profundidad en el apartado siguiente. El estudio de estas
disfunciones, desvíos o irracionalidades lleva a Blau a confrontar las caracte-
rísticas del tipo ideal weberiano con algunas apreciaciones que propone. Tal
como presentamos en el cuadro 1.

Cuadro 1. Miradas de la burocracia

Relectura de Blau: incoheren-
Características de la burocracia de Weber
cias y tendencias conflictuales
“Las actividades regulares requeridas para los propósitos
de la organización se hallan distribuidas de un modo estable
La especialización atenta contra
bajo la forma de deberes oficiales” (26-27). El mayor grado de
la racionalidad.
especialización se logra con una adecuada división del trabajo
de cargos y de las actividades.
“La organización de los cargos sigue el principio jerárquico, La necesidad de estima del
es decir, cada cargo y se halla bajo el control y supervisión de superior encubre defectos en
un superior” (27). La autoridad se reduce a la actividad que el trabajo y obstruye el flujo de
desempeña. información.
Las tareas, deberes, funciones y derechos están regidas “por
Un sistema de reglas unifor-
un coherente sistema de reglas abstractas… (y) consiste en la
mes no constituye un sistema
aplicación de reglas a los casos particulares” (27-28) de modo
de incentivos para mejorar la
que describen y estandarizan su compartimiento dentro de la
eficacia.
organización.
El funcionario ideal cumple su tarea con un espíritu de formali-
Resulta difícil el surgimiento del
dad impersonal, sine ira et studios, sin enemistades ni pasión,
espíritu de cuerpo en relaciones
y por ello sin afecto ni entusiasmo” (28), lo que otorga mayor
informales.
imparcialidad.
La promoción por mérito no
permite la identificación con la
“El empleo es una carrera. Hay un sistema de promociones de
organización. Por antigüedad
acuerdo a la antigüedad o a la capacidad, o ambas” (28-29).
no significa un incentivo en el
sistema de carrera.
“Desde un punto de vista estrictamente técnico, la experiencia
La conformidad o rutinización
demostraría en forma universal, que la organización adminis-
inhibe la racionalidad que tiende
trativa de tipo burocrático puro es capaz de proporcionar el
a la eficiencia
más alto grado de eficacia” (29-32). Es como una máquina.
Fuente: elaboración propia a partir del texto de Blau (1962: 26-32).

En el cuadro 1, los ejemplos que señala Blau dan cuenta de que los mismos fac-
tores pueden aumentar o dificultar la eficiencia de una organización, es decir,
genera contradicciones que son propias del modelo de tipo ideal. La lectura de
Barnard (1948) que en The Funct ions of the execut ive, de la Universidad de Cam-
bridge, hace su investigación de tipo empírico sobre las relaciones y prácticas

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

informales, le sirve para fundamentar que la organización informal es parte de

la burocracia. Si para Weber estas desviaciones producen ineficiencia, Blau sos-
tiene que las relaciones y prácticas informales pueden contribuir a la eficiencia
de una organización. La burocracia, cuando se encuentra en acción, muestra sus
distintas facetas. Por un lado, la faceta formal propia de la burocracia weberiana,
que se corresponde con un tipo ideal puro construido a partir de las caracterís-
ticas de distintas organizaciones, pero que es simplemente una construcción
teórica, desprovista de una finalidad histórica. Mientras que, por el otro, la cara
que destaca su aspecto informal, irracional.
Las ref lexiones de Blau son de la década del sesenta del siglo pasado. Es ne-
cesario actualizarlas. En este sentido, Elsa Pereyra (2015) nos provee una amplia
mirada sobre la teoría weberiana, al tiempo que nos posibilita poner en diálogo
ideas fundamentales sobre la burocracia. A fin de explorar las tensiones concep-
tuales y/o debates acerca de la burocracia, como así también indagar acerca de
la conformación de los saberes administrativos en la Argentina y la enseñanza
de la administración del Estado, prestemos atención a la autora mencionada:
La reflexión teórica sobre burocracia quedó detenida en el tiempo, hay poco,
es evidencia empírica, entonces ahí nos metemos en ¿cómo se investiga la
burocracia? ¿cómo se estudia? ¿qué huellas tenemos del hacer? tenemos los
expedientes y estos tienen marcas, y si uno tiene una buena teoría en la
cabeza los hace hablar, con una buena pregunta se puede, porque el papel
es el papel…el expediente no está hecho para que se estudie, sino sirve para
dar curso a una actuación. Ese es un trabajo muy artesanal que tenemos
los investigaciones sobre las primeras líneas, segundas líneas y sobre todo
en perspectiva histórica, ahora no llegamos más allá de los que son cabeza
de cada área de la gestión, y la masa gris, poco glamorosa, queda en esa
bolsa general que requiere contrastación empírica, y los supuestos de sen-
tido común de la burocracia descansan en aspectos de la evidencia de cada
uno que ha permitido forjar ese sentido de los burócratas y hay muchas
administrativas del personaje de Antonio Gasalla,1 pero hay otros que no
cumplen ni por asomo con esos rasgos, al carecer de trabajos de campo
que requieren de equipos que se sumergen en el día a día de las oficinas
seguimos consumiendo eso del sentido común que nos siguen hablando de
los desvíos, ¿no? De las disfunciones que abreva en esa caracterización que
sería bueno abandonar, lo cierto es que no tenemos equipos que avancen…

Antonio Alberto Gasalla: actor, humorista, autor, director, productor y profesor de teatro
1 

argentino. En una de sus obras televisivas interpretó a una empleada pública, Flora, una
mujer que trabaja en edificios del Estado. Nunca trabaja y atiende muy mal a los usuarios-
ciudadanos. Parodia a los empleados públicos de la Argentina. Les sugerimos ver el siguiente
video [Link]

128
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

ahí habrá que indicar nuevamente la experiencia para retornar y para

matizar ese estereotipo de la burocracia y las burocracias… (Pereyra, 2015,
destacado nuestro).

Teniendo en cuenta las palabras de Pereyra, podemos concluir que, en primer

lugar, el estudio de la burocracia se ha detenido en el tiempo, dado que resulta
complejo en su abordaje debido a la necesidad de hacer una reconstrucción
artesanal que muestre lo que ocurre en el interior de las oficinas públicas. Es
decir, se necesita ahondar en miradas empíricas que muestren las dos caras de
la burocracia, una orientada por reglas y relaciones impersonales, y la otra, por
las relaciones sociales en la cotidianidad de la oficina. En segundo lugar, pare-
ciera que ha ganado terreno en la sociedad la visión estereotipada del burócrata,
caricaturizado en el personaje de la empleada pública, que se distancia del tipo
ideal que presenta Weber. En tercer lugar, resulta necesario pensar la burocracia
en el marco de sus contradicciones y no disociar racionalidades e irracionali-
dades. Por último, mostrar la complejidad de la burocracia permite establecer
una relación con el texto de Plotkin y Zimmermann, quienes proponen mirar
al Estado desde perspectivas novedosas, al decir:
Ya no se trata de mirar al Estado siguiendo la tradición weberiana como
una agencia que monopoliza la coerción legítima, sino más bien como un
organismo dinámico, polifacético y en constante evolución, evolución
que estaría lejos de ser lineal y sincrónica en todas sus áreas…un Estado
fragmentado según lógicas múltiples (a veces contradictorias entre sí)…
(2012: 23).

Juan Pablo Gonnet (2012), investigador de la Universidad de La Plata, hace una

revisión crítica de la forma en que se interpretaron los planteos weberianos
desde la sociología de las organizaciones. Sostiene que es claro que los autores
de la sociología de las organizaciones no explicitaron su preocupación por
la cuestión del poder, aunque esta cuestión sí fue retomada en el campo del
estudio crítico.
A continuación, Pereyra nos va a ayudar a entender algunas de las discu-
siones que motivaron a los autores de la teoría weberiana-burocrática, por ejem-
plo, ¿cómo se expresa la relación entre el burócrata y el político en el marco del
Estado? Estas ideas, que son revisadas a la luz de visiones más críticas, nos per-
miten preguntamos si es tan clara la diferencia entre ambos. Particularmente,
Pereyra hace hincapié en los saberes expertos que caracterizan a la burocracia
estatal de la Argentina, que nos dan el puntapié necesario para empezar a pensar
en el poder en la burocracia. Así, para ella:
El saber polít ico tiene como principio organizador, la negociación, la tran-
sacción, la valoración, la subjetividad. Esto que yo defino de manera vulgar

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

como “meter los pies en el barro” y [ahí] entran a jugar los saberes. El saber
tiene la pretensión de la objetividad. [Son] posicionamientos por encima
de los intereses sociales, de un desprecio por el político. [Mientras que] el
saber burocrát ico es el que se organiza sobre la base de los antecedentes, la
tradición, el reglamento, es el que sabe cómo mover los papeles… En rela-
ción con esto,…es que cada vez está más mixturado, es difícil encontrar
actores que porten única y exclusivamente un saber. Uno puede pensar
que el saber dominante del político es la política pero también demanda
del saber burocrático, el saber técnico y otro tanto podríamos decir de los
otros actores. No hay actores puros, no hay actores que puedan encolum-
narse de una manera definitoria. Aunque ciertamente, nos movemos por
representaciones. Cuando hablamos del político no vamos a pensar en un
burócrata, aunque el burócrata haga política. Es decir, tenemos represen-
taciones del político, del técnico y del burócrata, y esas representaciones
juegan mucho porque todos vivimos clasificando a los otros porque esto
nos ayuda –también– a organizar nuestro lugar en el mundo… (Pereyra,
2015, destacados nuestros).

De lo anterior podemos decir que, en el seno del Estado, se generan situaciones

conf lictivas entre técnicos y políticos. Las razones son muchas, desde cuestiones
como la pelea por los recursos, los modos de llevar adelante programas, por men-
cionar algunas. En lo concreto, en varias organizaciones del Estado argentino,
los roles no están tan definidos, hay zonas grises en las que un burócrata es
político y un político puede ser un burócrata, es decir, los roles se entremezclan.
En esta línea, los enfoques críticos nos muestran un intersticio para ana-
lizar la cuestión del poder dentro del fenómeno burocrático. Para Pereyra el
conocimiento o el saber administrativo es el que detenta el poder en la oficina
burocrática. Es una “llave”, dice, como lo estudiábamos con las teorías clásicas,
el pensar se apropia del hacer:
Los saberes vienen siendo una llave, [los estudiosos] indagan sobre qué
y cómo se construye ese saber, porque es relevante para saber cómo se
construye poder e inf luencia en la administración pública. Sirve para el
control de las oficinas, es poder, es la posibilidad de organizar y controlar
el trabajo de terceros. Eso define el tipo de poder burocrático. Imaginen
en una empresa, el empresario o gerente tienen poder económico y orga-
nizacional, los obreros, conservan el saber hacer, la historia del capital es
tratar de sacarles a los obreros ese saber…del hacer y la maquinización, la
robotización es eso. Por eso [como en] el taylorismo y el fordismo son vueltas
de tuerca sobre ese traslado del saber del obrero al capital; en el mundo de los
papeles, de la burocracia, la frase típica es “saber es poder”, la información es
poder, el expediente es poder, un asunto, digamos, el recorrido, las normas

130
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

tratan de contemplar un universal, son más rigurosas que las prácticas

concretas. Entonces, lo que para este sentido común vienen siendo los ata-
jos, es puro saber del burócrata por recorrer. Por ejemplo, los colectiveros
trabajan a reglamento porque contemplan todas las situaciones que se
deben cumplir, hacen más lento todo. Los choferes toman atajos que han
sido convalidados socialmente. En el mundo del desarrollo de los asuntos
públicos donde cada paso t iene que ser fundado, y la burocracia es esto, fundar
en la razón del antecedente. Otro ejercicio interesante es mirar una ley, un
decreto, revisar dónde está el argumento y lo ejecutivo, y siempre lo ejecu-
tivo descansa en razones. Por eso se puede discutir, las razones no nacen de
un repollo, son hipótesis causales sobre un asunto y en función de ello se
actúa, este es el terreno de la burocracia. Por eso es mejor hablar de buro-
cracias y dentro de las burocracias, están los burócratas rasos o el agente
de policía que está en la calle, como ahora en la ciudad de Buenos Aires te
piden documento, tiene poder en su relación con el ciudadano, o el jefe de
policía ¿quién es más burócrata que el otro? Hay ahí una cadena de mando
y jerarquías, lo cierto es que hay niveles de toma de decisiones y responsabilidad.
Prefiero hablar de burócratas como aquellos que gozan de la capacidad de
organizar el trabajo de terceros (Pereyra, 2015, destacados nuestros).

En la burocracia “cada paso tiene que ser fundado”, dice Pereyra. Esto nos vuelve
a los tipos de dominación de Weber, tema tratado en el apartado anterior.
El modelo burocrático se sustenta en criterios racionales y en una autoridad
legal que opera enmarcada en una jerarquía, desde la que impone ese “saber
hacer” de acuerdo a las reglas y rutinas que han sido establecidas de antemano.
Pero ¿por quién? Básicamente, por los poseedores de esos saberes. En este ámbi-
to, la aceptación de las reglas iguala a aquellos que las acatan y funciona como
mecanismo de control y coordinador de las tareas y actividades consideradas
deberes, podemos decir, “indiscutibles”, simplemente porque se basan en las
normas, más allá de quién ocupe esos cargos, aunque en definitiva esas normas
hayan sido creadas por alguien.
Los aportes de Blau ayudan a poner en perspectiva crítica la noción misma
de burocracia. Ello ocurre porque de Weber a Blau –nuestras referencias prin-
cipales en este capítulo– comienza a observarse un desplazamiento desde la
burocracia como organización, a la burocracia como un agente, un actor. Como
lo expresa Elsa Pereyra:
Acá se abre otra discusión, pensar a la burocracia a la Weber, como una
forma de organización o como medio social que es otra discusión que quedó
poco transitada ya. En todo caso si ha habido alguna recuperación de la
cuestión de la burocracia ha sido más en clave weberiana que en clave de

131
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

Lefort [1984], por ejemplo. Lefort2 trataba a la burocracia como un medio

social (2015, destacado nuestro).

Por lo tanto, cuando hablamos de burocracia, ¿estamos hablando de una estruc-

tura (un esqueleto) que establece relaciones entre términos abstractos, o estamos
hablando de un elenco de actores concretos? Pongamos por caso, si pensamos
en la policía, ¿la pensamos como estructura organizativa, dotada de recursos y
procedimientos para el cumplimiento de una función; o pensamos en los cuer-
pos de servidores policiales con sus intereses específicos (obtención de recursos,
carrera administrativa, prestigio, poder)?
Ese desplazamiento se vuelve aún más claro con el aporte de Robert Mer-
ton. Ya desde el título Estructura burocrát ica y personalidad ambos términos se
conjugan: pareciera que esa estructura (o principio estructurante) de relaciones
que se ordenan con arreglo a fines o a valores, que se conduce con racionalidad,
según procedimientos ya establecidos y de acuerdo a un orden jerárquico de-
terminado, termina por generar, como consecuencia de la aplicación estricta de
sus principios, un tipo particular de personaje, el burócrata, que en el marco de
grandes organizaciones se vuelve un actor colectivo; allí tenemos, entonces, los
elencos de funcionarios. Pero vayamos por partes.
Merton hace un breve “resumen” de la burocracia, al definir los rasgos
centrales de lo que él identifica como su principio organizativo: el formulismo. Da
cuenta de cómo un conjunto normado de acciones “funcionalmente” relaciona-
das con los propósitos de la organización constituyen una estructura racional,
basada en formulismos o reglamentaciones, caracterizando así un hacer que
da previsibilidad a los miembros acerca de lo que se espera de ellos (tanto en
posiciones de autoridad como subordinadas), quitando arbitrariedad o “impul-
sivismo”, por el respeto al marco de normas prescrito. Todo esto es lo que, según
Merton, define a la burocracia weberiana, a los que suma los aspectos ligados a
la impersonalidad y el saber técnico.
Tomemos un ejemplo que menciona Elsa Pereyra para ilustrar el punto:
Cuando tenemos metas, procedimientos y medios claros y conocidos, ahí la
burocracia es la solución organizativa. Ustedes piensen en el Registro Civil,
que para mí es el ejemplo por antonomasia, donde no trates de organizarlo

2 
Lefort (1984) analiza el fenómeno de la burocracia a partir de un modelo de análisis por
imágenes o metáforas, ancladas en diversas teorías. La primera, la burocracia de Estado,
al servicio de una clase dominante. La segunda, como un tipo de organización social (de
algunos sectores de la sociedad). En oposición a estas últimas, el autor señala en la buro-
cracia una dinámica social, cuya realización engendra una transformación social de las
estructuras tradicionales. Esto se evidencia en pequeñas secciones locales, en las que la
implementación de los medios burocráticos pueden garantizar los principios democráticos
y el acceso igualitario de los ciudadanos a los bienes y servicios públicos.

132
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

de otra manera que no sea por la vía de la burocracia. Vos tenés una norma
y tienen procedimientos inmediatos, te tenés que sacar una foto, tienen que
tomar nota, etcétera, etcétera, o sea, una cadena de producción fordista,
¿para qué necesitás otra cosa?, ¿necesitás ser más creativa? ¡No! Por favor,
hagámoslo así (2015).

Hasta aquí, un enfoque que sigue perfectamente lo desarrollado por Weber y

por Blau. Subrayemos los puntos salientes de esta perspectiva: la organización
aparece como un todo normado, jerárquicamente estructurado, previsible (por
la repetición de los procedimientos) y racional, como opuesto a lo arbitrario, es
decir, el criterio organizacional se ajusta a lo ya establecido y evita la subjetivi-
dad en la toma de decisiones.
Podríamos agregar un pasaje del propio Merton:
El mérito principal de la burocracia es su eficacia técnica, con una gran
estimación por la precisión, la rapidez, el control experto, la continuidad,
la discreción y la óptima restitución del gasto que representa. La estruc-
tura se aproxima a la eliminación completa de relaciones personalizadas
y de consideraciones no racionales (hostilidad, ansiedad, complicaciones
sentimentales, etcétera) (Merton, 1993: 180).

En el que además se suman otros puntos, que también ya han sido señalados: la
expert ise técnica y dos cuestiones que no dejan de sorprendernos hoy, ante tanto
embate contra las burocracias, la referencia a la “precisión” y a la eficiencia del
gasto (“óptima restitución del gasto que representa”, Merton, 1993: 180).
Sin embargo, dentro del mismo plan de mostrar “las bondades”, por así
decirlo, de la burocracia, Merton comienza a marcar algunos puntos que, siendo
parte del modelo o “tipo ideal”, amenazan algunas de sus columnas centrales,
sin todavía constituir su negación. Estos puntos que el autor va a señalar ma-
tizan las ideas sobre burocracia, todavía en consonancia con los otros autores
de referencia.
En primer lugar, se indica un proceso de burocratización creciente,3 lo
que para Merton es un “hecho” más allá de toda ideología. El “hecho obstinado”
es que el trabajo, burocratización mediante, ya solo puede darse en forma de
“empleo” y la burocracia, pública o privada, es una gran generadora de empleos.

3 
Henry Jacoby distingue entre burocracia, como forma pública y privada de organización
racional, y burocratización, como un “sistema de relaciones, compuesto por todas la va-
riantes de burocracias y formas burocáticas” (Jacoby, 1972: 290). Citando a Neumann, el
autor sostiene que la burocratización es un proceso que hace que las relaciones humanas
pierdan su carácter “directo” (primario) y se conviertan en relaciones indirectas (secun-
darias), que abarcan una gran cantidad de áreas o esferas de actividad humana (como el
deporte, la cultura y la comunicación).

133
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

Así, entonces, el trabajador se convierte en empleado, proceso connatural a la

separación del trabajador de los medios de producción y administración.
En segundo lugar, si tomamos uno de los términos del párrafo citado pre-
viamente, la discreción se convierte en “secreto” (“La burocracia es una admi-
nistración que rehúye casi por completo la discusión pública de sus técnicas”,
Merton, 1993: 181). La necesidad de resguardar información se impone, sea por la
“razón de Estado”, en el caso de las burocracias públicas, o por “el espionaje entre
competidores”, en el caso de las privadas. Los asuntos de este tipo organizacional
comienzan a ganar opacidad contrariando así las ideas de “claridad” y, de algún
modo, de “previsibilidad” (no se puede prever lo que no se conoce).
Una cuestión a tomar en cuenta, que se desprende el párrafo anterior, ra-
dica en que la burocracia, en tanto estructura, “se aproxima” a la eliminación
de las relaciones personalizadas. Nos deja Merton con la duda de si ese término,
“aproximación”, está marcando una tendencia positiva o un fracaso. ¿O serán
ambas a la vez?
Veamos.
Merton se dispone a “equilibrar la balanza” de la consideración sobre la
burocracia. Así es que señala que en sus “atrevidos esbozos, destacan los logros
y las funciones positivas de la organización burocrática y se olvidan casi por
completo los esfuerzos y las tensiones internas de esas estructuras” (Merton,
1993: 181). El autor parece dispuesto a mostrar la falla estructural de la burocra-
cia, sin embargo a la hora de lo “negativo” se centra en el “hórrido híbrido”: el
burócrata. Este paso es decisivo: de la estructura, a los ocupantes de la estructura
y sus comportamientos y capacidades.

En esta discusión, a Weber le interesa casi exclusivamente lo que logra la

estructura burocrática: precisión seguridad, eficacia. Esta misma estructura
puede examinarse desde otra perspectiva proporcionada por la ambiva-
lencia. ¿Cuáles son las limitaciones de las organizaciones destinadas a
alcanzar las metas?
Por razones que ya hemos señalado la estructura burocrát ica ejerce una
presión constante sobre el funcionario para que sea ‘metódico, prudente,
disciplinado’. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente, debe alcan-
zar un alto grado de fiabilidad en su conducta, un grado extraordinario
de conformidad con las normas de acción prescritas” (Merton, 1993: 182,
destacados nuestros).

Se ve, entonces, claramente, en este pasaje la operación de Merton: las aristas

positivas de la burocracia son estructurales, las negativas son conductuales e
individuales. A partir de aquí el autor va a recurrir a Veblen y Dewey para dar
cuenta de las “disfunciones” de la burocracia. Veamos a cada uno en particular.

134
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

De Thorsthein Veblen,4 Merton va a tomar la idea de “incapacidad adies-

trada”, con la que se refiere al hecho de que la preparación y puesta en práctica
de los conocimientos adquiridos dentro del espacio de trabajo pueden resultar
en ocasiones “desajustados” de los requerimientos contextuales. La falta de
“f lexibilidad” a circunstancias nuevas en el entorno “puede llevar a la adopción
de procedimientos equivocados” (Merton, 1993: 182).
De John Dewey,5 toma el concepto de “psicosis profesional”. Merton afirma
que se deriva de observaciones similares a las referidas por Veblen. En este caso,
se resalta que la rutina, uno de los rasgos que se identifican con la organización
burocrática sometida a la repetición constante de los procedimientos prescri-
tos, acentúa ciertos aspectos del hacer profesional que son acompañados por
sentimientos de antipatía, discriminación, preferencias, contrarios al “espíritu
impersonal de lo burocrático”. Paradojalmente (o no) tales fenómenos son deri-
vados de la presión que la organización ejerce sobre esos individuos.
Para Merton, estos conceptos apuntan a una “ambivalencia fundamental”:
puede juzgarse a la burocracia por lo que se logra o por los resultados equivo-
cados a los que arriba, aunque el mecanismo sea idéntico en los dos casos. Eso
explica la ambivalencia. La importancia de la disciplina en la conformación
de la burocracia y de los dispositivos que refuerzan “sentimientos vigorosos”,
como el sentido del deber, de la autoridad, la competencia y pertenencia, hace,
simultáneamente, que esos sentimientos sean con frecuencia más intensos de
lo que es técnicamente necesario. Esa intensificación no deseada desplaza sobre
sí misma los “sentimientos” que la burocracia reserva a su producción externa:
se va de los objetivos de la organización a los “detalles” de la conducta exigida,
configurándose como metonimia,6 es decir, la parte por el todo. Se da así un fe-
nómeno conocido como desplazamiento de objet ivos, originalmente trabajado en
una clásica obra de Robert Michels acerca de los partidos políticos y sindicatos
socialistas en la Alemania de las primeras décadas del siglo xx (ver Michels,
1979). Es así, entonces, que la misma disciplina exigida, al desviarse de los obje-
tivos organizacionales, genera lo siguiente:

4 
Thorstein Veblen (1857-1929) fue un sociólogo y economista estadounidense, fundador de
la escuela institucionalista en las ciencias sociales. Sus obras más conocidas son La teoría
de la clase ociosa y La teoría de la empresa económica.
5 
John Dewey (1859-1952) fue un filósofo, pedagogo y psicólogo estadounidense. Fue uno de
los fundadores de la filosofía del pragmatismo y, asimismo, una de las figuras representa-
tivas de la corriente de la pedagogía progresista en los Estados Unidos.
6 
La metonimia, como la metáfora, es una figura de la retórica que consiste en aludir a un
objeto por una de sus partes. Es frecuentemente utilizada en el lenguaje de la poesía, pero
también es de uso social extendido, como cuando hacemos referencia a un rasgo particu-
lar de una persona u objeto para dar cuenta del conjunto (muchas veces, por ejemplo, los
seguidores de un equipo de fútbol lo nombran a partir del color de su camiseta, “el rojo”,
“el verde”, en lugar del nombre que lo identifica).

135
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

Produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente. De ahí se

sigue el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia indiscutida
sobre la adhesión puntillosa a procedimientos formalizados. Esto puede ser
exagerado hasta el punto en que el interés primario por la conformidad con
las reglas se interfiere en la consecución de los objetivos de la organización,
caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o papeleo del
funcionario (Merton, 1993: 183).

La burocracia como estructura organizativa encuentra su punto más vulnerable

en aquello que exige de sus miembros. La aparición de la idea de “sentimiento”
en el marco de una organización que se piensa y se dice “impersonal”, no puede
menos que resultar contradictoria, o al menos paradojal.
Oszlak (1984) apunta en igual sentido, y hace referencia a los diversos pro-
cesos históricos de reforma administrativa que se dan en el seno del aparato
estatal, el carácter contradictorio o ambiguo (lo que recuerda a la idea de ambi-
valencia mencionada anteriormente) del quehacer burocrático:
Las variables comportamentales retroalimentarían disfuncionalmente a
las estructurales y normativas. Pero, ¿hasta qué punto estos mecanismos
adaptativos constituyen realmente desviaciones patológicas? ¿No están
expresando acaso la ambigüedad –o lisa y llana contradicción– que carac-
teriza al qué hacer de la burocracia? (Oszlak, 1984: 276).

Pero ¿será, entonces, que poniendo mayor “cuidado” en la formación de sus

cuadros, la organización burocrática podrá salir de ese círculo vicioso? Dice
Merton: “Es obvio que las inadecuaciones de orientación que implican incapa-
cidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales” (1978: 184).
En rápida recapitulación de sus argumentos, Merton propone un camino
que nos lleve a identificar la cuestión en términos de un problema estructural.
El proceso se inicia cuando se reconoce que la burocracia, para ser eficaz, exige
la máxima observancia de las reglas; pero esa exigencia termina convirtiéndo-
las (a las reglas) en absolutas, es decir, desprendidas del objeto y de la situación
para las que fueron creadas; esa conversión impide una adaptación a nuevas
circunstancias; en el final de ese camino, los mismos elementos que generaban
eficacia son los que producen ineficacia. El autor cierra la explicación con una
frase fundamental: “Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y
no estrictamente utilitario” (Merton, 1978: 184).
Al aludir a lo simbólico (en contraste con la utilidad), nos está alertando
sobre la existencia de un “más allá” de la regla.
La vida oficial del burócrata está planeada para él como una carrera
graduada, a través de los dispositivos organizacionales de ascenso por
antigüedad, pensiones, aumento de sueldo, etc., todo lo cual está destinado

136
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

a ofrecer incentivos para la acción disciplinada y la conformidad con las

reglamentaciones oficiales. Se espera de manera tácita que el funcionario
adapte sus ideas, sentimientos y acciones a las perspectivas de esa carrera,
y lo hace en gran medida. Pero esos mismos disposit ivos que aumentan la
probabilidad de la conformidad llevan también a un súper-interés por el
apego estricto a los reglamentos que producen timidez, conservadurismo y
tecnicismo. El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios
es estimulado por la enorme importancia simbólica de los medios (reglas)
(Merton, 1984: 184, cursivas del original, negritas nuestras).

Esa dimensión simbólica de la burocracia, el hecho de que ya no responda

exclusivamente a una exigencia de racionalidad para la resolución de los fi-
nes organizacionales, es lo que más adelante Merton identifica como “espíritu
de cuerpo”, y es lo que anteriormente indicábamos como “elenco”. Es decir, el
desarrollo de una lógica grupal, en el que ante todo se defienden los intereses
de sus integrantes. La “sensación” de destino común de la burocracia hace que
se preocupe más por sus intereses que por los de su clientela. Todo reclamo, en
ese sentido, hace surgir una “organización defensiva espontánea (sic)” ante lo
que se vive como una amenaza manifiesta a la “integridad del grupo”. El autor
subraya esta cuestión haciendo referencia a un “ilógico orgullo de gremio”,
que induce a un comportamiento que se da, también, como característico de
las burocracias: la resistencia al cambio.
Es interesante, en este mismo plano, considerar toda una serie de catego-
rías que Pierre Bourdieu7 analiza respecto de la burocracia y su presencia en el
campo estatal. En una serie de clases dictadas en el Collège de France, este autor
nos propone una ref lexión sobre varias figuras de lo burocrático: el inventor,
el héroe, el profeta. Todas ellas derivadas de una lectura particular de Weber
y otros aportes en el campo de la sociología. Según el abordaje de Bourdieu, la
burocracia se propone también como un campo de invención social.
Este conjunto de observaciones da lugar a otra mirada de la burocracia,
nuevamente en el plano estructural. Ya no estaríamos solo delante de una orga-
nización que ordena racionalmente y mediante normas un conjunto de acciones
destinadas a dar respuesta a fines organizacionales. Ahora, debemos sumar
también una segunda dimensión, la simbólica, como espacio indicador de una
“vida propia” de la burocracia que ya no se limita a su carácter instrumental:
Mediante la formación de sentimientos, la dependencia emocional de
símbolos y posiciones burocráticas y la intervención afectiva en esferas

7 
Pierre Bourdieu (1930-2002). Sociólogo francés de fuerte relevancia en su campo en la
segunda mitad del siglo xx y comienzos del xxi. Su obra se extiende sobre un innumerable
conjunto de campos: el educativo, el académico, el de la comunicación, etcétera.

137
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

de competencia y autoridad, se producen prerrogativas que implican acti-

tudes de legitimidad moral que se establecen como valores por su propio
derecho, y ya no se les considera meramente como medios técnicos para
hacer expeditiva la administración (Merton, 1993: 185-186).

Este pasaje nos brinda la oportunidad de cerrar este apartado con la considera-
ción de la distancia que nos separa de nuestro punto de partida. Pero antes de
una conclusión, veamos cómo, a partir de esta “vuelta de tuerca”, el autor procura
reconfigurar el conjunto de relaciones internas y externas de la organización
burocrática.
De la consideración de las reglas, Merton ha pasado a poner en el foco del
tratamiento de la burocracia a las emociones. Un giro “subjetivista”, pero que
el autor ha sabido mostrar también en sus determinaciones estructurales. El
último punto de su artículo refiere directamente a esta cuestión: relaciones
primarias versus relaciones secundarias.
Se trata de una distinción sociológica (y psicosociológica) clásica. En toda
sociedad encontramos grupos primarios, guiados por un tipo de relación afecti-
va orientada a la satisfacción de las “necesidades” humanas y a la construcción
del vínculo social en sí mismo, en la que no se pueden establecer a priori reglas
generales, sino que requieren de una disposición a interacciones abiertas y sub-
jetivas. Los ejemplos de la familia, los grupos de amigos, etcétera, constituyen
los tradicionales de ese tipo de relaciones.
En contraste, los grupos secundarios, guiados por relaciones de carácter
contractual, son los que identifican a aquella parte de la vida social orientada
a la satisfacción de las “necesidades” colectivas en términos de la producción
y circulación de bienes materiales y simbólicos, que constituyen la trama de
la reproducción concreta de una sociedad. Las relaciones secundarias son las
que están mediadas por nuestra participación en las instituciones sociales
(educativas, laborales, políticas, etcétera) y requieren de un conjunto de reglas
indispensables para ordenar sus intercambios.
Al colocar la “cuestión burocrática” en la encrucijada de esas relaciones,
Merton procura mostrar dos lógicas antitéticas, pero que se combinan en la
acción de las burocracias. Por un lado, construidas como grupo secundario, las
burocracias desarrollan fuertes lazos internos que procuran mantener la “na-
turaleza impersonal” de su estructura relacional. Por el otro, en virtud de ese
mismo rasgo, extienden lo impersonal también como criterio de “vinculación
externa”. Es decir, lazos afectivos muy fuertes hacia adentro y trato impersonal
a su “clientela”.
Es interesante, a este respecto, la perspectiva que Luisina Perelmiter de-
sarrolla en su trabajo Burocracia plebeya. La trast ienda de la asistencia social en
el Estado argent ino. Justamente, esta autora va a proponer una caracterización

138
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

particular de la burocracia a partir de un trabajo de investigación empírica en

el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, entre 2006 y 2008. El trabajo
realizado permite a Perelmiter acuñar el término de “burocracia plebeya”,
caracterizándola como aquella que se orienta a la producción de “vínculos
de apego”, acortando distancias y subvirtiendo las jerarquías de estatus
(Perelmiter: 2016: 19-20). El acortamiento de la distancia se refiere tanto a las
relaciones internas como a los vínculos con su “clientela” y, en este caso, la
contradicción se da en el propio término ya que, tal como lo sostiene la autora,
si lo burocrático se distingue por la distancia que impone el rasgo de “imper-
sonalidad”, lo plebeyo identifica un vector de sentido contrario, invirtiendo
así el comportamiento hacia dentro y hacia fuera que señalaba Merton, por
subordinar lo interno a la resolución de los problemas de los agentes externos
(ciudadanos, beneficiarios de políticas, etcétera).
El juego de esos dos tipos de relaciones es fuente permanente de conf lictos,
intra y extra burocráticos, y ref leja, también, las contradicciones y paradojas de
la organización burocrática.
Merton nos propone un recorrido que bien podríamos considerar como
crítico de la burocracia. Recordemos que se trata de un trabajo de 1949, sin em-
bargo, ya están presentes allí los tópicos de buena parte de las objeciones que la
organización burocrática supo recoger a lo largo del siglo xx y que continúan
aún vigentes. Tomemos, por caso, lo citado por Francoise Dreyfus respecto de
las posiciones contrarias a la intervención estatal, en general, y a sus cuadros
administrativos, en particular:
A pesar de las particularidades propias de cada Estado, se puede afirmar
que lo que constituye durante décadas la base sobre la que el Estado, regu-
lador social y luego prestador de servicios, consolida su acción es la función
pública profesional, beneficiada con garantías y sometida a obligaciones
inherentes al servicio público. Aunque las críticas, justificadas o no, nunca
ahorraron calificativos a la administración, como de ser poco eficaz –en
razón de su estructura jerárquica y de la rigidez de las reglas aplicables al
personal– o de haber acaparado un poder exorbitante en relación con las
instancias políticas, el cuestionamiento de la pertinencia de la organiza-
ción burocrática reviste, a partir de los años 1970, una forma que es relati-
vamente nueva en Europa, pero que toma sus argumentos de una corriente
de pensamiento siempre vigente, si no inf luyente, en Estados Unidos.
El retorno del cuestionamiento al Estado intervencionista, en nombre del
neoliberalismo, engloba a partir de ahora al sistema mismo de función
pública (Dreyfus, 2012: 180-181).8

8 
Ya se verá más adelante, en consonancia con estas consideraciones de Dreyfus, los de-

139
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

De todos modos, más allá de la crítica de Merton, y de coincidir o no con ella,

nos ha interesado destacar algunos aspectos que creemos deben ser tenidos en
cuenta a la hora de analizar la burocracia. Esos aspectos aparecen organizados
en el juego de dos pares conceptuales en tensión.
El primero, la burocracia entendida como una estructura lógica de pensar una
organización, pero también concebida como un grupo o elenco de integrantes que
desarrollan sus propios intereses y perspectivas.
El segundo, la burocracia pensada como estructura de reglas, a partir de los
elementos estructurantes de su acción, pero también considerada como “espacio
simbólico de emociones”, alrededor de la construcción del tipo de vinculación que
establece “hacia adentro” y “hacia afuera” de su espacio.
La combinación de ambos pares conceptuales en el análisis de una buro-
cracia, pública o privada, constituye un camino tan complejo como interesante.

Burocracia en la Argentina
Las corrientes que incidieron en los orígenes
En la década del treinta, académicos del campo del derecho, historiadores y
sociólogos de las principales Universidades argentinas, ya citaban obras de Max
Weber. En 1942, Fondo de Cultura Económica publica Historia económica general,
y en 1944, la obra más célebre de Weber, Economía y sociedad.
Resulta de interés la temprana presencia de los escritos de Weber en la
literatura universitaria y en la sociedad en nuestro país, ya que según evidencia
empírica, durante la primera mitad del siglo xx la figura de Weber permaneció
ignorada en los países centrales, al menos entre los sociólogos. En Alemania, la
recepción de Weber durante los años de la república de Weimar fue selectiva y
bastante débil, su tesis sobre el protestantismo fue solamente discutida entre
historiadores. Del mismo modo, su obra Economía y sociedad no tuvo recepción
en la comunidad científica de sociología hasta la posguerra, momento en el
que Talcott Parsons9 realiza la traducción de La ét ica protestante y el espíritu del
capitalismo, hacia 1930, y la divulga en la sociedad estadounidense. En Francia,
si bien las primeras traducciones comenzaron en la década del treinta, recién
empiezan a difundirse hacia fines de los cincuenta. En Italia, hacia los sesenta,
en Inglaterra fue casi simultánea a su difusión en los Estados Unidos. En re-
sumen, salvo en los Estados Unidos, Weber no fue una figura relevante en los

sarrollos de la llamada Nueva Gerencia Pública que “invadió”, en las décadas del ochenta
y noventa, la discusión sobre la organización de la administración estatal.
9 
Talcott Parsons (1902–1979) fue un sociólogo estadounidense de la tradición clásica de
la sociología, mejor conocido por su teoría de la acción social y su enfoque estructural-
funcionalista.

140
 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

medios sociológicos antes de la posguerra y sus ideas devinieron inf luyentes en

el viejo continente a partir de la mediación estadounidense (ver Blanco, 2007).
Una de las principales discusiones en la comunidad científica, filosófica
y sociológica argentina durante las década del veinte y del treinta se llamó “la
reacción antipositivista”. Por aquel momento, un grupo de intelectuales critica-
ba los postulados de la sociología estadounidense,10 y en este marco, la cultura
alemana se convirtió en una referencia central. Un efecto derivado fue la promo-
ción de figuras de la sociología alemana, en múltiples escritos de Orgaz, Poviña
y Treves, estudiosos de las obras de Weber. Como así también, Gino Germani,
hacia mediados de los cuarenta, anuncia en el marco de la colección de libros
de ciencias sociales, la aparición de La sociología alemana, de Raymond Aron, y
con su obra, una consideración especial a los aportes de Weber.
Siguiendo su perspectiva, las ciencias sociales avanzaron en la interpre-
tación y comprensión de la acción social, y explican causalmente su desarrollo
y sus efectos. La comprensión de la acción es una forma de interpretación del
sentido de esta, que se orienta hacia la conducta externa de los actores y hacia
las regularidades o leyes que la guían o determinan. Esto significó para Weber,
que la acción humana es un objeto a ser estudiado y, como tal, puede ser ex-
plicado cumpliendo determinadas condiciones para la validación objetiva del
conocimiento producido.
Weber describe en Economía y sociedad:
La sociología construye conceptos-tipo y se afana por encontrar reglas
generales del acaecer. [...] La construcción conceptual de la sociología
encuentra su material paradigmático muy esencialmente, aunque no
de modo exclusivo, en las realidades de la acción consideradas también
importantes desde el punto de vista de la historia. Construye también sus
conceptos y busca sus leyes con el propósito, ante todo, de si [sic] pueden
prestar algún servicio para la imputación causal histórica de los fenóme-
nos culturalmente importantes (1998: 16).

Los conceptos-tipo que construye la sociología de Weber establecen pautas de

comparación a través de las que es posible el estudio de los hechos sociales; estas

10 
Anclada en los principios del positivismo, es un tipo de conocimiento científico basado
en la afirmación de la hipótesis. A su vez, el objetivo del conocimiento para el positivismo
es explicar causalmente los fenómenos por medio de leyes generales y universales, lo
que le lleva a considerar a la razón como medio para otros fines (razón instrumental).
La forma que tiene de conocer es inductiva, despreciando la creación de teorías a par-
tir de principios que no han sido percibidos objetivamente. En el positivismo priman
fundamentalmente las pruebas documentadas, minusvalorando las interpretaciones
generales, por lo que los trabajos de esta naturaleza suelen tener excesiva acumulación
documental y escasa síntesis interpretativa.

141
 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

concepciones son construidas por un científico social, a partir de su interés y

orientación teórica, para aprehender los rasgos esenciales de ciertos fenómenos
sociales. El concepto “tipo ideal” sirve de orientación para señalar las diferencias
de una acción particular real, con el fin de estar en condiciones de determinar
las causas por las que se producen estas desviaciones.
Al respecto, durante la entrevista con Elsa Pereyra, logramos ref lexionar
acerca de las corrientes de pensamiento que incidieron tanto en la Argentina
como en varios países latinoamericanos. La siguiente frase nos acerca a inter-
pretar las cosmovisiones del mundo, y de la propia burocracia, de acuerdo a las
corrientes teóricas:
Hay una parte del planeta que discurre bajo otras lógicas, las tradiciones
asiáticas o en el extremo oriente son otras las lógicas y por eso, esta idea
de lo estatal seguramente adquiere otros matices y quizás las categorías
de análisis construidas en este mundo de referencia quizás no sean muy
pertinentes para entender cómo se organiza la vida política, cómo se
organiza la dominación en otras sociedades. Incluso me atrevería a decir
qué estudiar, qué consumir, en el buen sentido de la palabra, esos aportes
de esos otros estudiosos de esas otras realidades ayudan a comprender algunos
de esos grises o lo que la literatura occidental interpreta en términos de desvíos.
Entonces, también sería altamente discut ible la propia visión de desvío.
[En relación con las corrientes qué incidieron en el Estado Argentino], la
tradición europea es bien distinta, el peso del Estado como un referente de
la organización anglosajona donde hay poco Estado y América Latina se
referencia más en la tradición europea que en la anglosajona […]. En cam-
bio, en una tradición como la estadounidense, las esferas de las empresas,
de las familias o de las comunidades, es decir, aquellas asociativas son
muy estructurantes de la actividad social. La tradición estadounidense
habla más de gobierno que de Estado ¿cuál es la diferencia entre gobierno
y Estado? Volvemos a Weber, el Estado involucra al gobierno pero no se
reduce al gobierno, es más que eso. Es una asociación que perdura más
allá de la cima política que la conduce […]. Lo cierto es que en la tradición
estadounidense es gobierno, el Estado es poco estado. En nosotros, América
Latina en general, el inf lujo francés ha sido muy importante. No obstante,
nuestra constitución tomó como modelo a la constitución estadounidense.
Pero lo cierto es que el Estado argentino tiene más familiaridad con el
Estado francés que con el poco Estado que hay en Estados Unidos. […] La
escena argentina en materia de ref lexión teórica sobre el estado, yo creo
que va a seguir por mucho tiempo apoyada en los aportes de estos dos
autores, Oszlak y O’Donnell. Vemos qué más teoría necesitamos, para mí
necesitamos más indagación empírica del análisis del estado argentino

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

tanto en sus manifestaciones actuales como históricas (Pereyra, 2015,

destacado nuestro).

Los estudios sobre la burocracia: el estado de conocimiento

Luego del recorrido conceptual realizado en este capítulo, en el que hemos
repasado la obra de autores relevantes para entender el fenómeno burocrático,
quisiéramos finalizar dando cuenta, aunque en términos generales, del estado
del conocimiento en torno a la burocracia estatal en la Argentina. Decimos
burocracia estatal, porque la producción local sobre el tema ha sido dirigida
fundamentalmente a esta, antes que a la burocracia en el sector privado.
Para ello, partimos de considerar a la burocracia estatal como la expresión
material del Estado, es decir, tanto el conjunto de organizaciones y agencias que
conforman el aparato institucional como los funcionarios públicos, esto es, los
cuadros administrativos organizados sobre la base de un conjunto articulado
de reglas y pautas de funcionamiento que implementan las políticas públicas y
les aportan continuidad, coherencia y relevancia (ver Stein et al., 2006).
En los últimos treinta años, los diversos estudios que han avanzado en la
descripción y el análisis de la burocracia estatal en la Argentina lo han hecho,
particularmente, poniendo su atención en la burocracia del Estado nacional y
centrado sus esfuerzos en el análisis de los recursos humanos que la componen:
su distribución entre el Estado nacional, provincial y municipal, y entre los pode-
res Ejecutivo, Legislativo y Judicial; las diversas modalidades laborales, salariales
y contractuales vigentes en el sector público; la profesionalización y los sistema
de carrera; los sistemas de capacitación o las reformas en el empleo público.
Al mismo tiempo, esos estudios nos han mostrado que el Estado argentino
manifiesta importantes dificultades para el cumplimiento de sus funciones y
responsabilidades: tiene problemas para garantizar derechos a lo largo de todo
el territorio nacional; para regular sectores; para prevenir catástrofes y/o actuar
en la emergencia; para planificar y hacer el seguimiento y evaluación de las
políticas, entre otras cuestiones.
Evans y Rauch (1999) establecieron un índice que ref lejaba el grado de
acercamiento entre un sistema burocrático y las características institucionales
identificadas por Weber para una burocracia profesional: sistema de recluta-
miento meritocrático, lo que combina formación y pruebas de acceso a la ad-
ministración pública, y la existencia de una carrera profesional predecible que
proporcione la expectativa de ascensos relacionados con el desempeño y actúe
como recompensa a largo plazo para los empleados públicos. De esta manera,
se aumentan las chances de lograr un aparato administrativo mínimamente
competente y generar una coherencia corporativa y un claro espíritu de cuer-
po. En este trabajo, se estudiaron 35 países y se los ubicó en un ranking que los

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

ordena de menor a mayor calidad, coherencia y eficiencia burocrática; en él, la

Argentina figura en el sexto lugar.
El estudio mencionado se ha visto consolidado por trabajos más recien-
tes. Por ejemplo, Zuvanic e Iacoviello (2010) señalan que el Estado nacional da
muestras de la existencia de un servicio civil medianamente conformado, que
no ha llegado a consolidarse en términos de garantías de mérito y herramientas
de gestión como para permitirle una efectiva disponibilidad de capacidades, al
combinar, al mismo tiempo, espacios de mérito con espacios clientelares (ver
Echebarría, 2007).
Ciertamente, esa caracterización encuentra sus razones en los procesos
socioeconómicos y políticos vividos en la Argentina, particularmente, en los
últimos cuarenta años. Como señalan López y Zeller:
A la destrucción de los elencos técnicos-profesionales durante la Dictadura
Cívico-Militar iniciada en 1976, le siguieron, por impulso de las reformas
neoliberales, sucesivas políticas de ajuste del personal, como los reiterados
retiros voluntarios, las jubilaciones anticipadas, los despidos compulsivos,
la tercerizaciones de servicios, sumado a la caída del personal a través del
cierre de organismos, las privatizaciones y las transferencias a provincias
y municipios. Bajo este derrotero, también cobró forma la disminución
del empleo permanente, el envejecimiento de las plantas estables (con la
pérdida del “saber acumulado”), la “naturalización” del contrato por tiempo
determinado y la asimilación del sector público a las características del
empleo privado (2014:14).

Una atención particular merecen los cuadros directivos de la burocracia dado

el rol crítico que cumplen en el proceso las políticas públicas. Como señala
Pomares (2013), la implementación efectiva de las políticas públicas depende
de la idoneidad de las personas encargadas de ejecutarlas y de las condiciones
institucionales en las que esas personas realizan su trabajo. Así, junto con un
equipo de trabajo, la autora estudió el acceso y las condiciones institucionales de
desempeño de la alta dirección en la administración pública central del Estado
nacional. Entre sus principales hallazgos, menciona que nueve de cada diez
personas a cargo de direcciones no fueron seleccionadas por concursos y que
la mitad de los directores nacionales y dos tercios de los directores generales
fueron designados a través de la excepción de alguno de los requisitos de la ca-
rrera del servicio civil. De este modo, concluye, las designaciones sin concursos
y la frecuente omisión de requisitos indican un contraste entre lo que valoran
las autoridades que designaron a los actuales directores y los atributos que
promueven las reglas vigentes. Ello, finaliza, puede asociarse con la prioridad
de la lealtad política por sobre otros atributos relevantes o con la urgencia para
cubrir los cargos.

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 Capítulo 3. La perspectiva estructuralista: la burocracia

Para finalizar este apartado, y más allá de los trabajos previamente seña-
lados, podríamos afirmar que todavía carecemos de estudios sistemáticos que
describan y expliquen los modos y configuraciones concretas que la burocracia
estatal ha adquirido en la Argentina, que analicen también los cambios en los
tipos y niveles de incidencia que la burocracia tiene en la producción de políti-
cas públicas y, por último, sobre sus modos de interacción con diversos actores
sociales.

Actividad didáctica. Consignas para la película La muerte

de un burócrata
En la película La muerte de un burócrata (1966), dirigida por
Tomás Gutiérrez Alea, se puede observar a Cuba, a mediados
de los sesenta, y cómo la burocracia se hace carne en la estruc-
tura estatal. En efecto, se evidencian múltiples contradicciones
entre las necesidades de los ciudadanos y las lógicas político-
administrativas, al punto que convierten a los funcionarios en
objetos y simples engranajes del aparato administrativo. En
consecuencia, los principios de la burocracia entran en conflicto
con los principios democráticos y de servicio a la ciudadanía. En
rasgos generales, la película presenta el modelo ideal de la
burocracia de Weber, apegada a las normas, el formulismo, las certificaciones y la
racionalización de la vida (del funcionario y de los ciudadanos).

Por eso, teniendo en cuenta las escenas de la película y la lectura de este capítulo,
responda las siguientes consignas:

1) ¿Qué postula Blau sobre el modelo burocrático weberiano? (Modelo ideal, rasgos,
principio democrático).

2) ¿Cuáles son las características de la burocracia en Cuba que se muestran en la

película? ¿Qué contradicciones encuentra con el modelo weberiano?

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 Fernando Isuani, Sergio Agoff, Cecilia Chosco Díaz y Mirtha Anzoátegui

3) La burocracia puede ser estudiada desde sus múltiples significados: como es-
tructura organizacional; como elenco profesional; como estructura estatal; como
conjunto de saberes expertos. ¿Cuáles de estas acepciones aparecen en la película?

4) ¿Qué “disfunciones” o “desvíos” son consecuencias del propio sistema burocráti-

co? (Puede utilizar las lecturas sobre Merton).

5) Explicar el rol del saber en las organizaciones burocráticas y sus implicancias.

¿En qué escenas de la película se pueden advertir estos saberes?

6) Merton dice que existe un proceso de racionalización creciente de la burocracia.

¿Qué significa? ¿Cómo se muestra en la película?

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