Regulación de las criptomonedas para garantía

de sus beneficios

Susana Patricia Noriega Poletti*

TRABAJO DE GRADO
ASESOR ACADÉMICO: JUAN FRANCISCO ORTEGA DIAZ

MAESTRÍA EN DERECHO INTERNACIONAL

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

BOGOTÁ D. C., COLOMBIA
2018

0
Resumen:

Las criptomonedas, basadas en la tecnología blockchain, ofrecen ciertos beneficios que el dinero
fiduciario no ha logrado. Además de ser descentralizadas, es decir, que no son emitidas ni
controladas por el Estado ni por un Banco Central, son una representación digital de valor que
puede ser utilizado como unidad de cuenta, medio de pago y como medio de transferencia de valor.
Estas características en los últimos años han atraído el interés del público en general, situación que
ha preocupado a los Estados por el riesgo que representan a las políticas monetarias y a la
promoción de delitos financieros. En este estudio se analizan las diferentes medidas regulatorias
adoptadas a nivel global para regular a los participantes del sistema de las criptomonedas y,
posteriormente, se estudia el caso de Colombia. En este se señala la posición de las distintas
autoridades regulatorias y se analiza el proyecto de ley radicado ante el Congreso de la República,
se identifican sus falencias y se proponen posibles mejoras, con el fin de lograr adoptar en el país
una ley que mitigue los riesgos, proteja a los consumidores y, a su vez, promueva los beneficios
que las criptomonedas ofrecen.

Palabras claves:
Criptomonedas, blockchain, plataforma de pago digitales, casa de cambio virtual, minería,
regulación, delitos financieros, políticas monetarias, proyecto de ley

Abstract:

Cryptocurrencies, using the blockchain technology, offer some benefits that fiat money has not yet
achieved. In addition to being decentralized, that is, not issued nor controlled by the State or by a
Central Bank, they are a digital representation of value that can be used as a unit of account, a
medium of exchange and as means of transferring value. In recent years, these characteristics have
attracted the interest of the general public, a situation that has worried States for the risk they pose
to monetary policies and because they can potentially promote financial crimes. This study
analyzes the different regulatory measures adopted worldwide to regulate the participants of the
cryptocurrency system and then, we will study, particularly, the case of Colombia. We will evaluate
the position taken by the different regulatory authorities and analyze the proposed bill presented to

1
the Congress, pointing out its deficits and possible improvements, in order to be able to adopt in
the country a law that mitigates risks, protects consumers and, at the same time, promotes the
benefits that cryptocurrencies have to offer.

Keywords:
Cryptocurrencies, Blockchain, Payments, Exchanges, Mining, Regulation, Financial Crimes,
Monetary policy, Proposed Bill.

*Noriega Poletti, Susana Patricia, abogada de la Universidad Rafael Urdaneta (Maracaibo,

Venezuela), optando por el título de Magister en Derecho Internacional de la Universidad de los
Andes. Actualmente se desempeña como asesora legal de Blanc Labs, empresa canadiense de
tecnología y desarrollo de software. Correo: susanapoletti@[Link]

2
Agradecimientos

Quisiera comenzar por darle gracias a Dios, por tomar el control de mi vida y
guiarme, con amor y paciencia, por el camino que tenía trazado para mí. Cada uno de mis
pasos, fundamentados en mi fe en Él, me llevaron a la culminación exitosa de esta etapa de
mi vida. También quisiera darle las gracias a mis padres, Inés y Freddy, por haberme dado
las herramientas necesarias para afrontar cualquier circunstancia de la vida y lograr el
cumplimiento de todos mis sueños. A mi novio y soon-to-be esposo, Ramón Castillo,
porque con tu amor y tus palabras de aliento fuiste mi apoyo para terminar de escribir este
texto. A mis hermanos que, a pesar de la distancia, me enviaron sus bendiciones llenas de
amor y motivación para culminar esta meta. Por último, a mi asesor de tesis, el Dr. Juan
Francisco Ortega Díaz, quien me ayudó a organizar todas mis ideas para poder expresarlas
de una manera clara y concreta en este texto, con el que espero crear en las personas cierta
curiosidad y pasión por el mundo de las criptomonedas.

¡Muchas gracias a todos!

3
Tabla de Contenido
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………..…………6
II. CRIPTOMONEDAS…………………………………………………………….…….8
A. Dinero, moneda real y monedas virtuales……………………….……………..…...8
B. ¿Qué son las criptomonedas?.……………………...…….………….……………....9
C. Bitcoin……………..…………………………………………………………………10
D. La tecnología blockchain……………………….....………………………….……..11
E. Participantes del sistema de las criptomonedas…………………………..……….13
1. Casas de cambio virtuales (Exchanges)………………………………………….13
2. Billeteras virtuales (Wallets)………………………………….………………….14
3. Plataformas de pago (Payments) ………………………...……………………...15
4. Minería (Mining) ………………………………………………...………………16
III. ACCIONES REGULATORIAS A NIVEL INTERNACIONAL…………………….18
A. Estados Unidos………………………………………..……………………………..18
B. Europa…………………………………………………………..…………………...19
1. Malta……………………………………………………………………………...20
C. América Latina…………………………………..………………………………….21
1. Argentina…………………………………………………………………………21
2. Venezuela…………………………………………………………………………22
3. México………………………………………………………………….…….…..23
IV. COLOMBIA……..………………………………………….………………………..24
A. Análisis del Proyecto de Ley 208 de 2018……..……………………………………26
V. CONCLUSIONES……………………………………………………….…………...32
VI. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………….…………….....33

4
 I. INTRODUCCIÓN

La globalización, la comunicación y la tecnología han creado en la sociedad la necesidad

por construir un mundo mejor, más justo y más equitativo. Los desarrollos tecnológicos nos han
llevado a cuestionar la sostenibilidad a futuro de los modelos existentes de sociedad. Además, la
digitalización de nuestro mundo nos hace preguntarnos por en qué tipo de sociedad queremos vivir:
¿una en la que la libertad individual se enfrente a la coacción y al control estatal? o ¿una que nos
permita vivir una vida más cómoda y fácil, a costa de la pérdida de nuestra privacidad?

Para los creyentes y seguidores de la criptoeconomía o economía criptográfica, este nuevo

sistema descentralizado, basado en la tecnología blockchain es el camino hacia ese mundo mejor.
De acuerdo con Babbitt y Dietz (2014) “la criptoeconomía es un sistema económico que 1) no está
definido por la ubicación geográfica, la estructura política o el sistema jurídico, y que 2) utiliza
técnicas criptográficas para limitar el comportamiento (en vez de utilizar terceros confiables)” (p.
1) [traducción propia]. Para lograr entender los beneficios y reconocer el potencial que ofrece el
sistema criptoeconómico, es necesario comprender en detalle uno de sus subsistemas, el primero y
más público: las criptomonedas.

Las criptomonedas, o monedas virtuales convertibles descentralizadas, ofrecen una tecnología

basada en la red peer-to-peer, de pares o P2P, que ha cambiado el panorama económico global, al
permitir el intercambio o transferencia, sin la necesidad de la intervención de una entidad central
para que autorice la transacción1. Como menciona Dong He et al. (2016) “las criptomonedas
ofrecen muchos beneficios potenciales, incluyendo una mayor velocidad y eficiencia en la
realización de pagos y transferencias —en particular a destinatarios internacionales— y,
finalmente, la promoción de la inclusión financiera” (p. 5) [Traducción propia]. Asimismo, el
Grupo de los 20 (G20), en su reunión del 21 de Julio de 2018, estableció que “las innovaciones
tecnológicas, incluidas las criptomonedas, pueden brindar beneficios significativos al sistema
financiero y a la economía en general” (p. 2) [Traducción propia].

Además de estos beneficios, las criptomonedas fueron creadas con el fin de ofrecer a sus
usuarios ciertas ventajas que el dinero real, o dinero fiduciario no ha logrado, entre estas la

1 Para mayor referencia ver Nuño (2018).

5
privacidad (ofrecen un alto grado de anonimato), su intercambio y la falta de intermediación por
parte del Estado. Las transacciones realizadas con criptomonedas no requieren de intermediarios,
lo que hace a un lado a los bancos y hasta al mismo Estado. Estas características de las
criptomonedas no solo las hacen atractivas para los usuarios cuyos fines son legales, sino también
para la realización de actividades delictivas como el lavado de activos, la financiación de
actividades terroristas y otros delitos financieros. Dicha situación, ha creado cierta inquietud por
parte de los Estados y de los bancos con respecto al poco control y supervisión de este nuevo medio
de intercambio no regulado.

Hasta el momento ningún país les ha otorgado a las criptomonedas el estatus de dinero de curso
legal a ser utilizado y aceptado como medio de intercambio. Esta falta de regulación a nivel mundial
es el problema principal de las criptomonedas, tarea que se ha hecho difícil para los reguladores a
nivel global, debido a la falta de centralización de estas. No es posible aplicarles a las
criptomonedas las mismas reglas aplicadas al dinero fiduciario. Si nadie posee el control sobre la
infraestructura, el producto ni la red, entonces ¿cómo se puede bloquear o detener?, o más
específico aún, ¿cómo se puede reglamentar?

El objetivo de este trabajo es traer claridad sobre el tema tanto a los reguladores como a los
usuarios, con el fin de lograr un consenso entre las partes al resaltar la necesidad de una regulación
que promueva y realce los beneficios de las criptomonedas y mitigue sus riesgos. Para esto, vamos
a revisar el concepto de las criptomonedas, los beneficios y los riesgos que presentan de manera
general y cada uno de los actores que participan en el sistema. Posteriormente, analizaremos en
qué estado se encuentran las posturas regulatorias de las criptomonedas en diferentes países del
mundo, para luego entrar al caso de Colombia y examinar la posición actual de las autoridades
como el Banco Central, la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) y el Congreso de la
República.

6
 II. CRIPTOMONEDAS

A. Dinero, moneda real y monedas virtuales

Si queremos entender qué son las criptomonedas, debemos comenzar por entender el concepto
de dinero. Según Hosp (2017), en su forma más básica, este “no es más que cualquier método para
transferir algún tipo de valor (producto del trabajo o del ingenio de alguien) de una persona a otra”
(p. 24) [Traducción propia]. Por lo tanto, podríamos decir que el dinero es todo activo o bien,
aceptado como medio de pago para el intercambio de bienes y servicios.

Ahora bien, una vez comprendido el concepto de dinero, debemos también entender el de
moneda. Una moneda es la ejecución real del concepto teórico del dinero y para que funcione como
tal, debe cumplir tres criterios: primero, debe ser un buen depósito de valor, esto es, que las
personas puedan confiar en que su valor se va a mantener estable en una sociedad; segundo, debe
proporcionar un método eficiente de transferencia; y tercero, debe ser una buena unidad de cuenta,
para poder medir y comparar (Hosp, 2017, p. 25).

En la actualidad existen varios tipos de moneda. Entre estos tenemos la moneda real o el dinero
fiduciario, el dinero electrónico y por último, el tema que concierne al presente trabajo, la moneda
virtual. La moneda real o el dinero fiduciario se define “como ese papel emitido por una autoridad
central, que ostenta total aceptación en una sociedad para su uso como un medio de cambio”
(Villegas, 2017, párr. 8). Con el dinero fiduciario, tenemos una única organización que tiene el
poder de hacer lo que quiera con este dinero. La confianza en nuestro dinero fiduciario se basa en
la autoridad central, es decir, la gente confía en el gobierno o en el banco central para asegurarse
de que su dinero esté seguro (Hosp, 2017). En otras palabras, con el dinero fiduciario, el dinero
pasó a ser parte de un sistema centralizado, en el que, en los últimos años, los Estados, las agencias
reguladoras y los bancos centrales han tenido el monopolio del movimiento del dinero (Mullan,
2014).

Al hablar de las monedas virtuales, estas se entienden como dinero electrónico que no se
encuentra disponible en forma de billetes de bancos, cheques bancarios, ni en forma de moneda
metálica emitida por la autoridad monetaria competente de un país. Según el Banco Central
Europeo (ECB, por sus siglas en inglés) (2012), la moneda virtual es un tipo de dinero digital no

7
regulado emitido y usualmente controlado por sus desarrolladores, y usado y aceptado entre los
miembros de una comunidad virtual específica. Ahora bien, como concepto actualizado, adaptado
al funcionamiento actual de las monedas virtuales2, además de aceptado por la mayoría de los
Estados, el Grupo de Acción Financiera (GAFI) define la moneda virtual como “una representación
digital de valor que puede ser comercializada digitalmente y funciona como (1) medio de cambio;
y/o (2) una unidad de cuenta; y/o (3) un depósito de valor, pero no tiene curso legal (es decir,
cuando se ofrece a un acreedor, es una oferta válida y legal de pago) en ninguna jurisdicción”
(Financial Action Task Force [FATF], 2014, p. 4) [Traducción propia].

B. ¿Qué son las criptomonedas?

Las monedas virtuales están clasificadas en varias categorías, siendo las principales categorías
las monedas virtuales centralizadas y las monedas virtuales descentralizadas. Se entiende por
moneda virtual centralizada “aquellas que se usan exclusivamente en una economía virtual de una
plataforma o de un videojuego (como, por ejemplo, los créditos de Facebook, el dólar Linden en el
juego en línea Second Life o las diferentes monedas en World of Warcraft) y aquellas que se
utilizan en la economía real” (Kostakis y Giotitsas, 2014, párr. 10) [traducción propia]. El GAFI
establece que las monedas virtuales centralizadas “tienen una autoridad única de administración
(administrador) —es decir, un tercero que controla el sistema—. Un administrador emite la
moneda; establece las reglas para su uso; mantiene una plataforma central de pagos; y tiene
autoridad para redimir la moneda (retirarla de circulación)” (FATF, 2014, p. 5) [Traducción
propia]. Asimismo, establece que las criptomonedas, o monedas virtuales descentralizadas, “son
[monedas virtuales] distribuidas, de fuentes abiertas, basada en matemáticas persona a persona que
no cuentan con una autoridad central de administración y ningún monitoreo o supervisión central.
Ejemplos: Bitcoin, LiteCoin y Ripple” (FATF, 2014, p. 5) [Traducción propia]. Según Mullan:
la moneda virtual ha demostrado ser «dinero sin bancos» y muchos sistemas han operado
mucho más allá del control de cualquier gobierno. La innovación de software y el potente
cifrado ahora pasan por alto y reemplazan el legado de la banca central. Las cuentas
financieras por Internet y los servicios de pago ahora están disponibles para todas las

2 El European Banking Authority define a las monedas virtuales como «como una representación digital de valor que no es emitida

por un banco central o autoridad pública, ni necesariamente asociada a una moneda fiduciaria, sino que es utilizada por personas
físicas o jurídicas como un medio de intercambio y puede ser transferida, almacenada o intercambiada electrónicamente» (2014,
p.11)

8
 personas en todos los niveles de la sociedad por poco o ningún costo. La moneda digital
interrumpió el monopolio de los bancos (Mullan, 2014, p. 9) [traducción propia].

Este trabajo se enfocará en las monedas virtuales descentralizadas o criptomonedas. También

definidas como “un medio de intercambio que opera como moneda en algunos entornos, pero que
no tiene todos los atributos reconocibles de ellas” (como se cita en Ly, 2014, p. 3) [Traducción
propia] y, hasta el momento, en ninguna jurisdicción tienen curso legal. Asimismo, Kostaki y
Giotitsas (2014) definen a las criptomonedas, de una manera más clara, como “monedas virtuales,
basadas en tecnologías criptográficas, y que por lo tanto son (en parte) anónimas y descentralizadas
en su producción y circulación” (párr. 11) [Traducción propia]. Las criptomonedas son monedas
virtuales descentralizadas y convertibles ya que tienen un valor equivalente en moneda real, y
pueden ser intercambiados por monedas fiduciarias como el dólar, el euro, entre otros (Blemus,
2017, p. 1). Existe un gran número de criptomonedas en la actualidad, sin embargo, en este trabajo
nos vamos a enfocar en el Bitcoin, siendo esta la primera criptomoneda creada en 2009.

C. Bitcoin

El Bitcoin, inventado en 2009 con la publicación de un artículo3 escrito bajo el seudónimo de

Satoshi Nakamoto, es un “esquema que se basa en una red peer-to-peer [persona a persona], similar
a BitTorrent, el famoso protocolo para compartir archivos, como película, juegos y música, a través
de Internet” (European Central Bank [ECB], 2012, p. 21) [Traducción propia]. En enero de 2009,
la red Bitcoin entró en funcionamiento con la publicación del software para los clientes y la emisión
de las primeras cincuenta bitcoins, basadas en una arquitectura distribuida que le proporciona
seguridad y resistencia.
Bitcoin, funciona a nivel mundial y puede utilizarse como moneda para todo tipo de
transacciones (tanto para bienes y servicios virtuales, como reales), compitiendo así con divisas
como el euro o el dólar estadounidense (BCE, 2012). El diseño de bitcoin de Nakamoto (2008),
como un “sistema de dinero electrónico de persona a persona [Peer-to-Peer] fue creado con la
intención de permitir a los miembros de la red transferir dinero [o realizar pagos en línea]
directamente entre ellos, sin la necesidad del rol para un tercero confiable, como un banco central”

3 Nakamoto, Satoshi. (2008). Bitcoin: Un Sistema de Efectivo Electrónico Usuario-a-Usuario. Recuperado de:

[Link]

9
(Raskin y Yermack, 2016, p. 1) [Traducción propia]. Con Bitcoin, se creó un sistema completo de
dinero electrónico descentralizado que no depende de una autoridad central para su emisión de
moneda o de liquidación, ni para la validación de las transacciones que se realizan con él. En este
sistema descentralizado, los bitcoins son transferidos directamente entre los usuarios.

Según Andreessen (2014) “Bitcoin es la primera solución práctica a un problema de larga data
en las ciencias de la computación llamado el Problema de los generales bizantinos” (párr. 9)
[traducción propia] en el que surgía la pregunta de cómo establecer la confianza entre partes que,
de otro modo, no estarían relacionadas a través de una red que no es de confianza, como el Internet.
Asimismo, como consecuencia de la solución de ese problema, el autor explica que “Bitcoin nos
brinda, por primera vez, una forma para que un usuario de Internet transfiera una propiedad digital
única a otro usuario de Internet, de modo que se garantice que la transferencia sea segura, todos
sepan que la transferencia ha tenido lugar, y nadie pueda desafiar la legitimidad de la transferencia”
(Andreessen, 2014, párr. 10) [Traducción propia].

D. La tecnología blockchain

La tecnología que proporciona la infraestructura para que exista una criptomoneda, sin la
intervención de un banco central, es la tecnología Blockchain. Blockchain es “un libro de
contabilidad descentralizado y criptográfico de registros de datos inmutables replicados y
distribuidos a cada miembro/nodo de una red punto a punto, que ha inducido una gran cantidad de
desarrollos y aplicaciones presentes y potenciales más allá de la única emisión inicial de divisas”
(Blemus, 2017, p. 1) [Traducción propia]. Hosp lo explica de una manera más clara y establece
que:
en resumen, una cadena de bloques («a blockchain») es una historia de transacciones
completas e inmutables de una comunidad descentralizada en la que todos los que forman
parte de la comunidad están de acuerdo. Este libro de contabilidad se actualiza
automáticamente en marcos de tiempo regulares, es aceptado por la comunidad como un
hecho válido y se almacena en la computadora de todos los participantes. De esta manera,
ninguna parte central tiene que gobernar la comunidad y se evita la problemática del doble
gasto (double spending) (Hosp, 2017, p. 37) [Traducción propia].

10
 En los sistemas descentralizados, no existe una parte central (por ejemplo, un banco central) que
administre el sistema o emita monedas virtuales. Por el contrario, a la parte central la reemplaza un
marco de protocolos internos que rigen el funcionamiento del sistema y que permiten que los
propios participantes del sistema verifiquen las transacciones. Habiendo validado los distintos
componentes de una transacción y comprobado que no hubo un doble gasto, se puede confirmar la
transacción e incorporarla en los bloques (o registros oficiales)4. Este conjunto de bloques es el
Blockchain, también conocido como cadena de bloques o libro mayor de registros. La creación de
estos bloques puede ser realizada por cualquier usuario de la red y el mismo sistema incentiva a
los participantes con el cobro de comisiones y la emisión de nuevas monedas. Por lo que, a medida
que se realizan los pagos y las transacciones a través del sistema, a estos participantes (a menudo
denominados «mineros») se los recompensa con nuevas monedas recién «minadas», por haber
realizado la función de procesamiento de pagos (denominada «minería»). Esta aproximación tiene
dos propósitos: introducir monedas virtuales recién minadas en el sistema y permitir la operación
descentralizada del esquema de las monedas virtuales (He et al., 2016, p. 9).

Según Padilla (2017) “la tecnología blockchain, en cabeza de bitcoin, es el proyecto que hoy
intenta descentralizar la confianza económica que los Estados llevan construyendo por años” (párr.
8). Bitcoin ofrece ciertas ventajas que el dinero real no ha logrado y nos referimos específicamente
al hecho de que, para realizar transacciones con bitcoins, no se requiere de un intermediario, como
lo sería un banco si hablamos del dinero real, dejando a un lado los altos costos de las transacciones
(Babbage, 2011). Asimismo, las transacciones, al no ser monitoreadas por un intermediario, se
realizan en el anonimato, por lo tanto, no es posible confirmar o identificar la identidad de las
personas involucradas en dicha transacción (Villegas, 2017, p.10). De igual manera, Andreessen
(2014) nos explica con gran detalle los beneficios del Bitcoin, entre estos, la innovación, las
remesas internacionales, la inclusión financiera y los costos bajos por transacciones financieras.

Una de las funciones principales del Bitcoin es que potencialmente puede realizar las funciones
de las monedas reales sin la ley tradicional de la moneda. Es decir, no solo compite con las monedas
estructuradas bajo estas leyes, como las que regulan el suministro de dinero real, sino que también

4 Faliero, J. (2017). Criptomonedas: La nueva frontera regulatoria del derecho informático. Buenos Aires: Ad-Hoc

Editorial.

11
puede ofrecer una plataforma para ordenar transacciones comerciales sin el uso de la ley formal
(McGinnis y Roche, 2017, p. 24).

E. Participantes del sistema de las criptomonedas

Los participantes claves de la industria global de criptomonedas son las casas de cambio
virtuales (exchanges), las billeteras virtuales (wallets), las plataformas o los sistemas de pagos, y
la minería (mining). Es necesario entender de forma detallada en qué consisten cada uno de estos
participantes, con el fin de lograr un mayor conocimiento del sistema y poder definir la manera
apropiada para regular las criptomonedas, objeto del presente trabajo.

1. Casas de cambio virtuales (Exchanges)

Empezaremos con las exchanges o las casas de cambio virtuales. La función principal de estas
es la compra, venta y comercialización de criptomonedas. Según Hileman y Rauchs (2017) “las
casas de cambio virtuales brindan servicios para comprar y vender criptomonedas, y otros activos
digitales con monedas nacionales y otras criptomonedas. Los exchanges desempeñan un papel
esencial en la economía de la criptomoneda al ofrecer un mercado para el comercio, la liquidez y
el descubrimiento de precios” (p. 30) [Traducción propia]. Asimismo, los autores definen las casas
de cambio virtuales de criptomonedas “como cualquier entidad que permite a los clientes cambiar
(comprar/vender) criptomonedas por otras formas de dinero o activos” (Hileman y Rauchs, 2017,
p. 30) [Traducción propia]. Las casas de cambio virtuales crean un mercado para las criptomonedas
y el tipo de cambio se define por la oferta y la demanda en el mercado (Ly, 2014). La mayoría de
las casas de cambio virtuales aceptan una variedad de métodos de pagos incluyendo el efectivo,
transferencias bancarias, tarjetas de créditos y el pago con otras criptomonedas (ECB, 2014).

En los Estados Unidos, la Comisión de Bolsa y Valores o Securities and Exchange Commission
(SEC, por sus siglas en inglés) estableció unos requisitos que deben cumplir las exchanges para
funcionar legalmente en este país; medidas que conciernen principalmente con el registro de estas
plataformas en el SEC como “una bolsa de valores nacional o sistema de comercio alternativo
(“ATS”) o, de otro modo, estar exenta de registro” (Fein, 2018, p. 20) [Traducción propia].
Asimismo, las casas de cambio virtuales deben tener diseñadas e implementadas reglas para
prevenir actos y prácticas fraudulentas. De igual manera, el Financial Crimes Enforcement

12
Network (FinCEN, por sus siglas en inglés), entidad creada como parte del Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos, creada para combatir el lavado de activos y otros delitos financieros,
determinaron que las casas de cambio virtuales están sujetas a ser reguladas por FinCEN como
“transmisores de dinero o empresas de servicios de dinero” (Fein, 2018, p. 2). Por tal motivo, las
casas de cambio virtuales están obligadas a desarrollar e implementar programas de cumplimiento
contra el lavado de dinero, diseñados para prevenir que las personas utilicen a las casas de cambio
como medio para facilitar el lavado de activos o el financiamiento al terrorismo (FinCEN, 2013).

A nivel internacional, las organizaciones como el Banco Central Europeo (ECB), el Financial
Action Task Force (FATF) y el European Banking Authority (EBA) concuerdan con que las casas
de cambio virtuales deben implementar y cumplir los estándares establecidos por entidades para
evitar y combatir el lavado de activos y el financiamiento al terrorismo, al facilitar el cambio de
criptomonedas a efectivo y viceversa.

2. Billeteras virtuales (Wallets)

Las billeteras digitales, mejor conocidas como wallets, son el lugar de almacenamiento de las
criptomonedas:
Una billetera generalmente es un programa de software que se usa para almacenar, enviar y
recibir criptomonedas de manera segura, a través de la administración de llaves criptográficas
privadas y públicas. Las billeteras también proporcionan una interfaz de usuario para rastrear
el saldo de las tenencias de criptomonedas y automatizar ciertas funciones, como estimar qué
tarifa pagar para lograr un tiempo de confirmación de transacción deseado (Hileman y
Rauchs, 2017, p. 50) [Traducción propia].

Dicho esto, es necesario comprender que uno no puede guardar criptomonedas. Las
criptomonedas son siempre registradas en el blockchain y nunca se mueven de allí. Ahora bien, las
wallets son para almacenar la llave privada, o private key, que permite enviar la criptomoneda
mediante la firma de una función criptográfica en el blockchain (Hosp, 2017, p. 74) o cadena de
bloques. Para mantener la seguridad en el sistema, las billeteras están compuestas por una llave
pública, que opera como una dirección a la cual otros usuarios pueden enviar criptomonedas, y por
una llave privada, que solo el dueño de la billetera conoce, y se usa para verificar las transacciones.

13
 Los usuarios tienden a confundirse creyendo que poseen cierta cantidad de criptomonedas.
Ellos no tienen las criptomonedas; lo que en realidad tienen son las llaves que le dan acceso a cierta
cantidad de criptomonedas en la cadena de bloques, o blockchain, y estas llaves se encuentran en
su wallet o billetera digital (ECB, 2014). De tal manera que, si un usuario llegase a perder su
billetera, no necesariamente perdería los fondos, ya que mientras tenga grabada, escrita o guardada
su llave privada en algún otra parte, podría acceder a estos desde otra billetera.

Existen diferentes tipos de wallets, entre estos, los paper-wallets, mind-wallets, soft-wallets,
and hard-wallets. Segun Host (2017) “las primeras llaves privadas fueron simplemente creadas por
un generador de números aleatorios y luego escritas en un pedazo de papel. Se llamaban billeteras
de papel, porque las llaves privadas se almacenaban en un papel” (p. 75) [Traducción propia], por
esto su nombre: paper-wallets. Por su parte, se conocen como mind-wallets cuando la persona
memoriza la llave privada completa y no la escribe en ninguna parte. Una soft-wallet es cuando “la
llave privada se codifica con una contraseña en una computadora o aplicación, y se puede recibir
y enviar dinero a través de esta aplicación, sin la engorrosa función de importación y ejecución de
billeteras fuera de línea” (Hosp, 2017, p. 77) [Traducción propia]. Y, por último, las hard-wallets
son aquellas que “son como una memoria USB, pero con una característica muy importante:
almacenan la llave privada en la unidad USB, pero no se puede acceder desde una computadora y,
por lo tanto, tampoco desde Internet” (Hosp, 2017, p. 77) [Traducción propia].

3. Plataformas de pago (Payments)

La función principal de las plataformas de pago es facilitar los pagos cuando se usan las
criptomonedas. Hileman y Rauchs establecen que:
todos los sistemas de criptomonedas tienen una red de pago integrado para procesar
transacciones denominadas en el token nativo. Si bien la promesa de estos sistemas es que
los usuarios pueden realizar transacciones de forma independiente en estas redes, hay una
variedad de razones por las que los usuarios prefieren usar los servicios prestados por
proveedores terceros de servicios de pago (Hileman y Rauchs, 2017, p. 70) [Traducción
propia].

14
 De igual manera, categorizan el uso de criptomonedas por parte de los proveedores de servicios
de pago en dos grandes categorías: i) Tren de pago: uso de criptomonedas como canal para la
transferencia rápida y rentable de monedas nacionales (principalmente de pagos
transfronterizos/internacionales, pero también de pagos dentro de los mismos países) y ii) Pagos
de criptomonedas: proporcionar servicios para facilitar el uso de criptomonedas (p. 70). Los pagos
transfronterizos son uno de los principales beneficios de las criptomonedas, ya que los costos son
muy bajos, la comunicación proporcionada es casi en tiempo real entre los bancos corresponsales,
y se facilita la liquidación de los pagos (Blemus, 2017).

Las compañías de pagos generalmente actúan como puentes de conexión entre los usuarios del
sistema blockchain para la transferencia de valor y la economía en general, conectando a las
criptomonedas con las monedas nacionales (Hileman y Rauchs, 2017). Ahora bien, el comercio
electrónico y el comercio en línea solo pueden existir cuando existe un sistema de pagos en línea
seguro y bien desarrollado. Por lo que se puede decir que la criptografía, eficiente y económica, ha
cambiado la realidad con respecto a los pagos seguros del sistema bancario regulado a un sistema
en el Internet no regulado (Mullan, 2014).

4. Minería (Mining)

Las criptomonedas se pueden generar de dos maneras, mediante «la emisión directa por parte
de la autoridad que monopoliza su emisión, y segundo, por lo que se conoce como la minería»
(Faliero, 2017, p. 58). En el sistema de las criptomonedas, los únicos encargados y responsables
de agrupar transacciones no confirmadas en nuevos bloques para luego ser agregados al blockchain,
son los «mineros». Ellos “proporcionan el poder de cómputo necesario para asegurar una cadena
de bloques, mediante el cálculo de un gran número de hashes para encontrar un bloque válido.
Cada bloque válido agregado por un minero a la cadena de bloques genera una recompensa para el
minero y hace que sea más difícil para un atacante reorganizar el libro mayor y las transacciones
ya confirmadas” (Hileman y Rauchs, 2017, p. 87) [Traducción propia]. Según Hosp (2017) “los
mineros chequean y verifican transacciones que los usuarios quieren realizar. Ellos crean consenso.
Y la minería es el proceso de cómo el consenso se crea” (p. 48) [Traducción propia]. Hosp (2017)
explica que “el consenso es el acuerdo sobre cuánto dinero está vinculado a una llave privada.
Básicamente, cuánto dinero hay en la cuenta de cada participante. En un sistema descentralizado,

15
funciona por cada participante observando a todos los demás y luego confirmando o rechazando
una transacción en función de si tienes el dinero o no” (p. 48) [Traducción propia]. Este proceso
de consenso entre las partes, sin la necesidad de la intervención por parte de una autoridad
centralizada, es uno de los mayores beneficios de las criptomonedas.

La minería, entonces, es el proceso por el cual se crean nuevas criptomonedas y al mismo

tiempo se proporciona seguridad al sistema, al excluir las transacciones fraudulentas o
transacciones que intentan gastar las mismas criptomonedas dos veces, lo que soluciona el
problema del double spending (Rivas, 2016, p. 8).

III. ACCIONES REGULATORIAS A NIVEL INTERNACIONAL

Como hemos mencionado anteriormente, las criptomonedas son una tecnología disruptiva que
busca innovar la economía global. Por tal razón, la mayoría de los países han expresado su
preocupación por el efecto que estas pudiesen causar en la estabilidad financiera, además de sus
riesgos como el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y otros delitos financieros
(Burleson, 2014). Sin embargo, hasta el momento, son contados los Estados que han creado una
ruta clara, mediante la regulación, para la adopción de las criptomonedas. A continuación,
analizaremos algunos de estos países y sus posturas regulatorias.

A. Estados Unidos

En general, los Estados Unidos han adoptado una posición positiva frente a las criptomonedas
y los elementos que participan en este sistema, sin embargo, aún no le han otorgado el estatus legal
de dinero real o fiduciario. La regulación en los Estados Unidos se podría complicar un poco por
el hecho de que cada estado es capaz de crear sus propias leyes, por lo que, algo que es legal en un
estado, podría ser ilegal en otro. Por esta razón es necesario que los estados y el gobierno federal
trabajen en conjunto al momento de emitir una regulación a las criptomonedas. Sin embargo, a
nivel federal, las diversas agencias gubernamentales ya están trabajando en emitir normativas para
regular el uso y a las actividades que realizan los elementos que participan en el sistema de las
criptomonedas.

16
 Dado que, en su mayoría, los usuarios de las criptomonedas están obligados a depender de los
servicios de un tercero para poder almacenar sus criptomonedas, realizar transacciones o pagos, así
como transacciones cambiarias, las autoridades reguladoras de los Estados Unidos encontraron la
posibilidad de aplicar la ley, al aprovechar que los criminales necesitan convertir sus criptomonedas
a dinero fiduciario (Wenker, 2016). Así pues, a las empresas que ofrecen estos servicios dentro de
los Estados Unidos es posible solicitarles cualquier información personal que hayan recopilado de
sus usuarios a través de una citación. De tal manera, el Financial Crimes Enforcement Network
(FinCEN), desde el 2013, con el fin de reforzar el cumplimiento de la Ley de Secreto Bancario (en
inglés, Bank Secrecy Act (BSA)), estableció que cualquier empresa que almacene, distribuya,
intercambie, acepte o transmita criptomonedas, es califica como una empresa transmisora de dinero
(en inglés, a Money Services Business (MSB)) (Ly, 2014). Por lo tanto, estas empresas están
sujetas a regulación por parte del FinCEN y están obligadas a registrarse, cumplir con los requisitos
de la Ley de Secreto Bancario (BSA), incluyendo la implementación de programas y medidas
contra el lavado de activos y la presentación de informes de actividades sospechosas (Suspicious
Activity Reports (SARs)) (Nigh y Pelker, 2015; Blemus, 2017; FBI, 2012).

Para el Servicio de Impuestos Internos (IRS, por sus siglas en inglés), las criptomonedas se
consideran como una propiedad, y no como una moneda extranjera, por lo tanto, estas deben ser
declaradas, tributadas y, además, está sujetas a impuestos federales (Faliero, 2017; Blemus, 2017).
Igualmente, la Comisión de Bolsa y Valores (SEC, por sus siglas en inglés) determinó que ciertos
tipos de monedas virtuales pueden considerarse como un valor o securities. No en su forma de
moneda virtual, como tal, sino cuando son un valor que envuelve derechos en un contrato de
inversión o en una empresa (Clayton, J. y J. C.G, 2018). De igual forma, la SEC ha tomado acciones
para requerir que las casas de cambios virtuales se registren ante este organismo e implementen
practicas para evitar el fraude.

A pesar de los avances que han logrado las distintas agencias gubernamentales, el Congreso de
los Estados Unidos, de parte de varios miembros de la Cámara de Representantes, le ha solicitado
a la SEC una mayor claridad en la regulación de las criptomonedas. En su carta, urgen que esta
agencia defina, lo antes posible, de qué manera se planea regular a las criptomonedas (Rooney,
2018).

17
 B. Europa

Hasta el momento la Unión Europea no ha logrado llegar a un consenso entre todos los estados
miembros para crear un marco regulatorio para las criptomonedas. Sin embargo, varias autoridades
e instituciones europeas se han pronunciado sobre el esquema de las criptomonedas y han
proporcionado algunas recomendaciones para su supervisión y posible regulación. Entre estas
autoridades está el Banco Central Europeo (ECB, por sus siglas en inglés), que expresó su posición
frente a las criptomonedas, dando a entender que su uso solo se daría entre un grupo pequeño de
personas dentro del mercado, pero no a gran escala en el sistema económico.

Posteriormente, en el 2014, la European Banking Authority (EBA) se pronunció en un reporte

dirigido a las instituciones y a los entes reguladores de la Unión Europea para hacer un llamado a
la comunidad en aras de lograr un mismo enfoque regulatorio para las criptomonedas. Asimismo,
la EBA invitó a los legisladores y reguladores de la Unión Europea a tomar medidas inmediatas en
el corto plazo, y en particular a declarar a los participantes del mercado de criptomonedas, como
las casas de cambios y los proveedores de billeteras virtuales, como entidades obligadas a cumplir
con la Directiva de la Unión Europea contra el lavado de dinero (EBA, 2014; Blemus, 2017).

Para el año 2018, la Comisión Europea, tomando en cuenta las recomendaciones del EBA,
logró que el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo adoptaran una nueva legislación contra el
lavado de dinero (Anti-Money Laundering (AML)), dirigida específicamente a las criptomonedas,
modificando a la Directiva (UE) 2015/849. En la legislación se afirma que todavía existen brechas
en la supervisión de los distintos medios financieros utilizados por los terroristas, desde el efectivo,
las monedas virtuales y las tarjetas anónimas prepago. Sin embargo, lo que se busca con esta
directiva, es abordar esas brechas y al mismo tiempo evitar obstáculos innecesarios al
funcionamiento de los mercados financieros y los sistemas de pagos, utilizados por las empresas
comunes y los ciudadanos respetuosos de la ley, por lo que se equilibra la necesidad de aumentar
la seguridad con la necesidad de proteger los derechos fundamentales, incluida la protección de
datos y las libertades económicas (Robinson, 2018).

18
 Con la legislación The 5th Anti-Money Laundering Directive, la Unión Europea busca lograr
estar al mismo nivel regulatorio, en cuestiones de prevención de lavado de activos, que los Estados
Unidos. Finalmente, con esta ley se logra regular a las casas de cambios virtuales y a las empresas
que ofrecen servicios de billeteras digitales. Los estados miembros de la Unión Europea tienen
dieciocho meses para incorporar esta ley en sus marcos regulatorios, lo que podría significar que
para el 2019, todos los miembros estarían regulando el uso de las criptomonedas en su territorio.

1. Malta

Es importar analizar un poco la situación actual en Malta ya que este ha sido uno de los primeros
países en Europa en emitir una ley fintech que regula a las criptomonedas y la tecnología
blockchain. El Parlamento maltés aprobó el 4 de julio de 2018, tres proyectos de ley, lo que
establece el primer marco regulatorio a nivel mundial para las criptomonedas (Wolfson, 2018).
Según Joseph Muscat, Primer Ministro de Malta, los proyectos de ley fueron diseñados con el
propósito de hacer de Malta uno de los lugares más atractivos para las empresas de blockhain,
convirtiéndola en pionera en innovación económica. Las tres leyes aprobadas fueron la Ley de
Activos Financieros Virtuales, la Ley de Autoridad de Innovación Digital de Malta y la Ley de
Servicios y Arreglos de Tecnología Innovadora. La ley de Autoridad de Innovación Digital de
Malta (Malta Digital Innovation Authority Act) estipula los procedimientos reglamentarios para
las criptomonedas y la tecnología blockchain. Asimismo, la Ley de Servicios y Arreglos de
Tecnología Innovadora (Innovative Technology Arrangements and Services Act) se enfoca en el
registro y certificación de las casas de cambio virtuales, y otros proveedores de servicios
tecnológicos. Con estas leyes, ya Malta ha logrado que empresas como Binance, una de la más
grande casa de cambios virtual a nivel mundial, se instalen en el país (Aki, 2018).

C. América Latina

La mayoría de los países en desarrollo han sufrido las consecuencias de gobiernos corruptos
que han causado fuertes daños a sus economías. Esto ha llevado a crisis económicas en los países
latinoamericanos, causando hiperinflación, sistemas de control cambiario y devaluación de sus
monedas. Entre los beneficios que ofrecen las criptomonedas está la inclusión financiera, los bajos
costos en remesas internacionales y la facilidad de pago. De manera que, al ser adoptadas por estos

19
países, se podría lograr alcanzar un crecimiento económico, mayor equidad y la reducción de la
pobreza. Por esta razón, son varios los países latinoamericanos que se han interesado en buscar la
manera de regular las criptomonedas dentro de su territorio con el fin de mitigar sus riesgos y
aprovechar todos sus beneficios.

1. Argentina

En Argentina, el Banco Central es la única autoridad competente para emitir las monedas de
curso legal, por tal razón, las criptomonedas no son consideradas dinero fiduciario. A pesar de esto,
la adopción de las criptomonedas como medio de pago y como reserva de valor sigue creciendo de
manera significativa y a gran velocidad. De hecho, el creciente uso entre la población de nuevas
soluciones tecnológicas es un reflejo de la falta de confianza en las instituciones financieras
tradicionales (Serrano, 2018). Asimismo, Argentina es considerada como “la capital Bitcoin de
Latinoamérica, gracias a la creciente adopción del uso de bitcoin (BTC) e iniciativas que han
surgido para educar a la población al respecto, como la ONG Bitcoin Argentina y el Bitcoin Day”
(González, 2018, párr. 11).

A pesar de la gran aceptación y adopción de las criptomonedas por parte de la población, las
autoridades regulatorias aún no han emitido leyes para su regulación. No obstante, la Unidad de
Información Financiera (UIF), con el fin de prevenir los riesgos de lavado de activos y de
financiamiento del terrorismo mediante el uso de las criptomonedas, emitió en el 2014 la resolución
300/2014 siguiendo las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
Según el artículo 1 de la resolución, las entidades financieras están obligadas a “prestar especial
atención al riesgo que implican las operaciones efectuadas con monedas virtuales y establecer un
seguimiento reforzado respecto de estas operaciones, evaluando que se ajusten al perfil del cliente
que las realiza, de conformidad con la política de conocimiento del cliente que hayan
implementado” (Resolución 300/2014, 2014, p. 2).

2. Venezuela

Venezuela es uno de los países que actualmente sufre una de las mayores crisis económicas, lo
que lo ha llevado a una hiperinflación de 1 000 000%, al deterioro de su infraestructura (falta de

20
agua, electricidad, internet) y a una gran escasez de alimentos y medicamentos. El país, debido a
la mala gestión económica de su gobierno, ha hecho que la población se refugie en las
criptomonedas como reserva de valor. Asimismo, la sociedad también ha encontrado en la minería,
una fuente de ingreso que les proporciona ganancias en criptomonedas y otras monedas extranjeras
(como el dólar). De esta manera, los ciudadanos encontraron la solución para resistir a la
devaluación de su moneda y a la crisis inflacionaria (González, 2018; Brennan, 2018). A pesar de
esta situación, en Venezuela existe una incertidumbre legal con respecto a las criptomonedas y a
la minería. El gobierno no ha prohibido las actividades de minería, sin embargo, las autoridades
regionales han perseguido a quienes se dedican a esta actividad, confiscándoles los equipos de
minería alegando que estos son ilegales (Díaz, 2018).

El 3 de diciembre de 2017, el presidente Nicolás Maduro anunció la emisión de una

criptomoneda respaldada por el petróleo, con el fin de contrarrestar las sanciones y el bloqueo
financiero por los Estados Unidos y la Unión Europea. El petro, la criptomoneda creada por el
gobierno venezolano, recientemente se convirtió en moneda nacional venezolana, lo que hace de
Venezuela el primer y único país en otorgarle la legalidad de dinero fiduciario a una criptomoneda.
Asimismo, el 8 de diciembre de 2017, se creó la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y
Actividades Conexas (Supcriptove) con el fin de reglamentar el petro y sus usos (Rivero, 2018).
Luego, en febrero de 2018, la Supcriptove publicó la Ley para la regulación de las casas de cambios
virtuales con el objetivo de reglamentar el registro y la adquisición de licencia para las exchanges
(Fernández, 2018). Así mismo, esta entidad también se encarga de otorgar las licencias para que
los mineros puedan ejercer esta actividad y, al mismo tiempo, el gobierno pueda llevar un registro
de estos (Bastardo, 2018). A pesar de estos avances regulatorios, la Supcriptove no ha emitido una
directriz para la prevención del lavado de activos y el financiamiento al terrorismo mediante el uso
del petro o de cualquier otra criptomoneda, siendo esto un gran riesgo para el país.

3. México

El 9 de marzo de 2018, el presidente de México, Enrique Peña Nieto, promulgó la Ley para
Regular a las Instituciones de Tecnología Financiera, conocida como Ley fintech mexicana. Con
esta ley, que define a las criptomonedas como activos virtuales para realizar transacciones de pagos
electrónicos y remesas, se busca regular y dar certeza jurídica a las empresas de servicios

21
financieros, incluyendo a los proveedores de servicios de billeteras digitales, las casas de cambio
virtuales y las plataformas de pago electrónico. Asimismo, esta ley establece un marco legal para
la prevención del lavado de activos y del financiamiento al terrorismo (Expansión, 2018).

La ley establece que el Banco de México determinará cuales son las criptomonedas autorizadas
para operar, además de ser el órgano competente para autorizar a las instituciones de tecnología
financiera (ITF) que quieran realizar operaciones con criptomonedas. No obstante, es necesario
aclarar que a las criptomonedas aún no se les ha otorgado el estatus de curso legal y no están
respaldadas por el Gobierno Federal ni por el Banco de México (Ley para Regular las Instituciones
de Tecnología Financiera, 2018).

IV. COLOMBIA

En Colombia el ecosistema de las criptomonedas y el blockchain ha crecido de manera

significativa, debido a la aceptación de los ciudadanos. El país, además de estar entre el «top 10»,
o entre los primeros diez países con mayor número de empresas que aceptan Bitcoin, alcanzó a
finales de julio los cuatro mil cuatrocientos millones de pesos colombianos (casi dos millones en
USD) en transacciones de Bitcoin (Talty, 2018; Leal, 2018). Asimismo, se han creado diferentes
organizaciones como la Asociación Fintech, la Federación Colombiana de Software (Fedesoft), la
Fundación Blockchain Colombia y el Blockchain Centre Colombia con el fin de aportar al
Gobierno nacional y a las autoridades reguladoras los conocimientos técnicos que les permita
definir una regulación adecuada. Estos gremios se han encargado de realizar un sinnúmero de
actividades, tanto informativas como educativas, sobre las criptomonedas y el blockchain
(Blockchain Summit, 2018; Bastardo, 2018).

Actualmente en Colombia las criptomonedas no han sido declaradas dinero de curso legal por
el Banco de la República. Sin embargo, tampoco han sido prohibidas y el Banco de la República
las definió como “unidades digitales susceptibles de ser usadas como medio de pago en el
intercambio de bienes y servicios, como depósito de valor y como unidad de cuenta” (Arango-
Arango, Barrera-Rego, Bernal-Ramírez, Boada-Ortiz, 2018, p. 4). Asimismo, en el comunicado de
prensa del 31 de enero de 2017, el Banco de la República confirmó que: (i) el único medio de pago

22
con poder liberatorio ilimitado era el peso, (ii) las criptomonedas no son reconocidas ni como
moneda ni como divisa en Colombia, por lo tanto, no pueden ser utilizados para realizar
operaciones de cambio y (iii) los intermediarios del mercado cambiario no han sido autorizados
para emitir o vender criptoactivos (JDS-01933, 2017). Sobre este último, el Banco de la República
señaló que:
…las entidades financieras y del mercado de valores que actúan como Intermediarios del
Mercado Cambiario no han sido autorizadas, en dicha condición, para emitir o vender
Bitcoin, conforme a lo señalado en el artículo 59 de la R.E. 8/00 y en la Circular reglamentaria
DCIN 83 del Banco. Se advierte, adicionalmente que estas entidades son las únicas
autorizadas para efectuar giros o remesas de divisas desde o hacia el exterior y realizar
gestiones de cobro o servicios bancarios similares, manejar y administrar sistemas de tarjeta
de crédito y de débito internacionales y distribuir y vender tarjetas prepago emitidas por
entidades financieras del exterior (JDS-01933, 2017, párr. 10).

El Banco de la Republica identificó seis riegos que presentan las criptomonedas a la política
pública. Estos son:
En primer lugar, está la integridad financiera en términos del lavado de activos y financiación
del terrorismo (LA/FT) y las correspondientes medidas preventivas de monitoreo
transaccional, además de la obligatoriedad de reportar determinados movimientos a las
autoridades de control (FATF, 2014, 2015, 2016a y 2016b).
[…] En segundo lugar, está la protección al consumidor, en particular con respecto a negocios
fraudulentos que pueden presentarse al utilizar este nuevo activo, y también frente a los
riesgos operacionales y aquellos asociados al crimen cibernético al interactuar con los
intermediarios o proveedores de servicios en CA [criptoactivos].
En tercer lugar, están los aspectos financieros. Como ya se ha mencionado, el precio de los
CA es altamente volátil y puede generar enormes ganancias y, en consecuencia, también
enormes pérdidas para sus tenedores […]
En cuarto lugar, está la regulación cambiaria. Los esquemas de CA como el Bitcoin y su
tecnología subyacente, al operar en internet, permiten la participación de agentes
especializados y no especializados de manera global sin estar necesariamente atados a alguna
jurisdicción. Por tanto, estas innovaciones tienen el potencial de transformar la manera en
que opera el comercio y los flujos de capital internacionales

23
 […] En quinto lugar, están los aspectos fiscales y tributarios en lo que concierne a la
opacidad y alcance internacional de estos sistemas, la forma en que se define un CA para
efectos contables y tributarios, y el tratamiento de la “minería” de CA, entre otros. En
particular, como activos, son susceptibles de gravámenes al patrimonio y gravámenes por
ganancias de capital
[…] En sexto lugar, las implicaciones sobre la soberanía monetaria, la política monetaria y
la estabilidad financiera, que conllevaría la profundización en el uso y aceptación de los CA.
En lo fundamental, esta profundización traería básicamente los mismos retos y preguntas de
permitir que los pagos, contratos, fijación de precios y ciertos aspectos de la intermediación
financiera se hagan en una moneda extranjera, como en el caso de los procesos de
dolarización en países emergentes (Arango et al., 2018, pp. 13-15).

Del mismo modo, la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), en un comunicado de

prensa del 22 de junio de 2017, reiteró que la unidad monetaria y de cuenta en Colombia es
únicamente el peso (billetes y moneda metálica), emitido por el Banco de la Republica, de
conformidad con el artículo 6 de la Ley 31 de 1992. De igual manera, afirmó que las criptomonedas
“…NO cuentan con el respaldo de ningún banco central, por lo que NO pueden utilizarse como
una divisa” (Superintendencia Financiera de Colombia [SFC], 2017). La principal preocupación
de la SFC, con respecto a las criptomonedas, son los riesgos al sistema económico que estas pueden
causar, como “el riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo (LAFT), los riesgos
operativos, el riesgo de mercado y el riesgo de intercambio” (Rivas, 2016, p. 15). Por tal razón,
ante estos, la SFC no ha autorizado a ninguna entidad vigilada para “custodiar, invertir, intermediar
ni operar [con criptomonedas]” (SFC, 2017).

Estas posturas tomadas tanto por el Banco de la República como por la SFC han causado que
Colombia sea un país poco atractivo para la instalación de casas de cambio virtuales, y, por
consiguiente, el uso de estas. Un ejemplo es el cese de operaciones de la casa de cambio virtual
Buda (con sedes en Argentina, Chile y Perú) que señaló que, tras un comunicado por parte de la
SFC, los bancos del país procedieron al cierre de sus cuentas, impidiendo la continuidad de sus
operaciones. En el comunicado de prensa difundido por Buda, en el que se explican los motivos
del cierre de sus operaciones, se indicó que:

24
 al no existir un marco jurídico para las criptomonedas y debido al desconocimiento en
tecnologías como blockchain, el ente supervisor tomó medidas que dejan sin garantías a la
compañía para operar en el país y se ve forzada a congelar sus operaciones, afectando así, no
solo a sus empleados y proveedores, sino también a muchos negocios, comerciantes y
ciudadanos que monetizaban sus transacciones de forma segura con Bitcoin y otras
criptomonedas a través de la plataforma (citado en Díaz, 2018, párr. 3).

No obstante, los colombianos han buscado la manera comprar criptomonedas y de realizar

transacciones con estas en plataformas virtuales constituidas en otros países, dejándolos
desprotegidos dentro de su territorio nacional.

A. Análisis del Proyecto de Ley 208 de 2018

Ahora bien, el 25 de Julio de 2018, el senador del partido Cambio Radical, Carlos Jiménez
López radicó el Proyecto de Ley 028 de 2018 ante el Congreso de la República, “por el cual se
regula el uso de las monedas virtuales o criptomonedas y las formas de transacción con éstas en el
territorio de Colombia y se dictan otras disposiciones”, como establece su título. Según el senador,
estas nuevas tecnologías son disruptivas, por lo tanto, el Gobierno debe cambiar y adaptarse rápido
a estas nuevas modalidades para que todas las personas que realicen transacciones con
criptomonedas en Colombia se encuentren protegidas (Dinero, 2018).

El objeto del proyecto de ley, en su artículo 1, es “regular las transacciones y operaciones civiles
y comerciales de las criptomonedas o monedas virtuales, entre personas de derecho privado y
público, para la adquisición de bienes y servicios, en todo el territorio colombiano; así como las
disposiciones de protección, vigilancia, inspección y control sobre dichas operaciones” (Proyecto
de Ley 028, 2018). Sin embargo, dentro del proyecto, la única transacción y operación definida es
el trading, limitando el uso de las criptomonedas y dejando por fuera a los participantes del sistema.
Por lo tanto, el proyecto no regula a las casas de cambios virtuales (exchanges), a las plataformas
de pagos digitales, ni la actividad de minería (mining), siendo estos participantes los que permiten
el funcionamiento de las criptomonedas. Al no regularlos, sería imposible mitigar los posibles
riesgos de LAFT que sus actividades presentan, ya que estos son los que facilitan la conversión de
las criptomonedas a dinero fiduciario y viceversa.

25
 Asimismo, en su artículo 3.1, la ley define a las criptomonedas como “…un activo de carácter
virtual, el cual se representa en un valor que se registra de forma electrónica y que puede ser
utilizado por las personas como forma de pago para cualquier tipo de acto jurídico y cuya
transferencia únicamente puede llevarse a cabo a través de medios electrónicos” (Ley 028, 2018).
En esta definición, se señala que las criptomonedas son un activo, y no una moneda, que constituye
un valor. Por su parte, la Ley 964 de 2005, en su artículo 2, define que un valor es “el instrumento
[financiero] de naturaleza negociable, que podría hacer parte de una emisión sucesiva y que podría
tener por efecto la captación de recursos del público” (Rivas, 2016, p. 11). Al analizar las
características de un valor bajo el contexto del mercado de valores, se refleja un error en la
definición ofrecida por el proyecto de ley, ya que las criptomonedas no son un valor, sino una
representación digital de valor (Restrepo, Zacipa y Tovar, 2018). Asimismo, en el proyecto de ley
hace falta agregar a la definición de las criptomonedas, que estas se fundamentan en la criptografía,
con el fin de poder resaltar los beneficios que esta tecnología ofrece.

En el artículo 3.3 se definen a las wallets o billeteras virtuales como un “sistema de

almacenamiento virtual de diferentes criptomonedas o monedas virtuales, el cual es utilizado como
forma de transacción para el pago mediante este tipo de monedas” (Ley 028, 2018), sin embargo,
como ya pudimos ver en la definición proporcionada en el presente texto, las billeteras virtuales no
siempre se encuentran en un formato digital, ya que, por ejemplo, existen las mind-wallets y las
hard-wallets, que no tienen acceso directo a las criptomonedas ya que se encuentran o en la
memoria de las personas, o en algún sistema físico como una USB o en un papel.

Asimismo, en el artículo 4, se definen las entidades de operaciones con criptomonedas como

“aquellas personas jurídicas con ánimo de lucro o naturales que ejerzan como comerciantes y con
establecimientos de comercio inscritos en la Cámara de Comercio, cuyo objeto social sea la
comercialización, administración o trading de criptomonedas, con previa autorización emitida por
el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones” (Ley 028, 2018). En esta
definición se pueden encontrar varios errores: primero, hacen referencia a las personas jurídicas
con ánimo de lucro, sin ser clara la razón por la que se excluyen a las entidades sin fines de lucro.
Segundo, es importante diferenciar lo que son las casas de cambio virtuales, o exchanges, de los
traders (Restrepo et al., 2018). Las primeras, como ya definimos antes, proporcionan una

26
plataforma que permite el intercambio y la adquisición, o venta de criptomonedas. Las segundas,
los traders, se encargan de captar recursos de terceros y adelantarían más una labor de corretaje
(Restrepo et al., 2018, p. 8).

Igualmente, en el artículo 4 se establece que “estas entidades o establecimientos de comercio

deberán tener el Sistema de Administración de Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del
Terrorismo (SARLAFT), aprobado por la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF),
quien podrá generar recomendaciones para efectos de su aprobación” (Ley 208, 2018). Sin
embargo, no se entiende por qué la necesidad de establecer el requisito de aprobación por parte de
la UIAF, si se entiende que al implementar el sistema del SARLAFT, las entidades vigiladas están
cumpliendo con el requisito establecido por la SFC (2016). Esto significaría imponerles a las
entidades un doble requisito, que no tienen las entidades vigiladas por el SFC (2016). En este orden
de ideas, la ley debería enfocarse también en regular a las exchanges y a las plataformas de pagos
digitales obligándolas no sólo a tener un SARLAFT, sino también un SARO y un Sistema de
Atención al Consumidor Financiero (SAC)” (Rivas, 2016, p. 31). Con el SARLAFT se lograría
mitigar los delitos de LAFT. El SARO, o Sistema de Administración de Riesgo Operativo, ayudaría
a prevenir los fraudes cibernéticos asociado a los riesgos operativos de estas actividades. Y con el
SAC, se establecerían los medios de atención de quejas, reclamos y peticiones de los consumidores
financieros de estos servicios.

Adicional a esto, en el artículo 7 se establece que:

…el valor de las criptomonedas puede ser tasado en la moneda legal colombiana, para lo
cual, las partes podrán establecer dichos valores, ya sea al momento de adquirir la obligación
o al de la ejecución de la misma. Si no se establece, se entenderá la tasada al momento del
cumplimiento del acto jurídico.
El Banco de la República deberá certificar los valores de las criptomonedas utilizadas, ya
sean en pesos colombianos o en divisas legales de otros Estados (Ley 208, 2018).
Sin embargo, no se entiende la función del Banco de la Republica como órgano competente para
certificar el valor de las criptomonedas, puesto que “surge la duda de ¿Cómo certificaría el Banco
de la República el valor de una CM si opera bajo la ley de oferta y demanda a nivel mundial?”
(Restrepo et al., 2018, p. 10).

27
 Luego entramos al Capítulo II del proyecto de ley, que comienza con el artículo 8 en el que se
define el trading con criptomonedas como “…todas aquellas acciones de compra y venta de
monedas virtuales en diferentes plataformas de venta denominadas Exchange, realizadas por
traders expertos con conocimiento y experiencia en las transacciones de este tipo” (Ley 208, 2018).
En este artículo se enuncian varios conceptos que no se encuentran definidos dentro de la ley. Se
nombra a las exchanges, sin lograr diferenciar si estas se encuentran incluidas dentro de la
definición de “entidades de operaciones” mencionadas en el artículo 4, por lo que se puede entender
que las exchanges significan lo mismo que los traders, definición que estaría totalmente errada.
Tampoco se da una definición de lo que sería un «trader experto».

Por su parte, en el artículo 9 se señala que:

…Se denominan traders las personas naturales o jurídicas que realizan en nombre propio, o
por mandato, o administración, trading con criptomonedas, con fines de incrementar los
capitales que se reflejan en los valores de cada criptomoneda transada en las plataformas
correspondientes, a través operaciones de compra y venta; poniendo a disposición sus
conocimientos previos adquiridos, así como los estudios técnicos de mercado que se tengan
a su disposición.
Todo trader deberá contar con una autorización expedida por autoridad competente, que lo
habilita para realizar asesorías o transacciones mediante contrato de mandato o de
administración.
Las personas jurídicas, deberán contar con personal autorizado para la realización de trading
con criptomonedas (Ley 208, 2018).
Si bien en el presente artículo se señala que todos los traders deberán contar con una autorización,
no se establece cuál es el ente competente para otorgar esa autorización, ni cuáles son los requisitos
para poder obtenerla.

En el artículo 14 se establece que:

…Cualquier transacción que se realice con monedas virtuales, dentro del territorio
colombiano, desde éste y hacia el exterior, o desde el exterior hacia Colombia, se grava con
un cinco por ciento (5%), que se calcula con base en la transacción final, después de descontar
el fit correspondiente.

28
 Teniendo en cuenta que las criptomonedas se caracterizan por su constante fluctuación, la
base gravable será la correspondiente al momento de realización de la transacción o pago,
según lo arroje el hash correspondiente (Ley 208, 2018).
Con esta redacción no se diferencia el tipo de transacción que conlleva este impuesto, por lo que
se entiende que sería cualquier transacción con criptomonedas. De ser así, “no se permitiría que se
utilizara como medio de pago, desincentivaría el uso de criptomonedas para cualquiera de sus usos
y haría inviable la aplicación en la industria y el sector público, como las criptomonedas para
contratos inteligentes” (Restrepo et al., 2018, p. 13). Asimismo, en el presente artículo se utilizan
términos como «fit correspondiente» o «según lo arroje el hash correspondiente», los cuales no
están definidos dentro del proyecto de ley.

Por último, en el artículo 15 se establece lo siguiente:

Crease el Fondo de Reserva de Fluctuación de Criptomonedas adscrito el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el cual estará a cargo de la administración del uno por ciento
(1%) del valor pagado por el impuesto a las operaciones mediante criptomonedas, que tendrá
como objetivo subsidiar al adquirente que teniendo criptomonedas, éstas desaparecen del
mercado.
El Fondo de Reserva de Fluctuación de Criptomonedas, funcionará con base a los valores
girados por el pago del impuesto de operaciones con criptomonedas, se dará su propio
reglamento, y reglamentará los criterios para subsidiar al adquirente.
Los subsidios se extenderán al periodo de tiempo que establezcan los estudios técnicos que
correspondan, y que deberán tener en cuenta el estado actual del presupuesto del Fondo (Ley
208, 2018).
En general este artículo es confuso y no se logra entender su objetivo o finalidad. Es importante
recordar que las criptomonedas son, por esencia, descentralizadas, y como ya hemos mencionado
anteriormente en el presente trabajo, estas no pueden desaparecer ya que se encuentran registradas
dentro del blockchain. Lo que sí es posible es que las criptomonedas pierdan su valor dentro del
mercado, cosa que puede ocurrir en cualquier mercado de valores, y, de hecho, ya existen “las
herramientas legales para quién es víctima de un incumplimiento contractual o de un delito”
(Restrepo et al., 2018, p. 14).

29
 Al leer la exposición de motivos, también encontramos una gran cantidad de errores que nos
demuestran una falta de conocimientos técnicos sobre las criptomonedas, así como de sus usos,
características y funciones. Uno de los errores más significativos se encuentra la sección
Antecedentes de las criptomonedas, en el párrafo 3, en el que se señala lo siguiente: “Artículo que
sería la piedra angular de la creación del Bitcoin, la primera moneda virtual basada en un sistema
digital (blockchain o cadena de bloques) unido por un algoritmo matemático codificado cuyo
mantenimiento depende de los propios usuarios, quienes a su vez verifican la autenticidad de las
transacciones” (Ley 208, 2018). Se hace referencia al Bitcoin, como criptomoneda, y al blockchain,
que es la tecnología, como si fuesen estos lo mismo. Previamente explicamos que las
criptomonedas son creadas por medio de la tecnología blockchain, que proporciona la
infraestructura para que exista una criptomoneda, sin la intervención de un banco central. Por lo
tanto, las criptomonedas son un tipo de aplicación de la tecnología blockchain por el cual el historial
de transacciones y, por lo tanto, la cantidad exacta de criptomonedas que todos poseen queda
almacenada a través de una cadena de bloques (blockchain) (Hosp, 2017).

De igual manera, en el cuarto párrafo de la misma sección, se define al bitcoin como “un
sistema de pago entre los participantes, sin intermediaros” (Ley 208, 2018). Es importante aclarar
que el término Bitcoin, con «B» mayúscula, se utiliza para referirnos a la idea y protocolo de la
primera criptomoneda descentraliza en una cadena de bloques o blockchain. Por su parte, el bitcoin,
con «b» minúscula, se refiere a la criptomoneda como tal (Hosp, 2017). Con esto aclarado,
podemos decir que también hay un error sobre las funciones del bitcoin, ya que no es un sistema
de pago, es un sistema completo de dinero electrónico descentralizado que no depende de una
autoridad central para su emisión de moneda o de liquidación, ni para la validación de las
transacciones que se realizan con él.

A pesar de los errores conceptuales y de los errores técnicos que presenta el proyecto de ley
es importante resaltar la iniciativa del senador Jiménez al presentar esta ley ante el Congreso de la
República. Dado que el Congreso, es el máximo órgano representativo de poder legislativo, es
decir, que tiene la facultad legal y constitucional de desarrollar la política pública del Estado, este
proyecto de ley, de cierta manera, lo obliga a pronunciarse sobre el tema y, finalmente, aprobar una
ley que regule a las criptomonedas. No obstante, es necesario resaltar que, en su mayoría, lo
establecido en el proyecto de ley “va en contravía del fomento del uso de las criptomonedas, pues

30
incluye impuestos a transacciones y limitación de actores que pueden participar del mercado”
(Restrepo et al., 2018, p.1). Por lo tanto, antes de aprobar una ley para regular a las criptomonedas,
el Congreso debe adquirir un conocimiento científico sobre el tema que le permita expedir una ley
válida y eficaz. Es decir, una ley que tenga aplicabilidad, vigencia y aceptación por parte la
sociedad. De manera que la sociedad verdaderamente pueda cumplir la norma.

Luego de haber analizado el proyecto de Ley, podemos concluir que para que un proyecto de
ley, que busca regular a las criptomonedas en Colombia, sea válido y eficaz, debe tener por objeto
la regulación de todas las transacciones y operaciones realizadas en el territorio colombiano con
criptomonedas por personas naturales y jurídicas. Esto quiere decir, que debe regular las
transacciones y operaciones realizadas a través de las casas de cambio virtuales, las plataformas de
pagos digitales, la minería y las billeteras virtuales. No sólo regular las transacciones y operaciones
realizadas a través de estos, sino también monitorear y supervisar a estas entidades, obligándolas a
cumplir con los estándares establecidos por el GAFI para combatir el lavado de activos y
financiamiento al terrorismo. De manera que estas entidades estarían obligadas a implementar
controles de lavado de activos y financiamiento al terrorismo. Asimismo, estas entidades deberían
estar obligadas no sólo a tener un SARLAFT, sino también un SARO y un Sistema de Atención al
Consumidor Financiero (SAC) (Rivas, 2016, p. 31).

31
 V. CONCLUSIONES

Las tecnologías disruptivas como las criptomonedas generan inseguridad jurídica dentro de los
Estados por cuanto “cuestionan las bases de la política, el derecho, y la economía” (Báez, 2017, p.
7). Al mismo tiempo, surgen en ausencia de una regulación efectiva, dejando sin resolver los
riesgos que plantean y, por lo tanto, dificultan el goce pleno de sus beneficios. En este orden de
ideas, estas tecnologías exigen que el Estado cuente con la capacidad para adoptar políticas
públicas que mitiguen sus riesgos sin desincentivar sus usos.

El dinero fiduciario hace parte de un sistema centralizado donde los Estados, las agencias
reguladoras y los bancos centrales han tenido el monopolio del movimiento del dinero durante los
últimos años. Con las criptomonedas, aparece un nuevo sistema descentralizado, basado en la
tecnología blockchain, que funciona como medio de cambio, unidad de cuenta y deposito de valor
sin la intervención, supervisión ni regulación de los Estados.

Los principales riesgos que presentan las criptomonedas recaen sobre la integridad financiera
(los delitos de lavado de activos y financiamiento al terrorismo), la protección al consumidor, la
evasión fiscal y la regulación de los movimientos de capital. Asimismo, están las preocupaciones
sobre la estabilidad del sistema financiero, o las implicaciones para la política monetaria, sin
embargo, estás son menos inmediatas y requieren un mayor análisis y monitoreo.

Al regular los participantes del sistema de las criptomonedas, antes mencionados en el presente
texto, el Estado podría monitorear, supervisar y controlar las actividades, las transacciones y los
usuarios dentro del sistema. Estos participantes son quienes permiten los diferentes usos de las
criptomonedas como, por ejemplo, el intercambio por dinero fiduciario o como medio de pago. Es
aquí donde ocurre el contacto con la economía real, por lo tanto, es donde deben implementarse
los controles y las medidas necesarias para prevenir los riesgos. Esto ayudaría a promover el orden,
la coherencia y la responsabilidad dentro del mercado de las criptomonedas sin imponer cargas
indebidas.

En Colombia, para que el proyecto de ley, que busca regular a las criptomonedas sea válido
y eficaz, debe: (i) mitigar los riesgos que estás presentan para la comisión de delitos como el lavado
de activos, el financiamiento al terrorismo, y los fraudes financieros, (ii) proteger a los

32
consumidores, y (iii) permitir el goce de los beneficios que estás ofrecen a la sociedad (Rivas,
2016). Para lograr estos objetivos, la ley debe regular a los participantes del sistema, principalmente
a las casas de cambio virtuales y a las plataformas de pago, por cuanto estos facilitan y permiten la
conversión del dinero fiduciario a criptomonedas, y viceversa, y la adquisición de bienes y
servicios. Al regularlos, sería posible identificar a los usuarios que utilizan el sistema de
criptomonedas para actividades criminales, y el Estado, tendría la capacidad de prevenir los riesgos
financieros que estás presentan a la economía y sus consumidores.

Ahora bien, dado que las criptomonedas se encuentran en el ciberespacio y no existen

limitaciones jurisdiccionales para su funcionamiento, seria necesario que los Estados, como los
principales sujetos de Derecho Internacional, lleguen a un consenso para adoptar medidas que
permitan establecer estándares internacionales, que verdaderamente mitiguen los riesgos a una
escala global. Esto podría ser mediante la firma de un tratado internacional donde todos los Estados
acuerden una regulación para las criptomonedas a nivel mundial. Todo esto con el fin de poder
promover la innovación y aprovechar los beneficios que las criptomonedas ofrecen al sistema
financiero y a la economía en general, obteniendo una profundización en la inclusión financiera,
bajos costos en remesas internacionales, la facilidad de pagos y mayor seguridad en las operaciones
financieras y comerciales.

33
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