OPINIÓN Nº 004-2014/DTN
Entidad: Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional -
Provías Nacional
Asunto: Procedimientos para solicitar prestaciones adicionales y
ampliaciones de plazo en contratos de obra
Referencia: Comunicación recibida el [Link].2013
1. ANTECEDENTES
Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de Provías Nacional
realiza varias consultas respecto a los procedimientos para solicitar prestaciones
adicionales y ampliaciones de plazo en contratos de obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos
y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “Ley”), y la
Segunda Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “Reglamento”).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2. CONSULTAS Y ANÁLISIS1
La consulta formulada es la siguiente:
2.1 “¿El Supervisor puede observar el Expediente que presenta el Contratista para
sustentar la Prestación Adicional de Obra solicitada? De ser afirmativa la
respuesta, ¿los plazos establecidos en el artículo 207º del Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado, aprobado por el D.S. Nº 184-2008-EF, se
computarán desde que el Contratista presenta el Expediente Técnico
reformulado?, o ¿el plazo se computará desde la primera presentación del
Expediente Técnico?, en este último supuesto, los plazos otorgados en el citado
artículo, tanto para el Supervisor como para la Entidad se verían disminuidos,
en perjuicio de éstos. De ser negativa la respuesta, ¿la Entidad, con el
Expediente Técnico Original presentado, deberá denegar la Prestación
Adicional de Obra por no contener las exigencias técnicas y/o legales para su
1
Debe indicarse que las consultas formuladas se realizaron en el marco de la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 y su Reglamento, aprobado por Decreto
Supremo Nº 184-2008-EF, vigentes hasta el 19 de setiembre de 2012; así como por las modificaciones
realizadas por la Ley Nº 29873 y el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, vigentes desde el 20 de setiembre
de 2012.
procedencia?, con lo cual, se dilataría la ejecución de la Obra con posibles
perjuicios económicos por la no aprobación oportuna de la Prestación
Adicional de Obra, toda vez que éste deberá ser reformulado por el Contratista
para volverlo a presentar como un trámite nuevo.” (sic).
2.1.1 Independientemente del sistema de contratación elegido, el artículo 41 de la Ley 2
ha otorgado a la Entidad la potestad de, excepcionalmente y previa sustentación
por el área usuaria, ordenar la ejecución de prestaciones adicionales de obra, hasta
por el quince por ciento (15%) del monto del contrato original, siempre que estas
prestaciones sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
Al respecto, es importante indicar que, el numeral 40 del Anexo Único del
Reglamento, “Anexo de Definiciones”, define a la prestación adicional de obra
como: “Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato, cuya
realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta
prevista de la obra principal.” (El subrayado es agregado).
En esa medida, una Entidad solo podía ordenar al contratista la ejecución de
prestaciones adicionales de obra, hasta el quince por ciento (15%) del monto del
contrato original, cuando estas no se encontraban previstas en el expediente
técnico ni en el contrato original, siendo su ejecución “indispensable y/o
necesaria” para alcanzar la finalidad de este contrato.
Cabe precisar que la potestad de la Entidad de ordenar la ejecución de
prestaciones adicionales responde al reconocimiento de su calidad de garante del
interés público en los contratos que celebra con los proveedores 3, para abastecerse
de los bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de las funciones
que le ha conferido la ley.
2.1.2 Ahora bien, para la ejecución de las prestaciones adicionales de obra, era
necesario que, previamente, la Entidad elaborara y aprobara el expediente técnico
correspondiente a las obras adicionales, y que hiciera entrega de este al
contratista. Por su parte, el contratista se encontraba obligado a ejecutar las obras
adicionales, de conformidad con las condiciones previstas en el expediente técnico
entregado por la Entidad.
No obstante, previamente al inicio de la ejecución de las obras adicionales
ordenadas por la Entidad, el contratista debía cumplir con las obligaciones que le
correspondían en el marco del procedimiento establecido en el penúltimo párrafo
del artículo 207 del Reglamento 4, el mismo que indicaba que “La necesidad de
2
Artículo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entró en vigencia
la Ley Nº 29873, que lo modificó.
3
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad respondería al ejercicio de las prerrogativas especiales
del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que
caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el que subyace a las
contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública representa al interés general, el servicio
público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las
Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú,
N° 39, Pág. 7.
4
Artículo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entró en vigencia
tramitar y aprobar una prestación adicional de obra se inicia con la
correspondiente anotación en el cuaderno de obra, ya sea por el contratista o el
supervisor, la cual deberá realizarse con treinta (30) días de anticipación a la
ejecución. Dentro de los diez (10) días siguientes de la anotación en el cuaderno
de obra, el contratista deberá presentar al supervisor o inspector el presupuesto
adicional de obra, el cual deberá remitirlo a la Entidad en un plazo de diez (10)
días. La Entidad cuenta con diez (10) días para emitir la resolución aprobatoria.
La demora de la Entidad en emitir la resolución en los plazos señalados que
autorice las prestaciones adicionales de obra podrá ser causal de ampliación de
plazo.” (El resaltado es agregado).
Como se aprecia, entre las obligaciones del contratista relacionadas con la
ejecución de las obras adicionales, se encontraba la de presentar al supervisor el
presupuesto adicional de obra, que no era otra cosa que la valoración económica
de la prestación adicional de una obra, de acuerdo con el numeral 41 del Anexo
Único del Reglamento, Anexo de Definiciones. Debe precisarse que, para que el
contratista elaborara el presupuesto adicional de obra, era necesario que,
previamente, la Entidad le entregara el expediente técnico de las obras
adicionales, debidamente aprobado.
A mayor abundamiento, en una opinión previa 5 se indicó lo siguiente: “Del
artículo anterior (artículo 207 del Reglamento), se verifica que el contratista,
para seguir el procedimiento de aprobación de una prestación adicional, deberá
entregar el respectivo presupuesto adicional de obra, es decir, la valoración
económica de esta prestación adicional, mas no existe ninguna mención en la
norma en el sentido que sea el contratista el que tenga que entregar o elaborar el
expediente técnico de la prestación adicional.” (El subrayado es agregado).
el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
5
Opinión Nº 064-2011/DTN.