Los Retos Fiscales para el Desarrollo y la Equidad

Por Miguel Urrutia

Introducción

En los últimos 24 años se ha creado un consenso en el país de que el modelo de desarrollo es

el implícito en la constitución de 1991. La carta garantiza los derechos políticos básicos pero
también adicionó los derechos económicos que en buena parte debe garantizar el Estado.
Esto último necesariamente ha implicado el crecimiento de la intervención estatal y del
tamaño del Estado.

La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que el Estado haga efectivos

económicamente esos derechos.

El resultado ha sido que en efecto el gasto público pasó de 17% del PIB en 1981, a 33% del
PIB en el año 2000. En la primera década de la constitución buena parte del aumento en gasto
para financiar los nuevos derechos se tuvo que hacer con deuda, pero la crisis de fin de siglo
demostró que esto no era sostenible. La economía colombiana es vulnerable a los choques
externos que llevan a reversión en los ingresos de capital externo y crédito internacional. Por
lo tanto, el Estado Social de Derecho se tiene que pagar con recursos fiscales.

El actual nivel de impuestos en Colombia

Las comparaciones internacionales y las recurrentes crisis fiscales sugieren que los niveles
actuales de tributación no son compatibles con las ambiciosas metas de cumplimiento de los
derechos económicos de la constitución de 1991.

Los siguientes cuadros muestran que la carga tributaria en Colombia definida como los
recursos tributarios del estado como proporción de la economía, medida como el porcentaje
del PIB, es de las más bajas del mundo.

Los dos cuadros muestran que entre 1990-1994 Colombia tenía la menor carga tributaria
entre los países grandes de América Latina, incluso menor a Argentina que no está incluido
en la tabla. Entre 1990-1994 y 1910-1912 la carga se duplico y aun así siguió siendo de los
países con la carga más baja en la región. La última columna de la tabla 2 muestra que
mientras que los impuestos equivalen al 13,4% del PIB si no se incluyen las contribuciones
sociales, ni los ingresos no tributarios, el gasto del Gobierno Central llegaba al 18% del PIB.
La diferencia inevitablemente se tenía que cubrir con endeudamiento público.
Tabla 1
Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América
Latina

Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012

Promedio 17,6 18,8 20,5 21,4 23,0
Brasil 35,5 26,6 27,1 31,0 31,8
Chile 18,6 19,6 20,4 19,3 21,6
Colombia 9,1 14,0 16,5 18,0 18,0
México 14,7 14,9 16,2 17,6 18,7
Perú 17,4 17,7 16,9 16,5 16,9
Venezuela 20,4 19,7 24,9 26,3 25,1

Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los
Andes.

Tabla 2
Ingresos Tributarios como Proporción del PIB en América Latina
(Ingresos fiscales no incluyen contribuciones sociales, ni ingresos no tributarios.)

Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012

Promedio 10,3 12,8 13,8 15,5 16
Brasil n.d. 25,9 29,6 32,5 31,9
Chile 14,4 15,3 14,5 16,3 16,9
Colombia 7,7 8,7 11,8 13,1 13,4
México 10,1 9,3 9.9 8,8 9,5
Perú 12 13,7 12,5 14,6 15,1
Venezuela 15,4 13,9 11,8 14,7 12,3

Fuente: Ferguson, L. y Suarez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de

los Andes.

La tabla 3 muestra la carga tributaria en una muestra de países europeos con políticas sociales
parecidas a las que ambiciona la Constitución de Colombia de 1991 e implícitas en los fallos
de la Corte Constitucional. La pregunta que surge de las cifras es si el Estado Social de
Derecho de la Constitución de 1991 se podrá pagar con el actual nivel de ingresos tributarios.

Claramente los países desarrollados con mayor eficiencia que Colombia en materia de gasto
público tienen que usar más del doble de los recursos fiscales como proporción de sus
economías de los que ha logrado el fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes
reformas tributarias posteriores a 1991.

El cuadro 3 también muestra que en los países desarrollados los impuestos de seguridad
social aumentan significativamente el recaudo total del estado. El impacto de estos ingresos
garantiza la efectividad de los sistemas de salud y pensiones en estos países. En el caso
colombiano, ambos sectores están claramente desfinanciados y hacen que los esquemas de
seguridad social no contribuyan a la mejora de la distribución del ingreso.

Tabla 3
Niveles de impuestos en los países miembros de la OECD

Total incluyendo
impuestos de seguridad
País Sin impuestos de seguridad social social
Suecia 33,0 42,3
Italia 29,8 42,7
Canadá 25,9 30,7
Francia 27,5 44,0
Alemania 22,5 36,5
Estados Unidos 18,0 24,4
Promedio OECD 24,7 34,1

Fuente: [Link]
Table 1
Necesidades de Recaudo

Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales son las
necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cuál es el consenso nacional,
reflejado en la constitución nacional y las leyes, sobre los costos de suministrar los bienes y
servicios que son responsabilidad del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y
gastos del fisco.

Este tipo de análisis y la evidencia internacional aquí reseñada sugieren que la carga tributaria
en Colombia se debería en el largo plazo aumentar del nivel actual cercano a 16% a por lo
menos 25% a cinco años vista. Esta es la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID
sobre las políticas y reformas que debe hacer el país para lograr la sostenibilidad de la tasa
de crecimiento de la economía. Esa cifra parece congruente con la experiencia internacional
ilustrada en las tablas anteriores.

Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cuál debe ser el rol del estado
en la economía, pero nuestra constitución y las leyes del siglo XXI no proponen el Estado
Mínimo que se contempló en algún momento del siglo XIX. Es más, las frecuentes críticas
al capitalismo salvaje sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una
intervención estatal similar a la común en los países europeos más avanzados.

La tabla siguiente muestra como los países avanzados de la OECD logran cumplir su función
social y mejorar la equidad con una combinación de impuestos progresivos y gasto social
focalizado en los más pobres.
Tabla 4
Desigualdad del ingreso (coeficiente GINI de desigualdad) antes y después de impuestos
y transferencias

Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2000

Los cuadrados verdes en la tabla 4 representan el coeficiente Gini de desigualdad de los

ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias que hace el gasto público. Es
decir, son los ingresos naturales generados por los mercados y reflejados en las encuestas de
ingresos y gasto familiares.

En la tabla se observa una inequitativa distribución del ingreso en Colombia, pero solo muy
poco mejor en otros países de Latino América. La combinación de impuestos y gasto publico
mejora muy poco la distribución tanto en Colombia como en América Latina, pero de manera
dramática en algunos países de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los triángulos
rojos y los cuadrados verdes.

En Alemania el coeficiente Gini de la distribución mejora de 0.50 a cerca de 0.26. En Austria

de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribución de ingresos brutos sea menos desigual en
Europa, pero de todos modos solo de 5 a 10 puntos mejor que en Latino América. La equidad
se logra en los países con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las
familias más pobres. En los países frecuentemente la distribución mejora más por la
progresividad del gasto que de los impuestos.

La Tabla 5 muestra gráficamente el caso de Dinamarca. Al igual que en otros países

industriales ha empeorado levemente la distribución de los ingresos después de 1980, pero el
coeficiente GINI todavía esta con un valor muy bajo de 0.30 gracias a la combinación de
impuestos progresivos y gasto público enfocado para beneficiar a las familias más pobres.
Tabla 5
El Coeficiente GINI de Concentración de los ingresos netos después de impuestos, de
transferencias y en Conjunto en Dinamarca.

Ginis de distribución de ingresos. Triangulo: Ingreso primario/ X: Ingreso después de impuestos/

Cuadrado: Ingreso después de transferencias/ Triangulo: ingresos después de impuestos y
transferencias.

Fuente: [Link]

Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta, sobre la
propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo por ser un impuesto
de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra en los mayores deciles de la
distribución de ingresos. Pero al mismo tiempo es un impuesto que bien diseñado es eficiente
y que genera mucho recaudo. Bien gastado y focalizado el gasto público para que beneficie
las familias en los menores deciles de la distribución de los ingresos, el efecto neto es
progresivo sobre la distribución.

El impacto del gasto público sobre la distribución y la reducción de la pobreza

Por el lado del gasto público los programas de cuidado infantil, educación pública primaria
y secundaria, salud básica subsidiada, subsidios a la vivienda social son gastos que mejoran
la distribución. Esta empeora en Colombia con el sistema actual de pensiones. El sistema
subsidia a través del presupuesto nacional a la fuerza de trabajo formal y empleados públicos,
personas que en general se encuentran en las escalas de ingresos altas de la distribución. Por
otra parte, una proporción mayoritaria de la población no tiene acceso a pensiones. En 2012
se gastó el 24% del presupuesto nacional (29.5 billones de pesos) en pensiones contra un
15% en educación, un gasto claramente progresivo y generador de crecimiento económico
y mayor productividad. Este análisis sugiere que la reforma pensional debe ser una prioridad
de la política pública.

Pero paralelamente hay que solucionar los problemas de financiamiento de la salud,

establecer un seguro de desempleo efectivo, mejorar los sistemas de licitación y las reglas
que hagan posible la ejecución rápida de obras y su mantenimiento, reformar el régimen del
servicio civil para mejorar la administración pública y crear incentivos para poder enganchar
y mantener en el servicio público funcionarios eficientes y bien motivados. En conclusión,
se debería crear una comisión de estudio del gasto público para que no todos los ajustes
fiscales que necesita el país se hagan por el lado de los impuestos.

El gasto público ineficiente o no enfocado a las familias más necesitadas genera altas cargas
tributarias que pueden reducir el potencial de crecimiento de la economía.

Conclusiones

La meta de una reforma fiscal en términos de carga tributaria va a depender de hasta qué
punto se logran conjuntamente los siguientes objetivos:

1. Que la reforma tributaria promueva el crecimiento económico.

2. De la reforma o eliminación de programas de gasto público que empeoran la
distribución de ingresos
3. De que el diseño del gasto público garantice los derechos económicos establecidos
por la constitución, la ley y las Cortes al menor costo posible.