CEPAL - SERIE manuales N° 39

Fórmula 37

En el caso de subsidio a las exportaciones, si r = r*:

pprivado – psocial = pFOB . r . (1 + s) – f-pFOB . r* + f
pprivado – psocial = pFOB . r . s
El precio privado es mayor al precio social, por el monto del subsidio unitario,
expresado en moneda local.
En el caso de un impuesto a las exportaciones, si r = r*
pprivado – psocial = pFOB . r . (1-t) – f-pFOB . r* + f
pprivado – psocial =-pFOB . r . t
El precio privado es menor al precio social, por el monto del impuesto
unitario, expresado en moneda local.
ii) Costo social de los bienes que el proyecto importa
La valoración del costo social de los insumos importables del proyecto es similar a la que
vimos anteriormente. Al precio internacional, valorado al tipo de cambio social, se deben agregar
los impuestos a la importación o restar los subsidios a la misma.
Gráfico 20
COSTO SOCIAL DE LOS BIENES IMPORTABLES
Sdoméstica
Precio

pCIF . r . (1 + tM) + f
pCIF . r* + f
pCIF . r + f Sinternacional
Sdoméstica + Y
Ddoméstica

Qd0
Qs0 Y Qd1 Cantidad
Impo Impo

Fuente: elaboración propia.

En el gráfico apreciamos que la valoración privada del bien es mayor que la social, pues
aquélla incluye un impuesto a las importaciones que supera la diferencia entre el tipo de cambio
social y el privado. El cálculo es el siguiente:

141
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

Fórmula 38

Costo Privado = X . pCIF . r . (1 + tM) – f

Costo Social = X . pCIF . r* – f

p* = pCIF . r + f = pprivado . r*/r.(1+tM)-f

En el caso de que el proyecto produzca un bien sustituto de importaciones, la situación sería

como la que muestra el siguiente gráfico.
Gráfico 21
REPRESENTACIÓN DE UN BIEN SUSTITUTO DE IMPORTACIONES

S d o m é stic a
P recio D d o m é stic a S d o m é stic a + Y

p C IF . r . (1 + t M ) + f
p C IF . r* + f
p C IF . r + f
S inte rna c iona l

Q s0 Y Q d1 Q d0 C antid ad
Im p o

Fuente: elaboración propia.

Advertimos que el valor privado de los bienes producidos es mayor que el social, pues la tasa
impositiva es mayor que la valoración social del tipo de cambio. El cálculo es similar al de la
Fórmula 19, y la conclusión también: a la sociedad le resulta más barato (valora menos) importar (o
producir) una unidad del bien en cuestión.

iii) Relación entre la cantidad socialmente óptima de bienes transables y las

distorsiones
Los casos desarrollados en los puntos anteriores permiten elaborar un análisis interesante. En
el caso de los bienes no transables, las distorsiones que sufría el mercado alejaban al mismo del
óptimo: el precio era mayor y la cantidad menor que en el caso sin distorsiones. Había, en
consecuencia, una pérdida social.
En el caso de los bienes transables la situación es más compleja, pues aparece una variable
adicional, que es el tipo de cambio social. Como vimos, la relación entre el precio privado y el
social, para los bienes producidos por el proyecto, es la siguiente:

142
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Fórmula 39

r*
p* = p ×
r (1 − t )
Donde,
p* = precio social,
p = precio privado = pFOB . r . (1-t)
t = tasa impositiva

En consecuencia, p* puede ser mayor, menor o igual a p, de acuerdo al valor de r* y de t. Si,

por ejemplo, r* = 1.2 $/US$, r= 1.0 $/US$, y t es en realidad un subsidio, -t = s = -20%, entonces
p* = p x 1.2/1.2 = p
Es decir, el precio social y el de mercado (expresados en moneda local) serían iguales, y por
lo tanto la asignaciones privadas de recursos serían socialmente óptimas, a pesar de (o gracias a) las
distorsiones del mercado.
En el caso de los insumos importables, el efecto sería parecido:
Fórmula 40

r*
p* = p ×
r (1 + t )
Donde,

p* = precio social,
p = precio privado = pCIF . r . (1+t)
t = tasa impositiva

Obviamente, si la cuantía de la distorsión introducida por el impuesto es similar a la brecha

entre el tipo de cambio de mercado y el social, el precio social y el privado serían iguales, y
nuevamente la economía llegaría a una cantidad óptima de importaciones, sin que el mercado esté
realmente libre de distorsiones.

8. Precios especiales
En todos los proyectos, no importa el sector en el que estén, hay al menos tres variables que
merecen especial consideración. Éstas son el costo de la mano de obra, la tasa de descuento y el
tipo de cambio. La peculiaridad de estas variables (con respecto a, digamos, el precio de venta del
producto final que el proyecto produce) radica no sólo en su generalizada participación, sino en que
son variables críticas tanto para el análisis (y en eso también lo es el precio de venta) como para
toda la economía. Así, determinar cuánto le cuesta realmente al país utilizar recursos humanos en
un proyecto, sobre todo en situaciones de desempleo, o capital, o divisas, es un dato importante a la
hora de decidir desde lo público.
El cálculo de estos valores sociales, sin embargo, no difiere demasiado del cálculo del valor
o costo social de otros bienes, aunque obviamente tiene sus peculiaridades.

143
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

El aspecto general del cálculo es el siguiente: en un mercado sin distorsiones, todo proyecto
conseguirá la mano de obra, el capital o las divisas que demanda sólo de dos maneras, i)
provocando un aumento de la oferta, o ii) reduciendo la demanda de los actuales productores.
Así, la cantidad que utilice de esos recursos estará captada de una nueva oferta o de demanda
desplazada, en proporción a la elasticidad de las respectivas curvas. Es fácil ver que si la oferta es
absolutamente inelástica (digamos, el proyecto es una fábrica en el desierto, donde todos los otros
productores captan la única fuente de mano de obra local), la única forma en que el proyecto puede
80
“entrar” al mercado es desplazando demanda actual, a través de aumentar el precio del recurso.
Aceptado esto, el precio social del recurso será, entonces, un promedio ponderado de los
precios de oferta y demanda, donde los factores de ponderación, o de “captación” en la
terminología de Haberger (Haberger, 1997: 29 y siguientes), son un cociente de las elasticidades:
Fórmula 41

p social = f 1 p d + f 2 p s

Donde,
f1 = -η/(ε – η) y f2 = ε/(ε – η)
η = elasticidad precio de la demanda
ε = elasticidad precio de la oferta
pd = precio de demanda del bien o recurso
ps = precio de oferta del bien o recurso

En su forma más simple, el cálculo del precio social de los tres recursos mencionados
consistirá en la aplicación de esta fórmula a los casos específicos.81

A. Costo social de la mano de obra

En el caso de la mano de obra, las situaciones a tratar son numerosas: empezando con el
pleno empleo y siguiendo con el tratamiento del desempleo friccional, del estructural, de los
mercados protegidos, del efecto de los sindicatos, etc. Esto, sin contar las diferencias salariales
debidas al tipo y lugar de trabajo, que pueden afectar nuestro cálculo si el proyecto capta
trabajadores que estaban en un lugar muy favorable y en otro muy desfavorable.
Sin embargo, y para simplificar y mantenernos dentro de los límites del trabajo, mostraremos
sólo el caso general de pleno empleo, con una oferta homogénea de trabajadores, y el de desempleo
prolongado.

i) El costo social de la mano de obra con pleno empleo

En una situación de pleno empleo, y donde tanto el trabajador como el empleador hacen
aportes a la seguridad social, el mercado se verá como muestra el siguiente gráfico:82

80
En el caso del ejemplo, y en otros, esto es válido para un corto o mediano plazo, pues a largo plazo el aumento del precio hará
atractivo a los oferentes del recurso acercarse a ese mercado, y ofrecer sus servicios, con lo cual la oferta, aunque siga siendo
inelástica, puede “saltar” a una nueva – mayor – cantidad ofrecida a cada precio.
81
La valoración de estos recursos no es tan sencilla como aparece en este capítulo, o, mejor, posee suficientes sutilezas y puntos a
profundizar como para merecer un tratamiento más elaborado. Como eso excedería los alcances de este manual, y para no duplicar
trabajo ya hecho por gente más capacitada, referimos al lector a la bibliografía, en especial Fontaine (1996) [1981], capítulos XI y
siguientes, y Harberger (1997), páginas 29 y siguientes.
82
Para ser precisos, el gráfico 19 representaría una situación donde el mercado está “cerca” del pleno empleo. En efecto, la curva de
oferta de trabajo es creciente, lo que muestra que para atraer a nuevos trabajadores las empresas necesitan aumentar el salario, pero
no es completamente inelástica en un nivel N* de trabajadores – situación que mostraría el pleno empleo, donde todos los
trabajadores disponibles están empleados, y que no aparece en el gráfico. Alternativamente, podríamos suponer que N* no llega
nunca, pues a medida que nos acercamos, agotando la mano de obra local, aparece más mano de obra, de otras regiones.

144
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Gráfico 22
COSTO SOCIAL MANO DE OBRA CON PLENO EMPLEO

Salarios Dde trabajo

Sde trabajo
wpagado

wmercado

wbásico
wreal
wcobrado

N1 N0 Trabajo

Fuente: elaboración propia.

Como apreciamos, no hay “un” salario. En efecto,

• wmercado es el salario que regiría si el mercado no tuviera ningún tipo de distorsión (en este
caso generada por los aportes patronales y laborales);
• wbase es el salario base que se paga por esa actividad, determinado por ley o por acuerdo
de las partes;
• wpagado es el salario que debe pagar el empleador, wpagado = wbase (1+a%), donde a% es el
porcentaje de aporte del empleador;
• wcobrado es el salario de bolsillo del trabajador, wcobrado = wbase (1 – b%), donde b% es el
porcentaje de aporte del trabajador, y
• wreal es el salario total que recibe el trabajador, donde se computa el salario efectivamente
cobrado, wcobrado más (o menos) el valor que el trabajador asigna a los servicios sociales
que recibe:
− Si el trabajador valorara esos servicios en 0%, wreal = wcobrado;
− Si los valorara en 100%, wreal = wbase
− En el caso mostrado, la valoración es intermedia, cercana al 50%.
Es obvio que el costo financiero del trabajo es el salario que paga el empleador, wpagado.
¿Cuál es el costo social? Si no agregamos otras sofisticaciones, el salario social debería ser un
ponderado del salario efectivamente pagado por el empleador, wpagado, y el efectivamente cobrado
(o valorado) por el trabajador, wcobrado (o wreal, si es posible estimarlo):
Fórmula 42

wsocial = f1 wpagado + f2 wcobrado

donde
f1 = fracción de los trabajadores del proyecto
que se obtiene desplazando demanda existente
= -ηL/(εL – ηL)
f2 = fracción de los trabajadores del proyecto
que se obtiene generando nueva oferta = εL/(εL
– ηL)

145
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

En el gráfico siguiente se aprecia la situación de un proyecto que demanda trabajo en el

mercado respectivo.
Gráfico 23
DEMANDA DE TRABAJO

Salarios
wpagado1 Sde trabajo
wpagado0

wmercado0
Dde trabajo + Dproyecto
wreal1
wreal0
Dde trabajo
N0
N Nmercado Trabajo
Nd’1 Ns1

Fuente: elaboración propia.

El gráfico muestra cómo el proyecto, que demanda N trabajadores, los consigue desplazando
demanda (N0 – Nd’1) y atrayendo nuevos oferentes (Ns1 – N0). El salario pagado por el proyecto
aumenta el vigente en el mercado, y sube también el recibido por los trabajadores.
El costo social de emplear a estos trabajadores está dado por las áreas sombreadas, y su
precio social se obtiene por la Fórmula 23. Tal como está expresada, la misma utiliza los precios
finales del mercado (con proyecto), en cuyo caso estaría sobreestimando el “verdadero” costo
social por los triangulitos. Podrían usarse también los precios iniciales (sin proyecto), o un
promedio de los dos.

ii) El costo social de la mano de obra con desempleo prolongado

Si el mercado de trabajo estuviera en un equilibrio con desempleo, la situación sería
diferente a la planteada antes. En primer lugar, la curva de oferta de trabajo tendría una forma
diferente: todo el tramo previo a la cantidad de trabajadores que, de alcanzarse, mostraría que el
mercado está empezando a “agotarse”, tiene una elasticidad infinita, o casi. En consecuencia, el
salario no se modificaría, y el proyecto captaría su gente sólo de los desempleados.83

83
Obviamente, esta es una situación extrema. En la práctica, aún con desempleo el proyecto sigue captando gente del “pool” de
empleados y de aquellos transitoria y voluntariamente alejados de la oferta, además de los desempleados. Para una descripción más
compleja véase Harberger, 1997: 48.

146
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Gráfico 24
COSTO SOCIAL DE LA MANO DE OBRA CON DESEMPLEO

Salarios
Sde trabajo

Dde trabajo Dde trabajo + Dproyecto

wpagado
wcobrado
wreal

N0 N N1 N’ N* Trabajo

Fuente: elaboración propia.

En la situación sin proyecto, el mercado demandaba N0 trabajadores, cuando el pleno empleo

se alcanzaba en N*. Por lo tanto, el desempleo era de N*-N0, y la curva de oferta era infinitamente
elástica hasta N’. El salario debería haber sido wmín, pero por regulaciones del mercado era de
wpagado para los empleadores, y wcobrado para quienes conseguían trabajo.
Al aparecer el proyecto en el mercado, la demanda “salta” hasta N1, donde N es el total de
trabajadores que demanda el proyecto. El salario no se modifica, y el desempleo desciende en N
trabajadores.
El costo social del trabajo es wmín, que representa el ingreso de oportunidad del trabajador
desempleado para dejar su situación actual y emplearse. Este ingreso mínimo es lo que el
desempleado recibe en concepto de subsidio de desempleo y otros ingresos ocasionales. El costo
privado es, obviamente, wpagado.

B. Tasa social de descuento

La tasa de descuento de los flujos de un proyecto mide el costo de oportunidad de los fondos
y recursos que se utilizan en el mismo. En el caso privado, esos fondos se obtienen básicamente del
mercado de capitales, sea vía emisión de acciones o uso de fondos propios, sea mediante toma de
deuda por parte del proyecto.
El mercado de capitales resume la oferta y demanda de fondos de una economía. La oferta
está formada por los fondos de los ahorristas (internos y externos), mientras que la demanda la
constituyen todas las alternativas de inversión que demandan fondos de esos ahorristas.
En la evaluación social interesa medir entonces, el efecto que el proyecto genera sobre todos
los actores del mercado de capitales. Es decir, no sólo sobre quienes ofrecen fondos–cuya
rentabilidad esperada es el dato relevante para un proyecto evaluado privadamente–, sino también
sobre otros demandantes, y sobre los actores para los cuales el mercado de capitales “tradicional”
no refleja la rentabilidad sobre sus inversiones y proyecto ni su tasa de preferencia temporal
(cuánto valoran el presente por sobre el futuro). Como señala Fontaine, un poco drásticamente
(1999 [1981]: 281),
“[…] esta tasa de interés representa la preferencia en el tiempo y la rentabilidad (esperada)
de las inversiones para los grupos medios y ricos; es (sustancialmente) menor [sic en el texto; en
realidad debería decir mayor] que la rentabilidad esperada y la preferencia en el tiempo de los
grupos pobres; es por lo menos igual a la rentabilidad esperada de las inversiones realizadas por las

147
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

empresas cuyos dirigentes persiguen la eficiencia económica, y es un reflejo de la preferencia en el

tiempo de los encargados de dirigir la empresa; no es reflejo alguno de las rentabilidades
económicas esperadas de las inversiones públicas y no es, tampoco, reflejo de las preferencias en el
tiempo del ente que podríamos llamar gobierno.”
Esto no significa que el mercado de capitales no sea un buen referente para calcular la tasa
social de descuento. Por el contrario, “[…] el mercado de capitales es la fuente y el destino
marginales de facto de los fondos [de una economía] en el corto y mediano plazo” (Harberger,
1997: 42, subrayado en el original, nuestra traducción). Y lo es porque, de manera directa o
indirecta, y contradiciendo en parte a Fontaine, tanto el gobierno como los grupos “pobres”
terminan utilizando ese mercado: el gobierno endeudándose (o invirtiendo) en el para compensar
desequilibrios financieros en las cuentas fiscales; los pobres a través de mecanismos creativos de
microfinanzas.84
En resumen, por un lado el proyecto “entra” en el mercado de capitales a través de un
mecanismo similar al de otros bienes, ya visto: provocando cambios marginales en las tasas de
interés merced a su incremento en la demanda de fondos. Estos cambios generan con toda
probabilidad un aumento (marginal) de la tasa de retorno exigida por los ahorristas (internos y
externos), aumentando así la oferta de fondos, y un aumento del costo marginal mínimo para que
una inversión sea rentable, reduciendo de esta manera la demanda de fondos por parte de otros
proyectos. En fórmulas,
Fórmula 43

k* = f1 kI + f2 kA

f1 = -η/(ε – η) y f2 = ε/(ε – η)
η = elasticidad precio de la demanda
ε = elasticidad precio de la oferta
kI = productividad marginal del capital
(incluyendo impuestos)
kA = tasa de retorno neta de impuestos, o tasa
marginal de preferencia temporal

En la Fórmula 24, kI ≠ kA debido a la existencia de impuestos al ahorro o a la inversión. Así,

kI = kmercado + tinversión y kA = kmercado – tahorro.
La productividad del capital debe exceder la tasa de mercado para compensar por los
impuestos a las empresas, mientras que los ahorristas reciben una tasa de retorno menor debido a
los impuestos personales.
Con un poco de álgebra, la Fórmula 24 se puede expresar como:85

84
La actividad microfinanciera se desarrolló con fuerza luego de que Fontaine escribiera lo citado antes. Los mercados de capitales de
países en desarrollo captan, más que antes, los ahorros y las inversiones de los “pobres”. Esto hace que “la” tasa de mercado refleje,
aunque sea en una proporción muy pequeña, la rentabilidad esperada de sus inversiones y su preferencia temporal.
85
éase Harberger (1997) para un desarrollo más detallado.

148
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Fórmula 44

k* = kmercado . ∑ f1j tinversión(j) + ∑f2i tahorro(i)

La tasa de descuento social puede estimarse como la tasa de mercado más las distorsiones
que afectan a los diferentes segmentos de inversiones y ahorros, ponderadas por sus pesos relativos.
Gráficamente, un proyecto que demanda F fondos en el mercado de capitales local generaría
los siguientes efectos:
Gráfico 25
DEMANDA DE CAPITALES DE UN PROYECTO
I = Dfondos
k Dfondos + F
kI1 A = Sfondos
kI0

kA1
kA0

I’1 I0=A0 A1 A, I
F

Fuente: elaboración propia.

Las tasas de interés suben, desalentando parte de la demanda de fondos para inversión de los
“otros” demandantes, y aumentando la cantidad ofrecida de fondos, al mostrar tasas más atractivas.
Este tratamiento es por fuerza simplificado. Más allá de las dificultades del cálculo práctico
de la tasa de descuento social, quedarían por explorar, en un nivel más avanzado, el efecto del
financiamiento externo y cómo introducir en el análisis a las generaciones futuras, dado que la
actualización de los flujos de beneficios discrimina en su contra.

C. Tipo de cambio social

Las divisas extranjeras (por comodidad, el dólar), se comercian como otros bienes, en un
mercado. La demanda de divisas está formada por los importadores, que las necesitan para traer
bienes del exterior. La oferta está dada por los exportadores, que las obtienen al efectivizar sus
ventas, y las traducen en moneda local. El precio de la divisa es la cantidad de moneda local que
puede obtenerse por una unidad de divisa.
Los proyectos tienen en general impacto en ese mercado, de tres maneras posibles:
demandando divisas para importar insumos, generándolas al exportar o liberándolas al sustituir
importaciones.
En ausencia de toda distorsión, el precio de mercado de la divisa, rm, señalaría su valor o
costo social. Sin embargo, los mercados de bienes transables y los de divisas están en general
afectados por diferentes restricciones, que separan al precio social del privado.
Como el caso general es bastante complicado, ya que debe tomar en cuenta tanto los
impuestos o subsidios a las importaciones y exportaciones (diferenciados por tipo de las mismas)

149
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

como los impuestos y subsidios internos a esos bienes y sus sustitutos locales, en este apartado nos
limitaremos al caso más sencillo de un impuesto único a importaciones o exportaciones.
Como señalamos en el caso de la mano de obra y el capital, también las divisas que el
proyecto demanda, genera o libera se “extraen” de las diferentes fuentes posibles: las divisas que
“los otros” demandan o generan. El esquema general de un precio social igual al promedio
ponderado de los precios de oferta y demanda se aplica igualmente. Asimismo, ese precio o valor
social será el mismo independientemente de que las divisas sean demandadas, generadas o
liberadas por el proyecto (Fontaine, 1999 [1981]: 396 y siguientes)
Supongamos entonces el caso de una economía con un impuesto único a sus importaciones.
El tipo de cambio de mercado es el que recibe el exportador por sus divisas, rX0, mientras que el
importador debe pagarlas rM0 = rX0 (1+ t)86. Esto significa que el costo para la sociedad de generar
una divisa adicional a través de las exportaciones es rX0 (la exportación marginal le cuesta a la
sociedad recursos equivalentes a ese valor), mientras que el valor para la sociedad de lograr una
divisa adicional es rM0 (ya que en ese monto valora la importación marginal).
Si el proyecto demanda divisas por valor de D, la determinación del precio social de las
mismas será como muestra el gráfico siguiente:
Gráfico 26
DEMANDA DE DIVISAS DE UN PROYECTO
r Ddivisas Ddivisas + D
r M1 Sde divisas
M
r 0

rX1
rX0

M’1 X0=M0 X1 X, M
D

Fuente: elaboración propia.

Como vemos, el proyecto consigue D divisas al desplazar demanda de otros importadores,

M’1, y generar mayores exportaciones, X1. Esto lo logra pues su aparición induce un aumento
(marginal) del precio de mercado de la divisa, el tipo de cambio.
Del gráfico podemos estimar la fórmula que mide el costo social de la divisa, a partir de las
áreas sombreadas. El área debajo de la demanda mide el costo social de las divisas no demandadas
por las “otras” importaciones; mientras que el área bajo la curva de oferta mide el costo de las
divisas generadas por las nuevas exportaciones.
El costo social sería:

86
Si el impuesto fuera sobre las exportaciones, entonces el tipo de cambio de mercado sería el que paga el importador, rM0, y el
exportador recibiría un neto de rX0.

150
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Fórmula 45

CSDivisa = ['M . r 1. (1+ t) – 'M ½ . r 1. (1+ t)]

X X

CSDivisa = r* = r 1 . (1 + t.'M/D – ½ 'R/r 1)

X X

En resumen, si consideramos que el impacto sobre el tipo de cambio de mercado es casi

nulo, de modo que – ½ ∆R/rX1 = 0, el precio social estaría dado por
• el tipo de cambio de mercado prevaleciente luego del proyecto87, rX1, más
• el valor de la recaudación generada por el propio proyecto, rX1 . t.∆M/D.

D. Estimación del costo social de un bien “estratégico”

i) Introducción
Muchos países en vías de desarrollo son monoproductores o al menos muy dependientes de
la exportación de uno o pocos bienes, lo que genera que esos bien “estratégicos” –el cobre en
Chile, el petróleo en Venezuela, la soja en Argentina, el cajú en Mozambique, por citar algunos–
tenga una importancia especial en la economía, tanto desde el punto de vista productivo como
fiscal88. Alternativamente, muchos países son fuertemente dependientes de la importación de algún
insumo clave, usualmente petróleo o gas.
En esos casos, la evaluación económica de un proyecto que utilice como insumo estos bienes
parecería plantear algunas cuestiones adicionales a los de otros insumos menos “estratégicos”. En
este apartado desarrollamos la metodología habitual para el cálculo del costo social de un bien de
estas características, utilizado como insumo en un proyecto local específico, y mostramos que – en
realidad – su análisis no difiere del de otros bienes menos sensitivos.

ii) Características de los bienes exportables “estratégicos”

Los insumos a que nos referimos son usualmente commodities. Esto significa que son bienes
que tienen las siguientes características:
a. En su forma “típica” no puede diferenciarse la producción del productor x de aquella del
productor y, sean en un mismo país, sea entre países. Tampoco justifica hacerlo, debido a
las características uniformes e intercambiables de los bienes de cualquier productor.
b. Hay un mercado internacional desarrollado para estos bienes, donde se fija un precio de
referencia que resulta en el precio que se debe tomar como base para cualquier uso del
bien.
c. El país en cuestión suele ser un jugador importante en el mercado internacional, si es
exportador, o un rol de tomador de precios, si es importador.
d. En el caso del bien exportable, la demanda internacional es, al precio relevante,
infinitamente elástica, reflejando que a ese precio los países compradores están
dispuestos a demandar todo lo que pueden del bien. En el caso del bien importable, la

87
En sentido estricto, si consideramos que el proyecto afecta “muy poco” el tipo de cambio, rX1 será igual a rX0.
88
A estos bienes los llamamos “estratégicos” (con comillas) por que si bien representan un parte muy importante de la economía del
país, en muchos casos son causa también de un desarrollo sesgado y poco sustentable. En general los países intentan – con mayor o
menor éxito – diversificar su oferta exportadora, para reducir el riesgo de estar “atados” a un commodity en particular. Esto es
importante, sobre todo, cuando el país (mono) productor es al mismo tiempo un participante menor del mercado mundial de ese
bien. En otras palabras, depender del petróleo como bien exportable es diferente según se sea Arabia Saudita o Argentina.

151
Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

oferta internacional puede considerarse, para el país en cuestión, como infinitamente

elástica: al precio de mercado éste podría demandar todo lo que necesitara del insumo.
Adicionalmente, la venta interna de estos bienes suelen estar gravados con tasas altas en sus
países de origen.

iii) El costo social de un insumo exportable

A. Determinación conceptual
Desde el punto de vista conceptual, el costo social de utilizar un bien exportable en un
proyecto local es el costo de oportunidad internacional. Es decir, el costo social de una unidad de
ese bien usada en el proyecto estará dado por lo que el país deja de ganar por no exportarlo, más
los costos de flete (y seguros) hasta el sitio del proyecto, todo valorado al tipo de cambio social.
El siguiente gráfico permite aclarar la determinación del costo social.
Gráfico 27
DETERMINACIÓN DEL COSTO SOCIAL DEL INSUMO EXPORTABLE89

D’0
D0 Slocal

Pext (1+R*) (1+ t) Proyecto

Pext (1+R*) Dinternacional

Q
Qlocal Qinternacional
X Q’local

Fuente: elaboración propia.

En la situación sin proyecto se demanda localmente Qlocal, y se exporta la diferencia con

Qinternacional. La aparición del proyecto va a generar un “salto” en la demanda, apareciendo la “nueva”
demanda D’0. En este caso, la demanda generada por el proyecto absorbe todo el saldo exportable,
llevando la demanda local con proyecto a Q’local. Obviamente esto no tiene por qué ser así en todos
los casos; la demanda del proyecto normalmente captura sólo una parte del saldo exportable.
¿Cuánto cuesta para la sociedad el uso de ese bien en el nuevo proyecto? Claramente, la
sociedad deja de ganar lo que hubiera ganado exportando el bien, es decir, el precio internacional
FOB Pext, expresado en moneda local al tipo de cambio social, R*.
Es decir, el costo total del insumo –a precios sociales– sería:
Costo social del insumo = ∆QD x Pext (1+ R*)
Donde ∆QD = cambio en la cantidad demandada en cada período originado por el proyecto.

89
Para simplificar la exposición gráfica no introducimos en la misma ni los fletes ni los seguros; estamos valuando el bien, en
consecuencia, en la frontera. No hay dificultades ni teóricas ni prácticas para introducir los fletes y seguros a nuestra formulación.

152
CEPAL - SERIE manuales N° 39

Consecuentemente, el precio social del insumo es:

Precio social = ∆QD x Pext (1+ R*) / ∆QD = Pext (1+ R*)
Es decir, el precio internacional del insumo, expresado en moneda local al tipo de cambio
social. A este precio deberíamos agregarle el flete entre el lugar del proyecto y el puerto de salida
del bien.
¿Por qué no son relevantes los impuestos en el cálculo del costo social de este bien? Los
impuestos encarecen el bien para los usuarios locales, y representan claramente una transferencia
de los mismos al Estado. El proyecto debe pagar los impuestos, desde el punto de vista de los
costos privados, pero la sociedad no deja de ganar el precio internacional más los impuestos, sino
sólo el precio internacional.

B. Cálculo empírico
El cálculo real del costo social de un bien de estas características no es demasiado difícil. El
precio internacional es conocido, lo mismo que los fletes relevantes.

iv) El costo social de un insumo “estratégico” importable

A. Determinación conceptual
En el caso de un insumo importable, el país importador enfrenta – como señalamos – una
oferta infinitamente elástica. La demanda del proyecto generará un aumento de las importaciones,
las que deberán valorarse al precio internacional transformado en moneda local con el tipo de
cambio social. Este análisis se muestra en el Gráfico 2.
Si el bien, como es muy posible, está afectado con impuestos a la importación, el precio
privado relevante es el precio internacional por el tipo de cambio de mercado más los impuestos.
Sin embargo, el precio social sigue siendo el señalado en el párrafo anterior. En efecto, el costo en
que el país incurre al demandar una unidad más de ese bien es el de utilizar una cierta cantidad de
divisas (valoradas al tipo de cambio social) por obtenerlo; todos los impuestos adicionales son una
transferencia que el proyecto debe pagar al estado, pero que no afecta la valoración social de ese
insumo.
Notemos que si el Estado quiere desalentar el uso de este recurso, para ahorrar divisas, puede
imponer altas tasas de importación, para aumentar el costo privado del insumo. Sin embargo, esto
puede llevar a una asignación de recursos ineficiente desde el punto de vista social, haciendo que el
proyecto utilice insumos más baratos desde el punto de vista privado, pero cuyo costo social puede
ser igual o más alto que el del insumo “estratégico”, aunque se produzca localmente. Por ejemplo,
el proyecto puede utilizar carbón en lugar de petróleo, incurriendo quizás en un costo ambiental
que se ahorraría de poder importar el petróleo a un precio más cercano al internacional.

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Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

Gráfico 28
DETERMINACIÓN DEL COSTO SOCIAL DEL INSUMO IMPORTABLE

D’0
D0

Pext (1+R*) (1+ t) Proyecto

Pext (1+R*) Sinternacional

Q
Qlocal Q’local
M ∆M

Fuente: elaboración propia.

En la situación sin proyecto se demanda localmente Qlocal, cantidad que se importa

totalmente. La aparición del proyecto va a generar un “salto” en la demanda, apareciendo la
“nueva” demanda D’0. En este caso, la demanda generada por el proyecto se traduce en un aumento
similar de las importaciones, que cubren la brecha entre la demanda local sin proyecto (Qlocal) y la
demanda local con proyecto (Q’local).
¿Cuánto cuesta para la sociedad el uso de ese bien en el nuevo proyecto? Claramente, la
sociedad debe entregar por las nuevas importaciones divisas por el valor ∆M x Pext, expresado en
moneda local al tipo de cambio social, R*.
Es decir, el costo total del insumo –a precios sociales– sería:

Costo social del insumo = ∆Μ x Pext (1+ R*)

Donde ∆Μ = el aumento en las importaciones generado por el proyecto.

Consecuentemente, el precio social del insumo es:
Precio social = ∆Μ x Pext (1+ R*) / ∆Μ = Pext (1+ R*)

Es decir, el precio internacional del insumo, expresado en moneda local al tipo de cambio
social. A este precio deberíamos agregarle el flete entre el lugar del proyecto y el puerto de salida
del bien.

B. Cálculo empírico
El cálculo real del costo social de un bien de estas características no es demasiado difícil. El
precio internacional es conocido, lo mismo que los fletes relevantes.

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CEPAL - SERIE manuales N° 39

E. Estimación del valor social del tiempo

i) Introducción
El tiempo es un componente básico de la acción humana, la cual es –esencialmente–una
acción temporal. Se desprende de aquí que los proyectos de inversión afectan de alguna manera el
uso del tiempo. En consecuencia, para realizar un análisis costo beneficio desde una óptica social
se requiere, en muchas circunstancias, estimar el valor social del tiempo.
Es claro que esta no es una tarea exenta de complejidades, tanto conceptuales como
empíricas. En este apartado intentaremos dar un panorama de las mismas, y explicar la
metodología habitual para el cálculo del valor del tiempo en un proyecto específico.

ii) El problema del valor económico del tiempo

De San Agustín a Borges, pasando por Einstein y Proust, el tiempo plantea innumerables
problemas filosóficos y existenciales. Conocerlos o resolverlos no es, obviamente, la primera
necesidad para quienes debemos estimar el valor del tiempo para un proyecto en particular, pero
obviamente están en la base de las metodologías de cálculo, de manera más o menos implícita.
Los principales problemas a destacar son los siguientes:
1. El uso del tiempo como recurso o como objetivo de la acción.
2. El valor subjetivo vs. el valor “objetivo” del tiempo.

A. El tiempo como recurso o como bien en sí mismo

El tema del tiempo aparece en Economía sobre todo vinculado con la teoría del consumidor,
en la clásica elección entre trabajo y ocio. En ese sentido, el tiempo total disponible se puede
utilizar para trabajar o para descansar, y en consecuencia su valoración va a depender del ingreso
del consumidor.
Una ampliación de este planteo aparece en el trabajo pionero de Gary Becker (Becker,
1965), donde señala que la función de utilidad del consumidor está en realidad formada por bienes
“finales” que el mismo consumidor “produce” utilizando como insumos bienes “intermedios” y
tiempo. Por ejemplo, la utilidad derivada de la lectura de un libro está en realidad motivada por el
consumo del bien “lectura del libro X”, bien que el mismo lector “produce” utilizando un libro y
tiempo. Esto tiene como consecuencia que la decisión del consumidor esté sometida a dos
restricciones: la presupuestaria y la temporal.
Ahora bien, el mismo Becker señaló que ambas restricciones dependen entre sí, a partir del
tiempo usado en actividades pagas: “Existe, sin embargo, sólo una restricción básica: [la
restricción presupuestaria] no es independiente [de la restricción temporal] porque el tiempo puede
ser convertido en bienes utilizando menos tiempo para consumir y más para trabajar.” (Becker,
1965: 496 – nuestra traducción)
En efecto, la manera de relajar la restricción de ingresos es trabajar más, pero esto reduce el
tiempo dedicado al ocio. En el límite, la disponibilidad máxima de ingreso se conseguiría, dado un
salario horario constante, trabajando todo el tiempo (neto del tiempo necesario para comer, dormir
y otras actividades necesarias para mantener la eficiencia en el trabajo)90.

90
Es obvio que difícilmente esta asignación de tiempo entre trabajo y ocio sea óptima en términos de utilidad. Lo que el modelo básico
postula es que el individuo asignará tiempo al trabajo y al ocio hasta que la utilidad marginal generada por una unidad adicional de
uno de los usos sea igual a la utilidad marginal generada por el otro uso

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Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

Si las dos restricciones son una sola, “[e]l precio total de una unidad [del bien final] es la
suma de los precios de los bienes y del tiempo utilizado [para “producir”] una unidad de [bien
final]. Esto es, el precio total del consumo es la suma de los precios directos e indirectos, de la
misma manera que el costo total de invertir en capital humano es la suma de los costos directos e
indirectos.” (Becker, 1965: 497 – nuestra traducción)
Esta formulación permite, como veremos enseguida, una definición muy precisa del valor
del tiempo.
Sin embargo, el tema es un poco más complejo. Otros estudiosos plantearon críticas al
modelo de Becker, sobre todo enfatizando que el tiempo puede estar también incluido en la función
de utilidad.
Así, DeSerpa, en otro artículo importante (DeSerpa, 1965), señala que el tiempo asignado a
una actividad – a la producción de un bien “final” – tiene un límite inferior y no un límite superior.
Esto es así porque un individuo puede elegir cuánto tiempo asignar a una actividad, en exceso de lo
“técnicamente” necesario.
“En realidad, la cantidad de tiempo alocada al consumo de cualquier bien es parcialmente una
cuestión de elección, y parcialmente una de necesidad. El hecho de que el consumo de bienes
requiere generalmente un gasto de tiempo tanto como de dinero no impone un límite superior a
la cantidad de tiempo que un individuo podría gastar consumiendo la cantidad elegida del bien
en cuestión.” (DeSerpa, 1965: 380 – nuestra traducción)

El tiempo como limitante aparece así como resultado o de las características de la propia
actividad – no se pueden leer dos libros al mismo tiempo – o de un diseño institucional – el horario
de trabajo es de 9 a 18 horas –. En cualquier caso, DeSerpa coincide con Becker en introducir
también la restricción de consumo de tiempo en el cálculo maximizador del consumidor, pero
agrega un factor muy diferente cuando plantea que el propio consumo del tiempo puede ser fuente
de utilidad: el tiempo como un commodity y no como un recurso.

B. El valor subjetivo y objetivo del tiempo

La idea expresada en el párrafo anterior se relaciona con la otra fuente de discusiones: ¿qué
se mide al medir el valor del tiempo, en términos conceptuales? En primer lugar, debemos
reconocer que si cualquier valoración tiene un componente subjetivo, la del tiempo se ve
particularmente influenciada por la apreciación individual: el sexo, la edad, la situación concreta,
los roles - ¿cuánto dura un discurso para el orador y para los oyentes? – son todos factores que
afectan la percepción y – por lo tanto – la valoración del tiempo transcurrido. Esto, que parecería
eliminar cualquier intento de una valoración social del tiempo al fundar el valor del mismo
sólidamente en lo individual, puede sortearse de varias formas.
Una primera aproximación es la clasificación de los consumidores en categorías, en cada una
de las cuales se pueden suponer preferencias similares (vg., trabajadores, estudiantes). Este es un
supuesto simplificador, pero a los efectos del cálculo empírico la pérdida de precisión es más que
compensada por los beneficios de poder siquiera realizar el cálculo.
Un segundo razonamiento se orienta a señalar que – al menos en el modelo tradicional de la
elección entre trabajo y ocio – el tiempo de trabajo se transforma en bienes. Este aumento de la
oferta de bienes genera la potencialidad de mayor consumo, y por lo tanto un aumento del
bienestar. En consecuencia, el tiempo no trabajado tiene un costo de oportunidad no sólo privado
(donde puede ser también un beneficio) sino también social, donde claramente es un costo por la
pérdida de bienestar derivada de la menor oferta de bienes que tiene toda la sociedad (aunque sea
de manera marginal).

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CEPAL - SERIE manuales N° 39

Finalmente, tenemos que considerar que la mayoría de los problemas que plantea la
evaluación de proyectos en relación al tiempo se refieren a cambios en el uso del mismo. Es decir,
lo que se busca estimar es cuánto se valora, por ejemplo, una reducción del tiempo de viaje. Esto
significa valorar la tasa de cambio entre tiempo de ocio y trabajo, es decir, el precio del tiempo,
más que su valor absoluto.

iii) El precio del tiempo – metodología del costo de oportunidad

A. Determinación conceptual
Desde el punto de vista conceptual, el precio del tiempo es la tasa de sustitución entre
dinero y tiempo, es decir, el cociente entre la utilidad marginal del dinero y la utilidad marginal
del tiempo. Esto es así porque el consumidor – tanto en el modelo neoclásico simple, en el
modificado alla Becker como en la formulación de DeSerna – intenta maximizar su utilidad (en la
que el tiempo puede participar o no el tiempo, según los diferentes enfoques).
El precio del tiempo es así – conceptualmente – el precio sombra del problema de
maximización: sea de la elección entre ocio y trabajo, sea en las otras presentaciones, más
complejas.
En resumen, el razonamiento señala lo siguiente: dada una restricción presupuestaria (o
presupuestaria y de tiempo), cambiar marginalmente la decisión entre trabajo y ocio, o entre el mix
de trabajo y tiempo que produce un bien “final”, tiene como consecuencia un costo de oportunidad
en el uso del recurso. Es decir, “comprar” ocio significa tener que trabajar menos y renunciar por lo
tanto a un ingreso monetario; “comprar” una unidad adicional de bien final Z significa aumentar el
tiempo dedicado al mismo, reduciéndolo del tiempo dedicado a otros bienes.

B. Cálculo empírico
Este análisis nos da la primera aproximación metodológica para el cálculo empírico del valor
del tiempo:
• Los potenciales beneficiarios o usuarios del proyecto se agrupan por categorías
homogéneas.
• Para cada categoría, se estima el costo de oportunidad del tiempo usado o liberado por el
proyecto, para esa categoría de usuario o beneficiario. El costo de oportunidad se calcula
en función del ingreso promedio del grupo en cuestión.
• El efecto total es el agregado de los casos individuales.
Esta forma de cálculo no está exenta de problemas:
a. ¿Se valoran igual todas las horas del día? Si bien el individuo que subyace en los
modelos típicos de maximización de la utilidad es (en su versión más cruda) un
workaholic – es decir, todo momento no dedicado al ocio lo dedicaría al trabajo, de
modo que el costo de oportunidad de cada momento de ocio es el salario perdido – en la
práctica se valora de manera diferente el tiempo ganado o perdido gracias al proyecto,
según corresponda a horas laborables o no laborables. Por ejemplo, el ahorro de tiempo
generado por un proyecto vial variará según los motivos de los viajes realizados:
trabajo, ocio u otros.
En sentido estricto, esta diferenciación no sería correcta, pues el costo de oportunidad
corresponde a las horas dejadas de trabajar. En la formulación de Becker, sin embargo,
el costo de oportunidad es menor para aquellas actividades de no-trabajo que tienen
relación – o pueden considerarse insumos – de actividades que generan ganancia. Por

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Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública

ejemplo, las necesarias ocho horas de sueño, e incluso una parte de ocio asociada a
mantenerse psíquicamente en condiciones.
La regla práctica, en consecuencia, es valorar al costo de oportunidad pleno – los
ingresos perdidos –las horas que efectivamente se sustituirían por trabajo, o aquellas
que contribuyen al trabajo– y en un porcentaje menor aquellos momentos en que el
costo de oportunidad realmente disminuye, como el caso de los fines de semana.91
b. ¿Se valora igual el tiempo de todos los individuos? Claramente, la regla del costo de
oportunidad asigna un valor diferente al tiempo de cada individuo, o – en la práctica –
de cada grupo de individuos: trabajadores, desocupados, empresarios, niños,
estudiantes, amas de casa, etc. Esto es lógico, y permite explicaciones interesantes de
las decisiones de consumo y uso del tiempo, algunas tratadas por Becker (Becker, 1965:
500 y siguientes). Por ejemplo, es más probable que la compra de un bien intensivo en
tiempo – como las entradas para el recital de un cantante popular – la hagan aquellos
cuyo costo de oportunidad del tiempo es más bajo.
Sin embargo, en términos de la evaluación económica o social de proyectos esto puede
generar algunos problemas. Dado que quienes menos ganan menos costo de oportunidad
tienen, esto puede sesgar la selección de proyectos que ahorran tiempo a favor de los
ricos: ceteris paribus, un proyecto vial que ahorre media hora de trayecto a usuarios
ricos puede ser más rentable – en el agregado – que igual proyecto que favorezca a
usuarios pobres.
La regla práctica en casos como estos sería i) estimar en base a cada caso
específico92 el “verdadero” valor del tiempo93, quizás con técnicas participativas;
ii) corregir este efecto “redistributivo” en la definición del proyecto, y no en la
valoración de los beneficios.

iv) El precio del tiempo – metodologías alternativas

Una forma alternativa para estimar el valor del tiempo, forma más precisa pero más costosa
y no exenta de controversias, consiste en la aplicación de metodologías que buscan determinar el
valor que los propios usuarios dan a diferentes bienes “sin mercado”; en este caso, el valor que
quienes ahorran o pierden tiempo con el proyecto dan a ese tiempo. Diferentes metodologías
(valuación contingente, método del costo de viaje, costos evitados, etc.) permiten establecer las
preferencias de los individuos, que son la base de la valoración que los mismos hacen del bien en
cuestión.
“El método de valuación contingente (MVC) emplea técnicas de entrevista para estimar el
beneficio económico de bienes sin mercado. Las encuestas son cuidadosamente construidas para
simular un mercado donde se le pregunta a la gente acerca de los valores que ellos asignarían en
mercancías sin mercado. Los estudios de valoración contingente generalmente incluyen las
siguientes etapas: a) se define un mercado hipotético para el bien bajo estudio, por ejemplo, un
bien ambiental; b) se les pregunta a los individuos entrevistados su máxima disposición a pagar
(DAP) para que se dé un mejoramiento ambiental (o su DAP para prevenir un deterioro),
también se les puede pedir que declaren su mínima disposición a aceptar (DAA) si ese
mejoramiento no es realizado; c) se calcula la DAP promedio o la DAA promedio; d) la DAP o

91
Esta última parte es, obviamente, relativa. Si el individuo tiene la posibilidad de trabajar los fines de semana cobrando una
remuneración mayor, el costo de oportunidad del ocio de un domingo sería mayor que el de otro día de la semana. Sin embargo, en
la mayoría de los casos hacer horas extras no es una decisión que tome el empleado sino el empleador, de modo que no es tan claro
que ese mayor valor que potencialmente pueda ganar aquél sea el real costo de oportunidad del ocio dominical. Por otro lado,
debemos notar que aquellos trabajos que podrían tener una demanda los sábados y domingos – vg., mecánicos, cerrajeros –
usualmente cobran más en esos días que por realizar igual servicio los días de semana; en consecuencia, podríamos postular que el
valor del tiempo ganado (o el costo del tiempo usado) un fin de semana sería mayor – en general – que el de otro día.
92
Nos referimos a cada proyecto, no a cada situación individual de los usuarios potenciales de los mismos.
93
Decimos el “verdadero” valor pues los ingresos monetarios explícitos no necesariamente cubren todos los ingresos de un individuo.

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CEPAL - SERIE manuales N° 39

DAA obtenidas son comparadas contra variables socioeconómicas como ingreso, educación,
edad; y e) los datos son agregados convirtiendo los valores medios declarados en valores de la
población relevante (Hanley y Spash 1995).
La medida monetaria obtenida mediante las encuestas de valuación contingente, conocida como
excedente compensatorio (EC), puede ser representada en términos de la diferencia entre dos
funciones de gasto.
Se espera que el entrevistado revele la suma de dinero que estaría dispuesto a renunciar (o a
aceptar) para restablecer un mismo nivel de utilidad original, dado un incremento (o reducción)
en la cantidad del bien sin mercado.” (Romo Lozano, 2005)
Estas metodologías no están exentas de problemas, en particular diferentes sesgos que
afectan las conclusiones (Romo Lozano, 2005), pero para proyectos puntuales pueden ser muy
útiles, en particular para corregir el sesgo ya mencionado de la metodología del costo de
oportunidad en el caso de individuos de bajos ingresos. Sí debe tenerse en cuenta que son de
aplicación más compleja y costosa.
Un ejemplo de aplicación al cálculo del tiempo de viaje puede verse en Coto Millán y Sainz
González, 2003, citado en la bibliografía. Allí se estima el valor del ahorro de tiempo de viaje en la
ciudad de Santander (España). A modo de comentario, es interesante observar en ese caso que los
autores, utilizando una metodología de valuación contingente, llegan a un valor del ahorro de
tiempo de 6,12 euros la hora; ahora bien, en una parte del artículo señalan que el ingreso promedio
de la población entrevistada es de 24,000 euros anuales, lo cual, considerando un total de 160 horas
mensuales trabajadas, durante 12 meses, lleva a un valor de 12,5 euros (nuestro cálculo), el doble
del anterior.

v) Conclusiones
El ejemplo anterior resalta la idea de que la determinación del valor social del tiempo, como
insumo relevante para estimar beneficios y costos de un proyecto, debe hacerse cuidadosamente.
Dos metodologías – nuestro cálculo del costo de oportunidad, concedemos, es muy esquemático –
dan por resultado valores muy distintos, que duplicarían los beneficios o costos de un proyecto.
Esto es particularmente relevante en aquellos proyectos donde gran parte de los beneficios se
explican en el ahorro de tiempo de los beneficiarios: proyectos de transporte, de agua corriente en
poblaciones marginales o rurales, de puentes u otras vinculaciones, etc.
La recomendación final, entonces, es aplicar la técnica más apropiada al proyecto en
cuestión, al conocimiento del investigador y a los recursos disponibles; escuchar a los beneficiarios
o perjudicados y, sobre todo, ser particularmente escéptico al agregar estos beneficios.

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