1.2 Ley de Hidrocarburos No.

3058 El 17 de mayo de 2005 se aprueba en el Congreso la nueva Ley

de Hidrocarburos Nº 3058, en sustitución a la Ley Nº 1689 de 1996. Esta nueva norma legal
establece, respecto a su similar anterior, las siguientes modificaciones importantes: • Establece
nuevas modalidades en los contratos de exploración y explotación. • Modifica el sistema tributario
pasado y establece la creación de un nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH),
equivalente al 32 por ciento de la producción de hidrocarburos. • Amplía y modifica las
atribuciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos. • Establece criterios generales para la
comercialización de hidrocarburos, tanto en el mercado interno como externo. • Redefine nuevos
vínculos entre la actividad hidrocarburífera, el medio ambiente, las comunidades campesinas, los
pueblos indígenas y comunitarios. • Establece criterios específicos en materia regulatoria para
todas las actividades pertenecientes a la cadena productiva del sector hidrocarburos, incluyendo
dentro de ellas, la industrialización. Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos 91 Las
actividades de exploración y explotación deben efectuarse a través de Contratos de Producción
Compartida, Contratos de Operación o Asociación (Artículo 65). Sin embargo, la Ley no es clara,
dado que en otro artículo menciona contratos de Exploración y Explotación (Artículo 38) y
Desarrollo Compartido (Artículo 133). Las condiciones generales de estos contratos1 se establecen
en los artículos 65 y 66: “Cualquier persona individual o colectiva, nacional o extranjera, pública o
privada podrá celebrar con Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) uno o más
Contratos Producción Compartida, Operación o Asociación para ejecutar las actividades de
Exploración y Explotación, por un plazo que no exceda los cuarenta (40) años.” “Una vez iniciada la
producción, el Titular está obligado a entregar a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB), la totalidad de los hidrocarburos producidos. Del total producido y entregado a
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el Titular2 tendrá derecho a una retribución
bajo el Contrato de Operación y a una participación en la producción de hidrocarburos en los
Contratos de Producción Compartida y Asociación, la misma que estará contemplada en el
Contrato respectivo.” La Ley también establece cláusulas específicas para cada uno de los
contratos referidas a las atribuciones del Titular, la amortización de inversiones, la retribución y el
pago de regalías, participaciones y tributos, por ello, a continuación se reproducirán los artículos
relevantes: Contrato de Producción Compartida “El Contrato de Producción Compartida a ser
suscrito entre Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), es aquel por el cual una persona
colectiva, nacional o extranjera, ejecuta con sus propios medios y por su exclusiva cuenta y riesgo
las actividades de Exploración y Explotación a nombre y representación de Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). El Titular en el Contrato de Producción Compartida tiene
una participación en la producción, en el punto de fiscalización, una vez deducidas regalías,
impuestos y participaciones establecidos en la Ley. La participación del Titular será establecida en
el contrato respectivo.” “El organismo administrador y fiscalizador YPFB en el Contrato de
Producción Compartida tiene una participación en la producción, una vez que se haya
determinado la amortización que corresponda al Titular por las inversiones realizadas en
desarrollo, producción de 1 En la Ley llamados “Contratos Petroleros”. 2 Esta Ley define Titular
como: “Es toda persona individual o colectiva, nacional o extranjera, que haya suscrito Contratos
de Desarrollo Compartido, Contratos de Producción Compartida, Contratos de Riesgo Compartido
y Contratos de Asociación con YPFB”, es claro entonces que la definición de Titular no es
consistente con otros artículos de la Ley, dado que incorpora, por ejemplo, Contratos de Riesgo
Compartido que no están definidos en esta norma legal. ¿Dónde está la plata? 92 hidrocarburos y
abandono del campo y por el pago de regalías y participaciones. Para establecer los costos
incurridos en la obtención de los hidrocarburos, el organismo administrador y fiscalizador de YPFB
efectuará una auditoría externa y el Titular a este propósito presentará la información
debidamente respaldada. Con base a los resultados de la auditoria el organismo administrador y
fiscalizador YPFB reconocerá al Titular las inversiones realizadas, regalías y participaciones, y entre
partes acordarán un programa de amortización de las mismas, pagadera con la producción del
campo.” “Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y el Titular de un Contrato de
Producción Compartida, pagarán las Regalías, Participaciones y los Impuestos en proporción a su
participación en la producción comercializada, según lo establecido en la presente Ley y los
impuestos establecidos en la Ley Nº 843 (Texto Ordenado).” Contrato de Operación “Contrato de
Operación, es aquel por el cual el Titular ejecutará con sus propios medios y por exclusiva cuenta y
riesgo, a nombre y representación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), las
operaciones correspondientes a las actividades de Exploración y Explotación dentro del área
materia del contrato, bajo el sistema de retribución, conforme a lo establecido en la presente Ley,
en caso de ingresar a la actividad de Explotación. Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB) no efectuará inversión alguna y no asumirá ningún riesgo o responsabilidad en las
inversiones o resultados obtenidos relacionados al contrato, debiendo ser exclusivamente el
Titular quien aporte la totalidad de los capitales, instalaciones, equipos, materiales, personal,
tecnología y otros necesarios.” “Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) retribuirá al
Titular por los servicios de operación, con un porcentaje de la producción, en dinero o especie.
Este pago cubrirá la totalidad de sus costos de operación y utilidad.” “Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB) por su parte pagará las Regalías, Impuestos y Participaciones sobre la
producción más los impuestos que le correspondan.” Contrato de Asociación “Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) tendrá la opción para asociarse con el Titular de un Contrato
de Operación que hubiese efectuado un descubrimiento comercial; para este efecto el Contrato
de Operación podrá prever estipulaciones para ejercitar la opción de asociarse. El Contrato de
Asociación establecerá la participación sobre la producción para cada una de las partes. La
administración y operación de este contrato estarán bajo la responsabilidad de un Operador
designado por los Asociados.” Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos 93 “Para
ejercer su opción de asociarse, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) reembolsará al
Titular un porcentaje de los costos directos de Exploración del o los Pozos que hayan resultado
productores, previo informe de auditoria externa. La cuota parte de los costos directos de
Exploración correspondiente a su participación será reembolsada por Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB) al Titular o Asociado, en dinero o con parte de la producción que le
corresponda. YPFB asume los beneficios y riesgos derivados de las operaciones que realiza la
Asociación en función proporcional a su participación a partir de la suscripción del contrato.” “El
Operador distribuirá a los asociados su participación neta después del pago de Regalías y
Participaciones. El Operador queda obligado a pagar las Regalías, Participaciones e Impuestos
establecidos en la presente Ley y los Impuestos del Régimen General establecidos en la Ley Nº 843
(Texto Ordenado).” Sistema Tributario Dentro el sistema tributario, se crea el Impuesto Directo a
los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32 por ciento de la producción bruta de hidrocarburos.
Este impuesto, asociado a las regalías y participaciones del 18 por ciento, genera que el Estado,
independientemente de los costos de operación y capital, participe del 50 por ciento de las ventas
brutas. Por otra parte, el artículo 57 de la nueva Ley de Hidrocarburos establece los porcentajes de
coparticipación en la recaudación de este impuesto, de la siguiente manera: a) 4 por ciento para
cada uno de los departamentos productores; b) 2 por ciento para cada departamento no
productor; c) el saldo para el Tesoro General de la Nación (TGN), pueblos indígenas y originarios,
comunidades campesinas, municipios, universidades, fuerzas armadas, policía nacional y otros. Se
elimina la distinción entre Hidrocarburos1 Nuevos y Existentes establecido en la Ley de
Hidrocarburos Nº 1689. Si bien esta eliminación parecería trivial, dado que en el caso de los
Hidrocarburos Existentes lo único que se estaría haciendo es sustituir la Regalía Nacional
Complementaria (RNC) equivalente al 13 por ciento y la Participación Nacional (PN) equivalente al
19 por ciento, por el IDH (32 por ciento); con esta modificación se afectan negativamente los
ingresos del TGN, ya que el 32 por ciento del la RNC y PN se destinaban en su integridad al TGN,
sin embargo, ahora este 32 por ciento (como IDH) se coparticipa de la forma mencionada en el
párrafo precedente. 1 El término “Hidrocarburos” en este caso se refiere a la producción obtenida
de determinados campos clasificados como “Nuevos” o “Existentes” o ambos. ¿Dónde está la
plata? 94 El artículo 64 de la Ley establece que la producción de hidrocarburos provenientes de
campos marginales y pequeños tiene un premio y/o incentivo según el nivel de producción y la
calidad del hidrocarburo. Este artículo fue reglamentado mediante el Decreto Supremo Nº 28984
de diciembre de 2006, en el que se disminuye el 50 por ciento a los campos de petróleo con una
producción menor a los 900 Bpd. y se define como prioritaria para la exportación aquellos campos
de gas natural pequeños y/o marginales. 1.3 Decreto Supremo No. 28701 El primero de mayo del
2006, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo Nº 28701 “Héroes del Chaco” o también
llamado “Decreto de Nacionalización de los Hidrocarburos”. Esta norma establece en su artículo
2º: “A partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras que actualmente realizan actividades
de producción de gas y petróleo en el territorio nacional, están obligadas a entregar en propiedad
a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) toda la producción de hidrocarburos. II. YPFB,
a nombre y en representación del Estado, en ejercicio pleno de la propiedad de todos los
hidrocarburos producidos en el país, asume su comercialización, definiendo las condiciones,
volúmenes y precios tanto para el mercado interno como para la exportación y la
industrialización.” Adicionalmente a través de esta norma se introducen los siguientes conceptos.
Una participación en favor de YPFB, del 32 por ciento sobre la producción de hidrocarburos de
aquellos campos gasíferos con una producción promedio certificada, al año 2005, de gas natural
equivalente a 100 millones de pcd., totalizando así la participación estatal sobre los ingresos
brutos, en estos campos, con un 82 por ciento. Aquellos campos que no entran en la clasificación
anterior no deben pagar esta participación adicional del 32 por ciento. No obstante ello, este
porcentaje duró algunos meses, dado que con la firma de nuevos contratos de exploración y
explotación, se establecieron porcentajes variables de acuerdo al margen de utilidad de los
operadores privados. Como se aprecia, el proceso llamado de nacionalización no fue del tipo
ortodoxo, con expropiación del capital, expulsión de empresas privadas y operación de los
campos; lo que se hizo es firmar (casi unilateralmente) nuevos contratos de exploración y
explotación con las empresas que ya operaban en el país. 1.4 Actuales contratos de exploración y
explotación De acuerdo a la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 las actividades de exploración y
explotación deben efectuarse a través de la firma de Contratos de Producción Compartida,
Contratos de Operación o Asociación con YPFB. De forma general y como ya se analizó, se
establece que en los contratos de operación, la compañía tiene el derecho a una retribución (que
puede ser en dinero o especie) y en los contratos de producción compartida y asociación a una
participación en la producción. Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos 95 Los
contratos firmados por YPFB y enviados al Congreso en noviembre de 2006, resultan un híbrido de
aquellos especificados en la Ley de Hidrocarburos Nº 3058. Respecto a la inversión, tanto los
contratos de producción compartida como los nuevos contratos otorgan similar tratamiento. En
ambos la participación de YPFB sólo se hace efectiva una vez que la compañía privada recuperó
gran parte de la inversión realizada, dicha recuperación se activa iniciado el proceso productivo.
En el caso de los contratos de operación, todo el riesgo recae sobre la compañía privada, dado que
el Estado le otorga una retribución específica, sin contemplar primero la recuperación de la
inversión como en el caso anterior. Finalmente los contratos de asociación establecen que el
Estado reconoce a la compañía privada parte de la inversión realizada, con el fin de participar en la
producción de un campo. A diferencia de los contratos de operación, en este caso la recuperación
de la inversión, por parte de la compañía privada, puede darse antes de iniciada la etapa
productiva. Cualquiera sea el contrato que se firme, la Ley de Hidrocarburos actual reconoce a la
compañía privada una retribución que puede ser en dinero o en especie. En el caso de los
contratos de producción compartida la misma es en especie, mientras que en las otras dos
modalidades de contrato (operación o asociación) existe la posibilidad de que dicha retribución
también pueda ser en dinero. Los nuevos contratos establecen que las compañías reciben su
retribución en dinero directamente de los compradores, situación parecida a los contratos de
operación y, en menor grado, a los de asociación. Finalmente el pago de regalías e IDH, tanto en el
caso de los contratos de producción compartida como en los de asociación, YPFB y la compañía
privada pagan estos conceptos en función a su participación en la operación. Por ejemplo, si YPFB
posee el 60 por ciento de la operación y la compañía privada el 40 por ciento restante, las regalías
e IDH también se pagarán en esta proporción 60/40. Por otro lado, los contratos de operación y
los nuevos contratos establecen que YPFB pagará el 100 por ciento de las regalías e IDH. Ingresos
fiscales Comprender con precisión el sistema tributario aplicado al sector hidrocarburífero pasa
por conocer, de forma muy general, la estructura productiva o, como usualmente se denomina, la
cadena de valor de este sector. En este sentido, se puede afirmar que dicha cadena está dividida
en dos grupos: 1) usptream (aguas arriba), que usualmente incorpora las actividades de
prospección, exploración y explotación de hidrocarburos; 2) midstream, que incorpora las
actividades de transporte, ya sea por ductos o por otros medios y; 3) downstream, que contiene la
refinación, transporte, almacenaje y comercialización de petróleo, derivados y gas natural. Es así
que en esta sección se estudiará el comportamiento de los tributos aplicados al upstream de la
cadena de valor de hidrocarburos en Bolivia. ¿Dónde está la plata? 96 El sistema impositivo
aplicado al upstream del sector hidrocarburos en Bolivia, como ya se mencionó, es el resultado de
varias modificaciones hechas a partir de la Ley 1689 de 1996 y de la Ley de Hidrocarburos No.
3058 de 2005.1 Resultado de todo este proceso, el sistema tributario aplicado al sector, al
momento de escribir el presente texto, está compuesto de: • Regalías y participaciones, 18 por
ciento sobre el total producido. • Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), 32 por ciento sobre
el total producido. • Impuesto sobre las Utilidades equivalente al 25 por ciento. • Impuesto a la
Remisión de Utilidades al Exterior equivalente al 12,5 por ciento del total remesado. • Patentes. •
Impuesto al Valor Agregado equivalente al 13 por ciento de las ventas al mercado interno. •
Impuesto a las Transacciones equivalente al 3 por ciento de las ventas al mercado interno •
Ingresos para YPFB del x por ciento sobre la utilidad disponible de las operaciones en el campo,
resultantes del proceso llamado de Nacionalización Dado que no existe información consolidada
oficial sobre el total de aportes fiscales del sector del upstream hidrocarburífero en Bolivia, fue
necesario estimar y consolidar ello tomando en cuenta varias fuentes de información. Los
resultados de esta recopilación se reflejan en la Tabla 1 donde se contrastan éstos con el total de
ingresos en Boca de Pozo que recibió el sector en el período sujeto de análisis.2 Algunas de los
hechos más importantes de este ejercicio se mencionan a continuación: 1) Comparar el total de
ingresos tributarios provenientes del upstream hidrocarburífero en Bolivia, sin considerar el valor
de las ventas brutas en Boca de Pozo, resulta muy sesgado, dado que si los aportes tributarios se
incrementaron en los últimos años se debe, primordialmente, al incremento de las exportaciones
al Brasil y los mayores precios internacionales del petróleo. Por ejemplo, el año 2000 el total de
ventas del sector oscilaba en los US$ 500 millones, de ellos, más de US$ 200 millones se
destinaron al pago de tributos; por el contrario, el 2011 el total de ventas superó los US$ 3,900
millones, de los cuales US$ 2,700 millones se destinaron al pago de tributos. 1 Un detalle de su
evolución se encuentra en Medinaceli (2007). 2 A partir del pago de la regalía departamental del
11 por ciento se construye el valor de la producción de hidrocarburos en Boca de Pozo, esta cifra
se contrasta con la suma de los siguientes tributos: 1) las regalías departamentales; 2) la
participación del 6 por ciento; 3) el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH); 4) los ingresos de
YPFB resultantes del llamado proceso de “Nacionalización” y; 5) cuando la información está
disponible, el Impuesto sobre las Utilidades, el pago de patentes, el Impuesto al Valor Agregado, el
Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior y otros. Ingresos extraordinarios en el sector de
hidrocarburos 97 2) Gran parte de los recursos fiscales provenientes de este sector se explican por
la recaudación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos; en este sentido, si bien los ingresos del
llamado proceso de “Nacionalización” son positivos son relativamente menores a los generados
por el IDH, impuesto creado en 2005, un año antes de la mencionada nacionalización.
Naturalmente, aún se mantiene el pago del Impuesto sobre Utilidades de las Empresas, el
Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a las
Transacciones y el pago de patentes. La crisis internacional del 2009 afectó negativamente a la
producción de hidrocarburos (en particular gas natural), ya que las compras por parte de Brasil
disminuyeron, ello a su vez, generó menores niveles de ingresos tributarios; afectando de esta
manera a las cuentas fiscales y el crecimiento económico de Bolivia. (Ver cuadro 1 y gráfico 1)
Cuadro 1 INGRESOS TRIBUTARIOS PARA EL ESTADO BOLIVIANO1 , 2005 - 2012 (Millones de US$)
Concepto 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ingresos en Boca de Pozo 1,641 2,140 2,441
3,661 2,849 3,054 3,947 5,803 Regalías y otros 405 385 439 659 517 550 711 1,045 IDH 32% 289
690 764 924 928 968 1,306 1,765 Nacionalización x% - 282 117 603 349 506 781 989 IVA, IT, IUE,
IRUE, Surtax y Patentes 87 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. Suma ingresos para el Estado 782
1,358 1,320 2,187 1,793 2,024 2,798 3,799 Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, YPFB,
S.I.N., BCB 1 Desafortunadamente no se cuentan con el ingreso por concepto de la llamada
nacionalización de los hidrocarburos para el año 2013. ¿Dónde está la plata? 98 Gráfico 1
RECAUDACIÓN TRIBUTARIA EN EL SECTOR HIDROCARBURÍFERO EN BOLIVIA, 2000 - 2012 Puesto
que es necesario contrastar el total de tributos con las ventas en Boca de Pozo del sector, a
continuación se presenta la participación de cada uno de los conceptos presentados en la Tabla 2,
sólo que en esta oportunidad, como porcentaje de las ventas totales. Una vez más, varios aspectos
pueden obtenerse de esta figura, ellos se explican a continuación: 1) Durante el período 2000 -
2004, el porcentaje de ingresos osciló entre el 30 por ciento y 40 por ciento, en este sentido, no es
correcto afirmar que antes de la aprobación de la Ley de Hidrocarburos No. 3058 y del llamado
proceso de “Nacionalización”, este porcentaje fue 18 por ciento. 2) Las regalías más el IDH
representan el 50 por ciento de los ingresos brutos en Boca de Pozo, en ocasiones este porcentaje
es mayor o menor debido al rezago (tres meses) en el pago de este tributo por parte de YPFB. 3)
En años pasados, los ingresos provenientes del proceso llamado de “Nacionalización” de los
hidrocarburos generaron de 10 por ciento a 15 por ciento adicionales, no como se suele afirmar de
82 por ciento. Adicionalmente, estos recursos son parte de los ingresos operativos de YPFB, es
bueno afirmar que la coparticipación de los ingresos del sector hidrocarburos (renta dignidad,
bonos, universidades, gobernaciones, municipios) proviene de la recaudación por IDH,
instrumento fiscal creado el 2005. Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos 99 4) El
sector del upstream, en su conjunto, pudo contener el incremento en la participación del Estado
de los últimos años debido al notable incremento en los precios y volúmenes de venta de gas
natural destinado a los mercados externos, en particular, al Brasil. En efecto, la Tabla 2 presenta
también el incremento en los ingresos brutos del sector (línea punteada) durante el período de
análisis, es claro que los ingresos se incrementaron de US$ 500 millones a casi los US$ 4.000
millones, todo ello se debe a los proyectos de exportación al Brasil (gestionado en la década de los
noventa), para los últimos dos años la exportación a la República Argentina y el crecimiento en los
precios internacionales del petróleo. 5) De acuerdo a los cuadros 2 y 3 la fuente de ingresos
principal del sector hidrocarburos se explica por: 1) la exportación de gas natural al Brasil; 2) el
notable crecimiento de los precios internacionales del petróleo y; 3) en menor magnitud, el
mercado de exportación a la República Argentina. Entonces es claro que las condiciones de
mercado del período 2000- 2005 son muy distintas a las observadas el período 2006-2012,
naturalmente la holgura que tenía Bolivia al momento de ejecutar el llamado proceso de
nacionalización era mayor al pasado. Cuadro 2 DESTINO DE LA PRODUCCIÓN DE GAS NATURAL
BOLIVIANO, 2005 - 2012 (MM MCD) Mercados 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010 2011 2012 Mercado Externo 5.8 10.5 13.4 15.4 23.0 28.0 30.1 32.0 33.5 27.0 32.0 34.6
40.3 Brasil 5.8 10.4 13.1 15.2 20.8 23.4 25.1 27.4 31.0 22.4 27.2 27.2 27.9 Argentina 0.1 0.1 0.3 0.2
2.2 4.7 5.0 4.6 2.5 4.7 4.8 7.5 12.4 Mercado Interno 3.1 2.5 2.7 3.2 3.6 3.9 4.3 4.8 5.3 6.7 7.1 7.9
8.2 Termoeléctricas 1.8 1.4 1.4 1.8 2.1 2.2 2.3 2.5 2.9 3.2 3.8 4.2 4.2 Distribución por Redes 1.2 1.1
1.3 1.4 1.5 1.7 2.0 2.3 2.6 2.9 3.3 3.6 4.0 TOTAL 8.9 13.0 16.1 18.6 26.6 32.0 34.4 36.8 38.8 33.7
39.1 42.5 48.5 Crecimiento MI -17.0% 6.8% 17.2% 13.1% 9.0% 9.4% 11.8% 9.8% 27.2% 5.7% 11.0%
3.9% Crecimiento ME 80.8% 27.8% 14.8% 49.3% 21.9% 7.4% 6.3% 4.7% -19.4% 18.5% 8.0% 16.6%
Fuente: Superintendencia de Hidrocarburos, YPFB. Elaboración: Propia ¿Dónde está la plata? 100
FECHA Precios de Exportación al Brasil GSA (US$/MM BTU) Precio de Exportación Argentina
(US$/MM) Precio Spot del WTI (US$/Barril) QDCA QDCB Ponderado 23 2000 1.5 1.5 30 2001 1.5
2.1 1.7 26 2002 1.6 1.8 1.5 26 2003 1.9 2.3 1.9 31 2004 1.9 2.4 2.0 1.6 41 2005 2.4 3.0 2.6 2.5 56
2006 3.5 4.3 3.8 4.2 66 2007 3.4 4.6 4.1 5.2 72 2008 6.1 7.3 6.7 8.5 100 2009 4.7 5.7 5.0 5.9 62
2010 5.6 6.7 6.0 7.3 79 2011 7.2 8.5 7.7 9.3 95 2012 8.6 10.2 9.2 10.9 94 Cuadro 3 PRECIOS DE
EXPORTACIÓN DEL GAS NATURAL Y PRECIO WTI, 2000 - 2012 CUANTIFICACIÓN DE LOS INGRESOS
Y GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, ENTRE 1998 Y 2013 Germán Molina ¿Dónde está
la plata? 102 Cuantificación de los ingresos y gastos del sector público no financiero, entre 1998 y
2013 103 1. Introducción El presente ensayo analiza la evolución del Sector Público No Financiero
(SPNF) y los ámbitos que los conforman como el Gobierno General (GG) y las Empresas Públicas
(EP), en sus principales componentes: ingresos y gastos totales, déficit/superávit fiscal1 y
financiamiento. El examen se realiza para el periodo que comienza en 1998 y termina en 2013,
dividido en dos sub periodos, el primero de 1998 a 2005, de economía de mercado, y el segundo
entre 2006 y 2013, en el cual el Estado asume el rol central en la economía. El examen del
comportamiento de las variables fiscales se relaciona con el desempeño de variables
macroeconómicas claves como son el crecimiento económico y la tasa de inflación. También se
realiza un análisis sintético de las escuelas económicas que proporcionan los fundamentos teóricos
acerca del financiamiento al SPNF, nos preguntamos sí algunos de sus postulados se aproximan al
caso boliviano. Finalmente se presentan las conclusiones. 2. Evolución del sector público no
financiero: 1998 - 2013 Las estadísticas de las finanzas públicas para el período 1998-2013 se
encuentran descritas en forma agregada en las tablas siguientes, información que se utilizó para
analizar la estructura y la tendencia de los ingresos, gastos y el resultado global del SPNF, GG y EP.
En el primer subperiodo (1998 a 2005), la característica principal fue la concepción del mercado
como mecanismo que asigna recursos y el rol regulador del Estado. Este modelo se fue
construyendo desde el 29 de agosto de 1985 y terminó el 31 de diciembre de 2005. En el segundo
subperíodo (2006 a 2013), lo esencial es la participación predominante del Estado en la economía.
Varios gobiernos pasaron por la administración del Estado de 1998 a 2005: Hugo Banzer (1997-
2001), Jorge Quiroga (2001-2002), Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003), Carlos Mesa (2003-
2005) y Eduardo Rodríguez (2005-2006). En el período 2006-2013, el presidente Evo Morales
ejerce en dos gestiones gubernamentales continuas. De 19980 a 2005 el contexto externo fue
adverso, situación expresada en la trayectoria de los términos del intercambio desfavorables; sin
embargo, a partir del 2003 se inició una tenue recuperación que más tarde se convirtió en
aumento constante, dando lugar a una bonanza económica que favoreció a Bolivia, y que dio lugar
a superávits en la cuenta corriente de la Balanza de Pagos de: US$ 84 millones en 2003; US$ 325
millones en 2004 y US$ 561 millones en 2005, acumulándose un total de US$ 970 millones.2 1 El
déficit o superávit fiscal también se denomina balance fiscal. 2 Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas, Dossier Fiscal 2012. ¿Dónde está la plata? 104 Los registros del SPNF, entre 1998 y 2005
evidencian la existencia de ingresos totales menores a los gastos totales dando lugar a
significativos déficits fiscales, financiados con crédito externo que alcanzó al 64 por ciento,
mientras que el crédito interno aportó con el 36 por ciento. Existió una demanda insatisfecha por
recursos públicos por varias décadas debido a la escasez de recursos y por la implementación de
una política de restricción presupuestaria, con la finalidad de mantener la estabilidad
macroeconómica, crecimiento económico, baja inflación y condiciones favorables para la inversión
y creación de empleo. Los siguientes ocho años (2006-2013) se tuvo un contexto externo con
términos de intercambio favorables que impulsaron una expansión económica que permitió
obtener superávits de cuenta corriente de Balanza de Pagos que en conjunto llegaron a US$
9.649,2 millones1 . Diez veces más respecto al registrado durante el anterior período de economía
de mercado. La gestión fiscal a partir del 2006 se caracterizó por el incremento de los ingresos en
mayor proporción a los gastos y, en consecuencia, la existencia de continuos superávit fiscales. En
este periodo los desembolsos de crédito externo y la acumulación de depósitos bancarios
permitieron operar con relativa solvencia fiscal. Sin embargo, una política fiscal en las fases de
bonanza económica debería utilizar presupuestos estructurales, empleando solamente los
ingresos ordinarios para cubrir los gastos, mientras que los ingresos extraordinarios deberían
destinarse a un fondo de estabilización para financiar el gasto en momentos de crisis. En el caso de
Bolivia se determinó la expansión del gasto público a tasas de crecimiento de dos dígitos y
atendiendo la creciente demanda por recursos públicos a nivel central, pero también en los
departamentos y municipios. 2.1. Evolución del sector público no financiero 1998 - 2005 2.1.1.
Consideraciones generales La economía boliviana entre 1998 y 2005 registró saldos positivos en la
cuenta corriente de la Balanza de Pagos en los tres últimos años. También comenzó la disminución
del stock de la deuda externa2 que se logró por la condonación de una parte importante de la
deuda con los organismos multilaterales, bilaterales y varios gobiernos. Esta condonación alivió a
las finanzas públicas y a la Balanza de Pagos en cuenta corriente. De esto modo se pudo utilizar los
recursos liberados en programas sociales a través de las municipalidades. 1 Banco Central de
Bolivia. Estadísticas semanales al 28 de junio de 2014, para el período 2006-2010 y Reporte de
Balanza de Pagos y Posición de Inversión Internacional del Estado Plurinacional de Bolivia 2013,
para el período 2011-2013. 2 La Iglesia Católica lideró a nivel internacional la condonación de la
deuda pública para los países endeudados y pobres. Cuantificación de los ingresos y gastos del
sector público no financiero, entre 1998 y 2013 105 Las cuentas de las finanzas públicas
registraban un nivel moderado de déficit fiscal, excepto entre 2001 y 2003. Este déficit fue
financiado con recursos internos y externos. La cantidad de entidades públicas incorporadas en el
Presupuesto General de la Nación fue menor y estrictamente la necesaria. No existían empresas
públicas en operación de ámbito nacional. Se consolidaron las instituciones públicas1 de forma
que se garantizó el funcionamiento de los mercados, generando certidumbre a los agentes
económicos para que realicen nuevos emprendimientos que permitan asegurar un crecimiento
sustentable. Nuestro país desarrolló desde mediados de la década de los ochenta en forma
continua un proceso de reformas estructurales destinado a consolidar la institucionalidad y el
servicio civil. La Constitución Política del Estado y el conjunto de leyes constituían las reglas claras
que permitía a los agentes económicos la toma de decisiones con certidumbre. Empero, aún
quedaban pendientes dos reformas importantes en el mercado de trabajo y la continuación con la
modernización de la justicia. El Banco Central de Bolivia aumentó sus activos por el incremento de
las reservas internacionales provenientes del resultado favorable de la balanza de Pagos que
aumento su solvencia frente a sus pasivos. Es importante destacar que el instituto emisor tenía un
grado de independencia importante respecto al Poder Ejecutivo, particularmente con relación a la
otorgación de crédito a las empresas públicas. Respecto a la emisión y base monetaria estas
variables fueron acopladas a la disciplina fiscal definida por el ministerio del área con la finalidad
de precautelar el mantenimiento de la estabilidad económica. Se estableció un régimen cambiario
de tipo deslizante (crawling peg) que consistió en pequeñas depreciaciones –no anunciadas- del
tipo de cambio nominal, basadas en consideraciones de competitividad de los productos de
exportación tradicionales y no tradicionales y estabilidad del sistema financiero, supeditadas al
objetivo de mantener una tasa de inflación baja y estable. En el sistema financiero se registro un
aumento de los depósitos y créditos bancarios, a tasas de interés determinadas por el mercado. La
desigualdad en los ingresos ha sido un problema económico que se enfrentó con diversas políticas
públicas, que abarcaron desde estrategias de lucha contra la pobreza, el otorgamiento del Bonosol
a las personas de la tercera edad, la ampliación de la cobertura de atención medica a los ancianos,
de este modo se priorizó la asignación de recursos públicos a los programas sociales, y Bolivia
estuvo entre los primeros que suscribieron con la Organización de la Naciones 1 Las instituciones
formales e informales son la clave para entender el cambio histórico de una sociedad y debe ser
parte integrante del análisis económico, según North (1993). ¿Dónde está la plata? 106 Unidas
(ONU) los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)1 el año 2000 como compromiso oficial de
reducir la pobreza, es decir restableciendo los derechos fundamentales a la población excluida y
marginada económica, social y políticamente. En resumen, en este período prevaleció una baja
tasa de inflación y crecimiento moderado del producto. 2.1.2. Aspectos destacados del sector
público no financiero: 1998 - 2005 Los aspectos más destacados del SPNF fueron: a) el gasto
transcurrió de un mínimo de Bs 16.832,2 millones que representó un 35,9 por ciento del PIB en
1998 (en 2005 fue 33,9 35,9 por ciento el mínimo en relación al PIB), a un máximo de Bs 26.088,3
millones que significó un 33,9 por ciento del PIB en 2005 (en el año 2000 fue 37,4 por ciento el
máximo en relación al PIB); b) los ingresos del SPNF aumentaron de Bs 14.653,9 millones, el 31,3
35,9 por ciento del PIB en 1998 (en 2002 se registró 27,7 35,9 por ciento en relación al PIB siendo
el mínimo), a un máximo de Bs 24.368,1 millones, el 31,6 35,9 por ciento del PIB (en el año 2000
fue de 33,7 35,9 por ciento el máximo respecto al PIB); c) el déficit fiscal fue Bs 5.007,7 millones el
2002, 8,8 por ciento del PIB, que fue el nivel superior, y en 2005 Bs 1.720,2 millones, 2,2 por ciento
del PIB, el registro menor; d) la inflación que en 2001 fue de 0,9 por ciento, la más baja, subió a 4,9
por ciento en 2005; e) en cuanto al crecimiento económico se registraron años de expansión con
tasas de 5,03 por ciento en 1988, 4,17 por ciento en 2004 y 4,42 por ciento en 2005, y también
años de ralentización en 1999 con 0,43 por ciento y 2,71 por ciento en 2003 ; y f) t ambién se
registraron shocks externos y se firmaron varios convenios con el FMI, (ver gráfico 1, cuadros 1,2 y
3).