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Documento TOL6.032.970

Doctrina
Título: Las administraciones públicas en España
Autores: César Colino
Fecha: 01/2017
Coordinadores: César Colino, José Antonio Olmeda, Salvador Parrado

Número epígrafe: 1
Título epígrafe: Tema 1. Las administraciones públicas y el sistema político

TEXTO:

SUMARIO: 1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO SOCIOPOLÍTICO.

1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político. 1.2. Los
rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas. 1.3. El entorno sociopolítico y la evolución histórica especial de las administraciones
españolas y sus retos. 1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas. 2.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO. 2.1. El Estado actual y la
democracia como marco de la acción pública y su legitimidad: democracia y administración pública.
2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas. 2.3. El Estado de partidos y
el papel de estos en las administraciones públicas. 2.4. Los valores culturales y principios
predominantes sobre la actividad administrativa y la gestión pública: las tendencias en la buena
administración, reformas y modas administrativas. 3. LAS RELACIONES ENTRE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y OTRAS INSTITUCIONES Y ACTORES EN EL SISTEMA
POLÍTICO. 3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros. 3.1.1. El papel de los
asesores políticos y los gabinetes. 3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas. 3.3. Otras unidades
administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas. Organismos de control y supervisión.
3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones intergubernamentales. 3.5. Los
tribunales. 4. LA INTERACCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON LA SOCIEDAD
CIVIL: GRUPOS DE INTERÉS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA. 4.1.
Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales. 4.2. Redes de política pública (policy
networks). 4.3. Los medios de comunicación. 4.4. La opinión pública. 4.5. Ciudadanos individuales.
5. EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO, TECNOLÓGICO E INTERNACIONAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración. 5.2.
La cultura y los valores: la diversidad. 5.3. El entorno económico. 5.4. El entorno tecnológico.

1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO SOCIOPOLÍTICO

La Administración Pública en singular o, en plural, las administraciones públicas, constituyen un

objeto de conocimiento de especial complejidad. Cuando se habla de la Administración Pública
podemos estar refiriéndonos, por ejemplo, a las tareas y los resultados de las organizaciones estatales
o públicas, a las reglas formales o a la realidad práctica de los procedimientos administrativos.
Podemos referirnos a las estructuras formales e informales dentro de las organizaciones, a las
relaciones internas y externas de las organizaciones administrativas, al personal del Estado, a su
reclutamiento, pautas de carrera, capacitación, actitudes, motivación, frustraciones, etc. El fenómeno
administrativo se puede encontrar además en diferentes lugares, ya que puede distinguirse también
entre las administraciones del Estado, las CCAA, los municipios, la Unión Europea, o las de los
organismos autónomos o agencias, como por ejemplo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Las administraciones públicas consumen hoy la mayor porción del presupuesto público, ocupan a un

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porcentaje muy importante de la población activa y son las responsables principales de gran parte del
rendimiento del sistema político. Más relevante aún resulta su presencia en la vida de los ciudadanos.
A través de su personal y sus políticas, los ciudadanos mantienen una relación constante y primaria
con el sistema político (Del Pino 2004). La importancia de este complejo institucional
político-administrativo parece pues evidente. En los últimos decenios ha existido un profundo debate
académico y político sobre cuál debe ser el papel del Estado en las sociedades contemporáneas y
sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Los Estados se han visto
sometidos a distintas presiones externas o internas que les han obligado a emprender reformas que
afectan a sus estructuras administrativas tradicionales. Entre estas presiones son de la mayor
importancia los fenómenos asociados a la globalización, la internacionalización de los mercados, la
incorporación a distintos bloques económicos y políticos supranacionales, el impacto del cambio
tecnológico, el éxito de las ideas del llamado neoliberalismo económico respecto a la reducción del
gasto y del tamaño del sector público, la entrada de nuevos problemas en la agenda de los gobiernos,
tales como la inmigración o el medioambiente, e incluso el triunfo de ciertos paradigmas
administrativos como la Nueva Gestión Pública, que crecientemente se ha visto sustituido por nuevos
movimientos que tratan de corregir algunos de sus excesos y adaptarse a las nuevas tecnologías y la
demanda de los ciudadanos de mayor transparencia y mayor participación.

1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político

Respecto a la posición que ocupa la administración pública, las burocracias y las organizaciones
públicas, en el conjunto del sistema político, cabe destacar en primer lugar el hecho de que es a ellas
a quienes corresponde la ejecución e implantación de todas las decisiones políticas adoptadas por los
representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos. Sin embargo, una vez superado el añejo
debate sobre la dicotomía entre política y administración que asignaba a la política el noble arte de la
decisión y a la administración la humilde tarea de la ejecución, hoy sabemos que los funcionarios y
las organizaciones administrativas tienen un papel también preponderante en la iniciación de las
políticas públicas. La política y la administración pública deberían considerarse como dos elementos
diferentes del mismo proceso de elaboración y ejecución de la política pública. Su formulación y su
ejecución constituyen procesos interrelacionados que no pueden ser separados en la realidad. Es
decir, las burocracias públicas no son meras ejecutoras de las decisiones recibidas. Su participación
en el proceso decisorio es fundamental en la mayoría de los casos (Peters y Pierre 2003). (Véase la
Tabla 1).

Tabla 1

La participación de la administración pública en las políticas públicas

PAPEL DE LAS
FASE DESCRIPCIÓN
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Establecimiento Decisión sobre en qué asuntos se Observar la realidad

de la agenda actuará o no
Evaluar programas en marcha

Vigilar a los guardianes de la agenda

Mantener los problemas vivos

Promover temas para que sean

incluidos o no

Filtrar ideas desde el público

Depurar el problema de sus propios

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 valores y de otros

Imaginar posibles soluciones

Formulación de Desarrollo de instrumentos específicos Fuente de ideas y experiencia en el

las alternativas y para lograr los resultados diseño de instrumentos y en el diseño
opciones de los programas
Proceso de elaboración de leyes o
reglamentos Contacto con los actores

Introducción de los programas en el Proceso administrativo de elaboración

proceso presupuestario, de personal de la ley

Analizar su propio personal y

presupuesto

Implantación Puesta en marcha de los programas a Preocupación por la prestación del

través de las organizaciones públicas o servicio
de otras
Evaluación Valoración de los efectos de los Autoevaluación de los programas
programas en función de su eficacia,
eficiencia u otros valores
Realimentación Decisión sobre si un programa debe Defensa de su propio programa,
continuar, modificarse o finalizar propuesta de cambio después de
conocer los resultados de la evaluación

Fuente: Elaboración propia con algunas ideas de Levine, Peters y Thompson 1990.

El cambio global más significativo en los últimos decenios ha sido el aumento de la presencia, el
tamaño y el cometido de las organizaciones públicas en la sociedad. En el interior de los Estados, en
las administraciones públicas también se han producido cambios, como las variaciones en el diseño
institucional, la descentralización o la apertura de las estructuras político-administrativas a nuevas
formas de cooperación antes minoritarias con otros actores u organizaciones no públicos. Existe
incluso una renovada presión democratizadora que ha llegado a poner en tela de juicio el papel de las
instituciones político-administrativas como garantes de las condiciones tradicionales de la ciudadanía
democrática. Podría afirmarse que las administraciones públicas son probablemente las instituciones
de las democracias occidentales que han sufrido más cambios en las últimas décadas.

Esto se debe en parte a varios procesos externos e internos interrelacionados y originados por la
internacionalización de la economía y la política que han afectado en los últimos años a nuestros
países y que están en la base de las transformaciones de la gobernaciónde nuestro tiempo (Prats 2004,
Benz 2010):

- El fenómeno de la descentralización. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda

la responsabilidad por el desarrollo nacional. Hay también retos específicos de esta tendencia que se
dan también hoy y preponderantemente en el espacio metropolitano y regional.

- La globalización de las regulaciones de la economía mundial, es decir, de las normas, estándares,

principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio global así como los mecanismos de
coerción previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan las regulaciones económicas
de los parlamentos nacionales.

- la revalorización de lo local y lo singular, a la vez que muchos Estado nacionales se han demostrado
incapaces para crear un sentimiento de única comunidad nacional.

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Eso no significa que el Estado-nación haya perdido su importancia decisiva en la gobernación, ya
que sigue siendo la arena política y el recurso indispensable para gobernar nuestras sociedades.

1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas
y las privadas

Las administraciones públicas en los países desarrollados incluyen entre sus actuaciones principales
tres categorías básicas: la regulación de comportamientos y actividades, la prestación de servicios y
la transferencia de recursos financieros. Sus destinatarios son tanto los ciudadanos individuales,
como los grupos y las organizaciones tanto privadas como públicas. Nuestras administraciones
públicas, como las de los países de nuestro entorno, muestran de forma particularmente intensa
algunas características fundamentales, como son (Peters y Pierre, 2003):

a) Su gran tamaño, movilizando un volumen ingente de recursos, tanto humanos como materiales.

b) Su multiplicidad de ámbitos de actuación, que ha experimentado un proceso de expansión

prácticamente constante a lo largo de los últimos cien años, especialmente notable desde el final de la
II Guerra Mundial, véase el tema 2).

c) Su especialización funcional, la mayoría de ellas tienen terrenos de actuación cuidadosamente

delimitados y se atienen a procedimientos que intentan adecuarse a sus características. A veces se
mantienen áreas de solapamiento en las que varias organizaciones pueden estar operando de manera
simultánea.

d) Su diversidad organizativa para buscar una mayor eficacia y producto de las peculiaridades de los
diferentes sectores de política pública.

e) Su profesionalización, con el predominio del tipo de personas para las que su trabajo en una
administración determinada constituye el medio fundamental de vida. Adicionalmente, estos
profesionales desarrollan sus funciones a través de la aplicación de un conjunto de conocimientos y
habilidades técnicas específicas.

Se ha discutido mucho sobre la peculiaridad de las administraciones públicas, de la gestión y las

organizaciones públicas. Las concepciones, teóricas o ideológicas, que se tengan de esta
especificidad son importantes, porque de ellas depende la posición que se tiene respecto a cómo
deben funcionar y organizarse, sobre cuáles son sus posibilidades y qué se les puede exigir. Las
posiciones principales se pueden dividir de forma simplificada en tres, cuya presencia es diferente en
distintos países y en las distintas disciplinas académicas que tratan el tema de la administración
pública (Allison 1979).

La primera postura sostiene que la administración pública es radicalmente singular. Se señala que las
organizaciones públicas tienen campos de actuación delimitados por las normas jurídicas. Se
recuerda que, como señalaba la famosa definición de Max Weber sobre el Estado, lo característico de
"lo público" es que tiene que ver con la capacidad para el ejercicio legítimo de la violencia. También
se recuerda que el conjunto de organizaciones públicas hace frente a un contexto de máxima
complejidad, muy superior al de la mayor empresa privada y cómo estas organizaciones hacen frente
a presiones del medio, presiones que tienen un contenido "fundamentalmente político", alejado de la
conducta típica en la empresa. También se señalan otras diferencias con las organizaciones privadas
como el contexto parlamentario y electoral, que dificulta la planificación a largo plazo o los
obstáculos casi insalvables para evaluar "objetivamente" el rendimiento de las organizaciones
públicas (al no poderse aplicar el concepto de "beneficio"). Por último se recuerda la obligación de
actuar con transparencia, el llamado "efecto pecera", de máxima visibilidad y la obligación de
garantizar los derechos de los ciudadanos y de demostrar equidad, congruencia de la actuación en el
tiempo y justicia en el tratamiento de los asuntos.

Para una segunda posición, se da una convergencia progresiva entre los modos de gestión públicos y
los privados. Se señala cómo en la sociedad post-industrial la diferenciación nítida entre

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administración pública y gestión de empresas se hace cada vez más difícil, existiendo una especie de
continuo de organizaciones que iría desde la "empresa clásica" hasta el "negociado tradicional" como
extremos. Se señala que la cultura está cambiando. Por ejemplo, en cuanto a los fines se da una
creciente responsabilidad social de las empresas y a la vez una creciente preocupación por la eficacia
y la eficiencia en las organizaciones públicas. De este modo, según esta perspectiva, las diferencias
en cuanto a eficiencia, responsabilidad, visibilidad y demandas de transparencia y equidad tenderían
a hacerse menores a medida que crece el tamaño de las organizaciones.

Para una tercera postura, por último, identificada con el liberalismo neoclásico o neoliberalismo
político, hablar de organizaciones públicas o de gestión pública sería hablar de una forma
"degenerada" de gestión empresarial. Es decir, se sostiene que no hay gestión pública como tal sino
sólo gestión eficaz, eficiente y económica (la buena gestión típica de las empresas), y gestión
burocrática, ineficaz, cara, politizada (la gestión típica en organizaciones públicas). La consecuencia
que se deriva de esta posición son fórmulas como que "el mejor sector público es el más pequeño
posible", "el mejor sector público es el más barato posible", "el Estado no es más que la empresa más
grande del país". Por tanto, se arguye, las técnicas de gestión del sector privado pueden y deben ser
trasladadas en toda su pureza y amplitud, y lo más rápidamente posible, al sector público.

Frente a estas posiciones algo simplificadas, conviene pararse a examinar detalladamente varias
dimensiones en que las organizaciones públicas son diferentes de las privadas. Siguiendo por
ejemplo a autores como Allison (1979), o Rainey (2009) y a otros que han tratado el tema con
detalle, podemos señalar algunos aspectos clave de las organizaciones para ver las semejanzas y
diferencias.

- En cuanto a los fines: tanto las organizaciones públicas como las privadas tienden a perseguir
conjuntos complejos de objetivos. Sin embargo, en el caso de las privadas existe una finalidad
principal y claramente cuantificable: la obtención de un beneficio económico. Las organizaciones
públicas tienden a tener objetivos de naturaleza cualitativa que son difíciles de medir. Además, las
organizaciones públicas deben prestar mayor atención que las privadas a la actuación de acuerdo con
el procedimiento establecido en la norma jurídica.

- En cuanto al diseño organizativo todas las organizaciones disponen de una dimensión formal,
recogida en distintos documentos, y una organización informal. Pero entre las públicas y privadas
hay una clara diferencia en la naturaleza del "jefe": en las organizaciones públicas el "jefe" tiene un
carácter inequívocamente político, el "pueblo", o el "gobierno". En las organizaciones privadas: "los
propietarios", aquellos que tienen un interés personal. Las organizaciones públicas persiguen el
"interés general", las privadas persiguen "intereses privados". El grupo de actores encargados de la
adopción de decisiones es fiel reflejo de los intereses del consejo de administración de la empresa en
las organizaciones privadas. En las organizaciones públicas, se intenta reflejar los intereses generales
(composición según criterios políticos que reflejen las preferencias del electorado y/o adopción del
criterio de mérito). En cuanto a las estructuras de implantación de las decisiones son más formales y
rígidas en el caso de las organizaciones públicas, y menos en el caso de las organizaciones privadas.

- En lo que respecta a la publicidad de las actuaciones, en las organizaciones públicas las actuaciones
tienen carácter público y están sujetas a distintos mecanismos formales e informales de control. En
las organizaciones privadas, sus actuaciones no tienen este carácter intrínsecamente público y no
están sujetas a controles de la misma naturaleza pero sí están sometidas al escrutinio de la opinión
pública.

- En cuanto a su sujeción al derecho, en las organizaciones públicas se regulan mediante normas

escritas sujetas a instancias judiciales o ejecutivas de control específicas y abiertas al debate público,
tanto los aspectos fundamentales relacionados con la estructura organizativa, como la gestión de los
recursos humanos, financieros y materiales, y los procedimientos de actuación. En las organizaciones
privadas el papel de las normas escritas es menos relevante en el funcionamiento diario de la
organización.

- En cuanto a su contexto organizativo, la gestión pública es también gestión interorganizativa e

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intergubernamental. Por eso en ella se dan mayores problemas de coordinación y control. Dentro de
las organizaciones, las estructuras suelen ser más jerárquicas y centralizadas en el caso de las
públicas.

- En cuanto a sus clientes, en las organizaciones privadas las demandas de los clientes tienen una
mayor influencia inmediata sobre la conducta de la organización. Ello se debe a que no suele haber
situación de monopolio en la provisión del bien o servicio. No hay elementos de autoridad
involucrados en la relación.

- En cuanto a los estilos de liderazgo, los líderes de organizaciones privadas suelen estar más
orientados al cambio en la medida en que la adaptabilidad es condición necesaria para la
supervivencia organizativa. El liderazgo privado se fundamenta en el espíritu de empresa, o sea,
maximizar objetivos mediante la utilización de los medios más eficaces, bajo determinadas normas
éticas. El liderazgo público se fundamenta en el principio de la administración: consecución de los
resultados esperados de acuerdo con criterios de decisión previamente definidos.

- Por último, la tecnología de la gestión pública y de la privada se diferencian. Aunque en ambas se

depende de la tecnología (conocimientos aplicados al proceso de transformación de recursos en
productos), el problema es que en materia de gestión pública nuestros conocimientos acerca de la
relación entre medios y fines es escasa. Los procesos sociales son muy complicados, los programas
públicos se desarrollan en un contexto extremadamente complejo, la obtención de información fiable
es difícil, la interpretación de los datos también.

1.3. El entorno sociopolítico y la evolución histórica especial de las administraciones españolas y

sus retos

Como ha señalado Prats (2004), antes de considerar a las administraciones públicas en nuestro país
deben tenerse en cuenta su contexto histórico y los diferentes rasgos peculiares que hacen que hayan
vivido grandes transformaciones que han sido diferentes de otros países al menos en los últimos
años. Según este autor, estas transiciones son:

- De un régimen político autoritario a un sistema democrático.

- De un régimen de mera legalidad administrativa que desconocía las libertades políticas y gran parte
de los derechos civiles y sociales, a un Estado de derecho.

- Desde un sistema centralista y uniformista a un Estado de las autonomías que garantiza

formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la
autonomía local.

- Desde un Estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un Estado en

línea con la constitución económica europea y a un mercado cada vez más y mejor integrado
internacionalmente.

- De un Estado con protección acción social muy limitada a un Estado de bienestar.

- De un Estado aislado y subordinado internacionalmente a un Estado con presencia internacional

política, económica, cultural, de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria.

- Desde una sociedad cerrada y autoritaria a una sociedad abierta, valoradora y respetuosa de la
diversidad, tolerante y plural, emprendedora, responsable y solidaria, políticamente exigente y activa,
crecientemente respetuosa del orden constitucional y jurídico.

- De una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que
exige un replanteamiento acorde de los marcos institucionales.

Según Prats, las administraciones públicas no fueron un obstáculo para el despliegue de estos

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procesos iniciados con la transición democrática, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo
de los mismos, los acompañaron siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones
importantes hasta los facilitaron.

1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas

Tanto en España como en otros sistemas políticos resulta útil conceptuar las organizaciones públicas
como sistemas sociales abiertos que se mantienen en permanente interrelación con su entorno. Desde
este punto de vista, las administraciones captan de su entorno los recursos que precisan y los
devuelven a la sociedad transformados en programas de actuación, normas reguladoras de conductas
o actividades, subvenciones, etcétera. El llamado enfoque o teoría de sistemas, por ejemplo, subraya
la importancia del análisis de las características y la dinámica del entorno para entender la lógica que
rige la configuración y el comportamiento de las organizaciones. La organización sobrevive en la
medida en que logra mantener un equilibrio dinámico satisfactorio con su entorno. Subsiste si
consigue asegurarse un flujo adecuado de recursos, lo que a su vez depende de su capacidad para
generar "productos" que motiven al entorno a proporcionárselos. Para comprender los cambios en la
organización es preciso comprender cómo le afectan las variaciones en las condiciones externas.

En el caso de las administraciones públicas es preciso matizar sustancialmente esta imagen de la

interacción entre organizaciones y entornos. Como acaba de señalarse un poco más arriba, las
administraciones son complejos organizativos muy peculiares, tanto por sus fines, diseño, o por los
medios que están en condiciones de utilizar. Sus fines tienen que ver con la consecución del "interés
general", lo cual implica procurar "gobernar" el entorno en favor del mencionado interés. Por su
parte, la vinculación de las organizaciones públicas con el poder político les permite utilizar unos
mecanismos de actuación que están fuera del alcance de las organizaciones privadas.

En su actuación cotidiana, las administraciones públicas se relacionan con innumerables actores e

instituciones. Entre ellos y la administración pública existe siempre una relación bidireccional, de
modo que la administración pública influye en ellos y al mismo tiempo estos influyen en esta. En
este capítulo se pretende hacer un repaso de algunas variables del medio institucional, político,
social, económico y tecnológico que afectan de manera significativa a las administraciones públicas
de nuestro país y de otros, con la intención de conseguir una mejor comprensión de las características
de las organizaciones del sector público en España.

Autores como Starling (2010) han utilizado la idea del "campo de fuerzas" para tratar de superar la
idea tradicional que veía a la administración pública a) en el vértice de una pirámide jerárquica, cosa
que en la realidad no sucede; b) como subordinada a una sola institución, cosa que tampoco es así (la
administración está sujeta al Parlamento, subordinada al Ejecutivo, etc.). Esta es una forma de
ilustrar las relaciones complejas que las administraciones públicas de hoy tienen con otros actores e
instituciones públicas y privadas y que forman parte de las relaciones de cualquier directivo público
en su actividad cotidiana. El Gráfico 1 muestra algunos ejemplos de estas fuerzas:

Gráfico 1

El campo de fuerzas de la administración

Fuente: Adaptado de Starling 2010.

En el resto de este capítulo se va a hacer hincapié en alguna de estas fuerzas como el marco
constitucional y democrático, el sistema de partidos, las relaciones con otras instituciones del
ejecutivo, el legislativo y el poder judicial; la interacción con la sociedad civil y, por último, el
entorno socioeconómico y tecnológico de las administraciones públicas.

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO

2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su legitimidad:

democracia y administración pública

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La naturaleza del sistema político, sus instituciones y los valores por los que se rige actúan como
marco dentro del que se mueven las organizaciones públicas. El marco más significativo que
determina su actuación es el del Estado constitucional y democrático en los países desarrollados,
propio de nuestra época. En él, la actuación pública se rige por los principios de inclusión en la
definición de la ciudadanía, igualdad política, participación, representatividad y garantía de derechos,
que modulan el ejercicio del poder político, limitan la gama de opciones legítimas en manos de los
gobernantes y les obligan a respetar determinados procedimientos en sus relaciones con la sociedad.

En el Estado democrático las acciones de la autoridad gubernamental requieren legitimación. Esta

puede ser una legitimación institucional o en términos de proceso decisorio, que se refiere al carácter
más o menos democrático de la participación de los gobernados, o ser una legitimación en términos
de rendimiento o resultados, que tiene en cuenta los efectos más o menos democráticos de las
decisiones, en el sentido de que estos sean más o menos acordes con los intereses y deseos de los
gobernados. Ambos tipos de argumentos de legitimación se complementan y se refuerzan
mutuamente en el Estado democrático (Scharpf 2000).

Si anteriormente la legitimidad de la administración se basaba en su carácter público y de legalidad,

cada vez más parece que la legitimidad depende de la capacidad de las diferentes administraciones de
proveer servicios adecuados a los diferentes usuarios de la administración de manera rápida y
especializada. Como ha señalado Peters (2006) algunos cambios políticos como la menor
participación electoral, el descenso de la afiliación a los partidos políticos y la mayor información
acerca de programas concretos y su rendimiento han desplazado en gran medida la atención pública
al campo de los resultados del gobierno y a la "legitimación por los resultados", o dicho de otro
modo, del legislativo y las instituciones representativas y electorales al ejecutivo y sus órganos
administrativos y servicios. Aunque nadie ponía en duda el carácter de institución democrática de las
administraciones públicas anteriormente, estas procuran cada vez más, mediante nuevas estructuras y
valores, incorporar más activamente a los ciudadanos, son más receptivas a la influencia del público
y de sus propios empleados. Sin duda estos cambios proporcionan a los ciudadanos nuevas vías para
la participación política y tal vez mayores oportunidades para influir en los programas
gubernamentales que más les interesan.

Sin embargo, esto también plantea problemas de tipo democrático ya que esta forma de democracia y
participación puede no ser siempre la más apropiada para prestar atención al bien colectivo y a los
servicios públicos y para mantener un sistema democrático vital y eficaz, al abandonar las
instituciones representativas y centrarse sobre todo en los intereses individuales y de consumo de los
ciudadanos como clientes y no garantizar la participación de todos los ciudadanos sino sobre todo de
los grupos más organizados. Pese a estos problemas, algunos ven en esta nueva participación también
una manera de revitalizar las formas más convencionales de la democracia, puesto que los
ciudadanos se encuentran con que no pueden hacer gran cosa por su escuela local sin abordar
primero el sistema educativo en general o tal vez el gobierno que controla dicho sistema educativo.
Si los ciudadanos creen que pueden ser eficaces en un nivel de participación mediante las
administraciones públicas, es posible que sientan la necesidad, y tengan la capacidad, de hacerse más
eficaces en otros niveles de gobierno del sistema democrático (Peters 2006).

Asimismo, la materialización de una acción pública acorde con los principios democráticos no está
exenta de dificultades para las administraciones, ya que éstas se ven obligadas a conjugarlos en
situaciones concretas en las que se pueden plantear conflictos entre ellos. Por ejemplo, no es
infrecuente que se planteen tensiones entre distintos principios, conveniencia de una actuación
transparente y participativa frente a su deseable eficacia o rapidez; la búsqueda de la eficacia o la
flexibilidad organizativa frente a la garantía de derechos; la defensa del interés general frente a
intereses particulares legítimos presentes en un caso concreto, etc. La existencia de una tradición
sólida de gobierno democrático, en la medida en que suele ir acompañada de una cultura política y
unos usos congruentes con los requisitos de funcionamiento de la democracia, ayuda a resolver las
tensiones antes señaladas.

2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas

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La Constitución de 1978 contiene la articulación básica del sistema político-administrativo y
establece una tipología de formas de organización administrativa además de ciertos criterios
organizativos referidos a la configuración de las organizaciones públicas, la distribución de
competencias y la forma de cumplimiento de su actividad.

La regulación constitucional referida a la administración pública se contiene en la parte organizativa

de la Constitución y aparece repartida en ésta entre la determinación de la estructura tanto del nivel
central (Título IV, arts. 97 a 107) como de los territoriales (Título VIII caps. 2º y 3º) y la distribución
de competencias entre éstos y aquel. El artículo 103 establece que la "Administración Pública sirve
con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".
Asimismo, la Constitución incorpora varios principios al modo de acceso a la función pública: 1) La
igualdad; 2) El mérito y la capacidad 3) Publicidad (Oferta de Empleo Pública). Estos principios son
coincidentes con los de la mayor parte de las democracias de los países de nuestro entorno.

La Constitución española define la Administración, por tanto, positivamente (art. 103) y

negativamente (desde el punto de vista del control judicial) y distingue también dentro de la función
constitucional ejecutiva una doble dimensión, la gubernativo-directiva y la administrativo-dirigida
cada una con una lógica propia aunque compatibles y que se expresan en dos organizaciones: el
Gobierno y la Administración (Parejo 2003).

2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones públicas

Los partidos se han consolidado como una pieza fundamental de la estructura estatal. Aunque parece
claro que una democracia parlamentaria no puede funcionar sin partidos políticos, dadas sus
funciones fundamentales como la movilización electoral de la población, la agregación de intereses y
su elevación al Estado de las orientaciones políticas y las demandas sociales debidamente
sistematizadas, hasta el punto de instaurarse lo que se ha llamado un Estado de partidos (García
Pelayo 1986). En algunos casos se ha criticado la medida en que estos han ocupado o "colonizado"
todas las instituciones y órganos del aparato del Estado, en especial los altos cargos y los niveles
intermedios de la administración, politizándola.

Al ganar las elecciones los partidos políticos ocupan los cargos ejecutivos de los ministerios, las
consejerías autonómicas o las concejalías municipales, repartiendo entre sus candidatos, burócratas o
militantes los puestos de confianza política. Aunque en teoría el marco constitucional establece que
la administración está al servicio de los intereses generales al poder y debe actuar de forma neutra
para evitar que los partidos una vez llegados puedan actuar de forma partidista, se produce una
tensión entre la objetividad y neutralidad administrativas y la subjetividad y los intereses partidistas
en la que suelen prevalecer estos últimos (Nieto 2008).

El partido, o la coalición de partidos, que ha vencido en las elecciones ocupa todos los niveles
superiores de las administraciones que la ley le permite y condiciona muchos más. Los funcionarios
directivos son conscientes de la tensión existente entre estar subordinados a los políticos de partidos
que han ocupado los altos cargos y representar los intereses generales frente a intereses particulares o
meramente electorales de sus jefes.

2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad administrativa y la

gestión pública: las tendencias en la buena administración, reformas y modas administrativas

En la mayoría de los países como el nuestro la actividad de las administraciones públicas ha estado
determinada en parte por la cultura política y las concepciones ideológicas, por diversos valores e
ideas normativas sobre lo que constituye la buena administración. Estos valores han tenido que ver
con la legalidad, la seguridad jurídica, el respeto escrupuloso a los derechos humanos, la eficacia, la
eficiencia, la receptividad, la consecución de resultados, la equidad, el rendimiento, la rendición de
cuentas, la flexibilidad, la probidad, la transparencia y la responsabilidad en el uso de la autoridad y
los fondos públicos, la eficacia en la promoción económica, la suficiencia en la protección social, la
seguridad ante las emergencias etc., en diferentes momentos o solapadamente. Algunos de estos

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valores aparecen en las constituciones o en las leyes de procedimiento administrativo y otros suponen
principios de actuación que no siempre son factibles e incluso a veces se demuestran como
contradictorios entre sí. Según el predominio de unos u otros en diferentes momentos, los países
tienden a emprender pequeñas o grandes reformas dirigidas a alcanzarlos.

Estos valores o ideas y su predominio han ido cambiando con el tiempo y con ciertas modas
difundidas internacionalmente. Por ejemplo, frente a la llamada burocracia tradicional, más pendiente
de los valores de la legalidad, el cumplimiento de las normas y la seguridad jurídica, la llamada
Nueva Gestión Pública ha resaltado más los valores de eficacia y eficiencia y el control y la
responsabilidad por resultados. Sin embargo, sus críticos le acusan de haber fragmentado en exceso
la gestión pública, haberla subordinado al sector privado, haber reducido el ciudadano a mero cliente
y haber deteriorado el espacio público (Peters 2004; Ramió 2005; Prats 2008). Más recientemente, el
paradigma centrado en la llamada por algunos gobernanza o gobernación en red (en inglés
governance) resalta sobre todo la participación y la interacción necesaria entre las Administraciones
públicas, la sociedad civil organizada y las empresas, aunque también plantea algunos problemas de
legitimación democrática derivados de la asimetría de las posiciones de los actores en las redes de
gobernación pública (Peters 2004).

En función del predominio de estas modas o ideas sobre la buena administración, las
administraciones han estado sujetas en los últimos veinte años a procesos continuos de reforma o
"modernización". Podrían identificarse así varias tendencias generales en la gestión pública y la
gobernanza en Europa y otros países occidentales (Colino, del Pino 2015):

1. La liberalización, privatización y desregulación: los principales sectores de la economía y los

servicios públicos de interés general que una vez fueron prestados por empresas estatales, hoy han
sido vendidos al sector privado. Es el caso de los servicios postales, la electricidad, el transporte
público y las compañías aéreas y de telecomunicaciones, la minería y el acero. Las regulaciones que
limitan la competencia y la inversión internacional o protegen el empleo también han sido
eliminadas.

2. Un cambio desde el intervencionismo keynesiano al Estado regulador: como consecuencia de la

tendencia anterior, el Estado ya no debía estar involucrado en la producción de bienes y servicios.
Como resultado, desde la década de los años 80, la inversión pública cayó un 25 por ciento en los
países de la OCDE; el Estado dejaba de ser un actor económico directo, para pasar a ser un regulador
o "facilitador", que garantizase el buen funcionamiento de los mercados libres. Eso implicaba un
cambio cualitativo importante en la gestión pública, tanto a nivel nacional como supranacional.

3. Un desplazamiento general hacia el gerencialismo, la gestión del rendimiento y la orientación al

cliente en la administración pública, respondiendo principalmente al paradigma de la Nueva Gestión
Pública (NGP) que ha implicado en gran parte la introducción de nuevas técnicas de gestión y de
instrumentos de política pública tales como la gobernanza y la rendición de cuentas basada en
resultados de mercado, con el objetivo de "dejar a los gestores gestionar". Paradójicamente, en
algunos casos, este énfasis en los gestores ha aumentado el control político de la burocracia, ya que
los políticos han tratado de contrarrestarlo a través de la politización de los nombramientos de los
directivos públicos mediante la proliferación de "asesores especiales", tanto en las burocracias
ministeriales como en las emergentes agencias ejecutivas autónomas.

4. El énfasis en la elección por los usuarios y la tecnología de la comunicación (TIC) a través del
e-gobierno o la e-administración, con el fin de lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos y
promover la información desde y hacia los ciudadanos ha sido también un componente de la mayoría
de los paquetes de reformas. En relación con esto, en los últimos años también se han impulsado la
transparencia y el gobierno abierto en todas las administraciones públicas.

5. Hacia la despolitización, el gobierno delegado y la agencificación en el nivel nacional y de la UE:

lo que ha significado un cambio desde un sector público centralizado y consolidado hacia un sector
público estructuralmente descentralizado y constituido por diferentes y numerosos tipos de
organizaciones semiautónomas formalmente independientes de la tradicional estructura ministerial,

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separándose el diseño de las políticas, de su implementación y evaluación. Esta tendencia también se
observa en la gobernanza regulatoria como un subproducto de la liberalización, la privatización y la
desregulación y del escepticismo mencionado hacia los políticos electos, que ha tratado de
"despolitizar" o eliminar determinadas materias del ámbito de la política partidaria proscribiendo
ciertas opciones de política pública y transfiriendo autoridad a tecnócratas --guardianes o expertos--,
tales como los Bancos Centrales u otras agencias reguladoras, supuestamente con mayor credibilidad.
Esta noción de adaptación de las instituciones a fin de imponer restricciones a los funcionarios
elegidos y los votantes se ha denominado "lógica de la disciplina" (Roberts, 2010).

6. Un cambio desde el gobierno jerárquico a las redes de gobierno: a veces también denominada
gobernanza colaborativa, incluyendo ocasionalmente componentes deliberativos y participativos,
tales como la adopción de decisiones interactiva, las asociaciones o los partenariados
público-privados o varias formas de implicación de los actores críticos o de los ciudadanos. Este
cambio se caracteriza por diversos elementos definitorios como una pluralidad de centros de decisión
sin clara jerarquía entre ellos. Los actores de estas redes incluyen expertos, actores públicos y
representantes de los intereses privados. En ellas, los actores colectivos dominan y prevalecen la
negociación y el modo informal de adopción de decisiones. No está claro aún si y hasta qué punto el
gobierno tradicional ha sido sustituido o solo complementado por la gobernanza y las redes.

7. La europeización de las administraciones y las políticas públicas nacionales y la formación de un

espacio administrativo europeo: para las administraciones nacionales esto ha significado presiones de
ajuste y convergencia en algunos instrumentos de política y formas organizativas. Esta tendencia ha
supuesto también el surgimiento de un nuevo orden ejecutivo multinevel, con características únicas y
con un centro de crecimiento ubicado en la Comisión Europea, que se especializa en la gobernanza
regulatoria multinivel.

En los últimos años, sin embargo, la mayoría de estas tendencias han sido cuestionadas en diverso
grado por algunas de las respuestas gubernamentales a los fallos de gobernanza puestos de manifiesto
con la reciente crisis financiera y fiscal en los países europeos. Esta crisis fiscal, generada por el plan
de rescate del sector financiero y la posterior conversión de la deuda privada en deuda pública, dio
lugar a un fuerte aumento de la deuda a niveles récord y a una crisis de deuda soberana en la zona
euro. Esto ha sembrado dudas sobre que si las reformas orientadas según principios de mercado son
capaces de mantener las tasas de crecimiento y ha demostrado el fracaso de todos los esfuerzos de
consolidación de la deuda y la reducción del gasto público. Los gobiernos de los últimos treinta años
han sido incapaces de cerrar la brecha entre las obligaciones de gasto y los ingresos públicos. La
consolidación presupuestaria lograda en los años 1990 y 2000 se ha visto compensada con rapidez en
pocos años por la crisis. Esto a su vez ha dado lugar a las políticas de austeridad, para frenar el gasto
y promover privatizaciones adicionales, lo que podrá tener como consecuencia reducir aún más el
margen de maniobra de los gobiernos, conducirá a recortes drásticos y al incremento del descontento
ciudadano con el funcionamiento real de las democracias en Europa.

3. LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y OTRAS

INSTITUCIONES Y ACTORES EN EL SISTEMA POLÍTICO

3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros

Una de las primeras entidades con la que tienen que tratar las administraciones públicas en el nivel
estatal, autonómico o local, al igual que en todos los países, es la institución de las presidencias, o
alcaldías, es decir con los jefes de los ejecutivos, que constitucionalmente son sus superiores directos
y los que determinan los objetivos de su actividad dentro del marco de la legalidad. Las fuentes de
poder de estos actores sobre la administración se basan en su potestad para nombrar los altos cargos
departamentales y otros funcionarios, en su potestad para aprobar la creación de nuevos
departamentos o reorganizar los existentes, en su disposición de gabinetes y asesores u oficinas
económicas o presupuestarias o de presidencia, en su control de la iniciación de las propuestas de
legislación y el establecimiento de las prioridades y directrices de política pública y en su capacidad
normativa para elaborar reglamentos y decretos que desarrollan las leyes de los parlamentos.

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La relación entre políticos electos y funcionarios directivos. Profesionalización y politización en
España

La distinción entre política y administración que ha estado siempre en el debate científico y que en
parte dio lugar al desarrollo de la ciencia de la administración en su sentido contemporáneo. Esta
noción o doctrina de la separación entre política y administración ha inspirado en gran medida la
organización y el funcionamiento de las administraciones públicas de los países desarrollados. Según
esta idea, sería deseable que exista una delimitación clara de las esferas de la política y la gestión en
el ámbito de lo público. El ámbito de la política tiene que ver con la revelación de preferencias que,
en regímenes democráticos, se expresa a través de la elección de representantes al legislativo. Por su
parte, la esfera de la gestión haría referencia a la articulación de recursos para alcanzar los fines
establecidos por los representantes legítimos de los ciudadanos. Las administraciones serían así el
entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las directrices emanadas de los
órganos políticos. Estarán integradas por funcionarios profesionales, dedicados a los aspectos
técnicos de gestión, y por políticos o personal de su confianza, encargados de la adopción de las
decisiones que dan contenido concreto al programa de gobierno.

Esta visión en buena parte prescriptiva, de deber ser, y que no siempre se ha correspondido con la
realidad, le debe mucho también al pensamiento de Max Weber, que consolidó esta idea de división
entre una teoría de la organización preocupada por la eficacia y otra preocupada por la política. Ha
tenido un impacto decisivo en la estructura y los modos de actuación de las administraciones
públicas. No obstante, la separación entre política y gestión no es realmente tan nítida. En la práctica
la distinción entre lo político y lo técnico es una cuestión de grado. Aunque de alguna manera toda la
organización participa del poder político, el peso de este tipo de criterio tenderá a ser mayor en las
decisiones de carácter estratégico que se adoptan en los niveles superiores, mientras que tenderán a
primar los criterios técnicos en las decisiones operativas y de ejecución que se desarrollan en los
niveles medios y bajos. Adicionalmente, conviene retener la idea de que una decisión, por "técnica"
que sea, siempre tiene implicaciones y consecuencias políticas.

En la práctica de las organizaciones públicas es fácil ver que la idea de separación entre política y
administración pública no responde a la realidad. Existe más bien una situación de interdependencia
(Svara 1999) y aunque la distinción se ha hecho cada vez más borrosa, la idea puede ser útil a efectos
analíticos. Además, existen países donde la relación está más institucionalizada (por ejemplo
Alemania, o dónde la cultura político-administrativa impone un tipo de relación sobre otra
(colaboración y neutralidad en el Reino Unido, separación en Italia).

En línea con lo anterior se observa que las relaciones entre empleados públicos profesionales y
personal de confianza política contienen elementos de interdependencia que matizan el simple
vínculo de superioridad jerárquica del "político" sobre el "técnico". Esto resulta especialmente claro
en los niveles superiores de la organización y en aquellos casos en que la administración se enfrenta a
problemas poco estudiados o maneja tecnologías nuevas o complejas. El conocimiento experto de los
empleados públicos profesionales sobre los temas de los que se ocupa la organización, su
familiaridad con la dinámica de funcionamiento de ésta y, frecuentemente, su contacto directo y
prolongado con distintos actores clave situados en el entorno de la misma les proporcionan una
capacidad de influencia muy notable sobre las opciones y los contenidos de algunas decisiones
formalmente políticas, por no mencionar los espacios de interpretación que se abren en la fase de
ejecución de las propias decisiones.

En realidad, las lindes entre lo político y lo administrativo se han ido difuminando y es difícil
identificarlas o diferenciar sus funciones. Como recuerda Nieto (2008: 198)

"los cargos administrativos no son ciertamente políticos pero se encuentran politizados en la medida
en que se exige de ellos una actitud políticamente positiva. Ya no pueden ser, por tanto, imparciales,
o mejor dicho, pueden serlo legalmente, dado que siguen siendo en principio inamovibles, pero,
habida cuenta de la discrecionalidad a que está sometido su destino, han de atenerse a las
consecuencias de su actitud..."

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Por tanto, si en el modelo anterior de relaciones entre políticos y funcionarios en teoría los políticos
decidían y los funcionarios ejecutaban, en la realidad ambos colaboraban ya que los políticos eran
asesorados sobre sus decisiones por los funcionarios, por lo que éstos tenían una gran influencia
sobre ellas. Todo parece indicar que con la politización creciente y la proliferación de asesores y
gabinetes políticos esto ya no es así, ya que los políticos parecen haber prescindido cada vez más del
asesoramiento técnico de los funcionarios, liberándose de su influencia y, para garantizar
supuestamente la ejecución de sus decisiones, han tratado de amarrar políticamente a los altos
funcionarios. En definitiva, actualmente se funciona sobre la idea de que parece que los políticos han
de tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda limitado a
facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria (Nieto 2008). Asimismo, según los estudios
empíricos disponibles, también entre los altos cargos de confianza política suelen predominar los
burócratas profesionales, aunque crecientemente se va dando más cabida a los activistas de los
partidos o expertos en comunicación política con escasa o nula cualificación profesional en los temas
del departamento.

[Link] papel de los asesores políticos y los gabinetes

En relación con el punto anterior, los directivos públicos y funcionarios se encuentran cada vez más
en la necesidad de interactuar con una serie de asesores políticos que los altos cargos políticos traen
consigo a los ministerios, consejerías o concejalías. Estos forman parte de los llamados gabinetes,
bien del presidente, de los ministros o consejeros e incluso de algunos secretarios de estado o de los
alcaldes. Esta proliferación se produce en parte para poder controlar la administración y evitar
posibles bloqueos de información o de sus iniciativas y para recompensar a los amigos políticos con
puestos remunerados. Estos asesores cesan cuando cesan los altos cargos y se ocupan de relacionarse
con los diferentes niveles del ministerio y con los gabinetes de los demás ministerios. El entorno de
los presidentes y alcaldes ha crecido enormemente y de esta forma se controla políticamente el
quehacer de los funcionarios. Esto lleva a ciertas tensiones en la interacción cotidiana ya que los
asesores no tienen autoridad jerárquica sobre los cargos directivos de los ministerios pero actúan en
la práctica, con respaldo de los ministros o consejeros, como si la tuvieran.

Esta tendencia, creciente en los sistemas parlamentarios, pero existente desde hace tiempo en los
presidencialistas, supone la introducción de un tercer actor en lo que era hasta ahora una relación
bilateral entre el ministro y los ciudadanos o el ministro y los altos funcionarios. También ha traído
consigo una discusión respecto a sus potenciales efectos. Para una visión optimista, los gabinetes o
asesores políticos se han convertido en una característica propia y legítima del marco constitucional
en el que los ministros operan actualmente, que sirven para ayudar al departamento a descifrar la
mente del ministro, trabajar conjuntamente con los altos funcionarios en su nombre y manejar los
aspectos partidistas de los asuntos de gobierno.

Para muchos otros, sin embargo, los asesores políticos o gabinetes plantean una amenaza tanto para
la imparcialidad de los funcionarios como una potencial usurpación indebida de la potestad ejecutiva
debido a su acceso privilegiado a los ministros, como una grave manifestación de la excesiva
politización del proceso de elaboración de las políticas públicas mediante la reducción del papel
tradicional de los funcionarios y su sustitución por personas sin la adecuada preparación profesional
(Yong, Hazell 2014).

3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas

En los sistemas parlamentarios como el nuestro, el Gobierno suele ser todopoderoso pues al haber
salido de la mayoría parlamentaria su poder sobre la administración pública es doble: 1) la ley
establece que la administración pública está subordinada al gobierno; 2) puede cambiar las normas
reguladoras de la administración pública. Sin embargo, los parlamentos tienen también la potestad
final de aprobación de los presupuestos y pueden aprobar algunos nombramientos de órganos de
control y supervisión de la administración (Defensor del Pueblo). Asimismo, pueden controlar las
actividades de la administración (mediante comparecencias, preguntas, comisiones de investigación,

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etc.), usando interpelaciones sobre cuestiones de política general o las preguntas sobre temas más
específicos, en ambos casos al ministro o a los altos cargos. Las Comisiones legislativas pueden
influir y controlar la legislación de ejecución aprobada por los ministerios.

En España, las Cortes o las asambleas de las CCAA pueden ejercer un fuerte control sobre la
administración pública con la redacción de textos precisos para condicionar comportamientos. De
singular importancia en este sentido es la legislación presupuestaria. Muchos de estos instrumentos
no funcionan de manera del todo efectiva, sobre todo en sistemas parlamentarios como los del Estado
o los autonómicos, donde la mayoría parlamentaria no ejerce un control real de la actividad del
gobierno ya que su supervivencia depende de apoyar a éste. Los legislativos o parlamentos tiene que
usar, por tanto, diversas opciones adicionales para constreñir la actuación de las administraciones
públicas como puede ser el legislar con la máxima especificidad, crear agencias concretas que se
encarguen del programa o exigir que se consulte hasta el último detalle.

3.3. Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas. Organismos

de control y supervisión

Algunas de las relaciones más importantes que tienen las organizaciones públicas con su entorno se
producen con otras unidades administrativas o departamentos afines o competidores o supervisores.
Estas relaciones pueden ser de colaboración, de competición, de supervisión, de colusión. En algunos
casos se relacionan de manera conflictiva con unidades que compiten por competencias similares o
se relacionan con departamentos o unidades aliados o afines con los que se colabora en el desarrollo
de programas o planes conjuntos.

En todas las administraciones existen también órganos de supervisión o control internos o externos a
las propias unidades administrativas como puede ser en España la intervención general del Estado, la
inspección de servicios de cada ministerio, la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas y Calidad
de los Servicios o el Defensor del Pueblo, etc. Éste, por ejemplo, está encargado en España de 1) la
defensa de los derechos de los ciudadanos y para ello puede acudir al Tribunal Constitucional 2) la
supervisión de la actividad de la administración pública en casos de negligencia, inactividad,
desconsideración, etc. No puede modificar los actos de la administración pero si tiene fuerza moral
para pedirlo.

Por su lado, la fiscalización financiera y contable ex post facto la realiza el Tribunal de Cuentas, para
asegurarse de que las administraciones públicas no malgastan los recursos públicos. Pero como
órgano fiscalizador carece de recursos humanos suficientes para su labor fiscalizadora, no tiene
capacidad coercitiva o sancionadora y está compuesto por antiguos políticos con escasos incentivos
para ser críticos con sus compañeros de partido o sus adversarios.

3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones intergubernamentales

En las últimas décadas se ha asistido en España, pero también en otros países europeos, a una
tendencia a la revitalización de los ámbitos subestatales de gobierno, bien sea por razones
funcionales o por demandas sociopolíticas, acompañada habitualmente de procesos
descentralizadores desarrollados en paralelo con la expansión del Estado de bienestar. Esto ha
implicado la existencia de unos actores administrativos de ámbito inferior al estatal que acaban
desempeñando un papel clave en el desarrollo de las principales políticas públicas. En nuestro país, el
reforzamiento de los gobiernos y administraciones autonómicas y locales tiene un fortísimo impacto
sobre la configuración y los modos de funcionamiento de las administraciones públicas. Por una
parte, implica una redistribución de los efectivos humanos y materiales al servicio de las diferentes
organizaciones y la constitución de grandes burocracias subestatales. Desde el punto de vista
funcional, implica también una redistribución de los papeles que las administraciones habían venido
desempeñando además de una alteración de las pautas de relación entre niveles de gobierno y de las
administraciones con los ciudadanos, que reciben políticas elaboradas por administraciones en teoría
más próximas y más receptivas.

De este modo, además de los órganos e instituciones constitucionales y las organizaciones afines o de

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supervisión y control, las administraciones públicas se relacionan cotidianamente con otras
administraciones de otros niveles territoriales de gobierno. Estos niveles pueden estar subordinados a
ellas, de algún modo, formal o informalmente, y deben implantar políticas o regulaciones que parten
de la propia unidad administrativa, o ésta puede estar subordinada a las otras, recibiendo financiación
y regulación de los niveles superiores que debe cumplir o usar de forma condicionada por el nivel
superior. Estas relaciones pueden reflejarse en instrumentos legales como los convenios
interadministrativos o los consorcios, véase el Tema 7).

También debe mencionarse el proceso de construcción de un espacio políticamente supranacional,

como la Unión Europea, con significativas consecuencias para el funcionamiento y los papeles de las
administraciones públicas españolas. El derecho comunitario, los instrumentos de financiación, las
iniciativas y prioridades de política pública de la UE afectan a la agenda de los gobiernos y a las
diferentes políticas públicas sectoriales tanto en el nivel estatal como autonómico y local y obligan a
desarrollar mecanismos de adaptación administrativa.

3.5. Los tribunales

Una última institución del Estado con que las administraciones públicas tienen que interactuar son
los tribunales. A ellos corresponde el control último de la legalidad de los actos administrativos
(mediante la llamada jurisdicción contencioso-administrativa). Los tribunales y la amenaza de su uso
por los particulares u otras administraciones, la mera amenaza de procedimientos contenciosos, por
ejemplo, tienen una gran influencia en la forma de actuar de los administradores públicos. Los
tribunales pueden revisar y anular los actos administrativos, sus sentencias e interpretaciones
condicionan también las actividades administrativas. El problema suele radicar en la lentitud de los
procedimientos que desvirtúan su eficacia.

También el Tribunal Constitucional puede tener un papel que constriñe o rectifica la actuación de las
administraciones públicas, mediante, por ejemplo, el recurso de amparo, que se puede interponer por
la presunta violación por cualquier poder del Estado de los derechos y libertades fundamentales, lo
que ha producido también numerosos abusos de la figura como modo de retraso de sentencias o
decisiones jurisdiccionales previas.

4. LA INTERACCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON LA SOCIEDAD CIVIL:

GRUPOS DE INTERÉS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA

Todos los gobiernos, en cualquiera de los niveles territoriales (supranacional, nacional, autonómico o
municipal) han de proporcionar respuestas, a través de sus administraciones públicas, a una serie de
temas que preocupan a los ciudadanos. Al conjunto de estos asuntos se le denomina habitualmente
agenda institucional del gobierno. Cuantos más asuntos estén incluidos en la agenda de los gobiernos
mayor será la presión a la que estarán sometidas las administraciones. En lo que respecta a la
configuración de la agenda gubernamental, los regímenes democráticos son relativamente abiertos,
dan más facilidades a la sociedad para que formule demandas. Asimismo observamos que la
evolución de la agenda tiende a presentar un carácter acumulativo (los asuntos, una vez incluidos en
ésta pueden transformarse con el paso del tiempo, pero habitualmente no desaparecen). Si tenemos
en cuenta la creciente facilidad para formular demandas y el carácter acumulativo de la agenda,
podemos imaginar fácilmente que las administraciones públicas en los regímenes democráticos han
de hacer frente a un volumen y una variedad de problemas muy notable que van desde la atención al
cambio climático, la inmigración o al envejecimiento de la población, por ejemplo, por ello suele
hablarse de la sobrecarga o del exceso de cuestiones a afrontar por las administraciones públicas.

4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales

En todos los sistemas políticos los grupos sociales tratan de influir sobre las decisiones públicas.
Estas demandas o presiones sobre la agenda del gobierno vienen articuladas normalmente por
diferentes grupos sociales que se han llamado grupos de interés, asociaciones, clientelas, etc. Estos
interaccionan necesariamente con diferentes organizaciones de la administración pública a varios
niveles. Ello plantea problemas a veces ya que, por una parte, el gobierno y la administración pública

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representan la actividad del Estado, la imparcialidad y, por otra, los grupos encarnan, por su propia
naturaleza, sólo intereses concretos y particulares, y, en algunos casos, reciben un trato preferente por
parte de la administración. Esta situación se percibe más conflictiva en unos países que en otros. Por
ejemplo, puede no serlo tanto en Noruega y parece muy problemática en Francia. También hay
estudios que señalan que allí donde la burocracia tiene mejor imagen como en Alemania, los países
escandinavos u Holanda, el problema se ha resuelto más positivamente, probablemente por la
fiabilidad de la función pública. La apertura de la administración pública a estas influencias y el éxito
de estos grupos depende de varios factores institucionales, políticos y culturales.

Los directivos públicos tratan en muchos casos de cultivar el apoyo de algunos de estos grupos de
interés ya que el respaldo de ciertas colectividades organizadas y poderosas es muy importante para
mantener el presupuesto y los programas de algunas organizaciones públicas o para defenderse de
algunas pretensiones de los jefes políticos o el parlamento. Por otro lado, algunas organizaciones
públicas pueden ser "capturadas" por algunos grupos de interés, lo que lleva a un perjuicio para esa
organización pública y a sesgar su actuación hacia las prioridades e intereses de ese grupo. En otros
casos, los grupos de interés pueden incluso bloquear la actuación de una organización pública.

Desde un punto de vista comparativo Peters (1999) distingue entre los distintos tipos de relaciones
dinámicas entre los grupos de interés que están tratando de influir en el curso de las políticas públicas
o de los que dependen los administradores para justificar su programas y financiación futura.

- La interacción legítima: se produce cuando los grupos participan en el sistema político de forma
aceptada y legal, como ocurre por ejemplo en Alemania, Países Bajos o Escandinavia. Una variante
de esto es el neocorporativismo, donde se restringe el número de grupos y se incorporan directamente
en el aparato estatal para tomar decisiones concertadas con el gobierno. Schmitter lo define como "un
número limitado de grupos singulares, obligatorios, no competitivos, jerárquicamente ordenados y
funcionalmente diferenciados". Este autor distingue entre el corporativismo social, en que las
asociaciones privadas dominan el panorama, y el estatal donde el Estado es el actor dominante.
Cuando existe una relación menos formalizada, más cercana al pluralismo, autores como Lehmbruch
se han referido a ella como pluralismo corporativo o corporativismo liberal. Además, habría que
tener en cuenta también los grupos institucionalizados tales como los sindicatos, las patronales, las
Iglesias organizadas, las Fuerzas Armadas o la misma burocracia civil, que se legitiman por la
presión que ejercen, que en países como Francia pueden llegar a ser muy intensa. En determinadas
situaciones legítimas, su influencia suele ser grande y el alcance de la interacción suele ser amplio
(un grupo puede ser consultado para varias políticas). Su legitimidad les hace tener un impacto que
no tendrían de otro modo. No tienen que gastar recursos en el acceso y emplean un estilo de
constante negociación, con reuniones con la administración pública donde se configuran las políticas.
Su influencia se puede regular proporcionando o no acceso a la administración. En las políticas en
que hay claros ganadores y perdedores, las redistributivas y regulativas, los administradores deben
tener en cuenta que la implantación de los programas públicos será más fácil si participan tales
grupos, pues la decisión se considerará así más legítima.

- La interacción de clientela: un grupo de interés local puede convertirse en la expresión y el

representante natural de un determinado sector social que, a su vez, constituye el objetivo más natural
o el grupo de referencia para una unidad administrativa. En este caso la organización pública sólo
considera a uno o a unos pocos como informantes y consejeros, a diferencia del caso anterior. En
Francia estos grupos privilegiados son los económicamente más poderosos o los que concuerdan con
la política de la administración pública. La influencia de un grupo puede ser grande, pero la de los
grupos en su conjunto se reduce. Estos deben realizar un gran esfuerzo para lograr el acceso a la
administración y, en consecuencia, dispondrán de menos recursos para su actividad. Como resultado
de la interacción con estos grupos se reduce la visión del interés general y se produce una simbiosis
en la que ambas partes dependen y se benefician entre sí.

- La interacción de parentela: describe una situación de parentesco o estrechos lazos fraternales entre
un grupo de presión y el gobierno o el partido dominante. Es típica de las sociedades preindustriales,
pero también ocurre en otros lugares. Normalmente utilizan un intermediario como un partido
político. Un ejemplo podría ser la influencia de un think tank o grupos de otro tipo (por ejemplo, la

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unión de agricultores de izquierdas en Francia, un grupo muy pequeño pero con buena relación que
acaba condicionando la política del país). Teóricamente, esta interacción no se produce en las
democracias, pero sin duda, se puede identificar en muchas de ellas como en Francia o Italia. Cuando
estos grupos triunfan los impactos de sus políticas son redistributivos.

- La interacción ilegítima: se realiza fuera de los cauces normales, pero ocurre. En los tres primeros
tipos, alguno o todos los grupos fueron aceptados como portavoces, sin embargo, aquí, ni el sistema
ni los administradores individuales reconocen su legitimidad. En realidad, es posible que el ministro
o quien sea opte por recibirlos pero otra cosa es que después se tomen o no en cuenta sus demandas.
Aunque no sean aceptados seguirán ahí porque eso les justifica antes sus miembros y además les da
el halo de haber intentado jugar con las reglas del juego. En caso de que vean imposible el acceso, es
posible que puedan llegar a recurrir a medios violentos. Su impacto sobre la política es muy difícil de
evaluar si es que lo hay (ejemplos de este tipo de grupos pueden ser algunos de los vinculados a
mayo de 1968, Solidaridad en Polonia, el movimiento contra la implicación de EEUU en el conflicto
de Vietnam o el movimiento zapatista en Chiapas, México).

Tabla 1

Tipos de interacción entre los grupos y la administración

Características
Tipos Alcance Influencia Estilo Impacto
Legítimo Amplio Grande Negociación Redistribución/Autorregulación
Clientela Estrecho Moderada Simbiosis Autorregulación/Distribución
Parentela Estrecho Moderada Parentesco Regulación/Distribución
Ilegítimo Variable Ninguna/Grande Confrontación Ninguno/Redistribución

Fuente: Peters 1999.

4.2. Redes de política pública (policy networks)

La literatura ha denominado a los entramados de actores públicos y privados que se suelen reunir
alrededor de la formulación y la implantación de una política determinada "comunidades de
políticas" o "redes de política pública". La idea básica consiste en que cada área de política tiende a
estar ocupada por un gran número de grupos de interés. Cada uno de ellos trata de imponer su
concepción, se unen con otros grupos, con el legislativo o con la administración pública para
presionar. Con frecuencia los gobiernos u otros grupos tratarán de disminuir su poder pero no
siempre lo conseguirán y eventualmente tratarán de influir de forma ilegítima. La red se diferencia
del corporativismo en que no presupone la aceptación de la política existente.

4.3. Los medios de comunicación

En los sistemas democráticos el papel de los medios de comunicación para examinar la actuación
pública es fundamental y está, además, constitucionalmente protegido. Los directivos públicos y los
políticos saben que los medios definen las percepciones ciudadanas sobre cuál es la agenda política
del momento y, a veces, pueden modificar las preferencias políticas y las actitudes frente a diferentes
programas públicos o responsables ministeriales. En general y en España sabemos que las opiniones
de los individuos son, en cierto grado, permeables a los mensajes de la prensa, radio y, sobre todo, de
la televisión. No es casual que tanto los gobiernos nacionales como los autonómicos hayan tratado de
controlar los mercados de comunicación a través de la creación de medios de titularidad pública, de
la política de concesiones de licencias e incluso por medio de subvenciones (directas o vía publicidad
institucional) a medios privados (González 2009).

En su análisis del impacto de la prensa en las políticas públicas, Linsky concluyó que cuanto mejores

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son las relaciones que mantienen los decisores políticos o funcionarios con la prensa, más fructíferas
son las políticas. El 97 por cien de los gestores públicos decían que afectaba a sus políticas y que lo
hacía de forma muy significativa. Muchos altos funcionarios invertían al menos cinco horas a la
semana trabajando con la prensa y mediante ella daban a conocer sus políticas u obtenían
información sobre ellas, o buscaban apoyo. También los medios pueden cumplir una misión
educativa como, por ejemplo, sobre las drogas, las enfermedades de transmisión sexual o el SIDA.
Recordemos que las administraciones públicas tienen que movilizar recursos, esto es, apoyo para sus
políticas (Graber 2003).

También está demostrado que los medios de comunicación varían en el grado de atención que prestan
en unos momentos u otros y a unos departamentos o políticas y a otros. Esto hace que los directivos
públicos intenten propiciar la atención hacia sus organizaciones y políticas públicas mediante
diferentes instrumentos de relación con los medios, o desviarla en caso de crisis.

4.4. La opinión pública

Las organizaciones públicas necesitan apoyo difuso tanto del público en general como de ciertos
segmentos de opinión más especializados que siguen las políticas sectoriales de los ministerios o
departamentos. La opinión pública general influye en gran medida en la gestión de las organizaciones
públicas. Por un lado, la opinión pública puede afectar a la administración pública en general y, por
otro, de un modo más específico, las actitudes ciudadanas pueden condicionar determinadas políticas
y servicios públicos y la gestión de departamentos o ministros concretos (Del Pino 2004, Rainey
2009). Por ejemplo, las actitudes negativas frente a algunos departamentos o políticas o favorables a
otras han condicionado algunas medidas de reforma o la introducción de ciertos programas en la
agenda política. Asimismo, el apoyo público que mantiene un departamento determina en gran
medida su base de apoyo social y político e incluso el presupuesto que recibe. Por ejemplo, el orden
público, o las políticas de bienestar mantienen un gran respaldo de la opinión pública en España, lo
que hace que el presupuesto destinado a ellas sea muy difícil de recortar. La importancia de la
opinión pública es lo que hace que los medios y la interacción con ellos se convierta en algo crucial
para las unidades administrativas.

4.5. Ciudadanos individuales

Los ciudadanos individuales también se relacionan cada vez más con las organizaciones públicas.
Esto es posible debido a que éstas proporcionan cada vez más instrumentos que permiten canalizar
este tipo de relación o contacto individual. Un ejemplo de este tipo sería el Programa de Quejas y
Sugerencias de la Administración General del Estado regulado en el Real Decreto 951/2005 que
estableció el Marco General para la Mejora de la calidad en tal administración. Es de aplicación
obligatoria en todos los Ministerios y que ha dado lugar a la existencia de más de 6.000 puntos de
queja, presenciales o electrónicos, en los distintos ministerios. Los ciudadanos también se relacionan
solicitando información a las organizaciones públicas. La información emitida por las autoridades es
también muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse y tengan la capacidad de
enjuiciar. Las Cartas de Servicio difundidas en toda Europa tienen también una misión informativa y,
en principio, de establecer compromisos de las unidades administrativas con ciertos estándares de los
servicios que se ofrecen a los ciudadanos. Finalmente, es cada vez más frecuente preguntar a los
ciudadanos para evaluar la satisfacción con los servicios que la administración presta.

En conclusión, la Tabla 3 presenta algunas de las relaciones de la administración con su entorno

tratadas en los puntos 3 y 4 de este capítulo.

Tabla 3

Relaciones y fuentes de la autoridad política y la influencia de instituciones, órganos y actores

en el sistema político con las administraciones públicas

- Nombramiento de los altos cargos departamentales y otros

funcionarios

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 - Gabinetes y asesores u oficinas económicas o presupuestarias o de
Los jefes políticos: presidencia
gobiernos, presidentes y
ministros - Iniciación de las propuestas de legislación y las prioridades y
directrices de política pública

- Elaboración de reglamentos y decretos

- Potestad final de aprobación de los presupuestos

- Aprobación de algunos nombramientos de órganos de control y

supervisión de la administración (Defensor del Pueblo)
Los parlamentos y
asambleas legislativas - Control de las actividades de la administración (comparecencias,
preguntas, comisiones de investigación)

- Influencia de las Comisiones legislativas en el control y la legislación

- Departamentos o unidades competidores

- Departamentos o unidades aliados o afines

Otras unidades
administrativas y
- Departamentos con los que se colabora en el desarrollo de programas
departamentos:
o planes conjuntos
Organismos de control y
supervisión
- Órganos de supervisión y control (Defensor del Pueblo, Agencia de
Evaluación, Intervención General, inspecciones de servicios)

- Niveles superiores o con capacidad de financiación y regulación y

niveles inferiores que deben implantar políticas o regulaciones
Otros niveles de gobierno
- Convenios interadministrativos y consorcios

- Revisión y anulación de los actos administrativos

- Amenaza de procedimientos contenciosos

Los tribunales: la
- Sentencias e interpretaciones que condicionan las actividades
administración de justicia
administrativas

- Ejecución forzosa de sentencias

- Clientelas

- Bases de apoyo sectoriales

Los grupos de interés
- Asociaciones profesionales

Redes de política pública - Definición de los asuntos y las políticas y negociación

- Protección constitucional de libertad de prensa
Los medios de
- Determinan la agenda del gobierno y la percepción de los ciudadanos
comunicación
de las políticas y servicios

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 - Acepta o rechaza el apoyo a las administraciones
La opinión pública
- Importante para el apoyo político a las organizaciones

Los ciudadanos
- Solicitudes de servicios, quejas, información y otros contactos
individuales

Fuente: Adaptado de Rainey 2009.

5. EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO, TECNOLÓGICO E INTERNACIONAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Las administraciones públicas están también sometidas a las complejidades, demandas y cambios de
su entorno socioeconómico, cultural y tecnológico (ver Prats 2004, 2008). En este apartado vamos a
ver algunas de ellas siguiendo a este y otros autores.

5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración

La estructura social y de clases se ha vuelto más compleja como consecuencia de los procesos de
diversificación y tecnificación económica. Es preciso superponer las diferenciaciones sociales
vinculadas a la edad, el sexo o los factores étnicos y culturales. La fragmentación social se traduce en
el desarrollo de intereses diferenciados y en la generación de demandas específicas de los distintos
grupos que se dirigen a las distintas administraciones públicas. Por ejemplo, los cambios
demográficos entre los cuales destaca el envejecimiento de la población, como una de las tendencias
de cambio social más relevantes en los países desarrollados. Este proceso, que implica un incremento
de la población dependiente, está afectando de manera importante a las organizaciones públicas.
Obliga tanto a desarrollar nuevas líneas de actuación para la población anciana como a rediseñar
algunos de los servicios ya disponibles a fin de adaptarlos a las necesidades derivadas de la situación
de sus usuarios. Otro de los imperativos es el de relanzar la tasa de fecundidad de las mujeres a la vez
que se consigue su incorporación a la vida laboral, lo que será imposible sin cambios institucionales
y culturales que vayan, por ejemplo, en la línea de medidas para conciliar la vida familiar y laboral.

En el caso español, como en otros países, la demanda sobre los servicios de nuevos grupos, como los
dependientes es especialmente intensa debido al cambio en las estructuras familiares y la redefinición
de los papeles de la mujer. La incorporación de la mujer al mercado de trabajo supone el crecimiento
de la demanda de determinados servicios de cuidado y atención a la población dependiente. Genera
asimismo una necesidad de regulación y acción pública en nuevos terrenos (políticas de igualdad en
el mercado de trabajo, políticas de protección frente al acoso sexual, medidas para favorecer la
compatibilización de la vida profesional y familiar, etc.). Asimismo, el envejecimiento de la
población puede implicar una escasez relativa de mano de obra y, consiguientemente, una mayor
dificultad para las organizaciones públicas a la hora de garantizarse los recursos humanos necesarios.
La diversificación de intereses y demandas plantea problemas al sistema político, que tiene entre sus
funciones la de armonizarlos e integrarlos a fin de mantener la necesaria cohesión de la sociedad.

Por su lado, la inmigración exige a las administraciones públicas garantizar y gestionar la acogida e
integración de los inmigrantes y la gestión de una difícil interculturalidad según fórmulas que
relacionen la diversidad con los valores comunes en ámbitos como la educación, la sanidad, los
servicios sociales, la juventud, etc. Además, la inmigración ilegal y los fenómenos delictivos
asociados al tráfico de personas requieren de la intervención pública (Prats 2004).

5.2. La cultura y los valores: la diversidad

Las administraciones públicas también experimentan cambios asociados a la transformación de la

cultura del capitalismo y los valores sociales. El individuo actual espera cosas distintas de las
Administraciones y se sitúa ante ellas de forma diferente. Actualmente las sociedades son
heterogéneas, lo que da lugar a una explosión de reivindicaciones de trato diferente por las más

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diversas colectividades, a lo que se añade una demanda creciente de transparencia y participación
directa en el sistema (Prats 2008).

Como ha señalado Subirats (2008), contrariamente al mercado, que ha equiparado crecientemente

calidad del servicio con personalización del mismo, las administraciones públicas se han seguido
basando principalmente en la lógica de "la eficacia indiferente", entendiendo que cualquier viso de
personalización en los servicios públicos implicaba una peligrosa desviación hacia la
discrecionalidad. Según este autor, se diría que la administración confunde igualdad con
homogeneidad, cuando todo apunta a que sólo a partir del reconocimiento de la diversidad se puede
avanzar en la cohesión social.

Aunque la adaptación de la gestión pública a la atención a la diversidad y la personalización del

servicio es una tarea difícil, las administraciones públicas se ven en la necesidad de renovarse
aumentando su capacidad de reconocer y atender la diversidad en sus servicios públicos. Esto es así
como se ha señalado porque las clases medias sólo tendrán incentivos para usar y defender los
servicios públicos, si pueden adaptarse a sus necesidades diferenciadas y, de esta forma, no se
limitarán sólo a los sectores sociales cuyas únicas alternativas son precisamente esos servicios.

5.3. El entorno económico

Las economías de los países desarrollados como España muestran una serie de rasgos distintivos que
influyen en la dinámica de las administraciones públicas. En primer lugar son economías ricas en
grado diverso, capaces de proporcionar una base fiscal potente que sostenga los elevados volúmenes
de gasto público característicos de los Estados de bienestar. Cuidar esa base fiscal y favorecer la
consecución de niveles suficientes de crecimiento económico sostenido son objetivos fundamentales
de las políticas económicas de países como el nuestro. Asimismo, son economías diversificadas, en
cuyo seno se desarrollan sus actividades una amplia gama de sectores productivos. La diversificación
de la economía supone para las administraciones públicas la necesidad de establecer líneas
diferenciadas de actuación para la regulación de las distintas actividades, al tiempo que las sitúan
frente a un conjunto variopinto de demandas (Prats 2005).

El Estado social clásico, particularmente en su versión europea, ha venido defendiendo la

conveniencia de que los gobiernos intervengan en la economía a fin de garantizar la estabilidad de
los mercados y los precios, favorecer un crecimiento económico estable y duradero, amortiguar los
efectos negativos de las fases recesivas del ciclo y asegurarse una presencia suficiente en aquellos
sectores que se consideran estratégicos (Prats 2008).

En cuanto al capital humano, las administraciones se ven afectadas por su cualificación y

disponibilidad. En España ha aumentado relativamente el nivel de estudios y la cualificación de la
mano de obra. La participación de la mujer en el mercado de trabajo es otro de los cambios decisivos
aunque haya que incrementarla.

Por lo que respecta al entorno económico internacional de las administraciones públicas españolas,
está claro que la UE es el contexto más relevante en el que nuestras Administraciones actúan. Las
consecuencias derivadas de nuestra incorporación a la integración europea implican aceptar algunas
limitaciones importantes en materia de política monetaria, fiscal y de subvenciones.

5.4. El entorno tecnológico

Las pautas de cambio tecnológico afectan a las administraciones públicas en un doble sentido: por
una parte, tienen un impacto significativo sobre el papel que desempeñan en la sociedad; por otra, el
conocimiento tecnológico constituye un recurso organizativo fundamental, que a su vez incide en su
estructuración y funcionamiento. Los gobiernos, conscientes de las transformaciones que se están
produciendo en la esfera económica, tienden a ver la inversión en investigación y desarrollo como un
factor crítico para el éxito de las empresas y por tanto como una vía para mantener o mejorar los

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niveles de empleo, las rentas a disposición de los ciudadanos y su propia base fiscal. Asimismo, los
potenciales impactos de las nuevas tecnologías sobre la vida cotidiana de las personas las convierten
en objeto de regulación por parte de los poderes públicos.

La aceleración tecnológica producida por la informática, la biotecnología, la nanotecnología y la

neurociencia plantea a veces opciones bien difíciles a las políticas y a la gestión pública. Las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (llamadas TICs) se han convertido en un elemento
clave para el funcionamiento y modernización de las Administraciones públicas que tiene efectos
sobre la calidad, la eficiencia y la productividad de la gestión pública, y además permite la
implicación de los ciudadanos. También ofrecen una oportunidad para mejorar la calidad de los
procesos de inteligencia a lo largo del ciclo de las políticas, haciendo posible un conocimiento más
profundo de la naturaleza y la intensidad de los problemas públicos al tiempo que abren la
posibilidad de introducir cambios sustanciales en las tareas de seguimiento y evaluación de los
programas (Prats 2008).

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ÍNDICE:

Tema 1

Las administraciones públicas y el sistema político

César Colino

Tema 2

Las funciones del Estado

Salvador Parrado

Tema 3

El gobierno y el diseño organizativo de la administración central

Salvador Parrado

Tema 4

La reforma de la administración durante el período democrático

Salvador Parrado

Tema 5

Las administraciones autonómicas: organización y funcionamiento

César Colino

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Tema 6

Los gobiernos locales

José A. Olmeda

Tema 7

Las relaciones intergubernamentales

César Colino

Tema 8

Las administraciones públicas y los ciudadanos

César Colino

Tema 9

Los empleados públicos de la Administración General del Estado

Salvador Parrado

Tema 10

La financiación: los ingresos de las administraciones públicas

José A. Olmeda

Tema 11

Los presupuestos: el equilibrio entre los ingresos y los gastos de las administraciones públicas

José A. Olmeda

Tema 12

La Unión Europea y las administraciones públicas españolas

José A. Olmeda

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