LA POLÍTICA BANCARIA EN LOS
PAÍSES SUBDESARROLLADOS
BEATRIZ HERRERA GARCÍA
SE ANALIZA EL PROBLEMA DE POLÍTICA QUE SE REFIERE A LA FORMA DE PREPARAR A LOS BANCOS
NACIONALES PARA EL IMPACTO DE LA ELIMINACIÓN DE REGLAMENTACIONES Y LA ENTRADA DE BANCOS
EXTRANJEROS Y ASEGURAR QUE SE MANTENGA LA DISPONIBILIDAD DE
SERVICIOS BANCARIOS A LA CLIENTELA NACIONAL.
INTRODUCCIÓN
Los cambios que originaron la crisis bancaria en el Japón tuvieron sus
orígenes en la evolución de la banca y las finanzas en los Estados Unidos
tres décadas antes. Esta crisis bancaria se manifestó como una fuerte
contracción del crédito bancario que acompañó el brote final de la crisis
financiera. Hacia la década de los setenta se profundizaron estos
cambios que ya se habían comenzado a producir y que generaban
preocupación por la creciente fragilidad del
sistema financiero (Mayer, M., 1974).
Un aspecto importante de los cambios iniciados en Estados Unidos y Japón,
décadas después, fue la disminución de los aspectos del crédito bancario referen-
tes a las relaciones, es decir, fueron orientándose cada vez más a la realización de
operaciones, en las cuales muchos bancos dejaron de ver la concesión y la vigilan-
cia de préstamos como su función principal. Mientras que los bancos japoneses
concedían y mantenían préstamos con el fin de obtener otros negocios con sus
clientes.
Así, la estrategia de los bancos norteamericanos hacía hincapié en otorgar
un préstamo y después vender el crédito a otros. En la actualidad dichos bancos no
sólo se deshacen de hipotecas, que seguidamente se reúnen para respaldar títulos
con garantía hipotecaria, sino que también enajenan sus derechos en casi cualquier
tipo de préstamo, tanto en los créditos de consumo como en los otorgados a las
empresas.
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En otras palabras, los bancos norteamericanos han procurado, cada vez
más vender una gama completa de servicios financieros a sus clientes, tanto em-
presariales como particulares. Al igual que las empresas de servicios financieros
no bancarios, los bancos trataron de acrecentar sus ingresos por actividades
generadoras de comisiones y por la venta de servicios accesorios. Sin embargo,
siguen proporcionando créditos a corto plazo y recibiendo depósitos a la vista en su
enorme mayoría, aunque esas operaciones han dejado de ser una parte dinámica
de la actividad bancaria, debido a la difusión de los medios de pago electrónicos,
entre otros.
Con ello se quiere afirmar que los bancos comerciales siguen teniendo una
función que cumplir tanto en los países desarrollados como en los subdesarrolla-
dos, de los que cabe esperar proporcionen una variada combinación de servicios
financieros junto con operaciones tradicionales.
Este panorama que presenta la banca en los países desarrollados muestra
un sector muy dinámico e innovador, aunque vulnerable a la crisis. Exige una firme
supervisión para fomentar una competencia eficaz y una prestación no discriminatoria
de los servicios bancarios. Esto es de igual aplicación –la supervisión y vigilancia-
a los servicios bancarios en los países subdesarrollados, sobre todo a medida que la
globalización trae hasta sus puertas la competencia de la banca transnacional.
LA LIBERALIZACIÓN DE LAS TASAS DE INTERÉS
Desde el estallido de la crisis de la deuda en los países subdesarrollados
(1982) surgió el tema referente a las tasas de interés y a la eliminación de los
controles oficiales para dejarlos que sean determinados por el mercado. El aspecto
que preocupaba era que las tasas de interés se mantenían artificialmente bajas en
los países subdesarrollados y que, por ese camino, la economía estaba utilizando
insuficientemente y distribuyendo mal el dinero y el crédito. Los países desarrolla-
dos también habían empleado controles sobre las tasas de interés, pero en gran
medida los habían eliminado hacia finales de la década de los ochenta y se instaba
a los países subdesarrollados a hacer lo mismo.
La argumentación sobre las tasas de interés se oscurecía un tanto por una
mezcla de preocupaciones macroeconómicas y estructurales; pero lo que se pro-
curaba, ante todo, era la estabilización monetaria. Las tasas de inflación han caído
efectivamente en el conjunto de los países subdesarrollados y han tenido un pro-
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medio de alrededor de 11 por ciento anual desde 1997, en contraste con los por-
centajes de tres cifras registradas antes.
Tasas de Inflación en los Países Subdesarrollados
(En porcentajes)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Países Subdesarrollados 81.6 132.9 253.9 134.6 20.9 16.8 11.0 10.8 11.5
Por regiones:
África 96.0 172.3 111.9 244.7 40.4 36.6 13.3 9.3 9.2
Asia Oriental y Meridional 7.7 7.0 8.3 12.0 9.9 6.7 4.5 7.9 4.7
Asia Occidental 27.9 29.0 27.0 41.6 40.7 33.0 30.7 26.5 35.2
América Latina 210.6 354.1 757.8 326.4 23.5 19.5 11.7 9.0 11.7
Fuente: Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, N. U., N. Y., 1999.
Sin embargo, la liberalización de las tasas de interés no dio siempre los
resultados que se esperaban. En algunos países las tasas de interés real no sólo
pasaron a ser positivas, como se deseaba, sino que remontaron hasta niveles
destructivamente elevados durante las luchas contra la inflación, y nuevamente
con los acontecimientos que rodearon las crisis financieras y monetarias de varios
países subdesarrollados, sobre todo asiáticos y latinoamericanos.
Estas preocupaciones por la liberalización de la tasa de interés se profundi-
zaron más en el nivel teórico, poniéndose en tela de juicio la contribución que cabe
esperar razonablemente de la liberalización de las tasas de interés para mejorar la
eficiencia y el crecimiento de la economía, que tienen especial importancia en los
países subdesarrollados.
El centro del argumento está en que los mercados bancarios no son eficien-
tes, en sentido teórico, porque los mercados bancarios “no despejan”; es decir,
debido al problema de la información asimétrica, existe para los bancos un proble-
ma de selección adversa. La racionalidad en esas instituciones consiste en mante-
ner los intereses por debajo del máximo que determinaría la igualdad entre la ofer-
ta y demanda. E.g., supongamos que un director de un banco puede aumentar las
tasas de interés y que dos empresarios presentan proyectos con igual rendimiento,
pero con diferente rasgo de insolvencia. El banquero financiaría los dos proyectos
con tasas de interés baja y alta, pero el empresario del proyecto de bajo riesgo lo
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retiraría con la tasa de interés alta porque dejaría de ser viable. El empresario del
segundo proyecto, en cambio, podría seguir adelante. Esto se debe a que los dos
proyectos ofrecen supuestamente el mismo rendimiento, lo que significa que en
caso de éxito sus réditos son mayores en el segundo proyecto (aunque es menor la
probabilidad que el rédito se concrete). El segundo empresario comprende que si
su proyecto fracasa no tendrá que rembolsar íntegramente el préstamo. En efecto,
el banco comparte con el empresario el riesgo de que se deteriore su situación,
pero no los beneficios si el proyecto tiene éxito. Por consiguiente, con las tasas de
interés altas, el banquero sólo tendría proyectos de alto riesgo para escoger entre
ellos, lo que constituye el efecto de “selección adversa”.
En lugar de ello, los bancos racionan el crédito entre los solicitantes de
préstamos. Esto es importante porque la crítica que se hacía a los topes de las
tasas de interés era que originaban un problema de racionamiento del crédito: el
tope impedía que el precio del crédito aumentara hasta que la demanda de crédito
equivaliera a la oferta. Ahora, se considera que el crédito quedará racionado aun
sin los topes impuestos por medidas oficiales.
La conclusión más importante que se desprende de esta controversia es que
no debe presumirse, en modo alguno, que los bancos comerciales efectúan una
distribución del crédito que pueda calificarse como óptima en ningún sentido apli-
cable al desarrollo. Aun así, los gobiernos pueden encontrar útil privatizar sus ban-
cos estatales y retirarse de la intervención directa en los mercados bancarios.
Pero no debe suponerse que una política totalmente pasiva respecto de la banca
comercial privada –o una política limitada a los aspectos cautelares- será suficien-
temente favorable al desarrollo.
Por otro lado, tampoco se desprende que los gobiernos cumplirán necesa-
riamente mejor que los bancos privados la labor de distribuir el crédito. En la ma-
yoría de los casos la orientación gubernamental de la distribución del crédito distó
mucho de ser eficaz, y tampoco puede decirse que haya correspondido al interés
público. En cambio, cuando funcionan bien, puede considerarse que esos progra-
mas (en que los gobiernos intervenían en las decisiones de los bancos en materia
de préstamos) forman parte de un conjunto de instrumentos utilizados por los go-
biernos, ya que es imprescindible que la dirección del crédito se combine con otros
factores para que los mecanismos tengan éxito.
Esos factores complementarios no estaban en consonancia con la orienta-
ción fundamental de la política nacional e internacional y de desarrollo del sector
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financiero en los países subdesarrollados en el siglo
XX, consistente en impulsar un entorno financiero
interno altamente liberalizado y profundizar la inte-
gración con el universo bancario y financiero inter-
nacional. Por lo que resulta poco probable que los
ministerios de economía y los bancos centrales de
los países subdesarrollados –para no referirse al sector
bancario comercial, que ha tenido que aprender a fun-
cionar en el nuevo entorno financiero internacional,
en algunos casos con suma dificultad- toleren en el
corto plazo una inversión de dicha estrategia de libe-
ralización aplicada en la última década. Así es posi-
ble que haga falta elaborar algunos nuevos instru-
mentos de política para ese nuevo entorno.
LA POLÍTICA EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL
SECTOR BANCARIO
Otro de los aspectos que tienen que abordar
las autoridades gubernamentales, en lo relacionado
con el funcionamiento del sector bancario liberaliza-
do, consiste en asegurar el modo de competencia
efectiva en el mercado interno de colocaciones. Los
bancos grandes tienen probabilidades de contar con
ventajas a este respecto sobre los bancos nuevos o
pequeños, porque son conocidos por un círculo ma-
yor de posibles acreedores y de ese modo pueden
negociar mejores condiciones de préstamos. En paí-
ses pequeños, que tienen un número limitado de gran-
des empresas y grupos bancarios, esto puede consti-
tuir un factor de importancia en la distribución del
crédito.
Por otro lado, el capital denominado de “pres-
tigio” de las empresas grandes y conocidas puede
ser importante, pero adquiere especial significado
cuando las normas de contabilidad y presentación de
informes son pobres, y la información que las empre-
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sas suministran no es digna de crédito. Se sostiene que las empresas que adquie-
ren un capital de prestigio tendrán un incentivo financiero para mantenerlo me-
diante un comportamiento responsable, como el de eludir los riesgos excesivos (T.
Hellmann y K. Murdock, 1997).
Desde el punto de vista de la política, la tarea más importante parece ser la
de crear condiciones en que los acreedores dependan menos de los indicios de
solvencia basados en el prestigio y, de ese modo, estén más abiertos a recibir
nuevos participantes.
Es decir, los servicios económicos del sector financiero pueden perfeccio-
narse hasta el grado que la información necesaria para adoptar la decisión sobre
un préstamo a un solicitante se normalice y se despersonalice. Para los efectos, se
cuenta con medios importantes como el establecimiento y la aplicación de códigos
de transparencia mercantil, especialmente en lo referente a la adopción de normas
convenidas de contabilidad y presentación de informes. Tales normas siempre pue-
den eludirse, por lo que también es preciso que exista una cultura de acatamiento
de las normas.
Sin embargo, no deben exagerarse las perspectivas de mejor información y
mayor transparencia. La experiencia de los inversionistas extranjeros directos es
que, en algunos países en los que actúan, la información puede obtenerse y es
digna de confianza, aunque resulte oneroso obtenerla. Pero también hace falta un
conocimiento del medio local para interpretarla. De este modo, aunque es preciso
alentar la adopción de códigos convenidos internacionalmente en materia de trans-
parencia, seguridad y oportunidad de la información, por sí solos no serán suficien-
tes para descorrer la cortina cultural ni homogenizar las prácticas mercantiles
sobre las normas de ningún país determinado ni grupo de países, e.g., la adopción
de normas internacionales no eliminará los distintos tipos de normas culturales.
LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN EXTRANJERA
La gama de actitudes respecto a la participación de los bancos extranjeros
en la economía doméstica, así como la gama de prácticas realizadas en los países
desarrollados a mediados de la década de 1990, ha llevado a los gobiernos a con-
siderar de manera conveniente los niveles apropiados de participación de los ban-
cos extranjeros en el mercado bancario de sus países. La evolución en Asia
Oriental, desde el comienzo de la crisis financiera en esa región y en América
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Latina, desde mediados de la década, parece indicar que la política evoluciona
orientándose a una mayor función de las inversiones extranjeras en la banca. Pero
la forma en que cada gobierno recibe esa mayor presencia extranjera parece cons-
tituir un factor importante del éxito que se ha de tener (Ch. Weller, 2000).
Los bancos transnacionales atienden tradicionalmente a segmentos del mer-
cado en que su presencia transnacional les da una clara ventaja competitiva. Una
de las principales razones por la que los bancos transnacionales procuran entrar en
un nuevo país consiste en el propósito de prestar servicios a empresas también
transnacionales que ya son sus clientes en otras partes del mundo. Además, los
bancos transnacionales prestan servicios con los que los demás bancos no están
familiarizados, o que esos otros bancos no pueden prestar. Entre esos servicios
figuran los préstamos en moneda extranjera, las aceptaciones y garantías relacio-
nadas con el comercio exterior, los préstamos otorgados por consorcios internacio-
nales y los productos derivados. Debido a la índole de estos servicios, las grandes
empresas nacionales se convierten en clientes de bancos transnacionales, mien-
tras que las empresas menores tienden menos a requerir tales servicios. Finalmen-
te, los bancos transnacionales ofrecen sus servicios a personas de gran fortuna
con el fin de atraer nuevos depósitos y ofrecerles financiación de sus consumos.
Esos servicios bancarios minoritarios que prestan los bancos transnacionales com-
prenden servicios de corretaje, servicios relacionados con el ahorro, créditos hipo-
tecarios, tarjetas de crédito y préstamos de consumo (Journal of Asian Economies,
vol. 1, No. 1, 1990).
Por último, en la mayoría de los casos los bancos transnacionales no han
ampliado sus actividades más allá de estos segmentos del mercado, aunque tal
cosa parece estar cambiando. En particular, a medida que los mercados bancarios
del país de origen se iban saturando y parecían existir todavía amplias oportunida-
des de lucro en países con economías emergentes, algunos bancos transnacionales
comenzaron a ampliar su actividad en mercados internacionales para atender a
medianas empresas y a grupos familiares de ingresos medianos. Así ha ocurrido
recientemente en los mercados latinoamericanos, donde la entrada de bancos
transnacionales en la actividad bancaria doméstica plantea un reto competitivo a
los bancos locales.
Al respecto en América Latina existe un historial de larga data de activida-
des bancarias extranjeras, pero también hay un nuevo interés de los bancos ex-
tranjeros de instalarse en la región. Al parecer, habrán de participar en el mercado
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doméstico de manera diferente que sus predeceso-
res, y generarán, probablemente, efectos distintos.
En tanto, se prevé que la entrada de bancos
transnacionales en el mercado en la forma tradicio-
nal, como en la forma más nueva de entrada en com-
petencia directa, habrá de favorecer las condicio-
nes de competencia en el sector doméstico y la so-
lidez de los bancos. Sin embargo, puede ocurrir que
la entrada de bancos extranjeros –particularmente
los de tipo tradicional- debilite al sector bancario na-
cional y lo fuerce a aumentar los riesgos, o bien re-
duzca la calidad de su cartera de préstamos o frene
sus créditos, con la posibilidad de que las pequeñas
y medianas empresas queden con menos acceso al
crédito que antes. Los pasos que pueden llevar a
estas consecuencias no deseadas comienzan con la
política de liberalización, por la cual los propios ban-
cos nacionales se ven en un entorno nuevo de mer-
cado no reglamentado, en el que aparecen súbita-
mente otros bancos poderosos.
Los bancos nacionales necesitan nuevos ca-
pitales para poder competir con los bancos
trasnacionales, pero la presencia de éstos limita las
posibilidades de aumentar el capital a través de la
retención de utilidades para capitalizarlas. Ello se
debe a que la mayor competencia reduce el margen
entre las tasas activas y las pasivas, y con ello hace
disminuir los beneficios que obtienen los bancos na-
cionales y las utilidades que pueden capitalizar por
retención de las mismas. La importancia de estas
últimas es que son la principal fuente de nuevos ca-
pitales, ya que suelen evitarse las aportaciones de
capital oficial y las emisiones de nuevas acciones
pueden ser difíciles.
Otro de los problemas para los bancos nacio-
nales es que no sólo disminuirán las utilidades
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globales resultantes de los préstamos, sino que, además, algunos de sus anteriores
créditos de bajo riesgo pueden ser absorbidos por los nuevos bancos transnacionales
instalados en el país. Los créditos a empresas trasnacionales o a grandes empre-
sas nacionales con orientación internacional se cuentan generalmente entre los
créditos de bajo riesgo, y son precisamente esos los clientes para cuya atención los
bancos transnacionales gozarán de una ventaja competitiva. Además, la liberaliza-
ción tenderá, probablemente, a hacer aumentar las tasa generales de interés real
en un inicio, lo que en todo caso desalentará a los prestatarios de bajo riesgo y bajo
rendimiento, y desviará la demanda de préstamos hacia los solicitantes de mayor
riesgo.
En ese contexto, los bancos nacionales, para mantener el nivel de sus prés-
tamos, tendrán que tomar clientes de mayor riesgo. Si su respaldo de capital fuera
adecuado para ello, ese aumento de riesgo general de su cartera de préstamos no
representaría un problema; pero la premisa es que no están en condiciones de
aumentar su capital. Además, la competencia de todos modos reduciría la rentabi-
lidad de los bancos nacionales y, con ello, el valor de su capital. Para un banco que
inicia el proceso con un capital insuficiente, la relación entre los préstamos y el
capital puede descender a niveles peligrosamente bajos. Esos bancos tendrían poco
que perder por el hecho de otorgar más préstamos de mayor riesgo y acrecentar
los peligros generales del sistema bancario doméstico.
Los bancos que inician el proceso de liberalización con un respaldo de capi-
tal más sólido pueden responder a la pérdida de negocios de bajo riesgo con mayo-
res garantías. Los elementos de juicio indican que los bancos nacionales, en los
hechos, han tendido más a reducir sus préstamos en algunos países con economía
emergente que han efectuado la liberalización y se encuentran con la nueva com-
petencia de bancos transnacionales. Esto significa que no sólo pierden grandes
clientes en manos de bancos transnacionales, sino que, además, optan por reducir
el número de los clientes menores a los que atienden. El problema es que, aunque
pueden haber tenido un nivel prudente de capital para el volumen y la composición
de sus préstamos efectuados en el entorno previo a la suspensión de reglamenta-
ciones, ese capital sólo basta para respaldar un nivel menor de préstamos en el
entorno más competitivo una vez que no se cuenta ya con los mejores créditos.
En resumen, concluimos en que el problema de política se refiere a la forma
de preparar a los bancos nacionales para el impacto de la eliminación de reglamen-
taciones y la entrada de bancos extranjeros y asegurar que se mantenga la dispo-
nibilidad de servicios bancarios a la clientela nacional. En cuanto a esto último, los
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bancos nacionales muchas veces prestaban sus servicios a clientes de menor im-
portancia económica y menos redituables, como parte necesaria de un negocio
que incluía ganancias importantes derivadas de grandes clientes. Es decir, antes de
la eliminación de reglamentaciones, la atención de pequeños clientes (o de zonas
rurales) podía estar implícitamente subvencionada mediante las ganancias obteni-
das de los grandes clientes, que ahora se desplazan a los bancos transnacionales.
En algunos casos pueden haberse otorgado subvenciones explícitas (o un banco
estatal podía dedicar utilidades obtenidas de sus operaciones).
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