Concepto y Alcance

de la Tributación

1. eL DeReCHO TRIBUTARIO Y LOS TRIBUTOS

Definimos el derecho tributario como el conjunto de normas jurídicas que regulan los
tribu- tos en sus distintos aspectos. Algunos autores piensan que esta noción debe
completarse con otros aspectos de la ciencia en estudio.

1.1 CONCePTO De TRIBUTO

Dice Sainz de Bujanda que se entiende por tributo toda prestación patrimonial
obligatoria
-habitualmente pecuniaria establecida por la ley, a cargo de las personas físicas y
jurídi- cas que se encuentren en los supuestos de hecho que la propia ley determine,
y que vaya dirigida a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes
públicos estén encomendados.

1.2. CARACTeRIZACIÓN JURÍDICA

Son las prestaciones en dinero (aunque algunos autores las aceptan en especie) que
el Es- tado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para
cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas.

Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del

gobierno en proporción a su respectiva capacidad económica. Como decía Adam
Smith, los gastos del gobierno con respecto a los individuos son como los gastos de
un gran campo respecto a sus colonos que están obligados a contribuir, en la medida
de sus intereses en el cultivo del predio.

Hay quienes ven en el tributo un ataque a la propiedad privada: pero es todo lo

contrario. Cierto es que la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al
patrimonio de los particulares, que deben contribuir en forma obligatoria. Pero no es
menos cierto que la propiedad privada solo puede ser garantizada por el Estado si
cuenta con los recursos tributarios suficientes para mantenerla.

1 Administración Tributaria
5
 Facultad de Ciencias
Empresariales

La caracterización jurídica del tributo es importante para establecer los elementos

comunes a todas las especies, así como sus notas diferenciadoras de los ingresos
públicos en general.

a. Prestaciones en dinero y prestaciones en especie.

Conforme a la economía monetaria vigente, las prestaciones tributarias son en
dinero. Sin embargo no es así en todas partes; en algunos países sus códigos
tributarios admi- ten que la prestación sea en especie. Contrariamente a lo que
piensan algunos autores, creemos que el tributo conserva su estructura jurídica
básica, aunque sea en natura. Lo importante es que la prestación sea
“pecuniariamente valuable”, que concurran los otros elementos caracterizados y
que la legislación lo admita.

No obstante, este pago en especie suele despertar críticas no exentas de argumentos

sólidos; por ejemplo, se dice que todo deudor del Estado debe pagar sus tributos en
dinero, ya que la economía de trueque es incompatible con las deudas tributarias. Se
argumenta también que el cobro de deudas impositivas en especie se presta a una
aplicación discrecional o arbitraria que puede estar influida por cuestiones electoralistas o
por empresarios empeñados en ubicar sus productos y librarse de los tributos. Además, la
modalidad del pago en especie no se puede extender ilimitadamente, a riesgo de
provocar un quiebre de las finanzas estatales, pues si el Estado reduce su ingreso en
dinero podría quedarse sin recursos para solventar las necesida- des básicas. Por otra
parte, en la medida en que a ciertas empresas se les permita saldar sus tributos con
bienes, otras se creerán con derecho al mismo tratamiento, lo que trae el problema de
limitar estos trueques, pues de lo contrario, la pretensión de pagar con bienes puede
exten- derse peligrosamente.
Creemos que sólo pueden ser admisibles estas operaciones dándose las siguientes condiciones:

1. Que el pago mediante bienes esté expresamente autorizado por la ley pertinente.
2. Que se trate de situaciones realmente excepcionales.
3. Que los bienes entregados por los contribuyentes sean absolutamente necesarios para
el Estado en el momento del trueque (es decir que, de no aceptar estos bienes, el
go- bierno debería concurrir al mercado para adquirirlos).
4. Que la valuación sea efectuada por organismos especializados o peritos y
coincida con los precios del mercado.

b. exigidas en su poder de imperio.

La prestación que configura el tributo se exige mediante la coacción, o sea, la facultad
de “compeler” el pago de la exacción requerida. La coacción se manifiesta
especialmente en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la
creación del tributo. La “bilateralidad” de los negocios jurídicos es sustituida por la
“unilateralidad” en cuanto al nacimiento de la obligación.
Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se hallan en su
juris- dicción, se lo dota del llamado “poder tributario”. Este poder es de naturaleza
política, es expresión de soberanía; es un poder inherente al de gobernar, porque
no hay gobierno sin tributos, y su contrapartida es el deber ético-político-social
del individuo de contri- buir al sostenimiento del Estado.

c. en virtud de una ley. No hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual
significa limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad. La
potestad tributa- ria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras de
tributos, normas que, como todas las que establecen obligaciones, son reglas
hipotéticas cuyo mandato se concreta cuando ocurren las circunstancias previstas
 Facultad de Ciencias
en ellas. Tal circunstancia se deno- Empresariales
 mina “hecho imponible”, y su acaecimiento trae como consecuencia que una
persona deba pagar al Estado la prestación tributaria.

d. Para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas. Por esa
razón, el objetivo del tributo es fiscal; pero esta finalidad puede no ser la única. El
tributo puede perseguir también fines extrafiscales, o sea, ajenos a la obtención
de ingresos, como los tributos aduaneros protectores, los tributos promocionales, las
medidas impo- sitivas con fines de desaliento o incentivo de ciertas actividades
privadas, etc.

Pero este objetivo extra fiscal es adicional, aun siendo la motivación

prevaleciente de alguna medida tributaria. La extrafiscalidad no puede constituir la
esencia jurídica de la institución del tributo, sino la utilización para objetivos
económico-sociales de una he- rramienta de intervencionismo. Este uso no ha sido
vedada por la jurisprudencia. La Cor- te Suprema de Justicia de la Nación ha dicho
que el poder impositivo tiende, ante todo, a proveer de recursos al tesoro público,
pero constituye, además, un valioso instrumento de regulación económica.

En otro orden de ideas, la finalidad de cobertura de gastos públicos permite

diferenciar los tributos de los ingresos por sanciones patrimoniales.

1.3. CLASIFICACIÓN JURÍDICA

La clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo de las

democracias mo- dernas de Occidente (únicas que abarcamos) es la que divide los
tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Estas categorías no son sino especies de un mismo género; la desemejanza se

justifica por razones políticas, técnicas y jurídicas. No solo las facultades de las distintas
esferas de poder en ciertos.

1.4. ÁMBITO De APLICACIÓN

Según el código tributario dentro de la Norma II define el término Tributo de la

siguiente manera:
a. Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa
en favor del contribuyente por parte del Estado.
b. Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios deri-
vados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
c. Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva por el Estado de un servicio público, individualizado en el
contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen
contractual. Las tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un
servicio público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio
administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas
para la realización de actividades de provecho particular, sujetas a control o
fiscalización.

1 Administración Tributaria
7
El rendimiento de los tributos, distintos a los impuestos, no debe tener un destino ajeno
al de

1 Administración Tributaria
8
 cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación.
Las aportaciones al Seguro Social de Salud - ESSALUD y la Oficina de Normalización
Previsio- nal - ONP se rigen por las normas de este Código, salvo en aquellos aspectos
que, por su na- turaleza, requieran normas especiales, las mismas que serán señaladas por

1.5. eL TRIBUTO COMO GÉNeRO Y SU FUNDAMeNTO JURÍDICO

Decreto Supremo.
El tributo es el concepto fundamental del Derecho Tributario que, como señala
gONzÁLEz gARCíA1, tropieza con dos dificultades fundamentales. Su carácter
abstracto y el ser un concepto género que comprende a otro que le precede en el
tiempo y le aventaja en im- portancia, el impuesto.

Una dificultad adicional, la señalada por BRAVO CUCCI, en el sentido que el tributo
parece formar parte del sistema de los fundamentos obvios, esto es, dar por obvios
determinados conceptos por estimarlos verdades inmutables sobre las cuales no hay
nada que añadir ni investigar.

Nada más alejado de la realidad, BARROS DE CARVALHO identifica hasta seis acepciones
del concepto tributo: 1) El tributo como cuantía de dinero, 2) El tributo como prestación
corres- pondiente a un deber jurídico del sujeto pasivo, 3) El tributo como derecho
subjetivo del que es titular el sujeto activo, 4) El tributo como relación jurídica tributaria,
5) El tributo como norma jurídica y 6) El tributo como norma, hecho y relación jurídica.
De estos conceptos cuatro son identificados por BRAVO en el ordenamiento jurídico
nacional2.
A los distintos significados que puede adoptar el concepto de tributo, que demuestra
la necesidad de profundizar en su análisis e investigación, le precede una cuestión
que pone en crisis el propio concepto de tributo. Breves líneas a propósito de la
orientación doctrinal en este aspecto. El tributo es el género y sus especies: el
impuesto, la tasa y la contribución especial. ¿Cuál es el elemento nuclear que hace que
estas tres especies tributarias formen parte de un único concepto?.

Una primera opción, solo una noción formal del tributo, “como prestación patrimonial
im- puesta con el fin de conseguir un ingreso, existiendo en tal noción el elemento
del concurso al gasto público, mientras falta la indicación de la causa justificadora”3. O
una noción mate- rial de tributo que tiene como causa justificadora el principio de
capacidad contributiva que actuaría como fundamento del tributo, en mayor o menor
medida, en las tres especies tri- butarias. Esta última es la tesis defendida por
gONzÁLEz gARCíA. La capacidad contributiva como elemento necesario y suficiente en
el caso de los impuestos, y elemento necesario pero no suficiente en el caso de las
tasas y contribuciones, en las cuales deberá de comple- mentarse con otros
principios como el de beneficio o el de provocación del costo.

A nuestro modo de ver, además de la noción formal de tributo, la capacidad contributiva

actúa como fundamento del impuesto y la contribución de mejoras, en el sentido que
aquel se exige a quien exterioriza una determinada capacidad contributiva4 y está, en tanto,
la actividad estatal ha causado una manifestación concreta de capacidad contributiva, el
aumento de valor de los bienes. En cambio en la tasa, además de la noción formal de
tributo, su fundamento no radica en la capacidad contributiva. No se exige el pago de
una tasa a quien exterioriza capacidad económica, sino a quien provoca un gasto, en
esta categoría la capacidad contributiva viene a ser un límite en el sentido que no se
debe exigir tasa a quien no tenga capacidad económica.
1
gONzALEz gARCíA, Eusebio. "La Tasa como especie del género tributo". Revista del IPDT N 21, Dic. 1991. P. 77 y ss. 20
2
BRAVO CUCCI, Jorge. Fundamentos de derecho tributario. Palestra. 2003. p. 46 y ss.
3
LÓPEz ESPADAFOR, Carlos María. Las Categorías tributarias en el derecho italiano. Recientes ten¬dencias.
4
La capacidad contributiva está reconocida en nuestra Constitución a través del principio de igualdad del art. 74° que tiene
un contenido distinto al principio de igualdad ante la Ley [art. 2 numeral 2] de la Constitución). Véase. VILLANUEVA
gUTIéRREz, Walker. Principios constitucionales en el anticipo adicional del impuesto a la renta. Análisis Tributario. Mayo y
Junio 2003
En otro tipo de contribuciones especiales, caso de la contribución al SENCICO y SENATI, el
fundamento viene a ser el beneficio procurado a través de la actividad estatal ejecutada
a favor del obligado al pago del tributo. Dado que el beneficio no es tangible como en la
contribución de mejoras sino intangible (acceso a mano de obra capacitada), la dificultad
surge en el cálculo del tributo. Se toma en cuenta, en el primer caso, los ingresos brutos
de las empresas y, en el segundo, los gastos por concepto de cargas de personal. Se
trata de elementos desconectados de la actividad estatal que procura el beneficio, en un
caso se toma en cuenta los ingresos y en otro una partida de gastos. La capacidad
contributiva tiene cabida como límite negativo en la contribución al SENATI (art. 13.° de
la Ley del SE- NATI), mas no así en la contribución al SENCICO. Las denominadas
“contribución de gastos” son obligaciones a cargo de las empresas que causan gastos
por labores de supervisión y control a cargo del Estado en mercados especializados
(mercado bursátil, mercado de inter- mediación financiera) o sectores especializados
(energético, saneamiento) en los cuales se paga una contribución en función a diversos
criterios (el monto efectivamente negociado, el monto de los valores objeto de oferta
pública, el valor del activo del fondo, el valor de facturación). El Tribunal Fiscal ha
expedido la jurisprudencia del Observancia Obligatoria a través de la Resolución del
Tribunal Fiscal 416-1-2009 de 15 de enero de 2009, mediante el cual se señala que el
Aporte al Sostenimiento de los Organismos Normativos, Reguladores y Fiscalizadores
“aporte a OSINERg”, en su cuantía no podía estar fijada por Resolución Mi- nisterial, sino
por Decreto Supremo.
En efecto, señaló el Tribunal Fiscal “por tanto, de acuerdo con una interpretación acorde
con la Constitución, debe considerarse que cuando el inciso g) del artículo 31.° de la Ley
N.° 25844 modificado por la Ley N.° 26734, estableció que los aportes debían ser fijados
por el Ministerio de Energía y Minas, debió entenderse que la alícuota del tributo debió
aprobarse por decreto supremo emitido por el Presidente de la República con el refrendo
del Ministro del Sector Energía y Minas”.

Estas obligaciones encajan en la “noción formal de tributo” y su causa -en nuestra

opinión- radica en la provocación del gasto al Estado aunque la medición de ese
gasto no guarda relación con la actividad de supervisión y control que se lleva a
cabo. El modus operandi de estas contribuciones es la siguiente: una Ley crea la
obligación de pagar la contribución (Ley de CONASEV, Ley de OSINERg, Ley de la SBS,
etc.), un decreto supremo desarrolla lo establecido en la Ley o una resolución
administrativa del propio organismo supervisor ope- rativizar el cobro de la
contribución, señala la base imponible, la alícuota, la oportunidad y los obligados a
pagar. Se trata de auténticos tributos que se manejan al margen respeto de los
principios constitucionales. Aunque con la Resolución del Tribunal Fiscal antes reseñado,
la intervención de la resolución administrativa para regular la cuantía del tributo no será
po- sible, puesto que el Decreto Supremo es la norma reglamentaria destinada a
complementar los elementos que la Ley le ha delegado dentro de los parámetros
fijados por ella.

Finalmente en la sentencia del Tribunal Constitucional 1078-2007-PA/TC el

Tribunal Constitucional sostiene que “En mérito a que el Tribunal Constitucional ha
consid- erado en su fundamento 2.2.4, que los aportes de los trabajadores al
FONAVI dis- puesto por el Decreto Ley N.° 22591 no cumple con los principios
constitucionales tributarios no constituyen tributo”, lo cual definitivamente nos
parece un desaci- erto mayúsculo del Tribunal Constitucional, porque el carácter
ex lege del tributo proviene de su creación por mandato de la Ley, aun cuando
dicha Ley no sea el instrumento normativo previsto en la Constitución para su
creación. De lo contrario, bastaría que cualquier obligación ex lege (creada por
mandato de la Ley) no cumpli- era con alguno de los principios constitucionales
para soslayar su naturaleza tribu- taria.
1.6. eL IMPUeSTO

El impuesto indudablemente es la categoría jurídica más importante del tributo, al

punto que ha conducido a un buen sector de la doctrina italiana hacia la consideración del
Derecho Tributario como Derecho de los impuestos, reduciendo el concepto de tributo a la
categoría del impuesto. Debemos destacar, del impuesto, las siguientes notas:
El legislador debe exigir el impuesto, allí donde exista riqueza. La sentencia del Tribunal
Constitucional Español 27/1981 sostiene que este límite constitucional significa “gravar la
riqueza allí donde se encuentra”. O, en una postura más abierta, el Tribunal
Constitucional Español ha señalado que (sentencia 37/1987) “basta que dicha capacidad
económica exista como riqueza o renta real o potencial en la generalidad del supuesto
contemplado por el legislador al crear el impuesto, para que aquel principio
constitucional quede a salvo”. La capacidad económica (contributiva) como fundamento
del impuesto es su nota caracteri- zadora. Debemos destacar de la definición legal el
principio de independencia de los im- puestos, esto es, un tributo que no se causa por
una actuación estatal concreta o general, el devengo y pago del mismo es
independiente a cualquier actividad estatal (tributo no vinculado). Este principio se
enuncia en forma inadecuada, pues se hace referencia a que el impuesto no origina
ninguna contraprestación directa a favor del contribuyente, lo cual puede dar lugar a
entender que en las otras categorías tributarias sí. En nuestro sistema legal el Impuesto
a las Transacciones Financieras no cumple con el Principio de Capacidad Contributiva.
TIPKE señala que por más inventiva que pueda tener el legislador al momento de crear
nuevos impuestos “todos los impuestos que hay y ha habido -con independencia de su
denominación y objeto imponible mencionado por el legislador- son diversas ma-
nifestaciones del gravamen sobre la renta (acumulada). Por consiguiente solo existe una
fuente impositiva: la renta acumulada. El legislador siempre se nutre de esta fuente por
más que invente nuevos impuestos”5. La recaudación de los impuestos es controlada por
la dirección del tesoro público del Ministerio de Economía y Finanzas a través de una
caja única (principio de unidad de caja) que sirve para solventar los gastos del Estado
(tributo no destinado). Este se encuentra reflejado en el art. 79.° segundo párrafo de la
Constitución. No hay impuestos con fines predeterminados, salvo excepción
constitucional autorizada, es el caso del Impuesto Extraordinario para la Promoción y
Desarrollo Turístico Nacional (Ley N.° 27889, art. 12°).

1.7. LA TASA

La tasa tiene un amplio desarrollo dogmático en la Ciencia del Derecho Tributario.

Respecto a esta categoría tributaria, destacamos las siguientes notas:
La tasa tiene como nota esencial que el hecho gravado es el servicio público
individualizado. Su fundamento radica en el gasto provocado al ente estatal en la
prestación del servicio divisible (tributo vinculado). El servicio público prestado en
forma individual, como hecho gravado, genera importantes consecuencias
jurídicas:
La cuantía de la tasa no debe exceder del gasto provocado en la prestación del servicio.
Debe existir una razonable equivalencia entre el servicio público prestado y la cuantía de
la tasa. Aunque este principio no se recoge con carácter general en nuestra legislación, se
trata de un límite constitucional implícito inherente a la naturaleza de la tasa que se
recoge en forma explícita en las distintas clases de tasa (véase los arts. 69.°, 69.°-A y
70.° de la Ley de Tribu- tación Municipal, arts. 44.°. 1. y 45.° de la Ley N.° 27444).

El sujeto pasivo en calidad de contribuyente debe ser el ciudadano a quien se presta

el ser- vicio divisible (art. 8.° del Código Tributario).
5
E. Klaus. Moral Tributario del Estado y de los Contribuyentes. Marcial Pons. 2002. p. 23
 No es indispensable que el servicio cause un beneficio, basta la prestación efectiva del
ser- vicio público, aunque el ciudadano no haga uso del mismo. El servicio público
constituye el hecho gravado. En la mayoría de las tasas se trata de servicios
inherentes a las funciones del Estado, es el caso de los servicios administrativos o
autorizaciones en el caso de los Derechos o Licencias y en otros de servicios no
inherentes, como el caso de los arbitrios. Puede ser útil acudir a los criterios del
Derecho Administrativo6 para definir servicio público:
1)La finalidad que cumple, satisfacer una necesidad pública, colectiva o de interés público;
2)La organización que lo presta, la administración pública en forma directa o indirecta; o,
3) La forma o régimen jurídico regulatorio que caracteriza a dichos servicios con los
criterios de generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad.

La Constitución menciona en el art. 74.° a las tasas. El Código Tributario ha incluido

dentro de dicha especie, tres subespecies de tasas: los arbitrios, los derechos y las
licencias. Más adelante se verá que los arbitrios son contribuciones. A ello se suma,
que, el art. 68.° de la Ley de Tributación Municipal, menciona dentro de la categoría
tasas: los arbitrios, los derechos, las licencias de apertura de establecimiento, la tasa
por estacionamiento vehicu- lar, la tasa de transporte público y las licencias
especiales. Aquí habrá que examinar cada categoría en particular y examinar si
encaja o no en la categoría de tasa. Debe distinguirse entre las tasas estatales y las
tasas municipales. Aquellas son de competencia del Poder Ejecutivo y se regulan
mediante decreto supremo y estas otras son de competencia del gobierno local y se
reglan mediante ordenanza.

La recaudación debe destinarse al mantenimiento o conservación del servicio público que

da lugar al pago de la tasa (tributo destinado) (arts.70.° de la Ley de Tributación
Municipal, art. 7° del Decreto Ley N.° 25988). En la práctica no se aprecia mecanismos
de control para el cumplimiento de este mandato.

1.8. LOS ARBITRIOS MUNICIPALeS

El arbitrio de limpieza pública encaja dentro de la definición de tasa, porque en este

existe un servicio individual prestado a favor de cada ciudadano en concreto que
tiene la posibili- dad de eliminar sus residuos a través del servicio municipal
organizado con ese propósito. Los servicios de seguridad ciudadana y mantenimiento
de parques y jardines no encajan en la categoría de las tasas, por cuanto no se
aprecia un servicio individualizado a favor de ciudadanos en concreto sino, antes
bien, de un colectivo de personas, por lo que se trata de contribuciones especiales.

Se debe considerar respecto a este tributo las siguientes normas, jurisprudencia y

docu- mentos de importancia:

Los costos deben calcularse dentro del último trimestre de cada ejercicio anterior al de
su aplicación y ser publicados a más tardar el 31 de diciembre (art. 69.° y 69.°-A
modificado por el D. Leg. N.° 952 de 3-2-04). Esto elimina los problemas de
retroactividad que se daban en los arts. 69.° y 69.°-A anteriores.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 25-03-03, expediente N.° 918-20002-AA/TC
pu- blicada el 24-4-03 ha precisado que la distribución individual de la carga tributaria
en fun- ción al valor de los predios no resulta congruente con la naturaleza de la tasa.
En efecto, se ha señalado que: “el valor de un predio no puede servir como parámetro
para establecer el valor de un servicio público. En materia tributaria, se utiliza más bien
como base imponible para la determinación de impuestos que gravan el patrimonio por
ser un indicador de la
6
Roberto. Derecho administrativo. Cuarta Edición Actualizada. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. p. 530. 24
capacidad contributiva de un contribuyente. Para el caso de la tasa por servicio
público, su base imponible debe estar en relación con el costo que demanda el
servicio y su mante- nimiento y el beneficio individual, sea real o potencial que reciba
el usuario, y no con su capacidad contributiva, ya que esta responde más a la
naturaleza del impuesto.
La Sentencia del Tribunal Constitucional N.° 0053-2004-PI/TC en que señala que la
ratifica- ción es un requisito esencial para la validez de la ordenanza que crea arbitrios.
La publica- ción del Acuerdo de Consejo que ratifica es un requisito para su vigencia; el
plazo del art. 69.°-A de la Ley de Tributación Municipal es el plazo razonable para la
ratificación y publi- cación del Acuerdo de Consejo que ratifica la Ordenanza; (...) Solo a
partir del día siguiente de la publicación de dicho acuerdo dentro del plazo, la
municipalidad distrital se encuentre legitimada para cobrar arbitrios; en caso no se haya
cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar (requisito de vigencia) una
ordenanza dentro del plazo previsto, corres- ponde la aplicación del art. 69.°-B de la Ley
de Tributación Municipal; en consecuencia, el arbitrio se cobrará en base a la Ordenanza
válida y vigente al año fiscal anterior reajustada con el índice de precios al consumidor;
si la norma del año anterior no cuenta con los requi- sitos de validez y vigencia, deberá
retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de
cálculo. La Jurisprudencia de Observancia Obligatoria emitida a través de la Resolución
del Tribunal Fiscal 13640-5-2008 (02.12.08) que determina si las ordenanzas N.° 144-
MDLy N.° 148-MDL, emitidas por la Municipalidad Distrital de Lince, cumplen con los
parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional para realizar el co- bro de los
arbitrios municipales de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo de los años
2002 a 2005.

1.8.1. Licencias
Las licencias son consideradas formalmente como tasas. Se puede plantear que el
servicio individual consiste en el servicio administrativo prestado, en ocasión de la
expedición de la autorización de funcionamiento o que el servicio está dado por las
labores de fiscalización de los establecimientos autorizados.
El primero da lugar al pago de un derecho (véase la RTF 378-1-96 de 18.3.96) y el
segundo no puede constituir el hecho generador de la licencia porque la fiscalización
no se ejecuta respecto de cada establecimiento y es posterior al pago del tributo.
Queda por plantear como hecho generador la autorización administrativa en sí misma, es
decir, el acto administrativo que autoriza la realización de la actividad económica de que
se trate. La Ley N.° 27180 vigente a partir del 01.01.2000 adoptaba esta idea por cuanto
disponía el pago de la licencia por única vez, salvo que se trate de situaciones de
cambio de uso, giro o zonificación. El problema de esta concepción de la licencia de
funcionamiento como pago por la autorización administrativa que, dicha autorización, era
el desenlace final del servicio administrativo prestado con ese propósito. Si los servicios
administrativos han dado lugar al pago de un derecho (tributo) y la autorización también
da lugar al pago de una licencia (tributo), estaríamos frente a un pago duplicado por el
mismo servicio adminis- trativo. Más aún, cuando la autorización podría operar por
silencio administrativo positivo, puesto que, conforme al artículo 1.o de la Ley N.° 29060,
opera el silencio administrativo positivo, cuando se trate de solicitudes para el desarrollo
de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, lo que
demuestra que la autorización no justifica la licencia como tasa.

Por esa razón, entendemos que es correcta la orientación que le ha dado la Ley N.°
28976 Ley Marco de las Licencias de Funcionamiento que dispone el pago de la licencia,
incluyen- do los servicios administrativos previos y conducentes a la obtención de las
respectivas licencias. De modo que no se haga un doble pago por un mismo servicio,
sino un único, bajo el concepto de Licencia de Funcionamiento.
Debe considerarse respecto a las licencias, las siguientes ideas:
La licencia de apertura de establecimiento se rige por la Ley Marco de Licencias de
Funcio- namiento Ley N.° 28976 que ha derogado los artículos 71.°, 72.°, 73.°, 74.° y
75.° del D. Leg. N.° 776 modificados por la Ley N.° 27180. Según esta Ley la vigencia de
la licencia es inde- terminada (artículo 11.o) y el costo de la licencia debe reflejar el costo
real del procedimiento vinculado a su otorgamiento, el cual debe comprender: (i)
Evaluación por zonificación (ii) Compatibilidad de uso (iii) Inspección técnica de seguridad
en Defensa Civil Básica (artículo 15.°).
Debemos recordar que según la Ley N.° 27180, la licencia se pagaba por única vez. Sin
em- bargo, existe una Resolución del Tribunal Fiscal que no es muy clara al respecto, se
trata de la RTF 134-2-2006 de 10 de enero de 2006 que señala en una nota a pie de
página que “sin perjuicio que el pago de la deuda por concepto de licencia de
funcionamiento es único, la Administración Tributaria podrá solicitar el pago de la citada
deuda periódicamente”. Véase la reseña de esta resolución en la parte de jurisprudencia.
Licencias temporales reguladas en las distintas ordenanzas para actividades económicas
realizadas por campaña o temporadas.

Las licencias especiales se cobran en situaciones en que la actividad requiere de una fis-
calización especial, en cuyo caso se requiere de una Ley autoritativa del congreso
(artículo 68.° de la Ley de Tributación Municipal modificada por la Ley N.° 27180). Es el
caso de la licencia de obras regulada por la Ley N.° 27157 y su Reglamento el D.S. N.°
008-2000-MTC.

1.8.2. Los derechos

Los derechos son tasas que se cobran por la prestación de servicios administrativos
o ju- risdiccionales, o por el aprovechamiento de bienes públicos. Las ideas a tener
en cuenta respecto a este tributo son:

Se cobran por derechos de tramitación, cuando ello implique un servicio específico e

indi- vidualizado a favor del administrado (art. 44.°.1 de la Ley N.° 27444).

Se cobran en tanto estén consignado en el Texto Único de Procedimientos

Administrativos de la Entidad (art. 44.°.2 de la Ley N.° 27444).

Su cuantía no debe exceder el costo del servicio administrativo prestado (art. 70.° de la
Ley de Tributación Municipal y art. 45.° de la Ley N.° 27444).

Su cuantía debe establecerse en función del costo del servicio y no de otros parámetros
(tamaño del anuncio, el número de postes a instalar, el monto de la operación). Véase la
Resolución N.° 0041-2003/CAM- INDECOPI de 4-12-2003.

La Ley N.° 27444 señala que la facultad de cobro de los derechos debe estar contenida
en una norma con rango de Ley. Debe atenderse más bien a la Constitución que concede
potestad tributaria originaria al Poder Ejecutivo para la creación de tasas mediante
decreto supremo y no mediante Ley.

El Código Tributario hace referencia al uso o aprovechamiento de bienes públicos. La

Cons- titución distingue entre los bienes de dominio público y los bienes de uso
público (art. 73.°). Los primeros son inalienables y pueden ser usados libremente por
todos los ciudadanos, los segundos en cambio son alienables y pueden ser usados por
los particulares previa autori- zación estatal a través de las concesiones. Se paga la tasa
por la autorización administrativa
 para usar el bien de dominio público en provecho particular (instalación de kioscos en la
vía pública, de letreros o publicidad en la vía pública). El Decreto Supremo 041 -2007-
MTC, de 22 de noviembre de 2007, creó el pago del derecho de vigencia anual por el uso
del área acuática y franja costera correspondiente a las autorizaciones temporales de uso
de área acuática conferidas a personas naturales y jurídicas con respecto al área de
dominio público del Estado.

Los derechos que se puedan cobrar por la explotación de los bienes de uso público, es el
caso de la Ley N.° 28221 de 11.5.04 o la Ley N.° 28258 de 24.6.04 (Ley de la Regalía
Mine- ra), aunque literalmente encaja en la imprecisa definición de “aprovechamiento
de bienes públicos”, no son a nuestro modo de ver tributos, porque no se aprecia
servicio individual (como el caso de la autorización) sino, antes bien, el cobro de una
contraprestación por la extracción de materiales. Se trata de auténticas
contraprestaciones reguladas por la Ley.

1.9. CONTRIBUCIONeS

Respecto a esta última categoría, nos remitimos a los comentarios ya hechos anteriormen-
te respecto a la contribución de mejoras, la contribución al SENATI y SENCICO y las
contri- buciones de gastos.

1.10. LAS TASAS Y LOS PReCIOS PÚBLICOS

La distinción entre tasa y precio público es relevante a los fines de establecer el

régimen jurídico que se le resulta de aplicación. La dificultad se presenta porque se trata
de servicios públicos divisibles prestados por el Estado, por lo que se paga monto
determinado: divisibi- lidad del servicio y pago a cambio son notas que
caracterizan esta dificultad.
El Código Tributario señala que la distinción radica en el origen contractual o legal del
pago. Si la obligación nace de la voluntad de las partes se trata de un precio, en
cambio, si la obli- gación nace del mandato legal se estará frente a una tasa. En
muchos casos este criterio puede no resultar suficiente o difícil de apreciar, piénsese
en el peaje o el servicio de agua potable. En estos casos se debe completar el
análisis en base a los criterios que la doctri- na ha elaborado: el interés público o
privado en la prestación del servicio, la organización del servicio por un ente privado
o un ente estatal (VIDAL HENDERSON), la inherencia del servicio a los fines del ente
estatal (VALDES COSTA y VILLEgAS) la recepción o recepción obligatoria del servicio
frente a la solicitud o recepción voluntaria (Ley de Tasas y Precios Públicos
Española), son criterios que ayudan a definir cuándo se está frente a una tasa o un
precio público.

1.11. LAS APORTACIONeS A LA SeGURIDAD SOCIAL

Las aportaciones a la seguridad social son tributos que se regulan por el Código
Tributario, salvo en aquellos aspectos que requieren una normativa especial. Este es el
texto vigente a partir del 01.01.99 (Ley N.° 27038), pues antes de esa fecha, el Código
disponía exacta- mente lo contrario, “las aportaciones que administran el IPSS y la OPN
se regían por las normas privativas de estas instituciones y supletoriamente por las
normas de este Código, en cuanto les resulten aplicables”.
El cambio normativo obedeció a dota de un marco jurídico uniforme, a fin de que la
SUNAT asumiera la labor de administrar las aportaciones sociales mediante los Convenios
Celebra- dos con ESSALUD y la ONP, situación que se ha producido a partir de julio de
1999. El Decreto
Supremo N.° 003-2000-EF de 17.01.2000 paradójicamente regula los
aspectos que se rigen por el Código Tributario y no aquellos aspectos
que requieren de una normativa especial. Se rigen por el Código
Tributario la aplicación de sanciones a las infracciones cometidas a
partir del 01.01.99, así como los plazos de prescripción del Código
Tributario para obligacio- nes e infracciones generadas a partir de
dicha fecha.