aNÁLISIs

N o 1/2013

uruguay
Un siglo de políticas
de drogas en Uruguay

Guillermo Garat
Abril de 2013

„„
Este brief enumera las políticas de drogas que se implementaron en
Uruguay durante más de un siglo. Repasa las reglamentaciones y
su impacto en la arena política y social, así como los cambios en la
regulación, su comercio, prohibición y consumo hasta el presente.

„„
La investigación relata cómo se transformaron unas medicinas en
drogas de tráfico ilícito y la concepción sobre ellas que generó el
estado, así como las consecuencias que esas ideas y prácticas tuvie-
ron para la sociedad. Entre ellas, que el consumo se disparó bajo la
ausencia de regulación estatal, creando además un cordón de redes
criminales que operan en casi todo el mundo.

„„
El estudio muestra los diferentes escenarios que se vivieron en Uru-
guay en materia de políticas públicas de drogas en función de los
contextos históricos, nacionales y regionales. Actualmente América
Latina parece encabezar una discusión global sobre la necesidad de
cambios estructurales en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas.
Ya que los resultados han sido los peores jamás pensados. Uruguay
no tiene grandes grupos armados como en América Central, sin em-
bargo siente la influencia de la guerra contra las drogas, por la canti-
dad de reclusos que habitan el sistema penitenciario, por los incipien-
tes ‘ajustes de cuentas’ entre personas implicadas con el comercio de
drogas de tráfico ilícito, entre otros impactos.
Índice

„„Presentación....................................................................................................................... 3

„„El Uruguay del novecientos y el plano internacional................................................ 4

„„Primeros impactos en Uruguay...................................................................................... 4

„„El segundo impulso reformista...................................................................................... 6

„„El tercer movimiento......................................................................................................... 8

„„Nuevos análisis.................................................................................................................. 9

„„Las políticas propuestas................................................................................................ 12

„„¿Por qué estas medidas?............................................................................................... 13

„„Anexo: Uruguay y América debaten la regulación del mercado........................... 15

¿Por qué el cannabis es ilegal?.......................................................................................... 15

¿Puede Uruguay ser sancionado por regular el mercado de cannabis?.................. 16

¿Cómo avanzar hacia la regulación del cannabis? ....................................................... 16

¿Qué tan dañino es el cannabis?........................................................................................ 17

Usos médicos.......................................................................................................................... 17

El contexto latinoamericano................................................................................................ 18
Presentación

El estudio que publicamos aporta un completo panorama de la evolu-

ción de las políticas de drogas en Uruguay. Forma parte de un programa
de cooperación que la Fundación Friedrich Ebert sostiene en apoyo de
iniciativas promovidas por la Junta Nacional de Drogas y diferentes or-
ganizaciones de la sociedad civil.

Los campos de política pública que han sido objeto de evaluación y

análisis abarcan una gama amplia de situaciones vinculadas con los usos
problemáticos de sustancias ilícitas y también legales, incluyendo el al-
cohol. En los últimos meses la atención pública uruguaya e internacio-
nal se focalizó en el proyecto de ley que formuló el Poder Ejecutivo para
regular el mercado uruguayo del cannabis. Se trata de una iniciativa que
profundiza una orientación sostenida desde la Junta Nacional de Drogas
en dirección a desplegar políticas basadas en el paradigma de reducción
de riesgos y daños.

La propuesta de cambio legal del gobierno uruguayo se orienta a susti-

tuir el predominio del sistema policial, judicial y penal como principales
medios de intervención estatal en relación a las y los usuarios de mari-
huana. La posibilidad de reorientar en esta dirección las políticas públi-
cas tiene el efecto de instalar el debate uruguayo en un escenario global
relevante en muchos campos, entre otros las relaciones internacionales
y los sistemas de regulación multilaterales, así como las estrategias tras-
nacionales de lucha contra el crimen organizado.

Desde esta perspectiva múltiple la Fundación Friedrich Ebert publica

este documento como un aporte a la construcción de conocimiento co-
lectivo en el marco de los procesos de toma de decisiones en curso.

Simone Reperger
Representante de la Fundación
Friedrich Ebert (fes) en Uruguay
Directora del Proyecto Sindical
en América Latina de la fes

3
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

El Uruguay del novecientos y el plano A las convenciones de La Haya (1914) y Ginebra

internacional (1925), se le sumaron acuerdos en 1933 y 1936
pero su implementación a nivel mundial fue
escasa. Las ganancias que significaba para la in-
Las políticas de drogas en Uruguay siempre es- dustria farmacéutica de países como Holanda,
tuvieron íntimamente ligadas al impulso inter- Gran Bretaña, Francia y Portugal, además de la
nacional de los acuerdos multilaterales para el creación de un mercado paralelo1, y el estallido
control de las sustancias actualmente de tráfico de la Segunda Guerra Mundial impidieron que
ilícito. Pero también fue relevante la idiosincra- los impulsos de China y Estados Unidos crista-
sia liberal que toleró su uso recreacional, farma- lizaran en un sistema global de prohibición del
céutico y médico para que los usuarios aliviaran consumo y el cultivo. Además, durante los con-
sus dolores, calmaran su ansiedad o estimularan flictos bélicos esas drogas calmaban los dolores
la atención a lo largo de la historia nacional. de los combatientes, su uso médico estaba plena-
mente admitido aún.
A finales de siglo XIX y principios de siglo XX
el extracto de cannabis, los cigarrillos de can- Pasada la guerra, establecidos el sistema de
nabis índica, el clorohidrato de cocaína, las ho- Naciones Unidas (NNUU) y la hegemonía es-
jas de coca, el opio y sus derivados (entre ellos tadounidense en el plano internacional, la po-
morfina, heroína y láudano) se utilizaban tera- tencia encontró el campo fértil para avanzar
péuticamente pero también para la recreación. en la prohibición que venía proponiendo. La
Varios ejemplos recoge la bibliografía médica y Convención Única de 1961 sobre Estupefacien-
las persistentes campañas publicitarias de estas tes, ampliada y enmendada por el Convenio de
‘especialidades farmacéuticas’ durante las pri- 1971 de Sustancias Psicotrópicas y la Conven-
meras décadas del s. XX en Uruguay y el resto ción contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
del mundo. y Sustancias Psicotrópicas (1988), permitió crear
por primera vez en la historia de la humanidad
Los primeros grupos que mostraron preocu- un sistema planetario de sanciones penales para
pación por su consumo fueron asociaciones re- restringir la producción, el suministro y el uso
ligiosas de Estados Unidos como las sociedades de unas 100 sustancias controladas en listas se-
para la Supresión del Vicio, la Anti Saloon Lea- gún el riesgo definido por la comunidad interna-
gue, el Prohibition Party y otros cónclaves de cional con parámetros bastante criticables por
pregón moralista. La Conferencia de Shangai en carecer de una discusión técnica, por ejemplo,
1909 fue organizada por varios de aquellos gru- de las obligaciones penales que de ella emanan,
pos apoyados por el presidente estadounidense, del avasallamiento de usos tradicionales y mé-
Theodore Roosevelt. Si bien el encuentro no re- dicos, creando un régimen prohibicionista 2 sus-
presentó un cambio inmediato, significó la unión tentado en la criminalización.
de estos movimientos con la arena de la política
internacional y su comunión mundial. Su princi- Primeros impactos en Uruguay
pal logro fue haber germinado la Convención del
Opio de La Haya, firmada en 1912 por trece paí- A principios de siglo XX Uruguay cimentó los
ses que permitió empezar a delinear un control pilares de su estado de bien estar con una se-
planetario del comercio internacional. Esta pri-
mer Convención, se firmó pocos días antes que
estallara la Primer Guerra Mundial y no significó
mucho más que una hoja de ruta para los países 1. Bewley-Taylor, David y Jelsma, Martin (2011), Cin-
cuenta años de la Convención Única de Estupefacien-
que deseaban regular comercio y consumo des-
tes: una relectura crítica, Serie reforma legislativa en materia
de el Comité Central Permanente del Opio de la de drogas, (12), p. 5, Ámsterdam: Transnational Institute,
Sociedad de Naciones en Ginebra, integrada por marzo.
ocho países, entre ellos Uruguay. 2. Ibídem.

4
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

rie de reformas en el plano económico y social. macias, la medida fue escasamente respetada.
Esto significó, a modo de resumen, que el estado La Ley de Farmacias de 1913 fue un poco más
fue interventor en la vida social, integrando las estricta pero tampoco erradicó las costumbres
clases sociales, universalizando la educación y el que políticos conservadores pedían eliminar de
acceso a la salud. la faz de la Tierra.

Los médicos jugaron un importante rol en este Al aprobarse la Convención de Ginebra en 1929
período, fueron aliados de la presidencia de José la exposición de motivos enviada por el Poder
Batlle y Ordóñez que impulsó la laicidad del es- Ejecutivo al Parlamento recordaba la problemá-
tado, retirando a las jerarquías eclesiásticas de los tica en China con el uso del opio y la pésima
centros de salud e incorporando a los médicos implantación de los acuerdos internacionales
positivistas que mejoraron notablemente el tra- debido a la Primer Guerra Mundial. La ratifica-
tamiento de epidemias que hasta entonces, bajo ción fue antecedida por la creación de una Liga
tutela de curas y monjas, eran de difícil solución.3 contra el Alcoholismo, ley de represión al alco-
holismo y una Inspección General del Alcoho-
Durante la dictadura de Gabriel Terra la prédica lismo, marcando el interés de un sector de la so-
médica oficialista radicalizó su discurso higie- ciedad por la supresión de conductas que ponían
nista propugnando el control del cuerpo y de las en riesgo la moral de la sociedad, según decían.
costumbres sociales para un mejoramiento de la El fin del liberalismo batllista significó el auge
raza humana. Fueron los constructores de un de la reacción, del grupo de conservadores que
andamiaje discursivo que asimilaba el uso de las sucedieron ese período.
drogas a la degradación moral y física del usua-
rio. Aquellas primeras observaciones médicas Los medios de comunicación comenzaron una
del fenómeno del consumo de las drogas referían explícita campaña contra el uso de drogas mag-
a casos de consumos extremos y/o asociados a nificando sus prejuicios y empleando una ad-
delitos o conductas de riesgo como la prostitu- jetivación agresiva y abundante. Desde 1920 la
ción. Aunque el primer y el segundo batllismo policía inició una campaña de investigaciones y
parecieron tolerar el uso de drogas, varios de los allanamientos que la prensa retrataba cotidiana-
médicos que integraban sus cuadros no estaban mente. La acción estaba orquestada por el mi-
de acuerdo con aquellos consumos. El abuso de nistro del Interior del presidente Baltasar Brum,
drogas era reiteradamente calificado de “peligro el posteriormente dictador Gabriel Terra. Cuan-
social”, la afirmación fue escasamente ejemplifi- do tomó el gobierno continuó con la iniciativa
cada en la realidad uruguaya se justificó como prohibicionista. En su período se aprobaron dos
un peligro que vendría desde el exterior.4 leyes (9.692 y decreto ley 8.947) para que el es-
tado monopolizara el comercio, la fabricación y
Una de las primeras reglamentaciones sobre el venta de las sustancias controladas. Se crearon
uso de drogas fue un decreto de 1908 del go- variadas comisiones estatales para la coordina-
bierno de Claudio Williman impidiendo vender ción de la represión al tráfico y al uso de drogas
por segunda vez sin receta médica derivados del y en menor medida para la asistencia pública de
opio y cocaína a clientes de droguerías y far- los usuarios. La carta orgánica del Ministerio de
Salud Pública (MSP) de 1934 preveía que la se-
cretaría de estado fuera la “policía” de los “vicios
sociales”. Se creó la Comisión de Defensa contra
3. Barrán, José Pedro (1993), Aspectos de la medicalización las Toxicomanías y de Contralor del Tráfico de
uruguaya, en La medicalización de la sociedad, (Autores Estupefacientes5 que inició una campaña radio-
varios), Goethe Institut y Editorial Nordan: Montevi-
deo.
4. Garat, Guillermo (2012), Marihuana y Otras Yerbas, pro-
hibición, regulación y uso de drogas en Uruguay, pp. 26-58, Deba-
te: Montevideo, setiembre. 5. Decreto 27/1934.

5
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

fónica e imprimió miles de cartillas donde los El segundo impulso reformista

médicos de la época plasmaban sus ideas. Rela-
taban fenómenos foráneos y reducían el tema a No hubo cambios relevantes en la legislación
calificaciones alarmistas como: “macabra farán- uruguaya hasta la dictadura cívico militar en los
dula que azota a la humanidad” provocadora de años 70 que se mostró liberal para adecuarse a
“la degeneración individual, la decadencia de la los tratados internacionales que signó.
raza”, afirmaban que “el desarrollo alarmante
de la criminalidad, la superpoblación de asilos, A impulsos de Washington, se firmó el Acuerdo
manicomios y hospitales; la desorganización de Sudamericano sobre Estupefacientes y Psicotró-
la sociedad y hasta la pérdida de los más nobles picos (ASEP) un croquis para las legislaciones
sentimientos: el amor a la familia y el amor a la que todos los países latinoamericanos apro-
patria” era ocasionada por aquellas drogas.6 Tal baron desde su firma en 1973. En Uruguay la
era el análisis que se extendió durante décadas y implementación estuvo a cargo del Consejo de
que tuvo por soporte el intercambio de informa- Estado de la dictadura. La ley aprobada (14.294)
ción con el exterior. recogía los principales elementos del ASEP y
las convenciones de 1961 y 1971 que centraron
El cuerpo diplomático uruguayo participó de sus esfuerzos en la represión a los consumido-
reuniones e intercambió correspondencia flui- res de las drogas.11 El ASEP sugería una cierta
damente con las organizaciones religiosas y po- ‘policialización’ del fenómeno no solo en lo re-
líticas de todo el mundo reunidas en la World lativo a tráfico sino y fundamentalmente contra
Narcotic Defense Association7. Además, desde los usuarios. La policía recibió entrenamientos
1933 Uruguay integró el Comité Central del específicos por parte de la Drug Enforcement
Consejo Directivo de la Comisión del Opio de Administration (DEA) de EEUU12 que parti-
la Sociedad de Naciones. Pretendiendo ser un cipó de las deliberaciones del ASEP definiendo
nexo con los países productores americanos,8 buena parte de la estrategia a seguir.13 El proto-
pero sobre todo asimilando sus mandatos in- colo preveía penalizar el consumo, la tenencia y
ternamente en un país donde también crecía el también la internación compulsiva.
reconocimiento al médico por la reducción de
la mortalidad infantil y su pericia para apañar Además de la adecuación a las prerrogativas
varias enfermedades.9 Nadie se alarmó del expo- internacionalistas el decreto ley (14.294) se di-
nencial crecimiento de personas internadas, por ferenció de las legislaciones del resto del conti-
consumo de drogas, mayormente alcohol, que nente. El principal punto fue que se levantó la
en 1896 eran 202 y en 1930 llegaron a los 5218.10 prohibición al consumo de la época de Terra.
También suavizaron las sugerencias del ASEP
distinguiendo al usuario como “drogadicto” o
“enfermo”. La policía quedó facultada para dete-
ner a todo usuario y dar cuenta al juez letrado,
6. Peragini, Argante (1935), Estupefacientes y Toxico-
manías, p. 10, Ed de autor: Montevideo.
7. World Narcotic Defense Association (1935), Report of
Celebration of the Third Anniversary of the Ratification of the Gene- 11. Bewley-Taylor, David y Jelsma, Martin (2011), Cin-
va Narcotics Limitation Convention of 1931, Washington D.C. cuenta años de la Convención Única de 1961 sobre estupefacientes:
8. Garat, Guillermo (2012), Marihuana y Otras Yerbas: una relectura crítica. p. 5, en Serie reforma legislativa en
prohibición, regulación y uso de drogas en Uruguay, materia de Drogas (12), Transnational Institute: Ám-
pp. 41-45, Debate: Montevideo, setiembre. sterdam, marzo.
9. Barrán, José Pedro, (1993), Aspectos de la medicalización 12. Garat, Guillermo (2012), Marihuana y Otras Yer-
de la sociedad uruguaya, en Medicalización de la sociedad, bas, prohibición, regulación y uso de drogas en Uru-
Nordan y Goethe Institut: Montevideo. guay, pp. 70-73, Debate: Montevideo, setiembre.
10. Barrán, José Pedro (1993), Medicina y sociedad en 13. Informe final de la Conferencia Sudamericana Ple-
el Uruguay del novecientos, Tomo II, “La ortopedia de los nipotenciaria sobre Estupefacientes y Psicotrópicos,
pobres”, p. 53, De la Banda Oriental: Montevideo. (1973), 25 al 17 de abril, Buenos Aires.

6
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

el usuario sería enviado a un hospital psiquiá- también de cocaína y el consumo de solventes

trico o incluso a la cárcel. Pese a que no había orgánicos, asociados al delito y a sectores vul-
prohibición para el consumo, policías y jueces nerables de la sociedad. Los diputados pensaban
no distinguían entre consumidor y traficante.14 reformular la ley 14.294 pero no lo lograron.

Uno de los criterios que se utilizaban para eva- Varios de los concurrentes a la Comisión deja-
luar los casos era el factor socio económico, el ron sus impresiones en las actas parlamentarias.
sector público debía evaluar el “estado mental Enrique Probst, por entonces presidente de la
del enfermo y su adaptación social y económi- Sociedad de Psiquiatría del Uruguay, admitió su
ca”, para definir su destino en las instituciones asombro por las condiciones en las que se recluía
estatales (cárcel o manicomio) explicaba Mario a usuarios esporádicos de marihuana y las prác-
Gaggero, consejero de la dictadura.15 1054 per- ticas a las que eran sometidos. Hasta entonces
sonas fueron detenidas por la Policía, 425 pro- la Comisión Nacional de Lucha contra las Toxi-
cesados por la justicia y 217 pasaron por el Hos- comanías tenía el monopolio en el tratamiento
pital Vilardebó entre la segunda mitad de 1972 de las ‘drogodependencias’. Pero poco a poco, y
y el primer semestre de 1978.16 Las terapéuticas debido a los criticables estándares de atención
además de primitivas eran absolutamente igua- y a que el tema drogas empezó a formar parte
les para todos los usuarios, que por otra parte de la agenda pública, surgieron las comunidades
no tenían oportunidad de conseguir drogas terapéuticas como forma de respuesta.
como hoy, el consumo era esporádico, no existía
comercio tal como se conoce actualmente. La apertura democrática también fue signifi-
cativa en el terreno de la jurisprudencia don-
Cuarenta años después de Terra el factor moral de jueces y catedráticos liberales revindicaron
siguió pesando fuertemente. “Las normas mo- públicamente el autocultivo de cannabis como
rales y las costumbres mantienen aún vigencia, un acto preparatorio de una conducta impune
y si bien nuestro país es en alguna forma caja advirtiendo que se estaba penando el consumo
de resonancia de las ideas y corrientes de pensa- y que los operativos policiales contra los con-
miento que vienen del exterior (…) no llegan a sumidores atentaban contra los derechos ciuda-
provocar las convulsiones serias en el grupo so- danos. Miguel Langón, catedrático en Derecho
cial (por ejemplo el fenómeno hippismo)”,17 ex- Penal de la Universidad de la República, decía
plicaba el responsable de la Brigada de Narcóti- que “bajo el rótulo de suministro (…) no hemos
cos de la Policía, el inspector Víctor Castiglioni. hecho otra cosa que penalizar la tenencia”.18

Recuperada la democracia la Cámara de Dipu- Incluso durante la dictadura la doctora Adela

tados creó en 1987 la Comisión Especial sobre Reta, que participó de una comisión parlamen-
la Drogadicción que buscaba conocer cuál era taria en 1972 sobre las drogas tráfico ilícito y de
la magnitud de la problemática en la sociedad. las reuniones de ASEP, reafirmaba el principio
Motivaba el cónclave el inicio de una ascenden- que el cultivo para uso personal no debía de ser
te oferta fundamentalmente de cannabis, pero penado. “Se ha discutido ante los tribunales na-
cionales si puede considerarse siembra la planta-
ción de dos o tres semillas de marihuana. (…) La
ley, en grandes líneas, se refiere a la producción
14. Gori Carrara Walter (1980), Drogas en el Uruguay, y al tráfico en relación a una comercialización
Ed. Ciencias: Montevideo, mayo. o distribución de la droga susceptible de poner
15. Aguirrezábala, Daniel (1979), Comercio Ilícito de
Drogas: el legislador de 1974, Actas del Consejo de estado,
Fundación Cultura Universitaria: Montevideo, mayo.
16. Carrara Gori, Walter (1980), Drogas en el Uruguay, 18. Comisión Especial para el Estudio de la Drogadic-
pp. 51-53., Ed. Ciencias: Montevideo, mayo. ción, Actas de la Comisión Especial de la Cámara de
17. Ibídem, p. 44. Diputados, 1987-1989.

7
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

en peligro la salud pública. Las disposiciones pe- ción de la Cámara de Diputados de Argentina 21
nales no tutelan la integridad física sino la salud que denunciaba una compleja trama de corrup-
pública y es por ello que la conducta debe par- ción política asociada al narcotráfico y al tráfico
ticipar de la naturaleza de los delitos de común de armas donde varios profesionales uruguayos
peligro”.19 estuvieron implicados, Punta del Este era la sede
del lavado de dinero de la corrupción del gobier-
La idea manejada por Reta fue seguida por otros no menemista, el cártel de Cali y el de Juárez.
docentes de derecho penal, jueces y abogados. Además, la policía estaba detectando avionetas
Amadeo Ottati Folle, Milton Cairoli, Gervasio que bajaban drogas en campos uruguayos desti-
Guillot y Gonzalo Fernández entre otros han nadas al consumo interno. También se conoció
sido partidarios de respetar la voluntad indivi- la figura de Omar Clavijo, uno de los traficantes
dual consagrada en la ley y en el artículo 10 de más importantes del país, que salía y entraba de
la Constitución.20 la cárcel con la misma comodidad que repetida-
mente la habitaba.
El tercer movimiento
En 1988 se firmó en Viena la Convención contra
Durante el período aperturista un fenómeno re- el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
levante fue la exposición de la población joven Psicotrópicas. Las principales características del
al consumo de las drogas de tráfico ilícito por acuerdo internacional fueron el control de los
factores culturales varios, aún no debidamente precursores químicos para procesar las sustan-
estudiados, que hicieron crecer la demanda y cias proscriptas, el fortalecimiento de los me-
también la oferta. Uno de esos factores pudo ha- canismos de extradición, el levantamiento del
ber sido la influencia del narcotráfico que desde secreto bancario y otras herramientas. Los esta-
finales de los ochenta opera con cierta holgura dos además se comprometieron a crear las figu-
en Uruguay. Desde entonces se han registrado ras penales necesarias para tipificar el cultivo, la
actividades de las grandes organizaciones crimi- compra y la posesión personal.22
nales de los 80 y los 90. Los cárteles de Mede-
llín, Juárez y Cali aprovecharon las facilidades Diez años después la legislación uruguaya ratifi-
del secreto bancario y el sólido silencio de las có la norma internacional, pero una vez más los
instituciones financieras amparados en bancos legisladores optaron por un régimen más laxo
off shore regenteados por Sociedades Anónimas que el propuesto por NNUU. Algunas de las
Financieras de Inversión (SAFI) en Uruguay. recomendaciones no fueron adoptadas como la
figura de enriquecimiento ilícito, la abolición
En 1987 un testaferro de Pablo Escobar fue ex- del secreto bancario y la penalización del con-
traditado desde Punta del Este a Estados Uni- sumo personal. La aprobada ley 17.016 “operó
dos. Las operaciones de los cárteles continuaron como una clara despenalización”, bajando los
en Uruguay. En 2001 se conoció una investiga- mínimos de las penas para los delitos relaciona-
dos con drogas de tráfico ilícito y además per-
mitió la excarcelación de las penas. El artículo
31 de la ley admite “una cantidad razonable des-
19. Reta, Adela (1981) Análisis de los resultados de la aplica-
ción de la ley N° 14.294 sobre estupefacientes y psicotrópicos, en
Revista de Derecho Penal (3), p. 39, Fundación Cultura
Universitaria, Montevideo. 21. Cámara de Diputados de la Nación Argentina
20. El artículo 10 de la Constitución dice: “Las acciones (2001), Comisión Especial Investigadora sobre Hechos Ilícitos
privadas de las personas que de ningún modo atacan el Vinculados con el Lavado de Dinero, (Informe minoritario),
orden público ni perjudican a un tercero, están exentas Buenos Aires.
de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante 22. Camaño, Diego (2004), Legislación anti drogas: ¿Una
de la República será obligado a hacer lo que no manda amenaza para el estado de derecho?, en Revista de Derecho
la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”. Penal, p. 81, (14), Montevideo.

8
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

tinada exclusivamente a su consumo personal”. de la cadena y es la más vulnerable frente a los

Esta normativa, aún vigente, cambió un impor- procedimientos policiales”.26
tante concepto de su antecesora que admitía la
posesión de una “cantidad mínima” tolerada. Nuevos análisis
La ley 17.016 optó por atender al principio de
dependencia del usuario, la expresión “cantidad A poco de comenzar su mandato el ex presi-
razonable” pretendió adecuar la cantidad de dente Jorge Batlle, parafraseando a los libera-
droga incautada a la frecuencia en el consumo les Gary Becker y Milton Friedman, llamó a
del usuario.23 los presidentes latinoamericanos a estudiar la
legalización de las drogas de tráfico ilícito. El
Sin embargo, la cantidad razonable debe ser interés del gobernante parecía centrarse en el
interpretada por el magistrado en el marco de problema que representa para la democracia el
su “convicción moral”, lo que otorga un grado narcotráfico y sus redes pero también en el fra-
de discrecionalidad importante. “La convicción caso de la guerra a las drogas que ejemplificaba
moral de los juzgadores (…) constituye una for- con los millones de dólares que Estados Unidos
ma encubierta de penalizar la posesión de dro- destinaba y los pésimos resultados obtenidos. El
gas para consumo personal”, 24 señala Gianella gobierno de Batlle dotó a la Junta Nacional de
Bardazano criticando al artículo 31 por referirse Drogas (JND) de presupuesto, personal y puso
a casos de tenencia de usuarios problemáticos de a funcionar una serie de iniciativas de reducción
drogas, dejando por fuera a muchos consumido- de riesgos y daños27 con usuarios de drogas in-
res que se abastecen de cantidades importantes yectables, auspició programas como RD Café
de drogas de tráfico ilícito, por ejemplo, para en Maldonado y la iniciativa de El Abrojo que
no tener que volver repetidamente a la ‘boca’, trabajó con usuarios de drogas sin estigmatizar,
es decir al expendio clandestino. La interpreta- tolerando la práctica. También se hicieron capa-
ción ha llevado a procesamientos con prisión de citaciones en dependencias públicas de todo el
usuarios que portaban cantidades, según la con- país, inspiradas en la guía ‘Más información menos
vicción del tribunal, excesivas para el consumo riesgos’ de visión pragmática, redactada en Euro-
de un par de días que es el período temporal que pa sobre los consumos de drogas. Algunas de
la mayoría de los jueces toman por norma. Tam- estas acciones captaron el enojo de la Junta In-
bién pesan en los procesamientos los contextos ternacional de Fiscalización de Estupefacientes
económicos y sociales. Investigaciones recien- (JIFE) y de la Comisión Interamericana para el
tes sugieren que “el peso de la ley recae sobre Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la
una parte específica de la población, personas Organización de Estados Americanos (OEA),
de poca educación, pocos recursos, desemplea- pero no pasó a mayores el asunto en buena me-
dos o con trabajos informales.”25 Además, esta dida por la crisis económica que atravesó el país
población “representa los eslabones más débiles frenando las iniciativas. El consumo de pasta
base se transformó en la estrella de la discusión
eclipsando los abordajes integrales sobre el asun-
to de las drogas y minimizando el problema a
un consumo marginal pero altamente magnifi-
23. Ibídem, p. 86.
24. Bardazano, Gianella (2012), Se presume culpable, en
Aporte Universitario al Debate sobre Drogas, pp. 58-
59, Universidad de la República: Montevideo, mayo.
25. WOLA (2010), Sistemas sobrecargados - Leyes de 26. Gariboto, Giorgina, Ibídem, p. 89.
drogas y cárceles en América Latina, p. 6, Ámsterdam- 27. Estrategia pragmática de abordaje terapéutico sobre
Washington, diciembre. Disponible en: <[Link] los daños potenciales relacionados al uso de drogas. Su
[Link]/es/informes/sistemas_sobrecargados_leyes_ objetivo es disminuir los efectos negativos del uso de
de_drogas_y_carceles_en_america_latina> último ac- drogas y construir con el usuario, desde la tolerancia,
ceso febrero de 2013. objetivos para mejorar su calidad de vida.

9
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

cado por su asociación con el delito y la desesta- encuestados decían que les sería imposible acce-
bilización de valores sociales. 28 der a una droga de tráfico ilícito.30

Todo ello no impidió que uno de los ministros En la declaratoria final del V Congreso Ex-
de la Suprema Corte de Justicia, Gervasio Gui- traordinario del Frente Amplio de diciembre
llot, defendiera públicamente la idea de Batlle. de 2008, la fuerza política en el gobierno, resol-
Guillot no creía que la despenalización fuera vió “rever el marco regulatorio en función de
una panacea, pero si una manera de cortar la la realidad”. El gobierno uruguayo se mostró
corrupción que genera la prohibición, decía que decidido a impulsar otra política pero desde el
sería importante regular las “drogas blandas espacio internacional, bajo el supuesto de que
como la marihuana, cuyo consumo es el más ex- un cambio en el escenario mundial podría signi-
tendido para ver qué pasa con las otras”.29 ficar cambios futuros en la legislación nacional.
Durante las deliberaciones de la Comisión de
El debate no cruzó la divisoria que separa las pa- Estupefacientes de la ONU en marzo de 2008
labras de la acción pero algunas juventudes polí- Uruguay promovió una declaratoria apoyada
ticas del Frente Amplio (Vertiente Artiguista y por Argentina, Bolivia, Suiza y la Unión Euro-
Partido Socialista) la retomaron. Comenzaron pea para anteponer a la política de fiscalización
a trabajar el asunto por lo subterráneo e ini- de drogas los instrumentos de Derechos Huma-
ciaron desde entonces algunos encuentros con nos de las propias NNUU. También se criticó
incipientes asociaciones de cultivadores y con- duramente el paradigma prohibicionista.
formaron el Movimiento por la Liberación del
Cannabis como una articulación político social Durante el período de Batlle se aprobó por pri-
de esfuerzos para cambiar el marco normativo y mera vez en el país un instrumento legal para
terminar con la contradicción de que la ley habi- combatir el narcotráfico, la ley 17.835. Durante
lita el consumo pero no explicita cómo acceder el gobierno de Tabaré Vázquez se volvió a legis-
a las drogas que proscribe. También manifesta- lar en lo referente a ilícitos económicos, se regu-
ron repetidamente la necesidad de acabar con el laron las confiscaciones de bienes decomisados a
estigma que pesa sobre los usuarios. los procesados por delitos de tráfico, se limitó el
secreto bancario, se prohibió la constitución de
En 2006 el ex presidente Tabaré Vázquez se nuevas Sociedades Anónimas Financieras de In-
mostró partidario de un debate sobre el tema versión (SAFI), se creó una Secretaría Nacional
después que la Juventud Socialista convidara a Antilavado de Activos, se abrieron dos juzgados
su partido a tomar una posición sobre el tema y fiscalías especializadas en crimen organizado
cannabis que fue favorable a modificar la re- y se modificaron algunas funciones de la super-
glamentación sobre marihuana. El consumo se intendencia financiera. Los resultados fueron
mostraba ya abiertamente en los espacios públi- casi inmediatos. Por primera vez en la historia
cos y las encuestas reflejaban que el 25% de los del país se procesó con prisión a escribanos, abo-
liceales montevideanos habían probado mari- gados y empresarios uruguayos vinculados a las
huana. Nueve de cada cien uruguayos aceptaron primeras líneas del narcotráfico. Además se creó
haber consumido drogas de tráfico ilícito en los un centro especializado de tratamiento de usua-
últimos treinta días. Solamente un 10% de los rios problemáticos y se regularon las prácticas
de las comunidades terapéuticas que funciona-
ron durante décadas sin parámetros claros.

28. Garat, Guillermo (2012), Marihuana y Otras Yer-

bas, prohibición, regulación y uso de drogas en Uru-
guay, pp. 155-171, Debate: Montevideo, setiembre.
29. Guillot, Gervasio, declaraciones en Radio El Espec- 30. JND (2007), Informe 2007- Situación y tendencia
tador, 810 AM, programa En Perspectiva, 3 de setiem- del consumo de drogas en Uruguay, pp. 25-36, Mon-
bre de 2001, Montevideo. tevideo.

10
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

Por su parte el Parlamento inauguró en 2010 la entre varios asuntos mencionaba la creación de
Comisión Especial sobre Adicciones, Conse- un grupo multidisciplinario para la atención a
cuencias e Impacto en la Sociedad Uruguaya. usuarios problemáticos de pasta base en situa-
En su informe final de 2011 señalaron que “las ción de calle y por otro proponían regular el
políticas públicas en drogas deben ser esencial- mercado de cannabis.
mente de Estado, sustentadas en amplios acuer-
dos que posibiliten lograr objetivos estratégicos La propuesta del gobierno se plasmó en agosto
como la reducción de daños producidos por el de 2012 con la remisión de un anteproyecto de
uso problemático de drogas (legales e ilegales)”. ley al Parlamento explicitando los cometidos
Como eje transversal de esta nueva política so- y fundamentando la decisión en una serie de
licitaron “el respeto a los derechos humanos, el factores históricos y políticos. El primero es el
realismo, la solidaridad, la búsqueda de eficacia, reconocimiento de que la guerra contra las dro-
eficiencia e integralidad” sobre la base de un en- gas está perdida a pesar de todos los esfuerzos
foque multi y trans disciplinario que integre el que ha implicado y de los que Uruguay tam-
conocimiento científico. “El uso de drogas no es bién forma parte. El gobierno reconoció que
sinónimo de generación de adicción, la adicción las incautaciones de las sustancias prohibidas
es una de las manifestaciones de los usos proble- no logran desfinanciar al narcotráfico pero
máticos de drogas”, admitieron los legisladores comprometen los presupuestos públicos y re-
que pidieron cambiar el rumbo de la historia en cursos de diversa índole como acontece con la
materia de políticas de drogas. sobrepoblación carcelaria o el desborde del sis-
tema judicial.
La Comisión sugirió que la JND tenga las potes-
tades para regular el mercado y las investigacio- La exposición de motivos recuerda la doble
nes con fines científicos, establezca cantidades moral de la sociedad que denigra al usuario y
máximas para el porte personal y elabore un sis- crítica a las iniciativas destinadas a combatir la
tema de penas diferenciales relacionado con las demanda sin pensar demasiado en la oferta des-
sustancias, las cantidades y los contextos. de un enfoque aperturista, preventivo, informa-
tivo o investigativo. “Si bien la gran mayoría de
Por sobre todo la comisión pidió una “actuali- los usuarios de marihuana en Uruguay, tienen
zación legislativa en el campo de la ley de estu- un vínculo ocasional con la sustancia que no
pefacientes” ya que las leyes vigentes “han sido reviste mayores problemas para su salud física,
llevadas adelante mediante el paradigma de lu- es importante resaltar que se exponen a los ries-
cha contra las drogas, (que) ha demostrado ser gos psicológicos, sociales y legales producto de
ineficaz en relación a los objetivos planteados de la necesidad de tener que acceder ilegalmente a
reducir el consumo de sustancias psicoactivas y esta droga”. El acceso al cannabis siempre fue
el narcotráfico”.31 problemático para el usuario por exponerse a
redes clandestinas que responden a contextos
En junio de 2012 el gobierno presentó su idea de de violencia, al menos latente. La unificación
regular el mercado del cannabis en el país acom- del mercado ilícito de drogas expone al usuario
pañado de una serie de medidas conocidas como “innecesariamente al posible consumo de otras
“Estrategia por la vida y la convivencia”,32 que drogas toxicológicamente más riesgosas”, señala
la fundamentación que apunta a separar los mer-
cados para que el usuario de cannabis, la droga
de tráfico ilegal más consumida en Uruguay, no
31. Cámara de Diputados (2011) Comisión Especial so-
bre Adicciones, Consecuencias e Impacto en la Socie-
dad Uruguaya, Actas de la Comisión, Montevideo.
32. Presidencia de Uruguay (2012) Estrategias para la
vida y la convivencia, junio, Montevideo. Disponible en: noticias/NO_E582/[Link]>, último acceso:
<[Link] febrero 2013.

11
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

entre en un relacionamiento permanente con Sus principales características son:

otras sustancias.
„„ La creación del Instituto de Regulación y
La justificación indica que “la peor consecuen- Control del Cannabis (IRCC) para fiscalizar
cia” de la desregulación es el monopolio que la los cultivos, la cosecha, distribución y co-
actividad criminal ostenta con un mercado de mercialización de cannabis en concordancia
utilidades incalculables que además socava valo- con la fijación de las políticas que proponga
res democráticos en todas las esferas de la vida la JND. El proyecto de ley prevé algunas
social e institucional. Paralelamente, generan modificaciones a las leyes 14.294 y 17.016
competencia desleal entre empresas constituidas para que sea posible la investigación con fi-
como fachada para el lavado de activos y las que nes médicos, industriales y científicos de alta
acatan las normativas legales. La recaudación demanda en los mercados internacionales.
impositiva que el estado podría retener con la
regulación del mercado es otro de los factores „„ Además faculta al cultivo hogareño de hasta
positivos que menciona el proyecto. seis plantas de cannabis de efecto psicoactivo
y la posesión de hasta 480 gramos en los ho-
Entre el análisis de la propuesta se mencionó gares de los cultivadores.
que como resultado de la aplicación de las po-
líticas basadas en el prohibicionismo se generó „„ La creación de clubes de membresía donde se
el crecimiento del tráfico y de la violencia. Sus permita a un conjunto de usuarios asociados
manifestaciones concretas en Uruguay son “el plantar solidariamente, solicitando la autori-
ajuste de cuentas y el sicariato”, modalidades de- zación del IRCC.
lictivas nuevas para la criminología, fenómeno
que la Policía y el ministerio del Interior asegu- „„ Los usuarios que no cultivaran podrían po-
ran que está en aumento. seer hasta 40 gramos de marihuana que es la
cantidad que se prevé habilitar mensualmen-
“En suma el ‘remedio’ ha resultado peor que la te para cada uno de los usuarios que se regis-
‘enfermedad’”, diagnosticó el gobierno que en tren en el IRCC con el fin de implementar la
ese momento proponía regular la producción, trazabilidad del cannabis.
adquisición, almacenamiento y distribución de
marihuana. „„ El Instituto otorgará licencias para producir,
elaborar, acopiar y expender cannabis, ade-
Las políticas propuestas más de vigilar el cumplimiento de las dispo-
siciones y establecer multas y penas en caso
Cuatro meses después de presentado el proyecto de infracciones.
al Parlamento y de un debate entre legisladores,
sociedad civil y gobierno se conoció el proyecto „„ Se prohibirá toda forma de publicidad sobre
de ley que permitiría regular el mercado de can- el cannabis.
nabis en Uruguay.33
„„ El Sistema Nacional de Educación Pública
deberá disponer políticas para la promoción
de la salud y prevención del uso indebido de
cannabis.

33. Presidencia de Uruguay (2012) Anteproyecto de „„ El Sistema Nacional Integrado de Salud de-
ley para la regulación del mercado de cannabis en Uru-
sarrollaría dispositivos pertinentes para pre-
guay, Diciembre, Montevideo. Disponible en: <http://
[Link]/jm_portal/2012/noticias/ venir el uso problemático de cannabis y brin-
NO_G830/proyecto_ley1.pdf>, último acceso: febre- dar una adecuada atención a los usuarios que
ro 2013. lo requieran.

12
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

„„ Con los recursos obtenidos se espera mejorar alta demanda en el exterior. A nivel nacional fo-
los centros de atención para usuarios proble- mentará la creación de varios puestos de traba-
máticos de drogas. jo para las empresas que obtengan las licencias
para plantar, los dispensarios, distribuidores y
„„ Creación de una Unidad Especializada en cultivadores, entre otros. La recaudación permi-
Evaluación y Monitoreo para emitir infor- tirá mejorar los recursos destinados a los usua-
mes anuales sobre la puesta en práctica de la rios problemáticos de drogas.
eventual ley.
El mercado clandestino vive de la prohibición,
es su única explicación, al estar desregulado y
¿Por qué estas medidas? provisto de demandas y ofertas en connivencia
con la corrupción crea escenarios de violencia
Las medidas apuntan a regular un negocio so- latente.
bregirado, a controlarlo para que no quede li-
brado a las fuerzas del libremercado que sí busca Este acercamiento al problema permitiría una
el aumento del consumo por definición. Una de mejora en la salud de los usuarios de drogas y su
las ideas rectoras del proyecto es que la regula- entorno. Negar el control es someter a la pobla-
ción estatal aleje al comercio del cannabis de las ción usuaria de drogas a problemas de salud34
vidrieras y los lugares sensibles, como las escue- ya que el material que se comercializa es des-
las por ejemplo. Regular permitiría reducir el conocido y puede contener elementos altamen-
número de expendios clandestinos que pululan te nocivos. El cambio de paradigma pretende
en todo el país en cualquier lugar. privilegiar el abordaje socio sanitario sobre lo
penal y por tanto regular también la relación de
La nominación de los usuarios es con fines pu- los usuarios de drogas con el sistema de salud o
ramente de contralor. Los países vecinos no han de educación.
anunciado medidas como las que se pretenden
introducir en Uruguay. Una de las pocas formas No hay evidencias de que el consumo de canna-
que existen de saber si determinada semilla o bis aumente en mercados regulados, en Holanda
flor de cannabis proviene de Uruguay es que el por ejemplo, la tasa de prevalencia de abuso es
estado regule su expendio. El IRCC conocería casi tres veces más baja que la de Italia.35 Des-
quién tienen qué y sometería esos datos sensi- de que Portugal decriminalizó la tenencia de
bles a los principios de ley de protección de da- drogas en el año 2000 el uso entre adolescentes
tos. La trazabilidad permitiría conocer de dónde decreció, también fueron menos los usuarios
proviene la marihuana y evitar fugas dentro del problemáticos de todas las edades, en diez años
mercado regulado que deberá desplegar otras es- bajaron a la mitad. El sistema judicial se descon-
trategias frente a la reducción de la oferta ya que gestionó, un año antes de la decriminalización
ahora además de controlar que no ingresen dro- el 44% de la población carcelaria estaba impli-
gas de tráfico ilícito deberá velar que el cannabis cada en algún tema de drogas, en 2008 decreció
no salga de Uruguay.

Quitar una porción del negocio a los grupos

narcotraficantes permitirá mayores ingresos
fiscales, las estimaciones primarias hablan de 34. Uno de cada cinco uruguayos ha consumido drogas
la generación de entre 30 y 40 millones dólares de tráfico ilícito alguna vez en su vida. El porcentaje
anuales, solamente con los fumadores frecuen- sube radicalmente entre los jóvenes.
35. United Nations Office on Drugs and Crime (2007)
tes de cannabis que ya existen en el país. Ello
World Drug Report 2006, Consumption: Annual prevalence
sin contar las posibilidades que se abren para las of Cannabis, pp.- 386-387. Disponible en: <[Link]
inversiones de la industria farmacéutica, médica [Link]/pdf/WDR_2006/wdr2006_chap6_con-
y de fibras, el cannabis no psicoactivo tiene una [Link]>, último acceso: febrero 2013.

13
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

al 21%. La prevalencia en el uso de drogas en fomentar el apetito y cada vez más operadores
Portugal está por debajo de la media europea.36 terapéuticos recomiendan el cannabis para re-
ducir otros consumos. Regulando el mercado la
En Uruguay la reglamentación permitirá regu- sociedad le daría a todos la oportunidad de no
lar quién accede a comprar cannabis, limitando tener complicaciones legales, sanitarias, econó-
su uso para ciertos grupos específicos como los micas o éticas. Lo más importante para el go-
menores de 18 años. Pero dando una garantía a bierno sigue siendo la lucha contra el narcotrá-
cientos de miles de uruguayos que disfrutan del fico interviniendo en el mercado para reducir la
bienestar utilizando al cannabis como un pasa- rentabilidad de la violencia y la corrupción de
tiempo, una recreación, un estado de relajación los grupos que manejan redes criminales con un
ante el estrés cotidiano. Otros encuentran usos poder de acción y de conquistas territoriales de
terapéuticos para reducir dolores, espasmos, nuevas características para el país.

36. Hughes, C.E. y Stevens, A. (2010) What can we learn

from the portuguese decriminalization of Illicit Drugs, en British
Journal of Criminology. Oxford University Press,
pp. 999-1018.

14
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

Anexo: Uruguay y América debaten la ECOSOC para reclasificar al cannabis dentro

regulación del mercado de lo que sería la Convención Única de 1961.
El Comité de Expertos de la OMS en Drogas
que Produzcan Adicción no recomendó el uso
¿Por qué el cannabis es ilegal?
médico del cannabis, lo listó como sumamente
adictivo citando a la policía sudafricana que veía
El primer estudio documentado sobre cannabis
“una relación entre la adicción al cannabis y el
fue el de la Comisión del Cáñamo Indio que
crimen” además decían tener “evidencia” –que
funcionó entre 1893 y 1894 promovida por Lord
no presentaron- sobre el deterioro permanente
Kimberley, secretario de estado de la India. Bus-
del usuario como resultado de la adicción en la
caba conocer las repercusiones de su uso en el
India y advertían que el cannabis era el primer
país asiático. El grupo de trabajo estaba inte-
paso hacia la heroína.3 El secretario del Comité
grado por ingleses e indios y sus conclusiones
era el médico argentino Pablo Osvaldo Wolff
fueron que el uso recreativo no comportaba ma-
que en 1950 publicó un libro4 sobre la marihua-
yores riesgos, sugerían que su empleo fuera mé-
na en América Latina, condenando al cannabis
dico, pero no estimó necesario prohibir el can-
con calificaciones alarmistas.5 Como secretario
nabis debido a los beneficios que muchos de los
del Comité escribió un informe sobre efectos fí-
1193 usuarios entrevistados habían reportado.1
sicos y mentales del cannabis donde repite los
Sí se mostraron partidarios de limitar el número
prejuicios de la época como que el uso conduce
de tiendas y de otorgar licencias de cultivo.
al usuario a otras drogas y al delito. India, Pa-
kistán y Birmania argumentaban propiedades
La Convención de Ginebra de 1925 incluyó al
médicas del cannabis y defendían su uso en la
cannabis entre las sustancias controladas. El
infusión conocida como bhang. Después de tres
cannabis no estaba en la agenda multilateral
borradores esta postura permitió que las semi-
pero representantes de Egipto plantearon la ne-
llas y las hojas de la planta se excluyeran de la
cesidad de abordar el tema, aseguraban que era
definición de cannabis que pasó a identificar a
el responsable de la mayor parte de los casos de
las sumidades floridas y sus frutos.6
demencia de su país. Sin demasiado análisis de
las afirmaciones egipcias el cannabis y su resina
Desde entonces aquella argumentación, sin
se incluyeron en la lista.2
pruebas sólidas, es la que sustenta la inclusión
Desde 1948 el sistema Naciones Unidas a tra-
vés del Consejo Económico y Social (ECO-
SOC) estudió la unificación de los tratados 3. OMS, (1955), Fifth Report of the Expert Committe
internacionales sobre estupefacientes y narcó- on Drugs Liable to Produce Addiction, Ginebra, mar-
ticos. En 1949 la Organización Mundial de la zo. Disponible en: <[Link]
Salud (OMS) recibió la solicitud de estudio del WHO_TRS_95.pdf>, último acceso: febrero 2013.
4. Wolff, Pablo Osvaldo (1948) La marihuana en Amé-
rica Latina: la amenaza que constituye. El Ateneo: Bue-
nos Aires.
5. Jelsma, Martin (2013) Alternativas a la actual políti-
1. Gobierno de India (1895) Indian Hemp Commission ca de drogas. La experiencia internacional. En Ciclo de
Report, Disponible en: <[Link] Conferencias Drogas y Regulación de Mercados, orga-
Table/Indian-Hemp-Commission-Report/>, último nizada por la Friedrich Ebert Stiftung, Junta Nacional
acceso: febrero 2013. de Drogas y Universidad de la República, Montevideo.
2. Jelsma, Martin (2013) Alternativas a la actual políti- Disponible en <[Link]
ca de drogas. La experiencia internacional. En Ciclo de Ciclo%20de%[Link]>
Conferencias Drogas y Regulación de Mercados, organi- 6. Bewley-Taylor, David y Jelsma, Martin (2011), Cin-
zada por la Friedrich Ebert Stiftung, Junta Nacional de cuenta años de la Convención Única de 1961 sobre estupefacientes:
Drogas y Universidad de la República, Montevideo. Dis- una relectura crítica. pp. 10-12, en Serie reforma legislati-
ponible en <[Link] va en materia de Drogas (12), Transnational Institute:
de [Link]>, último acceso: febrero 2013. Ámsterdam, marzo.

15
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

del cannabis en las listas I y IV de las conven- con Alemania, prohibió el expendio a los ex-
ciones internacionales, comparte la clasificación tranjeros.
con sustancias que pueden desarrollar depen-
dencia, inducen al abuso y poseen riesgo de vida Varios estados de Australia permiten la planta-
además de no comportar usos terapéuticos. El ción y posesión de cannabis en el hogar. En Co-
cannabis quedó equiparado a la cocaína o la he- rea del Norte también es perfectamente legal.
roína. La postura no ha tenido revisiones hasta En algunas ciudades españolas se instalaron los
el momento. Pero durante 2013 la OMS debe clubes de cannabis que proveen a sus asociados
realizar una revisión. Existe una resolución de marihuana que se habilitan mediante resolucio-
la Comisión de Estupefacientes motivada en el nes de la justicia. República Checa e Italia re-
intento de Japón de incluir las semillas de can- cientemente habilitaron el cannabis medicinal.
nabis en el sistema de listas, ello requiere una re- En Estados Unidos, a pesar que rige una estricta
comendación de la OMS. En el mismo informe prohibición federal, 17 estados permiten el ac-
hay un párrafo pidiendo una revisión general ceso a la marihuana médica y dos de ellos su
sobre el cannabis. consumo recreacional mediante la plantación o
la compra en estancos. También Canadá, Ale-
¿Puede Uruguay ser sancionado por mania, Austria, España, Portugal, Finlandia y
Holanda, con diversos métodos de acceso, per-
regular el mercado de cannabis?
miten el uso de marihuana médica. Más de 30
países han descriminalizado el uso de drogas,
entre ellos Uruguay, en clara contradicción con
Desde 1976 los Países Bajos tienen un sistema las normativas internacionales. Ninguno de es-
de coffee shops donde los usuarios pueden acceder tos países ha sufrido consecuencias en el plano
a marihuana de calidad a precios razonables. de la política internacional.
Desde entonces Holanda ha recibido las críti-
cas de la Junta Fiscalizadora de Estupefacientes
(JIFE), que son poco más que recomendaciones ¿Cómo avanzar hacia la regulación del
sin efectos vinculantes ni problemas para la eco- cannabis?
nomía o la integración regional y mundial del
país. Aunque los tratados de drogas “imponen a Durante el Ciclo de Conferencias sobre Drogas
los estados la obligación de aplicar el derecho in- y Regulación de Mercados8 el expositor Martin
ternacional, sus disposiciones no son directa ni Jelsma9 se refirió a las posibilidades para refor-
inmediatamente aplicables a partir del tratado mar el status del cannabis a nivel internacional.
internacional y, por lo tanto, ningún organismo La primera opción manejada fue dejar las cosas
puede obligar a que los cumplan”.7 como están y aceptar las futuras críticas de la
JIFE como hace Holanda. Jelsma advirtió que
Las criticas que recibió Holanda por parte de no es dramático alimentar durante un breve
la Unión Europea hicieron que durante 2012 período la contradicción entre la política de un
se planteara una discusión sobre si la venta a país y los tratados. Pero tampoco es el mejor ca-
extranjeros debía continuar o no. Finalmente mino para una comunidad internacional sana.
se decidió dejar librado a cada estado la deci-
sión, solamente Maastricht, ciudad fronteriza
8. Organizado por la Junta nacional de Drogas, Frie-
drich Ebert Stiftung Montevideo y Universidad de la
República durante Setiembre y Noviembre de 2012 en
7. Bewley-Taylor, Dave y Jelsma, Martin (2012) Los lí- Montevideo, Uruguay.
mites de la flexibilidad. Las convenciones de control de drogas de 9. Coordinador del Programa Drogas y Democra-
la ONU. En Serie Reforma legislativa en materia de cia de TNI. Participa hace 15 años como observa-
drogas (18), p. 2, Transnational Institute: Ámsterdam, dor de la Comisión de Estupefacientes de la ONU.
marzo. Web: [Link]

16
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

La segunda posibilidad es revisar la clasifica- ticos, por ejemplo. Sobre la neurotoxicidad del
ción del cannabis en las convenciones pasando cannabis el experto citó análisis hematológicos
el asunto por el Comité de Expertos. Hasta de THC y sus derivados en los años 60 y 70.
ahora ningún país pidió una revisión. “Esa revi- Para saber si sus compuestos eran neurotóxicos
sión nunca podrá confirmar las posiciones de la se experimentó con animales en condiciones
OMS en los años 50. No encontraremos ningún extremas que no reflejan en absoluto los nive-
experto en el mundo que pueda justificar esto”, les y las pautas de consumo de los usuarios de
manifestó el conferencista. marihuana. Hoy en día tenemos claro que el
cannabis no es neurotóxico. El cannabis produ-
El otro camino es el que planteó Bolivia con la ce efectos neuroplásticos y de inmodulación de
hoja de coca, que fue acogido por la comunidad algunos procesos en el desarrollo del cerebro.
internacional. Bolivia pidió una reserva de las Guzmán advirtió que el factor más importante
convenciones, un instrumento que está previsto para el avance de las psicosis sigue siendo la pro-
en la legislación internacional. El procedimien- pensión genética y factores ambientales como el
to en teoría puede ser igual para el cannabis, por entorno perinatal, infecciones durante el emba-
lo menos es una posibilidad que no requiere una razo, el estrato social, entre otros.
negociación inicial como piden los tratados don-
de todos los países tienen que acordar. Guzmán se refirió al potencial adictivo del can-
nabis, señalando que es bastante más bajo y
¿Qué tan dañino es el cannabis? transitorio que el de muchas otras sustancias de
abuso. Gracias a su propiedad farmacocinética,
Manuel Guzmán10 explicó que desde hace diez el THC no se pierde bruscamente del organis-
años se conoce bastante cómo actúa el cannabis mo por ello la abstinencia es más leve y transi-
en nuestro organismo. Sin embargo, esa infor- toria, su síndrome es más suave que el de otras
mación no llegó a todos los investigadores y los drogas de abuso.
médicos que muchas veces tejen un oscurantis-
mo con el cannabis como la droga de la locura,
una idea que no tiene mayores fundamentos.11 Usos médicos

El cannabis es una de las drogas más previsibles Los principales usos médicos de la marihuana
en cuanto a sus efectos en los consumidores. son comprobables en la disminución de nausea
Puede producir efectos duales, puede inhibir y vómito, estimulación de apetito, analgesia y
convulsiones o puede producirlas, puede desen- reducción de los temblores asociados a la escle-
cadenar efectos anti psicóticos o efectos psicó- rosis múltiple. Los medicamentos aprobados en
algunos países son el Marinol para combatir la
caquexia que produce el cáncer y el VIH. Para la
analgesia se usa el Sativex en Canadá y todavía
10. Integrante de la Sociedad Española de Investiga- se hacen ensayos para el dolor neuropático de
ción sobre Cannabinoides, miembro del Comité Di- esclerosis múltiple.
rectivo de la Internacional Association for Cannabis
as Medicine Catedrático en Bioquímica y Biología
Molecular. Publicó más de cien artículos originales de
Guzmán entiende que la investigación, aunque
investigación en Nature Medicine, Cancer Cell, Natu- ha sido importante en los últimos años, es to-
re Reviews Cancer, Journal of CIinical Investigation davía escasa. Si se desarrollara los pacientes que
y Proceedings of the National Academy of Sciences se verán más beneficiados son quienes sufren de
of the USA, entre otros. Es coautor de cinco patentes cáncer que pueden ver mejorada su calidad de
internacionales sobre posibles usos terapéuticos de los
vida con el aumento del apetito, la disminución
cannabinoides.
11. En Quinta Conferencia: “¿Cómo actúa el cannabis del dolor, del estrés y la ansiedad. También los
en nuestro cerebro?”.19 de noviembre 2012 – Salón de Confe- pacientes con enfermedades neurodegenerativas,
rencias del Hospital de Clínicas - UDELAR como la esclerosis múltiple, ya que los cannabi-

17
 Guillermo Garat | un siglo de políticas de drogas en Uruguay

noides atenúan sus espasmos, temblores, la ri- rios factores. Algunos de ellos académicos, pero
gidez muscular e inhiben el dolor neuropático. también por otros ajenos al mundo científico
Actualmente se buscan combinaciones entre dis- que impiden y dificultan la investigación con los
tintos analgésicos y cannabinoides para reducir la cannabinoides. Todavía se considera a los canna-
cantidad de opioides utilizados en la reducción de binoides, en la mayor parte de los países, como
los dolores crónicos. el componente activo de una sustancia ilegal. Su
producción y extracción es realmente difícil. El
Entre los beneficios para la salud de la población papeleo burocrático que deben completar los in-
en general Guzmán enumeró la disminución del vestigadores en este campo para recibir un gra-
estrés y ansiedad, entre otros. mo y medio de cannabis es impresionante y eso
dificulta muchísimo llegar a las verdades que se
También se refirió a la frecuente asociación en- reclaman. Es un estigma que sea una droga de
tre cáncer de pulmón y consumo de marihuana abuso, opinó el especialista.
señalando que no hay ningún estudio donde se
encuentre una ligazón sólida. El humo de éstas El contexto latinoamericano
drogas no tiene demasiadas diferencias, ningu-
no es más cancerígeno que el otro, su composi- Desde la década de los 70 cuando el presidente
ción es parecida. Pero el consumo de marihuana estadounidense Richard Nixon declaró la gue-
se realiza en dosis bastante más bajas que las del rra contra las drogas el continente Latinoame-
tabaco. También remarcó que en muchos estu- ricano se militarizó para reducir la oferta, cuya
dios preclínicos los cannabinoides mostraron demanda venía de aquel país.
una acción anti tumoral como inhibidores del
crecimiento de células malignas. “Quizás los Las sucesivas incursiones militares y la prédica
cannabinoides ejercen una fuerza antitumoral, política hegemónica desde entonces se manifes-
pero no lo sabemos, la asociación no está esta- taron en el sentido de que el tema drogas era
blecida”, explicó Guzmán. un asunto de seguridad nacional y que la for-
ma de repelerlo era entablar conflictos armados.
Respecto a la asociación que comúnmente se es- Se suponía que la reducción de la oferta era lo
cucha sobre consumo de cannabis y disfunciones mejor para reducir la demanda. Esto llevó a la
sexuales manifestó que los estudios realizados persistente idea de que para ello la mejor herra-
en la década del 70 en animales, que sustentan la mienta era la prohibición del consumo y la pro-
alianza, fueron hechos con dosis tan altas que son ducción.12
imposibles de alcanzar en pacientes o usuarios de
cannabis. Pero recordó que hay dosificaciones La interdicción en Colombia, Perú y Bolivia,
y contextos influyentes, dosis muy prolongadas posibilitada por la militarización particular-
durante mucho tiempo tal vez podrían ocasionar mente de sus fronteras y territorios de difícil
algún efecto en personas predispuestas, pero no acceso, ha llevado a destrozar el tejido social
hay un correlato científico al momento. mediante la violencia, desapariciones, torturas,
ejecuciones y desplazamientos civiles. La demo-
En cuanto al embarazo Guzmán señaló que en cracia en esas zonas se ha resentido. Además las
general las mujeres grávidas deben tener cuida-
do con los fármacos y las drogas que se admi-
nistran. Los cannabinoides tienen una acción
potencial en el desarrollo cerebral del embrión, 12. Cabieses, Hugo (2011) Erradicación de coca y políticas de
por lo que su consumo no es aconsejable duran- drogas en el Perú: anatomía de un fracaso anunciado, en América
Latina Debate sobre Drogas. I y II Conferencias Lati-
te la gestación.
noamericanas sobre Políticas de Drogas, pp. 199-200,
Touze, G. y Goltzman, P, (Comp.), Universidad de
Más estudios para seguir avanzando en las líneas Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales y Asocia-
mencionadas no se han llevado a cabo por va- ción Civil Intercambios: Buenos Aires.

18
un siglo de políticas de drogas en Uruguay | Guillermo Garat

consecuencias ambientales de las fumigaciones además de dispersarse por nuevos territorios

son escandalosas así como los desplazamientos adoptando el modelo del paramilitarismo que
de población civil. inauguró Osiel Cárdenas a finales de la década
de los 90.14 El efecto globo hizo que el cártel
Entre los efectos de la militarización que se men- de Sinaloa se estableciera en la costa del Pacífico
cionan habitualmente tanto en la región andina de Guatemala, Honduras y El Salvador además
como en Centro América se destacan el Efec- de tener testaferros en Nicaragua, Costa Rica y
to Globo, originado cuando se interviene una Panamá. Los Zetas se expandieron por El Ca-
zona y el tráfico se traslada para otra, especial- ribe sobre todo en Guatemala pero también en
mente a las fronteras, lo que desplaza también Honduras, Costa Rica y Nicaragua asociándose
la violencia y la corrupción a nuevos territorios. a pandillas locales.15
Otro es el Efecto Mercurio, es decir la disper-
sión de cultivos ya no en las grandes cuencas La violencia que estos grupos pusieron en prác-
sino en microcuencas de parcelas más pequeñas. tica y el fracaso de las políticas militares des-
En Bolivia se cultivaba en dos cuencas en 1997, tinadas a la reducción de la demanda hicieron
luego de las intervenciones crecieron a siete. En que varios países centroamericanos comenzaran
Colombia se cultivaba coca en 10 departamen- a buscar alternativas en el abordaje al comple-
tos, pero pasó a 23 departamentos entre 1990 y jo asunto de las drogas. Luego de algunas reu-
2004. Tan solo en tres años Perú pasó de las 9 niones entre los presidentes de México, Felipe
cuencas en 1999 a 19 en 2002. Calderón, y Juan Manuel Santos, de Colombia,
ambos llamaron a abrir un debate sobre drogas
Los ataques frontales a los grandes cárteles que coqueteando con la idea de regular el mercado.
dominaron el negocio clandestino entre los 80 Les siguió el presidente de Guatemala, Otto Pé-
y los años 90 no hizo otra cosa que dispersar el rez Molina, que convocó a una cumbre en su
negocio entre varios minicárteles. Perú pasó de país incluyendo varias alternativas, entre ellas
5 a 35 bandas de crimen organizadas entre 1996 la creación de un marco jurídico para regular
y 2000. En Colombia había dos grandes cárte- el comercio de drogas y su consumo, idea que
les, el de Medellín y el de Cali. En 1999 había acompañan otros presidentes centroamericanos
dispersos en varias ciudades 242 minicárteles. en Costa Rica y Belize.
Bolivia pasó de dos grupos en 1997 a 40 en 2002.
Paralelamente a este movimiento varios países
Además los grupos de crimen organizado diver- latinoamericanos decriminalizaron el uso de
sificaron sus productos y mercados, innovando drogas como Argentina, México y Colombia.
con drogas sintéticas y exportando a nuevos Otros como Ecuador o Brasil están revisando
países. Involucrando por ejemplo a Brasil como sus normativas para decriminalizar el uso.16
país de tránsito a país consumidor. Los países
que anteriormente solamente proveían las mate-
rias primas se especializaron montando labora-
torios y pistas de aterrizaje.13
14. Astroga, Luis. Drogas Ilegales, traficantes y políticas. Ídem
Proceso similar ocurrió en México después pp. 223-227.
que en 2006 se declarara el combate frontal a 15. Mazzitelli, Antonio (2012), La influencia de los cárteles
los grupos de crimen organizado. El cultivo de mexicanos en Centroamérica, en Atlas de la seguridad y la
cannabis y de amapola creció exponencialmente defensa en México 2012, pp.18 y 19, Ed. Colectivo de
y los grupos criminales multiplicaron su poder Análisis de la Seguridad con Democracia y Open So-
ciety Foundation, diciembre, México DF.
16. Armenta, Amira (et al) (2012) Un proceso en ciernes:
cambios en el debate sobre políticas de drogas en Améri-
ca Latina, Serie reforma legislativa en materia de drogas
13. Ídem pp.- 199-204. (21), Transnational Institute: Ámsterdam, junio.

19
20
Autor Pie de imprenta

Guillermo Garat, 1981, Montevideo. Friedrich-Ebert-Stiftung │Uruguay

Periodista, colaborador del semanario Brecha. Plaza Cagancha 1145 piso 8 │11100 Montevideo│
Autor del ensayo periodístico ‘Marihuana y Otras Uruguay
Yerbas: prohibición, regulación y uso de drogas
en Uruguay’. Integró la redacción de La Diaria, Responsable:
Agencia de noticias EFE Berlín, La República Simone Reperger, Representante de la Fundación
y portales de noticias en internet. También fue Friedrich Ebert (FES) en Uruguay y Directora del
productor periodístico de No Toquen Nada Proyecto Sindical en América Latina de la FES
(Océano FM), Contenidos TV y es colaborador Tel.: ++598-2902-29-38 │ Fax: ++598-2902-29-41
de la revista Lento de La Diaria, Seisgrados de [Link] | fesur@[Link]
El Observador y THC de Argentina, entre otros
medios de comunicación. Diagramación | gliphosxp |
Depósito Legal | 361.500/13

Fundación Friedrich Ebert (fes)

La Fundación Friedrich Ebert (fes) fue creada en 1925, y es la fundación política más antigua
de Alemania. Es una institución privada y de utilidad pública, comprometida con el ideario de la
Democracia Social. La fundación debe su nombre a Friedrich Ebert, primer presidente alemán
democráticamente elegido, y da continuidad a su legado de hacer efectiva la libertad, la solida-
ridad y la justicia social. Cumple esa tarea en Alemania y en el exterior en sus programas de
formación política y de cooperación internacional, así como en el apoyo a becarios y el fomento
de la investigación.

Las opiniones expresadas en esta publicación

no reflejan, necesariamente, los puntos ISBN: 978-9974-7761-4-2
de vista de la Friedrich-Ebert-Stiftung.